You are on page 1of 14

Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas , estimular a ref lexo e o debate e promover

o desenvolvimento de servidor es e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Helena Kerr do Amaral Diretora de Desenv. Ger encial: Mar garet Baroni Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho Diretor de Comunicao e P esquisa: Celio Y. Fujiwara Diretor de Gesto Interna: Augusto Akira Chiba Conselho Editorial Barbara F reitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia Melo, Luiz Henrique Proena Soares , Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Izabel Vallado de Car valho, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Mac hado, Paulo Motta, Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meir a, Snia Miriam

Draibe, Tarso Fernando Herz Genr o, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheib ub Peridiocidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Helena Kerr do Amaral, Celio Y. Fujiwara, Paulo Carvalho, Maria Rita Garcia de Andrade, Claudia Yukari Asazu, Mnica Rique Fer nandes, Livino Silva Neto Expediente Dir etor de Comunicao e Pesquisa: Celio Y. Fujiwara Editora: Claudia Yukari Asazu Coordenador-Geral de Editorao: Livino Silva Neto Assessor da Coordenao-Geral de Editorao: Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Reviso: Luiz Antonio Violin Projeto grfico: Livino Silva Neto Editorao eletrnica: Maria Mar ta da Rocha Vasconcelos.

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e p ublicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2004). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2005 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 13,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente , as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia - DF Telef one: (61) 3445 7096 / 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.ena p.gov.br Endereo Eletrnico: editor a@ena p.gov.br

Sumrio
Contents

Inovao no governo e no setor pblico: desafios e implicaes para a liderana Government and public sector innovation: selected leadership implications Erwin Schwella Poltica social, governana e capacidade: reformas e restries do setor pblico Social policy, governance and capacity: public sector reforms and restraints James Warner Bjrkman Relao indivduo e instituio total: socializao, controles e coeso internos em uma organizao policial The individual-total institution relation: socialization, controls and internal cohesion within a police organization Ludmila Mendona Lopes Ribeiro, Marcus Vinicius Gonalves da Cruz e Eduardo Cerqueira Batitucci Ensaio: Interesse, tica e poltica no servio pblico Cicero Araujo Ensaio: Cidadania e civilizao tecnolgica: a mudana de quadros conceptuais em formao e educao Joaquim Coelho Rosa Entrevista: Serge Alecian e Dominique Foucher preciso aprender a transgredir Reportagem: A difcil arte de gerir pessoas RSP Revisitada: O estudo da Administrao Woodrow Wilson Para saber mais Acontece na ENAP

259

277

295

309

321

331 341 349 367 368

Cicero Araujo

RSP

Ensaio

Interesse, tica e poltica no servio pblico *

Cicero Araujo

Introduo J faz algumas dcadas que a Cincia Poltica vem transpondo para seu campo de investigao o paradigma do homo oeconomicus a psicologia egocntrica utilizada pela teoria econmica convencional para dar conta das interaes sociais no mercado. Seu campo de investigao, isto , o comportamento de atores coletivos, como os partidos, os sindicatos e os gabinetes governamentais, ou de atores individuais, como as lideranas partidrias, os parlamentares, os eleitores, etc. Para o assunto que nos interessa aqui, houve grande impacto, no debate posterior, o uso que se fez do paradigma econmico para entender certos problemas da administrao pblica e da ao coletiva. Os estudos de Buchanan e de Olson Citamos duas linhas de trabalho que, ainda na dcada de 1960 e no incio da de 1970, tiveram forte influncia na compreenso contempornea das burocracias
Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

309

RSP

Ensaio: Interesse, tica e poltica no servio pblico

estatais, e das dificuldades do cidado comum para mant-las sob controle e fazlas prestar os servios a que so destinadas. Comeamos mencionando os estudos de James Buchanan e associados1, cujas concluses apontam, primeiro, para a tendncia, especialmente nas democracias, de expanso desenfreada de servios custa dos contribuintes, no tanto para beneficiar a sociedade, mas como forma de garantir a reproduo das prprias burocracias; e, segundo, a tendncia para a busca da renda particular (rent-seeking), alvejando a mstica do funcionrio como promotor imparcial do bem comum. Esses estudos mostram os servidores estatais como um grupo de interesse parte no um simples lobby entre outros, mas um grupo colocado numa posio especial, j que detentor de certos monoplios legais, exatamente por fazer parte do Estado sempre disposto a transformar em exclusivo benefcio prprio parte, pelo menos, dos recursos extrados dos cidados, em princpio destinados ao benefcio comum. O outro estudo que vale mencionar, realizado por Mancur Olson, estende-se para os problemas de articulao de qualquer ao coletiva que requeira o engajamento de grande nmero de pessoas2. Suponha que um grupo necessite de determinado bem coletivo, digamos, uma rua pavimentada. Se esse grupo for muito pequeno, a ausncia de uma delas pode prejudicar toda a empreitada; como prover o bem do interesse de cada membro do grupo, h um forte incentivo para que todos realmente se esforcem para gerar o benefcio. Contudo, se o grupo for muito grande, de tal forma que a contribuio individual dos participantes seja proporcionalmente muito pequena ou insignificante, haver fortes incentivos para

