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Un marco conceptual para estudiar el cambio del Estado de Bienestar y las polticas sociales: hiptesis sobre el cambio en Espaa

entre 1980-2008. Elosa del Pino 1 1. El inters de estudiar el cambio en el Estado de Bienestar espaol. Durante ms de diez aos se ha sostenido que, aunque siempre con dificultad, era ms sencillo introducir recortes en los regmenes de bienestar que han seguido en su desarrollo un patrn liberal o anglosajn y, en general, se ha afirmado que los regmenes de tipo continental, predominantemente bismarckianos, podan calificarse como congelados (Pierson 1994; Esping Andersen 1996). En los ltimos aos, nuevos estudios han demostrado que las reformas no son tan imposibles de implantar como pareca, ni siquiera en los sistemas bismarckianos (Seeleib-Kaiser et al. 2008), una vez que los gobiernos han aprendido a anticipar y sortear los principales obstculos contra los cambios ms dolorosos. Adems de a la propia naturaleza de un rgimen de bienestar dado, muchos investigadores han atribuido a otros factores la menor o mayor dificultad para reformar. La intensidad de los desafos econmicos o sociodemogrficos que afrontan hoy los Estados de Bienestar, la configuracin de las instituciones polticas y econmicas de un pas o del peso de la opinin pblica, condicionan el xito, el tipo y la sofisticacin de las reformas. Los Estados occidentales estn afrontando el periodo ms largo e intenso de reformas desde que empezaron a disear sus sistemas de bienestar a finales del siglo XIX. El Estado de Bienestar espaol, a pesar de su desarrollo tardo, no es una excepcin y se encuentra tambin hoy en la encrucijada. Todava sin alcanzar su pleno potencial en comparacin con otros pases de su entorno, est sometido a fuertes presiones que son interpretadas como inductoras del cambio por los responsables pblicos. Un simple vistazo a los ltimos aos del Estado de Bienestar (EB) permite observar este fenmeno de cambio. La llamada Ley de Dependencia o el denominado popularmente cheque-beb, son ejemplos de transformaciones que mejoran la situacin de ciertos colectivos sociales. Al mismo tiempo, sin embargo, se han producido lo que podran calificarse como recortes en algunos otros sectores de las polticas sociales, como la proteccin por desempleo, de modo que en estas reas es hoy ms difcil conseguir una prestacin que adems es ms exigua que hace un par de dcadas. El hecho de que en un mismo EB se produzcan simultneamente recorte y expansin, no es un fenmeno especfico del caso espaol. En todos los EEB occidentales se pueden identificar cambios en una y otra direccin, que se producen adems de forma ms o menos acusada. Por ejemplo, en el Reino Unido o Nueva Zelanda se han registrado reformas que han sido valoradas como recortes radicales del EB (radical retrenchment); en otros, como Suecia o Alemania, habindose producido tambin recortes de la proteccin social, estos han sido ms moderados y aislados (Starke 2008). En la mayora de estos casos, en otras muchas ocasiones y lugares, las experiencias de recorte que afectan a unas prestaciones, han venido acompaadas de medidas de expansin dentro del mismo o distinto sector de poltica social (Palier y Martin 2008).
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Del Pino, E. (2009) Un marco conceptual para estudiar el cambio del Estado de Bienestar y las polticas sociales en L Moreno Reformas de las polticas de bienestar en Espaa. Madrid: Taurus. E. del Pino es Cientfica Titular del Instituto de Bienes y Polticas Pblicas del CSIC. La autora quiere agradecer sus comentarios a Csar Colino, Margarita Len, Luis Moreno y Juan A. Ramos.

El este captulo se propone un marco conceptual para el anlisis del cambio. Se est interesado en el tipo de cambio que ha experimentado el EB y especialmente en sus condicionantes, es decir, los factores, actores e instituciones que intervienen en l y en el proceso por el que se produce. Utilizando este marco en los prximos captulos del libro se examinar el cambio en el EB espaol. Aunque, como se ha podido comprobar en el primer captulo los estudios nacionales y forneos sobre el caso espaol son abundantes, pocos de ellos se han dedicado a estudiar de forma sistemtica el cambio (como excepcin vanse, por ejemplo, Adelantado 2000; Rodriguez Cabrero et al. 2006; Chulia 2007). El EB espaol es un caso atractivo para explorar. Algunas de sus peculiaridades hacen que sea difcil aventurar qu resultados de investigacin seran ms plausibles segn los avances cientficos ms consolidados, como, sin embargo, s podra hacerse ms fcilmente con otros pases. Como Moreno (2000) ha explicado, el espaol es un rgimen peculiar que no encaja bien en los tres tipos clsicos de Esping-Andersen (1990) a los que Pierson (2001b) ha atribuido distintas clases o trayectorias de cambio. El EB espaol ha tratado de converger rpidamente con otros pases europeos y, sin conseguirlo an (Navarro 2003, 2007; Rodriguez Cabrero 2004), parece estar acosado por presiones que aconsejan su revisin. Si bien es cierto que soporta presiones comunes a las de otros pases de su entorno, como la europeizacin (Guilln 2007, Serrano 2007), tambin es verdad que algunas de otras son ms acuciantes en el caso espaol, como las elevadas tasas de desempleo, la temporalidad o el envejecimiento de la poblacin, que estn entre los mayores de toda la Unin Europa. Espaa cuenta a su vez con instituciones, tales como el llamado dilogo social, que si duda deben tener efectos especiales en el cambio. Finalmente, el propio sistema poltico espaol tambin ha variado en estos ltimos aos y es probable que ello haya afectado a al EB. Ms all de la alternancia poltica en el Ejecutivo, algunas otras transformaciones como, por ejemplo, el proceso de descentralizacin, han repercutido claramente a la configuracin del bienestar, en especial, en algunos sectores de poltica. El resto de este captulo est dedicado a presentar con mayor profundidad los temas tratados hasta ahora. La siguiente seccin se dedica a acotar el concepto de cambio y a reflexionar cmo valorarlo. En el epgrafe tercero, se expone un modelo explicativo del cambio en el EB. Posteriormente se presenta la metodologa y la seleccin de los casos. En el quinto apartado se intentan anticipar algunas hiptesis sobre lo que cabra esperar encontrar en el caso espaol en relacin con el tipo de cambio, su direccin, naturaleza y condicionantes. Finalmente, se presenta el contenido y la configuracin de los siguientes captulos empricos del libro. 2. Tipos e indicadores sobre el cambio en el Estado de Bienestar. Como se ha adelantado en el captulo anterior, el desentraamiento del significado del cambio es uno de los asuntos ms polmicos en la literatura cientfica sobre Estado de Bienestar. Esta discusin se recoge en mltiples trabajos alrededor de lo que se ha dado en llamar el problema de la variable dependiente que, entre otros aspectos, debaten sobre como estimar la direccin y el alcance del cambio, las dimensiones en las que el EB cambia y los indicadores que podran medirlo mejor (ver Green-Pedersen 2004; tambin Starke 2008; Palier y Martin 2008). El tipo de cambio buscado en el anlisis que se realiza en este libro es el que se produce como consecuencia de las decisiones de poltica pblica, con frecuencia participadas por otros actores sociales o instituciones. Adems, en los estudios sectoriales que aparecen en los distintos captulos del libro se ha optado por un concepto

