Secesiunea și constituționalismul

Autor: Andrei Curăraru, drd. Coordonator Științific. Serghei Țurcan, dr., conf. univ. The secession is regarded as a taboo subject in the field of constitutional law. Although many federal states have given the secession clause to the newly annexed territories during the statebuilding process, it rarely was conserved in the Constitution. The article analyses the trends and relationship between constitutionalism and secession Cuvinte-cheie: Secesiune, Constituție, Constituționalism, Federație, Federalism, Autonomie, Remediere Key-words: Secession, Constitution, Constitutionalism, Federation, Federalism, Autonomy, Remediation Marii teoreticieni ai dreptului Plato, Rousseau, Mill, Locke, Hobbes, Hegel nu analizeaz ă în detaliu problema secesiunii. Primele mențiuni ale acesteia datează cu secolele XVI - XVII, Althusius conceptualizând secesiunea în lucrarea sa Politica (1643). Pentru el sistemul de stat constă din relațiile și obligațiile sociale, iar suveranitatea rezultă din relația simbiotică dintre ordinile sociale independente, care deleghează autoritatea unei entități juridice superioare. Teoria altusiană era un prototip al teoriei federaliste moderne, bazate pe acord. În viziunea lui Althusius, acordul nu presupunea unanimitate. Mai mult decât atît, deși Hobbes că suveranitatea voințelor individuale odată transmisă altei entități nu poate fi rechemată, Althusius spune că fiecare entitate socială poate secesiona legal de la entitatea căreia i-a transmis suveranitatea.1 În contextul Războiului de Secesiune al SUA, secesiunea a căpătat o dimensiune teritorială, lasând teoria modernă a acesteia. Această nouă dimensiune a pus în discuție relația dintre federalism și drepturile statelor, natura juridică a constituțiilor federale și chiar noțiunea de suveranitate. Ca rezultat, secesiunea a devenit un subiect tabu, incompatibil cu constituționalismul. Moștenirea Războiului de Secesiune din SUA a influențat profund evoluția cercetărilor referitoare la secesiune. Federațiile, în marea lor majoritate, nu au inclus clauze de secesiune în constituțiile lor din varii motive. Unul dintre pericolele clauzei de secesiune este utilizarea sa abuzivă de către statele - membre și unitățile lor teritorial-administrative. Pe de altă parte, în perioada de constituire a statului, clauza de secesiune poate constitui un argument forte pentru anexarea unor state independente. Clauza de secesiune poate fi un element-cheie în acest sens, deoarece constituie baza acceptării limitării suveranității statelor1

"The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law." 5 Nov. 2013 <http://books.google.com/books?id=6fiyAXkb2YC&pg=PA494&lpg=PA494&dq=Althusius+secession&source=bl&ots=BskpL4BlVV&sig=JkRiVMv8BCTjS DwmL2hwKdUB0Ow>