cada indivduo no compartilhar os esforos e para jogar, nos ombros dos demais, o peso do empreendimento. Se houver, dentro do grupo maior, um subgrupo bem menor e altamente interessado em fornecer esse benefcio de qualquer forma, a despeito do comportamento parasitrio do restante, um resultado positivo (o bem coletivo) poder ser obtido, mas custa de uma ao coletiva muito capenga (pois a grande maioria acabar abstendo-se de participar). Esse o famoso problema do carona (free rider ), que coloca em evidncia o porqu de as organizaes sociais se estruturarem em hierarquias, s quais se anexam incentivos especiais s diferentes camadas, de modo a aumentar sua eficcia ou produtividade ou, ento, de modo a evitar que os efeitos corrosivos do carona simplesmente destruam as aes coletivas pelas quais essas organizaes esto encarregadas de zelar. Alis, qualquer executivo de uma grande organizao social, seja ela privada ou pblica, sabe muito bem, ainda que apenas de forma intuitiva, o que significa o carona e os seus efeitos nefastos na mquina administrativa. O feito de Olson foi, ao circunscrever o fenmeno, dar a essa intuio uma hiptese explicativa muito bem amarrada e formalizada, que nos instiga a refletir sobre problemas de ao coletiva de vrias modalidades. No nos vamos deter no detalhe dos argumentos desses autores para demonstrar suas concluses mesmo porque se tratam de estudos bastante complexos, envolvendo tambm entediantes formalizaes matemticas. A meno a esses autores visa apenas destacar as premissas psicolgicas de todo o encadeamento do raciocnio, raramente problematizadas e discutidas, mas geralmente justificadas por

310

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

Cicero Araujo

RSP

seu aparente realismo: a base elementar das interaes sociais est centrada em agentes egostas, auto-interessados, que ingressam em aes cooperativas apenas porque no h outra maneira de obter certos bens (justamente os bens coletivos) para si mesmos. Mas esses agentes so tambm racionais, no sentido de serem capazes de escolher, perante um leque de opes, aquela alternativa que otimize a relao entre o benefcio esperado da opo e o custo para viabiliz-la que maximize a utilidade, para empregar a terminologia dos economistas. H de se reconhecer a fora de atrao dessas premissas sobre o investigador social, tanto por sua simplicidade (elas fornecem modelos explicativos enxutos e elegantes; claro que muito discutveis do ponto de vista moral, mas atraentes do ponto de vista cognitivo) quanto por sua plausibilidade e realismo: quem no seria tentado a admitir a hiptese de que, em mdia, as pessoas so auto-interessadas, pelo menos quando se pensa nas interaes annimas do mercado ou das grandes organizaes estatais? No entanto, um leitor mais atento desses estudos no deixa de suspeitar de certo ar de paradoxo em suas concluses, derivadas da prpria aparncia realista das premissas. Pois, se verdade que as organizaes sociais e as aes coletivas so focos permanentes de rent-seekers e free riders, como no pensar que, levadas s ltimas conseqncias, a compulso egosta e a maximizao da utilidade deveriam liquidar completamente a vida social e toda a possibilidade de cooperao? Porm: 1) as organizaes sociais persistem, assim como o fato da cooperao e as premissas s nos deixam perplexos a respeito de por que elas persistem; e 2) os prprios estudos assumem que, sem vida social e,

portanto, sem cooperao, interesses cruciais dos agentes egostas seriam afetados. Em outras palavras, embora o auto-interesse devesse, por si s, impulsionar a cooperao, ele tambm a corri, como indicam os mesmos rent-seekers e free riders de Buchanan e Olson. A menos que tenhamos um argumento claro que mostre por que a primeira tendncia acaba prevalecendo sobre a outra, estaremos, de fato, perante um paradoxo.

O raciocnio hobbesiano
Na verdade, a longa tradio da filosofia moral e poltica j havia esboado cenrios como os mencionados anteriormente, os quais apareciam com freqncia na forma de dilemas prticos. Gostaramos de adiantar, desde j, a nossa interpretao sobre esses dilemas: o cerne deles, o fato de serem dilemas, que, se partirmos apenas da premissa do auto-interesse, no seremos capazes de encontrar uma soluo positiva para o problema da ao coletiva. Poderamos recuar esse debate aos antigos filsofos gregos estamos falando de uma longa tradio mesmo! , mas vamo-nos contentar com certos pais fundadores da cincia poltica moderna, e com a brevidade que este texto impe. Em primeiro lugar, regressemos ao pensamento de Thomas Hobbes, filsofo ingls do sculo XVII, pois ele tambm o primeiro moderno a explorar rigorosamente a psicologia daquele homem de palha, que depois ser chamado de homo oeconomicus, portanto antes mesmo de a teoria econmica ter-se estabelecido como disciplina autnoma. Usou-a, portanto, no para elucidar o mercado, mas para mostrar por que a organizao poltica das comunidades, isto , o Estado e a estrita obedincia a ela por parte de seus sditos, era

