BIROKRASI Model organisasi birokratis diperkenalkan oleh Max Weber 1).

Webber membahas peran organisasi dalam suatu masyarakat dan ia mempertanyakan bentuk organisasi yang sesuai pada akhir abad ke-19. Organisasi birokratis menurut Weber dapat menjamin tercapainya alokasi sumber yang terbatas pada sebuah masyarakat yang kompleks seperti masyarakat industri Eropa. Ia juga mengemukakan adanya 7 ciri yang dapat dijumpai pada sebuah oragnisasi birokratis, yaitu : 1. Adanya pengaturan ataupun fungsi-fungsi resmi yang saling terikat oleh aturan-aturan, yang menjadikan fungsi-fungsi resmi itu suatu kesatuan yang utuh. 2. Adanya pembagian kerja yang jelas di dalam organisasi. Setiap anggota organisasi mempunyai tugas yang jelas dan juga mempunyai wewenang (otoritas) yang seimbang dengan tugas yang harus di jalankannya. 3. Adanya pengorganisasian yang mengikuti prinsip hirarki, yaitu tingkatan yang lebih tinggi, sehingga tersusun suatu hirarki otoritas yang runtut mulai dari tingkatan yang tertinggi hingga tingkatan yang terendah dalam organisasi. 4. Adanya sistem penerimaan dan penempatan karyawan (anggota organisasi) yang didasarkan pada kemampuan teknis, tanpa memperhatikan sama sekali koneksi, hubungan keluarga, maupun favoritisme. 5. Adanya pemisahan antara pemilikan alat produksi maupun administrasi, dari kepemimpinan organisasi. Weber berpendapat bahwa pemisahan ini akan membuat organisasi tetap bersifat impersonal, sesuatu yang dianggap penting untuk mencapai efisiensi. 6. Adanya objektivitas dalam pelaksanaan tugas yang berkaitan dengan suatu jabatan dalam organisasi. Weber bependapat bahwa pemegang suatu jabatan haruslah melakukan kegiatan secara objektif sesuai dengan tugas yang harus dijalankannya, dan tidak menggunakan jabatannya untuk melayani kepentingan dirinya pribadi.

7. Kegiatan administrasi, keputusan-keputusan, dan peraturan-peraturan dalam organisasi selalu dituangkan dalam bentuk tertulis. Bentuk organisasi yang ditunjukkan oleh Weber dengan tujuh dimensi tersebut merupakan bentuk ideal dari organisasi birokratis. Kebanyakan dimensi tersebut tampak di jalankan pada banyak organisasi yang ada di sekeliling kita, seperti hirarki otoritas, pembagian tugas dan penggunaan dokumen tertulis. Tetapi jarang sekali dijumpai organisasi yang mampu menjalankan ke tujuh dimensi tersebut secara sempurna. Apabila setiap kegiatan organisasi dicatat secara tertulis misalnya, maka organisasi akan penuh dengan dokumen sehingga akan menghambat seluruh pekerjaan lainnya. Dalam kenyataannya, banyak organisasi yang bertentangan dengan prinsipprinsip yang diusulkan oleh Weber. Seringkali kita jumpai organisasi yang hanya menerima karyawan jika ada hubungan keluarga, koneksi, dan sebagainya. Para pejabat dalam organisasi seringkali memanfaatkan kedudukannya untuk kepentingan pribadi. Kondisi yang menyebabkan organisasi menjadi tidak efisien dan sesungguhnya bertentangan dengan kepentingan masyarakat. Sebaliknya jika dijalankan secara sungguh-sungguh model organisasi rasional yang diusulkan Weber mempunyai banyak keunggulan. Tugas-tugas akan dapat diselesaikan secara efisie, dan para pejabat dalam organisasi tidak akan memanfaatkan organisasi untuk kepentingan pribadi. Otoritas dalam Organisasi : Prinsip hirarki yang dinyatakan sebelumnya menuntut adanya otoritas yang lebih besar pada tingkatan yang lebih tinggi agar dapat melakukan pengaturan dan pengawasan terhadap tingkatan yang lebih rendah. Weber menyatakan bahwa terdapat 3 jenis otoritas, yang berpengaruh terhadap pola kepemimpinan maupun kegiatan pengambilan keputusan dalam suatu organisasi, yaitu :

