Responsabilidad civil en los

accidentes de trabajo minero
Martes 22 de setiembre de 2009 • Año 6

269
SUPLEMENTO DE ANÁLISIS LEGAL DE EL PERUANO
Derecho minero en el Perú
JUAN FRANCISCO BALDEÓN RÍOS / pág. 6-7
Protección ambiental en la actividad minero-metalúrgica DANIEL VALENZUELA / pág. 2 Jurisdicción
minera
XENNIA FORNO DEL
POZO CASTRO /
pág. 8
RICARDO CARRASCO FRANCIA / pág. 4-5
Autoridad ambiental y minería
ELVIS SALAZAR / pág. 3
2 jurídica
Suplemento de
análisis legal
MARTES 22 DE SETIEMBRE DE 2009
Desde su vigencia en mayo de 1993, el Reglamen-
to para la Protección Ambiental en la Actividad
Minero Metalúrgica, aprobado por D. Supremo N°
016-93-EM (en adelante RPAAMM), constituye
una herramienta normativa fundamental para la
protección del medio ambiente en aquellas zonas
donde se desarrollan actividades mineras de ex-
plotación, beneficio y transporte minero.
No obstante su relevancia, la experiencia de
16 años de aplicación de esta norma ha puesto en
evidencia, no ahora, sino desde varios años atrás,
importantes vacíos que requieren la expedición
de un cuerpo normativo sustitutorio. Entre las
omisiones más significativas destacan:
a) Modificación de la Evaluación de Impacto
Ambiental (EIA) a requerimiento de la autoridad
administrativa. No existen normas sustantivas ni
de procedimiento que faciliten a la autoridad ad-
ministrativa requerir la modificación del EIA ante
la existencia de obligaciones generales o impre-
cisas en su contenido, o más aún, cuando el EIA
aprobado no establece compromisos de previsión
y control para actividades específicas en la unidad
minera. Cabe señalar que si bien el TUPA del Mi-
nisterio de Energía y Minas, aprobado por D. Su-
premo N° 061-2006-EM, faculta la modificación
del EIA, esto corresponde únicamente a procedi-
mientos a iniciativa de parte, conforme establece
el artículo 37 numeral 1 de la Ley N° 27444 –Ley
del Procedimiento Administrativo General–.
b) Programa de Adecuación y Manejo Am-
biental (PAMA) con ejecución aprobada, que con
el devenir del tiempo no cumplen sus objetivos
ambientales.– No se encuentra prevista expresa-
mente la facultad de la autoridad administrativa
para imponer nuevas obligaciones a los titulares
de actividad minera respecto de PAMA cuya eje-
cución fue correctamente aprobada de acuerdo
con el artículo 51 del RPAAMM (por cumplir los
Límites Máximos Permitidos (LMP) y compromi-
sos asumidos), y que, con el devenir del tiempo,
no cumplen los objetivos ambientales para los
que fueron propuestos.
Si bien pueden invocarse principios ambien-
tales elementales para el establecimiento de
nuevas obligaciones, consideramos que por su
complejidad éstas deben ser avaladas por nor-
mas reglamentarias que determinen mecanismos
de gradualidad similares a los establecidos para
PAMA sin ejecución aprobada.
c) Definición de “ampliación de operaciones”
que requieren de un nuevo EIA.– Se requiere
establecer parámetros que determinen cuando
estamos ante una “ampliación de operaciones”
que, de acuerdo con el artículo 7 numeral 3) del
RPAAMM, requiere de un EIA.
Esta omisión viene otorgando un amplio mar-
gen de discrecionalidad al Ministerio de Energía y
Minas y al Osinergmin, ya que estas instituciones
definen criterios propios para determinar qué ins-
talaciones implican “ampliación de operaciones”.
Si bien el artículo 20 del RPAAMM parece ensayar
parámetros respecto a concesiones de beneficio,
esta norma tiene también sus bemoles, como ve-
remos más adelante.
En consecuencia, a fin de mejorar la predicti-
bilidad de los procedimientos, se precisa estable-
cer parámetros que reduzcan o eliminen la discre-
cionalidad de la administración para determinar
una “ampliación de operaciones”.
d) Ampliaciones del tamaño de la planta
de beneficio en 50%.– Un aspecto relevante
que guarda relación con lo señalado en el punto
precedente es el relacionado a los alcances del
artículo 20 del RPAAMM, cuya redacción genera
interpretaciones contradictorias, que de un lado
señalan que su objetivo es establecer un paráme-
tro por debajo del cual no se requiere un nuevo
EIA en plantas de beneficio, sea que se impacten
o no nuevas áreas; y de otro, que reconoce la
existencia del parámetro por debajo del cual no
se requiere un EIA, siempre que no se impacten
nuevas áreas.
La interpretación sistemática del ordenamien-
to legal vigente nos debe poner en el segundo
supuesto, toda vez que la legislación ambiental
es unánime en señalar que todo proyecto (y, por
ende, sus ampliaciones) susceptible de causar
impactos significativos no puede iniciarse si no
cuenta previamente con la certificación ambiental
correspondiente (artículo 24 de la Ley 28611 –Ley
General del Ambiente, artículos 2 y 3 de la Ley del
Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Am-
biental– Ley 27446).
Consideramos que las razones expuestas, en-
tre otras de estricto orden técnico, exigen la pron-
ta modificación del RPAAMM, a fin de cautelar
adecuadamente la eficacia de los mecanismos de
protección ambiental establecidos para la activi-
dad minero-metalúrgica.
Por cierto, cualquier modificación sustancial a
esta norma deberá ser efectuada con participa-
ción de la sociedad civil y el gremio que reúne a
los titulares de actividades minero-metalúrgicas.