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

311

RSP

Ensaio: Interesse, tica e poltica no servio pblico

necessria para promover interesses vitais de cada pessoa individual. Para tanto, Hobbes imaginou uma situao inteiramente hipottica, na qual sujeitos compulsivamente egostas se viam expostos diretamente uns aos outros, sem a mediao daquela organizao poltica comum. A essa situao chamou de estado de natureza (em oposio ao estado civil ou poltico). Sua hiptese levava demonstrao da completa impossibilidade da vida social no estado de natureza. Este, se existisse de fato, no poderia ser outra coisa seno um estado de guerra de todos contra todos. O que significava dizer que a anarquia, a ausncia de organizao poltica comum, era idntica anomia, a completa ausncia de regras de convivncia e, logo, de cooperao social. Ao inverter o raciocnio, Hobbes conclua que a condio necessria da cooperao social era a disposio firme e voluntria de cada indivduo para obedecer a um superior comum, o Soberano, a autoridade poltica incontrastvel leia-se: uma autoridade acima da qual no poderia haver recurso , cabea de uma organizao social maior que fundiria, numa s pessoa artificial, a Lei e a Espada da Lei (o Estado). Mas essa breve apresentao do raciocnio de Hobbes j nos faz pressentir um argumento circular, do qual, cremos, ele no tinha plena cincia, e um dilema prtico, sobre o qual, pelo contrrio, estava perfeitamente atento: O argumento circular est em que a deciso voluntria de instituir um Soberano e obedecer-lhe deve ser, ela mesma, um ato cooperativo. Contudo, no havia o argumento estabelecido que qualquer ao cooperativa da parte de indivduos compulsivamente egostas requer a figura do Soberano e seu Estado? Dito de

outra maneira: para cooperar precisamos de um soberano, mas, para obter um soberano, j precisaramos estar cooperando de alguma forma. Como sair desse impasse? Como se v, a obra de Hobbes antecipa alguns dos problemas tericos de autores como Buchanan e Olson, j citados, quando puxamos suas premissas at seus extremos. O dilema prtico o seguinte. Se por Soberano entendemos de fato um superior incontrastvel, a autoridade acima da qual no h recurso, somos tentados a imaginar uma figura que, eventualmente, de posse dos fatores de poder para tanto, venha a agir de forma sistematicamente arbitrria e tirnica, desrespeitando suas prprias leis, perseguindo, prendendo e arrebentando seus sditos. O que fazer? Hobbes havia dito que a vida sob o pior Soberano seria, ainda assim, bem melhor que a sob o estado de natureza, a vida em perptua guerra civil. Para um observador atento do sculo XXI, porm, que conheceu as misrias dos regimes tirnicos, autoritrios ou totalitrios do sculo XX que ainda persistem em muitos lugares , isso deve soar mais como profisso de f do que como argumento slido. Para tal observador, soaria mais razovel pensar que toda a autoridade poltica deve ser limitada por outras autoridades, algo como um regime constitucional de freios e contrapesos checks and balances , como gostam de dizer os americanos. Mas o prprio Hobbes se antecipara a essa aparentemente agradvel soluo, que, a seu ver, acabava deixando de enfrentar o dilema. Controlar o Soberano digamos, pela interveno peridica do Povo (o conjunto dos cidados comuns participando diretamente do controle), ou, para ser mais realista, dos Representantes do Povo, reunidos numa

312

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

Cicero Araujo

RSP

cmara especial de fiscalizao significava simplesmente fazer com que o Soberano do momento deixasse de ser soberano, transferindo essa funo para a figura do controlador3. Quem, porm, controlar o controlador? Um novo controlador. E o controlador desse controlador, etc., etc.? Enfim, o dilema ou conduz a uma regresso ao infinito e aqui se antev o problema da hipertrofia do aparato estatal indicado por Buchanan, mas agora na forma de uma sobreposio alucinada de mecanismos burocrticos de fiscalizao , ou, ento, somos obrigados a parar em algum ponto nessa escalada (de novo, o Soberano pensado por Hobbes). Mas parar na escalada significa que a questo que motivou o dilema como estabelecer o controle da autoridade poltica por outras autoridades no pode ser claramente respondida.