1. Otoritas Rasional-Legal Otoritas yang muncul karena kepercayaan karyawan terhadap legalitas aturan, pembagian kerja dan hak dari orang yang di tempatkan sebagai pemimpin untuk memberikan perintah. 2. Otoritas Tradisional Otoritas yang muncul karena kepercayaan orang terhadap tradisi, termasuk status seseorang yang karena tradisi mempunyai hak untuk memerintah. Otoritas tradisional merupakan dasar bagi organisasi gereja dan kerajaan. 3. Otoritas Karismatik Otoritas yang muncul pada diri seseorang yang mempunyai karakteristik pribadi yang luar biasa, yang menyebabkan orang tersebut dianggap mempunyai hak untuk memerintah oleh orang lain. Contohnya, pemerintahan yang bersifat revolusioner seringkali didasarkan pada karisma pimpinannya. Hubungan Ukuran Organisasi Terhadap Birokrasi Lebih dari 100 penelitian telah dilakukan untuk menjawab pertanyaanpertanyaan ini 1). Sebagian besar akhirnya menunjukkan bahwa organisasi besar pada umumnya mempunyai perbedaan dari organisasi kecil, terutama perbedaan pada beberapa dimensi dari strukturnya, seperti : 1. Formalisasi Formalisasi menunjukkan tingkat penggunaan dokumen tertulis dalam organisasi. Pada organisasi yang lebih formal, tingkat penggunaan dokumen tertulis lebih tinggi. Peraturan-peraturan, prosedur, dan berbagai hal lainnya, muncul dalam bentuk tertulis. Penelitian-penelitian yang telah dilakukan menunjukkan bahwa organisasi yang lebih besar umumnya mempunyai tingkat formalisasi yang lebih tinggi dibanding organisasi kecil. Oragnisasi besar memerlukan adanya peraturan, prosedur, dan juga dokumen tertulis untuk mengontrol dan mengatur karyawan yang jumlahnya besar, dan juga bagian-bagian yang jumlahnya lebih banyak dalam organisasi. Pada

organisasi kecil pengawasan terhadap karyawan dapat dilakukan secara langsung oleh pimpinan perusahaan, karena karyawan yang perlu di perhatikan jumlahnya tidak besar. Pada perusahaan besar formal memberikan kesempatan bagi pimpinan untuk melakukan pengawasan yang bersifat impersonal terhadap karyawan. 2. Sentralisasi Sentralisasi menunjukkan tingkatan yang diberi wewenang untuk melakukan pengambilan keputusan dalam organisasi. Pada organisasi yang mempunyai tingkat sentralisasi yang tinggi, keputusan-keputusan pada umumnya dibuat hanya pada puncak organisasi. Jika organisasi mempunyai tingkat sentralisasi yang rendah, keputusan-keputusan yang serupa dapat diambil pada tingkatan yang lebih rendah. Penelitian-penelitian menunjukkan bahwa pada organisasi besar tingkat sentralisasi bisa menjadi lebih rendah dibanding organisasi kecil. Organisasi besar mempunyai lebih banyak bagian maupun tingkatan, sehingga jumlah keputusan yang harus diambil juga lebih besar. Jika seluruh pengambilan keputusan di bebankan kepada pimpinan perusahaan, maka pimpinan perusahaan tersebut tidak akan sanggup menangani seluruhnya sendiri. Karena itu terpaksalah sebagian pengambilan keputusan dipercayakan pada tingkatan yang lebih rendah. 3. Kompleksitas Kompleksitas mencakup kompleksitas vertikal yang menunjukkan jumlah tingkatan dalam organisasi, dan kompleksitas horisontal yang menunjukkan banyaknya bagian dalam organisasi. Organisasi besar ternyata menunjukkan tingkat kompleksitas yang lebih besar yang lebih besar daripada organisasi kecil 2). Hal ini terjadi karena pada organisasi berukuran besar seringkali diperlukan adanya bagian-bagian yang mempunyai tugas khusus. Contohnya, pada organisasi berukuran kecil biasanya masalah perencanaan di tangani sendiri oleh pimpinan perusahaan. Pada organisasi berukuran besar,

