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20 anos da Lei de Improbidade


05 / 1 1 / 20 1 2

Promotor de Justia em Minas Gerais. Doutor e Mestre em Direito Civil pela PUC/SP. Professor de Direito Civil da Universidade Federal de Uberlndia. Professor de ps !radua"o da Universidade Federal de Uberlndia
Fe r na n do R . Mar t in s :

Em dois de julho, a Lei federal 8.429/92 completou seu vintenrio de existncia na constela !o jur"dica #rasileira passando a re$ular de forma mais pormenori%ada o preceito contido no art. &', ( 4) da *onstitui !o +ederal. ,ara tanto, a ent!o incipiente le$isla !o levou ao sepulcro a Lei federal n) &.-.4//' 01ue dispunha so#re o perdimento e se1uestro de #ens de a$entes 1ue se enri1ueciam por influncia ou a#uso de car$o ou fun !o de confian a2 e a Lei federal &./32//8 0re$radora do conceito de servidor p4#lico e indicativa das normas fechadas de enri1uecimento il"cito2. 5ot6rias diferen as foram perce#idas entre as le$isla 7es revo$adas e o preceito 1ue se fa%ia por iniciar, isto por1ue a lei de impro#idade administrativa trouxe como hip6teses de incidncia n!o apenas o enri1uecimento il"cito 0conforme atri#ui 7es normativas anteriores2, sen!o novas modalidades verificadas constantemente na esfera da administra !o p4#lica8 o dano ao patrim9nio p4#lico e o desrespeito aos princ"pios da administra !o p4#lica. :demais, a relevante lei possi#ilita dentre os dispositivos de seus enunciados, al;m do perdimento do valor acrescido indevidamente e o ressarcimento inte$ral do dano 0tam#;m previstos na le$isla !o anterior2, penas de acentuado relevo na admoesta !o do a$ente "mpro#o como a perda da fun !o p4#lica, suspens!o dos direitos pol"ticos e pa$amento de multa civil. :inda a lei de impro#idade disciplina de forma in;dita < le$isla !o a#=ro$ada8 i2 prescri !o das san 7es administrativas, mas n!o ressarcit6rias> ii2 independncia de declara !o de impro#idade frente < inexistncia do dano ou aceita !o de contas> iii2 cautelar nominada e especial"ssima n!o satisfativa para tutela ressarcit6ria8 indisponi#ilidade> iv2 ampla conexidade entre o processo disciplinar administrativo e processo judicial> v2 exi$ncia pr;via de declara !o de #ens pelo a$ente p4#lico> vi2 representa !o o#ri$at6ria de of"cio ao ?inist;rio ,4#lico pela autoridade administrativa 1uando houver impro#idade lastreada em enri1uecimento il"cito ou dano ao errio> vii2 elasticidade ao conceito de a$ente p4#lico, com extens!o de efeitos a particulares e sucessores. @em se viu, no entanto, 1ue a do$mtica atuante tam#;m h vinte anos n!o se entusiasmou com as #oas novas tra%idas pelo le$islador. @asta ver 1ue a $rande maioria dos doutrinadores n!o tardou em cotej=la < semelhan a dos tipos penais existentes, inclusive ao ponto de aplicar hermenutica idntica 0particularmente na clara exi$ncia da prova incontestvel da vontade su#jetivada do administrador em lesar o errio2. :inda o pior8 o#servou=se < ;poca a miti$a !o do conceito de impro#idade, simplificando=a como Aimoralidade 1ualificadaB. Enfim, deu=se in"cio a discurso do$mtico apenas no campo frio do direito administrativo e, de outro lado, silenciado restou o de#ate da utilidade da au$usta lei no campo dos lindes constitucionais. 5a pra$mtica 0laC in action2 incontveis a 7es propostas pelo principal le$itimado, o ?inist;rio ,4#lico, propiciaram efeitos considerveis na experincia jur"dica interna de controle da administra !o p4#lica. Essas conse1uncias foram #em apreciadas em trs sendas8 jurisprudencial, pol"tica e social. 5a senda jurisprudencial a#riu=se o caminho so#re8 o conceito de impro#idade> a necessidade de aplica !o de penas em #loco ou separadamente> a le$itimidade do ?inist;rio ,4#lico> a interferncia do ,oder Dudicirio nos atos do ,oder Executivo ou ,oder Le$islativo> a impossi#ilidade aplica !o de pena de perda de fun !o, na hip6tese de o a$ente ser eleito> a necessidade de atua !o. 5a esfera pol"tica, o impacto foi terrivelmente acusado, por1uanto se editou a medida provis6ria 2.388=&/ de 2'.-2.2333 com o o#jetivo de intimidar o ?inist;rio