membre și poate contribui la anexarea lor. Astfel, Constituția Republicii Sovietice Chineze din 1931 conținea o clauză de secesiune, datorită faptului că puterea centrală la acel moment nu controla întreg teritoriul statului. 2 Astfel, Constituția consfințea dreptul de autodeterminare a popoarelor până la constituirea propriilor state și că acestea ”pot deveni parte a Republicii Sovietice Chineze sau pot să formeze propriul stat”. După ce puterea centrală și-a întărit controlul asupra teritoriului țării și a anexat teritorii vecine ca Tibetul, clauza de secesiune a dispărut din constituție. În continuarea acestei poziții, articolul 4 al Constituției din 1975 prevede că ”Republica Populară Chineză este un stat multinațional unitar”. Teritoriile care dispun de autonomie sunt parte inalienabilă a Republicii. 3 Recunoașterea acestui drept, în opinia lui V. Lenin, nu contribuia la crearea statelor mici, ci din contra la extinderea statelor mari, fapt benefic pentru mase și dezvoltarea economiei.4 Constituția Birmaniei din 1974, la fel, conținea clauza de secesiune, însă aceasta era declarativă și aplicarea ei era foarte puțin probabilă. 5 Analogic, Constituția Etiopiei din 1994 6 garantează clauza de secesiune în scopul întăririi coeziunii unităților administrativ - teritoriale, pentru ca acestea să nu urmeze exemplul Eritreii. În același timp, statele - membre ale unei federații pot utiliza dreptul la secesiune în scopuri proprii, diferite de cele ce țin de suveranitate. De exemplu, în Statele Unite ale Americii, în 1860, existau susținători ai unei ”separări temporare” a Sudului față de Nord. Astfel, A.H. Handy, membru al unei comisii secesioniste din Mississippi cerea separarea statului Maryland, argumentând poziția sa prin faptul că mișcarea nu dorea răsturnarea guvernării existente, ci perpetuarea acesteia. ei ar fi urmărit obiectivul de asigurare a propriilor drepturi și de a impune amendamente Constituției SUA pentru garantarea acestora.7 Democrația și transparența procesului decizional pot fi afectate în cazul în care unitățile teritorial - administrative dezvoltate ar amenința cu secesiunea și ar cere beneficii non-negociabile, în detrimentul interesului național. În astfel de cazuri, cooperarea dintre unitățile teritorialadministrative este înlocuită prin autonomizarea excesivă a acestora. Argumentele împotriva reglementării constituționale a dreptului la secesiune mai scapă un element important. Interdicția constituțională a secesiunii nu exclude faptul că subunitățile dezvoltate ale statului vor deține o influență superioară asupra guvernului central, prin utilizarea strategică a amenințării cu secesiunea, datorită faptului că secesiunea se poate produce de facto și ilicit. În plus, imposibilitatea legală a secesiunii poate duce la scenarii violente între guvernul
2

"Affirmative Action in China and the U.S.: A Dialogue on Inequality ..." 5 Nov. 2013 <http://books.google.com/books?id=9pu_AAAAQBAJ&pg=PA30&lpg=PA30&dq=Constitution+Chinese+People+Repu blic1931&source=bl&ots=pYpW073u8h&sig=b5VB47V9DKCdDFdD_YH_XZTrydU> 3 "Constitution of the People's Republic of China - People's Daily Online." 2003. 5 Nov. 2013 <http://english.people.com.cn/constitution/constitution.html> 4 "Statehood and the Law of Self-Determination." 5 Nov. 2013 <http://books.google.com/books?id=L7UOyPGYBkwC&pg=PA185&lpg=PA185&dq=Lenin+Secession&source=bl&ots =Uj4ckyaTaG&sig=JnvChuIf4S287IbKGvv_prexN1k> 5 Moscotti, Albert D. "Burma's Constitution and Elections of 1974: A Source Book, 1977. 184pp." 6 "Constitution of Ethiopia, 1994 - EU Election Observation Mission." 2010. 5 Nov. 2013 <http://www.eueom.eu/files/dmfile/ethiopian-constitution-1994_en.pdf> 7 "Southern Pamphlets on Secession, November 1860-April 1861." 5 Nov. 2013 <http://books.google.com/books?id=gWp1Mkq87VAC&pg=PR18&lpg=PR18&dq=A+H+Handy+secession&source=bl &ots=AoEiyknW14&sig=J3csRiBrghwd8RlRerr1jZ_VrhU>

