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Tema I

El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos

Concepto de acto administrativo Resolucin de Conocimiento, juicio, voluntad o deseo Realizado por una AAPP En ejercicio de potestades advas Control de la J c-a Clases de actos administrativos Reglamentos (actos-regla) y actos Actos polticos o de gobierno: G, CdeM, son controlables los d fundamentales, elementos reglados, resp patrimonial Actos reglados: deber, la Admn tiene todos los trmites, requisitos, , en la norma. No discrecin. Actos discrecionales (vs. Conceptos jurdicos indeterminados, definicin imprecisa, caso concreto, una nica solucin, atacables en va c-a) o Control de la discrecionalidad: elementos reglados (competencia, procedimiento, fin, ), hechos determinantes, PGD (LRJ competencia, proc, fin plbico), motivacin, proporcionalidad (especialmente sancionadores). Actos generales (pluralidad de personas, pero se agotan) y actos concretos o singulares (para una persona). Actos que causan estado o agotan la va administrativa Actos que no agotan la va adva Actos no firmes Actos firmes o consentidos: no recurribles en adva o c-a, han pasado plazos, sentencia firme, se cumplen voluntariamente + o Actos reproductorios o confirmatorios: reiteran o confirman actos anteriores firmes. TS, excepto actos reiterados de aplicacin de reglamentos, {hechos, sujetos, derecho} nuevos, nulos de pleno d, falta de notificacin correcta. Actos simples y actos complejos (varias AAPP) Actos unilaterales y bilaterales Actos definitivos Actos de trmite Actos favorables: o declarativos de d, amplan la esfera jurdica de los particulares. Fciles dictar, difciles de revocar. Pueden ser excepcionalmente retroactivos. Admisin, concesin (servicio pblico, demanio), autorizaciones y aprobaciones. Actos de gravamen: Limitan libertad, imponen sanciones, efecto retroactivo prohibido por LRJ y C. Fcil revocacin, si no es contrario a ley o contraria a igualdad, al OJ o al inters pblico). rdenes, expropiaciones, sanciones, revocaciones, Actos expresos: la Admn dicta una resolucin por escrito u otra forma que permite tener constancia. Actos presuntos: la Admn no dicta resolucin expresa en proc iniciados de oficio o a instancia de interesado.

Regulacin del silencio administrativo Regulaciones L 30/92, 4/99 y Ley 25/2009, mnibus. Obligacin de resolver de manera expresa. Plazos para resolucin o entender desestimada una resolucin: o El que indique la ley o reglamento de aplicacin, pero o Si no se dice nada es 3 meses o Un reglamento podra establecer un plazo de hasta 6 meses o Slo por norma con rango de ley se puede fijar un plazo superior. Regla general (+), pero el silencio es negativo en los siguientes casos: o Norma comunitaria o ley por razones imperiosas de inters general. o D de peticin de CE 29 o Transferencia de facultades de dominio pblico o de servicio pblico o De impugnacin de actos y disposiciones (salvo caso especial para recurso de alzada) El plazo para resolver + notificar da lugar a silencio. Efectos de finalizacin del proc: o Iniciados por particular: Estimacin por silencio: resolucin expresa posterior slo confirmadora Desestimacin por silencio: no vincula a la Admn si resuelve posteriormente. o Proc iniciados de oficio: no exime de obligacin de resolver, pero el silencio Actos de gravamen: caducidad Reconocimiento o constitucin de derechos: desestimacin. Certificado de silencio: o cualquier prueba vlida en d, si se pide se conceder en 15 das.

Elementos del acto administrativo Cmo (forma), qu (contenido), quin (titular), porqu (causa), para qu (fin) Elementos subjetivos del acto El Titular del rgano administrativo o Autoridad o funcionario del que emana el acto, a travs de quin acta la Admn o Tiene que ser nombrado y no darse las causas de abstencin o recusacin o Competencia: por norma, impersonalmente, no posibilidad de renuncia, pero puede delegar o ser avocado. Son incompatibilidades manifiestas la de materia y territorio, y no, la jerrquica. Elementos objetivos del acto La causa y los presupuestos de hecho o La causa jurdica o inmediata es que el contenido se ajustar a lo dispuesto por el OJ o La causa natural o remota es que el contenido ser determinado y adecuado para los fines de los actos o La causa, el porqu, de un acto son los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho, que preexisten. o La motivacin errnea puede dar lugar a la convalidacin: principios de convalidacin y de conversin Los mviles. La desviacin de poder. o Los mviles son el fin del acto, el para qu. o Deben adecuarse a los fines pblicos para los que se ha atribuido la competencia. o Desviacin de poder. Ejercicio de potestades advas para fines distintos de los fijados en el OJ. Produce anulabilidad de los actos advos y por lo tanto la estimacin de recursos c-a. Debe compararse la finalidad o intencin del legislador y la realmente perseguida por el autor del acto: o Ejemplos de DDP: fraude de ley, dictados a favor de una persona o grupo, motivos electorales, multas recaudatorias o C 106 Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la actividad de la Admn, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican. Contenido y elementos accidentales de los actos. El qu. o Zanobini: lo que el acto de la autoridad dispone, ordena, permite, certifica o Contenido natural: la propia manifestacin que encierra el acto. o Contenido implcito: comprendido en el acto por estarlo en la regulacin legal. o Contenido accidental o eventual (slo cuando la Admn usa potestades discrecionales, y no se opone al OJ): Trmino: inicial, cuando adquiere eficacia, o final, cuando deja de tener efecto. Condicin: clusulas adicionales, no impuestas por la ley, que subordinan el comienzo o cese de actividad Modo: Carga especfica impuesta al interesado exigindole un determinado comportamiento. 2

Elementos formales del acto (el cmo) Procedimiento administrativo o Conjunto de actividades preparatorias, conducentes al acierto y eficacia, garantizando derechos y libertades o Requisito esencial CE: regulacin por ley, exclusivo Estado, actos a travs de proc Forma de la declaracin. o Regla general por escrito, constancia, prueba, seguridad jurdica (salvo naturaleza exija otra ms adecuada). o Forma verbal (no resoluciones), escriba, autorizacin de conjunto por firma. Contenido de la resolucin. o Puede ser muy diverso, pero siempre: Identificacin del acto Autoridad o funcionario Mandato, aprobacin, resolucin Fecha Motivacin Pie de recurso: procedente, rgano de interposicin, plazo, sin perjuicio o Denominacin: puede ser muy diversa: Resolucin, Acuerdo, incluso RRDD. Motivacin. Sucinta referencia a hechos y referencias de derecho: o Actos que limitan d subjetivos e intereses legtimos o Resuelven proc de revisin de oficio, recursos advos, reclamaciones previas, arbitrajes, o Se separan del criterio de anteriores o de los dictmenes de rganos consultivos o Acuerdos de suspensin de actos y de medidas provisionales o Acuerdos de tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos o Ejercicio de potestades discrecionales o Deban serlo por disp legal o reglamentaria expresa o Los que resuelven procesos selectivos o de concurrencia competitiva Notificacin del acto administrativo Notificacin: comunicacin individual, deber de la Admn, requisito de eficacia del acto Publicacin (pluralidad indeterminada, considera Admn que individual es insuficiente, proc selectivos y de concurrencia) o Diario oficial de la AAPP, s/ mbito territorial. o Texto ntegro o somera identificacin lugar Notificacin por anuncios: interesados desconocidos o fallo en notificacin. o Tabln Ayuntamiento o Consulado, y Diario oficial de la AAPP, s/ mbito territorial. o Texto ntegro o somera identificacin lugar Medios telemticos: Ley 11/2007, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos o Sealar medio como preferente y consentido. Acreditacin fecha y hora. Momento de acceso al contenido o 10 d naturales rechazo notificacin, salvo imposibilidad. El acceso a las contenido de las actuaciones notificacin Rechazo notificacin o Especificar circunstancias, se da por efectuado trmite y contina proc. Firma del cartero. No vale si est ausente.

Tema II
1.

El acto administrativo (2). Validez, eficacia y ejecutoriedad

Presuncin de validez Los actos se perfeccionan cuando contienen todos sus elementos (esenciales y accidentales, en su caso). Los actos de las AAPP sujetos al D Advo se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa carga de la prueba en quien lo impugne. Nulidad slo por propia Admn o Tribunales. Presuncin de validez: actas de inspectores, acuerdos de Tribunales y organismos tcnicos, actos definitivos No la tienen: no todos los actos de trmite, informes tcnicos de rganos advos. Los actos y acuerdos privados tambin son vlidos, pero no tienen la ejecutoriedad de los actos adavo. Ejecutividad puede ser sinnimo de validez para algunos, pero la ejecutoriedad es un paso ms: la Admn puede llevar a efecto el mandato de sus actos sin intervencin de los Tribunales

2.

La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad Significa que producen efectos jurdicos, que generan derechos y obligaciones, desde que se dicten. Para parte de la doctrina esta es la ejecutividad. La JP la distingue de validez (tener todos los elementos) de la eficacia (que produce efectos, aunque pueda quedar demorada o tener eficacia retroactiva). Demora de los actos advos: o Porque as lo exija la naturaleza del acto (nombramiento). o Porque una condicin accidental establece una condicin o trmino inicial o Porque falta notificacin, publicacin o aprobacin superior Se deja de tener efectos cuando se produce la suspensin,. Las sanciones no son ejecutivas hasta que no se agota la va adva (excepcin a la ejecutividad) Retroactividad: o Regla general irretroactividad. o Retroactividad prohibida: actos de gravamen o limitativos de derechos o Posible pero excepcional en actos favorables, si existan los presupuestos de hecho y no se lesionan d o intereses legtimos de 3 o TS admite la retroactividad de actos resolutorios de recursos o de sentencias judiciales: acto que hubiera debido

3.

La ejecutoriedad de los actos administrativos

Es la potestad de la Admn para ejecutar sus propios actos, sin acudir al juez, incluso contra la voluntad y propiedad particulares (es la autotutela ejecutiva). Esta, y no la validez, es la verdadera diferencia con los actos privados (no eran los jueces los que juzgaban y ejecutaban?) Si el interesado acata no es necesaria actuacin material. Es lo normal. Pero los administrados si deben recurrir J c-a El privilegio de ejecutoriedad no es propiamente la autotutela de bienes patrimoniales o demaniales; no hay quiebra derechos particulares Es necesario que el acto advo imponga deberes de hacer o de no hacer al particular El TC dice que es consecuencia del principio de eficacia de la Admn. Regulacin triple en LRJ: Los actos advos son ejecutivos con arreglo a la ley Los actos advos son inmediatamente ejecutivos salvo suspensin o disp cautelar o disposicin establezca contrario o necesite aprobacin o autorizacin. Las AAPP, previo apercibimiento, pueden proceder a ejecucin forzosa, salvo ley o C exijan intervencin judicial Condiciones para la legitimidad de la ejecutoriedad Existencia de acto, fundamento jurdico Que el acto sea plenamente eficaz (plazos, autorizaciones, ) Apercibimiento, adems de la notificacin Que la ley no haya prefigurado actuacin judicial. Medios de ejecucin Voluntario por el interesado, en general la no necesidad de ejecucin forzosa Forzosa: ocupacin, apremio sobre el patrimonio, ejecucin subsidiaria, compulsin directa o indirecta (sanciones multas coercitivas).

5.

La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos No se suele someter a control el acto advo, la Admn se vale de la fuerza del poder judicial. La ley puede exigir la intervencin de los Tribunales en determinados casos La Magistratura de Trabajo para cuotas impagadas de la SS Autorizacin de entrada a domicilio, consentimiento del titular o autorizacin judicial (J c-a) de entrada a domicilio

6.

Cuestionamiento constitucional

CE 117.3 jyT juzgar y hacer ejecutar lo juzgado CE 25.3 reconoce potestad sancionadora a las AAPP TC CE 103 principio de eficacia TC principio de autotutela, respetando los d fundamentales de los sujetos pasivos de la ejecucin. 7. Suspensin de efectos del acto administrativo La regla general es la eficacia desde que se dictan, pero por inters pblico, se podr: o En actos de gravamen, por supuesto o En actos favorables. Suspensin automtica en: o Procedimiento econmico-administrativo o Procedimiento sancionador: hasta que es firme en va administrativa Se puede dar suspensin en los siguientes casos contemplados por nuestro D: o Revisin de oficio de actos advos. Se acuerda suspensin si pueden producirse perjuicios de imposible o difcil reparacin. o Interposicin de recursos advos. La interposicin del recurso no suspende automticamente Se acuerda por rgano competente para resolver Con ponderacin razonada de perjuicios a terceros, interesado o inters pblico De oficio o a solicitud de interesado Slo si: se provocaran perjuicios de imposible o difcil reparacin, se impugna por una de las causas de nulidad. Si no se deniega expresamente en 30 das se entiende suspendida Si la suspensin puede producir perjuicios: caucin, entre otras posibles medidas cautelares Publicacin si afecta pluralidad indeterminada de personas Puede extenderse a la va J c-a si se interpone recurso c-a y se solicita su mantenimiento. o A interponer un recurso c-a. El tribunal puede acordarla entre otras medidas cautelares, cuando la ejecucin pueda hacer perder la finalidad legtima al recurso. Si se hubiera suspendido en va adva, sta se mantiene hasta la resolucin del incidente de suspensin contencioso-administrativo. o Normas que establecen la suspensin automtica: LBRL: suspensin de actos por la AGE LOTC: Impugnacin de actos y disposiciones automticas por el Estado En las reclamaciones econmico advas: si se presta fianza. 8. Los medios de ejecucin forzosa

Salvo la ocupacin, todas en LRJ 96. Principios o lmites para su aplicacin: Proporcionalidad en su ejecucin Menos restrictiva de la libertad individual Entrada en domicilio: consentida o juez Medios de ejecucin forzosa: 1. Ocupacin de bienes demaniales o patrimoniales. Interdictum propium. La ocupacin de otros bienes sin soporte es una actuacin constitutiva de va de hecho, y sujeta a interdictos en va c-a y civil 2. Apremio sobre el patrimonio. o Tenga que satisfacerse cantidad lquida o Soporte legal o Procedimiento recaudatorio en va ejecutiva

Ejecucin subsidiaria. o Actos no personalsimos o Realiza Admn o persona ajena contratada o Despus o antes se exige el coste de la ejecucin 4. Multa coercitiva (compulsin indirecta). o Soporte legal o Multa repetitiva, independiente y compatible con las sanciones advas o No puede usarse para conseguir una declaracin contra s mismo o Casos en que aplica: Personalsimos, en que no proceda la compulsin Procede compulsin, pero la Admn no la considera procedente Ejecucin pueda ser encargada por el interesado a otro 5. Compulsin directa. o Obligacin personalsima de: Hacer: daos y perjuicios apremio sobre el patrimonio No hacer o Soporte legal o Respeto a la dignidad y a los derechos constitucionales. Reprise: Actos personalsimos o no. Actos personalsimos o Compulsin directa sobre las personas o Multa coercitiva (si no procede la compulsin). Actos no personalsimos o Ejecucin subsidiaria o Apremio sobre patrimonio o Multa coercitiva. 9. Limites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad: terceras de dominio e impugnacin contenciosa

3.

La ejecucin no puede ir ms all del propio acto, sin alterar ni transformar sus contenidos. Posibilidad de impugnar en va c-a No se pueden lesionar derechos de terceros ajenos al acto. Los embargos y apremios deben limitarse a los bienes del apremiado. Para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecucin se ha arbitrado, a semejanza del proceso civil, el incidente de tercera de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecucin adva. Esta reclamacin, o tercera, provoca la suspensin del procedimiento de apremio en cuanto a los bienes y derechos controvertidos, hasta que se resuelve. La sustanciacin de la tercera tiene una primera fase en va adva y otra ante el Juez civil, a quien corresponde decidir finalmente. Las terceras son de dos clases: 1. Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un derecho sobre los bienes embargados al deudor y cuya interposicin lleva consigo la suspensin automtica de la ejecucin, y 2. Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crdito con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. En este caso, la suspensin se condiciona al depsito por el tercerista del dbito y costas del proc. La tercera se interpone por escrito razonado, dirigido a la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria que conozca del proc de apremio, debiendo resolverse en 3 meses, entendindose desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover la correspondiente demanda ante el Juez civil (Reglamento General de Recaudacin, aprobado por RD 939/5). En resumen, los lmites a la utilizacin de los medios de ejecucin son: 1. Proporcionalidad en cuanto a eleccin del medio y su propia utilizacin. 2. Respeto a derechos de terceros 3. Enjuiciabilidad de los mismos por la J c-a.

Tema III
1.

El acto administrativo (3). Invalidez, anulacin y revocacin

La invalidez y sus clases

Invalidez: falta o vicio o defecto en alguno de los elementos del acto. Se puede superar por el paso del tiempo, por la convalidacin, ... o no, en el caso de los nulos de pleno d Las clases de invalidez son: 2. Nulidad de pleno d (nico caso en C.C. 3, salvo disp en contra) Anulabilidad: cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin de poder y ver ms abajo los defectos de forma. Irregularidad no invalidante Inexistencia del acto La inexistencia (del acto administrativo) no confundir con la inactividad de la administracin.

Cubierta por la nulidad absoluta hoy da, difcil distincin de sta. Para los franceses el la actuacin constitutita de va de hecho. JP inaceptabilidad del acto inexistente y carencia de efectos sin necesidad de declaracin adva o judicial, otras asimilan a nulo, pero no rgimen jurdico diferenciado. 3. La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales. Art. 62

El acto no puede producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento. A) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional Intencin: reforzar la proteccin de los d fundamentales. No hay plazo pero 10 das en r c-a. Permanentes e imprescriptibles. B) Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y del territorio Materia: otros poderes como judicial o legislativo, u otro rgano advo misma Admn. Invasin territorio. Jerarqua, casos de flagrante y grave incompetencia jerrquica. C) Actos de contenido imposible Falta el sustrato personal, material o jurdico. Cosas o servicios imposibles, ambiguos, ininteligibles. D) Actos que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta Delitos cometidos por autoridad o funcionario pero no la Admn. Debe hacer la calificacin prejudicial la J c-a? E) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de los vicios de forma Si el defecto es muy grave nulidad absoluta; en otro caso puede ser: Defecto de forma determina anulabilidad en: o Carece de requisitos formales indispensable para alcanzar su fin o D lugar a indefensin (nulidad, s/ STC). Irregularidad no invalidante: o Fuera de tiempo, si no lo impone la naturaleza del trmino o plazo. o Carece de requisitos de forma que ni impiden alcanzar el fin o no producen indefensin.

Defectos de forma que dan lugar a nulidad: prescindir absolutamente del proc, la desviacin de proc, en sancionadores y arbitrales y no hay vista (indefensin), falta de constancia escrita y firma titular. F) Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados Para JP: convocatoria, cuestiones no en el orden del da, composicin del rgano, qurum de asistencia y votacin, ... G) Actos expresos o presuntos contrarios al OJ por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales Actos presuntos por silencio positivo que reconocan d, considerados nulos por la JP, especialmente urbanstica. Hay que estar al caso concreto. Caso de funcionario que no tena ttulo pero aprob oposiciones. Las leyes especiales puede establecer otro rgimen. H) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposicin legal Leyes estatales o autonmicas, decretos-leyes, decretos legislativos; es una opcin del legislador o Gobierno. 4. La imprescriptibilidad de la accin de nulidad de pleno derecho

La LRJ no resuelve los efectos de las distintas categoras de invalidez, pero de la misma se desprenden: a) La nulidad es automtica, la anulabilidad es rogada. Son nulos, frente a son anulables. b) Posibilidad de convalidacin, subsanando defectos, de los actos anulables, y su imposibilidad en el caso de los actos nulos. c) Plazos de caducidad para recurso advo es la misma. Pero revisin de actos nulos puede hacerse en cualquier momento; los actos anulables declarativos de derechos deben ser recurridos en lesividad en el plazo de 4 aos. d) Mayor facilidad para la suspensin de nulos, cuando son impugnados y al margen de que ocasione o no perjuicios de imposible o difcil reparacin. Diferencia relativa de reg. Jurdico. El carcter imprescriptible de los actos nulos. La Admn debe declarar de oficio los nulos. 7

5.

Anulabilidad e irregularidad no invalidante

Anulabilidad es la regla general: cualquier infraccin del OJ, incluso desviacin de poder. Los vicios de anulabilidad son convalidables por superior jerrquico o paso del tiempo de recursos advos o por el de 4 aos (lesividad). Hay infracciones del OJ que no dan lugar a la anulabilidad. Los supuestos (forma) de irregularidad no invalidante: 6. Fuera de tiempo, si la validez no est impuesta por la naturaleza o plazo. Posible responsabilidad funcionario. El acto no carece de requisitos indispensables para alcanzar su fin o no producen indefensin de los interesados. Los de extrema gravedad son, en realidad vicios que originan la inexistencia o nulidad de pleno d. El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunicacin y conversin

Convalidacin: subsanacin de vicios de actos anulables. Efectos slo desde subsanacin, salvo que se justifique con reglas generales de retroactividad. No se puede subsanar la omisin de informes o propuestas preceptivas. Incompetencia jerrquica por superior. Principio de incomunicacin de la nulidad: es una restriccin a la convalidacin. La invalidez de un acto ni implica la de los actos sucesivos independientes. La invalidez de parte no implica la de otra parte independiente, salvo que la viciada sea tan importante que el acto no se hubiera dictado. Principio de conservacin: se conservan los actos o trmites cuyo contenido se hubiera mantenido de no haberse realizado la infraccin origen de la nulidad. Conversin: un acto invlido puede producir efectos vlidos distintos de los previstos. En propiedad interino. 7. B) Anulacin por la Administracin de los actos invlidos. El proceso de lesividad

Son proc que la Admn, de oficio o por solicitud, utiliza para anular actos advos, sin necesidad de recursos advos. Los proc son: Revisin de actos y disposiciones nulos de pleno d Declaracin de lesividad de actos anulables Revocacin de actos desfavorables Favorables o desfavorables Favorables Desfavorables o favorables, no invlidos Causen estado o firmes

Rectificaciones de errores La anulacin directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho (102) (Revisin de ...) Este proc se puede iniciar en cualquier momento (no hay limite de tiempo). Iniciativa: propia o solicitud de interesado Se pueden inadmitir solicitudes (sera recurrible en J c-a), sin necesidad de dictamen favorable de CdeE, cuando: o No se basen en las causas de nulidad de 62. o Carezcan manifiestamente de fundamento o Se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales Requisito: dictamen favorable del Consejo de Estado Requisito: que sean actos nulos de pleno d (62); favorables o desfavorables Actos que hayan puesto fin a la va adva o que no hayan sido recurridos en plazo (que causen estado o sean consentidos) Actos o disp: las AAPP pueden fijar en la misma resolucin las indemnizaciones Proc: dura 3 meses, o caducidad si es de oficio o desestimacin si es por solicitud. Iniciado el proc, el rgano puede suspender la ejecucin, si puede causar daos de imposible o difcil reparacin. La declaracin de nulidad de los actos anulables declarativos de d o favorables a los interesados. El proceso de lesividad Actos anulables (los nulos se revisan de oficio) favorables, slo que fueran lesivos para el inters pblico. Primero se declaran lesivos, despus se impugnan en J c-a. Potestad de las AAPP, que ejercen por iniciativa propia. El plazo de declaracin acaba a los 4 aos desde que se dicto el acto. Audiencia obligatoria de cuantos aparezcan en el mismo. Plazo de resolucin: 6 meses, caducidad

C)

AGE y CCAA, el rgano competente, CCLL plenos D) Lmites y efectos de la declaracin de nulidad LRJ 106. Lmites de la revisin. Las facultades de revisin no podrn ser ejercitadas cuando por: prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias,

su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al d de los particulares o

a las leyes. Se pretende que la anulacin del acto NO engendre una situacin ms injusta que la originada por el propio acto invlido. Los efectos invalidatorios sobre d reconocidos no est resuelta en la LRJ. (Se habla de indemnizacin en la revisin de nulos)

8.

La revocacin de los actos administrativos

Eliminacin o derogacin por motivos de oportunidad o de conveniencia adva. El acto es legal, pero no se acomoda a los intereses pblicos y la Admn decide dejarlo sin efecto. Encuentra un lmite en el respecto de los derechos adquiridos. Se admite en trminos amplios: organizacin adva o perjudiciales o gravosos para particulares. Pudiera ser ilegal si contrariase normas prohibitivas o la revocacin lesionase los intereses pblicos o de otras personas. LRJ 105. La Admn puede revocar en cualquier momento sus actos desfavorables si no es dispensa no permitida por leyes o contraria a principio de igualdad, inters pblico u OJ. Problemas de la revocacin cuando se pretende revocacin de actos declarativos de d, autorizaciones, nombramientos, etc. Aun siendo legtima puede dar lugar a indemnizacin. Lmites de la revisin como los anteriores. La revocacin, contra d de los particulares que el propio acto reconoce, es admisible cuando est prevista en acto o norma soporte, rescate de concesiones. Tendr o no derecho a indemnizacin. No se indemniza la retirada de a/a por incumplimiento de requisitos. Si es indemnizable cuando hay nuevos criterios de apreciacin sobre el inters pblico. 9. Rectificacin de los errores materiales y aritmticos

El error de hecho es un defecto de los supuestos de hecho sobre los que se ejercita la potestad adva. El mismo efecto anulatorio lo tienen los errores de derecho (como cuando se aplica una norma derogada). Ambos tipos de errores darn lugar a la anulabilidad pero, adems el error material o aritmtico, legitima una inmediata rectificacin de oficio por la Admn: Las AAPP pueden rectificar de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos. TS deben ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles, o procedimiento de anulacin. En cuanto a correcciones de errores de disp advas (BOE), slo son lcitas cuando el error se ha producido en la imprenta, durante el proceso de impresin del boletn; es un abuso para alterar sustancialmente disp y actos anteriores no afectados por tales errores. Reprise: invalidez de disposiciones administrativas de carcter general

nicamente pueden ser vlidas o nulas de pleno derecho: Vulneren C, o ley o disp de rango superior Regulen materias reservadas a ley

Establezcan retroactividad de disp sancionadoras no favorables o restrictivas de d individuales Anulacin de disp nulas de pleno d: De oficio, dictamen favorable del Consejo de Estado; las AAPP pueden fijar en el mismo acto las indemnizaciones, en su caso. Los actos dictados en aplicacin de la misma subsisten, salvo resolucin expresa. Declaracin de lesividad de disp anulables: no hay disposiciones anulables; o son nulas o vlidas. Revocacin (derogacin): motivos de oportunidad o conveniencia. Atencin a la irretroactividad que no es posible en caso de sancionadoras o limitadoras de d. No regulado explcitamente en LRJ, se saca una nueva y se deroga la anterior. La derogacin: No puede ser exencin no permitida por las leyes o contraria al OJ Puede dar lugar a indemnizacin (no tan claro como en el caso de actos). Correccin de errores: no abusar, no alteraciones sustantivas. Publicacin en mismo peridico oficial.

Tema IV.
1.

El procedimiento administrativo

Significado y origen del procedimiento administrativo

Secuencia de actuaciones de las AAPP a travs de la cual se originan los actos advos. Evitar arbitrariedad. Las resoluciones finales son, en principio las nicas impugnables. Principio fundamental del D advo: CE 105.3 la ley regular el proc a travs del cual se producen los actos advos, garantizando cuando proceda la audiencia del interesado. El proc es a la actuacin adva lo que el proceso es a la judicial. El expediente es el conjunto de documentos generados durante el PA. LRJ derechos de los ciudadanos: conocer el estado de tramitacin de los proc y acceder a ellos, obtener copias de los documentos, no presentarlos cuando ya se encuentren en poder de la Admn actuante, utilizar la lengua de su CA, identificar a las autoridades y al personal que tramiten los proc y exigirles responsabilidades, d a ser tratados con respeto y deferencia. 2. La regulacin del proc administrativo. Antecedentes, contenidos, mbito de aplicacin y desarrollo reglamentario

CE 149.1.18, el Estado tiene competencia exclusiva sobre el PAC, sin perjuicio especialidades organizacin CCAA Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Comn mbito de aplicacin de la LRJ Todas las AAPP: la AGE, las AAPP de las CCAA y de las EELL; Entidades de D Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de ellas cuando ejercen potestades advas, resto de actividad a lo que dispongan sus normas de creacin (art. 2). Tambin el ejercicio de las potestades advas de las Corporaciones Pblicas (DT 1.). En defecto de normas expresas, la actividad adva o gubernativas de poderes pblicos C: CGPJ y la Admn electoral, etc. Subsidiariamente a proc tributarios, de seguridad social y desempleo y al ejercicio de la potestad disciplinaria en las relaciones contractuales (DT 5., 6. y 8.). Desarrollo de la LRJ Amplio, destacando Reglamentos de carcter general. responsabilidad patrimonial, sancionador (RD 1398/93), y a/a (RD 1778/94). 3. Clases de procedimiento administrativo

El PAC no es formalizado, es flexible, general, no formalizado o rgido. Luego se particulariza: Procedimiento triangular: la Admn se sita en una posicin de independencia e imparcialidad frente a dos o ms administrados con intereses contrapuestos. Este es el caso de la actividad adva arbitral.

Procedimiento lineal: mayora de los casos, es un proc sumarial en el que la Admn es parte y rgano decisor al mismo tiempo, estando en ellos comprometido el inters pblico que la Admn representa. GIANINI, por otra parte hace una clasificacin similar a la de los actos advos: a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los declarativos con finalidad de atribuir cualificaciones jurdicas a personas, cosas o relaciones, Los constitutivos producen el efecto jurdico de nacimiento, modificacin o extincin de situaciones subjetivas. b) Procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesiones y autorizativos, clases de proc constitutivos. c) Procedimientos simples y complejos, clases de los proc constitutivos. Son simples en los que se persigue nico inters pblico, como en la expedicin de una licencia de caza. Complejos: varios intereses pblico como en la aprobacin de los PGOU. d) Procedimientos organizativos, que son manifestaciones de dicha potestad, como los que tienen por objeto la creacin, modificacin o extincin de personas jurdicas o de rganos advos, la actividad de control, etc. e) Procedimientos sancionadores, que son aquellos a travs de los cuales la Admn ejercita la potestad sancionadora. f) Procedimientos ejecutivos, en los que se materializan los contenidos de los actos advos. 4. Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstencin y recusacin

El sujeto activo es la Admn. Pasivos: interesado o la propia o distinta Admn. Abstencin y recusacin, para asegurar la imparcialidad del titular del rgano, (103 CE La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta ...). Causas de abstencin: a) Inters personal en el asunto de que se trate o relacionado; ser administrador de entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con interesado. b) Parentesco de consanguinidad 4 o afinidad 2 interesados, administradores de entidades interesadas o sus asesores o representantes que intervengan, o compartir despacho profesional o estar asociado con stos en asesoramiento, representacin o mandato. c) Amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior. d) Perito o como testigo en el procedimiento. e) Relacin de servicio con persona interesada directamente, o prestado en 2 ltimos aos servicios profesionales. La no abstencin dar lugar a la responsabilidad, pero no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos. Mismas causas, interesados podrn promover la recusacin del titular en cualquier momento del proc, hacindolo por escrito, en el que se expresar la causa o causas en que se funda, procedindose entonces de la siguiente forma: - Da siguiente, el recusado a su superior si se da o no en l la causa. 1 caso, superior podr acordar su sustitucin inmediata. 10

5.

Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en 3 das, previos informes y comprobaciones. No cabe recurso contra esta pieza separada. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representacin y asistencia tcnica

El interesado Tanto a quienes instan el proc como a quienes, en general, pueden resultar perjudicados por l. Se considera interesados a: a) Quienes los promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y sociales son titulares de intereses legtimos colectivos segn ley. b) Los que sin haber iniciado el proc tengan d que puedan resultar directamente afectados por decisin que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva. Derechos subjetivos e intereses legtimos CE 24 (d tutela judicial efectiva) todas las personas tienen el derecho a obtener tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que en ningn momento pueda producirse indefensin. Derecho subjetivo: el poder de exigencia de una prestacin frente a otro sujeto, tenga o no un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el ttulo (legal, contractual, extracontractual) en que tenga su origen. Los titulares de derechos son siempre interesados necesarios. Inters (legtimo) JP, de llegar a prosperar la accin entablada originara un beneficio jurdico o material a favor del actor, sin que sea necesario que ese inters encuentre apoyo en precepto legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel inters que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el proceso. Despus de la C, cubre toda clase de inters moral o material que pueda resultar beneficiado con la estimacin de la pretensin ejercitada, siempre que no se reduzca a un simple inters a la legalidad (STS 84). De no excluirse el simple inters por la legalidad se confundira la legitimacin por inters con la accin pblica abierta a todos los ciudadanos pertenecientes al mbito de una Admn territorial. Capacidad de obrar Para estar y actuar en el PA, adems ser interesado es necesario tener capacidad de obrar. Adems de D civil, los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos d e intereses cuya actuacin permita el OJ advo sin asistencia. Se excepta el supuesto de menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacidad afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate. Representacin y su acreditacin No es obligatoria, pero se admite, la representacin, se entendern las actuaciones advas, salvo manifestacin expresa en contra del interesado. Representacin voluntaria no profesionalizada: cualquier persona con capacidad de obrar. Si varios interesados figuran en una solicitud entendindose entonces las actuaciones con aquel que lo suscriba en primer trmino, de no expresarse otra cosa. Forma de acreditar la representacin variable. Para de mero trmite se presume la representacin. Pero para formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la representacin por cualquier medio vlido en D que deje constancia fidedigna o, mediante declaracin en comparecencia personal del interesado, poder apud acta. La insuficiente acreditacin no impedir que se tenga por realizado el acto, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 das que deber conceder a este efecto, o superior cuando las circunstancias del caso as lo requieran. Asesores profesionales La asistencia de un profesional (en Derecho u otra especialidad), no es preciso como regla general ante la Admn. La ley no la impone, la permite: los interesados podrn actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. Se dan supuestos especiales en que la asistencia tcnica se exige para determinadas actuaciones, informes tcnicos avalados por los profesionales (proyectos por ingenieros, hojas de apreciacin en la expropiacin forzosa,). En base a CE 24 por lo menos en los PA sancionadores de los que puedan derivarse responsabilidades penales. Responsabilidad de las actuaciones del asesor En general, y aunque la Ley no diga nada al respecto, hay que entender que son actos de la parte a la que asisten. Salvo revocacin. 6. Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo ***

La doctrina ... no hay acuerdo sobre los mismos, al haber respuestas distintas en los distintos tipos de PA. A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo

El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la iniciativa a las partes, de manera que es a instancia de stas como se va pasando de una fase a otra y practicando las diversas diligencias. En el PA espaol se tiene la iniciacin del procedimiento por instancia de parte, adems del inicio de oficio; el derecho a formular alegaciones; a tomar vista y audiencia del expediente; y, en fin, el pedir que se practiquen actos de instruccin y proponer pruebas. La contradiccin e igualdad entre las partes se impone de forma expresa cuando concurren varios interesados en posiciones enfrentadas LRJ 85.2: el rgano instructor adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin e igualdad de los interesados en el proc. Pero el instructor del PA no es impasible ante la actividad de las partes, ni vinculado rgidamente por sus peticiones de impulsin del proceso, de peticin de pruebas y de rgida congruencia con las pretensiones deducidas. Toma toda clase de iniciativas y configura los trmites segn las necesidades propias de cada forma de actividad adva que se formaliza en el proc. 11

Por ello, el PA se conduce ordinariamente por el principio inquisitivo y de impulsin de oficio. Nuestra LRJ atempera el principio del contradictorio con el inquisitivo, que prevalece en diversos preceptos. As, los que establecen la iniciacin y la impulsin de oficio del proc en todos sus trmites; el desarrollo, de oficio, de los actos de instruccin adecuados para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin; la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de peticin de los interesados y, por ltimo los que permiten que el rgano competente, en aras del inters general pueda extender el contenido de su decisin a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras derivadas del mismo (art. 89), al margen, de que hayan sido o no planteadas por los interesados. El principio inquisitivo y la impulsin de oficio tienen como una de sus finalidades conseguir la mayor celeridad y economa en el procedimiento. Para ello el instructor dispone de facultades para acordar en un solo acto todos los trmites que por su naturaleza admitan una impulsin simultnea; la acumulacin de procedimientos anlogos; repudiar las pretensiones de suspensin del proc; y, en fin, dar por precluidos los trmites establecidos a favor de los interesados cuando stos no los evacuen en plazo. B) El principio de publicidad

Hay un conflicto entre el d de los interesados en conocer las actuaciones y el derecho de los ciudadanos interesados por curiosidad democrtica en la transparencia de la actividad adva. La LRJ reconoce a los interesados el derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitacin de los procedimientos, y a obtener copias de documentos contenidos en los mismos (art. 35.a). Otra cuestin es el d general de los ciudadanos a conocer el contenido de los PA. C 1978, reconoce el d de los ciudadanos, no slo de los interesados, al acceso a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguacin de los delitos [art. 103.b)]. LRJ 37, establece los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en servicios advos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen, o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. Pero el d de acceso que no puede ejercitarse sobre proc o expedientes en tramitacin, puede ser denegado, tratndose de expedientes ya terminados, cuando la informacin pueda afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de inters pblico, o por intereses de terceros ms dignos de proteccin, o en fin, cuando as lo disponga una ley, debiendo en estos casos el rgano competente dictar resolucin motivada. El derecho de acceso no puede ser ejercido en ningn caso respecto de actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el ejercicio de sus competencias constitucionales, los que contengan informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigacin de los delitos o las necesidades de las investigaciones que se estn realizando, los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y los relativos a actuaciones advas derivadas de la poltica monetaria. En todo el acceso, que conlleva el de obtener copias o certificados de los documentos, deber ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin individual de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Admn, deber ser ejercitado de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, formular peticin individualizada de la docu que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideracin con carcter potestativo, formular solicitud genrica sobre una materia o conjunto de materias. Hay que tener en cuenta otras regulaciones: materias clasificadas, datos sanitarios personales de los pacientes, archivos de la legislacin electoral, archivos estadsticos, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y Senadores y miembros de las Asambleas legislativas de las CCAA o de las CC.LL. y, finalmente, sobre los Archivos Histricos. Pero la Ley 38/1995 sobre el derecho de acceso a la informacin en materia de medio ambiente, que transpone una Directiva, reconoce el derecho a acceder a expedientes en tramitacin sin que para ello sea obligatorio probar un inters determinado, fijando un plazo mximo de 2 meses para que la Admn facilite la informacin solicitada. C) La gratuidad del procedimiento

La LRJ no tiene precepto sobre gratuidad, pero se desprende del carcter inquisitivo predominante, lo que es obvio en los procedimientos sancionadores, limitativos o extintivos de derechos. No obstante, la LRJ impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podr serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidacin definitiva (LRJ 81). Adems, la DA 4 prev que se puedan imponer tasas en algunos proc, de acuerdo con la norma que los regule. 7. La iniciacin del procedimiento

Inicio del procedimiento: iniciativa y acuerdo de inicio El PA se inicia: de oficio (acuerdo, orden o denuncia), o a peticin o denuncia de un particular o de otra Admn. La iniciacin de oficio comienza por el acuerdo del rgano competente, actuando por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin razonada de otros rganos o por denuncia. Antes del acuerdo de inicio el rgano competente puede abrir un periodo de informacin previa para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia de iniciar el PA.

12

Solicitudes de inicio de procedimiento Cuando el proc se inicia a instancia de parte mediante instancia o solicitud, hay que incluir los extremos sealados en el art. 70.1
1. Las solicitudes que se formulen debern contener: a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones. b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Lugar y fecha. d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. 2. Cuando las pretensiones de una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa. 3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en la Admn, podrn stos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada por la oficina. 4. Las AAPP debern establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de proc que impliquen la resolucin numerosa de una serie de proc. Estarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias advas. Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, que debern ser admitidos y tenidos en cuenta.

Lugar de presentacin de la solicitud (art. 38) Lo normal es su presentacin en la sede del rgano que ha de resolverla, pero la LRJ facilita en los Registros de cualquiera de las AAPP (AGE, de las CCAA o de las EELL [en este caso si han suscrito el convenio correspondiente]). Tambin en Correos en la forma que reglamentariamente se establezca. En el caso de espaoles en el extranjero pueden cursar ante las Representaciones diplomticas o consulares correspondientes. Tambin telemticamente, cuando se crean los registros telemticos para la recepcin (y salida) de solicitudes, escritos y comunicaciones. Permitirn la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los das del ao, durante las 24 h. La recepcin en un da inhbil para el rgano o entidad se entender efectuada en el primer da hbil siguiente. Incluso la presentacin de solicitudes, comunicaciones y documentacin complementaria puede ser impuesta obligatoriamente por Orden Ministerial para las empresas de ms de 100 trabajadores o tengan la condicin de gran empresa a efectos del IVA. Tal obligatoriedad puede extenderse a cualesquiera personas fsicas, organizaciones o asociaciones, siempre que la OM vaya precedida de un informe de las AAPP (Ley 24/2001 de medidas). Subsanacin y mejora de la solicitud Recibida la instancia el rgano puede, si el escrito de iniciacin no rene los requisitos anteriores (el DNI exigido desde 1962, que se ha eliminado recientemente por RD 522/2006 en la AGE y sus Organismos pblicos) requerir al solicitante que proceda a subsanar la solicitud o acompaar los documentos preceptivos, con la indicacin de que, si as no lo hiciere, se archivar el expediente. Se da un plazo de 10 das, dando al interesado por desistido de su peticin, con resolucin. Se puede ampliar hasta 15 das. En los proc iniciados por solicitud, el rgano puede recabar modificacin o mejora de la solicitud. Acta en el proc. Medidas provisionales Un efecto inmediato de la presentacin de la solicitud es el deber del rgano competente de adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello, y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violacin de los derechos amparados por las leyes. El rgano puede, de oficio o a instancia de parte, en casos de urgencia adoptar medidas provisionales en casos previstos por ley. Estas medidas prov deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de inicio, que deber efectuarse en los 15 das siguientes a su adopcin. Estas medidas quedan sin efecto si no se inicia el proc en dicho plazo o el acuerdo de inicio no se pronuncia sobre ellas No se pueden adoptar medidas prov en caso de que puedan causar perjuicios de difcil o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de d amparados por las leyes. Las medidas prov pueden ser alzadas o modif. durante la tramitacin, de oficio o a instancia de parte en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de adopcin del acuerdo de inicio. Las medidas prov se extinguen con la eficacia de la resolucin adva que pone fin al proc correspondiente.
Artculo 73. Acumulacin. El rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no proceder recurso alguno.

8.

Tramitacin e instruccin

Iniciado el proc, la Admn desarrollar de oficio los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin. Estos actos se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglam establecidos (art. 78). No implica que en todo proc se den todos los actos de instruccin de la ley, a veces se dicta la resolucin directamente como respuesta a la propia instancia de solicitud del interesado. La constatacin de datos y hechos se lleva a cabo mediante: alegaciones de los interesados, trmite de informacin pblica, informes, pruebas y trmite de audiencia. 13

A)

Alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista oral y trmite de informacin pblica

Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurdicos, en su caso, que formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trmite de audiencia (art. 79). Deben ser tenidos en cuenta por el rgano competente. Los interesados pueden alegar, en cualquier momento, defectos de tramitacin, los que supongan paralizacin, infraccin de plazos u omisin de trmites, todos ellos que puedan ser subsanados antes de la resolucin definitiva. Estas alegaciones pueden dar lugar a responsabilidad disciplinaria. La LRJ no regula una vista oral, pero no impide al instructor configurarlo: reunir a los interesados en un solo acto, contrastar sus puntos de vista, pruebas y fundamentos jurdicos. El trmite de informacin pblica puede considerarse en esta fase en vez de en la de informes. En este trmite se llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho o de D a cualquier persona, aunque no sea interesada en el proc. Se abre cuando la naturaleza del proc as lo requiere (o lo diga una ley). Se publica en los peridicos oficiales, sealando el lugar de exhibicin y plazos de alegaciones de mnimo 20 das. Quienes presentan alegaciones u observaciones tienen d a obtener respuesta razonada, que puede ser comn para las cuestiones parecidas, pero no otorga la condicin de interesado. Los interesados pueden interponer los recursos procedentes aunque no comparezcan en la info pblica. No es infrecuente que las regulaciones sectoriales impongan este trmite con carcter imperativo, como en expropiaciones, urbanismo, energa, ... B) Informes

Son actuaciones advas a cargo de rganos especializados que sirven para asesorar al rgano decisor. Son manifestaciones de juicio, jurdico o tcnico, pero no de voluntad; no se consideran actos advos impugnables. LRJ autoriza al instructor para pedir, adems de los informes que sean preceptivos por cuestiones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver (art. 82). En un principio, salvo disp expresa, son facultativos y no vinculantes. Se evacuan en 10 das o disp o proc permita o exija uno mayor. Si no son vinculantes se puede continuar el proc, interrumpindose el plazo de los trmites sucesivos. Si el informe es de una AP distinta, y va sobre competencias, se pueden proseguir las actuaciones si el informe no se emite, pero si se emite podr no ser tenido en cuenta. Si son vinculantes la voluntad del rgano decisor est hipotecada: competencia compartida. Ntese que la falta de informe preceptivo no es un vicio no convalidable. C) La prueba

Actividad dentro del proc para acreditar la realidad de los hechos, su vigencia y existencia de normas aplicables, cuando todo ello es ineludible para dictar la resolucin. Son objeto de pruebe los hechos controvertidos. En cuanto a las normas, se supone que el funcionario estar al da de las normas vigentes (en el momento de producirse los hechos). No debe despreciar el interesado citar las normas que cree que le son de aplicacin, en particular: normas consuetudinarias, normas comunitarias, nacionales no publicadas en BOE, ... No hay reglas especficas en cuanto a la carga de la prueba. LRJ 80.2 que cuando la Admn no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del proc lo exija, el instructor acordar un perodo de prueba de 10-30 das. ste slo puede rechazar las que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada. La Admn comunicar a los interesados con suficiente antelacin el inicio de las pruebas, con lugar, fecha y hora, indicando al interesado que puede estar asistido por tcnicos. Puede exigir al interesado el anticipo de los gastos de las pruebas pedidas por el interesados, a reserva de liquidacin. En los proc sancionadores la prueba debe ser de quien acusa, as como en todos los proc limitadores o de gravamen. En los proc arbitrales o triangulares, la Admn es neutral, y la carga de la prueba debe repartirse. LRJ 80.1 dice que los hechos relevantes pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en D. Luego son admisibles todos los medios de prueba previstos por el Cdigo Civil (art. 1.215 las pruebas pueden hacerse por instrumentos o documentos, por confesin, por inspeccin personal del Juez, por peritos, por testigos y por presunciones), as como los medios probatorios establecidos en las LEC y LECr. En principio es el instructor quien deber acordar la prctica de las pruebas que crea oportunas; en cuanto a las propuestas por los interesados, slo las podr rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada. Un medio de prueba muy generalizado, especficamente advo, lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. La LRJ impone con rigor el principio de legalidad, obligando a los administrados a facilitar a la Admn informes, inspecciones y otros actos de investigacin, slo en la forma y los casos previstos por la Ley, o por disposiciones dictadas en virtud de la misma. Asimismo, a los efectos de la prctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos slo estn obligados a comparecer ante las oficinas pblicas cuando as est prevista en una norma con rango de ley (art. 40). 14

D)

El trmite de vista y audiencia

LRJ 84: instruidos los proc, e inmediatamente antes de redactar la propuesta, el instructor habr de poner el expediente de manifiesto a los interesados, para que stos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Esenciadsimo y hasta sagrado por la JP, que considera su omisin causa de nulidad en cuanto produce indefensin de los interesados. Slo se puede prescindir cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. Finalidad: permitir la presentacin de alegaciones (que se puede hacer en cualquier momento anterior), facilitar el conocimiento de la totalidad del expediente para defensa eficaz y completa de sus intereses. El plazo conjunto para examinar expediente y formular alegaciones, 10-15 das, pudiendo darse por realizado el trmite si antes del vencimiento los interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones (84.3). E) Los plazos

Regla general: los trminos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las AAPP competentes para la tramitacin de los asuntos, como a los interesados en los mismos (47). Pero los interesados podrn solicitar, y serles otorgado, una ampliacin que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de tercero. Asimismo, la Admn puede acordar excepcionalmente mediante motivacin clara la ampliacin del plazo establecido (47 y 48). En todo caso si residencia en extranjero. El computo, cuando es por das, y si por ley no se dice otra cosa, son hbiles (quitar domingos y festivos). Si son naturales se hace constar en las notificaciones. Meses y aos, enteros, de da a da, desde el siguiente a la notificacin o publicacin o (des)estimacin por silencio. Si no hay da en el mes se considera el ltimo. En general si el ltimo es inhbil pasa al siguiente. Inhbil cuando lo es en la sede del rgano y municipio donde reside el interesado. Calendarios de das inhbiles: publicar. No se pueden ampliar plazos vencidos. Tramitacin de urgencia: razones de inters pblico, oficio o solicitud, plazos a mitad, salvo presentacin de solicitudes y recursos. 9. La terminacin del procedimiento ***

LRJ 87 y 88 regulan como formas o causas de finalizacin del proc: - La resolucin - El desistimiento - La renuncia al derecho en que se funda la solicitud - La declaracin de caducidad - La imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas - La terminacin convencional La renuncia, el desistimiento, la caducidad y la imposibilidad de continuar suponen que el proc no ha dado respuesta al proc. La resolucin (expresa o presunta) y la terminacin convencional implican que se ha cumplido la finalidad. A) El desistimiento y la renuncia

El proc puede terminar, antes de llegar a su fin, por desistimiento; porque el interesado desista de su peticin o instancia, lo que significa el apartamiento del proc, pero no la renuncia del derecho ejercitado a travs de l.
Seccin 3 Desistimiento y renuncia Artculo 90. Ejercicio. 1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el Ordena-miento Jurdico, renunciar a sus derechos. 2. Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen formulado. Artculo 91. Medios y efectos. 1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia. 2. La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el procedimiento salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron notificados del desistimiento. 3. Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, la Administracin podr limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el procedimiento.

A diferencia del desistimiento, la renuncia va ms all e implica la declaracin de abandono del derecho, pretensin o inters en el proc que se haba ejercitado, razn por la cual el proc mismo deja de tener sentido. Por lo dems, el rgimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes: 15

1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el OJ, renunciar a sus derechos. 2. Si el escrito se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen formulado. 3. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia (90). 4. La Admn aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el proc, salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de 10 das desde que fueron notificados del desistimiento. Tambin continuar el proc si la cuestin suscitada por la incoacin entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, en cuyo caso la Admn podr limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguindose el proc. B) La caducidad

Causa de terminacin por falta de actividad en el proc. La caducidad se produce en proc iniciados a solicitud de interesado si se paralizan a causa de ste. La Admn le advertir de que transcurridos 3 meses se producir sta, con archivo de las actuaciones. Pero el proc puede seguir, si hubiese terceros interesados o la cuestin afectase al inters general o fuera conveniente suscitarla para su esclarecimiento. Hay que resolver declarando caducidad, contra lo que se puede recurrir. Pero la inactividad del interesado permite continuar el proc, se contina, y ste pierde su d a dicho trmite slo. Esta caducidad no produce la prescripcin de las acciones del particular, aunque tampoco interrumpe su plazo. En los proc iniciados de oficio, donde la Admn ejerza potestad sancionadora o en general de efectos desfavorables o de gravamen, la falta de resolucin expresa da lugar a la caducidad. Pero la LRJ no resuelve el supuesto de proc iniciados de oficio en que puedan producirse efectos favorables a los interesados, como seleccin de funcionarios o subvenciones, etc. En principio estos proc no caducan, dado el inters tanto pblico como de los participantes en los mismos. Pero la Admn, por razones de inters pblico (p.e., innecesariedad en la cobertura de las plazas de funcionarios o de los contratos previstos) acuerde dar por finalizado el proc por causas sobrevenidas. En cuanto a los efectos, no implica siempre la correlativa prdida o extincin del d que en dicho proc se estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Admn, pero los proc caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin. Por ello en los proc iniciados de oficio en que se ejercen facultades sancionadoras o de intervencin es posible que la declaracin de caducidad pueda ser seguida del inicio de otro proc con la misma finalidad si no ha prescrito la infraccin. En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definicin o esclarecimiento (92.3 y 4). C) La resolucin expresa o presunta (por silencio administrativo)

La resolucin expresa es el acto advo propiamente dicho, que implica una manifestacin de voluntad que, segn el principio de congruencia, decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trata de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a los interesados por un plazo no superior a 15 das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. La LRJ impone tambin la prohibicin de la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una peticin o recurso a la Admn se pueda agravar la situacin inicial del interesado, sin perjuicio de que la Admn pueda incoar de oficio un nuevo proc, si procede. Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada, en los casos a que se refiere el art. 54 LRJ (necesidad de motivacin). De existir informes o dictmenes, stos servirn de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma. Las resoluciones expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, el rgano advo o judicial ante el que se hubieran de presentar y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente. La LRJ asimila la resolucin expresa a la no resolucin en los plazos establecidos y le atribuye determinado sentido, positivo o negativo, como se ve en un tema anterior.
Seccin 2 Resolucin Artculo 89. Contenido. 1. La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a quince das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. 2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si pro-cede. 3. Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se refiere el artculo 54. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. 4. En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por el artculo 29 de la Constitucin. 5. La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma.

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D)

La terminacin convencional

Las AAPP pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas de d pblico o privado, si: No son contrarias al OJ Versan sobre materias susceptibles de transaccin

Tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tengan encomendado Pero deben estar regulados en una disp de carcter general que establecer el alcance, efectos y rgimen jurdico. Puede tener la consideracin de finalizador del PA, o insertarse con carcter previo incluso no vinculante a la resolucin. Estos instrumentos deben establecer como mnimo la identificacin de las partes intervinientes, el mbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no segn su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. Estos acuerdos no supondrn alteracin de las competencias atribuidas a los rganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios pblicos.

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Tema V
1.

Las formas de la actividad administrativa. La actividad de polica o limitacin

Las clases de la actividad administrativa


La actividad adva se manifiesta a travs de actos, reglamentos, contratos, subvenciones, ... Las clases o formas de actividad son: Limitacin o polica Fomento o incentivacin Prestacin o servicio pblico Sancionadora Arbitral Mismo fin pblico sustituirse o combinarse distintos tipos; principio de intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin adva.

Aparte de clasificaciones por fines, sectores o materias, atendiendo al efecto que tiene sobre libertad y derechos de los particulares: Limitacin o polica: restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particulares. Fomento o incentivacin: estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de la actividad de los particulares, para que la orienten al cumplimiento de determinados fines de inters general. Prestacin o servicio pblico: cuando Admn suministra prestaciones a los particulares (sanitarias, docentes, transporte, ...)

La Admn espaola est investida de funciones de carcter judicial, ms all de las actividades de limitacin o de polica, aadir: Sancionadora: no puede considerarse de limitacin, ya que hay una conducta contraria a D. Tiene naturaleza garantizadora de cualquier otro tipo de actividad adva; es un especie de autotutela (de 2 grado). La actividad de mediacin entre los intereses y derechos de los particulares: 2. A) Arbitral: decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como arbitro mediador. Como juez civil. Los principios que condicionan la actividad administrativa

Toda la actividad adva, est sujeta a determinados principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legtima e inters pblico. El principio de legalidad o de norma previa Implica que toda la actuacin de las AAPP est sujeta a la ley, se puede hacer slo lo que permite la ley, no todo lo que no prohbe. La necesidad de norma previa es imprescindible en las actividades de limitacin y sancionadora, pero debe entenderse que hace falta al menos reglamentos ejecutivos para las actividades de fomento y de prestacin. Y tambin en la arbitral. CE 103 la Admn acta con sometimiento pleno a la ley y al D legalidad CE 53, derechos, slo por ley, que respetar su contenido esencial, podr regularse su contenido esencial. Luego si se afectan derechos como en las potestades de limitacin o sancionadora es necesaria una ley. No toda la actividad puede ser regulada detalladamente por ley margen a los reglamentos. Basta una simple previsin o apoderamiento legal en las actividades de fomento y de servicio pblico. El principio de igualdad CE 14 igualdad ante la ley, sin discriminacin alguna. Las diferencias de trato se deben justificar adecuadamente. Este principio se aplica por igual a todas las actividades de la Admn. Proporcionalidad y favor libertatis Los medios empleados se tienen que corresponder con los fines perseguidos. LRJ entre los medios de ejecucin forzosa el menos restrictivo de la libertad individual. La ejecucin forzosa siempre respetando el principio de proporcionalidad. LRJ adecuacin entre la gravedad del hecho que es infraccin y la sancin aplicada Aplica a toda la actividad adva, pero con ms aplicacin en las actividades de limitacin y sancionadoras.

B) C)

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D)

La buena fe y la confianza legtima La buena fe es un pgd ya en la LRJ. Rectitud, honradez, expectativas de la otra parte, no abuso de posiciones de dominio. Las exigencias de la buena fe en el CC. La confianza legtima tambin se ha positivizado en la LRJ. Es una especialidad de la buena fe, no cambiar de criterios precedentes, es una manifestacin del criterio ms general de seguridad jurdica. JP comunitaria, condiciones para su aplicacin: Una accin de la Admn que justifique las legtimas expectativas de los administrados. Que las expectativas puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral, y Que los intereses de los afectados no sean contrarios a los intereses pblicos preponderantes. El inters pblico Sirve de justificacin a toda la actividad adva. Es pblico cuando favorece a una fraccin importante de sus miembros (pero respeto a minoras). Puede coincidir con el privado, pero, en general el inters de uno o algunos individuos no es de naturaleza pblica. La falta de abstencin, cuando concurre el inters privado, sin embargo no es motivo de invalidez en general. Limitaciones: no se puede, en funcin del inters pblico, reglamentar los derechos fundamentales y libertades pblicas. La actividad administrativa de limitacin

E) 3.

Forma de intervencin mediante la cual la Admn restringe la libertad o d de los particulares, sin sustituir con su actuacin la actividad de stos. Tambin se denomina de polica (confusin, antes era intervencionismo, fuerzas de seguridad, polica judicial) GARRIDO lo identifica con el de coaccin, es el conjunto de medidas coactivas utilizables por la Admn para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pblica. Pero ni la coaccin ni la sancin presuponen una situacin ilegitimidad y antijuricidad del particular. Cuando se sanciona no se limitan derechos, se est restableciendo el orden jurdico perturbado. SANTAMARA utiliza el trmino actividad de ordenacin, del que excluye la actividad sancionatoria, pero incluye la arbitral y la de dacin de fe pblica y registros sobre derechos privados. Es un exceso: la actividad arbitral es cuasijudicial, anloga a la sancionadora y la actividad registral sobre derechos privados (Registro de la Propiedad, Registro de Fundaciones, ...) no hay limitacin ni ordenacin de la actividad de los particulares, sino prestacin de un servicio pblico: el de seguridad jurdica. 4. Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares

La actividad de limitacin de la Admn tiene distintos grados: 1. El grado menor se limita a la simple comunicacin a sta de determinados comportamientos o la simple identificacin, o soportar inspecciones. 2. Un grado intermedio, donde para la realizacin de determinadas actividades es necesaria la autorizacin de la Admn. Es la constatacin reglada de los requisitos para una actividad. 3. Uno superior que llega a la prohibicin (de abrir un local), de una accin obligatoria (vacunacin) o de la propia expropiacin de un d sin contraprestacin alguna (prestaciones obligatorias). La expropiacin forzosa es tambin una limitacin de la propiedad, aunque ahora con indemnizacin.

5.

Las tcnicas de la actividad de limitacin. La reglamentacin


La reglamentacin es ms que una forma de actividad, un requisito (adems de la correspondiente previsin legal) previo a la propia actividad de limitacin. Estos reglamentos pueden exigir autorizaciones, ordenar o prohibir conductas, ..., por lo que la potestad reglamentaria se suele remitir a la teora de las fuentes del D advo, negndose a la reglamentacin el carcter de limitacin en s misma. En Francia, y en nuestra legislacin local, la reglamentacin es la 1. forma de intervencin adva

6.