palavras: alm da busca pelo prprio bem, que ele pensava ser um desejo natural e mesmo, guardados certos limites, razovel, as pessoas tambm buscam o bem alheio. Porm, no se trata de uma benevolncia indefinida e ilimitada, mas de uma benevolncia parcial. Desejamos sinceramente o bem de certas pessoas mais do que o de outras: desejamos o de nossos pais, filhos, irmos e amigos mais do que o de algum que mal conhecemos ou o de

O raciocnio humeano
Vejamos agora um outro pensador poltico que se debruou sobre os mesmos problemas, mas de uma perspectiva diferente. David Hume, um filsofo escocs do sculo XVIII, tinha genunas preocupaes de ordem moral em suas elaboraes. Hume muito citado como um dos autores iluministas que via a moralidade no como um mero artifcio das comunidades polticas para conter nossos instintos egostas, mas como uma espcie de sentimento primrio, natural, que estimulava certas aes espontneas de solidariedade e cooperao, sem o recurso ao Soberano hobbesiano. O filsofo escocs, claro, partia de premissas psicolgicas mais amplas que as de Hobbes. Ao lado dos impulsos do autointeresse, ele supunha tambm impulsos benevolentes e altrustas. Em outras

Quem controlar o controlador? Um novo controlador. E o controlador desse controlador? Enfim, o dilema ou conduz a uma regresso ao infinito ou, ento, somos obrigados a parar em algum ponto nessa escalada
um conjunto annimo de pessoas. (Sim: amamos o prximo muitas vezes at mais do que a ns mesmos, porm o prximo o prximo de fato; um prximo, portanto, que no raro concorre com o distante.) Alm disso, somos capazes de ressoar espontaneamente os sofrimentos e as alegrias alheias, reproduzindo esses sentimentos em ns mesmos, ainda que de forma esmaecida um fenmeno que Hume chamava de simpatia, da qual derivou os sentimentos morais. Mas a simpatia apenas reproduz em ns emoes alheias, ela no implica automaticamente desejar e efetivamente fazer o bem a qualquer pessoa ou a qualquer

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

313

RSP

Ensaio: Interesse, tica e poltica no servio pblico

necessitado em que esbarremos no caminho. Antes, a benevolncia parcial que explica nossas propenses tribais primrias, ou seja, a nossa disposio para conviver num crculo restrito, prximo de amigos e familiares. Mas a tribo, ao mesmo tempo em que desenvolve impulsos de altssima atrao para dentro, com freqncia cria tambm impulsos igualmente fortes de repulso ao estranho, os crculos sociais distantes. A histria das sociedades humanas, contudo, sugere uma contnua expanso rumo a comunidades mais amplas e complexas do que tribos.4 Como explicar esse fenmeno? Aqui Hume se v levado a recorrer no ao sentimento natural, mas conveno, construo institucional, cujo primeiro fruto a virtude da Justia, isto , a base das regras do Direito. A Justia a virtude da macrossociabilidade, geradora de regras estritas e inflexveis (convenes), e, alm disso, impessoais pois no importa, em sua aplicao, a quem elas beneficiam ou a quem prejudicam em cada caso e expansivas, o que contrasta com as virtudes naturais da microssociabilidade, maleveis e personalizadas, mas, exatamente por isso, de curto alcance. Contudo, qual a base do respeito s convenes sociais, s regras do Direito? Tem de haver um princpio geral que sustente as convenes. Esse princpio a reciprocidade. Da que o contrato seja o modelo exemplar da Justia em funcionamento: os dois primeiros contratantes devem ter sido sujeitos estranhos um ao outro, mas, por um motivo muito forte para cada um digamos, comercial , precisaram produzir um bem coletivo. Este o esquema geral do contrato: Eu fao a minha parte e, no momento aprazado, voc faz a sua. Sendo estranhos um ao outro, no teriam por que se

preocupar com seus respectivos destinos; e, contudo, para produzir certo bem para si ou para seus entes queridos, preciso estabelecer uma relao cooperativa com o estranho. Logo, s tem sentido cooperar nessas condies, se cada um faz a sua parte e na medida em que cada um faa a sua parte (da a reciprocidade). Essa a natureza da conveno, to bem caracterizada pela imagem humeana dos dois remadores de barco que se controlam mutuamente na alternncia de seus respectivos lances de remo. Um faz seu lance na medida em que o outro faa o seu, e, s assim , o bem coletivo (a navegao rumo a um porto comum desejado) ser realizado5. Repare-se que nesse argumento a percepo do auto-interesse o que embasa a reciprocidade, isto , apesar de Hume insistir que a moralidade um fenmeno social real no redutvel ao egosmo, ele acaba tendo de admitir que o sentimento moral desinteressado no suficiente (ainda que necessrio, por outras razes6) para sustentar as relaes mais distantes e complexas entre os seres humanos. Mas justamente a partir desse ponto gostaramos de indicar que os problemas do argumento aparecem: 1) A sociedade extensa e complexa, reconhece Hume, supera as dificuldades e deficincias do crculo restrito da tribo, e, porm, gera suas prprias dificuldades. Assim, quanto mais cresce a sociedade mais annima e impessoal ela se torna, de modo que sua sustentao depender menos das paixes altrustas do que da reciprocidade. A reciprocidade, por sua vez, depende da firme percepo do auto-interesse na prpria atividade cooperativa. Uma coisa, porm, cooperar com uns poucos estranhos, situao em que possvel controlar os laos recprocos de cada parte