,4#lico na tomada de a 7es, acompanhada posteriormente pela astuta lei -3..28/2332, ensejadora de Acompetncia de exce !oB para os in4meros r;us demandados em instEncia sin$ela, os 1uais desejosos de tri#unais de n4cleos conservadores fa%iam apolo$ia < $eral e irrestrita imunidade do poder 0cf. cr"tica de Eduardo Farc"a de Enterr"a2. : perspectiva social i$ualmente #aseou=se em exemplos interessantes, com desta1ue ao aspecto de vi$"lia aos a$entes p4#licos, aos fiscais e aos ju"%es, na incurs!o ao discurso inc9modo so#re a impunidade e, por fim, no sur$imento de associa 7es voltadas a constantes 1uestionamentos e com o#jetivo de apresenta !o de projetos de leis populares. G, portanto, experincia e cultura na aplica !o desta le$isla !o com n"tido reconhecimento do inerente carter sistemtico, por1uanto vrios elementos constituem o arca#ou o hist6rico axiomtico de sua inser !o na realidade jur"dica 0normas, institui 7es, operadores, jurisprudncia etc.2. ,ode=se di%er 1ue a entrada no mundo jur"dico da Lei federal 8.429/92, para al;m da conforma !o t!o comum no campo do direito administrativo, caracteri%ou=se pela transforma !o dos rumos da administra !o p4#lica #rasileira> como dito na par6dia de Laren% so#re a intera !o entre a o#ri$a !o e a responsa#ilidade 0a primeira ; o le!o, mas a se$unda os dentes do le!o2. 5o entanto, ca#e demonstrar 1ue referida lei ainda n!o lo$rou alcan ar o patamar de di$nidade lhe reservado pela *onstitui !o +ederal8 a defesa de direitos fundamentais de terceira $era !o 0patrim9nio p4#lico e moralidade administrativa, conforme disp7e o inciso LHHIII do art. /) do Jexto ?a$no2. :1ui a ma$nitude extrema da hermenutica constitucional concede < lei de impro#idade administrativa a dimens!o ;tica da 1ual o povo #rasileiro ; carente desde a coloni%a !o portu$uesa. K justamente nesse modelo hermenutico 1ue a Lei federal 8.429/92 impede o aviltamento dos fundamentos mais valorosos da rep4#lica 0leia=se sociedade or$ani%ada culturalmente e inter=relacionada com o Estado 1ue somente ; $estor da vontade popular e n!o detentor desta vontade2 pelas imperfei 7es t!o ve%eiras no Em#ito da administra !o miti$ada8 pessoalidade, apadrinhamento, desvios, sucateamento, ineficincia e, so#retudo, a corrup !o. K nessa 4ltima fi$ura 1ue se v toda a movimenta !o transnacional firmada no $iro dos direitos humanos para a formata !o de dilo$os constitucionais conjuntos e unitrios de padr7es de eticidade no trato da coisa p4#lica 0*onven !o Interamericana *ontra a *orrup !o2, afinal a corrup !o e sua coirm!, a impunidade8 i2 enfra1uecem as institui 7es p4#licas e privadas> ii2 deterioram a moral social> iii2 atentam contra os Estados Lemocrticos de Lireito> iv2 distorcem as economias> v2 desviam os recursos para os mais humildes 0*4pula Extraordinria das :m;ricas de -& de janeiro de 23342. Essa hermenutica constitucional da lei de impro#idade administrativa ; capa% de conceder excelentes chances de impactar profundamente a erva daninha das prticas corruptas. Fuinda= se inicialmente pela utili%a !o dos princ"pios constitucionais como normas de aplica !o imediata, sem 1ue haja so#reposi !o entre os mesmos, mas pondera !o e nesse aspecto convivncia pac"fica na solu !o da melhor decis!o a ser tomada pela administra !o p4#lica frente ao caso concreto. ?ais 1ue isso8 a leitura constitucional permite investi$ar a existncia ou n!o de impro#idade antes na #usca da finalidade administrativa consentEnea com os direitos fundamentais, o#jetivo mximo dos Estados Lemocrticos, do 1ue na anlise estrutural de a !o ou omiss!o do a$ente p4#lico mediante dolo ou culpa 0consoante ainda entendem al$uns #ons doutrinadores2. 5esta mesma linha de racioc"nio #asta invocar o pensamento portenho de @idart *ampos 1uando explica so#re os deveres constitucionais 1ue s!o tocados ao Estado. : n!o o#servEncia de tais deveres suscita inadimplemento constitucional pass"vel das san 7es