Ms que una actividad propiamente dicha, es el requisito (desarrollando leyes mayormente) previo a la propia actividad de limitacin. Es una potestad de todas las AAPP territoriales. No pueden ir en contra de las leyes. Se pueden considerar ms una fuente del d, que una tcnica de limitacin o intervencin. Pero los reglamentos pueden establecer necesidad de autorizacin, imponer prohibiciones, ... La autorizacin

A) El concepto de autorizacin La autorizacin (permiso, licencia, carn, ...) es la reina de las tcnicas de limitacin. Se han enfrentado dos concepciones, segn se considere que el derecho del administrado a desarrollar la determinada actividad existe o no antes de la propia autorizacin adva:

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Existencia previa del derecho subjetivo a la actividad por el sujeto autorizado. La autorizacin es un acto declarativo (frente a la concesin, que otorga derechos no preexistentes del concesionario), que se limita a constatando que se cumplen las condiciones para su ejercicio y no es contraria al inters pblico, y que removiendo los lmites o condiciones establecidos para su ejercicio. b) Derecho subjetivo a la actividad por el sujeto autorizado, despus de la autorizacin. PARADA, la potestad autorizatoria se limita a la simple valoracin fctica, no debiendo reconocerse ningn margen de discrecionalidad en el otorgamiento o denegacin de autorizaciones: no existen las autorizaciones o licencias discrecionales. B) Diferencia con la concesin En la concesin el derecho no es preexistente; es el propio acto concesional el que lo otorga. Pero en ocasiones la diferencia es difcil, como cuando la autorizacin recae sobre actividades que la legislacin limita (o la realidad impone) a unos pocos sujetos (como farmacias), lo que el OJ debera prever a travs de un procedimiento que garantice la igualdad de oportunidades como en el caso de las concesiones. La regla de intrasmisibilidad de las concesiones se aplica (o debera aplicarse) tambin a los casos de autorizaciones en que se limita su nmero, ya que ms se parece a un privilegio que la Admn crea para un privilegiado. En resumen, el concepto de autorizacin debera limitarse a los supuestos en que no hay limitacin en el n de beneficiarios del d o actividad, ni discrecionalidad en el otorgamiento (son regladas), remitiendo al concepto de concesin los dems supuestos en que la legislacin permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el nmero de beneficiarios del ejercicio del dcho o actividad en funcin de condiciones legalmente definidas. C) Las autorizaciones de efecto continuado PARADA opina que la autorizacin no justifica otras intervenciones sobre el sujeto autorizado, salvo que se estn pasando por autorizaciones otros supuestos de concesin. Los actos posteriores a la autorizacin deben encontrar su legitimacin no en el acto de autorizacin, sino en otras potestades que la ley o los reglamentos reconozcan a la Admn sobre la actividad autorizada. D) Otorgamiento, condicionamiento, transmisin y extincin de las autorizaciones Las autorizaciones se otorgan a solicitud de los interesados. El RD 1778/94, por el que se adecua a la Ley 30 las normas de los procedimientos de otorgamiento, modificacin y extincin de las autorizaciones, impone el silencio positivo con carcter general, dando en su Anexo una lista tan amplia de casos de silencio negativo (desde 99 por ley) que la regla general queda en agua de borrajas. Se regula la terminacin convencional, por acuerdo entre el autorizado y la Admn, que se admite nicamente cuando, por naturaleza de la actividad, las normas reguladoras de la autorizacin as lo prevean, garantizndose el inters pblico. En caso de limitacin de licencias (que podra considerarse concesin), se impone un proc (licitacin, sorteo, ...) que garantice de forma competitiva el principio de igualdad entre los solicitantes. En cuanto a las determinaciones accesorias (condicin, modo y trmino), siendo la autorizacin un acto reglado, no se pueden aceptar ni modular discrecionalmente (como si se puede hacer en el caso de las concesiones), sino que las condiciones para las licencias deben limitarse a las previstas en la propia normativa. No obstante, todas las a/a se suelen otorgar con la clusula sin perjuicio de tercero, que limita el efecto de la a/a al mbito de las relaciones entre la Admn y el sujeto autorizado, sin que suponga alteracin alguna en las relaciones jurdico-privadas que subyacen en el otorgamiento de la autorizacin. De esta forma la autorizacin: no supone reconocimiento de titularidades privadas de unos sujetos frente a otros (caso de licencia de construccin que se expida a quien no es dueo del solar edificable), ni es un salvoconducto de irresponsabilidad contra los eventuales fraudes que pudiera envolver u ocasionar la actividad privada (autorizacin del Protectorado de Fundaciones para una Fundacin disponga de sus bienes).

a)

La transmisibilidad de una autorizacin supone que puede ser transmitida de un sujeto a otro, sin intervencin de la Admn. Su admisin o no, depende del grado de personalizacin de la actividad autorizada. En las autorizaciones otorgadas a una persona concreta no es posible la transmisin (p.e. la licencia de armas o el permiso de conduccin). En otros casos, cuando la autorizacin se da para actuar sobre determinados objetos, la autorizacin va pegada al objeto en s, como en las licencias de construccin sobre una finca urbana, cuando se transmite el objeto se transmite la licencia. La extincin de las autorizaciones puede producirse por: - Ejecucin de la actividad autorizada, p.e. una licencia de obra. - Transcurso del plazo para el que fueron otorgadas, p.e. el carn de conducir, si no es renovado. - Por su revocacin o anulacin. La revocacin o anulacin puede producirse si se incumplen las condiciones a que estuvieran subordinadas o desaparezcan las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieren otras que hubieran justificado la denegacin. Si se revoca una a/a con fundamento en nuevos criterios de apreciacin o error administrativo pueden comportar el resarcimiento de daos y perjuicios. 7. Ordenes, mandatos y prohibiciones

Otras modalidades de la limitacin: rdenes positivas, mandatos que obligan al administrado a una determinada actividad, as como las rdenes negativas o prohibiciones absolutas que impiden al sujeto a realizar cierta actividad (frente a las relativas, que necesitan de autorizacin).

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Las rdenes son actos de la Admn, sobre la base de la potestad de supremaca, que obligan al sujeto un deber de conducta positiva (mandato) o negativo (prohibicin), y cuya inobservancia expone al obligado a una sancin en caso de desobediencia (o a la ejecucin forzosa, digo yo). Dichas rdenes pueden venir establecidas de forma general por una norma, sin necesidad de acto advo posterior, o requerir para su efectividad un acto de la Admn. La rdenes, que siempre han de justificarse una norma legal, pueden estar legitimadas por una potestad de supremaca general que afecte a todos los ciudadanos, como las previstas en las leyes de orden pblico, sanitaria, de proteccin civil, o por una relacin de supremaca especial (concesionarios o contratistas de la Admn, usuarios de un servicio, etc.), o por una relacin jerrquica (funcionarios o militares), aunque en este ltimo caso la orden no tiene efecto limitativo sobre los derechos. Donde ms se manifiesta el carcter limitativo de derechos es en las relaciones de supremaca general:
a) b) c) En la Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana: disolucin de reuniones, manifestaciones y espectculos pblicos. En la Ley 14/1986, General de Sanidad: imponiendo medidas de desinfeccin y desinsectacin, vacunacin obligatoria, ... En la normativa de proteccin civil, que permite imponer obligaciones a ciudadanos y medios de comunicacin.

El efecto de la orden de polica debidamente notificada o comunicada consiste en la obligacin de obedecer conforme a su contenido. Las rdenes (mandatos o prohibiciones) tienen un amplio sistema garantizador, normalmente ms enrgico en las rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial. El problema de los trminos y lmites de la obediencia debida, que exonera al inferior por el cumplimiento de la orden legal del superior. En el caso de rdenes dictadas en relaciones de supremaca general, se puede llegar a sanciones no slo advas, sino penales.

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Tema VI
1.

La actividad administrativa de fomento

Concepto y evolucin de la actividad de fomento

Modalidad de intervencin adva que consiste en dirigir la accin de los particulares hacia fines de inters general mediante incentivos No se usa aqu la limitacin, ni la creacin de nuevos servicios pblicos Gran despliegue estatal, hasta el repliegue por las ONG Marco general de regulacin de las subvenciones en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. C78 alude en numerosos preceptos a esta actividad; los poderes pblicos fomentarn o promovern: 2. La formacin profesional y la seguridad e higiene en el trabajo. La educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte. Las organizaciones de consumidores y usuarios. Las sociedades cooperativas. El desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma (148.1.13.) La investigacin cientfica y tcnica (149.1.15.) Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada

Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares incentivados: 1. Honorficas. Condecoraciones, ttulos nobiliarios, ttulos acadmicos, ... 2. Econmicas. Primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, ... 3. Jurdicas. Beneficiarios de la expropiacin forzosa, otorgamiento de concesiones mineras a sus descubridores, ... Hay medidas honorficas que dan lugar a ventajas econmicas (pensiones) o jurdicas (preferencias en adjudicacin de plazas de funcin pblica). No puede ser clasificada de reglada o discrecional, ya que depende de diversas regulaciones y procedimientos: A veces es claramente discrecional, como la concesin de ttulos honorficos o condecoraciones civiles. A veces es claramente reglada, como las becas para el estudio, que tienen reglamentaciones muy precisas. Debe descartarse en cualquier caso el carcter discrecional de la concesin de subvenciones econmicas junto con los beneficios de carcter jurdico asociados, como el beneficio de la expropiacin forzosa. Aunque sea a veces con dificultad, se pueden valorar las circunstancias de hecho concurrentes y se puede realizar un control judicial sobre los actos de concesin o denegacin; hay un d subjetivo a su reconocimiento y una legitimacin para oponerse a su concesin a un 3 invocando mejor d o tratamiento desigual. 3. Los incentivos econmicos

Orientacin de los particulares hacia fines de inters general, orientando y corrigiendo el sistema de mercado. Tambin ttulo habilitante para que la Admn pueda intervenir, ordenar y controlar las actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas. Las exenciones y desgravaciones fiscales suponen para la Admn una prdida de ingresos. Los anticipos (prstamos reintegrables con bajo inters o sin l) suponen gasto efectivo para la Admn, as como los premios o primas (funcin de determinados niveles productivos), y los seguros de beneficios industriales (garantizan un nivel mnimo determinado para sus beneficiarios). Desde una perspectiva temporal, las ayudas econmicas pueden ser: Previas. antes del cumplimiento de la actividad incentivada (becas, prstamos o anticipos a bajo inters, subv en general), o Posteriores a la actividad desarrollada. Las ayudas econmicas pueden tener por destinatarios: Particulares. Personas o empresas. Personas o entidades que tienen encomendadas funciones de servicio pblico, como las ONGs.

Administraciones, normalmente inferiores. Est sujeta a los principios de legalidad (consignacin de las subv en los presupuestos; obligacin legal de gastos de acuerdo con las leyes) y de igualdad.
El principio de legalidad es una consecuencia de la consignacin expresa obligatoria en los presupuestos de las Administraciones.

Las LGP y LGT reiteran lo dicho en CE 133.3. Las subvenciones deben consignarse expresamente en los presupuestos; si no lo estn no se pueden exigirse, y si los realizaran seran nulos de pleno d los actos advos y disposiciones generales que supongan compromisos de gastos por importe superior a los crditos presupuestados. (El beneficiario de buena fe, tendr, sin embargo derecho a una accin de responsabilidad contractual o extracontractual para exigir de la Admn daos.) En cuanto al principio Cde igualdad, obliga a tratar por igual a los presuntos beneficiarios de la accin de fomento y a distribuir las ayudas a travs de proc basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia, como se ve ms adelante.

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4. A)

La subvencin Concepto amplio y estricto de subvencin

Segn la doctrina deben distinguirse las subvenciones de otras ayudas econmicas (concepto estricto de subvencin): a) Es una atribucin patrimonial a fondo perdido, se excluyen, por lo tanto, las exenciones fiscales, las devoluciones de impuestos y los crditos subvencionados. b) El otorgante es una Admn pblica, a favor de un particular. Se excluyen, por lo tanto, las subv presupuestarias a favor de Entidades publicas autnomas, dotaciones presupuestarias para funcionamiento de los servicios pblicos descentralizados, etc c) Estn afectadas al desarrollo de una actividad del beneficiario. Se excluyen, por lo tanto, los premios y primas cuantificados a posteriori de una actividad, pero incluyndose las becas que se producen ab initio. La legislacin espaola, y la comunitaria, parte de un concepto ms amplio de subvencin que comprende cualquier ayuda econmica pblica. necesidad de vigilar todo favorecimiento desde el sector pblico, a cuyo efecto aplica el mismo rgimen jurdico a las subvenciones propiamente dichas y a las restantes ayudas econmicas. Ambos conceptos son tiles. La concepcin amplia (cualquier tipo de ayuda econmica, directa o indirecta) dominante en el D comunitario, es la que rige para el control de la accin incentivadora desde la defensa de la libre competencia. La concepcin estricta, como disposicin a fondo perdido, para un particular, dado por una Admn, para la realizacin de una actividad, es la base de partida para la aplicacin del rgimen de otorgamiento y control de las disposiciones directas de capital. La vigente Ley 38/3, General de Subvenciones (LGS), aplicable a todas las AAPP: Regula el rgimen jurdico de subv otorgadas por todas las AAPP (es bsica). Definicin: disp dineraria de AAPP y sus organismos y entidades de D pblico, a favor de personas privadas o pblicas: o Sin contraprestacin directa de los beneficiarios o Sujecin a objetivo, proyecto, actividad, comportamiento; obligatorio para el particular o Que el objetivo, proyecto, ..., sea para el fomento de una actividad de utilidad pblica, inters social o promocin de una finalidad pblica. No son subv las aportaciones entre AAPP que financian las actividades propias de stas, ni las cuotas de las EELL para sus asociaciones de EELL Tampoco son subv: o Prestaciones de la SS, Pensiones subsidio del paro o Crditos oficiales (no subvencionados) Se excluyen de la ley: o Premios, cuando no han sido solicitados por el premiado. o Subvenciones electorales y financiacin de los partidos polticos y grupos parlamentarios o locales Naturaleza jurdica de la subvencin

B)

En cualquiera de sus dos concepciones, amplia o estricta, es una relacin de naturaleza jurdico-adva sujeta a la J C-A. Se han calificado de contrato, al serles de aplicacin en su momento subsidiariamente las reglas de preparacin, adjudicacin y efectos del contrato de gestin de servicios pblicos. A veces, adems, es un compromiso de la Admn dentro de un convenio ms complejo. La LGS hace irrelevante la anterior discusin, regulando minuciosamente el rgimen jurdico de las subvenciones: C) Se rigen por la LGS y sus disp de desarrollo Restantes normas de D advo, en su defecto Restantes normas de D privado, en su defecto Si se dan por consorcios, mancomunidades, ..., instrumento de creacin, ajustndose a la LGS

Los principios del rgimen de las subvenciones pblicas

Adems de la prohibicin de afectar al mercado, se establecen en LGS 8: Es necesario que las AAPP o entes concreten en un plan estratgico los objetivos y efectos, plazo, costes, financiacin, ... Si los objetivos afectan al mercado, deben dirigirse a corregir fallo claramente identificados, con efectos mnimamente distorsionadores Principios de la gestin:
Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminacin. Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administracin otorgante. Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.

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El mandato de que la gestin se realice de acuerdo con los principios anteriores condiciona el otorgamiento a la aprobacin y publicacin de las bases para su otorgamiento, a la existencia de crdito, a la tramitacin del proc de concesin, a la fiscalizacin previa de los actos advos de contenido econmico y a la aprobacin del gasto por el rgano competente. La iniciativa es ms de la Admn cuando publica las bases (auxilios concursados), que de particulares (auxilios rogados). La LGS prev supuestos de concesin al margen del proc.: Subv prevista nominativamente en los presupuestos Venga impuesta a Admn por norma con rango de ley

Excepcional: otras sin convocatoria pblica, por razones de inters pblico, social, econmico, humanitario, .... Otro principio capital debera ser el de riesgo compartido. Que no se convierta en una donacin. La LGS establece de una parte que la norma reguladora de la subvencin podr exigir un importe de financiacin propia. Y en otra parte, que el importe de la subv, en ningn caso podr ser de tal cuanta que, aisladamente, o en concurrencia con subvenciones o ayudas de otras AAPP, o de otros Entes pblicos o privados, nacionales o internacionales, supere el coste de la actividad subvencionada. Puede llegar al 100%. Por ltimo, debe respetar la libre competencia, sin crear situaciones de desigualdad. As, LGS 8.2 establece que cuando los objetivos afecten al mercado, debe dirigirse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mnimamente distorsionadores. Aadir las competencias de la Comisin Nacional de la Competencia, en la LEY 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, para analizar los criterios de concesin de ayudas pblicas. Smense las prescripciones del D comunitario. 5. La gestin indirecta de las subvenciones

Nueva tcnica: la competencia en el otorgamiento y control se deja de considerar como competencia pblica, ejercida directamente por la Admn. Se abre la colaboracin con otros sujetos pblicos o privados, externalizando los servicios; adems de la gestin directa cabe ahora la gestin indirecta a travs de la tcnica concesional. LGS permite que la distribucin de fondos se haga a travs de una entidad colaboradora (EC) que, actuando en nombre y por cuenta del rgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvencin, entregue y distribuya los fondos pblicos a los beneficiarios cuando as se establezca en las bases reguladoras, o que simplemente colabore en la gestin de la subvencin sin que produzca la previa entrega de los fondos pblicos recibidos. Estos fondos en ningn caso se considerarn integrantes de su patrimonio. Pueden serlo personas privadas, as como los organismos y dems entes pblicos y las sociedades mercantiles mayoritariamente pblicas. Asimismo, las CCAA y las CCLL pueden ser EECC de las subvenciones de la AGE, sus organismos pblicos y dems Entes que tengan que ajustar su actividad al D pblico. Tambin a la inversa. La entidad colaboradora tiene las siguiente obligaciones: Entregar a los beneficiarios los fondos recibidos. Comprobar el cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos determinantes para su otorgamiento. Justificar la entrega de los fondos recibidos ante el rgano concedente de la subvencin y, en su caso, Entregar la justificacin presentada por los beneficiarios

Someterse a las actuaciones de comprobacin del rgano competente. Para personas privadas o sociedades mayoritariamente pblicas, se seleccionar mediante proc sometido a los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminacin, formalizndose convenio, salvo que resulte aplicable la leg de contratos advos. La relacin entre el rgano advo concedente y la EC se formalizar en un convenio de colaboracin. Por lo dems, la Ley somete a las EECC al mismo rgimen rigorista que a beneficiarios en aspectos como prohibiciones para desarrollar esta actividad, en trminos anlogos a las prohibiciones para contratar con las AAPP, procedimientos de control y reintegro y sujecin a la potestad sancionadora. 6. El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones

Regulado anteriormente en la Ley General Presupuestaria, dicho procedimiento se regula ahora en la LGS, admitiendo dos variedades: el proc ordinario, en rgimen de concurrencia competitiva, y el proc de concesin directa. Procedimiento ordinario: concurrencia competitiva Se inicia siempre de oficio; mediante la comparacin de las solicitudes presentadas, una prelacin entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoracin previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria. Previos los anuncios correspondientes en los diarios oficiales, tiene lugar la presentacin de solicitudes y documentos, a lo que sigue la instruccin, realizndose de oficio cuantas actuaciones se estimen necesarias para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales debe formularse la propuesta de resolucin. Es posible comenzar la instruccin por una preevaluacin, en la que se verificar el cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la condicin de beneficiario. Evaluadas las solicitudes, un rgano colegiado, composicin s/ bases, deber remitir informe con resultado de la evaluacin, despus, el rgano instructor, visto el expediente y del informe anterior, formular la propuesta de resolucin provisional, motivada, que deber notificarse a interesados s/ convocatoria, y se conceder 10 das para alegaciones. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados. El otorgamiento por resolucin motivada en 6 meses, a partir de la publicacin de la convocatoria, salvo que la misma posponga sus efectos a una fecha posterior. Su transcurso sin haberse notificado a los interesados se entender denegatorio.

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Subvenciones que obedecen a razones de inters pblico, social, econmico, humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten la convocatoria pblica Se sustraen del rigorismo anterior. El proc se ajusta a las normas reglam que se dicten siguiendo las previsiones contenidas en la Ley, salvo en lo que afecte a los principios de publicidad y concurrencia que, como mnimo, har pblico los siguientes extremos: a) Definicin del objeto de las subvenciones, con indicacin del carcter singular de las mismas y las razones que acreditan el inters pblico, social, econmico o humanitario y aqullas que justifican la dificultad de su convocatoria pblica. b) Rgimen jurdico aplicable c) Beneficiarios y modalidades de ayuda. d) Proc de concesin y rgimen de justificacin de la aplicacin dada por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras. Procedimiento de concesin directa Se aplica cuando la cuanta viene impuesta a la Admn por una norma de rango legal o cuando las subvenciones estn previstas nominativamente en los presupuestos pblicos. 7. La relacin de subvencin: anulacin, modificacin, obligaciones del beneficiario y reintegro

Anulacin de la relacin La relacin de subvencin puede quedar sin efecto si el ttulo por el que se rige, el acto de otorgamiento, est afectado de invalidez. La LGS considera causas de nulidad, adems de las de LRJ 62.1, la carencia o insuficiencia de crdito. Son causas de anulabilidad las dems infracciones del OJ. Cuando el acto de concesin incurriera en alguna de estas infracciones el rgano concedente proceder a su revisin de oficio o, en su caso, a la declaracin de lesividad y ulterior impugnacin judicial, con la obligacin de devolver las cantidades percibidas. No proceder la revisin de oficio del acto de concesin cuando concurra alguna de las causas de reintegro que se aludirn ms adelante. Modificacin de la subvencin Es posible la modificacin y su prrroga si est pactada en el convenio y asimismo por cualquier alteracin de las condiciones tenidas en cuenta para su concesin, y en todo caso, la obtencin concurrente de otras aportaciones fuera de los casos permitidos. Derechos y obligaciones del beneficiario y de la Admn concedente El beneficiario tiene el derecho de percibir de percibir los fondos, que se corresponde con la correlativa obligacin de la Admn concedente. Se trata de una obligacin estricta, plenamente exigible. La exigibilidad no obsta a que se condicione el pago al cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social, lo que deber acreditar el concesionario, y a la existencia de poderes modificatorios y revocatorios, por causas justificadas, de la subvencin. La principal obligacin del beneficiario es la de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesin de la subvencin. Adems, a justificar la realizacin de la actividad y la finalidad que determinen la subvencin, someterse a las actuaciones de comprobacin, comunicar la obtencin de otras subvenciones que financien las actividades subvencionadas, disponer de los libros contables y someterse a las facultades advas de comprobacin y control. Gastos subvencionables La LGS regula minuciosamente aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada. En ningn caso su coste de adquisicin podr ser superior al valor de mercado, distinguindose (a efectos de valoracin), los gastos en obras, suministros y bienes inventariables. No son subv los intereses deudores de cuentas bancarias, los derivados de sanciones advas y penales y de proc judiciales ni, en materia tributaria, los impuestos indirectos susceptibles de recuperacin o compensacin ni los impuestos personales sobre la renta. Reintegro de la subvencin Singularidad de esta relacin jurdica: beneficiarios y EECC debe reintegrar en caso de incumplimiento al Ente concedente las cantidades, as como inters de demora legal del dinero, incrementado en un 25% desde el momento del pago de la subvencin. El reintegro es independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles, y prescribir a los 4 aos el derecho de la Admn a reconocer o liquidar el reintegro. Puede derivar tanto de conductas anteriores al otorgamiento de la subvencin, como de falsear u ocultar las condiciones requeridas, como de posteriores relativas a la obstruccin o negativa a las actuaciones de comprobacin y control financiero, incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservacin de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, y en todo caso por aplicar la subvencin a finalidades distintas de las previstas en su otorgamiento. Tambin da reintegro la adopcin de una decisin de la cual se derive una necesidad de reintegro, arts. 87 a 89 del Tratado de la UE, y los dems supuestos previstos en la norma reguladora de la subvencin. Suspensin cautelar de los libramientos de pago Iniciado el proc de reintegro, que ser advo, el Ente concedente podr acordar, motivadamente, la suspensin cautelar de los libramientos de pago pendientes de abonar al beneficiario o a la EC. En todo caso si existen indicios racionales que permitan prever la imposibilidad de obtener el resarcimiento, o si ste puede verse frustrado o gravemente dificultado, y en especial, si el perceptor hace actos de ocultacin, gravamen o disposicin de sus bienes. La resolucin del proc de reintegro no podr separarse del criterio recogido en el informe de la Intervencin General de la Admn del Estado recado en el proc de control. Cuando el rgano gestor no acepte este criterio, con carcter previo a la propuesta de resolucin plantear discrepancia que ser resuelta de acuerdo con el proc previsto en la Ley General Presupuestaria en materia de gastos. 25

8.

Control y sanciones

La Intervencin General de la Administracin General del Estado La LGS hace de la Intervencin General del Estado (IGE) el elemento clave para el control de las subvenciones estatales, salvo para las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, que tiene su propia intervencin. La IGE tambin puede, a solicitud de las CCLL, controlar a los beneficiarios de las subvenciones concedidas por ellas. La IGE suscribir los acuerdos advos de cooperacin con los rganos de la Comisin Europea. Auditoras externas La LGS prev, asimismo, la colaboracin de empresas privadas de auditora para controles financieros de las subv en los trminos de LGP, pero con reserva a la IGE de potestades advas. La misma colaboracin pueden recabar las CCLL, quedando tambin reservadas a sus propios rganos de control las actuaciones que supongan el ejercicio de potestades advas. Procedimiento de control La IGE debe seguir un procedimiento de control financiero sobre beneficiarios y EECC cuando se deduzcan indicios de la incorrecta obtencin, destino o justificacin de la subv. Finalizan con la emisin de un informe de procedencia de reintegro de la totalidad o parte de la subv, en cuyo caso el rgano gestor deber acordar el inicio de expediente de reintegro o formular su discrepancia motivada con la incoacin. Las discrepancias entre el titular del Departamento y la IGE ser resuelta por el Consejo de Ministros cuando la disconformidad se refiera a > 12 M y por la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos en los dems casos. Infracciones penales La potestad sancionadora de la LGS cede ante la infraccin penal cuando el hecho es constitutivo de delito, que lo es por: obtener subv de las AAPP > 80 k falseando las condiciones para su concesin u ocultando las que la hubiesen impedido; desarrollar actividad subv con fondos de las AAPP > 80 k, incumpliendo condiciones establecidas o alterando los fines

obtener indebidamente fondos de los presupuestos generales de la UE u otros administrados por sta, >50 k, falseando las condiciones requeridas para su concesin u ocultando las que la hubieran impedido, Pena de prisin de 1 a 4 aos y multa del tanto al sxtuplo de la citada cuanta. En ambos casos, las penas consisten en prisin menor y multa del tanto al sxtuplo del importe de la subv, as como la prohibicin de obtener subv publicas o crdito oficial y del dcho de gozar de beneficios o incentivos fiscales durante un periodo 3-6 aos (Cdigo Penal). Infracciones administrativas Acciones y omisiones tipificadas en la Ley, incluso a ttulo de simple negligencia y son responsables, adems de los beneficiarios y EECC, las personas o entidades relacionadas con el objeto de la subv o su justificacin, obligadas a prestar colaboracin y facilitar cuanta docu sea requerida. Son infracciones leves los incumplimientos de las obligaciones recogidas en la LGS y en las bases reguladoras de subvenciones cuando no constituyan infracciones graves. Son infracciones graves las siguientes: no comunicar la obtencin de subvenciones, ayudas pblicas, ingresos o recursos para la misma finalidad el incumplimiento sustancial de los fines para los que la subv fue concedida la falta de justificacin del empleo dado a los fondos recibidos una vez transcurrido el plazo para su presentacin

el incumplimiento de la EC de la vigilancia debida sobre el beneficiario cuando de ello se derive la obligacin de reintegro. Son infracciones muy graves las siguientes: obtener una subv falseando u ocultando las condiciones requeridas para su concesin la no aplicacin, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los fines para los que la subv fue concedida la resistencia, excusa, obstruccin o negativa a las actuaciones de control cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, la falta de entrega de las EECC a los beneficiarios de los fondos recibidos

las dems conductas tipificadas como infracciones muy graves en la normativa de la UE en materia de subv. Sanciones administrativas Las sanciones pecuniarias podrn consistir en una multa fija, entre 75 y 6.000 , o proporcional sobre la cantidad indebidamente obtenida o no justificada, lo que en todo caso ser independiente de la obligacin de reintegro. Las sanciones no pecuniarias para infracciones graves o muy graves podrn consistir en la prdida durante un plazo de hasta 5 aos de la posibilidad de obtener subv, ayudas pblicas y avales de las AAPP u otros entes pblicos o la privacin de la posibilidad de actuar como EC o de contratar durante 5 aos con las AAPP. Graduacin de las sanciones Completan la regulacin las normas relativas a la graduacin de sanciones y tope mximo de las sanciones leves, que no exceder del importe de la subv concedida, y graves y muy graves, no superior al triple del importe de la cantidad indebidamente obtenida. Otras normas fijan la prescripcin por el transcurso de 4 aos tanto de las infracciones como de las sanciones, determinan los rganos competentes para la sancin y se remiten en materia de proc a lo previsto en la LRJ.

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9.