314

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

Cicero Araujo

RSP

e em que est claro que a defeco de um dos cooperantes pe a perder todo o empreendimento; outra coisa a situao em que o nmero de estranhos enorme e a contribuio de cada um proporcionalmente nfima. Pensemos, para ficar num exemplo bem simples, na diferena da participao eleitoral de um grupo de cinco eleitores e a participao de um grupo de um milho deles. A importncia da participao de cada indivduo para a determinao de certo resultado, no primeiro caso, visivelmente maior do que no segundo. No primeiro, algum relutaria muito em deixar de participar, se estivesse de fato interessado num resultado determinado. No segundo, ele tenderia a estimar, e com razo, que sua ausncia seria muito menos decisiva (e tambm muito menos sentida) para esse ou aquele resultado final, ainda que fosse do seu interesse obt-lo. Contudo, ele seria muito bem capaz de apostar que um nmero suficiente de parceiros acabaria cumprindo a sua parte, a ponto de se produzir resultado idntico ao que seria obtido se ele tivesse participado. Suponha, para piorar, que o dia da eleio, um domingo, estivesse ensolarado: por que no desfrutar o sol na praia e deixar que os outros enfrentem a fila da urna em seu lugar? Como se v, estamos diante da mesmssima questo identificada por Olson: o problema do carona. Porm, se seguirmos rigorosamente a linha do raciocnio descrita anteriormente, no fica claro por que razo segura o bem coletivo almejado seria produzido. Ao contrrio, a concluso mais plausvel pensar que, se pessoas estranhas umas s outras cooperassem apenas graas ao princpio da reciprocidade e, logo, percepo do autointeresse, o bem no seria produzido.

2) Hume imagina duas sadas para esse aparente labirinto. A primeira volta a recorrer Psicologia. No o auto-interesse, mas o hbito explicaria, pelo menos em parte, por que continuamos a cooperar mesmo quando deixamos de perceber claramente em que medida nossa participao decisiva ou no para produzir um bem coletivo. Se, em situaes mais simples e visveis, julgamos que nossa participao , sim, decisiva, tendemos a estender esse juzo sem conferir se tal caso o mesmo para as situaes mais complexas e menos visveis. Porm o hbito, admite Hume, s explica em parte o que precisa explicar. Ento ele recorre a uma segunda sada complementar, e, no entanto, mais decisiva. Trata-se da constituio do governo. Para o filsofo, o governo significa introduzir no tanto a figura do Soberano (como em Hobbes), mas uma espcie de diviso de trabalho na comunidade: por um lado os governantes, que constituiriam um grupo relativamente pequeno, mas altamente motivado a garantir o provimento dos bens coletivos; e, por outro, os governados, grupo reunindo a grande maioria da comunidade, liberado para buscar seus bens privados, contanto que disposto a pagar os impostos que sustentaro as atividades do primeiro grupo. Vejam que esse esquema no implica que os governantes sejam altrustas: eles so motivados a produzir os bens coletivos, porque essa seria, na repartio social das tarefas, a sua meta auto-interessada mais prxima e visvel, embora a mais distante para o restante da comunidade. A instalao do governo seria simplesmente uma operao de transformar, pelo menos para alguns (os governantes), o auto-interesse distante e nublado fato que ameaa desintegrar a cooperao em sociedades grandes e annimas num auto-interesse

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

315

RSP

Ensaio: Interesse, tica e poltica no servio pblico

prximo e ntido. como se o artifcio do governo simbolizasse a arte da construo de uma lente social para corrigir a miopia congnita dos indivduos nos grandes conglomerados humanos. Outra vez, a um observador atento do sinuoso raciocnio humeano no escaparo novas dificuldades nessa segunda sada. Pois, se o grupo dos governantes, encarregado da administrao dos negcios pblicos, for suficientemente coeso, compacto e bem articulado, como o caso nas burocracias estatais modernas, ele acabar por constituir um conjunto de interesses apartado e, provavelmente, em conflito com o dos governados. E, como a promoo dos primeiros depende da extrao, via impostos, dos recursos dos governados, o grupo dirigente ser tentado a desviar esses recursos para benefcio prprio e no para o benefcio comum. Eis que reencontramos, embora por uma aproximao diferente, a figura do rent-seeker, de James Buchanan.