perencanaan seringkali harus dilaksanakan oleh suatu bagian yang khusus karena kompleksnya masalah yang harus direncanakan. Selain itu, organisasi besar juga dapat menambahkan bagian yang khusus dengan biaya yang relatif lebih rendah, karena ongkos yang harus dikeluarkan dapat ditanggung oleh organisasi yang berukuran lebih besar. Terakhir, besarnya organisasi seringkali menuntut adanya pembagian menjadi lebih banyak bagian agar ukuran setiap bagian tersebut masih memungkinkan untuk tercapainya pengawasan yang efektif. Pimpinan akan dapat melakukan pengawasan dengan baik jika ukuran bagian tersebut terlalu besar. Jika kompleksitas horisontal bertambah besar, berarti bahwa terdapat lebih banyak bagian dalam organisasi. Seringkali setiap bagian tersebut harus berdiri sendiri dalam melaksanakan kegiatannya, sehingga memerlukan tambahan karyawan dengan keahlian khusus. Penambahan karyawan tersebut membuat ukuran organisasi menjadi lebih besar. Hal ini menunjukkan adanya hubungan antara kompleksitas horisontal dengan ukuran organisasi. 4. Rasio Administratif Dimensi struktur yang paling sering diteliti adalah rasio administrtif, yaitu perbandingan jumlah anggota kelompok pimpinan terhadap jumlah keseluruhan anggota organisasi. Sehubungan dengan rasio administratif ini, Parkinson mempopulerkan penemuannya yang dikenal dengan nama “Hukum Parkinson”, mangenai hubungan antara jumlah anggota kelompok pimpinan dengan banyaknya pekerjaan yang harus diselesaikan dalam suatu organisasi1). Parkinson memperlihatkan bahwa pimpinan organisasi seringkali berusaha memperbesar jumlah anggota kelompok pimpinan, walaupun sebenarnya pekerjaan yang seharusnya diselesaikan tidak bertambah besar. Sebagai contoh, diperlihatkan bahwa selama 14 tahun (antara tahun 1914 hingga 1928) jumlah perwira pada Angkatan Laut Inggris bertambah 78%, sementara jumlah kapal perang berkurang sebesar 32 % dan jumlah keseluruhan anggota Angkatan Laut juga mengalami penurunan sebesar 68 %. Parkinson selanjutnya menyatakan bahwa keinginan untuk memperbesar jumlah anggota

kelompok pimpinan itu muncul karena berbagai alasan, termasuk keinginan untuk dianggap pimpinan yang penting karena memiliki staf yang besar jumlahnya. Dengan demikian, Parkinson telah memperlihatkan bahwa banyak organisasi terutama yang berukuran besar yang mempunyai rasio administratif yang tinggi dengan jumlah pimpinan yang terlalu banyak tidak sesuai dengan jumlah pekerjaan yang harus diselesaikan, yang juga berarti bahwa organisasi besar umumnya tidak efisien. Pernyataan Parkinson itu merangsang munculnya berbagai penelitian terhadap rasio administratif macam. Penelitian-penelitian ini akhirnya memperlihatkan adanya dua pola rasio administratif, yaitu : a. Pada organisasi berukuran kecil umumnya rasio administratifnya tinggi, berarti bahwa jumlah pimpinan dalam organisasi kecil tidak sebanding dengan kegiatan yang harus diselesaikan. Organisasi besar mempunyai rasio administratif yang kecil1), berlawanan dengan pendapat Parkinson sebelumnya. Diperlihatkan bahwa organisasi besar umumnya mempunyai lebih banyak peraturan, dengan spesialisasi karyawan yang lebih tinggi, sehingga karyawan tidak memerlukan terlalu banyak pengawasan dan menyebabkan jumlah pimpinan menjadi kecil dibanding jumlah karyawan yang ada. b. Jumlah karyawan penunjang yang tidak terlibat langsung dalam kegiatan pokok organisasi seperti karyawan pada bagian pemeliharaan, tukang tik, dan sebagainya, bertambah besar jika organisasi berkembang. Pada organisasi yang besar, diperlukan lebih banyak komunikasi maupun kegiatan surat-menyurat, sehingga jumlah tukang tik yang dibutuhkan juga lebih banyak. Besarnya organisasi juga menuntut lebih banyak kegiatan pemeliharaan, sehingga petugas pemeliharaan juga akan bertambah banyak. Hubungan Antara Dimensi-dimensi Birokrasi : bermacam-