no-estricto de cambio, en el sentido de que se est abierto a contemplar transformaciones de distinta naturaleza en las polticas sociales. Una de las razones que justifica esta eleccin de considerar transformaciones de distinta naturaleza es que el anlisis que aqu se aborda incluye polticas y programas pblicos de muy diversa ndole (por ejemplo, unos estn basados en servicios y otros en transferencias monetarias, unos son universales, otros contributivos,). Pero an ms importante es la amplitud del catlogo de reformas emprendidas en cualquiera de los EEB de nuestro entorno, tanto ms complejas cuanto que los gobiernos se han visto obligados a agudizar el ingenio para poder realizarlas. Por citar slo unas pocas se pueden encontrar desde modificaciones en la estructura de las prestaciones, en su forma de clculo, en su nivel y duracin, hasta cambios en los criterios de elegibilidad, establecimiento de nuevos derechos, cambios en el tipo, cantidad y calidad de las personas que prestan el servicio, hasta modificaciones organizativas menores u otras ms importantes como el traspaso de la titularidad de la poltica o de su gestin. En cuanto a la clase de cambio que puede producirse en la poltica pblica, basndose en los tres tipos de cambio de Hall (1993: 278 y 279), Palier (2001) describe como en Francia los cambios de primer orden en el Estado de Bienestar consistieron en una utilizacin ms amplia de los instrumentos de poltica existentes (por ejemplo, elevar las contribuciones o reducir las prestaciones). Los de segundo orden modificaron tales instrumentos, lo que no supuso, sin embargo, un cambio en la naturaleza del rgimen de bienestar (por ejemplo, la introduccin de nuevas reglas de clculo para la pensin). Los cambios de tercer orden fueron consecuencia de reformas que trataban de responder a presiones ms poderosas modificando los instrumentos de poltica e introduciendo una nueva lgica del bienestar. Mientras que los cambios de primer y segundo orden se pueden considerar como parte de la actividad normal en la elaboracin de las polticas, los de tercer orden implican un cambio sustancial o en la propia terminologa de Hall, un cambio paradigmtico. Palier (2002b) y Natali y Rhodes (2003) han distinguido adems entre las consecuencias institucionales y el impacto social de la reforma. Independientemente de que los cambios puedan ser de primer y segundo orden (path dependent changes) o de tercer orden (innovative changes) su impacto puede ser radical o incremental, lo que puede tener consecuencias en cuanto a su aceptacin. En cuanto a su ritmo, en un sentido similar al de los autores mencionados, aqu se considerar que un cambio es incremental si consiste en pequeas modificaciones, poco transformadoras por s solas --por lo tanto lentas en sus efectos- aunque su suma a lo largo del tiempo hace que la poltica cambie de forma sustancial. El cambio radical, sin embargo, se produce mediante reformas transformadoras, con efectos rpidos. Como es fcil imaginar, los cambios incrementales son ms fcilmente consensuados y, por tanto, tienden a ser ms pacficos. Los gobiernos pueden preferirlos por ser tambin menos arriesgados electoralmente ya que, como debe recordarse, las polticas sociales son especialmente visibles y queridas por una gran mayora de los ciudadanos en prcticamente todos los pases occidentales. En cuanto a los efectos sobre los ciudadanos, desde el punto medio de un continuo que representa el status quo, hacia un lado se distinguir entre la expansin y hacia el otro, el recorte (vase Clasen 2005). Aunque aqu se est abierto a atestiguar cualquier tipo de cambio, se est especialmente interesados en el cambio cuando ste tiene un efecto visible en los ciudadanos, de forma que, como consecuencia del mismo, vean ampliados o reducidos sus derechos o prestaciones en relacin con la situacin inmediatamente anterior a ese cambio. En este sentido, aunque una privatizacin es un cambio importante en el sistema, sera ms importante en la medida en que tenga un 3

efecto sobre los derechos o las prestaciones que los ciudadanos tenan o haban venido percibiendo hasta el momento. En cuanto a los objetivos perseguidos, tras un anlisis de las experiencias de pases representativos de los distintos regmenes de bienestar, Pierson (2001b) explica que el tipo de reforma perseguido en cada rgimen es distinto: si los liberales tienden ms a la re-mercantilizacin (recommodification) o grado en que un individuo pasa a ser ms dependiente de mercado, los nrdicos se inclinan por la contencin del gasto (costcontainment) y los continentales se dirigen a la recalibracin (recalibration), bien a travs de la racionalizacin de los programas pblicos para que sigan pudiendo satisfacer los viejos objetivos del bienestar, o bien mediante la actualizacin de los programas con la finalidad de alinearlos con las caractersticas del nuevo entorno econmico y social. Incluso en cada sector de poltica pblica tiende a predominar un tipo u otro de reforma (mercado de trabajo; pensiones y sanidad; polticas de familia y conciliacin respectivamente). En los ltimos aos tambin se ha discutido intensamente sobre cules son los indicadores ms apropiados para medir la reforma del bienestar. La utilizacin del gasto social como indicador ha sido repetidamente criticada (Esping Andersen 1990, Alber 1996 o Clayton y Pontusson 1998; Castles 2004). Las conclusiones acerca de la limitada propensin al recorte de los programas de bienestar se haban visto reforzadas durante aos debido a la identificacin del recorte del bienestar con la reduccin del gasto social (Green Pedersen 2004). Una vez constado que el gasto social no se haba modificado de forma significativa o incluso haba aumentado, caba concluir que la retirada no se haba producido. El hallazgo de Castles (2004) puede ilustrar este problema. Analiz los 21 pases de la OCDE, entre 1980 y 1998, y concluy que el gasto social se haba mantenido constante o se haba incrementado, en general. Sin embargo, al descender un nivel de anlisis y revisar, por ejemplo, tasas de cobertura o duracin de las prestaciones, fue capaz de observar que se producan recortes en algunos programas y expansin en otros. Efectivamente, la variacin del gasto social es un indicador complejo tanto en lo relacionado con su interpretacin, como incluso en el caso espaol, con la disponibilidad de los datos (Calero y Costa 2003; Navarro 2007). Por ejemplo, se ha puesto de manifiesto la estrecha dependencia que existe entre el gasto social en algunos programas como el desempleo y la situacin econmica (Green Pedersen 2004). Green-Pedersen (2004) recuerda asimismo el hecho de que un elevado gasto pblico pueda ser indicador de ineficiencia ms que de generosidad del EB, o que determinados cambios no puedan ser captados por este indicador o slo una vez que ha pasado el tiempo. A pesar de todo, los datos de gasto social son fciles de encontrar y, en cualquier pas, cubren los principales programas. Por ello, el indicador de las variaciones en el gasto sigue siendo ampliamente utilizado, aunque los investigadores se han vuelto ms cuidadosos y los anlisis ms sofisticados (vase Kittel, 2000 y Kittel y Obinger, 2003). Algunos por ejemplo proponen que los gastos en desempleo sean excluidos de los anlisis basados en el gasto o que se analicen ajustando manteniendo constante el nmero de receptores (Siegel 2001). Clayton y Pontusson (1998) plantean, como alternativa o de forma complementaria, indicadores basados en la forma en que se organiza el sector pblico, la prestacin de servicios, el desarrollo del empleo pblico o la (in)equidad o (in)seguridad en el empleo. Con estos indicadores en la mano, los autores ponen en duda que haya una limitada capacidad de recorte. Es interesante tambin la propuesta de Clasen y Clegg (2005), quienes tratan de identificar reformas en el EB estudiando los cambios en los niveles de condicionalidad.