Conflitos ticos e poltica


Para onde afinal nos leva esse emaranhado de argumentos? Cremos que nos leva a constatar os impasses das premissas psicolgicas do homo oeconomicus, quando estendidas ao mundo da cooperao social para alm das trocas mercantis, especialmente ao mundo da administrao da coisa pblica. Se esticarmos at suas ltimas conseqncias a hiptese de que todos os que promovem servios a outrem, em nome do pblico em geral, so exclusivamente motivados por interesse egosta, o resultado terico que o provimento sistemtico desses servios deve aparecer como um mistrio da investigao social. O prprio fato da cooperao social deve resultar misterioso.

Como elucidar, ento, esse quebracabea? Um caminho alternativo seria levar a srio a idia de que, afinal de contas, o servio pblico motivado por outras razes que no (ou pelo menos no exclusivamente) o auto-interesse de seus protagonistas. Da, a tica poder ser considerada um fator relevante ao servio pblico, em dois sentidos: 1) no sentido cognitivo que poderia ajudar a explicar o prprio fato da cooperao social e da gerao de bens pblicos; 2) no sentido prtico sem esse fator, bem provvel que a cooperao social e os bens pblicos acabem sendo parcial ou totalmente inviabilizados. Mas aqui ainda estamos empregando o termo tica em sentido muito vago, ou seja, apenas como o negativo genrico da ao egosta ou auto-interessada. Seria a tica simplesmente idntica s aes altrustas, outro-interessadas? Ns vimos, na seo anterior, que a abordagem de Hume j havia reconhecido, ao lado do interesse puramente egosta, motivos benevolentes na ao humana. Mas ele, em seguida, distinguia a benevolncia parcial da benevolncia universal e, ao reconhecer a fora motivadora superior da primeira, conclua que aes benevolentes (parciais) poderiam ser to ou mais prejudiciais ao concerto social do que as auto-interessadas. Assim, se a tica se referisse a qualquer tipo de ao altrusta, nosso raciocnio, ao introduzi-la como fator explicativo da cooperao social, ficaria um pouco mais complexo que o esboado antes neste artigo, mas a concluso resultaria igualmente frustrante. Seria o caso, ento, de partirmos para aquela hiptese que Hume havia considerado irrealista, de que a tica relevante precisamente porque se refere ao imparcial e desinteressada, isto , motivada por uma sincera preocupao com a

316

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

Cicero Araujo

RSP

humanidade de um modo geral em suma, que a tica seria idntica benevolncia universal? A objeo que costuma ser levantada contra essa hiptese muito respeitvel: ela parece esquecer a dimenso do conflito nas relaes humanas7. Questo que havia sido pioneiramente colocada por Maquiavel, a qual Hume e outros se limitaram a recolocar em suas prprias elaboraes. Em outras palavras, a hiptese parece esquecer da poltica. Poltica em duplo senso: como fato social, pelo qual o conflito humano no redutvel polaridade egosmo/altrusmo (o problema da tica); e poltica como arte, ou seja, a inveno social voltada exatamente para lidar com o conflito. Mas, se admitirmos a dimenso irredutvel do conflito, no estaramos voltando estaca zero ou seja, ao mesmo problema com que comeamos esta exposio? Pois admitir o conflito no reconhecer que pessoas e grupos ajam por interesse prprio, cujos contedos, no sendo convergentes, levam tais pessoas e grupos a se baterem uns contra os outros? Respondemos: se a questo do conflito fosse apenas essa, a tica entendida como ao imparcial e desinteressada, em favor no dessa ou daquela parte da humanidade, mas da humanidade em geral, permaneceria atraente como sada, pois seria vista como soluo racional (ainda que acusada de frgil e irrealista, do ponto de vista da motivao psicolgica) para o conflito de interesses. E, ento, a poltica a arte de lidar com conflitos seria idntica tica. Ocorre que a questo pode e deve ser formulada de modo bem mais complexo. Pois, ainda que, por hiptese, vissemos todos a ser tomados pela inteno de agir desinteressadamente pela humanidade em geral, ficaria a incmoda pergunta: o que

significa isso? Que contedos concretos deveriam ter as aes que visassem ao benefcio de toda a humanidade? Dentro da prpria tradio do pensamento moral, contudo, a resposta a essa pergunta nunca foi ponto pacfico. E se, no exerccio intelectual dessa questo, a resposta no foi nem bvia, o que no dizer na prtica? A esmagadora maioria dos filsofos morais, verdade,

Vale para a tica aquele velho ditado: Uma andorinha s no faz vero. Se nem todos os que pertencem a uma mesma comunidade poltica concebem e querem a mesma coisa em relao ao viver bem, haver combate, que provavelmente ser travado por grupos dos mais variados tipos
descartou a reduo da tica ao egosmo e aceitou o desafio de pens-la na forma de princpios universalizveis de ao. Quais princpios, porm? A deferncia aos mandamentos de Deus? O respeito incondicional a certas regras ou leis que consigamos formular como aceitveis por todos os afetados, podendo at coincidir com aqueles mandamentos, porm sem necessariamente assumir sua natureza divina? O respeito a uma certa interpretao da igualdade entre os seres humanos mas qual? A lista das indagaes poderia continuar, sem que ficasse evidente qual
317