Subvencin y Derecho Comunitario

Libre competencia La pertenencia de Espaa a la UE supone la aplicacin aqu de la norma sobre prohibiciones y limitaciones garantizadoras de la libre competencia. TCE, art. 92, salvo las excepciones de este Tratado, sern incompatibles con el Mercado Comn y en la medida en que afecten a intercambios comerciales entre los EEMM, las ayudas concedidas por los Estados, o por medio de recursos estatales, sea cual fuere la forma que revistan y que amenacen con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Prohibicin general de ayudas Son dos condiciones: 1. Que sea una ayuda econmica, lo que es interpretado por el TJCE desde el principio en sentido muy amplio: subvenciones (en metlico, especie, ...), incentivos de cualquier forma que aligere la carga que normalmente gravan los presupuestos de las empresas (exenciones fiscales, bonificaciones de intereses, suministros de bienes o cualquier otra medida de efectos equivalentes). 2. Que la ayuda econmica se nutra de fondos pblicos y no privados, que afecten a los intercambios comerciales y que sean de tal entidad que amenacen con falsear o falseen la competencia. Excepciones a la prohibicin general Por excepcin, son compatibles: 1. Las de carcter social concedidas a consumidores individuales, si son otorgadas sin discriminacin por el origen de los productos. 2. Las destinadas a remedidas los perjuicios ocasionados por calamidades naturales u otros acontecimientos extraordinarios. 3. Las concedidas a la economa de ciertas regiones de la antigua Repblica Democrtica Alemana. Adems, podrn ser compatibles: 1. Las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo econmico de aquellos territorios en los que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en los que se aplican salarios ms bajos. 2. Las destinadas a estimular la aplicacin de un proyecto importante de inters comn europeo, para poner remedio a una perturbacin grave de la economa de un pas miembro. 3. Las destinadas a facilitar el desarrollo de ciertas actividades o regiones, siempre que no alteren las condiciones en que se desarrollan los intercambios en una medida contraria al inters comn. 4. Las dems clases de ayudas determinadas por acuerdos del Consejo adoptado por mayora y a propuesta de la Comisin. Adems el Consejo, por unanimidad, y a peticin de un Estado miembro, acordar la procedencia de una ayuda incursa en la prohibicin general siempre que circunstancias excepcionales justifiquen tal decisin. Control de las subvenciones Para facilitar el control, a travs de la Comisin y del Consejo, se desarrolla una triple actividad de examen, prevencin y, en su caso, a la represin por infraccin. La Comisin procede a una anlisis permanente con los EEMM de los sistemas de ayudas existentes, debiendo ser informada de los proyectos de creacin o modificacin de las ayudas econmicas. La apertura de un proc de control conlleva, automticamente, la suspensin de las ayudas proyectadas, y si el Estado no se conforma con la decisin de suprimir o modificar la ayuda, la Comisin o cualquier otro Estado puede apelar directamente al TJCE. Discute la doctrina si los jueces nacionales pueden aplicar directamente la normativa comunitaria, declarando la incompatibilidad de una determinada ayuda con el Tratado, slo en el caso de que aqulla no se haya sometido a la informacin previa de la Comisin. Rgimen jurdico de las subvenciones financiadas por la UE Estas se rigen, segn la LGS, por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposicin de aqullas, aplicndose la LGS supletoriamente en cuanto a los proc de concesin y de control. Responsabilidad financiera de las AAPP implicadas Las ayudas financiadas son financiadas por el Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agraria (FEOGA, seccin OGA), Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo, Instrumento Financiero de Orientacin Pesquera, y Fondo de Cohesin, as como de cualesquiera fondos comunitarios. Cada AP asumir las responsabilidades que se deriven de dichas actuaciones, incluidas las que sobrevengan por decisiones de los rganos de la UE, y especialmente en liquidacin de cuentas y a la aplicacin de la disciplina presupuestaria por parte de la Comisin. A este efecto, los rganos competentes de la AGE para proponer o coordinar los pagos de las ayudas de cada fondo o instrumento, previa audiencia de las entidades afectadas, resolvern acerca de la determinacin de las referidas responsabilidades financieras. Despus el Ministerio de Hacienda efectuar las liquidaciones financieras que se realicen por cuenta de los citados fondos e instrumentos financieros de la UE.

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Tema VII
1.

La actividad de prestacin o servicio pblico

La actividad de prestacin o de servicio pblico Aquella en que la Admn satisface directamente una necesidad pblica mediante la prestacin de un servicio a los administrados. Dichos servicios pueden ser: seguridad pblica, transporte, abastecimiento, enseanza, sanidad, etc. Servicio pblico, es un trmino o Polmico el contraste con la iniciativa y empresa privada. o Polismico: hay actividades que son calificadas de servicio publico, sin ser de prestacin, habilitando a las AAPP a la intervencin, incluso a la sancin (e.g., el sector energtico). Clases de servicios pblicos Uti universi prestaciones de inters general que los ciudadanos reciben del Estado que derivan del ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberana, como la Justicia, la defensa nacional, la seguridad pblica y las relaciones internacionales. Uti singuli, los que se disfrutan individualmente, incluso con asuncin parcial o total del coste por el ciudadano: Servicios pblicos econmicos, que satisfacen necesidades directamente relacionadas con la actividad econmica, y Servicios sociales, actividad prestacional con objeto inmediato al ciudadano; sanidad, enseanza, educacin, ... Servicios pblicos monoplicos, son ejercidos nicamente por las AAPP, y Servicios pblicos virtuales o impropios, en concurrencia con la actividad privada reglamentada. libre concurrencia donde esta no es posible, monopolio natural.

A)

Atendiendo a la posibilidad de concurrencia con la actividad privada sobre el mismo objeto se pueden distinguir:

B)

Evolucin: servicio pblico monoplico,

De la creacin de los servicios pblicos a su privatizacin

En el Estado slo restan servicios vinculados al ejercicio de funciones de soberana (justicia, defensa nacional, relaciones exteriores, ...) y los s sociales irrentables como la educacin, la sanidad y la seguridad social, todos ellos compatibles con la iniciativa privada. C) El equivalente norteamericano del servicio pblico. El rgimen de las public utilities

En los EE UU, se abordo desde la empresa privada con obligaciones pblicas impuestas por ley: garanta de acceso universal, tarifas razonables. Asimismo la libre competencia. La doctrina anglosajona del common calling y despus del common carrier, se engloba ahora en el trmino ms general de las public utilities. Dentro de un ttulo de intervencin y un cuadro jurdico para la organizacin de los servicios, stos eran considerados de inters general: agua, electricidad, telfonos, ... Adems de las leyes intervencionistas para estos servicios de inters general, se crearon comisiones reguladoras ad hoc para cada sector, las agencias independientes, con poderes reglamentarios, sancionadores y arbitrales. Nuestros servicios pblicos econmicos estn evolucionando hacia dicho modelo, controlados por agencias o administraciones independientes. D) Los servicios compartidos entre la gestin pblica y la privada

En determinadas materias como la sanidad, la educacin y la seguridad se ha ido convergiendo entre las organizaciones pblicas y las empresas privadas. Adems, un tercer sector pretende satisfacerlas sin nimo de lucro. La Iglesia, ya desde antes del siglo XIX, ... El constitucionalismo dio lugar a la aparicin de servicios pblicos, costeados por presupuestos ... un d fundamental del ciudadano. En la actualidad, el sector pblico en gestin directa y las empresas privadas concurren en la satisfaccin de las necesidades sociales. E) Servicios pblicos asistenciales y tercer sector

El Estado liberal fue muy celoso asumiendo la asistencia social .... Primero fue la beneficencia y despus la previsin social. Adems de la sanidad y las pensiones, el Estado social actual se est orientando hacia otras situaciones de extrema necesidad. Un ejemplo es la reciente Ley de dependencia. Las CCAA han dictado tambin sus propias leyes y creados sus propias instituciones. Sin perjuicio de la accin directa pblica, en Espaa y en el resto de Europa, se est imponiendo y progresando un tercer sector, el sector privado no lucrativo ONG. As tienen menos controles y ms privilegios las Fundaciones privadas. Se vuelve as, de alguna manera, a la beneficencia anterior al constitucionalismo, pero con financiacin pblica. 2. Las fronteras entre la actividad de prestacin y la actividad privada en la C 28

Autores: no hay actividades pblicas o privadas por naturaleza.

C 78 pretendi ser neutral. CE 38 reconoce la libertad de empresa y la economa de mercado, con exigencia de economa general y planificacin. CE 128 toda la riqueza subordinada al inters general, iniciativa pblica, monopolio, intervencin de empresas. C permite a todas las AAPP que creen por ley servicios pblicos nuevos. La LBRL, reserva a las EELL determinados servicios, que se declaran esenciales y permite al Estado y las CCAA reservar ms. Iniciativa de las propias EELL, salvo monopolio. Regla de subsidiariedad, mientras actividad pueda ser asumida por sector privado, vetada al sector pblico. Sin embargo, tanto el Estado como las CCAA pueden crear empresas pblicas. Para EELL requisito actividad econmica de utilidad pblica. Lo prescribe el Texto ref de la Ley de Rg Local de 1986, que limita tambin la actividad al trmino municipal, y en beneficio de sus habitantes. 3. El rgimen de servicio publico tradicional. Principios generales

La actividad de prestacin o de servicios se sujeta a los principios de: Principio de legalidad La ley reconoce el inters general y la dotacin econmica, creando un servicio pblico. Puede reservar como monopolio en caso de servicios esenciales. Reglamentos para normas de organizacin. La ley autorizar tambin a las EELL. Pero no hay un d a la exigencia de un servicio pblico no prescrito por ley. Principio de continuidad o de regularidad Debe desarrollarse de forma ininterrumpida, de acuerdo con su naturaleza. Servicios pblicos, incluso concesiones. As CE 28 regula peculiaridades sindicacin funcionarios y mantenimiento servicios esenciales. Principio de perfectibilidad o de adaptabilidad Tanto Admn como concesionarios, obligados a incorporar los adelantos tcnicos que se vayan produciendo. Inicialmente clusula de progreso en los contratos de concesin, pero stos deben soportar modificaciones de los contratos (pero equilibrio econmico). Principio de neutralidad CE 103 (La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales ...), ilcita con fines partidistas, o como propaganda . Principio reforzado en algunos sectores: medios de comunicacin pblicos Principio de igualdad CE 14, igualdad ante la ley, no discriminacin. Pero no implica un trato uniforme; son lcitas las tarifas reducidas. Principio de gratuidad Slo aplicable si se deriva de la naturaleza del servicio, e.g., la proteccin ciudadana, o impuesto por norma C (enseanza obligatoria, por art. 27 CE) o legislativa. Fuera de esta previsin nada impide, lo que es normal, que el coste total o parcial del servicio sea recuperado por la Admn o el concesionario a travs de las tarifas correspondientes. 4. La relacin de prestacin. El estatus de los usuarios de los servicios pblicos.

A) Admisin del servicio El particular tiene d a la admisin si rene las condiciones legales, salvo capacidad limitada: criterio cronolgico, mritos, ... Comprobacin adva de los requisitos: acto expreso, resguardo, tcito, ... Sumisin del usuario a la relacin especial. B) Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestacin econmica del servicio. Tasas, precios pblicos y tarifas Las normas del servicio pueden reconocer el deber del usuario a participar en su gestin. Principal obligacin del usuario. Tasas Son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico, en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades en rgimen de D pblico que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes: 1. Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados, y 2. Que no se presten o realicen por el sector privado. El importe no podr exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o prestacin. Se regulan Ley 8/89, de Tasas y Precios Pblicos. Se establecen por ley (sus elementos esenciales), la exaccin en los presupuestos. Precios pblicos Los precios pblicos tambin se regulan en la Ley 8/89: son contraprestaciones pecuniarias por la prestacin de servicios o realizacin de actividades en rgimen de D pblico que: 1. Que los servicios o actividades sean de solicitud voluntaria para los administrados, y 2. Que se presten o realicen tambin por el sector privado. Deben cubrir costes, salvo razones sociales. Se fijan reglamentariamente, o por los Organismos pblicos autorizados por el Ministerio. Memoria econmica. 29

Tarifas Para supuestos de gestin indirecta o contractual de servicios pblicos. La remuneracin del concesionario o gestor privado del servicio es un precio privado, pero intervenido, debiendo incluirse en los contratos de gestin de servicios, las tarifas mximas y mnimas que hubieren de percibirse de los usuarios, con descomposicin de sus factores constitutivos y procedimientos para su revisin (art. 211.4 del Reglamento de Contratos del Estado). La legislacin local tiene una regulacin ms minuciosa. Puede haber tarifas sociales. Revisin de oficio o a peticin de las empresas, al desequilibrio econmico de concesin C) Relacin de prestacin y garanta judicial Puede ser: J c-a en caso de servicios prestados directamente por AAPP, OOAA, etc. Empresas pblicas o concesionarias, J civil, pero d de denuncia ante la Admn e impugnacin posterior de inactividad ante la J c-a (potestades de vigilancia y control). Responsabilidad contractual de las AAPP: civil o c-a, segn sea la relacin de D pblico o privado de la Admn. 5. Las formas de gestin de los servicios pblicos

Distintos elementos que configuran el servicio pblico: tipo de entidad gestora, personal que la sirve, relacin logsticas con terceros, sus contratos, sus relaciones con los usuarios, y la jurisdiccin competente para conocer de los conflictos que se produzcan. En el caso de gestin directa por la Admn, con un rgano gestor de naturaleza adva, personal funcionario y bienes de dominio pblico, y la J c-a que presta la garanta judicial, implica todo ello la aplicacin del D advo en todos los aspectos. En casos de concesin, y sin perjuicio de la relacin contractual con la Admn, entra en juego el D privado, aplicable a las relaciones del concesionario con terceros, y la J civil para la resolucin de los conflictos. La Admn tambin expropi el D privado; han aparecido as las empresas de capital ntegramente pblico, las AAPP disfrazadas de empresas privadas. Adase, ahora, la fundacin privada creada por Entes pblicos reconocida por la Ley 1994 Fundaciones. Se permite as eludir la aplicacin del D advo en campos como hospitales pblicos, e incluso la universidad (y la autonoma?). La legislacin local, ms uniforme, ha impuesto una nacionalizacin de los modos de gestin directa en para los EELL. La LBRL y el Texto Refundido de la Legislacin local establecen para las EELL las formas de gestin directa e indirecta. Entre las formas de gestin directa estn: 1. La gestin por la propia Entidad local. Con personal directamente dependiente de los rganos de la Corporacin. Anlogo a un servicio directo por una DG o SubDG estatal. 2. Organismo autnomo local. Se crea una organizacin especializada regida por un Consejo de Admn, presidido por un miembro de la Corporacin. Como forma de gestin directa privada se prev la sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca ntegramente a la Entidad local, que debe adaptarse a una de las formas de sociedad mercantil de responsabilidad limitada. En cuanto a las formas de gestin indirecta o contractual, todas ellas suponen la intervencin de un particular o de una empresa mixta ligadas a la Admn titular del servicio mediante un contrato. Las modalidades de gestin indirecta se regulan, por lo tanto, en la Ley de Contratos de las AAPP, mediante el contrato de gestin del servicio pblico, que se estudia en los temas de contratos advos. 6. El modelo europeo de los servicios de inters econmico general y el desmantelamiento de los servicios pblicos econmicos

El Tratado de Roma 1957 introduce la doctrina estadounidense de la libre competencia, incompatible con el modelo concesional monopolstico imperante. modelo de empresas encargadas de la gestin de servicios de inters econmico general, sujetas a la libre competencia. Se sustituyen los servicios pblicos tradicionales por las public utilities de los EE UU. Cada EEMM, para evitar el riesgo de excluir a parte de la poblacin de los beneficios del mercado libre puede definir para cada caso el inters general en trmino de servicio universal y de otras obligaciones de servicio pblico, estableciendo en cada caso las compensaciones a las empresas. El servicio universal en Espaa para el suministro de electricidad es el denominado suministro de ltimo recurso, con la TUR. Las condiciones del Tratado no aplican, claro, a servicios de inters general que no tienen carcter comercial como la enseanza bsica, la proteccin social y otras funciones de regala como la seguridad, la justicia, la diplomacia, ... En Espaa, en aplicacin de esta poltica se inicia en 1996, el proceso de cambio en los servicios pblicos econmicos: correos, telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, ... La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Elctrico es un claro ejemplo de esto. A) Electricidad

La Ley 54/97 traspone la Directiva 96/92/CE, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. La convergencia hacia el mercado europeo de la electricidad. La garanta del suministro, se limita a la propia regulacin especfica, sin reserva al Estado de ninguna de las actividades. Se abandona la nocin de servicio pblico, que se sustituye por la expresa garanta del suministro a todos los consumidores demandantes. 30

La planificacin estatal queda restringida a las instalaciones de transporte, donde es vinculante, indicativa en el resto. En generacin se reconoce el d a la libre instalacin, sin perjuicio de concesiones hidroelctricas, o de otras autorizaciones necesarias. Se abandona la retribucin de la produccin a travs de costes de inversin fijados administrativamente y del tipo de tecnologa. Se crea el mercado de energa elctrica. El transporte y distribucin se liberalizan, garantizando el acceso de terceros a redes. Una nica red, base del monopolio natural, se pone a disposicin de todos los sujetos del sistema. La retribucin del transporte y distribucin contina siendo fijada administrativamente. Asimismo se obliga a las empresas elctricas a la separacin jurdica de las actividades reguladas (transporte y distribucin) y no reguladas (produccin y comercializacin), en cuanto a su retribucin econmica. La comercializacin es libre: hay libertad de contratacin y precios, y libertad de eleccin de consumidor. Se establece un perodo transitorio para el proceso de liberalizacin, que ha concluido el 1 de julio de 2009 con la desaparicin de la tarifa integral. La explotacin unificada del sistema nacional deja de ser un servicio pblico de titularidad estatal, ejercido por el Estado siendo sus funciones asumida por dos sociedades mercantiles privadas, responsables de la gestin tcnica y econmica, respectivamente. El operador del mercado. El operador del sistema. La CNE es el organismo regulador del sector energtico (electricidad, gas y otros hidrocarburos lquidos). Es una Administracin independiente, adscrita al MITC, creada por la Ley del Sector de Hidrocarburos y que sustituy a la CNSE. Tiene facultades en materia de solicitud de informacin a elctricas y resolucin de conflictos, colaborando los org pblicos de defensa de la competencia. B) Servicio postal

Se ha desmantelado parcialmente el monopolio estatal. Se prestaba de forma directa, se ha convertido en una sociedad annima estatal, donde los empleados siguen ostentando la condicin de funcionarios (!). Dicha sociedad asume el servicio pblico universal, que es el conjunto de servicios postales de calidad determinada en la Ley y sus reglamentos de desarrollo, que se presta de manera permanente en todo el territorio nacional y a precio asequible. Se le reserva, con carcter exclusivo, al amparo del art. 128.2 CE determinados servicios de giro, envos interurbanos y transfronterizos de menos de 350 g de peso, envos nacionales o recepcin de solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las AAPP. Se otorgan al operador d similares a los del monopolio anterior: beneficiario de expropiaciones forzosas, exencin de tributos en las actividades reservadas, derecho a entregar notificaciones de rganos advos y judiciales (con constancia fehaciente), cesin de espacios en ferrocarriles y puertos y aeropuertos, derecho a establecimiento de apartados de correos para entrega de correspondencia, preferencias en aduanas, distribucin de los sellos de Correos, uso exclusivo de la denominacin Correos y del trmino Espaa. C) Hidrocarburos

Liberalizacin por la Ley 34/1998, similar a la del sector elctrico; dichas actividades no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado. Pero los hidrocarburos que se extraigan de suelo espaol, siguen siendo dominio pblico del Estado, como ocurre con las minas y las concesiones hidroelctricas. Se privatizan las actividades de distribucin y suministro, antes a cargo de la empresa mixta monoplica CAMPSA. Sustituidas por la iniciativa privada en rgimen de competencia y libertad de precios, pero con obligaciones propias de servicios econmicos de inters general. Se asegura el abastecimiento de carburantes y la explotacin de la red gasista como un monopolio natural. La seguridad de abastecimiento se garantiza mediante la creacin del ente corporativo Corporacin de Reservas Estratgicas de Productos Petrolferos (reservas estratgicas y control de las existencias mnimas de seguridad). Tutela del MITC. D) Gas

Transportistas y distribuidores regulados, comercializadores libres. Gestor Tcnico del Sistema, transportista red bsica, para garantizar la continuidad y seguridad del suministro. Supervisado por MITC. Es un sujeto privado por su forma y su capital, que disfruta de un monopolio natural (y legal), dotado por la ley de poderes pblicos superiores a los de un concesionario tradicional. D) Telecomunicaciones

La Ley 32/3 ha sustituido a la Ley 11/98, ambas transponiendo Directivas de la UE. Define los servicios como servicios de inters general que se prestan en rgimen de competencia, cuyo ejercicio puede requerir dos tipos de A/A: Autorizacin general: para servicios y para el establecimiento o explotacin de redes de teleco que no precisen de licencia individual. De manera reglada y automtica y se sujetan a los requisitos tcnicos y de calidad legal y reglam. Autorizacin individual: para establecimiento o explotacin de redes pblicas de telecomunicaciones, para la prestacin del servicio telefnico disponible al pblico, para la prestacin de servicios o el establecimiento o explotacin de redes de teleco que impliquen el uso de dominio pblico radioelctrico. Podrn denegarse cuando el n de licencias sea limitado. En este caso se tramitar un proc de licitacin, segn la Ley de Contratos de las AAPP, respecto de las concesiones. 31

Los titulares de redes dominantes en el mbito estatal, autonmico o local (cuota de mercado > 25%) estarn obligados a facilitar la interconexin de stas con las de todos los operadores del mismo tipo de redes y servicios disponibles al pblico que lo soliciten. La Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones podr exigir dicha interconexin estableciendo condiciones no discriminatorias, transparentes, proporcionales y basadas en criterios objetivos. Los titulares de una autorizacin estn sujetos al rgimen de obligaciones de servicio pblico. Estas incluyen los principios de igualdad, transparencia, no discriminacin, continuidad, adaptabilidad, disponibilidad y permanencia, de acuerdo con los criterios de calidad que se determinen reglamentariamente. Son obligaciones de servicio pblico, segn la ley, el servicio universal de telecomunicaciones, los servicios obligatorios de teleco que se prestarn en todo o en parte del territorio nacional y otras obligaciones impuestas por razones de inters general. Por servicio universal de teleco se entiende el conjunto definido de servicios de teleco con una calidad determinada, accesibles a todos los usuarios con independencia de su localizacin geogrfica y a un precio asequible de forma que todos los ciudadanos puedan recibir conexin a la red telefnica pblica fija y acceder a la prestacin del servicio telefnico. Voz, datos y fax, gua gratuita, oferta de telfonos pblicos de pago, y que los discapacitados acceso al servicio telefnico fijo disponible en condiciones equiparables. La CMT determina si la obligacin de prestacin del servicio universal implica una desventaja competitiva o no para los operadores, si lo es se acude al Fondo Nacional del Servicio Universal de Telecomunicaciones. En la categora de los servicios obligatorios se pueden incluir los de tlex, los telegrficos y similares que comporte acreditacin de fehaciencia de lo transmitido, servicios de seguridad de personas en el mar y los que afecten, en general, a la seguridad de las personas, a la seguridad pblica y a la proteccin civil. Como los antiguos concesionarios, se benefician de determinados d: expropiaciones, servidumbre y ocupacin de dominio pblico. 7. Los servicios pblicos impropios o actividades privadas reglamentadas Son los prestados por los particulares, sometidos a una gran actividad adva, y que los ciudadanos se encuentran en la necesidad y condiciones de reclamarlos: Servicio de taxi Enseanza privada Banca Farmacias La actividad notarial Servicio de la seguridad jurdica preventiva (pero no los registros de la propiedad y mercantil, que tienen gestin directa o parecida a los concesionarios). La inspeccin tcnica de vehculos La inspeccin de embarcaciones de recreo Las homologaciones de productos industriales, que suele encajarse en el concepto de colaboracin de los particulares en el ejercicio de funciones pblicas.

Se pueden incluir tambin:

En el D comunitario se remiti a la iniciativa privada sujeta a una fuerte intervencin: poder reglamentario mediante instrucciones de servicio, potestad tarifaria y poderes arbitral y sancin entre y sobre los operadores. Tiene gran parecido con el de los servicios pblicos prestados de manera indirecta, sustituyendo al concesionario (monopolio), por varios operadores (oligopolio). Las diferencias que apunta la doctrina entre ellas son las siguientes: La diferente fuente y contenido del deber de prestacin: en las actividades reglamentadas no est en el acto de autorizacin, sino en la norma, mientras que en la concesin est bsicamente en el contrato de concesin que legitima a sta. Alcance de la potestad interventora de la Admn. En las reglamentadas est rgidamente establecido por la norma; en la concesin, adems de la norma, a lo que la Admn ordene, por su potestad de modificacin de los contratos advos. Alcance de la potestad sancionadora distinto. En las reglamentadas est detallada en la norma de una manera estricta y pormenorizada; para los concesionarios con una mayor elasticidad del principio de legalidad y atipicidad de las infracciones. En las actividades reglamentadas se puede renunciar libremente a la actividad, y falta el derecho al equilibrio econmico.

PARADA dice que el rgimen de las actividades reglamentadas o servicios pblicos impropios y el nuevo modelo de privatizacin de servicios pblicos econmicos (electricidad, gas, ...), frente al servicio pblico tradicional consiste en que la satisfaccin de necesidades generales se remite a la actividad privada, aunque sujeta a una fuerte intervencin adva, con repudio del monopolio. La diferencia esencial es la de un monopolio a un oligopolio.

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Tema VIII La actividad sancionadora


1. Fundamento constitucional y lmites de la potestad sancionadora

La Admn puede sancionar y ejecutar las sanciones. Tipos: multa, cierre de establecimiento, suspensin de actividad, disciplinaria adva, , incluso la Admn puede decretar una indemnizacin por daos y perjuicios. CE 25.1 o sancin adva por acciones u omisiones que no sean delito o infraccin adva. CE 25.3 La Admn no puede imponer sanciones privativas de libertad. CE 45.3 contempla sanciones advas en materia medioambiental. Potestad confirmada por TC: mayor eficacia e inmediatez de la autoridad , con condiciones: Sujecin al principio de legalidad Interdiccin de penas privativas de libertad. Aunque el TC no entra en las cuantas, que pueden ser mayores que en los procesos civiles y penales. Mismos d de defensa que CE 24, tutela judicial efectiva, en los proc. Subordinacin a la autoridad judicial, con preferencia de la J penal en el enjuiciamiento y determinacin de los hechos.

El TC considera inexcusable la culpabilidad, pero pueden ser sancionas las p. jurdicas. 2. El principio de legalidad y sus manifestaciones: Reserva de la ley y tipicidad

Sanciones de acuerdo con la legislacin vigente Interpretacin 25.1 CE, infracciones deben estar tipificadas en el momento de producirse, segn la legislacin vigente, implicara existencia de ley habilitante o reserva de ley, y principios de tipicidad y de irretroactividad de la norma sancionadora (art. 9 y 25 CE), y retroactividad de la ms favorable, prohibicin de analoga y doble castigo (bis in idem), y aplicacin de los principios condicionantes de la potestad, como el de culpabilidad. Reserva absoluta de ley vs. cobertura legal Para el TC sanciones advas: basta cobertura legal. La ley formal debe contener nicamente una descripcin genrica de las conductas sancionables y clases y cuantas de las sanciones, y los reglamentos pueden realizar una descripcin pormenorizada de las conductas ilcitas, es decir, la tipicidad. El TC ha santificado esta tcnica diciendo que la cobertura legal supone regulacin mnima en la ley de los tipos y sanciones y en concreto de los lmites mximos de stas. Regulacin en la Ley 30/1992 La potestad sancionadora tiene que ser recogida en una norma con rango de ley, con aplicacin del proc previsto. Corresponde a rganos que la tienen expresamente atribuida, pero se puede delegar La Ley 30 no aplica a las sanciones disciplinarias del personal a su servicio. Las infracciones tienen que estar previstas por una ley (salvo CCLL) y pueden ser leves, graves y muy graves. Las sanciones, delimitadas por la ley, slo por las infracciones previstas. Los reglamentos puede introducir especificaciones o graduaciones de infracciones y sanciones, sin alterar su naturaleza o lmites de la ley, para la ms correcta identificacin de las conductas o ms precisa determinacin de sanciones No se puede aplicar la analoga

Leyes administrativas sancionadoras en las CCAA Las CCAA pueden aprobar leyes con infracciones y sanciones advas, a pesar de la competencia estatal exclusiva en la regulacin de las condiciones bsicas de todos los espaoles en el ejercicio de los d y en el cumplimiento de los deberes C (art. 149.1.1 CE). 3. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurdicas

En el D penal es precisa la culpabilidad: que el autor, persona fsica, sea causa de la accin LRJ lo aborda en trminos incompletos, refirindose nicamente a responsabilidad de personas jurdicas, a responsabilidad civil derivada de la infraccin adva y a la autora simple: Slo pueden ser sancionadas las personas fsicas o jurdicas responsables de la infraccin (hacer o no hacer). Las sanciones son compatibles con la reposicin de la situacin anterior, y de los daos y perjuicios, que pueden ser determinados por el rgano competente. Si son varias personas conjuntamente la responsabilidad es solidaria. 33

Son responsables subsidiarios o solidarios los que tienen el deber de prevenir la infraccin cometida por otros, cuando as lo determinen las leyes reguladoras.

En cuanto a la culpabilidad el D advo sancionador no contiene referencia a la voluntariedad, intencionalidad o culpa de los hechos. La responsabilidad a ttulo de simple inobservancia parece admitir una responsabilidad sin culpa, lo mismo que cuando en el art. 131 incluye entre los criterios para graduar la responsabilidad la concurrencia de la intencin, lo que parece querer decir que sin intencin tambin hay responsabilidad. La exigencia de la culpabilidad se quiebra, caso de responsabilidad de las personas jurdicas. no son responsables penalmente es una de las causas de la potestad sancionadora adva. No pueden ser condenadas a penas de crcel. Al faltar de la culpabilidad, TC: la invocacin del principio de eficacia de la represin adva (mayor solvencia econmica de las personas jurdicas frente a sus miembros o empleados). Las p jurdicas, adems, son responsables subsidiarios o solidarios, por incumplimiento de obligaciones impuestas por Ley que conlleven deber de prevenir infraccin cometida por otros, cuando as lo determinen las Leyes reguladoras de los regmenes sancionadores. 4. Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas

concepto no en LRJ, leyes especiales suelen separar las medidas sancionadoras de otras limitativas de derechos. SUAY, sancin adva es cualquier mal infringido por la Admn a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un proc advo y con una finalidad puramente represora. Este el caso de las multas. Pero no de las medidas preventivas, dirigidas a impedir una infraccin, ni las medidas resarcitorias, que obliguen al pago de una cantidad con finalidad reparadora, ni las multas coercitivas, aunque son consecuencia de un incumplimiento de una obligacin a la que tratan de obligar. Las multas coercitivas, recurdese, son independientes y compatibles con las propias multas por infraccin. Corresponden a la potestad ejecutoria de la Admn, no a la sancionadora. Tambin deben excluirse, por tener una justificacin ms bien reparadora, las medidas que denominadas sanciones implican la privacin de determinados derechos. Un caso es la llamada expropiacin-sancin por incumplimiento de la funcin social de la propiedad. Tampoco tienen funcin reparadora, sino compensatoria frente a incumplimientos, las prdidas de d derivados de relaciones ms o menos consentidas o pactadas, como es el caso de revocacin de licencias o concesiones o las multas previstas en los contratos advos o en la legislacin de contratos del Estado. No obstante en todos los casos anteriores, la falta de carcter sancionador no implica que no deban darse las correspondientes garantas del principio de legalidad y de procedimiento previo. Adems de la multa, supuesto ms frecuente, las sanciones consisten habitualmente en la prdida de derechos que el propio OJ advo reconoce y reglamenta, y de los que priva precisamente por su infraccin (el carn de conducir, cierre de establecimientos, inhabilitacin profesional, ...). En funcin del tipo de relacin del sancionado con la Admn se pueden clasificar en: Sanciones de polica general o de orden pblico, competencia de las autoridades gubernativas generales (Gobierno, M del Interior, ...), y reguladas en la leyes de rgimen local y de orden pblico (ahora de la Seguridad Ciudadana), Sanciones sectoriales, a cargo de la Admn especializada (tributaria, sanidad, urbanismo, trfico, etc.), y Sanciones consecuencia de una relacin de supremaca especial. Destacan las funcionariales y corporativas, denominadas sanciones disciplinarias. Pero su rgimen de garantas no debera de ser distinto.