Finalmente, es justo destacar la labor
fructífera del Ministerio de Energía y Minas
en la expedición de normas reglamentarias
para la mejora de la gestión ambiental en las
actividades mineras, siendo que la sustitución
normativa del RPAAMM constituiría el último
eslabón de una legislación minero ambiental
de vanguardia para el país. ◆
Las opiniones vertidas son de exclusiva responsabilidad de los autores. Sugerencias y comentarios: fdelsolar@editoraperu.com.pe
Directora (e): Delfina Becerra González | Subdirector: Jorge Sandoval Córdova | Editor: Francisco José del Solar |
Coeditora: María Ávalos Cisneros | Editor de diseño: Julio Rivadeneyra Usurín | Diagramación: Giovanna Caro Acevedo
jurídica
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Hacia un nuevo reglamento:
protección ambiental en la
actividad minero-metalúrgica
PROPUESTA
DANIEL VALENZUELA
Abogado.
Fiscalización Minera de Osinergmin
3 jurídica
Suplemento de
análisis legal
MARTES 22 DE SETIEMBRE DE 2009
La Gestión Ambiental abarca, entre otros temas,
el de autoridad ambiental. Esto es, el estudio de
la estructura estatal encargada de evaluar, definir,
ejecutar y supervisar la política y la legislación
ambiental.
En ese sentido, cuando hablamos de au-
toridad ambiental en la actividad minera nos
referimos a aquellos organismos estatales que
ejercen competencias ambientales relativas a la
planificación de políticas, emisión de normativa o
que a través de sus actos administrativos vincu-
lan con obligaciones ambientales a los titulares
mineros en las distintas etapas del desarrollo de
su actividad.
Entre los organismos y competencias ambien-
tales vinculadas con la actividad minera destaca-
mos los siguientes:
A) Ministerio del Ambiente (Minam): es el
organismo rector del sistema ambiental nacional,
que ejerce sus facultades políticas y técnico–nor-
mativas con alcance nacional, vinculando con sus
decisiones a todos los sectores productivos y a los
distintos niveles de gobierno.
Sus principales competencias ambientales
relativas a la actividad minera son:
• Mediante la aprobación de la Política Na-
cional del Ambiente y la Agenda Nacional de Ac-
ción Ambiental establece el conjunto de directivas
y metas ambientales que deberán ser observadas
por todos los niveles del Estado y el sector priva-
do en general. Para el caso minero, el Minam ha
aprobado la Política Nacional del Ambiente, me-
diante D.S. N° 012-2009-Minam, incluyendo en su
numeral 5 los lineamientos ambientales relativos
al desarrollo de la actividad minera.
• Elabora, con opinión del sector corres-
pondiente, los estándares de calidad ambiental
(ECA) y límites máximos permisibles (LMP) para
el desarrollo de las distintas actividades produc-
tivas. Cabe resaltar que desde 1996 se vienen
utilizando los LMP de efluentes líquidos minero-
metalúrgicos, aprobados por R.M. 011-96-EM-
VMM y de emisiones gaseosas provenientes de
unidades minero-metalúrgicas, aprobados por
R.M. 315-96-EM-VM; recalcando que de acuerdo
con el Plan de ECA y LMP para el Año Fiscal 2009,
aprobado por R.M.121-2009-Minam, los referidos
LMP de minería deberían ser actualizados a no-
viembre de 2009.
B) Dirección de Asuntos Ambientales Mineros
(DGAAM): organismo del Ministerio de Energía y
Minas encargado de ejercer las funciones ambien-
de Impacto Ambiental (DIA), Estudio de Impacto
Ambiental Semidetallado (EIAsd), Estudio de Im-
pacto Ambiental (EIA), entre otros, además de sus
modificaciones.
• Orientar, dirigir y llevar a cabo los procesos
de participación ciudadana relacionados con acti-
vidades de mediana y gran minería.
C) Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería (Osinergmin): a partir de 2007,
se encarga de supervisar y fiscalizar el cumpli-
miento de las normas legales y técnicas referidas
a la conservación y protección del medio ambien-
te, en el desarrollo de la actividad de la mediana
y gran minería.
Algunas de sus competencias son:
• La supervisión y fiscalización no solo es eje-
cutada por personal propio de Osinergmin, sino
también es ejercida a través de empresas super-
visoras debidamente certificadas y calificadas por
dicha entidad estatal.
• Estructuralmente, la Gerencia de Fiscaliza-
ción Minera es la encargada de emitir en primera
instancia las resoluciones producto de procedimien-
tos administrativos sancionadores; mientras que
el Consejo Directivo resuelve en segunda y última
instancia administrativa los recursos de apelación
interpuestos contra dichas resoluciones. Sobre lo
último, destacamos que el Consejo Directivo sigue
ejerciendo las mencionadas funciones de segunda
instancia, en la medida que no viene operando el
Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de
Energía y Minería (Tastem), a que se refiere el Regla-
mento de los Órganos Resolutivos de Osinergmin,
aprobado por RCD 067-2008-OS-CD.
En este punto, debemos señalar que todo
hace indicar que las funciones ambientales ac-
tualmente ejercidas por Osinergmin podrían ser
transferidas a futuro al Organismo de Evaluación
y Fiscalización Ambiental (OEFA).
D) Dirección Regional de Energía y Minas
(DREM): dentro del proceso de descentralización
del Estado, los gobiernos regionales, a través de
las DREM, han recibido competencias ambienta-
les relacionadas con las actividades mineras que
desarrollan los pequeños productores mineros
(PPM) y productores mineros artesanales (PMA).