En muchos casos, la pertenencia a una categora social (ser desempleado para recibir las prestaciones o jubilado para la pensin) puede no ser suficientes para recibir una prestacin. A veces es necesario cumplir otra condicin vinculada a determinados principios distributivos (por ejemplo, la necesidad o la reciprocidad). Un tercer nivel de condicionalidad va ms all y remite a un comportamiento futuro del perceptor. Adems de las condiciones primera y segunda, por ejemplo un perceptor del subsidio por desempleo debe demostrar que est activo tratando de encontrar un empleo. El cmo sea la configuracin de estos criterios en un rgimen o en una poltica concreta y cmo se pretenda modificar puede constituir un indicador relevante de cambios en el EB. 3. El proceso de cambio en el Estado de Bienestar. El estudio del cambio en el EB ha producido en los ltimos aos gran cantidad de evidencia que trata de demostrar de qu forma unas pocas variables afectan a la reforma del EB. Sin embargo, se echa de menos una teora comprehensiva que sea capaz de responder a las distintas preguntas que surgen a lo largo de todo el proceso de cambio: cundo se produce el cambio, por qu y qu actores o instituciones son determinantes para su resultado. Obviamente, la ambicin de este epgrafe no es presentar una teora global sobre el cambio en el EB, pero s intentar identificar algunas variables generalizables y al mismo tiempo tratar de establecer y explicar algunas relaciones que resulten plausibles entre esas variables. A priori se puede asumir que los cambios en las polticas sociales son desencadenados por distintas fuentes de presin (ver I, en la figura 1). Los cambios sociodemogrficos, tales como el envejecimiento de la poblacin, los efectos de la postindustrializacin, los llamados nuevos riesgos sociales o las transformaciones en la esfera familiar; la globalizacin econmica o la integracin europea, colocan a los gobiernos ante el reto de adaptar sus polticas sociales (Scharpf y Schmidt 2000, Pierson 2001a, Taylor-Gooby 2004). Figura 1. El cambio en el Estado de Bienestar

Tendencias econmicas globales

Instituciones Polticas 3

Gobernacin Social 4
5

I
Cambios socio-demogrficos 2 PRESIONES SOCIOECONMICAS

III

Instituciones y Polticas del Bienestar CONDICIONANTES INSTITUCIONALES

a II
DECISORES PBLICOS 1 Lo ideolgicamente deseable f 2 Lo institucionalmente posible 3 Lo coyunturalmente f aconsejable

c V

IV

COYUNTURA

CIUDADANOS Y GRUPOS

g
ESTILO DE REFORMA

VI VII

RESULTADO DE REFORMA
Fuente: elaboracin propia con ideas de Pollit y Bouckaert (2004).

Existe evidencia emprica que demuestra que un slido EB no es incompatible ni negativo para el crecimiento econmico (Lindert 2004). Sin embargo, casi nadie negara que la ortodoxia econmica neoliberal contempornea y un contexto de austeridad econmica permanente (Pierson 1994), hace que sea ms fcil imaginar que la mayora de las presiones citadas tendrn el efecto de inclinar la voluntad reformadora de los gobiernos en el sentido de restringir las prestaciones y servicios del bienestar (Clasen 2005). La globalizacin, la inmigracin o el envejecimiento de la poblacin son con frecuencia definidos como problemas pblicos negativos que aconsejan el recorte del EB, en vez de, por ejemplo, ser interpretados como inexcusables motivos para cambios expansivos de las polticas de bienestar. A pesar de que pueda ser asumido que hoy en da con este tipo de presiones, los gobiernos se plantean ms fcilmente el recorte que la expansin del EB (Seeleib-Kaiser et al. 2008), como el estudio de decenas de experiencias de reforma ha demostrado (ltimamente Clasen 2005, Starke 2008, Palier y Martin 2008;), la realidad del cambio en el EB es muy variada. Por ello cabe pensar que la propia intensidad de las presiones y su ritmo, las ideas de los decisores, los actores y las instituciones particulares, la mayor o menor resistencia de la opinin pblica nacional a las reformas, producen contextos especficos de cambio y lo moldean particularmente. Los decisores pblicos (ver II y lnea a) interpretan las presiones y generalmente lo hacen desde tres puntos de vista. En primer lugar cabra pensar que la ideologa del partido del gobierno importa (reforma ideolgicamente deseable) en el siguiente sentido: los gobiernos socialdemcratas o demcrata-cristianos, considerados tradicionales defensores del bienestar, aun asumiendo su deseo de recortar el sistema en un contexto como el actual, abogaran por un recorte moderado o menos daino, acompaado quiz de medidas expansivas dirigidas a determinados colectivos. Cabe esperar tambin que los responsables pblicos anticipen los efectos de la configuracin institucional con la que trabajan y quiz tengan que rebajar las pretensiones de cambio incluidas en su reforma deseada (reforma institucionalmente posible; ver lnea b y c). Finalmente, no debe olvidarse que el EB y tambin los decisores pblicos soportan presiones que no siempre tienen la misma magnitud. Sin embargo, ya se puede adelantar que, probablemente la reforma que los responsables pblicos creen aconsejable en un momento dado puede ser diferente a la reforma que hubiesen elegido dadas sus preferencias ideolgicas o incluso a la reforma por la que hubiesen optado dadas las posibilidades institucionales de que saliese adelante (reforma conyunturalmente aconsejable). Los estudios sobre el impacto de las instituciones tienden a confirmar el argumento general segn el cual la fragmentacin institucional hace que los cambios en las polticas sean ms difciles (ver III, 3 y 4). En este sentido, a mayor nmero de puntos o jugadores con veto, ms complejo ser para un gobierno adoptar cualquier tipo de decisin en materia de bienestar (ver Tsebelis 1995; Immergut et al. 2001). Pensando, por ejemplo, en un recorte de las polticas de bienestar, la existencia en un pas de instituciones que favorezcan la movilizacin de la izquierda puede dificultar el cambio. La presencia de mecanismos para integrar a los sindicatos en el proceso de elaboracin de las polticas pblicas (Ross 2000; Ebbinghaus 2002) o la existencia de reglas electorales proporcionales produciendo gobiernos que necesiten la bsqueda de apoyos, harn que posiblemente el resultado sea menos innovador o la reforma pueda incluso no ocurrir (Starke 2008). Tambin la estructura territorial del Estado puede ser importante. Resulta plausible que gobiernos subnacionales dominados por partidos de izquierdas pueden oponerse a las iniciativas de reforma que vienen desde el gobierno central.