pertinentes, invertendo=se a l6$ica do direito constitucional a favor do direito o#ri$acional $erador de responsa#ilidade do inadimplente, afinal 1uando se deixa de cumprir um dever 1ue a *onstitui !o manda cumprir ou se fa% a1uilo 1ue a *onstitui !o o#ri$a a n!o fa%er, aparece uma viola !o < *onstitui !o e a sua supremacia. Exsur$e neste sentido ar$umento su#lime 1ue exi$e a hermenutica neoconstitucional de so#redita lei8 a pr6pria ineficcia da *onstitui !o +ederal proclamadora de valores essenciais na prote !o da pessoa humana e na instrumentali%a !o do Estado como operador dessa prote !o, o 1ue permite visuali%ar o risco constante n!o mais de atos "mpro#os, sen!o de atividades "mpro#as 0redes, $rupos, mil"cias, or$ani%a 7es8 todas aptas a destruir cada tijolo axiomtico no edif"cio constitucional2 espalhadas nas mais diversas institui 7es 0con$resso nacional, $overnos federal e estadual, prefeituras, assem#leias, cEmaras municipais, tri#unais, procuradorias2 e ao ponto de serem institucionali%adas. ,ortanto, en1uanto o direito administrativo em sua $nese #rasileira n!o codificada ocupou=se muito tempo da verifica !o da validade do ato administrativo 0art. 2), Lei federal 4.'-'/./2, com posterior evolu !o para a anlise de ade1ua !o do processo administrativo 0Lei federal n) 9.'84/992, a sindica#ilidade 1ue se p7e, a$ora, ; sistmica, importando em franco dilo$o das fontes normativas, particularmente atrav;s da *onstitui !o +ederal, conforme nos ensinou Fustav Mad#ruch com a necessria teoria hierr1uica axiol6$ica da validade, a partir da ;tica. G necessidade de reler e repensar do$mas e princ"pios 1ue outrora a#asteceram a administra !o p4#lica num re$ime de exor#itEncia de posi !o jur"dica para situ=la num espa o a#erto, plural, dinEmico e complementrio. E nesse ponto a ;tica merece ser visitada como ar"ete na defesa democrtica da pro#idade 0sempre intan$"vel e necessria28 vetor fundante da administra !o p4#lica. 5as li 7es interessantes de E. ?orin ; tran1uilo para os administradores e a$entes p4#licos, #em al;m da ;tica pol"tica, compreender=se a ;tica da responsa#ilidade 0entre a $est!o do Estado e a solidariedade com o cidad!o2, #em como essencial manter=se aos ausp"cios da ;tica da resistncia na eleva !o do esp"rito contra as crueldades e desmandos, na certe%a de 1ue os $overnos pro#os representam a condi !o humana e n!o sua exce !o. E o caminho 1ue se se$ue parece promissor ante trs disposi 7es de extrema relevEncia na eticidade fundamental da administra !o p4#lica. Inicialmente, refere=se ao cadastro de a$entes "mpro#os, assim reconhecidamente por senten a transitada em jul$ado, 1ue o *5D criou. Imp7e, neste aspecto, conhecimento $eral de pessoas e entidades 1ue defraudaram a confian a no enleio de assuntos p4#licos. :inda a Lei *omplementar n) -&//-3, de iniciativa popular, 1ue representa um marco de preven !o aos provveis danos 1ue a1ueles a$entes p4#licos e pol"ticos possam novamente cometer, considerando 1ue outrora ames1uinharam direitos fundamentais de elevada universalidade 0moralidade e patrim9nio p4#lico2. :1ui, a relevEncia da lei ficha limpa ; tornar inele$"vel temporariamente a1uele 1ue n!o $o%a mais de confian a do ordenamento. Em termos de administra !o p4#lica trata=se de evita#ilidade de dano, ao inv;s de repara#ilidade 0corte metodol6$ico ex ante2. ,or fim a Lei federal -2./2'/-- 1ue esta#elece o dever de transparncia da administra !o p4#lica e forceja ampla co$nosci#ilidade dos assuntos p4#licos, como forma de reiterada presta !o de contas e acompanhamento popular8 controle difuso e democrtico da administra !o.

: comemora !o da lei de impro#idade ; apenas uma reflex!o de sua extrema necessidade na consecu !o de direitos fundamentais a partir do #loco constitucional da eticidade8 franco exerc"cio do direito administrativo constitucionalN