En ese sentido, las DREM, en el ámbito de su juris-
dicción, son competentes para:
• Otorgar certificados ambientales a través
de la aprobación del DIA o el EIAsd, así como
llevar a cabo los procedimientos de participación
ciudadana respectivos.
• Fiscalizar el cumplimiento de las normas
relativas a la protección y conservación del
medio ambiente e imponer sanciones ante su
incumplimiento. Dichas sanciones podrán ser
recurridas ante la DGAAM, e incluso, luego ser
elevadas vía Recurso de Revisión ante el Con-
sejo de Minería ◆
APORTE
ELVIS
SALAZAR
Abogado.
Especialista en Recursos Naturales
y Medio Ambiente
Autoridad
ambiental
y actividad
minera
tales en el sector minería. Entre sus competencias
destacamos las siguientes:
• Aprobar las normas técnicas y legales re-
lacionadas con la conservación y protección del
medio ambiente, así como las guías técnicas por
considerar en la ejecución de actividades mineras
y la elaboración de los estudios ambientales.
• Evaluar y aprobar los estudios ambientales
necesarios para el desarrollo de cada etapa de
la actividad minera, tales como la Declaración
4-5 jurídica
Suplemento de
análisis legal
MARTES 22 DE SETIEMBRE DE 2009
Uno de los aspectos más resaltantes en el que-
hacer operativo minero es el tema de la seguri-
dad. Lemas como “Cero Accidentes” o “Por Una
Minería Segura y Productiva”, son expresiones
acordes con ese conjunto de valores, principios,
normas, comportamiento y conocimiento que
comparten los miembros de una organización
minera, con respecto a la prevención de inci-
dentes, accidentes, enfermedades ocupaciona-
les, daños a la propiedad y pérdidas asociadas.
La minería, así como es una actividad relevante
en nuestra economía, en su ejercicio conlleva
un alto riesgo operativo.
Los datos estadísticos de accidentes fatales,
incapacitantes, triviales o leves, originados durante
el desarrollo de operaciones, reflejan la ocurrencia
continua de los mismos. Desde el año 2000 al 2008,
el promedio de muertes al año es algo más de 60
trabajadores [1], mientras que el número de acci-
dentes no fatales e incidentes son mucho mayores.
En este orden de ideas, es cierto que el riesgo
de accidentes en el ejercicio de actividades ries-
gosas existe, siendo de conocimiento de la socie-
dad que, a fin de no trabar el desenvolvimiento
comercial de esta actividad nos lo prohíbe; pero
en cambio solicita la adopción de medidas diri-
gidas a la prevención y determinación exacta
de responsabilidades, a fin que se den la menor
cantidad de accidentes posibles. Cuando esas exi-
gencias las trasladamos al quehacer minero sur-
gen varias interrogantes, como ¿en quién recae la
responsabilidad legal en el caso de un accidente
minero?, ¿todo accidente que sucede en mina se
puede calificar como accidente de trabajo mine-
ro?, entre otras.

LA RESPONSABILIDAD CIVIL
Mas allá de interesantes posiciones doctrinarias
reformistas sobre materia de responsabilidad en
nuestro código civil; en el mismo están regulados
dos criterios de responsabilidad civil que apuntan
fundamentalmente al resarcimiento indemnizato-
rio de las personas por un daño que se les hubiera
ocasionado, tanto cuando se trate de daños pro-
ducidos como consecuencia del incumplimiento
de una obligación voluntaria (en excelencia de
origen contractual), o aquellos que se produzcan
cuando no existe entre los sujetos ningún vínculo
de orden obligacional.
Estamos ante una situación de responsabili-
dad contractual o de inejecución de obligaciones,
cuando el daño resulta consecuencia del incum-
plimiento de una obligación voluntaria, en tanto
Responsabilidad civil
en los casos de accidentes
de trabajo mineros
Es cierto que
el riesgo de
accidentes en
el ejercicio de
actividades
riesgosas existe
que, nos encontramos en el ámbito de la denomi-
nada responsabilidad civil extracontractual, cuan-
do el daño ocurre sin que exista ninguna relación
jurídica previa entre las partes, o existiendo ella,
el daño es consecuencia del incumplimiento del
deber jurídico genérico de no causar daño a otro.
Planteados así los alcances de estos criterios,
cuando estamos ante un caso de responsabilidad
en seguridad minera estamos ante la responsa-
bilidad civil contractual, dado que surge de una
relación de contrato entre una empresa minera y
un trabajador, que es previa al suceso productor
de la responsabilidad.
El cumplimiento diligente del empleador
es determinante en este campo. El Código Civil
expresa en los artículos 1314 y 1321 respectiva-
mente que “quien actúa con la diligencia ordina-
ria requerida, no es imputable por la inejecución
de la obligación o por su cumplimiento parcial,
tardío o defectuoso”; mientras que estará “sujeto
a la indemnización de daños y perjuicios quien no
ejecuta las obligaciones por dolo, culpa inexcusa-
ble o culpa leve”.
Aplicando estas disposiciones ante una de-
manda de un ex trabajador minero que aduce dis-
minución de su capacidad auricular por hipoacu-
sia; la empresa minera se encontrará en posición
de liberar dicha imputación si cuenta con los
reportes o documentos que acrediten la entrega
de equipos de protección, de información sobre
los riesgos relacionados con el trabajo y de las
medidas de prevención y protección adoptadas
para evitar la presencia de esas enfermedades
profesionales.