central și regiunile separatiste. Pe de altă parte, o clauză de secesiune cu reguli procedurale rigide poate contribui la cooperare și compromis. Daniel Weinstock afirmă că secesiunea trebuie să implice o analiză a costurilor versus beneficiile separării de entitatea statală, astfel, condițiile juridice de realizare a secesiunii fiind un ”obstacol” necesar de luat în calcul.8 Un alt argument, mai substanțial, împotriva secesiunii ar fi faptul că aceasta nu asigură soluții stabile pentru conflictele interetnice existente, înrăutățind situația sub-minorităților. Majoritatea mișcărilor secesioniste au la bază voința grupurilor subnaționale de a se despărți de stat. Totodată, unitățile teritorial - administrative nu sunt aproape niciodată omogene din punctul de vedere etnic. În Kosovo există enclave sîrbe, în Quebec - enclave anglofone și minorități aborigene ș.a. În eventualitatea secesiunii, sub-minoritățile rămân captive, nu acceptă legitimitatea noii entități și riscă să fie discriminați în baza apartenenței de grup. De exemplu, Preambulul Constituției Croației din 1990 stabilește că: ”Pornind… de la dreptul inalienabil, indivizibil, netransferabil și inexpandabil al națiunii croate la autodeterminare și suveranitate statală, Republica Croată este creată… drept statul național al poporului croat și al membrilor altor națiuni și minorități care sunt cetățenii săi.”9 Astfel, Croația este statul unui subiect de drept colectiv deținător al statalității și al unor indivizi care nu fac parte din acesta. Pe de altă parte, acceptarea necondiționată a argumentului că secesiunea este negativă pentru sub-minorități este eronată. Secesiunea dă posibilitate minorităților o ”separare absolută”, însă nu este singura opțiune. Unele regimuri juridice pot supune unor tratamente mai negative sub-minoritățile decît secesiunea. Minoritățile naționale concentrate, numeroase și puternice, de regulă, beneficiază de un nivel înalt de autonomie culturală și politică, care lasă statului stabilirea principiilor generale, fără a-i da acces la luarea deciziilor importante pentru dezvoltarea minorităților. Regiunile Quebec și Flandra sunt două exemple edificatoare de astfel de unități administrativ - teritoriale, unde se aplică limite stricte ale teritorialismului lingvistic. Acestea reprezintă eficient drepturile și libertățile majorității regionale, de multe ori, în defavoarea subminorităților. În state cu federalism descentralizat (Belgia și Canada) sau în statele unitare cu descentralizare puternică (Catalonia, Tyrolul de Sud), regiunile reproduc la nivel local statele din care fac parte, reglementarea juridică a drepturilor subminorităților de multe ori fiind în defavoarea acestora. Egalitatea în drepturi lingvistice, deși consfințită la nivel federal, de multe ori are o practică defectuoasă la nivel regional. Mai mult decît atît, subminoritățile nu beneficiază de protecție la nivel național, dar nici internațional, deoarece, după cum a stabilit practica de aplicare a art. 27 al Pactul Internațional cu privire la Drepturile Civile și Politice10, potrivit căruia sunt protejate minoritățile etnice în cadru statal, nu și în cel regional. Însă, în eventualitatea secesiunii, subminoritățile devin minorități și se bucură de un nivel sporit de protecție. Aceasta le poate da un nivel sporit de recunoaștere și protecție a drepturilor.
8 9

Weinstock, Daniel. "Constitutionalizing the right to secede." Journal of Political Philosophy 9.2 (2001): 182-203. "The Constitution of the Republic of Croatia - Hrvatski sabor." 2007. 5 Nov. 2013 <http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=2405> 10 "Pactul internaţional cu privire la drepturile civile si politice." 2011. 12 Nov. 2013 <http://www.hotararicedo.ro/files/files/PACTUL%20INTERNATIONAL%20CU%20PRIVIRE%20LA%20DREPTURILE %20CIVILE%20SI%20POLITICE.pdf>