La doctrina tributaria condena tambin la separacin de clases entre sanciones advas y las tributarias, que se entenderan como sanciones de autoproteccin de la Admn para justificar la privacin de garantas del sancionado. La LRJ excluye, no obstante, del rgimen ordinario a las sanciones correspondientes a la potestad disciplinaria sobre el personal a su servicio, tanto el funcionario como el laboral. La LRJ excluye, asimismo, del dicho rgimen ordinario a la materia tributaria en cuanto a proc de gestin, liquidacin, ... En cuanto a la graduacin de las sanciones, y para evitar sanciones desmesuradas, la JP ha ido imponiendo el principio de proporcionalidad. Se atiende, por lo tanto, a la moderacin en funcin de las circunstancias objetivas y subjetivas que rodean la contravencin. La LRJ ha recogido posteriormente esta tendencia:
Artculo 131. Principio de proporcionalidad. 1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningn caso podrn implicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad. 2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin de las infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. 3. En la imposicin de sanciones por las AAPP se deber guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios para la graduacin de la sancin a aplicar: a) La existencia de intencionalidad o reiteracin. b) La naturaleza de los perjuicios causados. c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme.

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5.

La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas

La responsabilidad adva abarca, como la penal, la responsabilidad civil por las consecuencias daosas del hecho infraccional. De acuerdo con la LRJ: Las responsabilidades advas sern compatibles con la exigencia de reposicin de la situacin Tambin con la indemnizacin de daos y perjuicios que pueden ser determinados por la propia Admn.

Por va de ejecucin adva no puede imponer ni lo uno ni lo otro, quedando expedita la va judicial correspondiente. En el caso de daos causados al dominio pblico o a los bienes pblicos por los particulares, no obstante, podra haberse reconocido explcitamente dicha facultad de decisin y ejecucin. Dos casos donde si se reconoce a la Admn la posibilidad de resarcirse por s misma de los daos en su bienes o derechos le ocasionan otros s son: Art. 145.3 LRJ. a la Admn la posibilidad de resarcirse de forma directa de los daos que en sus bienes o derechos les ocasionan las autoridad y funcionarios. La Admn resuelve su propio expediente sancionador. Ley de Costas, art. 100. Cuando al restitucin y reposicin no sea posible los responsables de la infraccin debern abonar las indemnizaciones que procedan, fijadas ejecutoriamente por la Admn. La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas

6.

Las formas de extincin de responsabilidad penal se pueden extender al caso de las infracciones advas, aunque la LRJ slo trata de la prescripcin de infracciones y sanciones. La muerte del infractor. La personalidad de la sancin no se transmite a los herederos. Disolucin de personas jurdicas. Problema que no existe en el D penal. La solucin justa es que el patrimonio social despus de la disolucin quede afecto al pago de las sanciones impuestas como si se tratare de otra deuda. Cumplimiento de la sancin o pago de la multa. Es la forma ordinaria de extincin de la responsabilidad, siendo adems la multa la forma ms frecuente de sancin. En el D tributario est muy desarrollada la modalidad de pago voluntario en medida reducida (u oblacin). Se viene aplicando a las sanciones en materia de trfico. Tiene el peligro, segn algn autor, de suponer una presin sobre el presunto infractor que acepta el pago ante el riesgo de sufrir un mayor castigo, incluso si se considera inocente. El beneficio que se reconoce al infractor no habr de ser de tal ndole que induzca al sujeto al pago de la multa aun en el caso de considerarse inocente (Sentencia 1980 del TEDH). Nuestro TC si ha admitido esta forma de pago voluntario ya que permite impugnar en todo caso posteriormente en va judicial, pero con la reserva de que el pago voluntario no pueda ejercer un injustificado efecto intimidatorio. Derecho de gracia. Otra forma de extincin es la amnista o el indulto. El indulto acta sobre la reduccin o extincin de la pena. La amnista es el mismo olvido del delito mismo, como si nunca se hubiera producido. La violacin de dicho principio de igualdad no se puede basar en la potestad dada a las AAPP por el art. 105 LRJ que permite a stas revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos, y los de gravamen, siempre que tal revocacin no sea contraria al ordenamiento jurdico. Prescripcin de infracciones y sanciones. nico motivo de extincin regulado en la LRJ, supone que el simple paso del tiempo dar lugar a la imposibilidad de sancionar o de aplicar una sancin ya impuesta.
Artculo 132. Prescripcin. 1. Las infracciones y sanciones prescribirn segn las leyes que las establezcan. Si stas no fijan plazos, las infracciones muy graves prescribirn a los 3 aos, las graves a los 2 aos y las leves a los 6 meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirn a los 3 aos, las impuestas por faltas graves a los 2 aos y las impuestas por faltas leves al ao. 2. El plazo comenzar a contarse desde el da en que la infraccin se hubiera cometido. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del proc sancionador, reanudndose el plazo de prescripcin si el expediente sancionador estuviera paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al presunto responsable. 3. El plazo de las sanciones comenzar a contarse desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolucin por la que se impone la sancin. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al infractor (si hay recursos pendientes no deviene en firme).

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7.

El principio non bis in idem y la subordinacin de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdiccin penal

Las sanciones advas son compatibles con las penales. Non bis in idem no fue recogida en CE 78 pero la doctrina la incluye en el principio de legalidad del art. 25 CE1 o en el de exigencia de racionalidad e interdiccin de arbitrariedad de los pppp del art. 9.3 CE2. El TC lo ha calificado como un pgd que supone que no recaiga duplicidad de sanciones (adva y penal) en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento, sin relacin de supremaca especial de la Admn (funcionarios, servicios pblicos, concesiones) que justificase la aplicacin de ambas penas. Tambin ha establecido que para evitar dobles enjuiciamientos lo declarado por sentencia firme constituye una verdad jurdica y un efecto negativo que determina la imposibilidad de que se produzca un nuevo pronunciamiento sobre el tema. La Admn no puede sancionar hechos que la J penal ha declarado inexistentes o no probados. Pero no la inversa: los sancionados por un acto advo (incluso confirmados por J c-a) no vincularn a la J penal. Es doctrina C la imposibilidad de que la Admn lleve a cabo actos o proc sancionadores cuando los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta, de acuerdo con el CP o las leyes penales especiales, mientras que la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos. Puede dar lugar, adems de la nulidad de las actuaciones y actos advos por vicio de incompetencia, a la consiguiente responsabilidad de los funcionarios y autoridades advas por usurpacin de funciones judiciales. La LRJ recoge el principio non bis in idem en su art. 133: No pueden sancionarse hechos que hayan sido sancionados penal o adva, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento. Y la preferencia de la jurisdiccin penal en 137.2: Los hechos declarados probados por resoluciones j penales firmes vinculan a las AAPP respecto de su proc sancionadores. Art. 137.2, no es muy contundente; a la identidad fctica aade la de sujeto y fundamento. 8. El Derecho constitucional a las garantas procesales y la actividad administrativa sancionadora

C 105.c, obliga a la observancia de proc y trmite de audiencia, que deben ser regulados por ley, como garantas procesales. CE106: los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin adva, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican. CE 24, garantiza el d a la tutela judicial efectiva. El TC entiende que las garantas del proc judicial se incorporan tambin al proc sancionador. Tambin deben observarse las garantas del Convenio Europeo de D y Libertades fundamentales, as como la JP del TEDH, que estn incluso sobre el TC. La primera garanta es la exigencia de proc sancionador. El TC asimila el proc sancionador a una 1 instancia procesal y el proc c-a a un proc de apelacin, as como las garantas de los proc penales con las de los sancionadores: contradiccin y pruebas. LRJ exige la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora: rganos distintos. TC se ha pronunciado adems sobre otros principios de la tutela judicial efectiva: d a la defensa y a ser odo, presuncin de inocencia, no declarar contra s mismos y no declararse culpables, separacin entre instruccin y el juicio sancionador, y asistencia letrada. Derecho de audiencia y defensa TC: el trmite de audiencia y d a pruebas es un d, aunque no lo diga la ley. LRJ 135: Derechos del presunto responsable:
A ser notificado de hechos, infracciones y sanciones, identidad del instructor, autoridad competente para sancin y norma que atribuya tal competencia. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el OJ. Derechos reconocidos por LRJ 35 (de los ciudadanos en sus relaciones con las AAPP).

Presuncin de inocencia Tambin contenido en el art. 24 CE. LRJ 24: Los proc sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad adva. ... se pierde cuando los hechos han sido declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes. En otro caso, las sanciones deben ser precedidas por pruebas, impidindose la sancin sin pruebas, y que stas sean C legtimas, siendo la carga de la prueba de la Admn. Por ello la LRJ da valor probatorio a las actas de agentes de la autoridad (Inspectores, ...). Derecho a no declarar contra s mismos y a no declararse culpables Tambin en CE 24, se garantizan los d: al silencio, a no declarar ni ser coaccionados a ello, que se obligue a presentar pruebas bajo amenaza de nuevas sanciones o multas coercitivas.

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento 2 La C garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos 36

Es un fraude al d que el silencio o negativa del inculpado se pueda convertir en una presuncin contra la veracidad de las imputaciones. Separacin de rganos en las fases instructora y sancionadora Otro de los principios esenciales del proceso penal, de acuerdo tambin con el TC. El TC, sin embargo, para los proc sancionadores consider suficiente la separacin de dos autoridades, aunque unidas por una lnea jerrquica directa. LRJ establece que en el ejercicio de la potestad sancionadora se separarn la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos distintos. Pero el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por RD 1398/1993, diluye y flexibiliza la diferenciacin: ya no son distintos rganos, sino distintas unidades administrativas (ya que los rganos se componen de unidades advas, LRJ 11.1), luego el artculo del Reglamento debera ser considerado nulo de pleno derecho. Derecho a la asistencia letrada Tambin recogido en CE 24, reconocido por el TC nicamente para procesos penales por delito. Para los disciplinarios la falta de asistencia legal no infringe dicho art. 24. Incluso la Comisin Europea de Derechos Humanos ha declarado que no debe imponerse al abogado. El art. 85 LRJ establece que los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. Luego es un d, pero no una obligacin. 9. El procedimiento sancionador

Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora La LRJ no contiene una regulacin detallada, limitndose a establecer unos principios y el RD 1398/1993, no tiene aplicacin general, sino nicamente supletoria, rigiendo slo en defecto total o parcial de proc especficos previstos en las correspondientes normas (art. 1). Se excluyen del mbito de aplicacin del Reglamento (y de los principios generales de la LRJ) el ejercicio de la potestad disciplinaria de las AAPP respecto del personal a su servicio aplicando el RD 33/1986, Reglamento de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administracin del Estado. Modalidades El Reglamento establece dos modalidades distintas: el proc general u ordinario y el simplificado. Los trmites son los mismos en ambos proc, siendo el simplificado slo reduccin de los plazos y la concentracin de algunos actos. Iniciacin Por acuerdo del rgano competente, por propia iniciativa, por orden superior, peticin razonada de otros rganos o denuncia. Al recibir la comunicacin o denuncia se pueden acordar actuaciones previas para determinar si concurren las circunstancias para el inicio. Es competente el rgano o unidad que tiene atribuidas las funciones de investigacin o inspeccin o la persona u rgano designado al efecto por el rgano de resolucin. Estas actuaciones previas forman parte del expediente sancionador, pero la incoacin del expediente no es un acto discrecional del rgano. El acuerdo inicio precisar, como mnimo, los siguientes extremos: Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables. Hechos que motivan la incoacin del proc, las posibles infracciones cometidas y su calificacin, y las sanciones que pudieran corresponder Determinacin de los rganos instructor y decisor Medidas de carcter provisional que el rgano competente para iniciar el proc haya podido acordar para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer Indicacin del d a formular alegaciones y a la audiencia en el proc y de los plazos que para su ejercicio.

El contenido mnimo es un trmite esencial: es el presupuesto de existencia del expediente y posibilita el d a la defensa del presunto responsable. El acuerdo de iniciacin se comunica la instructor, con traslado de las actuaciones, y se notifica al denunciante, y a los interesados, entendiendo en todo caso como tal al inculpado. El denunciante, no tiene de acuerdo con la JP condicin de interesado, aunque habr de ser considerado como tal cuando tenga reconocido un premio de denuncia o haya sido perjudicado en su patrimonio como consecuencia de la infraccin. Tambin debe ser considerados interesados aquellos respecto de los que se dilucida en el proc sancionador el d a una indemnizacin. Alegaciones Los interesados al ser notificados del inicio, tienen 15 das para presentar alegaciones, aportando documentos o informaciones que estimen convenientes y proponiendo los medios de prueba que estimen pertinentes. Si no hay alegaciones la iniciacin se puede considerar propuesta de resolucin, evitndose toda la fase instructora previa.

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Pago voluntario Posibilidad de eliminar trmites y obtener una pronta resolucin del proc, que algunas normas sectoriales como trfico ya recogen. Supone la posibilidad de que el proc se resuelva anticipadamente cuando infractor reconozca voluntariamente su responsabilidad o proceda voluntariamente al pago de la sancin cuando sta consiste en una multa. En estos casos se puede aplicar una reduccin sobre el importe. Medidas de carcter provisional Existe su posibilidad, de acuerdo con el Reglamento. Las necesarias para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, el buen fin del proc, evitar el mantenimiento de los efectos de la infraccin y las exigencias de los intereses generales. Se otorga la competencia, de manera general, mediante acuerdo motivado, al rgano competente para resolver, y si viene exigido por razones de urgencia inaplazable, al rgano competente para iniciar el proc o al rgano instructor. Prueba El instructor realizar de oficio cuantas actuaciones sean necesarias, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar la existencia de responsabilidades. Podr acordar, recibidas la alegaciones o agotado su plazo, la apertura de un perodo de prueba, por no ms de 30 das, ni inferior a 10. 137 LRJ se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de los hechos y posibles responsabilidades, y slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto responsable. La JP considera infraccin grave del proc la omisin de las pruebas propuestas por el interesado. La carga de la prueba la tiene la Admn lo que constituye una exigencia del principio de presuncin de inocencia. El interesado no tiene que probar la no comisin de los hechos antijurdicos sin que sea para nada relevante la presuncin de legalidad de que gozan los actos o actuaciones advos. Propuesta de resolucin Una vez acreditados los hechos se formaliza dicha propuesta, donde se fijan los hechos probados, su calificacin jurdica, la infraccin, los responsables, y las sanciones que corresponden, o en otro caso declarando la no existencia de infraccin. Se ha eliminado la posibilidad de que el instructor, a la vista de las alegaciones en el trmite de audiencia, realice una segunda propuesta de resolucin. Esto supone una reduccin de las garantas del inculpado. Trmite de audiencia La propuesta se comunica a los interesados indicndoles la puesta de manifiesto del proc y concedindoles 15 das para formular alegaciones y presentar los documentos pertinentes. Se puede prescindir cuando en la propuesta de resolucin no se tomen otros hechos ni otras alegaciones que las incorporadas al acuerdo de inicio y alegaciones de los interesados. Actuaciones complementarias Presentados los escritos de alegaciones o agotado su plazo el instructor cursa inmediatamente al rgano decisor su propuesta de resolucin, con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo. El rgano decisor podr, antes de dictar resolucin, decidir, mediante acuerdo motivado, la realizacin de actuaciones complementarias, indispensables para resolver el proc, que l mismo llevar a cabo (!). Resolucin El rgano competente para ello, en 10 das desde la recepcin de la propuesta, salvo que se realicen actuaciones complementarias que suspende dicho plazo hasta su terminacin. La resolucin debe ser motivada y decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y las otras que se deriven del proc, y no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instruccin, salvo los que resulten de las actuaciones complementarias, con independencia de su distinta valoracin jurdica. Se reconoce as, de manera limitada, el principio de congruencia. Su vulneracin constituye causa de nulidad de pleno derecho de la resolucin, al afectar al d de defensa del administrado (STC 83). El Reglamento establece adems, como exigencia del principio de contradiccin, que el rgano decisor, cuando considere que la infraccin reviste mayor importancia que la determinada en la propuesta de resolucin, deber notificarse al inculpado para que aporte, en un plazo de 15 das, cuantas alegaciones estime convenientes. Recursos administrativos y jurisdiccionales Hay que entender que los recursos advos y c-a son aplicables a este procedimiento.

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10.

El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administracin

la interposicin de recursos judiciales (el c-a en el caso del proc advo, o el de amparo constitucional) contra los actos advos sancionadores interrumpe o no su ejecutoriedad? Art. 24 CE se presume la inocencia (que sera incompatible con la ejecucin de una sancin mientras que el juez no decidiera sobre ellas) y la tutela judicial efectiva (que puede perjudicarse si la sancin se ejecuta precipitadamente, y sus efectos no son fciles de remediar posteriormente). El principio nulla poena sine iudicio est a favor de la suspensin automtica de la sancin por la interposicin de un recurso, y es de aplicacin siempre en la jurisdiccin penal. En nuestro OJ hay cierto arbitrismo del legislador. La JP de nuestro TC tampoco es continua. Inicialmente consider la suspensin cuando los actos sancionadores afectaran a d fundamentales y descartando la suspensin en el caso de relaciones de especial subordinacin (funcionarios). Despus se ha llegado tambin a admitir la suspensin automtica por la interposicin de los recursos incluso en materia funcionarial. El principio nulla poena sine iudicio no se infringe slo si se acepta el carcter automtico de la suspensin de la sancin por interposicin de los recursos advos y jurisdiccionales, sin condiciones de avales de gran cuanta. En el caso de la vigente LRJ, la ejecucin se admite inmediatamente que se agota la va adva, estando adems en la mano de la Admn las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
Artculo 138. Resolucin. 1. La resolucin que ponga fin al procedimiento habr de ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente. 2. En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoracin jurdica. 3. La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. En la resolucin se adoptarn, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

Una reciente STC 96 ha afirmado, por el contrario, que se vulnera el derecho constitucional a la garanta judicial efectiva con la ejecucin de una sancin que no ha ganado firmeza y tambin cuando los Tribunales no han resuelto o decidido todava sobre la concreta peticin (pretensin) de suspensin de la ejecucin, pues entonces la Admn se haba convertido en el Juez de dicha suspensin. La sentencia est acenta el concepto del dao irremediable que pudiera producirse a los derechos e intereses del actor si no se adopta la medida cautelar de suspender la ejecucin de la sancin, reafirmando que lo que lesiona el derecho a la tutela judicial es la imposibilidad de que los Tribunales conozcan y decidan sobre la concreta pretensin de la suspensin de la ejecucin de la sancin antes de que se ejecute realmente aqulla.

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Tema IX.
1.

La actividad administrativa arbitral

Arbitraje y Administracin Pblica

La actividad adva arbitral es un potestad administrativa que atribuida por Ley permite que la Admn arbitre sobre bienes o derechos de particulares. No debe confundirse con conflictos entre Admn y otro sujeto, de D pblico o privado, con juicio de tercero. A) La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la transaccin sobre derechos del Estado Tradicionalmente estaba prohibido transigir sobre bienes y d del Estado, por lo que se desconfa del arbitraje como una institucin para dejar en manos de 3 la resolucin de conflictos donde la Admn es parte. Pero la Ley de Asistencia Jurdica del Estado de 1997 y la propia LJCA 98 permiten la posibilidad de acuerdos. LJCA 98 El juez puede someter a consideracin de las partes la posibilidad de alcanzar un acuerdo finalizador de la controversia, cuando son materias susceptibles de transaccin, especialmente sobre estimacin de cantidad. Pero los representantes de la Admn siguen necesitando autorizacin superior. El arbitraje como sucedneo de los recursos administrativos y de la Justicia administrativa LRJ 107 los recursos de alzada y potestativo de reposicin, en mbitos sectoriales y justificado por la especificidad de la materia, pueden ser sustituidos por otros procedimientos como la conciliacin, la mediacin y el arbitraje, ante rganos colegiados no sometidos a instruccin jerrquicas con respeto a las garantas que la LRJ reconoce a los interesados. No afectara la posible impugnacin posterior en la J c-a. La Ley 60/3 de Arbitraje regula el arbitraje privado. Pero parece que la C est en contra del arbitraje como sustitucin de la actuacin adva: los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin adva. La actividad arbitral de la Administracin. Actividad arbitral de la Admn es cuando una ley inviste a sta de la potestad para resolver conflictos entre terceros, sobre derechos privados o advos, y con el control de la J c-a: o Jurados de expropiacin: el expropiante puede ser la Admn o un 3, determinan justiprecio. o Recursos advos contra concesiones advas a otro particular. Regulacin actual: algunas veces es voluntario, otras obligatorio. Es una actividad que debe ser de equidad, de neutralidad, no de polica o limitacin. El arbitraje cumple, a veces, la funcin de garantizar una resolucin justa de un conflicto que tiene un inters pblico concurrente. Tambin se llega al arbitraje de la Admn a conflictos entre el concesionario y los usuarios del servicio. Arbitraje de las AAPP independientes: CNMV, CNE Caso de arbitraje de d advos entre particulares: nombramientos funcionarios, traslados, adjudicacin contratos, ... Presunta inconstitucionalidad de la actividad adva arbitral y dualidad de sus manifestaciones. La constitucionalidad ha sido cuestionada, al carecer de una disposicin C expresa. Pero cuando el arbitraje es voluntario se pueden someter los conflictos al arbitraje de cualquier persona, tanto ms podr hacerse a la Admn que es neutral por definicin. TC ha considerado esta actividad compatible C, como las potestades decisorias y ejecutivas. No obstante el mismo TC ha considerado inconstitucionales algunas actividades arbitrales: El arbitraje en conflictos colectivos ordenando el cese de una huelga. El arbitraje obligatorio en conflictos de pequea cuanta, por atentar al principio de garanta judicial efectiva. El arbitraje a travs de rganos especializados a la manera de los tribunales de excepcin.

B)

2.

3.

Se ha pasado de arbitraje obligatorio a arbitraje voluntario en muchas relaciones. La Ley 60/3, declara el arbitraje como de aplicacin supletoria o complementaria a la actividad arbitral prevista en o tras leyes especial de la Admn (seguros, transporte terrestre, consumidores y usuarios, propiedad intelectual). Concluyendo, la actividad arbitral de la Admn se realiza ahora de dos maneras, que se denominarn: Actividad administrativa arbitral, obligatoria, en la que persisten sus facultades dirimentes y vinculantes sobre los conflictos entre particulares, con actos arbitrales que pueden ser controlados en va c-a, y Actividad de la Admn en arbitrajes de Derecho privado, voluntaria, que requiere el sometimiento de ambas partes al arbitraje de la Admn para que esta lo ejercite o nombre los rbitros, con recursos ante la Jurisdiccin civil. 40

4. 5.

El rgimen de la actividad administrativa arbitral El conflicto entre particulares es atribuido por una ley a la Admn de forma obligatoria y vinculante. El acto advo de resolucin goza de presuncin de validez, y tiene fuerza ejecutoria. No hay regulacin general sobre los caracteres de esta potestad (si sectoriales, como en la LEF). Las leyes sectoriales (como teleco) suele imponer los principios de audiencia, libertad de prueba, contradiccin e igualdad de las partes. La neutralidad es inexcusable, garantizada por las causas de abstencin y recusacin de la LRJ, o por rgano colegiado no sometido a jerarqua (JPE), o con agencias reguladoras. Principios de igualdad de oportunidades y de medios de defensa: audiencia y alegaciones Principio de ejecutoriedad, con control c-a posterior. La Admn es codemandada en este caso. La actividad de la Admn en el arbitraje voluntario en el Derecho privado. Aqu aplica la Ley 60/3, no es una potestad adva que se impone obligatoriamente a los administrados No es recurrible en va c-a Este arbitraje era antes obligatorio y opera en supuestos: Ley General para la defensa de consumidores y usuarios. Ley de Ordenacin del Seguro privado. Ley de Ordenacin de los Transportes Terrestres. Ley de Propiedad Intelectual.

La Ley 60/2003 se refiere, genricamente, a los arbitrajes previstos en las leyes especiales, siendo ella misma supletoria. Segn esta ley de 2003 pueden ser rbitros las Corporaciones de D pblico creadas especialmente para esta funcin, adems de asociaciones sin nimo de lucro, y en todo caso la Comisin Nacional de la Competencia. A la vista de las distintas leyes, se pueden distinguir dos modelos: 1) Arbitraje institucional. Un rgano advo ad hoc hace de rbitro. Como la Comisin del Mercado de las Telecos y la Comisin Mediadora de la Propiedad Intelectual. 2) Arbitraje con rganos mixtos. La Admn gestiona o administra el arbitraje a travs de la creacin de rganos mixtos, representativos de la Admn y de los sectores interesados. Como las Juntas arbitrales que se constituyen con representantes de la Admn y de los sectores interesados como en Consumo o Transporte. La ejecucin del laudo no est a cargo de la Admn: corresponde al Juez de 1. Instancia, como si fuera una sentencia firme. Y el laudo slo podr ser anulado cuando la parte que solicita la anulacin alegue y pruebe:
a) b) c) d) e) f) Que el convenio arbitral no existe o no es vlido. Que no ha sido notificada de la designacin de un rbitro o de las actuaciones arbitrales. Que los rbitros han resuelto sobre cuestiones no sometidas a su decisin. Que la designacin de los rbitros o el proc arbitral no se han ajustado al acuerdo entre las partes. Que los rbitros han resuelto sobre cuestiones no susceptibles de arbitraje. Que el laudo es contrario al orden pblico.

Contra la sentencia que se dicte no cabe recurso alguno. El laudo firmado produce efectos de cosa juzgada y frente a l ya slo cabe solicitar la revisin conforme a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil para las sentencias firmes.

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Tema X
1.

Los recursos administrativos

Los recursos administrativos

Declaraciones de invalidez: revisin de oficio de actos, recursos advos, J c-a. Garanta para ciudadano que no tiene que acudir J c-a, privilegio de la Admn (reflexin, retrasos, plazos, ...). Caso de inactividad o va de hecho el recurso se sustituye por requerimiento previo a va c-a. No se puede poner entre AAPP. Recordatorio: Actos de trmite: son los que impulsan, pero no terminan un procedimiento. Actos definitivos: o Que no agotan la va adva. Pueden ser recurridos administrativamente. o Que agotan la va adva, o causan estado. Potestativo de reposicin o c-a. o Que son firmes o consentidos. No se han puesto los recursos advos o c-a posibles. Accin de nulidad. Clases de recursos

2.

De actos advos: alzada, potestativo de reposicin, extraordinario de revisin. De disp de carcter general. Slo posible recurso indirecto, por sus actos de aplicacin, ante el rgano que las dict, si el recurso se funda nicamente en la nulidad de la disp. Recurso rgano que resuelve rgano ante el que se interpone Alzada Superior jerrquico del que dict. Caso de tribunales, rgano de adscripcin o que los nombra Dict el acto (10 das para remitir informe y copia expediente) Competente para resolver (no puede delegar en el anterior) Resoluciones y actos de trmite (vase aparte), que NO ponen fin a la va adva Mismos que recurso de alzada, pero que hayan puesto fin a la va adva rgano que los dict Potestativo de Reposicin Extraordinario de Revisin

Objeto del recurso de alzada

Error de hecho en el propio expediente. Documentos nuevos o viejos que evidencian error Sentencia judicial firme: Que anula documentos o testimonios influyentes Que declara prevaricacin, cohecho, etc., en la resolucin.

Plazo de interposicin

Actos expresos: 1 mes desde notificacin Actos presuntos: 3 meses desde fecha produccin efectos 1 mes

Causa 1: 4 aos Causas 2,3,4: 3 meses 3 meses

Plazo para re3 meses solver y notificar Efectos silencio Recursos adicionales Desestimatorio, salvo silencio negativo anterior en el acto

Desestimatorio

Ningn otro advo, salvo extraor- No se puede repetir R c-a. dinario de revisin si se da el caso R c-a, esperar a resoR c-a lucin expresa o presunta del recurso advo Por ley, especificidad materia, sectores, conciliacin, arbitraje, rganos colegiados especficos. Compatible con revisin de actos nulos a solicitud interesado y revocacin de actos y rectif de errores.

Sistema alternativo

Actos de trmite: en general no son impugnables hasta que se impugna la resolucin, salvo que: Decidan directa o indirectamente el fondo del asunto Determinen imposibilidad de continuar el proc Producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos

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Actos que ponen fin a la va administrativa 1. Cuando no hay un superior jerrquico al que recurrir. P.e. resolucin del Consejo de Ministros, Pleno de Ayuntamiento, ... 2. En la AGE, de acuerdo con LOFAGE, salvo ley especial:
1. 2. Los actos administrativos de los miembros y rganos del Gobierno. En particular, en la Administracin General del Estado: * Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado. * Director general o superior, en materia de personal. 3. Organismos pblicos: mximos rganos de direccin unipersonales o colegiados, s/ estatutos, salvo Ley otra cosa.

3. 4.

En las AAPP de las CCAA, lo que especifiquen sus propias leyes autonmicas, que regulan supuestos parecidos. En la Admn de las EELL, de acuerdo con art. 52.2 LBRL:
a) b) c) Pleno, Alcaldes o Presidentes y Juntas de Gobierno, salvo casos excepcionales ley sectorial requiera aprobacin ulterior de la AGE o de la CA, o cuando proceda recurso ante stas. Autoridades y rganos inferiores si resuelven por delegacin del Alcalde, del Presidente .... Otra autoridad u rgano por ley. Las resoluciones de los recursos de alzada. En los que una ley ha sustituido el recurso de alzada por otro proc de impugnacin. rganos advos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. Las dems resoluciones de rganos advos cuando una disposicin legal o reglamentaria as lo establezca. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del procedimiento.