La resistencia al cambio de las instituciones y polticas del bienestar (ver III, 5) han sido consideradas como importantes obstculos para la reforma del EB (Pierson 2000). Cuatro variables institucionales caracterizan las polticas y programas de bienestar (Ferrera 1996; Bonoli y Palier 1998): 1) los criterios que determinan el derecho de un individuo a recibir una prestacin; 2) la naturaleza y nivel de las prestaciones que puede consistir en prestaciones monetaria o servicios sociales, 3) los mecanismos de financiacin; 4) los actores encargados de la administracin y gestin. La configuracin de estas dimensiones afecta a la capacidad de cambio. Se ha dicho que un sistema contributivo, con prestaciones monetarias y en el que la implicacin de los agentes sociales en las gestin del sistema es relevante, tiene ms dificultades para ser reformado (Palier y Martin 2008). Asimismo, programas con una larga tradicin y con una extensa cartera de beneficiarios entre la clase media son tambin ms resistentes al cambio, especialmente si estas personas estn organizadas. La coyuntura -econmica, por ejemplo- (ver IV, d) ha merecido poca atencin en los anlisis de las reformas (como excepcin reciente vase Starke 2008, por ejemplo). Sin embargo, es posible que un gobierno encuentre ms razones para realizar reformas en coyunturas de crisis que de bonanza. Por ejemplo, no es lo mismo tener una poblacin envejecida con un horizonte temporal de crecimiento econmico que con uno de larga recesin; o puede que un gobierno encuentre ms compresin por parte de los ciudadanos en poca de crisis que de bonanza. En todo caso, el gran apoyo popular con que cuenta el EB hace razonable pensar que el cambio en estas polticas requiera tarde o temprano de estrategias gubernamentales de evitacin de la culpa (ver V, e y f) (Pierson 2001a). Se puede asumir que un partido en el gobierno perseguir como objetivos estratgicos no slo a garantizar la reforma (policy-orientation), sino tambin evitar el ser penalizado por ello (office-orientation). Como se ha visto, los decidores no actan en el vaco. En la medida en que la configuracin institucional o la de las propias polticas del bienestar puedan ser ms eficaces a la hora de movilizar a los votantes (ver d, e), tales estrategias, o lo que aqu se llama el estilo de la reforma, deben ser especialmente considerados por el decisor (ver g). Finalmente, el estilo de reforma es la concepcin que los responsables pblicos tienen sobre el ejercicio del poder, su definicin y propsito, el uso que hacen de l en el proceso de adopcin de decisiones de reforma y en su relacin con las otras fuerzas polticas y sociales y con los ciudadanos en una coyuntura econmica y social y un contexto institucional dado (ver V). Quienes proponen la reforma pueden estar ms o menos abiertos a la negociacin (reforma negociada o impuesta); pueden incluir un catlogo ms o menos amplio de materias de inters para alguno de los objetivos que los actores persiguen (reforma de plato nico o a la carta); o pueden estar ms o menos abiertos al uso de argumentos, discursos o evidencia para tratar de convencer al resto de los actores (reforma con o sin estrategia de persuasin) (ver Schmidth 2001). Con una reforma negociada, a la carta y con estrategia de persuasin el resultado ser menos transformador, pero la ventaja es que es probablemente se favorecer su implementacin (ver VI). Con una reforma de estas caractersticas es ms probable que los responsables estn mejor equipados para lidiar en caso de una configuracin institucional compleja. En otro caso seguramente pondran en riesgo la propia reforma o incluso su posicin institucional. 4. Metodologa y seleccin de casos. El estudio del Estado de Bienestar no puede abordarse como si se tratara de un bloque de una sola pieza. Si se est interesado en comprender cmo se produce el

cambio en el EB, qu presiones, actores e instituciones influyen en dicho cambio, debe tenerse en cuenta que, en cada uno de los sectores de poltica, la naturaleza e importancia de esas presiones, de aquellos actores y estructuras institucionales puede variar. Es por ello necesario examinar los distintos sectores de poltica bajo el epgrafe social. En la mayora de los pases con EB, una importante parte del gasto social est destinado a las tres polticas que tradicionalmente se encuentran en el centro del debate poltico y social: pensiones, sanidad y proteccin por desempleo. Adems, junto a una poltica de bienestar tan clsica como los servicios sociales, otros sectores de poltica sin los cuales no se podra disfrutar de una fotografa completa del EB contemporneo en el caso espaol son: la atencin a la dependencia, la poltica a favor de las mujeres, la poltica de juventud y las polticas de inclusin. Como se observar, a diferencia de otros estudios sobre el EB que han aparecido en los ltimos aos (Starke 2008, Clasen 2005), adems de las polticas basadas en transferencias y derechos, aqu se analizan otras basadas principalmente en la provisin de servicios. Finalmente, a pesar del esfuerzo por incluir un amplio abanico de polticas y programas, otras, como la educacin, la vivienda, o la poltica fiscal, han quedado casi inevitablemente excluidos o, como la inmigracin, se han considerado transversalmente, en especial en relacin con algunos programas estudiados. Asimismo, debe advertirse al lector de que en la mayora de sectores de poltica analizados en este libro se estudian slo algunos de los programas que los componen (por ejemplo, en pensiones se presta especial atencin a las de jubilacin). La nocin de cambio implica prestar atencin al tiempo en varios sentidos. Por un lado, las observaciones de periodos largos de tiempo parecen ms adecuadas para capturar tales cambios y sus efectos, especialmente en algunas polticas como desempleo o pensiones (Clasen 2005). El paso del tiempo permite observar el efecto de distintos desencadenantes del cambio, del resultado de otras reformas y de la propia evolucin de las instituciones polticas y econmicas generales que tambin se han podido transformar. Adems, un anlisis de la trayectoria general de cada poltica permite contextualizar los que se han llamado aqu episodios de cambio, que han sido objetos especiales de atencin en el libro. Estos consisten en intentos deliberados y significativos de transformacin de la poltica que han podido tener distinto grado de xito al final del proceso. Para la eleccin de los episodios de cambio analizados, cada investigador ha realizado una preseleccin informada de varios de estos casos por cada poltica. Esta eleccin ha sido despus contrastada y confirmada contando con la opinin de los expertos y actores de cada poltica. En general, los detalles de varios de estos episodios se han observado de forma sistemtica (ver Hall 2006) utilizando como gua el modelo explicativo que ha sido presentado anteriormente. A lo largo del anlisis se han utilizado indicadores cuantitativos globales que permitan obtener una idea aproximada de la magnitud de los cambios en el EB. Sin embargo, tanto las limitaciones que tales indicadores presentan (vase Green-Pedersen 2004; Starke 2008) y el objetivo de comprender los detalles del cambio, aconsejan recurrir a otro tipo de informacin. En cada poltica, el grueso de la informacin es cualitativo y ha sido obtenido a travs de la realizacin de alrededor de 120 entrevistas con los actores (responsables pblicos, tanto funcionarios como polticos de distintos los partidos PSOE, PP, IU CiU, los actores sociales pertenecientes a los dos sindicatos ms representativos UGT y CCOO y la patronal y representantes de otras organizaciones de la sociedad civil con intereses en juego en cada poltica) y los expertos (profesores universitarios e investigadores) de cada sector de la poltica en los ltimos 20 aos. Los actores han sido entrevistados a lo largo de los aos 2007 y 2008 8