PRUEBA DE LOS DAÑOS
En la responsabilidad civil contractual, quien
exige la misma debe probar la existencia de la
relación obligatoria y el incumplimiento de lo de-
bido para que se presuma la culpa; así como, de
manera efectiva, también tendrá que demostrar
la existencia de los daños y perjuicios que den
fundamento a su pretensión de resarcimiento.
Cabe tomar en cuenta lo normado en el artí-
culo 1329 del Código Civil, que establece la pre-
sunción que la inejecución de una obligación, par-
cial tardía o defectuosa se debe a culpa leve del
deudor, correspondiendo a la parte que demanda,
ir más allá para demostrar que el incumplimiento
se debió a dolo o culpa inexcusable.
RICARDO CARRASCO
FRANCIA
Ex docente de Postgrado de Gestión
Minera UNI y de la Maestría de Gestión
Integrada de Medio Ambiente, Salud
Ocupacional y Seguridad UNMSM
[1] Información que puede ser revisada en
http://www.osinerg.gob.pe/newweb/pages/
GFM/1525.htm
[2] Morales Corrales, Pedro G. “Responsabi-
lidad del Empleador por Accidentes de Trabajo
y Enfermedades Profesionales” en Revista Pe-
ruana de Derecho de la Empresa, Industrias
Extractivas Minería. N° 59, Lima, 2005.
Supongamos que a un ex trabajador que labo-
ro más de 25 años en diferentes labores mineras,
se le detecta la enfermedad de neumoconiosis en
estado avanzado. En la probable demanda de da-
ños y perjuicios que interponga, a fin de sustentar
la misma tendrá necesariamente que presentar el
Certificado Médico expedido por el Centro Nacio-
nal de Salud Ocupacional y Protección del Am-
biente para la Salud . Empero, consideramos que
esta documentación no resulta suficiente, pues
tan solo deja percibir el grado de avance de la
enfermedad, mas no una probabilidad de cuándo
surgió la misma. Aun más, pericias de parte han
arrojado resultados distintos a los de esa entidad,
habiendo sido contradichos judicialmente.
Como mencionáramos antes, bastaría que el
empleador muestre sus reportes de entrega de
equipos de protección, para dejar constancia que
actuó con la diligencia ordinaria requerida para
evitar que sus trabajadores sufran de enferme-
dades. En caso el empleador no lo acredite, así
como tampoco el demandante demuestre que
el obligado actuó con dolo o culpa inexcusable;
se presumirá que el actuar del ex -empleador se
debió a culpa leve, debiendo indemnizar por un
monto equivalente al daño que podía preverse al
tiempo de contraída la obligación.
ACCIDENTE DE TRABAJO
En el caso de un accidente de trabajo en minería,
tenemos hasta dos disposiciones específicas que
deben apreciarse, el Reglamento de Seguridad y
Salud en el Trabajo –RSST– y el Reglamento de
Seguridad e Higiene Minera - RSHM-.
De acuerdo al RSST aprobado por D.S. 009-
2005-TR y modificado por D.S. 007-2007-TR, es
accidente de trabajo todo suceso repentino que
sobreviene por causa o con ocasión del trabajo y
que a consecuencia de tal produce en el trabaja-
dor una lesión orgánica, una perturbación funcio-
nal, una invalidez o la muerte; así como también
será aquel que se produce durante la ejecución de
órdenes del empleador, o durante la ejecución de
una labor bajo su autoridad, aun fuera del lugar y
horas de trabajo.
El alcance de esa definición es más amplio que
el comprendido en el RSHM, aprobado por D.S. 046-
2001-EM, que escuetamente indica que se conside-
ra accidente a todo suceso que resulta en lesión o
daño no intencional. Sin embargo, esta normativa
establece de manera específica que tipos de acci-
dentes de trabajo son considerados mineros:

a) Dentro de las instalaciones o áreas de
trabajo:
1. El que sobrevenga al trabajador en las
horas de trabajo, en la ejecución de una tarea
ordenada por el empleador o su representante.
2. El que sobrevenga durante las interrup-
Determinadas de esta manera las situaciones
para calificar cuándo es un accidente de trabajo
minero, vemos que existen muchas otras que
no encasillarían como tales, pero que sí serían
considerados accidente de trabajo o inclusive
accidente común; entre otras posibilidades, aquél
que pudiera suceder en las instalaciones durante
horas de labores donde el trabajador actúa sin
orden alguna de su empleador, o haciendo una
actividad que no corresponde con la operatividad
productiva, o aquel accidente que pudiera ocurrir
cuando los trabajadores se trasladan de un pobla-
do o distrito local retornando a las instalaciones
de la mina.
Desde otra perspectiva, es claro que los ca-
sos de accidentes de trabajo minero representa
un grupo de causales que encasillan dentro del
contenido lato del accidente de trabajo regulado
por el RSST, y que estaríamos hablando respecto
de los primeros de una categorización especial
dentro de la normatividad nacional.
Lo cierto es que cuando ocurre un accidente
de trabajo minero debe notificarse al Organismo
Supervisor de la Energía y Minería –Osinergmin–,
y dependiendo de su categorización deberá ser
ANÁLISIS
ciones de labores por cortes de energía, horas de
refrigerio, capacitación, con excepción de huelgas
y paros.
3. Accidentes en las carreteras de la empresa,
construidas para realizar trabajos propios de las
operaciones mineras, cuando el trabajador está
en acción del cumplimiento de la orden del em-
pleador.
b) Fuera de las instalaciones o áreas de
trabajo:
1. Aquel que ocurre mientras se encuentran
realizando alguna actividad por orden de su em-
pleador.
2. Accidentes en las carreteras públicas, cuan-
do el trabajador está en acción del cumplimiento
de la orden del empleador.
c) Otras consideraciones:
1. Accidentes ocurridos en la realización de
trabajos de construcción civil u otros; con fines
mineros, sin perjuicio de las responsabilidades de
las normas legales pertinentes.