5.

En todas las AAPP, con arreglo al 109 LRJ:


1. 2. 3. 4. 5.

3.

Tramitacin y resolucin de los recursos administrativos

1. Interposicin Extremos: identificacin recurrente, acto recurrido, razn de impugnacin (es escrito de alegaciones), rgano de interposicin, ... Error de calificacin no es obstculo para tramitacin. No alegacin de vicios y defectos propios. 2. Suspensin de efectos del acto recurrido No, salvo disposicin establezca lo contrario (principio de ejecutividad). El rgano que resuelve puede acordar, razonadamente, ponderando perjuicio a inters pblico y perjuicio al recurrente, de oficio o a solicitud del recurrente, si: Perjuicios de imposible o difcil reparacin Impugnacin por causas de nulidad de pleno d. Si se solicita y no hay resolucin expresa en 30 das, se supone suspendido. El acuerdo de suspensin puede adoptar medidas cautelares, pudindose exigir caucin en su caso. Si hay suspensin puede prolongarse en la va c-a. En el caso de sanciones la ejecucin no se realiza hasta que adquiere firmeza la resolucin. 3. Instruccin del procedimiento Aplican las reglas del proc: pruebas, informes, ... Es necesario notificar a terceros titulares de derechos e intereses: alegaciones de los mismos en 10-15 das Vista del expediente por el recurrente: slo si hay hechos o documentos no recogidos en expediente originario. 4. Resolucin Se resuelven todas las cuestiones de forma o de fondo q que se planteen, aunque no hayan sido alegadas por interesados (oir). La resolucin debe ser congruente, dar respuesta, con reformatio in peius prohibida. La resolucin presunta es desestimatoria, salvo el caso especial del recurso de alzada. 4. Las reclamaciones econmico-administrativas

Normativa: Ley 58/2003, General Tributaria, y su Reglamento General de desarrollo, aprobado por RD 520/2005 La LRJ ha respetado las particularidades de la revisin e impugnacin de actos en materia tributaria, a cual se remite en su DA 5.. Revisin de actos nulos de pleno derecho Iniciado por la Admn, puede iniciarse de oficio, por acuerdo del rgano que dict el acto o de su superior jerrquico, o a instancia del interesado. En este ltimo caso, el escrito se dirigir al rgano que dict el acto cuya revisin se pretende. Concluido el preceptivo trmite de audiencia, el rgano competente para tramitar formula propuesta de resolucin al rgano que resuelve, el cual, a su vez, solicitar el dictamen del Consejo de Estado u rgano autonmico, que habr de ser favorable. En el mbito de la AGE, la competencia para resolver corresponder al Ministro de Economa y Hacienda, que podr delegarla. Declaracin de lesividad de actos anulables Se inicia de oficio mediante acuerdo notificado al interesado. Audiencia al interesado. Formulada la propuesta de resolucin se informa por la Abogaca del Estado o servicio jurdico de cada Admn, antes de la resolucin por el rgano competente. 43

Si la resolucin fuese favorable se interpone el correspondiente recurso c-a. Revocacin de actos de aplicacin de los tributos y de imposicin de sanciones Exclusivamente de oficio, aunque los interesados pueden promoverlo mediante escrito dirigido al rgano que dicto el acto (la Admn puede nicamente acusar recibo del escrito). Se puede iniciar aunque los actos y sanciones objeto del mismo hayan sido objeto de impugnacin en va econmico-adva, en tanto no se haya dictado una resolucin o acuerdo de terminacin por el tribunal e-a, dado que en ningn caso sern susceptibles de revocacin si ya hubiera recado resolucin del correspondiente tribunal e-a. Tras audiencia, y formulado informe jurdico por el rgano correspondiente se formular la correspondiente propuesta de resolucin que se elevar al rgano correspondiente para resolver. Rectificacin de errores Cuando se inicie de oficio, se dar traslado de la propuesta de rectificacin en el plazo de 15 das al interesado, salvo cuanto la rectificacin se realice en beneficio de ste, en cuyo caso se podr notificar directamente la resolucin del proc. Cuando se hubiera iniciado a instancia del interesado, la Admn podr resolver directamente lo que proceda cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos o pruebas que los presentados por el interesado. En caso contrario, habr que notificar la propuesta de resolucin al interesado para que formule alegaciones en el plazo de 15 das. Devolucin de ingresos indebidos Se podr iniciar de oficio o a instancia del interesado. Si es a instancia de ste, se podr entender desestimada su solicitud por silencio advo en 6 meses sin no se ha notificado resolucin expresa. Cuando el proc se inicie de oficio, la Admn Tributaria deber notificar al obligado la propuesta de resolucin para que, en 10 das, presente alegaciones y documentos y justificantes. Se podr omitir cuando no se tengan en cuenta otros hechos o alegaciones que las realizadas por el obligado o cuando la cuanta a devolver sea igual a la solicitada, excluidos los intereses de demora. Finalizadas las actuaciones, el rgano competente para la tramitacin elevar al rgano competente para resolver la propuesta de resolucin. Mecanismos propios de impugnacin: iniciativa de los interesados El recurso de reposicin La reclamacin e-a ante el tribunal e-a correspondiente. Ambas vas no se pueden compatibilizar en el tiempo; si se interpone recurso de reposicin. Recurso de reposicin (potestativo) El recurso de reposicin, potestativo, deber interponerse, en su caso, previamente a la reclamacin e-a, en 1 mes, y deber incluir las alegaciones del interesado, tanto sobre cuestiones de hecho como de d, acompaando los documentos que sirvan de base. Cuando se solicite suspensin, el escrito de iniciacin del recurso deber acompaarse del documento en que se formalice la garanta constituida entre las sealadas en la LGT. Las resoluciones denegatorias de suspensin sern susceptibles de reclamacin e-a, ante el tribunal al que correspondera resolver la impugnacin del acto cuya suspensin se solicita. Si interesado desea examinar el expediente para alegaciones, deber comparecer ante el o actuante a partir del da siguiente al de la notificacin del acto a impugnar, y antes de que finalice el plazo de interposicin. El rgano mostrar expediente, estrictamente relacionado. Presentado el recurso no se podr ejercer el derecho a examinar el expediente a efectos de formular alegaciones. El plazo mximo para notificar la resolucin 1 mes desde la presentacin del recurso. El silencio es negativo, y el interesado podr interponer la correspondiente reclamacin e-a. Contra un recurso (potestativo) de reposicin, no se puede interponer de nuevo ste. Reclamaciones econmico-administrativas Separada la actividad de gestin de la de recursos. Las reclamaciones e-a se encomienda a rganos colegiados de funcionarios de la propia Hacienda. Por esta va e-a se sustancian las materias que se relacionan en la LGT: a) Tributos y sanciones tributarias que realicen la AGE y sus entidades de D pblico vinculadas o dependientes. b) Tributos cedidos por el Estado a las CCAA o recargos establecidos por stas sobre tributos del Estado y sus sanciones. c) Cualesquiera otras, por precepto legal expreso. Excepcin a la va e-a: tributos de la Admn Local, contra los mismos recurso de reposicin, y contra la denegacin expresa o tcita de dicho recurso, el recurso contencioso-advo. La Ley 57/2003, de modernizacin del Gobierno Local, prev MGP la creacin de un rgano especializado para el conocimiento y resolucin de reclamaciones sobre tributos e ingresos de Derecho pblico. Tribunales econmico-administrativos La planta de estos est formada por: Tribunal Econmico-Administrativo Central, de mbito estatal. Tribunales E-A Regionales, en cada una de las CCAA (locales en Ceuta y Melilla). Suspensin de actos impugnados
La LGT 2003 ha liberalizado el sistema de suspensin. Adems de suspensin automtica, cuando el interesado presta garantas (importe de la liquidacin, ms intereses de demora, ms recargos) el tribunal puede suspender, con dispensa total o parcial de garantas, cuando la ejecucin pueda daos de difcil o imposible reparacin o se aprecie error aritmtico, material o de hecho. La suspensin se mantendr durante la tramitacin del proc e-a, en todas sus instancias y en la posterior c-a si el interesado comunica a la Admn Tributaria (en el plazo de interposicin del recurso c-a) que ha interpuesto recurso c-a y ha solicitado la suspensin en el mismo. Dicha suspensin continuar siempre que la garanta en va adva conserve su vigencia y eficacia, hasta que el rgano judicial adopte la decisin que corresponda en relacin con la suspensin solicitada, salvo sanciones, en cuyo caso la suspensin no se condiciona a la prestacin de garantas.

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Procedimiento de tramitacin de reclamaciones econmico-administrativas El tribunal, recibido y completado el expediente, lo pondr de manifiesto a los interesados, por plazo comn de un mes, en el que debern presentar por escrito alegaciones, con aportacin de las pruebas oportunas. Las pruebas testificales, periciales y las declaraciones se realizarn mediante acta notarial o secretario del tribunal o funcionario en quien el mismo delegue. El tribunal podr solicitar informe al rgano que dict el acto impugnado, al objeto de aclarar las cuestiones que lo precisen. El tribunal dar traslado del informe al reclamante, para que este pueda presentar alegaciones al mismo. La resolucin deber contener los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho en que se base y decidir todas las cuestiones que se susciten, hayan o no sido planteadas por los interesados. Procedimiento abreviado para reclamaciones e-a cundo aplica el proc abreviado? Se inicia con escrito del interesado que incluya las alegaciones, y las pruebas que se consideren pertinentes. El rgano e-a podr dictar resolucin, incluso con anterioridad a recibir el expediente, siempre que de la docu presentada por el reclamante resulten acreditados todos los datos necesarios para resolver. Cuando el rgano e-a lo estime necesario, de oficio o a instancia del interesado, convocar la celebracin de una vista oral. Recursos contra las resoluciones de los tribunales e-a Recurso de alzada ordinario. Contra las resoluciones dictadas en 1. instancia por tribunales e-a regionales, ante el Tribunal E-A Central, en un mes. Adems de interesados, este recurso lo pueden interponer los DDGG del Ministerio de Hacienda y los Directores de departamento de AEAT, y rganos equivalentes de las CCAA en materia de tributos cedidos o recargos sobre tributos del Estado. Recurso de anulacin. Con carcter previo al recurso anterior, en 15 das, exclusivamente cuando se haya declarado incorrectamente la inadmisibilidad de la reclamacin, se hayan declarado inexistentes la alegaciones o pruebas presentadas, o se alegue existencia de incongruencia completa y manifiesta de la resolucin. Recurso extraordinario de alzada para la unificacin de criterio. Puede ser interpuesto por los mismos rganos y autoridades que el recurso de alzada, cuando estimen gravemente daosas y errneas las resoluciones, cuando no se adecuen a la doctrina del TE-AC o cuando apliquen criterios distintos a los empleados por otros tribunales e-a regionales o locales. Los criterios de las resoluciones de estos recursos son vinculantes para los tribunales e-a, as como para el resto de la Admn tributaria. Recurso extraordinario para la unificacin de doctrina. Contra las resoluciones del TE-AC, por D.G. de Tributos, cuando est en desacuerdo con resoluciones. Es competente para resolver este recurso la Sala Especial para la Unificacin de Doctrina, formada por miembros del TE-AC, y DDGG de Tributos y AEAT. La resolucin respeta la situacin jurdica particular de la resolucin, estableciendo la doctrina aplicable, vinculante para todos los tribunales e-a y el resto de la Admn Tributaria. Recurso extraordinario de revisin. Contra actos firmes de la Admn tributaria y resoluciones firmes de los rganos e-a, por los interesados, cuando concurra alguna de las circunstancias previstas para los recursos de esta ndole en va adva (aparicin de nuevos documentos, cohecho o prevaricacin de funcionarios, ...). Recursos contencioso-administrativos Una vez que se ha agotado la va e-a, se pueden interponer dichos recursos ante el rgano jurisdiccional competente. 5. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral

Cuando la Admn acta en relaciones de D privado se sustancian ante la Jurisdiccin civil y laboral. No obstante, reglas especiales relativas al fuero territorial, suspensin de plazos para consulta, exclusin de medidas de ejecucin judicial sobre bienes de la Admn y a las vas de reclamacin previa. La reclamacin previa es la ms importante de estas singularidades. Sustituye juicio de conciliacin previo a los procesos civiles entre particulares, y es parecido a los recursos advos como previos a los recursos en la va c-a. Requisito previo (salvo ley) al ejercicio de toda clase de acciones fundadas en el D privado o laboral contra el Estado y sus OOAA, lo que igualmente hay que entender referido a las CCAA, a los EELL y a los organismos pblicos de ellos dependientes. Produce los siguientes efectos: Un efecto preclusivo, de cierre del proceso, mientras que no se sustancie (art. 121). Un efecto interruptivo de los plazos de prescripcin o caducidad para el ejercicio de las acciones judiciales. A) La reclamacin previa a la va judicial civil Aunque no lo diga la LRJ, tiene especialidades donde no debe exigirse, como en los interdictos posesorios o similares o en los procesos de proteccin de derechos fundamentales, urgente y sumaria. La reclamacin se dirige al rgano competente, que en la AGE es el Ministro del ramo. El rgano ante el que se presenta une los antecedentes y los remite al Ministro en 5 das. ste puede pedir ms informes o docu. El plazo para resolver es de 3 meses, con silencio negativo. La demanda civil est sujeta a los plazos de prescripcin del d material que se reclame. B) La reclamacin previa a la va laboral Se dirigen al Jefe advo o Director del organismo donde trabaja el personal laboral. Se puede acudir a la J laboral despus de que pase un mes sin resolucin. La Ley de Proc Laboral incluye captulo dedicado a la reclamacin previa a la va judicial. Despus de obtener la negativa de la Admn hay 2 meses para ir a Magistratura, pero slo 20 das si despido. En especialidades no es necesaria esta reclamacin previa. 45

Tema XI
1.

La jurisdiccin contencioso-administrativa

La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa

CE 106.1 los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin adva, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican CE 153.c) El control de la actividad de la Admn de las CCAA y sus normas reglamentarias se ejercer por la J c-a Art. 1.1 de Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa : Los JyT c-a conocen de las pretensiones relacionadas con la actuacin de las AAPP sujetas al D advo, disp generales de rango inferior a ley y D-leg cuando exceden los lmites de la delegacin. La Justicia administrativa es uno de los 4 rdenes jurisdiccionales. Con estructura provincial-CCAA-nacional. 3. mbito de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa

Persigue dos finalidades: (1) garantista de derechos y (2) control de la legalidad de la Admn. mbito competencial se establece en LJCA 1.1.: Actividad de las AAPP sujeta al D advo. Disposiciones generales de rango inferior a ley Decretos legislativos, en cuanto excedan a los lmites de la delegacin

B)

Incidencia de C 78, nueva LRJCA y LOPJ: eliminacin de mbitos exentos, extensin del control a la inactividad adva, actuaciones materiales y supuestos de responsabilidad civil que impliquen a la Admn

Las barreras anteriores al control J de la Admn (como los actos polticos) son inC, desde C 78, que consagra el d a la garanta judicial efectiva (24) y encomienda a los JyT el control de la actividad adva y la potestad reglamentaria (106). Segn LRJCA: tambin actividades prestacional, negocial, actuaciones de todo tipo, inactividad y .. Se incluyen ahora, por lo tanto: La inactividad de la Admn o la omisin de actuaciones debidas. La actuaciones constitutivas de va de hecho LOPJ y LRJCA. Todas las cuestiones de responsabilidad civil que involucran a la Admn y su personal, aunque deriven de relaciones civiles o afecten a personas privadas.

C)

Control de la actividad administrativa de los rganos constitucionales

Control de la actividad puramente adva, de simple gestin, sin afectar al contenido de su misin C. Actos y disposiciones en materia de personal (entindase funcionarial), administracin y gestin patrimonial de: Congreso de los Diputados y Senado Tribunal Constitucional Tribunal de Cuentas Defensor del Pueblo Asambleas legislativas de las CC. AA.

Instituciones autonmicas anlogas al TCu y al DdelPueblo. En el caso del TCu, adems, resoluciones en materia de responsabilidad contable son susceptibles de recurso de casacin (LOTcu). En el caso del CGPJ, el control se extiende a lo que es su propia funcin C especfica: la sancin de los jueces y el nombramiento de los cargos judiciales. Sus actos tienen revisin por la Sala 3. C-A TS. La Admn Electoral, cuyos actos y actividad, toda ella, son enjuiciados por lo c-a. Cabe recurso c-a contra la proclamacin de candidaturas por las Juntas Electorales y otro de similares caractersticas contra la proclamacin de electos.

D)

El contencioso interadministrativo

Conflictos c-a entre distintas AAPP. LJCA 14, no se pueden poner recursos en va adva, pero antes del recurso c-a se puede requerir previamente el acto o disp en el plazo de 2 meses desde conocimiento o publicacin. Se ventila la relimitacin de potestades y competencias.

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E)

Lo c-a frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas y cuestiones prejudiciales

No quedan sujetos los actos de Entes pblicos, sociedades annimas y fundaciones de capital pblico, cuando actan sujetos al D privado. Conoce la JCA de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden advo, pero directamente relacionadas con un recurso c-a, salvo las de carcter penal que, de plantearse, determinar la suspensin del proc, mientras que no sea resuelta por los rganos penales. La decisin que se pronuncie sobre una cuestin prejudicial o incidental civil no producir efecto fuera del proceso en que se dicte y podr ser revisada por la jurisdiccin correspondiente. Slo la Jurisdiccin civil es competente para resolver definitivamente los conflictos sobre propiedad entre la Admn y los particulares, as como los que origina el cumplimiento de los contratos civiles, que no tienen por objeto obras o servicios pblicos. En todo caso la J. Civil es supletoria de la C-A, pues conoce adems de las materias que le son propias, de todas aquellas que no estn atribuidas a otro orden jurisdiccional (LOPJ 9.2). La J. Laboral conoce de los conflictos entre la Admn y sus empleados sujetos al D laboral, mientras que la JCA es competente para los que se suscitan entre aqulla y los empleados que tienen la condicin de empleados pblicos. No obstante la JCA conoce de las impugnaciones, para garantizar que la contratacin laboral se efecta con arreglo a los principios de mrito y capacidad. Tampoco entran en el mbito de la JCA los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y las AAPP, que se tramitan y resuelven en los trminos de la LOrg de 1987 (de conflictos jurisdiccionales), ni los conflictos entre los rganos de una misma Admn que resuelve el superior jerrquico.

F)

Una competencia no contenciosa. La autorizacin de entrada al domicilio

La LJCA (antes en lo penal) atribuye al orden c-a, en concreto a los Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares de cuyo acceso requiere el consentimiento del titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de las AAPP. Corresponde a los Juzgados de lo c-a la autorizacin o ratificacin judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pblica e impliquen privacin o restriccin de la libertad o de otro derecho fundamental. Aqu el juez no ejercita una actividad judicial; no juzga a travs de un proceso, resuelve una peticin de la Admn en el seno de un expediente advo. Es una actividad administrativa del juez que no tiene, adems, una regulacin sustantiva y procedimental. 4. Los rganos jurisdiccionales

A) Clases Cuatro niveles de rganos judiciales: Los Juzgados unipersonales de lo C-A, con uno o ms en cada provincia, jurisdiccin en toda ella y sede en su capital. Salas de lo C-A, de los TSJ de las CCAA, pudiendo crearse tambin Salas para una o varias provincias de la C.A. Juzgados Centrales de lo C-A. Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional.

Sala Tercera de lo C-A del TS. Por encima de la Sala 3. TS est an la Sala Especial de Revisin prevista en LOPJ 61, formada por el Presidente del TS, los Presidentes de Sala y el Magistrado ms antiguo y el ms moderno de cada una de ellas. B) La competencia objetiva o por razn de la materia La regla tradicional de distribucin de competencias consista en una correlacin entre el mbito territorial del rgano advo y al mbito territorial del rgano judicial. Pero slo se mantiene en la Sala 3. de lo CA del TS. Sala 3. de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo Enjuicia los actos y disposiciones emanadas de: El Consejo de Ministros Las Comisiones Delegadas del Gobierno Consejo General del Poder Judicial Congreso de los Diputados y Senado Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo

Junta Electoral Central La Sala especial de revisin (adems de recusaciones, y otras demandas contra magistrados del TS), conoce de los procesos de declaracin de ilegalidad y consecuente disolucin de partidos polticos (LOrg 6/2). Una Seccin, formada por el Presidente TS, el de la Sala de lo C-A, y 5 Magistrados de esta misma Sala (los 2 ms antiguos y los 3 ms modernos) conoce recurso de casacin para la unificacin de la doctrina cuando la contradiccin se produzca entre sentencias dictadas en nica instancia por Secciones distintas de dicha Sala. 47

Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional Conoce en nica instancia de recursos c-a contra disposiciones y actos de los Ministros y Secretarios de Estado que la ley no atribuya a los Juzgados Centrales de lo C-A y de los recursos contra los actos dictados por la Comisin de Vigilancia de Actividades de Financiacin del Terrorismo. Conoce tambin de los recursos no atribuidos a los TSJ de las CCAA, en relacin con los convenios entre las AAPP y de los recursos interpuestos contra las resoluciones del Tribunal Econmico-Administrativo Central. Conoce tambin de los recursos que se interponen contra los actos advos de las Administraciones independientes y anlogas: Banco de Espaa, Tribunal de Defensa de la Competencia, Junta Arbitral de Financiacin de las CCAA, Agencia de Proteccin de Datos, Comisin Nacional de Energa, CNMT, Consejo Econmico y Social, Instituto Cervantes, CSN y Consejo de Universidades (DA 4.). Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo Recursos de personal cuando se trata de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que: - confirmen en va de recurso, fiscalizacin o tutela, actos dictados por rganos inferiores (atribuidos a los J de lo C-A), o - se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera, o - los recursos contra los actos de cualesquiera rganos centrales del M de Defensa referidos a ascensos, orden y antigedad en el escalafonamiento y destino (van a la Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional). Tambin de recursos contra actos de los rganos centrales de la AGE cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgnico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiacin forzosa; de los recursos contra las disposiciones generales y actos emanados de Organismos pblicos con personalidad jurdica propia y entidades pertenecientes al sector pblico estatal con competencia en todo el territorio nacional; en materia de responsabilidad patrimonial de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de Estado cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros; y, en fin, de las resoluciones que acuerden la inadmisin de las peticiones de asilo poltico. Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia Competencia bsica a la fiscalizacin de la Admn de las CCAA y de la Administracin local, salvo la competencia atribuida a los Juzgados provinciales de lo c-a. Pueden fiscalizar los actos de los rganos de la AGE inferiores a los Secretarios de Estado y cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros rganos. Asimismo de recursos contra actos y resoluciones dictados por los Tribunales Econmico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos y de los recursos contra actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y Juntas Electorales de las CCAA, y finalmente, sobre la prohibicin o la propuesta de modificacin del ejercicio del derecho de reunin. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de mbito provincial Esta competencia se describe en funcin de grupos de conflictos procedentes de todas las AAPP (estatal, autonmicas y locales): En nica o 1. instancia actos de las EELL, excluidas las impugnaciones del planeamiento urbanstico. En nica o 1. instancia actos de las CCAA, salvo Consejo de Gobierno: o Cuestiones de personal, salvo nacimiento o extincin de relaciones funcionariales o Sanciones advas de multas hasta 60 k y 6 meses de extincin de d. o Responsabilidad patrimonial hasta 30 k En nica o 1. instancia actos de las AGE perifrica y CCAA, organismos y corporaciones de D pblico de competencia no en todo el Estado Extranjera por la AGE perifrica Juntas Electorales de Zona, y cualesquiera JJ.EE. para reclamaciones sobre candidaturas y candidatos

Autorizaciones de entrada a domicilio, medidas sanitarias que impliquen restriccin de libertad Segunda instancia o apelacin Est atribuida, nicamente a las Salas de los C-A de los TSJ y a la Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional, competentes, respectivamente para las apelaciones de los autos y sentencias de los Juzgados provinciales y de los Juzgados Centrales de lo C-A. Recursos de casacin Se atribuyen a las Salas de lo C-A de los TSJ, limitadamente a la casacin por unificacin de doctrina y en inters de la Ley, y a la SALA3CATS para las restantes y ordinarias modalidades de la casacin. Recursos de revisin Los recursos de revisin contra las sentencias firmes de los J provinciales corresponde a las Salas de Revisin de los TSJ. Los recursos de revisin contra las sentencias firmes de los J Centrales corresponde a las Salas de lo C-A de la Audiencia Nacional. La Sala C-A del TS revisa la resoluciones de las Salas de lo C-A de la Audiencia Nacional, de los TSJ y secciones del propio TS. Entidades y Corporaciones dependientes de las APP territoriales Las referencias anteriores a la AGE, CCAA y EELL comprenden las Entidades y Corporaciones dependientes y vinculadas de cada una de ellas.

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Inactividad y va de hecho Las referencias anteriores a recursos contra actos administrativos incluyen las relativas a la inactividad de las AAPP y a las actuaciones constitutivas de va de hecho. Prevalencia de la atribucin por razn de la materia La atribucin de competencia por razn de las materia prevalece sobre la efectuada en razn del rgano administrativo autor del acto. C) La competencia territorial La asignacin de la competencia sobre un asunto no es inmediata, ya que existen: 1) rganos judiciales con la misma competencia objetiva o material, que actan en mbitos territoriales distintos (TSJ y J provinciales). 2) rganos judiciales con competencias territoriales iguales (varios J provinciales). Con carcter general se atribuye al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin tenga su sede el rgano que dict la disp o acto, incluyndose tanto la relativa a conocer y fallar el asunto principal, como a resolver todas sus incidencias y ejecutar las sentencias. Esta regla general admite dos excepciones: 1) Recurso contra actos en materia de personal, propiedades especiales y sanciones, competente, a eleccin del demandante, el JoT en cuya circunscripcin tenga aqul su domicilio o se halle la sede del rgano autor del acto originario impugnado. 2) Cuando se impugnan planes de ordenacin urbana y actuaciones urbansticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervencin administrativa en la propiedad privada, corresponde al rgano en cuya circunscripcin radiquen los inmuebles. Pero esas excepciones no aplican cuando el acto afecta a una pluralidad de destinatarios y fueran distintos los J o T competentes, en cuyo caso se atribuye al rgano en cuya circunscripcin tiene su sede el rgano que haya dicta el acto originario impugnado. La distribucin de asuntos entre las distintas Salas de un mismo Tribunal o entre las distintas Secciones de una misma Sala, se atribuye a la Sala de Gobierno de dicho Tribunal, teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia. El mismo criterio se aplica para la distribucin entre los J de una misma poblacin. La aprobacin corresponder a la Sala de Gob. del TSJ, a propuesta de la Junta de Jueces de este orden jurisdiccional. 5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo

En el proc c-a se reproduce la misma temtica que en los proc civiles en cuanto a: concepto de parte, capacidad para ser parte, capacidad procesal o capacidad para actuar en el proceso, representacin, postulacin o defensa, y la legitimacin. A) La condicin de demandante y demandado Lo habitual: los particulares demandan, las AAPP son demandas Son partes activas o demandantes las que ejercitan el derecho de acudir ante el juez afirmando la titularidad de un derecho o un inters y solicitando una pretensin, en la J c-a tpicamente los titulares de derechos e intereses lesionados por la actividad adva. Son partes pasivas o demandadas los sujetos contra quien se dirige esa pretensin y que se resisten o se oponen a concederla, tpicamente la AAPP autora del acto, disposicin o actividad recurrida. Los particulares como parte demandada 1) Proceso de lesividad. La Admn autora de un acto lo impugna, previa declaracin de lesividad en el plazo de 4 aos. La posicin de demandado lo asume el titular de los derechos o intereses legtimos cuya revocacin pretende la accin de lesividad. 2) Codemandados. Cuando los particulares (o tambin otros entes pblicos) son demandados junto con la AAPP autora del acto recurrido, porque sus derechos o intereses legtimos pudieran quedar afectados por las pretensiones del demandante. Intervencin de varias AAPP En el caso de que distintas AAPP intervienen en la produccin de un acto: una como autora y la otra como fiscalizadora, la LJA entiende que es la autora si el resultado de la fiscalizacin es aprobatorio, y la AP fiscalizadora en el caso de que sta no apruebe ntegramente el acto o disposicin. En el caso de actos de una AP resultado de la disposicin general dictada por otra AP, se reconoce la condicin de parte demandada a ambas. Contenciosos interadministrativos Se pueden dar contenciosos entre AAPP de igual nivel territorial (como dos municipios o dos CCAA) o de distinto nivel territorial (Estado, CCAA y CCLL entre ellos). Suele ser parte demandante la que toma la iniciativa de formular frente a la otra el requerimiento para que se derogue la disposicin, la anule o revoque el acto. B) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representacin y defensa Tienen capacidad para ser parte, demandante o demandada, las personas fsicas o jurdicas con arreglo al D civil, adems de otras entidades que aun sin tener personalidad, sean titulares de derechos y obligaciones, si una ley as lo establece. Tienen capacidad procesal, adems de las personas fsicas o jurdicas que la tienen de acuerdo con la LEC, los menores para la defensa de sus derechos e intereses, cuya actuacin les est permitida por el OJ sin asistencia de padres, tutores o curadores. Pero no tienen capacidad para ser parte, contra una AAPP: Los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados (salvo ley, eg Concejales y pleno). Los particulares cuando obran por delegacin o como agentes de la AAPP 49

Las Entidades de D publico respecto de la AAPP que dependen. Salvo ley con estatuto especfico de autonoma.

Artculo 23. LJCA REPRESENTACIN 1. En sus actuaciones ante rganos unipersonales, las partes podrn conferir su representacin a un Procurador y sern asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes confieran su representacin al Abogado, ser a ste a quien se notifiquen las actuaciones. 2. En sus actuaciones ante rganos colegiados, las partes debern conferir su representacin a un Procurador y ser asistidas por Abogado. 3. Podrn, no obstante, comparecer por s mismos los funcionarios pblicos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separacin de empleados pblicos inamovibles.