utilizando un cuestionario semi-estructurado que inclua varios bloques de preguntas. Un primer bloque contena cuestiones generales sobre la evolucin del sector de poltica y sus principales hitos de cambio. En el segundo bloque se abordaban las caractersticas contextuales e institucionales de la poltica y la relacin de stas con el cambio. A continuacin, se trataban en profundidad aspectos vinculados con cada uno de los hitos del cambio seleccionados para cada poltica, prestando una atencin sistemtica a los pormenores del proceso de cambio y a la informacin que permitiese calibrar la direccin y el grado de cambio en la poltica. Finalmente, se peda a los entrevistados su parecer sobre el futuro de la poltica y sus principales retos. Junto a datos accesibles en distintas bases de datos de instituciones internacionales, como EUROSTAT o la OCDE, y espaolas como el INE o el Observatorio Social de Espaa (Navarro 2007), y a la informacin obtenida de los expertos y actores mediante las entrevistas, se incluyen datos extrados de otras fuentes. Adems de la literatura cientfica, se ha utilizado informacin secundaria elaborada por los propios protagonistas de la poltica y se han consultado documentos oficiales como el diario de sesiones del Congreso y los textos legales relacionados. En gran medida se ha recurrido a la prensa, tanto peridicos de informacin como otros especializados en economa. Todo ello ha servido para reconstruir algunos detalles de los episodios de cambio y especialmente para cubrir espacios sobre los cuales la memoria de los entrevistados presentaba carencias, ya que debe tenerse en cuenta el hecho de que a veces se han analizado reformas que ocurrieron hace ms de quince aos. En relacin con el EB espaol, tal y como se ha planteado la investigacin, al final del proceso debe ser posible ofrecer dos tipos de conclusiones. Por un lado, se intentarn extraer algunas conclusiones generales relacionadas con el cambio en el EB en los ltimos 25 aos, su sentido y tipo, los factores, actores, instituciones y proceso. Por otro lado, se tratar de obtener algunas conclusiones del mismo tipo por cada uno de los sectores de poltica pblica analizados. Finalmente, de forma ms global, el libro persigue contribuir a la comprensin del cambio en los Estados de Bienestar contemporneos. 6. Hiptesis para el caso espaol Qu podemos esperar sobre el cambio dado el contexto socioeconmico e institucional del EB espaol? El objetivo de este epgrafe es introducir algunas hiptesis que puedan guiar la investigacin sobre el caso espaol. En el captulo anterior se ha hecho referencia a los llamados viejos y nuevos riesgos sociales y a otros factores contextuales que influyen en los procesos del cambio en el EB. Muchos de estos riesgos y factores, presentes en los EEB, como los efectos de la postinsdustrializacin y la globalizacin comercial y financiera en la demanda de trabajo cualificado y descenso de los empleos no cualificados, o los compromisos derivados de la pertenencia europea, tambin aparecen en el caso espaol, por tanto no se repasarn de nuevo ahora. En esta seccin se hace referencia de forma necesariamente breve y sinttica a aquellas presiones o caractersticas ms llamativas o especficas del contexto socioeconmico y al contexto institucional espaol en los ltimos veinte aos. 6.1. Las caractersticas sociales y econmicas Varios indicadores macroeconmicos como la tasa del crecimiento del PIB, la evolucin del desempleo y de la inflacin, pueden ayudar a entender el contexto econmico en el que los responsables pblicos han debido adoptar decisiones de reforma del EB en el caso espaol. Aunque la tasa de crecimiento del PIB salda los aos 80 con un aumento, llega sin embargo a tener un signo negativo en el ao 93, durante la 9

fase recesiva de 1992 a 1994 (De la Dehesa, 2003). Desde 1994 economa espaola se ha beneficiado de un crecimiento continuado que alcanz un 5 por ciento entre los aos 2000 y 2001 y que durante ciertos periodos ha sido superior al de algunos de los pases ms ricos del entorno prximo. Habiendo aguantado mejor que otros pases cercanos la fuerte desaceleracin sufrida alrededor del 2000, el crecimiento de la economa slo ha empezado a ralentizarse de manera significativa desde 2007. La dcada comprendida entre la mitad de los aos 80 y la mitad de los 90 puede calificarse como la del desempleo, que lleg a alcanzar a principios de los aos 90 una tasa cercana al 25 por ciento. Aunque el desempleo se ha mantenido por encima de la media de la UE-27 en los ltimos aos, no debe olvidarse que empez a descender significativa y sostenidamente a partir de la mitad de los aos 90 hasta llegar al 8 por ciento en 2007. Asimismo, la tasa de actividad ha mostrado una tendencia creciente desde 1985 y la tasa de ocupacin ha demostrado una importante creacin de empleo (EPA, INE), superior tambin a la de otros pases del entorno cercano. Slo a partir de 2008 el desempleo amenaza con convertirse de nuevo en un problema acuciante. Aunque la tasa de inflacin anual ha mostrado un comportamiento errtico siendo una de las ms elevadas de la UE, desde 1993 ha sido una dimensin de la economa espaola controlada con cierto xito, habindose situado incluso por debajo del 1,5 durante algunos periodos. Frente a este periodo de calma, debe recordarse que sin llegar a alcanzar los dos dgitos, como s haba ocurrido en la primara mitad de los 80 (casi un 20 por ciento!), especialmente en la recesin de entre 1989-1992, alcanz el 6,7 por ciento. Ms que la norma, los datos de los ltimos meses de 2008 representan una excepcin en este largo periodo de tiempo de casi 16 aos (Datos del INE y de Eurostat). Finalmente, si se echa un vistazo a las cuentas pblicas, tras un crecimiento continuado desde 1975 hasta 1994, despus el gasto pblico en porcentaje del PIB se ha mostrado contenido y sostenido, con tasas inferiores a las de la UE u otros pases de la OCDE. Desde el ao 2004 el gobierno ha presumido de supervit presupuestario que se ha mantenido hasta 2008 (datos del Banco de Espaa). En definitiva, entre 1994 y 2007 la economa espaola ha gozado de una etapa de crecimiento sin precedentes y ha existido una percepcin mayoritaria de buen clima econmico, a pesar de que algunos de sus problemas, como los mencionados arriba y otros como el dficit de la balanza por cuenta corriente o la baja productividad, han estado siempre presentes. Esta etapa positiva fue precedida, sin embargo, de un largo perodo de inestabilidad econmica. Aunque hubo fases de crecimiento en los 80, lleg a ser especialmente preocupante al final de esa dcada y principios de la de los 90. Asimismo, las perspectivas en 2008 empiezan a cambiar y los procesos inflacionistas, el repunte del desempleo y la ralentizacin del crecimiento econmico en un contexto de crisis internacional, hacen que titulares como el fin del milagro espaol o de la resaca espaola sean frecuentes en la prensa econmica internacional. En relacin con el contexto sociodemogrfico, quiz uno de los desafos del sistema de proteccin social espaol es el derivado de la incorporacin acelerada de las mujeres al mundo laboral (Jurado 2005; Gonzlez y Requena 2005). Por un lado, durante los 80, a pesar de haber asistido a una etapa de creciente creacin de empleo, algunos factores como la incorporacin de la mujer al trabajo hicieron que el desempleo persistiera. Este fenmeno ha supuesto un cambio significativo en el modelo social sobre el que se asentaba el bienestar en Espaa donde, como ya se ha explicado en el captulo anterior, las mujeres han atendido tradicionalmente a los ancianos y los nios. Por ejemplo, la tasa de empleo femenino, nmero de mujeres empleadas con edades