2. Accidentes ocurridos en trabajos tempo-
rales por contratos, también con fines mineros, a
solicitud del titular de la actividad minera.”
comunicado dentro de un plazo determinado y/o
reportarlo en un informe estadístico mensual –ES-
TAMIN-. A modo de ejemplo, en caso de suceder
un accidente fatal minero, debe comunicarse al
Osinergmin en el lapso no mayor de 24 horas de
ocurrido el mismo, y presentar un informe porme-
norizado de los hechos en un lapso de 10 días ca-
lendario, mientras, a su vez, la entidad administra-
tiva designará a una empresa fiscalizadora para
que efectúe la investigación correspondiente.
La duda se da en el campo real, cuando suce-
de y se pregunta si este mismo accidente también
debe reportarse al Ministerio de Trabajo y Pro-
moción del Empleo –MTPE-, que es la entidad a
quien debe reportarse en general los accidentes
fatales de trabajo conforme dispone el RSST. ¿Se
tendría que notificar un mismo suceso a dos ins-
tancias administrativas? La respuesta inmediata
sería que por la especialidad y por existir dispo-
sitivos expresos a quien debe exclusivamente no-
tificarse será a Osinergmin, cuando el accidente
es calificado como de trabajo minero, mientras
aquellos que escapan al ámbito minero, deberían
notificarse al MTPE.
A la fecha no existe disposición alguna que
clarifique esta situación, por tal motivo muchas
empresas optan por hacer las notificaciones a las
dos entidades, con la finalidad de evitarse cual-
quier tipo de sanciones; aunque renunciando en
sí a su derecho de gozar de simplificación admi-
nistrativa.
Complementado lo expresado en esta sec-
ción, debemos hacer mención al D.S.003-98-SA
Normas Técnicas del Seguro Complementario de
Trabajo de Riesgo –SCTR- , que considera centro
de trabajo de riesgo al establecimiento de la enti-
dad empleadora en el que se ubican las unidades
de producción en las que se realizan las activida-
des de riesgo, incluyendo a las unidades adminis-
trativas y de servicios que, por su proximidad a
las unidades de producción, exponen al personal
al riesgo de accidentes de trabajo o enfermedad
profesional. Es decir el radio de acción de cober-
tura de este seguro es amplio, siendo obligatoria
su adquisición para el empleador minero, pero
precisando que su contratación no es causal de
exoneración de la responsabilidad de daños y
perjuicios a que hubiere lugar [2]. ◆
En el caso
de un
accidente
de trabajo
en minería,
tenemos
hasta dos
disposi-
ciones
específicas
que deben
apreciarse,
el Regla-
mento de
Seguridad
y Salud en
el Trabajo
–RSST– y
el Regla-
mento de
Seguridad
e Higiene
Minera
6 jurídica
Suplemento de
análisis legal
MARTES 22 DE SETIEMBRE DE 2009
La Universidad tiene por finalidad
contribuir al desarrollo nacional. En
consideración que el Perú es un país
minero, de modo uniforme y progresi-
vo resulta necesario que las Facultades
de Derecho establezcan la enseñanza
obligatoria del curso de Derecho Mine-
ro. Esto resulta sustantivo para lograr
que el perfil de salida del abogado se
encuentre comprometido con el cono-
cimiento de las regulaciones legales e
instituciones jurídicas de la actividad
minera.
La enseñanza del curso de Derecho
Minero en el Perú tiene su origen en
1861 en la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos (UNMSM), aun cuando
en la Escuela de Ingenieros desde su
fundación en 1876, el doctor Ramón de
la Fuente enseñaba el curso de Legis-
lación de Minas; que luego trasciende
en la Pontificia Universidad Católica
del Perú (PUCP) y la Universidad Na-
cional Federico Villarreal (UNFV)

SAN MARCOS
La enseñanza del Derecho Minero en
el país está vinculada en sus inicios al
antiguo Convictorio de San Carlos, así
como a la historia de las reformas de
la UNMSM. En el Convictorio de San
Carlos a los tres años de promulgarse
el Código Civil de 1852, se enseñaba
Derecho Civil Patrio, hasta que, se-
gún expresa Manuel Santos Pasapera:
“Seis años más tarde, el ministro Ovie-
do consumó la reforma de la UNMSM,
iniciada en 1855; y me será permitido
decir, que me tocó la buena suerte de
proponer, entonces, que también se
enseñase en el Convictorio Derecho
Civil de Comercio y Minería. (...) Para
ello hube de alegar como razón con-
cluyente que, teniendo los comercian-
tes código propio, y los mineros sus
ordenanzas de minería, los negocios
de unos y otros no podrían ser debi-
damente patrocinados por quienes no
hubiesen estudiado a fondo el Códi-
go de Comercio y las Ordenanzas de
Bilbao, las Ordenanzas de Minería de
Méjico y las demás leyes civiles de mi-
nas.” [1]
Las sucesivas reformas de la Uni-
versidad de 1866, 1868, 1871, 1872 y
1876, respetaron la reforma de 1861
en cuanto a la enseñanza del Derecho
Civil de los comerciantes y de los mi-
neros como complemento de la del De-
recho Civil Común o leyes civiles para
todos los habitantes del Perú. [2]
a) Manuel Santos Pasapera. Intro-
ducida la enseñanza del curso con
la Reforma de la UNMSM de 1861, el
primer catedrático titular de Derecho
Civil de Minería, Agricultura y Aguas,
tanto en el Convictorio de San Carlos
como en la Facultad de Derecho de la
UNMSM, fue este ilustre jurista que se
jubiló en 1907.