C) La legitimacin Para poder recurrir, adems de la capacidad para ser parte, hay que estar legitimado: le debe afectar la disp o acto recurridos. Es necesario un derecho o inters legtimo. La accin popular slo en los casos expresamente previstos por las leyes, como la sustitucin procesal en el caso de la LBRL. Y la Admn para impugnar sus propios actos, previa la declaracin de lesividad. Los demandantes podrn pretender: La anulacin de actos y disposiciones El reconocimiento de una situacin jurdica individualizada Indemnizacin por daos y perjuicios, si procede Inactividad: que la Admn cumpla sus obligaciones

Va de hecho: que cese y reponga Tambin estn legitimadas las personas que ostentan un inters legtimo. SSTS el inters para recurrir es aquel que, de prosperar el recurso, producira algn beneficio o evitara un perjuicio de cualquier tipo al accionante. El TC por su parte indica que el inters legtimo del art. 24.1 CE es ms amplia que la de inters directo, comprendiendo los intereses indirectos, de modo que todo inters individual y social tutelado por el D indirectamente con motivo de la proteccin del inters general puede calificarse como inters legtimo. En cuanto a la legitimacin de las personas pblicas recurdense las limitaciones que tienen a ser parte. 6. Objeto del recurso

A) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnacin de actos y reglamentos El recurso c-a es admisible, en la hiptesis ms tradicional y comn contra actos expresos o presuntos que pongan fin a la va adva, ya sean definitivos o de trmite. En cuanto a los de trmite: - Que decidan directa o indirectamente en el fondo del asunto - Que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento - Que produzcan indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos La impugnacin de disposiciones de carcter general puede ser: - Directa. Se impugna la propia disposicin, fundado en que la misma no es conforme a Derecho. - Indirecta. Se impugnan los actos que se producen en su aplicacin. La falta de impugnacin directa o la desestimacin de un recurso frente a la misma, no impiden la impugnacin de los actos de su aplicacin, incluso invocando el mismo fundamento. La LRJA ha introducido la cuestin de ilegalidad del reglamento. Cuando un J o T dicte una sentencia que anula un acto por considerar ilegal la disp general en que se funda, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo. Pero si un Tribunal fuera competente tambin para anular la disp general deber, a la vez, declarar la validez o nulidad de la disp general, lo que debe hacer en todo caso el TS cuando conozca del recurso indirecto en cualquier grado. Pretensiones. Tanto en el caso de actos como de reglamentos las pretensiones ejercitables son dos: el recurso de anulacin y el recurso de plena jurisdiccin. Se puede pretender la anulacin de los actos o disposiciones impugnados El reconocimiento de una situacin jurdica individualizada

La indemnizacin por daos y perjuicios En el recurso de anulacin se pretende la anulacin de un acto o disp, por no ser conformes a Derecho. En el recurso de plena jurisdiccin el recurrente, adems de la anulacin, exige el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin de daos y perjuicios. Pero no se admiten recursos en el caso de actos consentidos: actos que sean reproduccin de otros anteriores, definitivos y firmes, y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Recurdese que no pueden recurrirse en va c-a aquellos actos que no hayan sido recurridos anteriormente en va adva, cuando era posible. B) El recurso contra la inactividad de la Administracin Se pretende que el juez condene a la Admn a dictar un acto o realizar una determinada actividad. La LJCA reconoce 2 casos: 1) La Admn en virtud de una disp general que no precise de actos de aplicacin o en virtud de un acto o convenio advo est obligada a realizar una prestacin concreta a favor de una o varias personas determinadas. Los interesados pueden reclamar, y si en 3 meses no se acta, rc-a. 50

2) Cuando la Admn no ejecuta sus actos firmes. Los interesados solicitan la ejecucin que debe hacerse en 1 mes, o rc-a. En ambos casos el demandante podr pretender que se condene a la Admn al cumplimiento de sus obligaciones en los trminos concretos en que estn establecidos. Ntese no obstante que:
a) b) c) Los jueces de lo c-a no pueden sustituir a la Admn en su actividad. Que la ley limita a quienes tuvieran derecho a prestacin concreta en favor de una o varias personas determinadas. Que se condena a la Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn establecidas.

Un medio que tiene el recurrente en este caso es solicitar la actuacin de la Admn antes de la interposicin del recurso como una medida cautelar que el juez deber otorgar, salvo que con ella se ocasione una perturbacin grave de los intereses generales o de tercero, lo que ponderar en forma circunstanciada. C) El recurso contra la va de hecho Son actuaciones materiales constitutivas de va de hecho recurribles las actuaciones de la Admn que carecen de la necesaria cobertura jurdica y lesionan derechos e intereses legtimos de cualquier clase. Ejemplo: expropiacin sin procedimiento ni cobertura, aqu hay posibilidad de interdicto civil o c-a. No es necesario recurso o peticin previa a la Admn, aunque potestativamente el interesado podr intimar el cese de la actividad perturbadora. Si la intimacin no se formula o no fuera atendida dentro de los 10 das siguientes el interesado puede deducir directamente recurso c-a. E incluso pedir que se ordene el cese de la actuacin y se acuerden las medidas necesarias para el restablecimiento de la misma, as como la indemnizacin de daos y perjuicios. La pretensin ejercitable en va de hecho puede ser alcanzada a travs de una medida cautelar solicitada antes de la interposicin del recurso y que el juez deber conceder, salvo que la medida cause perturbacin grave a los intereses generales o de tercero, lo que ponderar de forma circunstanciada. D) El rgimen de pretensiones Las pretensiones del proceso c-a son limitadoras de los poderes del juez, acumulables, ampliables y cuantificables. Limitadoras de los poderes del rgano jurisdiccional. Que deber juzgar dentro de los lmites de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposicin. Pero el Juez puede provocar una clarificacin de las posiciones de las partes si al dictar sentencia estima que la cuestin pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes. Lo somete a las partes mediante providencia, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, dando un plazo comn de 10 das a ambas partes para que formulen alegaciones, con suspensin del plazo para dictar el fallo. Acumulacin de pretensiones en un mismo proceso. Es posible siempre que estos se deduzcan en relacin con un mismo acto, disposicin o actuacin. Lo sern tambin las que se refieran a varios actos, disp o actuaciones cuando unos sean reproduccin, confirmacin o ejecucin de otros o exista entre ellos cualquier otra conexin directa. Puede ser pedida por las partes o acordada de oficio por el J o T previa audiencia de stas. La Ley prescribe que la Admn comunique al T, al remitirle el expediente advo, si tiene conocimiento de la existencia de otros recursos c-a en los que puedan concurrir los mismos supuestos de acumulacin. El Secretario Judicial ha de poner en conocimiento del J los procesos que se tramiten en su Secretara en los que puedan concurrir dichos supuestos. Ampliacin del recurso. Es distinta a la acumulacin. Supone la ampliacin del recurso a cualquier acto, disp o actuacin que guarde la relacin antes dicha para la acumulacin, con el que sea objeto del recurso. La partes pueden solicitar la ampliacin al nuevo acto y tambin a la resolucin expresa respecto de la pretensin inicialmente deducida en los recursos c-a inicialmente interpuestos contra actos presuntos. El recurrente puede desistir del recurso interpuesto anteriormente, aceptando la resolucin expresa posterior, o solicitar la ampliacin a la resolucin expresa que se haya dictado. Cuanta. Han desaparecido las tasas judiciales, la fijacin de la cuanta todava cumple otras finalidades, especialmente servir de criterio para la determinacin de las competencias entre los rganos jurisdiccionales y la procedencia o no de determinados recursos. El rgano jurisdiccional fijar la cuanta del recurso c-a, una vez formulados los escritos de demanda y contestacin, en los que las partes podrn exponer, por medio de otros, su parecer al respecto. La cuanta del recurso c-a vendr determinada por el valor econmico de la pretensin objeto del mismo teniendo en cuenta las normas de la legislacin procesal civil (LEC), con determinadas especialidades.

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Tema XII.
1.

El proceso contencioso-administrativo

El proceso contencioso administrativo como un proceso revisor o de apelacin y sus insuficiencias

Modelo: el recurso advo como 1. instancia y el expediente advo cumple las funciones de los autos judiciales. La no impugnacin del acto advo en sus (breves) plazos produce el efecto de cosa juzgada: lo convierte en un acto firme y consentido, inatacable. A) La configuracin histrica del dogma revisor

La Ley de 1956 estructur el proceso sobre los elementos del recurso de apelacin civil: interposicin contra una resolucin ejecutoria que deviene firme si no se recurre en el plazo de 2 meses.
Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa. (Vigente hasta el 14 de diciembre de 1998)

B) C)

Doctrina jurisprudencial coherente con el carcter revisor La primera restriccin es la exigencia de acto previo. Retrotrayendo el expediente al momento y lugar de la infraccin cometida, en vez de entrar sobre las cuestiones de fondo. Inadmisibilidad de recursos contra actos an no dictados, rechazo de cuestiones nuevas, no planteadas en va adva, la inmutabilidad de las cuantas econmicas solicitadas en va adva, etctera. Principal consecuencia del carcter revisor o de apelacin: el acto no recurrido en plazo (2 m) deviene en firme e inatacable. La Ley jurisdiccional de 1998: el mantenimiento del carcter revisor para la impugnacin de actos

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, trata de superar la concepcin de revisin judicial de actos advos, pero mantiene la inadmisibilidad del rc-a contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos. D) El abandono en la LJCA 98 del carcter revisor en los recursos contra la inactividad y las vas de hecho

Recursos contra la inactividad de la Administracin Recurso, no revisor, para obtener de la Admn, una prestacin material debida o la adopcin de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, donde no juega el silencio advo. Este recurso, no obstante est sujeto a las siguientes cautelas: No se permite a los rganos judiciales sustituir a la Admn, incluida la discrecionalidad, ni establecer mandatos. La accin est limitada a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopcin.

La sentencia tiene que ordenar estrictamente las obligaciones advas en los concretos trminos en que estn establecidas. Recursos contra las actuaciones materiales en va de hecho Recurso, no revisor, especie de interdicto c-a, que viene a sustituir a los interdictos civiles. Para evitar el carcter revisor, se evita que la contestacin de la Admn al requerimiento o reclamacin del particular se asimile a la contestacin a un recurso advo, evitando su conversin en acto firme y consentido. El requerimiento previo, en sede adva, es de carcter potestativo. Pero los recursos c-a que siguen no son procesos contra la desestimacin (por silencio, en su caso) de tales reclamaciones o requerimientos. La falta de estimacin, total o parcial, de la reclamacin no constituye un autntico acto advo, expreso o presunto. La reclamacin persigue, nicamente, dar a la Admn la oportunidad de resolver el conflicto y evitar la intervencin judicial. En caso contrario lo que se impugna directamente es la inactividad o actuacin material correspondiente, que son las que delimitan el objeto material del proceso. 2. B) Medidas cautelares. La suspensin de efectos del acto recurrido Las medidas cautelares en el Derecho espaol

La LJCA 56 supeditaba la suspensin de efectos del acto advo (la nica medida cautelar que se admita) al periculum rei: a que la ejecucin del acto pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior de la pretensin ejercitada. La LJCA 98 cambia el planteamiento anterior: la adopcin de medidas provisionales no se considera ya una excepcin, sino una facultad del juez que puede ejercitar siempre que resulte necesario. La suspensin del acto recurrido no es ya la nica medida cautelar, puede ser cualquiera, incluso las de carcter positivo. Permite solicitar en cualquier estado del proceso la adopcin de medidas. Contempla, adems, medidas cautelares concretas como suspensin de efectos de disposiciones y actos, actuaciones constitutivas de vas de hecho y medidas positivas de anticipacin del cumplimiento de obligaciones concretas que constituyen la pretensin del proceso. Son posibles, por lo tanto, medidas de suspensin de efectos, positivas o negativas, de hacer o de no hacer. Pero es muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en la que apoyar la medida cautelar. Esta causa o fundamento es nico:

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Artculo 130. 1. Previa valoracin circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podr acordarse nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin pudieran hacer perder su finalidad legtima al recurso. 2. La medida cautelar podr denegarse cuando de sta pudiera seguirse perturbacin grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderar en forma circunstanciada.

Es decir, el elemento esencial contina siendo el periculum rei: el riesgo que corre el objeto de la pretensin mientras que se tramita el proceso. La Ley no contempla el fumus bonus iuris. La Ley permite la modificacin o revocacin de las medidas cautelares durante el proceso si cambian las circunstancias por las que se adoptaron, pero no en razn de los avances de los anlisis de las cuestiones formales o de fondo que configuran el debate, ni en razn de la modificacin de los criterios de valoracin que el Juez aplic a los hechos al decidir las medidas cautelares. Puede verse dificultada por las garantas que el Juez deber imponer al solicitante de la medida cuando de sta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza. Podr traducirse en la exigencia de una caucin o garanta suficiente para responder de stos, lo que es una condicin para la eficacia de la medida cautelar. Levantada la medida cautelar por sentencia u otra causa, la Admn o persona pueden tener derecho a indemnizacin por los daos sufridos con motivo de dicha medida cautelar. Se puede solicitar ante el mismo rgano jurisdiccional en un ao desde la fecha del alzamiento. Si no se formulase la solicitud de indemnizacin o se renunciase a la misma o no se acreditarse el derecho se cancelar la garanta constituida. La medida cautelar se puede solicitar en cualquier estado del proceso, salvo la suspensin de vigencia de una disposicin o alguno de sus preceptos, en cuyo caso la peticin en el escrito de interposicin o en la demanda. Tambin es posible solicitar la medida cautelar antes de la interposicin del recurso en los supuestos de inactividad de la Administracin o va de hecho. El incidente cautelar se tramitar en pieza separada con audiencia de la parte contraria, en un plazo <= 10 das y ser resuelto por auto dentro de los 5 das siguientes. Si la Admn demandada no hubiere an comparecido, la audiencia se entender con el rgano autor de la actividad impugnada. Se admite tambin la adopcin de medidas inaudita parte, sin or a la parte contraria, atendidas las circunstancias de especial urgencia que concurran en el caso, y adems en los supuestos de recursos sobre inactividad o va de hecho. Contra el auto que acuerde medidas cautelares no cabe recurso, pero en l, el Juez convocar a las partes a una comparecencia que deber celebrarse en los 3 das ss, sobre levantamiento, mantenimiento o modificacin de la medida cautelar adoptada. El auto que acuerde las medidas se comunicar al rgano advo correspondiente, el cual dispondr su inmediato cumplimiento, debiendo publicarse las suspensiones de disposiciones y actos generales. Las MMCC estarn vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al proc en el que fueren acordados o hasta que ste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley. Podrn ser modificadas o revocadas durante el proceso si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado. 3. El procedimiento contencioso-administrativo de primera o nica instancia

El modelo del proceso c-a responde al proceso de 2. instancia o apelacin, en torno a la revisin del acto advo. Se inicia, a travs del escrito de interposicin, que cumple varias finalidades: precisar cul es el acto recurrido, impedir su firmeza y fijar la cuanta del recurso. Se cie a analizar el expediente advo, que ser la principal pieza de conviccin para las partes y para el juez. La LJCA 98 regula un proc comn de 1 o nica instancia, con diversas matizaciones segn el tipo de pretensin. Adems, se ha aadido un proc abreviado para conflictos de menor entidad. Reinstaura proc especiales, el proc de proteccin de d fundamentales, que sustituye al regulado en la Ley 62/78, de Proteccin Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, y un proc en los casos de suspensin adva previa de acuerdos, e instaura uno nuevo, la cuestin de ilegalidad de reglamentos. A) El inicio del procedimiento

El proc general se inicia de forma diferente segn los diversos tipos de conflictos: proceso de lesividad, conflictos entre AAPP o Entes pblicos, y recursos de particulares contra stos. El recurso c-a se inicia con un escrito de interposicin reducido a citar la disp, acto, inactividad o va de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Se acompaarn los siguientes documentos: a) Acreditacin de la representacin del compareciente. b) Acreditacin de la legitimacin del actor, cuando la ostente por habrsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro ttulo. c) Copia o traslado de la disp o acto expreso recurridos, o indicacin del expediente en que haya recado el acto o el peridico oficial de publicacin de la disp. Caso de inactividad de la Admn o va de hecho, se menciona el rgano, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto del recurso. d) Documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurdicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicacin. No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposicin. Este trmite no es necesario en el recurso dirigido contra una disp general, acto, inactividad o va de hecho, en que no existan terceros interesados que podr iniciarse tambin mediante demanda en que se concretar la disp, acto o conducta impugnados y se razonar su disconformidad a Derecho, acompaando los documentos antes sealados. El plazo para interponer el recurso es de 2 meses, contado desde el da siguiente a la publicacin de la disp impugnada, o al de la notificacin o publicacin del acto que ponga fin a la va adva, si fuera expreso. Si no fuera expreso, el plazo ser de 6 meses y se contar: 53

a) Para el solicitante e interesados, a partir del da siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto. b) Si hay recurso de reposicin, desde el da siguiente a notificacin de resol expresa o deba entenderse presuntamente desestimado. c) En el caso de proceso de lesividad, a contar desde el da siguiente a la fecha de la declaracin de lesividad. La LJCA da slo 10 das contra la va de hecho, a contar desde el da siguiente a la terminacin del plazo de otros 10 establecido para que la Admn conteste al requerimiento. Si no hubiera requerimiento, el plazo ser de 20 das. El plazo para interponer recurso de lesividad ser de 2 meses a contar desde el da siguiente a la fecha de su declaracin. Litigios entre AAPP, el plazo ser de 2 meses, salvo ley. Cuando hubiera precedido al requerimiento previo, el plazo se contar desde el da siguiente a aquel en que se reciba la comunicacin del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado. B) Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamacin del expediente administrativo

El rgano J examina de oficio la validez de la comparecencia a travs del escrito de interposicin y de los documentos (o subs en 10 das), y acuerda, si lo solicita el recurrente o lo estima conveniente, que se publique un anuncio (para llamar a terceros interesados) con la interposicin del recurso en el peridico oficial, atendiendo al mbito territorial de competencia del rgano autor de la actividad adva recurrida. Igual si se hubiera iniciado por demanda, concediendo 15 das para comparecencia de quienes tengan inters legtimo. A la vez, el rgano requerir de la Admn la remisin del expediente advo, ordenndose emplace a quienes aparezcan como interesados en l, para que puedan personarse en 9 das. El expediente es la pieza ms importante para el juzgador y de aqu las cautelas que tiene la Ley ante el retraso en el envo de dicho expediente o su remisin incompleta. El expediente se reclama al rgano autor de la disposicin o acto impugnado o a aquel al que se impute la inactividad o va de hecho y deber ser remitido en el plazo improrrogable de 20 das. El expediente, original o copiado, se enviar completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompaado de un ndice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La Admn conservar siempre el original o una copia autentificada de los expedientes que enve. Se excluirn del expediente, mediante resolucin motivada, los documentos clasificados como secreto oficial, hacindolo constar as en el ndice de documentos y en el lugar del expediente donde se encontraban los documentos excluidos. Frente a los frecuentes retrasos en la remisin del expediente, la LJCA ha arbitrado medidas extremas: 1.- La imposicin de multas de 300,50 a 1.202, 02 a la autoridad o empleado responsable si el expediente no se enviara en el trmino de 10 das. La multa ser reiterada cada 20 das, hasta el cumplimiento de lo requerido. 2.- Si con las 3 primeras multas coercitivas no se consiguiese la remisin del expediente completo, el JoT pondr los hechos en conocimiento del M Fiscal, sin perjuicio de nuevas multas. La reclamacin del expediente produce el efecto de emplazamiento de la Admn y su envo equivale a su personacin. Los demandados legalmente emplazados por la Admn podrn personarse en autos dentro del plazo concedido. Si lo hicieran posteriormente, se les tendr por parte para los trmites no precluidos. C) Los trmites de admisin, demanda, alegaciones previas y contestacin a la demanda. La reconvencin

Tras interposicin, reclamacin del expediente, emplazamiento y personacin de 3, se establece un trmite de admisin para que el rgano pueda rechazar el recurso cuando constare de modo inequvoco y manifiesto la falta de jurisdiccin o la incompetencia, la falta de legitimacin del recurrente, haberse interpuesto contra actividad no susceptible de impugnacin, o haber caducado los plazos A las causas de inadmisibilidad L98 ha aadido otras nuevas, dejando al J la posibilidad de inadmitir el recurso, previa audiencia, en funcin de otras circunstancias (un anticipo de juicio sobre la cuestin de fondo). Estas circunstancias son las siguientes: 1.- Desestimacin de fondo de otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme. 2.- Se impugne una va de hecho, si fuera evidente que se ha producido dentro de la competencia y de conformidad con proc. 3.- Se impugne la no realizacin por la Admn de sus obligaciones si fuera evidente la ausencia de obligacin concreta. A la vista del expediente, si las partes estimasen que no est completo, podrn solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestacin, la ampliacin de expediente, lo que suspender el curso del plazo de formalizacin de demanda o de contestacin. En el escrito de demanda se consignarn, los hechos, los fundamentos de D y las pretensiones; podrn alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Admn. Con la demanda se acompaarn o sealarn los documentos o sealarn en que los recurrentes funden su derecho, sin que con posterioridad a la demanda y contestacin se admitan otros documentos. No obstante, el demandante podr aportar, adems, aquellos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan de manifiesto disconformidad en los hechos, antes de la citacin de vista o conclusiones. El actor podr pedir por otros en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni vista ni conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito ser declarado concluso para sentencia, una vez contestada la demanda. Las partes demandadas podrn formular, dentro de los primeros 5 das del plazo para contestar la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad. Del escrito se dar traslado por 5 das al actor, el cual podr subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de 10 d. El auto desestimatorio de alegaciones no ser susceptible de recurso y dispondr que se conteste la demanda en el plazo que reste. La contestacin a la demanda, debe formularse en 20 das o de los que quedasen, y tiene la misma estructura formal que la demanda: hechos y fundamentos de D, y las mismas reglas de acompaamientote documentos que rigen para aqulla. Es posible en el escrito de contestacin a la demanda una reconvencin (una pretensin contra el demandante)? Con carcter general en el proceso c-a se ha rechazado esta posibilidad, aduciendo diversas razones que tienen que ver con el carcter revisor de la va c-a y con el prototipo de particular que demanda a la Admn. Se lesionara la prohibicin de la reformatio in peius. 54

D)

La prueba

La apertura de un perodo de prueba se condiciona a que las partes lo soliciten, en la demanda, contestacin o alegaciones. En todo caso es el juez el que decide: Sin pedirlo las partes puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la prctica de cuantas estime pertinentes. Aun pidindolo ambas, la prueba se condiciona a una valoracin judicial que versa sobre dos circunstancias: o Que exista disconformidad en los hechos y o Que estos sean de especial trascendencia para la resolucin del pleito. Una excepcin es el caso de sanciones advas o disciplinarias; se recibe a prueba siempre que exista disconformidad en los hechos. La prueba se practica con arreglo a las normas del proceso civil, pero con 15 das para proponer y 30 para practicar. Se podrn aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso. Las Salas podrn delegar en uno de sus magistrados o en un Juzgado de lo C-A la prctica de todas o algunas de las diligencias, y el representante en autos de la Admn podr, a su vez, delegar en un funcionario de la misma la facultad de intervenir en su prctica. E) El perodo conclusivo

El proceso termina con una fase de recapitulacin y valoracin, cuya existencia se remite a la voluntad de las partes, que pueden solicitar en demanda y contestacin que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin ms trmites, para sentencia. Dicha solicitud habr de formularse en los escritos de demanda o contestacin o por escrito presentado en 3 das contados desde que se declare concluso el perodo de prueba y el juez proveer segn lo que coincidentemente hayan solicitado. En otro caso, slo acordar vista o conclusiones escritas cuando solicite el demandante o, habindose practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes. En el acto de vista, se dar la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus alegaciones. Cuando se acuerde trmite de conclusiones, las partes presentarn alegaciones sucintas sobre hechos, prueba y los fundamentos d en 10 das, sin que puedan plantearse cuestiones no suscitadas en demanda y contestacin, salvo que el juez juzgue oportuno que se traten motivos relevantes para el fallo, y distintos de los alegados, ponindolo en conocimiento de las partes mediante providencia, dndoles plazo de 10 das para ser odas. Tanto en vista como en conclusiones, el demandante podr solicitar que la sentencia se pronuncie sobre existencia y cuanta de daos y perjuicios, si constasen ya probados en autos. Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el joT, declarar que el pleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas pruebas; entonces har inmediata_ despus de diligencias de prueba acordadas. 4. Terminacin del procedimiento

Concluye por sentencia, por desistimiento del actor y por allanamiento del demandado. Adems por reconocimiento en va adva de las pretensiones del demandante o por conciliacin judicial. A) La sentencia: contenido, extensin y lmites

Es el modo normal de terminacin del proceso. El rgano decide sobre la regularidad del proceso, y las pretensiones de las partes. Se dicta en 10 das desde conclusin y decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso: la inadmisibilidad del recurso, estimacin o desestimacin, y, en todo caso, se pronunciar sobre las costas. Se declara la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el joT carezca de jurisdiccin, se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada, o tenga por objeto disp, actos o actuaciones no susceptibles de impugnacin, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia o escrito inicial del recurso fuera de plazo. El recurso se desestimar cuando se ajusten a D la disposicin, acto o actuacin impugnados. El recurso se estimar cuando incurrieran en cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendr alguno de estos pronunciamientos: a) Declarar no ser conforme a D y, en su caso, anular total o parcialmente la disp o acto, o cese o se modifique la accin. b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situacin jurdica individualizada, se reconocer dicha situacin y se adoptarn cuantas medidas sean necesarias para su pleno restablecimiento. c) Si la medida consiste en acto o actuacin jurdicamente obligatoria, la sentencia podr establecer plazo para que se cumpla. d) Si fuera estimada una pretensin de daos y perjuicios, se declarar el derecho a la reparacin, sealando asimismo quin est obligado a ello. Se fijar tambin la cuanta de la indemnizacin cuando lo pida expresamente el demandante y consten probados elementos suficientes para ello. En todo caso, se establecern las bases para la determinacin de la cuanta, cuya definitiva concrecin quedar diferida al perodo de ejecucin de sentencia. Un lmite importante al juez es la prohibicin de determinar el contenido de los preceptos de una disp general en sustitucin de los anulados o el contenido discrecional de los actos advos. 55

En principio la sentencia slo produce efectos entre las partes, pero si es una disp general los tendr erga omnes, desde el da en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo peridico oficial en que lo hubiera sido la disp. Tambin se publicarn las sentencias firmes que anulen un acto advo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas. Efectos retroactivos, la sentencias no afectarn por s mismas la eficacia de sentencias o actos advos firmes anteriores a que la anulacin alcance efectos generales, salvo exclusin o la reduccin de las sanciones an no ejecutadas completamente. La estimacin de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situacin jurdica individualizada slo produce efectos entre partes. No obstante, con mucha cautelas, es posible la extensin de efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal a terceros, que se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos, siempre que sta no se encuentre pendiente de recurso de revisin o de casacin en inters de la ley, y fuere contraria a la jurisprudencia del TS o de los TSJ. Es preciso adems que la pretensin del 3 no sea cosa juzgada ni se hubiera dictado resolucin consentida y firme por la Admn y que se solicite en el plazo de un ao desde la ltima notificacin de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso. B) Desistimiento, allanamiento y conciliacin judicial

El proceso tambin puede terminar por desistimiento: declaracin de voluntad del actor que la accin ejercitada en el proceso. Esto provoca que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto inatacable; deviene en cosa juzgada, con prdida del d material. Un supuesto de desistimiento sin que el acto pase a ser consentido y firme, con prdida de la pretensin material, se da cuando, despus de iniciado el proceso, la Admn demandada hubiera reconocido totalmente en va adva las pretensiones del demandante y con posterioridad a este reconocimiento y al desistimiento del demandante dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del impugnado. Entonces el actor podr pedir que contine el proc en el estado en que se encontrase cuando desisti. El allanamiento es un comportamiento del demandado, normalmente Admn, que acepta mediante una manifestacin de voluntad las pretensiones del actor. Puede producirse dentro y fuera del proceso, en cuyo caso las partes lo pueden poner en conocimiento del joT que, sin ms trmites, dictar sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo infraccin manifiesta del OJ, en cuyo caso comunicar a las partes los motivos dictando luego la sentencia que estime ajustada a D. La conciliacin judicial supone el activismo judicial para la rpida terminacin de proc en 1. o nica instancia. El juez, de oficio o a solicitud de parte, formuladas la demanda y la contestacin, somete a la consideracin de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, as como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transaccin y, en particular, cuando verse sobre estimacin de cantidad. No suspende el curso de las actuaciones, salvo que todas las partes lo solicitasen, y podr producirse en cualquier momento anterior al da de la vista, citacin para sentencia o sealamiento para votacin y fallo. Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparicin de la controversia, el juez o Tribunal dictar auto declarando terminado el proc, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al OJ, ni lesiones el inters pblico o de terceros. 5. Procedimiento abreviado

Se aplican estos trmites para los recursos que se deduzcan ante los Juzgados de lo C-A, sobre cuestiones de personal al servicio de las AAPP, sobre extranjera, inadmisin de peticiones de asilo poltico, y aquellas cuya cuanta no supere los 13.000 . El proceso se inicia con la demanda (sin escrito ni trmite de interposicin), que el juez traslada al demandado citando a las partes para la celebracin de la vista y ordenando a la Admn demandante que remita el expediente advo. Recibido el expediente el juez lo remite al actor y a los interesados que se hayan personado para alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no comparecen, o lo hiciere slo el demandado, se tendr al actor por desistido del recurso y se le condenar en costas. Si compareciese slo el actor se proseguir la vista en ausencia del demandado. La vista comienza con exposicin del demandante de lo que pide o con ratificacin de los expuestos en la demanda. Despus, el demandado formula sus alegaciones. Si no se suscitasen cuestiones procesales o si, habindose suscitado, se resolviese por el juez la continuacin del juicio, se dar la palabra a las partes para fijar con claridad los hechos. Si no hubiese conformidad, se propondrn las pruebas y se practicarn, en cuanto no sea incompatible con los trmites del proc abreviado, del modo previsto para el juicio ordinario, pero concediendo un gran margen de arbitrio al juez, que podr, en splica y en el acto, resolver los recursos que se interpongan contra las denegaciones. De otro lado, hay una serie de simplificaciones: Las posiciones para la prueba de confesin se proponen verbalmente, sin admisin de pliegos No se admiten escritos de preguntas y repreguntas para la prueba testifical Si el n de testigos es excesivo, a criterio del juez, sus manifestaciones puedan ser reiterativas sobre hechos suficientemente esclarecidos, el juez puede limitarlos discrecionalmente Los testigos no pueden ser tachados Slo en conclusiones las partes hacen observaciones sobre circunstancias personales y de veracidad de sus manifestaciones En la prueba pericial no se aplican las reglas generales sobre insaculacin de peritos Si el juez estima una prueba irrelevante que no puede practicarse en la vista, sin mala fe por parte de quien tuviera la carga de aportarla, la suspender, sealando en el acto, y sin necesidad de nueva notificacin, el lugar, da y hora en que deba reanudarse. 56