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entre 15 y 64 aos dividido entre la poblacin femenina total, a pesar de seguir por debajo de la media europea en 2008, ha crecido en quince aos casi 25 puntos, situndose en alrededor de 55. En definitiva, las mujeres trabajadoras y otros fenmenos como los nuevos tipos de familias, entre ellas un mayor nmero de familias monoparentales, algo ms de un 15 por ciento en Europa, suponen nuevos desafos para el EB. Cualquier documento producido por la UE menciona el envejecimiento de la poblacin como uno de las presiones ms significativas para repensar el EB. En el caso espaol, el envejecimiento de la poblacin empez a considerarse como acuciante en la primera mitad de los aos 90. Se observ que, junto al incremento de la esperanza de vida (hoy con 83 aos es la ms alta de la UE), el descenso de la natalidad (de 2,88 hijos por mujer en edad frtil en 1970 se lleg a 1,16 en 1998), se haba convertido en una tendencia que podra tener consecuencias para el sostenimiento de la proteccin social. Aunque el ndice de fecundidad ha crecido en los ltimos aos alcanzando los 1,37 hijos (INE 2006), est todava lejos del de las francesas (1,94 hijos). En general, se considera que esta mejora de los datos sigue siendo muy insuficiente. Segn las previsiones de la ONU, por ejemplo, la poblacin espaola ser junto a la japonesa la ms envejecida del mundo dentro de unas pocas dcadas. Desde hace pocos aos, Espaa supera en porcentaje de poblacin inmigrante a otros pases europeos con una larga tradicin como receptores (Garrido 2005). A principios de 2008, se calculaba que vivan en Espaa unos 4,5 millones de personas inmigrantes, lo que supone alrededor de un 10 por ciento de la poblacin. Se calcula que el nmero de inmigrantes que cotiza a la Seguridad Social supera los 2 millones de personas, entre extranjeros comunitarios y no comunitarios (1.375.705 eran no comunitarios), habiendo crecido el nmero de los primeros debido a la reciente incorporacin de Bulgaria y Rumania a la UE. La inmigracin aporta beneficios netos positivos para los pases de destino (Dolado y Vzquez 2008). Adems, de contribuir a la mejora de la natalidad, la llegada de inmigrantes ha supuesto un aumento de la oferta de trabajo, lo que ha conllevado la reduccin de los salarios y, en consecuencia, un mayor nivel de empleo. Si a la contribucin de los inmigrantes al PIB se le resta el consumo que estos realizan del sistema de bienestar (sanidad, educacin, pensiones, proteccin por desempleo) el resultado neto es positivo. Partiendo del supuesto de que el consumo que hacen los inmigrantes del sistema pblico es igual al que hacen los nacionales, este saldo neto es de unos 2000 millones de euros, un 0,02% del PIB (Dolado y Vazquz 2008). Pero la inmigracin tambin supone retos para el EB. Por un lado, los servicios del bienestar de todo tipo tienen que adaptarse a nuevas situaciones y a un incremento significativo de la demanda, que adems no est igualmente distribuida desde un punto de vista territorial. Con la crisis econmica en el horizonte la inmigracin ha empezado a ser definida como un problema para las administraciones en el sentido antedicho. Pero el reto ms importante se presentar a medio plazo cuando los inmigrantes que ahora trabajan en Espaa deban percibir su pensin. Precisamente el Estado tendr que hacer frente a la pensin de los primeros inmigrantes coincidiendo con la llegada a la edad de jubilacin de los nios del baby boom (Dolado y Vazquz 2008). 6.2. La configuracin institucional y la opinin pblica sobre el EB en Espaa Espaa cuenta con un sistema parlamentario con un fuerte poder Ejecutivo, que ha evolucionado desde un modelo ms consensual a otro de tipo mayoritario (Hopkin 2005). El sistema de partidos a nivel nacional est dominado por dos grandes partidos polticos aunque, adems de Izquierda Unida (IU) que ha perdido parte de su capacidad de presin en los ltimos aos, existen otros de naturaleza regionalista o nacionalista

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que, en ausencia de fuertes mayoras parlamentarias, han tenido un cierto papel en el mantenimiento de la estabilidad gubernamental. El modelo de organizacin territorial es ampliamente descentralizado y los gobiernos sub-estatales juegan un papel determinante en algunas polticas de bienestar, aunque slo marginal en otros como las pensiones o la proteccin por desempleo. Los dos partidos mayoritarios se han turnado en el poder en los ltimos 25 aos. El Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE) gobern con el presidente Gonzlez por primera vez durante las cuatro legislaturas entre 1982 y 1996, las dos primeras con mayora absoluta y la tercera de facto. Las dos siguientes legislaturas entre 1996 y 2004, la ltima de ellas con mayora absoluta, estuvieron en manos del Partido Popular (PP) con el presidente Aznar. Finalmente, el PSOE recuper el gobierno en 2004 con el presidente Rodriguez Zapatero, que ha vuelto a ser reelegido en marzo de 2008, en ambas ocasiones con mayora simple. En el caso del PSOE, su llegada al poder en 1982 en la compleja situacin econmica y social de la transicin y el deseo de mostrar que Espaa era un pas seguro para la inversin extranjera, hicieron que el partido dejase de lado buena parte del programa expansionista en poltica social con el que se haba presentado a las elecciones (Mndez 2005). Aun as debe reconocerse el indudable papel de la socialdemocracia espaola en la expansin del EB, que no se conform con la modernizacin de las raquticas polticas sociales del franquismo (Moreno y Sarasa 1992), sino que adopt una actitud proactiva en trminos del incremento del gasto social, la generacin de nuevas prestaciones y derechos, la expansin de los existentes y, finalmente, en el decisivo avance hacia un sistema fiscal ms progresivo. Sin embargo, con frecuencia se ha acusado a los gobiernos socialistas de ser demasiado prudentes o austeros con el gasto social, crtica que no necesariamente resulta desagradable para ciertos sectores del partido --especialmente desde la complicada situacin econmica que tuvo que afrontar en los primeros aos 90-- que quieren demostrar que la izquierda tambin sabe de economa. En este sentido, debe recordarse que fue a partir de 1993, con el PSOE todava en el poder, cuando el crecimiento del gasto social empez a ralentizarse despus de un periodo de crecimiento y a incrementarse la brecha con la media del gasto de la UE-15 (Navarro 2007). Seguramente no resulta del todo inapropiado extender a muchos de los aos de gobierno socialista la portada del NewsWeek que en abril del 2006 afirmaba que Zapatero haba transformado la sociedad espaola con la mano izquierda y dirigido la economa con la derecha. En el caso del PP, las distintas familias ideolgicas en su seno, los demcratacristianos, neoliberales y conservadores, parecen haber estado de acuerdo en adoptar una postura pragmtica en relacin con las polticas del bienestar, al igual que en otros mbitos (Balfour 2005), orientada a conseguir ampliar su base electoral al menos hasta las elecciones de 2000. Debe recordarse que una de las principales acusaciones del partido socialista durante los aos que el PP (o antes Alianza Popular) estuvo en la oposicin era la de querer acabar con los logros sociales y la de ser, en realidad, un partido de derechas ms vinculado al neoliberalismo que a la democracia cristiana. Sin embargo, al menos mientras estuvo en la oposicin y en su primer gobierno, el PP trat de demostrar una postura de no-ataque a las polticas del bienestar. En este sentido, por ejemplo, y aunque con cierta resistencia interna, el PP firm el Pacto de Toledo que se compromete al mantenimiento de un sistema pblico de pensiones, se mantuvo la presin fiscal y las polticas socioeconmicas de su primera legislatura estuvieron dirigidas ms a la contencin de costes que a su recorte. Sin embargo, algunas iniciativas que se trataron de introducir en la segunda legislatura de su gobierno (como 12