El Derecho Civil de Minería entre
1861 a 1900, tenía como bibliografía de
consulta obligada: Fuentes del Derecho
escrito. Leyes españolas antiguas, Le-
yes de Indias, Ordenanzas de Toledo,
Ordenanzas antiguas del Perú, Orde-
nanzas de Méjico, Leyes patrias y De-
cretos del Gobierno independiente. [3]
Las Leyes Españolas y Ordenanzas
de Minería, fueron recopiladas por Joa-
quín Escriche y Martín en El Diccio-
nario Razonado de Legislación y Juris-
prudencia...”(2 tomos, España, 1859);
Ramón de la Fuente en Legislación de
Minas del Perú (Lima, 1887); y, Ricardo
Aranda en Colección de Leyes, De-
cretos, Resoluciones y Circulares que
conforma la Legislación de Minas del
Perú 1786-1890”(Lima, 1891).
Al promulgarse el Código Minería
de 1900, fue de consulta obligada la
conceptuosa Exposición de Motivos
que presentó la Sociedad de Minería
en sus dos Proyectos de Código; la
Circular de la Dirección de Fomento de
fecha 1-02-1901, sobre Aplicación del
Código de Minería de 1900; así como
Crítica a la Legislación de Minas y
la Novísima Legislación Peruana de
Minas (2 tomos en 1 volumen, Lima,
1905), escrito por Manuel S. Pasapera,
sin dejar de lado al Código de Minería
Anotado y Concordado de Miguel An-
tonio De la Lama.
b) Manuel Antonio De la Lama. Fue
nombrado catedrático adjunto interino
del curso de Derechos Especiales, que
en rigor correspondía a Derecho Civil
de Minería, Comercio, Agricultura y
Enseñanza del Derecho
Minero en el Perú
RECUENTO
JUAN FRANCISCO
BALDEÓN RÍOS
Profesor de Derecho Minero en las
Facultades de Derecho de la
UNMSM y UNFV
La enseñanza del curso de Derecho Minero
en el Perú tiene su origen en 1861 en la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Alfredo Solf y Muro.
7 jurídica
Suplemento de
análisis legal
MARTES 22 DE SETIEMBRE DE 2009
RECUENTO
Aguas, por acta de 13-04-1876 de la Fa-
cultad de Derecho de la UNMSM. [4]
c) Diómedes Arias Schreiber. Al
parecer este jurista fue quien asumió
luego la cátedra de Derecho Civil Es-
pecial, bien como sucesor temporal
de Santos Pasapera o de Antonio de
la Lama.
En su discurso de inicio del año
universitario de 1905, trató sobre “El
Concepto del Derecho Civil Indus-
trial”. Refiriéndose al Derecho Civil
Especial y a su autonomía, decía: “El
Derecho Especial no es una yuxtapo-
sición de relaciones jurídicas contra-
dictoras, toda vez que no son anta-
gónicos los derecho e intereses de los
comerciantes, mineros, agricultores y
manufactureros. Ahora bien: estudia-
do con prolijidad los fenómenos de la
vida económica bajo su cuádruple as-
pecto, comercial, minero, agrícola y fa-
bril, se descubren algunos lineamien-
tos coherentes, que pueden conducir
a una reglamentación sustantiva, a
un Derecho autónomo, esencialmente
distinto de los otros ramos de la Juris-
prudencia.” [5]
d) Alfredo Solf y Muro. Éste asumió
en 1908 la cátedra en mención. A par-
tir del año académico correspondiente
a 1908 hasta 1942, según estimamos
al haber sido designado Canciller de
la República.
No se conocen las lecciones de Solf
y Muro correspondiente al año 1908;
pero creemos que son las mismas que
aparecieron en 1909 como Derecho
Civil de Minería, Lección Inaugural,
quien llama aisladamente al curso
como Derecho Minero al decir que: “La
legislación europea que en su mayor
parte gira al rededor de dos leyes fun-
damentales: la francesa de 1810 que
inició el período moderno del Derecho
Minero con las luminosas discusiones
parlamentarias a que dio lugar, y la
prusiana de 1865 notable por la uni-
dad de su plan y el rigor científico de
sus disposiciones.” [6]
Al finalizar la Lección Inaugural, se
refiere a su objeto diciendo que: “Li-
gado pues al Derecho Público y al De-
recho Privado, el Derecho Minero tiene
una fisonomía propia y requiere sitio
aparte dentro de la clasificación de las
ciencias jurídicas.” [7] Es decir, aun
cuando en los planes de estudios de
la Facultad de Jurisprudencia se man-
tuvo la denominación del curso como
Derecho Civil de Agricultura y Mine-
ría, el profesor Solf y Muro continuó en
esta tarea [8] y, fundamentalmente,
optó por llamar al curso Derecho de
Minería (Tercera Edición, Sanmartí y
Cía, Lima, 1929).
e) Juan B. Thöl. En 1944 apareció
en los claustros de la Facultad de De-
recho de la UNMSM el texto Derecho
de Minería, mecanografiado y sin pie
de imprenta, 462 pp., de Thöl. En di-
cho trabajo, el autor señala que: El
Derecho de Minería tiene por objeto
las normas especiales de la regulación
de las relaciones que resultan de la in-
dustria minera; y, que: El régimen del
Derecho de Minería hay que conside-
rarlo en el campo del Derecho Privado
y en el campo del Derecho Público.
f) Guillermo García Montúfar. Dere-
cho de Minería fue el título de la tesis
con la cual optó el grado de Doctor en
Derecho por la UNMSM. Luego acce-
dió a la docencia y publicó en 1964
su Derecho de Minería (Curso Univer-
sitario) en la Revista de Derecho de
la UNMSM. En la década de 1970 es
designado Vocal Supremo de la Corte
Suprema de la República y, posterior-
mente, se incorpora como docente de
los cursos de Derecho Minero y Dere-
cho Internacional Público en una uni-
versidad privada de Lima, lo que lo
aleja de los claustros sanmarquinos.