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

RSP

Ensaio: Interesse, tica e poltica no servio pblico

resposta poderia reconciliar todas as demais numa concepo sinttica e unitria. Porm, todas procuram explicitar, sua maneira, o que significa para um ser humano viver uma boa vida, uma vida digna de ser vivida uma vida tica, enfim. De modo que o conflito com o qual a poltica foi inventada para lidar no precisa limitarse, e nem se limita de fato, ao conflito de interesses egostas. Duas pessoas ou grupos podem enredar-se em combates muito duros, mesmo quando sinceramente motivados pela tica: por aquilo que, na sua interpretao peculiar, considerem o bem da humanidade e a vida digna de um ser humano. Como se expressou de maneira muito feliz o filsofo contemporneo John Rawls, provavelmente as lutas mais renhidas foram e so feitas pelos mais altos valores, por aquilo que mais desejvel: pela religio, pelas vises filosficas acerca do mundo e da vida, por diferentes concepes do bem8. A tica, portanto, no resolve o conflito social antes um aspecto dele. E isso um outro modo de dizer que a tica no redutvel poltica. (Com isso tambm no queremos rejeitar que a poltica nada tenha a ver com conflitos de interesses. Apenas pretendemos indicar que, mesmo se a tica pudesse superar racionalmente esses tipos de conflito, o problema do conflito persistiria num outro patamar, ainda mais difcil e complexo.) Dissemos que o conflito tico um conflito social. O problema de definir a vida digna de ser vivida raramente uma questo pessoal: praticar uma concepo de bem implica todo um investimento comum e um envolvimento daqueles com quem vivemos. Vale para a tica aquele velho ditado: Uma andorinha s no faz vero. Se nem todos os que pertencem a uma mesma comunidade poltica

concebem e querem a mesma coisa em relao ao viver bem, haver combate, que provavelmente ser travado por grupos dos mais variados tipos (classes sociais, corporaes, partidos, etc.), e no por pessoas, desde que o prprio combate implique investimento e significado sociais que ultrapassem de longe a dimenso de indivduos. Seja para fazer com que toda a comunidade poltica adote uma das concepes de bem em combate, seja para fazer com que essa mesma comunidade reconhea um espao social especfico para uma delas supostamente ainda no reconhecida, dando origem ao conflito , o combate poltico, tanto se visa subjugao ou mesmo aniquilao de uma das partes, quanto se visa a um convvio entre elas, ainda que tenso. Em ambos os casos, o conflito poltico, porque o combate pensado e organizado segundo determinado roteiro as regras do jogo. Mas, na primeira acepo, ele conflito militar e seu teatro a guerra at mesmo a violncia organizada tem suas regras ; e, na segunda, o conflito civil e seu teatro a arena pblica: o debate de idias e o esforo da persuaso e da converso. na acepo de conflito civil que vamos aqui chamar a poltica de arte de lidar com os conflitos, isto , no a arte de dar cabo ao conflito social o que seria uma prtica implausvel e, talvez, at indesejvel , mas a de mant-lo numa qualidade e intensidade aceitveis a todas as partes combatentes. Aceitveis, mesmo quando o jogo resultar numa derrota provisria de uma delas pois derrotas podem perfeitamente fazer parte das regras da luta civil, desde que no impliquem subjugao ou aniquilao. Nesse sentido, as regras que do poltica o carter de luta organizada devem

318

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

Cicero Araujo

RSP

ser entendidas como limite aos participantes definindo quais lances seriam vlidos, quando e onde poderiam ser feitos, o que seria impugnado como golpe baixo, etc. e, ao mesmo tempo, como condio bsica de convvio entre eles, desde que sejam membros de uma mesma comunidade poltica. Mas por que deveriam os combatentes respeit-las? Sabemos que a resposta a essa questo crucial no nada simples, mas gostaramos de sugerir ao leitor, guisa de concluso, duas razes. A primeira de ordem prudencial. Tomemos as regras como dispositivos de segurana mtua. Se cada lado pretende, de fato, conservar seu modo de conceber a vida digna, para que esse retenha a chance de vir, um dia, a ser praticado por um nmero maior de cidados, ou mesmo por uma maioria deles, seria prudente aceitar uma limitao para seus prprios protagonistas e para seus recursos de combate. Haver sempre, por certo, a tentao de ultrapass-los, contra a qual, porm, o constrangimento prudencial diria: No faa contra os outros o que no quiser que os outros faam contra voc. Pois no se iluda: chegar o dia fatal em que o veneno inoculado nos adversrios se voltar contra o envenenador. Portanto, melhor, para todos e para cada um, no jogar baixo9. A segunda razo de ordem epistmica. Emprestemos s concepes de bem abraadas pelos combatentes um status de verdade provisrio, ou seja, tomemo-las como epistemicamente vulnerveis, falveis. Isso significa que podemos vir a descobrir no futuro, por ns mesmos e no por imposio externa, que as concepes de bem de nossos adversrios so melhores do que aquelas que at ento adotvamos e pelas quais lutvamos. Porm, premissa necessria da causa