Pembahasan sebelumnya telah memperlihatkan bahwa terdapat perbedaan antara struktur dari organisasi berukuran kecil. Perbedaan yang terjadi mencakup beberapa aspek. Ukuran organisasi yang lebih besar akan menimbulkan beberapa akibat berikut : 1. Menambah jumlah tingkatan manajemen (kompleksitas vertikal). 2. Menambah jumlah jabatan maupun bagian dalam organisasi (kompleksitas horisontal). 3. Memperbesar tingkat spesialisasi, baik yang menyangkut keahlian karyawan maupun spesialisasi fungsional. 4. Memperbesar tingkat formalisasi. 5. Memperbesar tingkat desentralisasi (dapat juga dikatakan memperkecil tingkat sentralisasi). 6. Memperkecil persentase pimpinan dalam organisasi. 7. Memperbesar persentase staf teknis dan profesional. 8. Memperbesar persentase karyawan pemeliharaan maupun pegawai biasa. 9. Memperbesar jumlah komunikasi tertulis dan dokumentasi lainnya. Perbedaan struktur organisasi berukuran besar dari sruktur organisasi UKURAN ORGANISASI berukuran kecil ini di jelaskan dengan hubungan-hubungan antara dimensidimensi birokrasi yang ditunjukkan pada gambar dibawah ini.
MENJADI LEBIH RUMIT MENJADI LEBIH BANYAK HUBUNGAN UKURAN ORGANISASI DENGAN BERBAGAI DIMENSI PEMBAGIAN KERJA TINGKATAN/HIRARKI MENJADI LEBIH BESAR

BIROKRASI

MENINGKATNYA PERSENTASE STAF OPERASIONAL DAN PENUNJANG

MENINGKATNYA DESENTRALISASI

KEBUTUHAN AKAN KOORDINASI MENJADI LEBIH BESAR

MENINGKATNYA KEBUTUHAN AKAN KESERAGAMAN / STANDARISASI

FORMALISASI MENINGKAT

RASIO ADMINISTRATIF MENINGKAT

(-) keterangan : tanda (-) menunjukkan yang arahnya berlawanan Gambar diatas menunjukkan bahwa ukuran organisasi bukanlah satusatunya dimensi birokrasi yang berpengaruh terhadap dimensi birokrasi yang berpengaruh terhadap dimensi birokrasi lainnya. Jika ukuran organisasi menjadi besar, dimensi-dimensi itupun saling mempengaruhi satu sama lain, sehingga perubahan dimensi-dimensi tersebut bukanlah hanya disebabkan oleh perubahan ukuran organisasi1). Pada bagian di perlihatkan bahwa pengaruh membesarnya ukuran organisasi terutama akan mengakibatkan berubahnya kompleksitas organisasi. Organisasi akan menjadi lebih kompleks, pembagian kerja akan menjadfi lebih rumit dan organisasi akan mempunyai jumlah bagian yang lebih banyak serta jumlah tingkatan (hirarki wewenang) yang lebih besar. Banyaknya bagian menuntut adanya pengawasan dan koordinasi yang lebih ketat untuk menjamin tercapainya kerjasama yang baik antara bagian-bagian tersebut. Banyaknya tingkatan menyebabkan terjadinya desentralisasi. Banyak wewenang dalam pengambilan keputusan yang diserahkan kepada tingkatan bawah, agar pimpinan tidak perlu menannggung beban pengambilan keputusan yang diserahkan kepada tingkatan bawah, agar pimpinan tidak perlu menanggung beban pengambilan keputusan yang terlalu besar. Desentralisasi ini, pada gilirannya menuntut adanya formalisasi yang lebih besar, yaitu agar kegiatan

organisasi tetap terawasi dengan baik walaupun banyak pendelegasian wewenang kepada tingkatan yang lebih rendah. Formalisasi menjamin adanya keseragaman perilaku dan adanya standarisasi dalam tindakan para bawahan yang diberi wewenang mengambil keputusan, sehingga megurangi keperluan akan pengawasan. Pembagian kerja yang lebih rumit menyebabkan perlunya lebih banyak staf penunjang karena banyaknya koordinasi yang dibutuhkan. Hal ini juga menimbulkan tuntutan akan formalisasi yang lebih tinggi. Jika tidak dengan formalisasi yang tinggi, kebutuhan akan koordinasi ini akan menyebabkan meningkatnya jumlah pimpinan yang diperlukan, berarti menaikkan rasio administratif organisasi. Tingkat formalisasi yang tinggi dan desentralisasi mengurangi kebutuhan akan pimpinan, sehingga bisa memperkecil rasio administratif. Dengan demikian ukuran organisasi merupakan faktor utama yang berpengaruh terhadap besarnya birokrasi dalam organisasi. Tetapi, dimensidimensi birokrasi lainnya juga saling mempengaruhi satu sama lain, dan menyebabkan organisasi menjadi lebih birokratis pada dimensi-dimensi tertentu. Selain itu, juga telah diperlihatkan bahwa birokrasi mampu memenuhi kebutuhan koordinasi maupun pengawasan pada organisasi berukuran besar.