el decretazo en 2002), la creciente y llamativa brecha entre el gasto social en Espaa y la UE-15, las discusiones explcitas en torno al rumbo que el partido deba tomar en relacin al papel del Estado en la economa en su ltima crisis en 2008 (ver Lasalle 2008), y las polticas ms neoconservadoras que neoliberales, puestas en marcha por algunos gobiernos autonmicos como el de la Comunidad de Madrid en el mbito de la educacin o la sanidad por ejemplo, son una muestra de la existencia de una importante discrepancia interna en el seno del partido en relacin con este tema. Las dos organizaciones sindicales ms representativas, Unin General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CCOO) han estado tradicionalmente ligadas a la izquierda ideolgica, teniendo la primera de ellas ms vinculacin con el PSOE. Como es sabido, la principal organizacin de los empresarios es la Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales (CEOE), tradicionalmente ms unida con el PP. Quiz sea la relacin entre los agentes sociales y el gobierno una de las que ms altibajos ha sufrido en la democracia espaola (Guilln y Rodrguez 2008). Los procesos de consulta, presentes en el modelo espaol desde la transicin democrtica, han sido frecuentemente inducidos por el Estado y vinculados a las estrategias de los partidos y a la situacin econmica. Si este modelo se trata de describir con cierta perspectiva temporal, se podra caracterizar como una variacin del modelo corporativista, ms abierto, discontinuo e inestable que el modelo de gobernacin de otros pases europeos. Por ello se ha calificado de pesudocorporativista o de corporativismo dbil (Oliet 2004: 15 y ss.; Prez Yruela y Giner 1988; Molina 2005) 2 . En todo caso, es posible observar que ha experimentado algunos cambios en los ltimos aos. Mientras que la comunicacin entre el gobierno y los sindicatos lleg a interrumpirse en ciertos periodos entre la segunda mitad de los aos 80 y los primeros aos 90, los ltimos aos han puesto de manifiesto un nuevo entendimiento. En lneas generales, la renovacin de los lderes sindicales y un cierto cambio cultural han transformado el estilo de relacin entre todos los actores involucrados en las polticas sociales. Cabe hablar ahora de un estilo menos conflictivo y colaborativo con los distintos gobiernos, como se ha puesto de manifiesto en los ltimos aos, a pesar de que las diferencias entre los agentes sociales, e incluso entre los propios sindicatos, son perceptibles especialmente en algunas polticas. En la actualidad, el sistema de gobernacin social descansa en llamado dilogo social, que ha ido formalizando progresivamente la relacin entre los agentes sociales y entre estos y el gobierno, alcanzando una visibilidad pblica considerada como excesiva por algunos. En general, puede afirmarse que en estos aos ha existido un amplio y fuerte apoyo ciudadano a las polticas del bienestar, que persiste en la actualidad. Los ciudadanos creen que todava existe margen para la mejora del EB, al que comparan, en trminos de impuestos y prestaciones y de forma bastante realista, con los de otros pases cercanos (Del Pino 2007). El apoyo al incremento del gasto en sanidad o pensiones es mayoritario incluso entre aquellos ciudadanos que estn ms descontentos con la eficacia del sistema. Tambin entre los ciudadanos que se autoubican en posiciones a la derecha del espectro ideolgico se prefiere la opcin de pagar ms impuestos para tener
2 Excepto en los primeros momentos de la transicin, la afiliacin sindical ha sido dbil en Espaa. Ello, junto a las dificultades de implantacin y la escasez de medios materiales, afect al proceso de negociacin continuo que se produjo inmediatamente despus de la reinstauracin democrtica. La consolidacin organizativa era entonces una prioridad para los sindicatos y, en buena mediada, dependa del apoyo del Estado. As, en esta etapa, los acuerdos incluyeron entre otras medidas, la integracin sindical en las entidades gestoras de la Seguridad Social, el concepto de sindicato ms representativo o la financiacin pblica de los sindicatos ms representativos (Oliet 2004; Jordana, 1994). Tambin Oliet (2004) para un anlisis de cmo la obtencin de estas compensaciones organizativas por los sindicatos ms representativos condicionaron la concertacin social entre 1982 y 1996.

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mejores servicios y prestaciones sociales a la de pagar menos impuestos y tener que bajar al calidad de los mismos (Calzada y Del Pino 2008), an cuando la presin fiscal se han incrementado sensiblemente en los ltimos treinta aos. Debe reconocerse sin embargo, que estos datos contradicen la sospecha extendida de que las actitudes ciudadanas de apoyo al EB han empezado a debilitarse (Taylor-Gooby 2001) y, por lo tanto, hay que contemplar la idea de que la pequeas fisuras en la opinin pblica espaola (relacionadas con un menos apoyo a determinados programas o colectivos, por ejemplo) se hagan ms grandes o no hayan sido adecuadamente valoradas todava. 6.3. Preguntas e hiptesis sobre el cambio del Estado de Bienestar en Espaa Algunas preguntas que tratarn de contestarse en este libro son: Se justifica utilizar para el caso espaol el adjetivo congelado como se ha hecho para referirse a otros pases? En qu direccin ha cambiado el EB espaol? Se ha tratado de recortar el EB espaol? En qu medida esos planes han tenido xito? Cules han sido los desencadenantes del cambio en el EB espaol? Cambiaron las cosas con los gobiernos conservadores o con los progresistas? Han sido los actores sociales decisivos para el cambio? En qu medida la configuracin institucional ha influido en la direccin del cambio? Sigue el cambio en el EB una pauta similar a la que se ha descrito para otros pases? El modelo explicativo expuesto debera ayudar a anticipar algunas respuestas a estas preguntas. La enorme distancia que separaba el gasto social espaol del de otros pases cercanos, la ambicin nacional de converger con Europa, las exigencias de modernizacin y estabilidad poltica y social o el carcter consensual de la transicin, hacan casi inevitable prever la expansin del EB y, especialmente de algunas polticas como la educacin, sanidad, pensiones o las prestaciones y servicios destinados a combatir las situaciones de pobreza y exclusin social. Aos ms tarde, un simple vistazo a la evolucin del gasto social y a las grandes reformas que se llevaron a cabo en la mayora de las polticas permite comprobar esto sin que una especial pericia sea necesaria. Probablemente a finales de los aos 80 pareca ms complejo anticipar el futuro del EB espaol. Incluso todava hoy es difcil valorar qu ha ocurrido. Una vez que el gasto social tenda a converger con Europa y Espaa abandonaba su excepcionalidad en trminos econmicos, polticos y sociales, la direccin del EB se hizo ms incierta y, como se ver a continuacin, no es posible establecer slo una hiptesis sobre el cambio. La disminucin del gasto social (en hasta 4 puntos desde el ao 1993) en porcentaje de un, a su vez, creciente PIB y las numerosas y, a priori, ms modestas reformas de muchos programas sociales hacen que sea difcil conocer, incluso a posteriori, el verdadero desarrollo del EB. En una primera hiptesis de trabajo cabe pensar que el EB espaol ha cambiado en diferentes sentidos a largo de los ltimos veinte aos. El EB espaol soporta presiones similares a las de otros pases, siendo algunas de ellas, como el envejecimiento de la poblacin, especialmente acuciantes. Debe reconocerse, sin embargo, que junto a presiones que son interpretadas en favor de un cambio ms o menos urgente en el EB, otros factores contextuales habran contribuido, sino a descartar el cambio, s a serenarlo. La llegada de la inmigracin contribuyendo positivamente a las cuentas de la Seguridad Social y hacindose cargo del cuidado de los mayores y nios, podra haber ralentizado o modificado el sentido de un cambio consistente, por ejemplo, en un recorte de las pensiones de jubilacin o una poltica agresiva que persiguiese el aumento del ndice de fecundidad. A su vez, la etapa de bonanza econmica de los ltimos catorce aos podra haber puesto ms difcil a los responsables pblicos la justificacin