tica pela qual combatemos que o importante no quem a defende, mas o que se defende: a causa desinteressada. Logo, aceitar as regras do conflito civil perceblas como condio para conservar um leque razovel de alternativas ticas, divergentes entre si e, no entanto, disponveis como reserva para o futuro, caso venhamos, num certo dia, a concluir que as prprias concepes adversrias estavam certas ou continham partes do que venha a nos parecer como verdadeiro. J a atitude contrria, a de desrespeitar as regras do jogo, s poderia ser sustentada por uma postura epistmica dogmtica: nossa concepo de bem sendo a nica verdadeira, as adversrias so por decorrncia falsas e, assim, s aparentemente boas (em realidade so ms). A tica , ento, fatal e indevidamente politizada, passando a ser reivindicada como patrimnio exclusivo de cada um dos lados combatentes. E a luta civil, pensada para organizar o conflito entre dois ou mais partidos que reivindicam, com igual direito, o carter tico de sua causa, degenera finalmente num combate maniquesta: cada lado se vendo como o dos paladinos do bem e os adversrios vistos como eticamente desqualificados. Se assim, por que no desprezar, na primeira oportunidade, as regras que, no fim das contas, s ajudam a conservar os homens de m vontade do outro lado? Alm de imprudente, essa atitude despreza a falibilidade do conhecimento moral. A segunda razo para respeitar as regras do jogo, portanto, uma postura ctica em relao s nossas prprias convices. Cremos que essas mesmas consideraes podem ser transpostas para o problema geral do servio pblico. Num sentido amplo, o servio pblico poltico: ele no apenas administra coisas, mas lida

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005

319

RSP

Ensaio: Interesse, tica e poltica no servio pblico

com o conflito. Este no se limita a conflitos de interesse, nem precisamos conceber os agentes pblicos, e os cidados que atendem, como sujeitos movidos apenas pelo interesse egosta, como pretende Buchanan. Porm, mesmo se pensados como sujeitos ticos, a questo do conflito no desaparece pelo contrrio, pode at se intensificar. Lidar com o conflito significa

torn-lo organizado, canaliz-lo na direo de certas regras. Por fim, embora dimenses distintas da ao pblica, tica e poltica acabam por convergir quando se trata de entender por que os agentes pblicos deveriam observar tais regras.
(Texto recebido em setembro de 2005. Verso definitiva em setembro de 2005)

Notas
Parte deste texto uma verso modificada da palestra apresentada no Seminrio sobre tica e Servio Pblico, organizado em fevereiro de 2005 pela Enap/Ministrio do Planejamento (Projeto EuroBrasil). 1 Buchanan J. et al. Towards a Theory of the Rent-Seeking Society. College Station: Texas A & M University Press, 1980.
*

O LSON, M. The logic of collective action. Cambridge, Mass.: Harvard Univ. Press, 1965.
H OBBES, T. Leviathan. Cambridge: Cambridge University Press, 1991, parte II, cap. 29. As razes dessa tendncia no podem ser explicitadas aqui. Mas veja ARAUJO, C. As virtudes do interesse prprio. Lua Nova, n. 38: p. 77-95, 1996. 5 H UME, D. An enquiry concerning the principles of mor als. Oxfor d: Clarendon Press, 1975, Appendix III. A idia da conveno a base da crtica de Hume ao contratualismo em geral, que, a seu ver, procura fundar a Justia na promessa, e no na reciprocidade. 6 Cf. ARAUJO, C., op.cit. 7 Estamos, neste ponto, ampliando as consideraes feitas na palestra proferida no seminrio organizado pela Enap/Ministrio do Planejamento, ocasio em que nos limitamos a explicar a importncia da tica no servio pblico, sem, porm, tecer mais consideraes sobr e a possibilidade do conflito tico. 8 Rawls J. Political liberalism. Nova York: Columbia University Press, 1996. I. Introd. 9 Essa regra de ouro da ao poltica, reconheamos, no deixa de ser uma recolocao do tema da reciprocidade vista na seo anterior deste texto , mas sem, a nosso ver, as implicaes negativas do carona.
3 4

Cicero Araujo Professor do Departamento de Cincia Poltica da USP e pesquisador do CNPq. Contato: <crar aujo@usp.br>

320

Revista do Servio Pblico Braslia 56 (3): 309-320 Jul/Set 2005