En 1989 publicó sus Apuntes de Dere-
cho Minero Común (Editorial Cultural
Cuzco, Lima), que es una edición ac-
tualizada de su Curso Universitario de
1964, al igual que su Derecho Minero
Común (Editorial Gráfica Horizonte S.
A., Lima, 1999).
g) Carlos Marchese Cánepa. Inicia
su vocación por el estudio del Derecho
Minero en su condición de delegado
del curso, y se afianza al acceder a la
cátedra del curso en 1964 por concurso
público de oposición y méritos. En la
enseñanza del curso, Marchese incidía
en el aspecto procesal sin descuidar el
aspecto sustantivo. Estimamos que a
su jubilación en 1992, culminó la pri-
mera hornada de fina estirpe de maes-
tros de Derecho Minero, provenientes
de las aulas sanmarquinas.
h) Demetrio López Santos. En 1993,
por concurso público de oposición y
méritos, accedió a la enseñanza de
Derecho Minero cuando el curso tenía
la condición de obligatorio desde su
creación en 1861.
A la fecha el curso ha perdido la
condición de obligatorio para conver-
tirse en las reformas curriculares, ale-
jadas de la realidad minera del país, en
electivo. Recientemente, ha publicado
su Derecho Minero (Ediciones Jurídi-
cas, Lima, 2009). Texto que enriquece
la bibliografía jurídica minera.
Finalmente, nosotros, desde la
época de estudiantes nos interesamos
en esta especialidad. Nuestra tesis fue
sobre La Prospección Minera (Lima,
1992)., y en 2006, ganamos el concurso
público para la docencia de este dere-
cho. Continuamos en este afán, hasta
el día de hoy.

PUCP
Esta universidad fue creada en 1917.
No hemos encontrado información que
indique el año desde el cual se empie-
za a impartir la enseñanza del curso
de Derecho Minero. A la fecha, el cur-
so es electivo. Ha tenido los siguientes
profesores:
a) Andrés León Montalbán. En la
década de 1950, además del curso de
Derecho Comercial, enseñaba Derecho
Minero con bastante aplomo, siendo
pausada y sustantiva la exposición
que realizaba de la doctrina contenida
en el Código de Minería de 1950.
b) Enrique Lastres Berninzon. No
existe dato alguno de la fecha en que
se inicia en la docencia universita-
ria del curso de Derecho Minero. En
el quehacer profesional defendió los
intereses de la actividad minera con
mucho aplomo y decisión; habiendo
publicado diversos artículos en la Re-
vista del Instituto de Derecho de Mine-
ría y Petróleo, así como de la Sociedad
Nacional de Minería y Petróleo. Es el
docente referente de la PUCP.
UNFV
Desde la creación de esta universidad
en 1966, el curso de Derecho Minero
mantiene la condición de obligatorio.
Han sido sus profesores:
a) Moisés Sotomayor Olivera. In-
gresa a la docencia universitaria en el
año 1970. En la introducción del texto
Derecho de Minería Peruano, bajo el
sello editorial de la UNFV, señala: Des-
de entonces, he venido hurgando, con
obsecada consagración, la veta llena
de imbricaciones de esta disciplina
bastante antigua en el campo de la fe-
nomenología del Derecho, pero nueva
en cuanto a su sistematización jurídi-
ca. No fue fácil, de momento, vencer
razonables dificultades, mayormente
por el escasísimo material bibliográ-
fico que se acusa en esta materia en
Latinoamérica y específicamente, en
nuestro medio, para estructurar la
base de un texto universitario.
Por último, de igual manera, nos
corresponde la inmensa satisfacción
de ser el actual profesor de esta disci-
plina jurídica. En el año 2003, por con-
curso público y oposición de méritos,
accedimos a la cátedra de Derecho Mi-
nero. La opinión sobre el contenido del
curso y la motivación pedagógica en
clase queda para la opinión y crítica
de sus alumnos ◆
[1] PASAPERA, Manuel S.; “PROGRAMA DE DERECHO CIVIL ESPECIAL” que comprende Derecho Civil de Comercio, Derecho Civil de Minería y Derecho Civil de Aguas, para la asignatura 1894 á 1895, en
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Mayor de San Marcos, Imprenta y Librería de San Pedro, Lima, 1896, Pp. 39 [2] Posteriormente, por Ley Nº 2690 de 28 de enero de 1918, Ley Orgánica de
Enseñanza, se dispone como materia de enseñanza de la Facultad de Jurisprudencia, el curso de Derecho de Agricultura, Minería e Industrias (Artículo 376). [3] PASAPERA, Manuel S.; Op. Cit., Pp. 4. [4]
UGARTE DEL PINO, Juan Vicente; Op. Cit., Pp. 44 y 45. [5] REVISTA UNIVERSITARIA, Órgano de la Universidad Mayor de San Marcos, Vol. I, Nº 2, Junio, Lima, 1906, Pp. 105- 122. [6] REVISTA UNIVERSITARIA,
Órgano de la Universidad Mayor de San Marcos, Año IV, Vol. III, No 28, Mayo, Lima, 1909, Pp. 103-111. [7] Ibíd. [8] “Dimensiones de las Minas, Pertenencias-Demasías. En: REVISTA UNIVERSITARIA,
Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Año IX, Vol. I, Lima, Junio, 1.914.