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de recortes que s hubiesen sido posibles en un contexto de crisis o recesin donde las necesidades econmicas pesan especialmente. Respecto a los decisores pblicos, ya se ha dicho aqu que se parte del hecho que, independientemente de la ideologa del partido en el poder, en un contexto general escaso cuestionamiento de la ortodoxia econmica neoliberal, los gobiernos sern ms proclives al recorte que a la expansin del EB. En el caso espaol, este supuesto hara prever un cambio moderado en el EB y, ello a pesar de que, al menos las relaciones ejecutivo- legislativo estn ms cercanas a un modelo mayoritario que a uno consensual, lo que no impedira a priori la puesta en marcha de cambios, incluso de recortes, ms radicales. Desde el punto de vista de los partidos, sin embargo, tanto el PSOE como el PP han querido demostrar a sus distintas clientelas moderacin en el terreno econmicosocial, en un contexto en el que adems las presiones econmicas y sociodemogrficas se prestaban a una interpretacin ambigua. El imperativo electoral ha sido determinante para que el poder de los agentes sociales se haya visto incrementado en relacin al poder real que hubieran tenido contando con ese rasgo mayoritario del sistema descrito. En el caso espaol, dada una opinin pblica probienestar, reformar para ampliar derechos y prestaciones resulta fcil para cualquier gobierno y tanto el gobierno como los interlocutores sociales apoyaran un cambio en este sentido. El recorte, sin embargo, podra resultar muy gravoso en trminos electorales. Un gobierno que desee recortar debera contar con los sindicatos, que han demostrado ser capaces de movilizar a la opinin pblica. En este sentido, aunque probablemente los sindicatos no conseguiran evitar un recorte en el que el gobierno estuviera muy empeado, seguramente s podran conseguir algo a cambio de no soliviantar a la opinin pblica, especialmente cuando las elecciones estn cercanas. El cambio sensible que parece apreciarse en los propios sindicatos en los ltimos aos parece responder a esta lgica: dado el contexto institucional, con la negociacin se consigue ms que con la oposicin cerrada a las reformas gubernamentales. La evolucin de la organizacin territorial del Estado hacia un modelo federal, ha afectado al EB pero cabe pensar que lo haya hecho de formas muy diferentes. Por un lado, en polticas como las pensiones o las prestaciones por desempleo, su influencia es limitada. El veto est sujeto a que los partidos regionalistas o nacionalistas con representacin parlamentaria sean o no necesarios para configurar las mayoras que se requieren para la aprobacin de las reformas; o ya, en un estadio posterior del cambio, pueden tratar de influir mediante el recurso al Tribunal Constitucional. En otras polticas, las CCAA tienen distinto grado competencial, desde capacidad decisora a importantes atribuciones en la implantacin. En este apartado es imposible especular el rumbo que han tomado las polticas sociales en todas las CCAA ms all de pensar que una lgica similar a la descrita para el mbito estatal pueda tambin operar en el nivel regional (vase Gallego et. 2003 por ejemplo para algunos avances de resultados sobre el EB en algunas CCAA). Sin embargo, hay que tener en cuenta que mientras en algunas CCAA se reproduce este modelo mayoritario, no ocurre lo mismo en otras. Adems, es muy posible que los gobiernos autonmicos no estn sometidos a la misma presin que el gobierno nacional en cuanto a sus reformas, siendo stas en general menos visibles o ms fciles de ocultar entre la confusin competencial de un sistema multinivel. En definitiva, una hiptesis general podra formularse de la siguiente manera: Espaa es un pas en que las reformas del bienestar, incluso las que pretenden reducir el tamao del EB son posibles. Ahora bien, si un gobierno decidiese recortar tendra

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muchas probabilidades de ser posteriormente penalizado en las urnas si no hubiese cuidado el estilo de reforma. Como resultado de ello, cabe esperar que los gobiernos sean prudentes en sus reformas y, ms que recortes radicales, es esperable encontrar cambios incrementales, negociados, probablemente reactivos, alejados de los periodos electorales y combinando recorte y expansin. Finalmente, algunos sectores de polticas son ms proclives que otros a ciertos tipos de cambio. Mientras que, en general, puede esperarse que en algunos sectores de polticas o en determinados programas sociales sea ms probable encontrar un recorte, por ejemplo, otros, como las polticas de familia, parecen mejores candidatos para lo contrario. 7. Esquema de cada captulo del libro desde ahora En cada uno de los captulos empricos que siguen a continuacin se presenta un anlisis general de la trayectoria de la poltica pblica en los ltimos 20 aos. Adems, en la mayora de los captulos se incluye un anlisis ms detallado del proceso de cambio en cada uno de los sectores analizados. Los detalles de estos episodios de cambio se han observado utilizando como gua el modelo explicativo que ha sido presentado anteriormente. La mayora de los captulos del libro responden a una estructura similar. En primer lugar, se presentan las caractersticas generales de la poltica y las presiones que soporta. El posterior anlisis de la evolucin de la poltica a lo largo del periodo de tiempo considerado en cada caso, debe servir para contextualizar los episodios de cambio y presentar a los actores e instituciones protagonistas. Al final de cada captulo se discute el patrn emprico del proceso tratando de ensamblar las presiones que lo desencadenan, los actores e instituciones que participan en el mismo y las consecuencias de su participacin en los resultados de ese cambio. En el tercer captulo del libro, Ramos y Del Pino abordan los cambios ms significativos a lo largo de la trayectoria de la poltica de pensiones en los ltimos treinta aos. Especialmente se detienen en dos cambios en el sector antes y despus del Pacto de Toledo. En cuanto a la sanidad, F. J. Moreno analiza en primer lugar algunas reformas que han afectado directamente a los derechos de los ciudadanos. En segundo lugar, estudia otras reformas en la poltica que afectan a la gobernanza sanitaria y estn vinculadas especialmente con las oportunidades y retos que ofrece el proceso de descentralizacin. En el quinto captulo, tras explorar la trayectoria general de la poltica de proteccin por desempleo, Del Pino y Ramos abordan el estudio sistemtico de los dos intentos de cambio (en ambos casos recortes) ms significativos en la prestacin por desempleo. En el sexto captulo, Aguilar analiza la evolucin de los servicios sociales en lo que discutiendo la definicin de proteccin social que stos amparan as como aspectos esenciales de su funcionamiento. Este anlisis ayudar a comprender las peculiaridades de las reformas de las polticas que se presentan en los dos captulos siguientes. En el captulo sptimo, Marbn comienza el anlisis de la atencin a la dependencia en Espaa partiendo desde mediados de los aos 80 para acabar centrando su atencin en el proceso que acab con la promulgacin de la conocida como Ley de Dependencia. Prez, Arriba y Parrilla dedican el captulo octavo al interesante estudio de las polticas inclusin social y garanta de mnimos analizando especficamente los casos de las Comunidades Autnomas de Navarra, Madrid y Asturias. En el dcimo captulo, dedicado el sector de las polticas a favor de las mujeres y polticas de familia, L. Moreno y Salido examinan dos hitos recientes, a saber, la Ley para Promover la Conciliacin de la Vida Familiar y Laboral de las personas trabajadoras de 1999 y la Ley para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres en 2007. 16

Finalmente, en el undcimo capitulo, Gentile y Mayer abordan el estudio de la poltica de juventud tratando de rastrear sus primeros pasos desde 1985 para despus estudiar con ms detalle el Plan Interministerial de Juventud 2005-2008. Finalmente, el captulo duodcimo se dedica a las conclusiones.
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