Tras la prueba, si la hubiere, y en su caso, de las conclusiones de los letrados, las personas que sean parte de los asuntos podrn, con la venia del juez, exponer de palabra lo que crean oportuno para su defensa. El juez dicta sentencia en 10 das desde la vista. 6. El sistema de recursos

Todas las resoluciones judiciales son impugnables a travs de un sistema de recursos que tiene en cuenta, para el tipo de recurso: La importancia del acto judicial impugnado: providencia, auto y sentencia Naturaleza y cuanta del objeto del proceso. En el proceso c-a se admiten ahora: B) Recurso de splica: ante el mismo juez que ha dictado la resolucin y que el mismo resuelve. Recursos de apelacin, casacin y revisin: se resuelven por rganos superiores al que dicto la resolucin impugnada. El recurso de splica

Rapidez de planteamiento y de resolucin. Se interpone ante el propio rgano jurisdiccional, quien tambin lo resuelve. Es admisible contra providencias y autos no susceptibles de apelacin o casacin, salvo los expresamente exceptuados, los autos que resuelvan los recursos de splica, los de aclaracin y las solicitudes de revisin de diligencias de ordenacin. Se interpone en 5 das, desde la notificacin de la resolucin impugnada, sin efecto suspensivo, salvo que de oficio o a instancia de parte, el rgano jurisdiccional acuerde lo contrario. Del escrito del recurso se da traslado a las dems partes por trmino comn de 3 das, a fin de que puedan impugnarlo si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo el mismo rgano j resolver por auto dentro del tercer da. C) El recurso de apelacin

La apelacin tiene una funcin revisora de la sentencia dictada en 1. instancia, y es un reiteracin simplificada del objeto del proceso. Debe articularse frente a la sentencia de 1. instancia, no frente a pretensiones iniciales del actor, y no sobre un nuevo documental. STS (1989, 1990): tiene por objeto depurar un resultado procesal obtenido con anterioridad y que las partes no pueden limitarse a reproducir los argumentos expuestos en 1. instancia, se trata de combatir los razonamientos de la sentencia. Se pueden apelar los autos de los Juzgados de lo C-A, ante las Salas de lo c-a de los TSJ, y los de los Juzgados Centrales de lo c-a, ante las Salas de los c-a de la Audiencia Nacional, que versen sobre medidas cautelares, ejecuciones de sentencias, inadmisin del recurso c-a o sobre las autorizaciones de entradas en domicilio y los recados sobre ejecucin provisional de la sentencia, en los incidentes seguidos para extender a terceros una sentencia estimatoria, en materia tributaria y de personal. En cuanto a las sentencias, de los mismos rganos j, sern todas ellas susceptibles de recurso de apelacin ante las Salas antes referidas, salvo que se refieran a asuntos cuya cuanta no exceda de 3 Mptas y los relativos a materia electoral. En todo caso siempre sern apelables las sentencias del proc para la proteccin de los d fundamentales, las que resuelven litigios entre AAPP y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones generales. Adems de trasladar la competencia del Tribunal superior, tiene efecto suspensivo sobre la ejecucin de la sentencia, lo que no obsta a que, en cualquier momento, a instancia de parte interesada, el juez pueda adoptar las medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar, en su caso, las ejecucin de la sentencia. Se admite tambin la ejecucin provisional de la sentencia recurrida, salvo cuando la misma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible reparacin. La tramitacin del recurso de apelacin tiene 3 fases: interposicin, admisin y resolucin. 1.- Interposicin. Ante el Juzgado que haya dictado la resolucin apelada, 15 das siguientes a notificacin, mediante escrito de alegaciones, escrito sobre cuya admisin decide el Juzgado y del que se dar traslado a las dems partes para que en el plazo comn de 15 das puedan formular su oposicin. En los mismos escritos de interposicin del recurso y de oposicin, las partes podrn pedir el recibimiento a prueba, la celebracin de vista, que se presenten conclusiones o que sea declarado concluso para sentencia sin ms trmites. 2.- Resolucin. Corresponde a las Salas de lo c-a de los TSJ y de la Audiencia Nacional, a los que se remitirn los escritos de las partes y los autos de 1. instancia. Ante ellas podrn practicarse nicamente las pruebas que hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicas en 1. instancia, por causas que no sean imputables al solicitante. La Sala resuelve directamente, sin vista o presentacin de conclusiones, salvo solicitado por todas las partes, se hubiese practicado prueba o la Sala lo estime necesario. Pero el Tribunal de apelacin no puede devolver los autos al inferior cuando ste declar la inadmisibilidad del recurso en 1. instancia; se obliga a la Sala a entrar en el fondo del asunto y evitar la reiteracin de la 1. instancia (esto es, cuando la Sala revoca una inadmisibilidad en la 1. instancia debe, adems pronunciarse sobre el fondo, no slo sobre la inadmisibilidad). 7. Los diversos recursos de casacin y la revisin

Las funciones de la casacin son las siguientes: Mantener en los lmites de la competencia al juez inferior Vigilar la observancia de las formas procesales por el juez inferior, y Regular y uniformas la aplicacin del D a travs del respecto de la JP de los Tribunales superiores. 57

El juez de casacin, sin embargo, no revisa la determinacin y fijacin de los hechos realizada por el juez inferior: la casacin es un recurso sntesis de la anulacin y la apelacin por motivos de D. El juez de casacin, es de control negativo, no debe dictar una sentencia en sustitucin de la que casa o anula, sino reenviarla al juez autor de la sentencia para que dicte una nueva. Pero en nuestro recurso de casacin, el rgano de casacin dicta una nueva sentencia en trminos similares a los del juez de apelacin, salvo en los casos de falta de jurisdiccin o vicios de proc. La Ley regula tres tipos de recursos de casacin, aunque el rgimen del 1 es de aplicacin en los dos ltimos salvo ley: 1.- Recurso ordinario de casacin. 2.- Recurso de casacin para unificacin de la doctrina. 3.- Recurso de casacin en inters de la Ley. A) El recurso ordinario de casacin

Sala de lo c-a del TS, contra sentencias dictadas en nica instancia por la Audiencia Nacional o por los TSJ, salvo: a) cuestiones de personal de las AAPP y no afecten nacimiento o extincin de relacin de servicio de funcionarios de carrera b) Asuntos cuya cuanta <= 25 Mptas, salvo que se trate del proc especial para la defensa de los derechos fundamentales c) las dictadas en materia electoral. En todo caso, se admite contra sentencias que declaren nula o conforme a D una disp y contra las resoluciones del TCu en materia de responsabilidad contable. El recurso contra sentencias de los TSJ debe fundarse nicamente en infraccin de normas de D estatal o comunitario que hayan sido relevantes y determinantes en el fallo, siempre que hubieran sido invocadas en el proceso o consideradas por el TSJ. Tambin pueden ser recurridos en casacin, sin previo recurso de splica, en los mismos casos que las sentencias, los autos: a) Declaren la inadmisin del recurso c-a o hagan imposible su continuacin. b) Pongan trmino a la pieza separada de suspensin o de otras medidas cautelares c) Recados en ejecucin de sentencia, siempre que no resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en. d) Dictados sobre ejecucin provisional. e) Los dictados para extender los efectos de una sentencia a terceros en situacin anloga. Los motivos del recurso de casacin son, en primer lugar, la infraccin de normas que afectan al funcionamiento institucional del Tribunal a quo (Tribunal del que se apela): a) Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdiccin. b) Incompetencia o inadecuacin del proc c) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infraccin de las normas reguladoras o de las que rigen los actos y garantas procesales, siempre que se haya producido indefensin para la parte y sta haya pedido la subsanacin de la transgresin. En segundo lugar, el motivo del recurso de casacin puede consistir en la infraccin de las normas del OJ o de la JP que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate y, aunque el recurso de casacin no afecta a los hechos probados por el rgano de instancia, el de casacin podr integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por ste, estn suficientemente justificados segn las actuaciones y cuya toma en consideracin resulte necesaria para apreciar la infraccin alegada del OJ o de la JP, incluso la desviacin de poder. Procedimiento del recurso de casacin (ordinario) Comienza con el escrito de preparacin, ante la Sala que dict la resolucin recurrida en 10 das. Expresar la intencin de interponer el recurso, con sucinta expresin de los requisitos de forma exigidos y justificacin de la infraccin relevante de una norma estatal o comunitaria, que ha sido determinante del fallo de la sentencia. Si el escrito cumple lo dicho y se refiere a una resolucin susceptible de casacin, el recurso se tendr por preparado, emplazndose a las partes dentro del plazo de 30 das ante la Sala de lo c-a del TS, al que se remiten los autos originales y el expediente. La preparacin de este recurso no impedir la ejecucin provisional de la sentencia recurrida, a instancia de las partes favorecidas. Ya ante el TS, el recurrente se personar y formular en 30 das del emplazamiento, el escrito de interposicin, que es tambin el de alegaciones, en el que se expresar razonadamente los motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia infringidas. La Sala, a la vista de dicho escrito de interposicin (alegaciones) y de las actuaciones del magistrado ponente, instruye y somete a deliberacin la admisin o inadmisin del recurso de casacin interpuesto. La inadmisin por la Sala requiere audiencia previas de partes, 10 das para alegaciones, y despus auto declarando la inadmisin y la firmeza de la resolucin recurrida. La inadmisin total del recurso comporta la imposicin de costas al recurrente. Si se supera la admisin, se entrega escrito de interposicin a las recurridas y personadas, para que formalicen escrito de oposicin, en 30 das. Concluido dicho plazo la Sala seala da y hora para la vista, cuando lo pidan todas las partes o la Sala lo estime necesario, lo que no ocurre casi nunca, o declarar el pleito concluso para sentencia. La sentencia de casacin podr, 1.- Declarar la inadmisibilidad del recurso, si concurre alguno de los motivos previstos para ello 2.- Si se ha admitido el recurso, y se estima la concurrencia de alguno de los motivos de casacin, La Sala, en una sola sentencia, resolver de distinta manera segn que la casacin sea: 58

Por motivos de falta de jurisdiccin o vicios procesales: la sentencia indicar el orden jurisdiccional competente al que hay que remitir el asunto o devolver la tramitacin del pleito al momento y estado exigidos por el proc adecuado para su nueva sustanciacin. Por motivos de vulneracin de derechos sustantivos, o la infraccin del OJ en trminos generales, la sentencia resolver lo que corresponda: sobre el fondo del asunto, dentro de los trminos en que se hubiera planteado el debate. El recurso de casacin por unificacin de la doctrina

B)

Finalidad: consolacin de quienes son pobres y modestos, no pueden combatir las sentencias con la casacin ordinaria. Son susceptibles las sentencias que no sean recurribles por la va de casacin, por no alcanzar su cuanta a 25 Mptas, pero siempre que sea superior a 3 Mptas, y no se refiera a cuestiones de personal, d de reunin o material electoral. El recurso se cie slo a la infraccin del principio de igualdad, que es el verdadero motivo casacional: cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idntica situacin y, en mrito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos. Podr interponerse contra sentencias de TS, Audiencia N, y TSJs. Tambin contra las sentencias de la AN y de los TSJs en nica instancia cuando la contradiccin se produzca con sentencias del TS y, a nivel autonmico, son recurribles las sentencias de los TSJs, si existen varias de estas Salas o la Sala o Salas tienen varias Secciones, y se hubiere llegado a pronunciamientos distintos sobre normas emanadas de la Comunidad Autnoma. Del recurso conoce la Sala correspondiente del TS, o en su caso del TSJ, con composicin especial de dichos tribunales cuando la casacin se refiere a sentencias dictadas por esas mismas Salas. El recurso se interpone ante la Sala sentenciadora en 30 das desde notificacin de sentencia escrito razonado, que deber contener la contradiccin alegada y la infraccin legal recurrida, acompaando certificacin de sentencia o sentencias invocadas con mencin de su firmeza, de todo lo cual la sentenciadora dar traslado del mismo, a la parte o partes recurridas para que presenten su escrito de oposicin en 30 das. Presentados los escritos de oposicin, o transcurrido el plazo para ello, la sentenciadota elevar los autos y el exp advo al TS y resolver el debate modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida, pero sus pronunciamientos slo benefician o perjudican al recurrente, en ningn caso afectarn a las situaciones jurdicas creadas por las sentencias precedentes a la impugnada. C) Recursos de casacin en inters de ley

Instrumento de control a favor de las AAPP sobre resoluciones de rganos jurisdiccionales excluidos de la casacin. Se circunscribe a las sentencias en nica instancia por los Jueces de lo c-a y por las Salas de lo c-a de los TSJs y de la AN, que no sean susceptibles de los recursos de casacin. Estn excluidos los particulares recurrentes, y slo estn legitimados la AP territorial que tenga inters legtimo en el asunto y las Entidades o Corporaciones que ostenten la representacin y defensa de intereses de carcter general o corporativo y tuviesen inters legtimo en el asunto, el M Fiscal y la AGE, en inters de la ley. En cualquier caso el recurso slo puede justificarse en que se estime gravemente daosa para el inters general y errnea la resolucin dictada y nicamente podr enjuiciarse a travs de este recurso la correcta interpretacin y aplicacin de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. Se interpone en 3 meses, directamente ante el TS, que reclamar autos y mandar emplazar partes en 15 das para personacin y 30 das para alegaciones. Peculiaridad: la sentencia respetar en todo caso la situacin jurdica derivada de la sentencia recurrida y, cuando fuere estimatoria, fijar en el fallo la doctrina legal. En este caso se publicar en el BOE y a partir de su insercin vincular a todos los jueces y Tribunales inferiores en grado a este orden jurisdiccional. Una 2. modalidad de la casacin en inters de la ley a favor del D de las CCAA se admite contra las sentencias dictadas en nica instancia por los jueces de los c-a no susceptibles del recurso de anterior que podrn ser impugnadas por las mismas AAPP, salvo la AGE, pudiendo en este caso nicamente enjuiciarse la correcta interpretacin y aplicacin de las normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido. Conocen de este recurso las Salas de lo c-a de los TSJ. D) El recurso extraordinario de revisin

Se interpone ante TSJs o TS, contra sentencias firmes, por motivos excepcionales, acaecidos o conocidos con posterioridad a la sentencia objeto de revisin: a) Se recobraren documentos decisivos, detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado. b) Sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aqulla ignoraba una de las partes, haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase despus. c) Sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los testigos condenados por falso testimonio, dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia. d) Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra maquinacin fraudulenta. Interposicin en 3 meses desde el da en que se descubrieran los documentos nuevos o el fraude, o desde el da del reconocimiento o declaracin de la falsedad. En ningn caso despus de transcurridos 5 aos desde la fecha de publicacin de la sentencia. 59

Con la solicitud de revisin es indispensable depsito de 12 kptas. El Tribunal reclamar los autos y mandar emplazar hubieran litigado para que comparezcan en 40 das. Los trmites sucesivos se desarrollan conforme a lo establecido para el juicio incidental, oyndose siempre al M Fiscal antes de dictar sentencia acerca de si ha o no lugar la admisin del recurso. La sentencia revocar en todo o en parte la sentencia revisada, y devolver los autos a la Sala correspondiente para que pronuncie un nuevo fallo en los trminos que se contienen en la sentencia de revisin. 8. A) Ejecucin de sentencias El principio de la ejecucin administrativa bajo direccin y control judicial

La regla tradicional de ejecucin de sentencias c-a era que corresponda a la Admn que hubiere dictado el acto o disposicin objeto del recurso, bajo la direccin y control del Tribunal sentenciador. Iguales penas que para la desobediencia de los Tribunales de lo civil o de lo criminal. Dicho sistema no infringa el art. 117.3 CE que atribuye a los jyT, en exclusiva, la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. La LJCA 98 deja las cosas ms o menos como estaban, permitiendo adems la imposicin de multas coercitivas contra la Administracin o sus funcionarios. La LJCA 98 repite lo que dicen la C 78 y la LOPJ, que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los jyT de este orden jurisdiccional; su ejercicio corresponde al que haya conocido del asunto en 1. o nica instancia, y que tanto las partes como todas las personas y entidades pblicas y privadas estn obligadas a prestar la colaboracin requerida para la debida y completa ejecucin de lo resuelto, declarndose nulos de pleno d los actos y disp contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. Ejecucin de la sentencia: rgano advo que hubiera realizado la actividad objeto del recurso mediante una orden del juez que debe dictarse en 10 das, a fin de que en otros 10 das, se lleve a puro y debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las disposiciones del fallo y en el mismo plazo se indique el rgano responsable del cumplimiento de aqul. Transcurridos 2 meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el plazo fijado en sta para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes o personas afectadas podrn instar a su ejecucin forzosa. B) Suspensin, inejecucin, expropiacin e imposibilidad de la ejecucin

No podr suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecucin total o parcial del fallo. Pero se admite la suspensin, configurando una serie de supuestos como de expropiacin especial, la de los contenidos de una sentencia, en funcin del peligro cierto de alteracin del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional. Tambin regula la imposibilidad de ejecucin. Se fuerza a la conversin de derechos; a un cumplimiento por equivalencia mediante la indemnizacin de daos y perjuicios. Contemplado en la LOPJ 1985 y en la LJCA 98. El rgano lo manifestar a la autoridad judicial a travs del representante procesal de la Admn en 2 meses, para que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el joT aprecie causas y adopte medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando la indemnizacin. C) Incidentes de ejecucin y poderes del juez

La instrumentacin de la ejecucin no permite al juez resolver por s todos los incidentes de ejecucin, sino que permite su procedimentalizacin, pudindose alargar innecesariamente el conflicto por los nuevos pleitos que pueden plantearse. La Ley admite que la AP, las dems partes y las personas afectadas por el fallo, mientras que no conste en autos la total ejecucin de la sentencia, puedan promover incidentes para decidir, cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin y especialmente las referidas al rgano responsable de la misma, plazo mximo de cumplimiento, medios con que ha de llevarse a efecto y proc a seguir. Del escrito planteando la cuestin incidental se dar traslado a las partes para que, en un plazo comn de hasta 20 das aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez por auto, en 10 das. Un auto que, adems, es recurrible en apelacin o en casacin. Hay que esperar, por lo tanto, a terminar con todos estos incidentes y que trascurran todos los plazos, antes de que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la plena efectividad de lo mandado. Singularmente, y acreditada la responsabilidad del rgano, previo apercibimiento notificado personalmente para alegaciones, podr: D) Imponer multas coercitivas de 150,25 1.502, 53 a autoridades, funcionarios .. que incumplan requerimientos del Juzgado. Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder. Modalidades de la ejecucin

Adems la LRJA 98 despieza los distintos y ms frecuentes supuestos de ejecucin de sentencias en atencin a sus contenidos: a) Si la Admn es condenada al pago de cantidad lquida, el rgano encargado de su cumplimiento acordar el pago con cargo al crdito de su presupuesto, que tendr siempre la consideracin de ampliable.

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A la cantidad lquida se aadir el inters legal del dinero. Transcurridos 3 meses desde sentencia firme se comunic al rgano que deba cumplirla, se podr instar la ejecucin forzosa y la autoridad judicial, podr incrementar en dos puntos el inters legal a devengar, siempre que se apreciases falta de diligencia en el cumplimiento. A su vez, si la Admn estimase que el cumplimiento de la sentencia producir trastorno grave a su Hacienda lo pondr en conocimiento del joT acompaado de una propuesta razonada para que, odas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aqulla. Se admite la ejecucin por compensacin de deudas. b) Si es de anulacin del acto impugnado, el joT dispondr, a instancia de parte, la inscripcin del fallo en los registros pblicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, as como su publicacin en los peridicos oficiales o privados, si concurriera causa bastante para ello, a costa de la parte ejecutada. La publicacin en peridicos privados se deber acreditar ante el rgano judicial un inters pblico. c) Si la sentencia es de anulacin de una disposicin general o un acto administrativo general, el rgano judicial ordenar su publicacin en diario oficial en 10 das a contar desde la firmeza de la sentencia. d) Si fuese a condena a realizar una determinada actividad o dictar un acto, el joT podr, en caso de incumplimiento: Ejecutar a travs de sus propios medios o requiriendo colaboracin de autoridades y agentes de la Admn condenada o, en su defecto, de otras AAPP, con observancia de los proc establecidos al efecto, y Adoptar medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sera inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecucin subsidiaria con cargo a la Admn condenada. La ejecucin a terceros de los efectos de una sentencia firme

E)

Novedad LRJA 98, cuando versa sobre materia tributaria o de personal al servicio de las AAPP, y casos de suspensin de tramitacin de procesos anlogos a otros que se tramiten con preferencia, y precisamente con la finalidad de extender despus los efectos de la sentencia a aquellos retenidos en su curso procesal. En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos por el fallo, que el joT tambin sea competente por razn de territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin individualizada, y que lo soliciten en el plazo de un ao desde la ltima notificacin de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso. La tramitacin en este caso puede convertirse en un nuevo proceso con su fase adva incluida. La solicitud se dirige primero a la Admn demandada, y slo despus de denegacin se puede acudir al juez mediante escrito razonado acompaado del documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones, sustancindose la pretensin por los trmites establecidos para los incidentes. Antes de resolver el juez recaba de la Admn las actuaciones y, si se recibieran en los 20 das siguientes, ordenar que se pongan de manifiesto a las partes en el plazo comn de 3 das. En otro caso se resolver sin ms por medio de auto, en el que no podr reconocerse una situacin jurdica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate. La 2. modalidad tiene lugar cuando los terceros estn ya en el proceso, y han sufrido la suspensin de la tramitacin de su recurso a la espera de la resolucin de otros con idntico objeto. En este caso los recurrentes afectados por la suspensin podrn interesar al joT de la ejecucin que extienda a su favor los efectos de las sentencias firmes recadas en los recursos resueltos. 9. Procesos especiales

La LJCA 98 no contempla proc especial para asuntos de personal, aunque subsistan particularidades, e incluye el proc especial en d fundamentales, regula ex novo la cuestin de ilegalidad de los reglamentos y el proc en caso de suspensin adva previa de acuerdos.
A) El proceso de proteccin de derechos fundamentales

La Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Proteccin Jurisdiccional de Derechos Fundamentales, anterior a la C 78, diseo un proceso c-a, en paralelo a otros de carcter civil o penal, en proteccin todos ellos de una serie d fundamentales y libertades pblicas. La DT 2. de la LOTC ha establecido que mientras no sean desarrolladas las previsiones del art. 53.2 CE se entender que la va judicial previa a la interposicin del recurso de amparo ser la c-a ordinaria o la configurada en la Ley 62/78, a cuyos efectos el mbito de la misma se extiende a todos los derechos y libertades a que se refiere el citado art. 53.2 CE. Las singularidades de este proceso, que pretendi ser una especio de interdicto advo, un proceso inspirado en principios de urgencia y sumariedad, se centraron en la eliminacin de los requisitos de interposicin, en la intervencin del M Fiscal, en la facilitacin de la suspensin del acto impugnado, y en la reduccin de los plazos respecto del proceso ordinario. La LJCA 98 mantiene este proceso con el mismo carcter preferente y urgente que ya tena, pero introduce, importantes variaciones sobre la regulacin anterior, cuyo carcter restrictivo haba conducido, en la prctica, a un importante deterioro de esta va procesal. La novedad es el tratamiento del objeto del recurso (y por tanto de la sentencia) de acuerdo con el fundamento comn de los proc c-a, contemplando la lesin de los d susceptibles de amparo desde la perspectiva de la conformidad de la actuacin adva con el OJ. Este recurso tiene por objeto hacer valer todas las pretensiones propias del proceso, siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los d o libertades por razn de las cuales el recurso hubiere sido formulado. La tramitacin tendr carcter preferente. El plazo de interposicin es de 10 das, contados, segn los casos, desde el da siguiente al de notificacin del acto, publicacin de la disp impugnada, requerimiento para el cese de la va de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolucin, sin ms trmites.

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Cuando la lesin del d fundamental tuviera su origen en la inactividad de la Admn, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso advo, o tratndose de una actuacin en va de hecho no se hubiera formulado requerimiento, el plazo de 10 das se iniciar transcurridos 20 das desde la reclamacin, la presentacin del recurso o el inicio de la actuacin adva en va de hecho. El escrito de interposicin se concibe como un anticipo de la demanda, puesto que expresar con precisin y claridad los d cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que dan fundamento al recurso. Se trata de poder decidir sobre la admisin o inadecuacin del proc especial. La interposicin sirve tambin para practicar el emplazamiento acompaado de los informes y datos que estime oportunos y razonando, en su caso, sobre la inadmisin, quedando responsabilizado de trasladar copia del escrito de interposicin a todos los que aparezcan como interesados en el expediente para que puedan comparecer como demandados en 5 das, y solicitar razonadamente la inadmisin del recurso. Sigue el trmite de admisin del proc especial. El juez en el supuesto de estimar motivos de inadmisin o inadecuacin del proc, los comunicar a las partes y lo resolver, tras orlas en una comparecencia en la que convocar a stas y al M Fiscal. Acordada la prosecucin, se pondr de manifiesto al recurrente el exp advo, y dems actuaciones, por 8 das, para formalizar la demanda y acompaar los documentos. De esto se dar traslado al M Fiscal y a las partes demandadas para que, a la vista del exp presenten sus alegaciones en el plazo comn e improrrogable de 8 das y acompaen los documentos que estimen oportunos. A seguidas viene el perodo probatorio no superior a 20 das comunes para su proposicin y prctica. Conclusas las actuaciones, el rgano jurisdiccional dictar sentencia en 5 das. La sentencia estimar el recurso cuando la disp, actuacin, o acto, incurran en cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un d de los susceptibles de amparo, acabndose con la anterior distincin entre violacin de la legalidad ordinaria y de la C como realidades distintas a enjuiciar en procesos distintos. La prohibicin o propuesta de modificacin de reuniones, previstas en la LOrg del D de Reunin de 1983, que no sean aceptadas por los promotores tiene un tratamiento especial. El recurso se interpone en 48 h despus de la notificacin de la prohibicin o de la modificacin, y se traslada a los promotores copia registrada del escrito del recurso a la autoridad gubernativa, con el objeto de que ste remita inmediatamente el expediente. El Tribunal en el plazo improrrogable de 4 das y poniendo de manifiesto el exp si se hubiera recibido, convocar al representante legal de la Admn, al M Fiscal y a los recurrentes, a una audiencia en la que, de manera contradictoria, oir a todos los personados y resolver sin ulterior recurso. La decisin slo podr mantener o revocar la prohibicin o las modificaciones propuestas. B) La cuestin de ilegalidad de una disposicin general

Cuando un joT dicte una sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disp general aplicable, pero no sea competente para anularla en un recurso directo, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer ste. Se trata de un control, de oficio, de la legalidad del reglamento que aprovecha la circunstancia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de aplicacin y a resolver por el juez competente para el recurso directo. No es un proceso garantista de derechos e intereses de las partes que intervienen en el proceso suscitado por el recurso directo, ya que la eventual y posterior sentencia que, en contra de la primera, confirmara la validez del reglamento, no afecta para nada a la primera, pues no se modifica la situacin jurdica creada por ella. Esta novedad arroja sobre el juez de instancia la carga de fundamentar ante el superior la invalidez del reglamento, con el riesgo de ser desautorizado, lo que le expone a eventuales acciones de responsabilidad. El planteamiento de la cuestin de ilegalidad por el juez se har dentro de los 5 das siguientes a aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habr de ceirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentos cuya declaracin de ilegalidad haya servido de base para la estimacin de la demanda, emplazando a las partes para que en el plazo de 15 das, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente para resolver la cuestin, publicando el planteamiento de dicha cuestin en el mismo peridico oficial en que lo hubiera sido la disposicin cuestionada. Con el escrito de personacin y alegaciones podrn las partes acompaar la documentacin que estimen oportuna para enjuiciar la legalidad de la disp cuestionada pudiendo el Tribunal rechazar, en el trmite de admisin, mediante auto y sin necesidad de audiencia de las partes, la cuestin de ilegalidad cuando faltaren las condiciones procesales. La sentencia estimar o desestimar, parcial o totalmente, la cuestin, salvo que falte algn requisito procesal insubsanable, caso en que la declarar inadmisible. La sentencia que resuelva la cuestin de ilegalidad, como ya advertimos, no afectar a la situacin jurdica concreta derivada de la sentencia dictada por el joT que plante aqulla. C) Proc para casos de suspensin adva previa de acuerdos de las Corporaciones o Entidades Pblicas

Los controles advos directos de la AAPP territoriales superiores sobre las locales fueron suprimidos en C 78. Slo quedan ahora la impugnacin por razones de legalidad ante el sistema judicial. Cuando estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un efecto suspensivo, la suspensin adva de actos o acuerdos de Corporaciones o Entidades pblicas debe ir seguida de la impugnacin o traslado de aqullos ante la jurisdiccin c-a. En 10 das ss a la fecha de la suspensin o se establezca en Ley deber interponerse r c-a mediante escrito fundado, o darse traslado directo del acuerdo suspendido al rgano jurisdiccional, segn proceda, acompaando en todo caso copia del citado acto de suspensin. Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el joT requerir a la Corporacin o Entidad para que en 10 das remita el exp advo, alegue lo que estime conveniente y notifique a cuantos tuvieran inters legtimo en su mantenimiento o anulacin, la existencia del proc, a efectos de su comparecencia ante el rgano jurisdiccional en 10 das. Recibido el exp advo el joT lo pondr de manifiesto junto con las actuaciones a los comparecidos en el proc, convocndolos para la vista, que se celebrar como mnimo a los 10 das de la puesta de manifiesto del expediente, vista que podr sustituirse motivadamente por alegaciones escritas. Podrn tambin abrir un perodo de prueba, para mejor proveer, por plazo no superior a 15 das. Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictar sentencia por la que se anule o confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensin.

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