Miguel de
la Lama
8 jurídica
Suplemento de
análisis legal
MARTES 22 DE SETIEMBRE DE 2009
La potestad del Estado, a través de sus órganos y
organismos, de decidir sobre las peticiones de los
administrados es una función básica y exclusiva.
Cada día es mayor la aceptación de la función
jurisdiccional administrativa, conjuntamente con
la función jurisdiccional judicial, toda vez que la
primera posee una serie de atributos que en prin-
cipio sólo eran entendido como de la segunda, ta-
les como: (i) el conocimiento de la cuestión que se
plantea, (ii) el llamado a que las partes comparez-
can, (iii) el empleo de la fuerza, (iv) la capacidad
de citar resoluciones, y (v) el imperio para hacer
cumplir sus decisiones.
Al respecto, el Tribunal Constitucional (TC) en
sentencia recaída en el expediente 2167-2007-
PA/TC precisó que el debido proceso administrati-
vo supone, en toda circunstancia, el respeto –por
parte de la administración pública o privada– de
todos los principios y derechos normalmente “in-
vocables” en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada a los cuales se refiere el artículo 139
de la Constitución.
Por tanto, más allá de los debates doctrinarios
acerca de si la administración ejerce o no jurisdic-
ción, el ordenamiento peruano ha creado, en sede
administrativa, una serie de procedimientos espe-
ciales para la aplicación y supervisión de reglas
y normas específicas para solucionar conflictos
propios de la actividad minera.
De acuerdo con la Constitución, los recursos
naturales renovables y no renovables son patri-
monio de la nación, cuya utilización se otorga a
particulares a través de concesiones, y para los re-
cursos minerales se otorgan bajo procedimientos
que son de orden público.

JURISDICCIÓN
ADMINISTRATIVA MINERA
Intentando una definición podríamos señalar que
esta jurisdicción es la capacidad de la administra-
ción para conocer y resolver sobre los petitorios de
concesiones –mineras, de beneficio, de transporte
minero, y de labor general– y sobre los atributos
de los concesionarios para ejercer actividades
mineras, así como sobre el cumplimiento de la
regulación de tales actividades.
El otorgamiento de concesiones y reconoci-
miento de atributos para la mediana y gran mine-
ría, corresponde, en primera instancia, al Instituto
Geológico, Minero y Metalúrgico (Ingemmet),
responsable de recibir a trámite los petitorios mi-
neros, así como de otorgar títulos de concesión
minera y de resolver las incidencias surgidas en
dicha relación.
Con respecto a los atributos de los titulares
mineros, tramita y resuelve sobre la acumulación,
división, fraccionamiento o cambio de naturaleza
de sustancias; renuncia parcial o total de conce-
siones y petitorios mineros; constitución de Uni-
dades Económicas Administrativas, que permiten
el cumplimiento de obligaciones de producción
de varias concesiones mineras, a través de la
explotación de sólo parte del área; extinción de
petitorios y concesiones mineras por causales de
abandono, caducidad, nulidad, inadmisibilidad,
rechazo, renuncia o cancelación, al igual que de-
nuncias por internamiento.
El otorgamiento de títulos de concesiones de
beneficio, labor general y transporte minero es
competencia de la Dirección General de Minería
(DGM) del Ministerio de Energía y Minas (MEM),
órgano que también es competente para aprobar
los permisos para el inicio o reinicio de activida-
des mineras; resolver denuncias por extracción
ilícita de minerales en perjuicio del Estado; califi-
car empresas especializadas contratistas mineras;
aprobar programas de inversión de los contratos
de estabilidad tributaria, cambiaria y administra-
tiva; y resolver el establecimiento de servidumbres
para actividades mineras, entre otras funciones.
El otorgamiento de concesiones para la pe-
queña minería y minería artesanal compete a las
Direcciones Regionales de Minería (DREM), así
como el reconocimiento de atributos y los proce-
sos de fiscalización de las actividades realizadas
por estos estamentos, la segunda instancia co-
rresponde a la Gerencia competente del Gobierno
Regional.

COMPETENCIAS
Las competencias de supervisión y fiscalización
del cumplimiento de las disposiciones técnicas y
legales relacionadas con la protección y conser-
vación del ambiente y de las normas técnicas y
legales aplicables al desarrollo de actividades
mineras para la mediana y gran minería, corres-
ponde al Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería (Osinergmin), según le fueran
transferidas por el MEM, mediante Ley N° 28964,
de acuerdo a sus atribuciones puede tipificar los
hechos y omisiones que configuren infracciones
administrativas y graduar las sanciones que im-
ponga.
La primera instancia es ejercida por la Ge-
rencia de Fiscalización Minera, mientras que la
segunda instancia corresponde al Consejo Direc-
tivo, agotándose en dicha instancia la vía admi-
nistrativa.
Lo resuelto por el Consejo Directivo de Osi-
nergmin puede ser impugnado ante el PJ median-
te el proceso contencioso administrativo, siendo
competente para conocer la demanda el juez
especializado en lo contencioso ◆
OPINIÓN
La jurisdicción minera
XENNIA FORNO DEL
POZO CASTRO
Presidenta del Instituto Nacional
de Derecho de Minería, Petróleo
y Energía
Más allá de los debates doctrinarios
acerca de si la administración ejerce o
no jurisdicción, el ordenamiento peruano
ha creado, una serie de procedimientos
especiales para la aplicación y
supervisión de reglas y normas
específicas para solucionar conflictos
propios de la actividad minera.