Obiecția cea mai serioasă la constituționalizarea dreptului la secesiune este faptul că secesiunea în sine este incompatibilă cu natura constituției, deoarece acesta preuspune că unitățile substatale posedă o suveranitate ”pasivă”, pe când constituționalismul reiese din monopolul de stat asupra suveranității. Clauza de secesiune contribuie la ideea că constituția este un ”pact” dintre constituienții statului și nu ”o Constituție supremă asupra acestora”. Ideea constituției-pact era promovată de Lewis M. Stone în SUA în anii 1860, cu scopul dezvoltării de argumente constituționale pentru secesiune. Lewis Stone reprezenta Pickens County în convenția pentru secesiune a statului Alabama din 1861. Acesta a pornit de la premisa suveranității fundamentale a statelor și a descris 2 concepte cu privire la natura uniunii, în dependență de caracterul Constituției: conceptul de drept internațional și conceptul de asociație de afaceri. Conform primei teorii, Constituția a devenit tratat internațional, iar conform celei de-a doua - o societate comercială. Astfel, în concepția lui Lewis M. Stone, în ambele cazuri secesiunea ar fi legitimă.11 Curtea Supremă a SUA a respins ambele doctrine în cazul Texas vs White, în 1869, insistând asupra faptului că Constituția a fost creată pentru a forma o uniune mai perfectă, indisolubilă și perpetuă. Iar admisiunea în cadrul SUA excede limitele unui acord, ea presupune integrarea membrului în entitatea politico - juridică. Această integrare este finală și poate fi revizuită doar prin intermediul revoluției sau înțelegerii mutuale a statelor.12 Cu peste un secol mai târziu, Curtea Supremă de Justiție a Canadei a adoptat o viziune radical diferită în opinia consultativă asupra secesiunii unilaterale a provinciei Quebec față de Canada 13. Constituția, în viziunea CSJ a Canadei nu are funcții restrictive și nu poate fi utilizată împotriva voinței exprimate a majorității locuitorilor Quebec-ului, care nu doresc ca regiunea să rămână în componența Canadei. Deși Curtea nu a aprobat o secesiune unilaterală, aceasta a admis posibilitatea unei separări negociate. Potrivit, Curții un referendum ar reprezenta fără echivoc poziția majorității locuitorilor regiunii, fapt ce ar genera obligații reciproce pentru toate părțile Confederației de a negocia secesiunea. Astfel de negocieri trebuie să aibă loc în baza principiilor fundamentale ale Constituției Canadei: democrație, stat de drept, federalism și respectarea drepturilor (sub)minorităților. Totodată, la negocieri trebuie să facă parte toate părțile implicate și afectate de acestea: Guvernul federal, autoritățile provinciei Quebec, autoritățile celorlalte provincii canadiene și grupurile minoritare care vor fi afectate de secesiune. Între 1869 și 1998, între două decizii judiciare edificatoare, conceptualizarea federalismului, cât și modelele de federalism actual au evoluat semnificativ. În cadrul unui proces inversat de unificare istorică, descentralizarea este utilizată preponderent pentru a asigura grupurile subnaționale un nivel suficient de autonomie. Majoritatea constituțiilor federale la moment sunt orientate, nu spre o ”uniune mai perfectă”, ci pentru a asigura coexistența în cadrul juridic care

11

"Ordinance of Secession of Alabama." 2002. 12 Nov. 2013 <http://www.csawardept.com/documents/secession/AL/> 12 ason lp eus o as illia erritt eane and onald rier tep enson. American constitutional law. Prentice-Hall, 1968. 13 "Reference re Secession of Quebec - Supreme Court of Canada ..." 2012. 12 Nov. 2013 <http://scc.lexum.org/decisia-scc-csc/scc-csc/scc-csc/en/item/1643/index.do>

este limitiativ pentru unele sub-entități. Analiza comparativă arată o serie de constituții care sunt la limita dintre federal și confederal. Un exemplu elocvent în acest sens este Constituția Belgiei14, care nu conține clauza supremației legislației federale. La baza federalismului belgian stau două comunități lingvistice majore. Guvernul federal, ca urmare, trebuie să ia decizii în baza consensului. La toate nivelele de luare a deciziilor este necesară reprezentarea intereselor flamanzilor și belgienilor francofoni. Riscurile structurale ale acestui sistem sunt paralizia legislativă și blocajele politice: după alegerile generale din decembrie 2010, Parlamentul belgian nu a putut alege un guvern timp de cca 400 de zile, stabilind un record mondial. Există și alte constituții care consfințesc drepturi ”suverane” pentru minoritățile etnice, inclusiv, dreptul de veto, inclus în actele constituționale ale Canadei. Art. 33 al Cartei canadiene a Drepturilor și Libertăților15 a acordat parlamentului federal și celor provinciale dreptul de a anula prevederile acesteia prin majoritatea voturilor exprimate. Practica aplicării acestui principiu arată că el este folosit doar de provincia Quebec. Parlamentul Quebecului, ca urmare a adoptării Cartei, a votat Legea Nr. 62 16 , prin care a anulat majoritatea prevederilor ei. Acesta a reconfirmat legislația regională anterioară și a stabilit aplicarea blocării preventive și a celei retroactive. Curtea Supremă a Canadei a anulat blocarea retroactivă, dar a permis blocarea preventivă datorită criteriilor formale minimale impuse pentru aceasta. Legislația Finlandei prevede că legislația națională referitoare la proprietate și antreprenoriat, cât și tratatele internaționale care afectează domeniile de competență regională intră în vigoare pe teritoriul insulelor Aaland, doar după aprobarea lor de către adunarea parlamentară locală.17 Aceste aranjamente pot fi considerate compromisuri între independență și integrare, precum și o modalitate eficientă prin care minoritatea își exercită dreptul la autodeterminare. În sistemele constituționale contemporane nu există o strictă dihotomie între elementele federale și cele confederale Ca urmare, unele constituții funcționează cu profunde contradicții interne și elemente specifice atît dreptului constituțional, cât și dreptului internațional. Acest fapt, pe de altă parte, poate imprima sistemului flexibilitatea necesară pentru a îi asigura funcționalitatea în condițiile prezenței pretențiilor secesioniste. Exemplul Uniunii Europene demonstrează că delimitarea clară între un tratat internațional și o constituție federală poate fi dificil de realizat. Curtea Supremă canadiană a stabilit dreptul la secesiune, combinând elementele dreptului la autodeterminare națională cu teoriile privind secesiunea, dar adaugând criterii suplimentare pentru realizarea acesteia. Astfel, existența unei comunități naționale care locuiește compact în

14

"THE BELGIAN CONSTITUTION - De Kamer." 2007. 12 Nov. 2013 <http://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/constitution/grondwetEN.pdf> 15 Heritage, Canadian. "The Canadian Charter of Rights and Freedoms." (2013). 16 "Bill 62 An Act to amend the Police Act - Assemblée nationale du ..." 2011. 12 Nov. 2013 <http://www.assnat.qc.ca/Media/Process.aspx?MediaId=ANQ.Vigie.Bll.DocumentGenerique_8961en&process=Origin al&token=ZyMoxNwUn8ikQ+TRKYwPCjWrKwg+vIv9rjij7p3xLGTZDmLVSmJLoqe/vG7/YWzz> 17 "Act on the Autonomy of Åland (1991/1144) - Finlex." 2004. 12 Nov. 2013 <http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1991/en19911144.pdf>

mod tradițional pe un teritoriu și regulile democratice (referendumul) nu sunt suficiente pentru a negocia secesiunea, fiind cerută consultarea tuturor părților implicate și afectate. Pe de altă parte, Curtea a respins ideea de secesiune ca drept de remediere, deoarece nu a reținut condiția expunerii la un tratament injust ca și condiție necesară pentru aceasta. Decizia CSJ a Canadei realizează o balansare dintre dimensiunile legale și politice a secesiunii. Curtea descrie secesiunea ca un act legal, cât și politic, limitând rolul să la identificarea aspectelor constituționale relevante și supunând aprobării politice negocierile constituționale. În concluzie, dreptul constituțional joacă un rol important în disputele secesioniste, deoarece acesta, fără a interveni în procesul politic, stabilește reguli care ghidează relațiile conflictuale spre logica democratică.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful