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O Orçamento Participativo como instrumento de gestão que favorece a efetivação da cidadania em sua plenitude

Curitiba/Paraná 2008

Me. sob orientação da Prof.Ana Maria de Carvalho O Orçamento Participativo como instrumento de gestão que favorece a efetivação da cidadania em sua plenitude Trabalho de Conclusão de Curso elaborado como requisito final para a conclusão da especialização do MBA em Gestão Pública. Alessandra Ferreira Curitiba/Paraná 2008 .

Cidadania. onde se buscou analisar de forma geral os pontos negativos e positivos nos municípios onde há a aplicação do orçamento participativo. Foi uma pesquisa exploratória. journals and specialized sites. where they sought a general review of the negative and positive points in the municipalities where there is the application of participatory budgeting. Key words Participatory Budgeting. as well as demonstrate the progress of the democratization of Public Management as a prerequisite to improving the quality of life of a Brazilian citizen. periódicos e sites especializados. Palavras Chave Orçamento Participativo. Como principais balizadores foram citado alguns ordenamentos jurídicos onde os entes federados são obrigados a cumprir prazos e limites preconizados na Lei de Responsabilidade Fiscal imbricada às disposições do Estatuto da Cidade e. Were cited as the main marked out some jurisdictions where the federal entities are required to meet deadlines and limits prescribed in the Law of Fiscal Responsibility imbricated to provisions of the Statute of the City and above the constitutional provisions governing Public Administration. bem como demonstrar os avanços da democratização da Gestão Pública como condição necessária para a melhoria na qualidade de vida do cidadão brasileiro. Public Administration . Administração Pública. analyze and present in summary form as applies to the Participatory Budget. Para a realização do trabalho proposto foi utilizada pesquisa bibliográfica em livros. sobretudo às disposições Constitucionais aplicáveis à Administração Pública. It was an exploratory research. Abstract This article aims describe. A coleta de dados foi feita de forma sistemática. analisar e apresentar de forma sucinta como se aplica o Orçamento Participativo. conceituais e legais acerca de Orçamento Público e Orçamento Participativo.Resumo Este artigo buscou descrever. analyzing historical. To achieve the proposed work was used il literature search books. Citizenship. conceptual and legal on Budget and Public Participatory Budget. analisando aspectos históricos. The collection of data will be made in a systematic way.

com vistas a opinar sobre a aplicação e distribuição de recursos. fundamentais para a estruturação de sua metodologia. Ele indica que será preciso entender as causas geradoras desse modelo de exercício da cidadania no Brasil para que se possa identificar os elementos institucionais e históricos que o condicionam. O início da prática do orçamento participativo não se atribuiu exclusivamente a uma ou outra organização política. Inicia-se a análise do cenário político e econômico do país nos últimos trinta anos. e sim. situar-se-á acerca de todos os aspectos que envolvem o processo de participação popular. . que são: a) Aquele em que os elementos basilares. começa-se a delinear os primeiros modelos de participação popular. analisada e discutida. a história do orçamento participativo divide-se em três grandes momentos. desta forma é necessário constante aperfeiçoamento afim de que esta prática adquira funcionalidade para que sempre produza resultados eficazes para toda a população.Introdução Neste estudo o propósito foi levantar algumas questões a cerca do Orçamento Participativo. Após breve contextualização deste processo. c) Um terceiro e último momento grava-se pela adoção da metodologia por diferentes grupos partidários e por organizações não governamentais. onde a sistemática e os objetivos desta metodologia conseguem ser levados à prática de forma deliberada. período em que foram adotadas várias práticas orçamentárias as quais não prosperaram. delineando alguns aspectos teóricos e práticos que devem ser aprimorados ao longo da experimentação. enquanto possibilidade concreta de participação popular nos processos de discussão com a Administração Pública. A partir deste momento passa-se a encarar o orçamento participativo como uma realidade há ser trabalhada. possam estar presentes em algumas experiências precursoras. como um processo resultante de toda a história política e econômica brasileira nos últimos trinta anos. b) O segundo momento surge após a conquista do PT (Partido dos Trabalhadores) de 36 (trinta e seis) prefeituras nas eleições de 1985. que explicita o processo de participação popular no tocante à elaboração da proposta orçamentária. ou seja. Para a contextualização histórica do Orçamento Participativo citamos Pires (2000). Segundo Pires (2000). para que haja efetividade.

sendo que são fixados anualmente as despesas e estimativas de receita de toda administração direta e indireta. A Constituição de 1988 foi o divisor de águas no cenário político brasileiro ao incorporar o pleno direito ao exercício da cidadania como um de seus fundamentos. Também constarão as prioridades da administração e a quantidade de recursos que serão destinados para cada área. constituída após as eleições de 1986. que. Conceitua-se orçamento público toda arrecadação e despesas realizadas por um governo. ocorreu a convocação da "Constituinte". que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”. Na década de 80. em que o cidadão encerra a sua participação política no ato de votar.“todo poder emana do povo. reuniões com a população nos bairros. após o Golpe Militar de 1964. primeiro presidente civil. Genro e Calife (2002) dizem que “a principal riqueza do Orçamento Participativo é a democratização da relação do Estado com a sociedade”. quer sejam federal. para ouvir diretamente dos interessados as suas necessidades. em que os prefeitos da época adotaram como estratégia de formulação orçamentária.As experiências de gestão pública começaram a desenvolver-se a partir da década de 1970. O Orçamento Participativo é uma das práticas da gestão democrática das cidades os quais se dão através da participação da população nos processos de elaboração e . As experiências citadas na maioria das publicações e pesquisas sobre o tema como tendo sido as pioneiras são as da Prefeitura de Vila Velha no Espírito Santo e a de Lages. A Constituição Federal de 1988 legitimou conteúdos que refletiram lutas históricas em prol de direitos fundamentais para o exercício da cidadania a qual no artigo 1º parágrafo único da Constituição Federal . razão pela qual foi intitulada por diversos estudiosos de “Constituição Cidadã”. Esta experiência rompe com a visão tradicional da política. incorporou ao seu regimento interno diversos mecanismos participativos para acolher as demandas dos cidadãos e levá-las à consideração dos deputados constituintes. O Orçamento Participativo A implementação da política do Orçamento Participativo permite aos cidadãos discutir com a Administração Pública as prioridades de aplicação e distribuição dos recursos públicos. com a posse do presidente José Sarney. em 1985. estadual ou municipal. no Estado de Santa Catarina.

programas e projetos de desenvolvimento urbano. inseridas em áreas de influências de empreendimentos com significativo impacto ambiental. Reforça a atuação do poder público local com instrumentos que. Onde são traçados os objetivos da política urbana no município. As adequações de tais municípios devem estar em conformidade com as disposições previstas no Estatuto da Cidade. ditando diretrizes e princípios gerais para o processo da construção e sua manutenção. para o que se dá o prazo de cinco anos de sua edição. se utilizados com responsabilidade permitirão ações para a solução ou minimização de problemas constatados nas cidades brasileiras.execução orçamentária nos municípios. cujo instrumento mais relevante a ser reportado é a Lei 10. a elaboração do Plano Diretor não ficará ao arbítrio do Poder Público.257 de 11 junho de 2001 denominada Estatuto da Cidade. ou aqueles situados em aglomerações urbanas ou integrantes de regiões metropolitanas. justa e consistente. poderá resultar em improbidade administrativa do gestor público e vício formal no procedimento legislativo da lei municipal. bem como a participação na gestão orçamentária. O não atendimento desse requisito. Com a instituição do Estatuto da Cidade possibilitou-se aos cidadãos a participação na formulação. visando qualidade de vida para a atual e as futuras gerações. Uma das diretrizes do Estatuto da Cidade destina-se a desenvolver sustentabilidade às cidades de maneira planejada. terá que ser garantida a participação da população na sua formulação mediante a realização de audiências públicas e debates com as associações representativas dos vários órgãos e segmentos da comunidade em busca de uma cidade democrática e aberta ao povo. Entretanto. sem prejuízo das demais sanções cabíveis. . devendo ser submetido à revisão por um período de cada dez anos. a qual foi proposta para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988. bem como os municípios que tiverem interesse em ampliar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade tem a obrigatoriedade de aprovar um Plano Diretor. No Estatuto da Cidade também está previsto que os municípios com população acima de vinte mil habitantes. execução e acompanhamento de planos.

através de: I – órgãos colegiados de política urbana. No Plano Plurianual estarão definidas as metas físicas e financeiras para fins do detalhamento dos orçamentos anuais.O Orçamento Participativo se consolida. cuja definição está disposta no art. terão vigência nos próximos três anos de gestão e no primeiro ano da gestão seguinte. prevê as despesas com programas. estadual e municipal. 2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Limita as diretrizes do PPA dentro de um ano de governo. Estado e União direcionam o planejamento e a gestão da administração pública para 04 anos. a Lei Orçamentária Anual está . nos níveis nacional. IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos. são propostas diretrizes. De acordo com as definições da Constituição Federal de 1988. 1. Conforme o Preconizado na Constituição Federal de 1988. É do PPA que saem as metas para cada ano de gestão. programas e projetos de desenvolvimento urbano. Também aborda as metas fiscais a serem atingidas por tipo de programa e ações. O plano Plurianual visa estabelecer os programas e as metas governamentais de longo prazo. metas e objetivos que. III – conferências sobre assuntos de interesse urbano. objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. 43 do Estatuto da Cidade. No primeiro ano de governo. estadual e municipal. com a diminuição do poder de uma elite burocrática repassando-o diretamente para a sociedade. após aprovação. II – debates. Estas diretrizes receberão dotação orçamentária ao ser aprovada a Lei Orçamentária Anual. os quais visam o planejamento das ações do poder público. Em suma o PPA. destacamos três instrumentos integrados para a elaboração do orçamento. em nível nacional. bem como elenca as despesas de duração continuada. regulando toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo.) É o instrumento pelo qual os Municípios. o Projeto de Lei do PPA deve conter “as diretrizes. Ou seja.Plano Plurianual (PPA. audiências e consultas públicas. obras e serviços decorrentes que durem mais de um ano.

projetos e atividades que contemplam as metas e prioridades estabelecidas na LDO. São leis cujas iniciativas são privadas ao chefe do Executivo. oportunidade em que serão ouvidos: os mais variados segmentos para conhecimento pleno do problema material e legal. Esses processos costumam contar com assembléias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o governo. OBJETIVOS DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO A gestão democrática trata-se de um processo onde ocorre a participação da sociedade na discussão sobre investimentos do orçamento publico. Para Orsi (2001) o Orçamento Participativo tem como principal objetivo ser um instrumento de democratização. Dessa forma. partindo do que foi convencionado na PPA. define as metas e prioridades para o ano seguinte. Em seguida o governo municipal definirá as metas para curto. aprovadas pelo legislativo e que podem ser emendadas pelos parlamentares.subordinada a Lei de Diretrizes Orçamentária que está subordinada ao Plano Plurianual. clubes de serviços. qualquer cidadão que quiser opinar em prol da melhoria do meio ambiente do território do Município como um todo. Nesta etapa é necessário ser mensurado os recursos arrecadados e os gastos do município. em especial as de Políticas Sociais e de Planejamento. É proibido constar no orçamento o que não consta como diretriz na LDO. consultas à órgãos especializados. juntamente com os recursos necessários para o seu cumprimento. profissionais qualificados. sindicatos. este mecanismo permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos. Contêm os programas. médio e longo prazo para posterior apresentação da proposta à população. 3 – Lei Orçamentária Anual (LOA) Consiste no orçamento propriamente dito. a primeira etapa de elaboração do orçamento participativo prevalece a negociação entre as diversas secretarias. A lei de Diretrizes Orçamentárias. expressas em valores. Na esfera municipal a implantação do Plano Plurianual. define as fontes de receita e autoriza as despesas públicas. que visa assegurar a participação direta da . detalhando-as por órgão de governo e por função. comunidade representada por associações. Com isso a sociedade civil adquire maior representatividade após a criação de espaços onde há estimulo para que todos os interessados possam se manifestar a respeito das modificações que estão sendo cogitadas para a cidade.

de modo que corresponda aos anseios por ela avocados. Em algumas experiências só existe um tipo de representante. comunidades rurais ou micro regiões. Assembléia ou Congresso onde são decididas as prioridades do Orçamento Participativo. Entre os inúmeros objetivos que compõem o orçamento participativo. basicamente os objetivos essenciais pretendidos são: a) Com a participação direta da população. os conselheiros são escolhidos entre os delegados. METODOLOGIAS DE IMPLEMENTAÇÃO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO Todas as experiências de orçamento participativo começam dividindo a cidade em regiões. onde ocorrem reuniões gerais realizadas nos bairros. Quando existem delegados(as) e conselheiros(as). e às vezes. a cada 10 ou 20 participantes. outras vezes eles vão diretamente para o Conselho. uma primeira seleção de prioridades locais. para que a população também possa opinar sobre a aplicação das verbas públicas. e assim abrir espaço. um . também teria o intuito de diminuir a corrupção que afeta os órgãos públicos em nosso país. nessas reuniões ocorre a coleta das demandas. uma seleção de prioridades para a cidade como um todo. Nas plenárias regionais são escolhidos também os representantes locais chamados conselheiros (as) e delegados (as). o orçamento participativo. Por exemplo. Algumas vezes. d) Entre outros casos. proporcionalmente ao número de habitantes ou de participantes nas regiões. já que a população passaria a fiscalizar a destinação dos recursos do município. o mais importante é o de incentivar as pessoas a tornarem-se cidadãos ativos e pensantes. em geral. deixando os interesses da população de lado. b) Aumentar a responsabilidade dos gestores públicos para com a população por ele administrada. pois existe historicamente o conformismo do povo. c) Diminuir um pouco o poder de decisão de prefeitos e vereadores. para um Fórum Municipal.população na definição das prioridades para os investimentos públicos. procurando romper com a tradição até então existente de apenas os governantes tomarem suas decisões. Os delegados são eleitos. os delegados(as) são mais numerosos e se relacionam mais diretamente na região. pretende-se melhor definir as prioridades essenciais para os investimentos públicos dos bairros.

Experiências de cidades brasileiras que aplicaram o Orçamento Participativo Neste contexto.Na cidade de Porto Alegre. Sua principal função é discutir. foram constituídos órgãos com a presença de moradores para discutir o uso do orçamento municipal. Os conselheiros também podem ser eleitos em assembléias regionais ou em eleições entre os delegados. propor e decidir sobre as prioridades do município. Em muitos casos o OP é apenas consultivo e não delibera sobre orçamento geral da cidade.delegado pode ser escolhido. representantes do governo e outros tipos de representantes. o governo elabora a chamada “Peça Orçamentária” ou “Projeto de Lei Orçamentária Anual” Este projeto de Lei é elaborado pelos órgãos da prefeitura e segue para a Câmara Municipal para debates. Em todos os casos. e deste modo. A Câmara de Vereadores é quem aprova a Lei de Orçamento Municipal e pode acrescentar emendas que alteram seu conteúdo. Além dos conselheiros eleitos pela população. no período de setembro a dezembro de cada ano. As principais funções dos delegados são repassar informações aos moradores e deliberar num primeiro momento sobre as prioridades regionais e municipais. ou então. entidades empresariais. tais associações são convidadas a integrar tais órgãos consultivos em que as prefeituras tomavam conhecimento das necessidades e demandas da população. As recomendações do Conselho Municipal do OP são encaminhadas para o governo municipal. a experiência de orçamento participativo surgiu em 1989. conselheiros representantes de entidades da sociedade civil. Na maioria dos processos de OP existe um Conselho Municipal que se reúne e seus participantes são chamados de Conselheiros ou de delgados. cada 10 mil habitantes dão direito a eleger um delegado. algumas experiências incorporam ao processo. valorizavam-se as associações de moradores como órgãos legítimos de representação dos moradores. . como resultado da pressão de movimentos populares por participar das . Freqüentemente alguns vereadores colocam-se contra experiências que relativizam seu papel de representantes da população nos moldes tradicionais. várias experiências de gestão participativa de planejamento e execução do orçamento público foram sendo testadas em várias cidades. Após a deliberação sobre as prioridades para os investimentos ou para todo o orçamento do município. Normalmente.

. a facilidade para representação de delegados para nove coletivos sociais considerados vulneráveis (mulheres. na sua totalização dos votos. Desde 1986. . saúde. elegiam-se delegados. por plenárias. a UAMPA . dentre outros critérios. gerando novos paradigmas da participação cidadã institucionalizada por governos municipais. indígenas. onde se especificavam as obras que poderiam tornar viáveis o atendimento das destinações percentuais dos recursos por áreas da política pública (educação. o mesmo ganhou projeção nacional e internacional. em função dos critérios aprovados anteriormente. estrangeiras e estudiosos do mundo inteiro visitam Porto Alegre com o objetivo de conhecer seu OP. pessoas com deficiências. transporte público. sistema diferenciado de participação em todas as escolas públicas municipais para demandas de investimentos em escolas e bairros. ao adotar o Orçamento Participativo Digital. etc. implementado no último ano. tudo em conformidade com o regimento interno. saneamento.) e por regiões da cidade. considerava a localização do voto. então.Na prefeitura de São Paulo durante a gestão de Marta Suplicy (PT). conselheiros e técnicos da prefeitura.decisões governamentais. jovens. Depois de considerados os votos por áreas de investimento e aplicadas as fórmulas de ponderação dos votos. . idosos. para compor o Conselho do Orçamento Participativo (COP).União das Associações de Moradores de Porto Alegre. pessoas sem moradia. atribuindo pesos maiores às regiões da cidade.A prefeitura de Belo Horizonte inovou. havia participado de discussões para o planejamento do orçamento municipal. e cursos de formação para delegados. Foi criada uma metodologia por meio de que cada cidadão que se fizesse presente às "Plenárias Regionais" podendo votar sobre quais os tipos de necessidades o governo municipal deveria atender. GLBT. votação eletrônica onde qualquer cidadão pode opinar e votar nas obras de sua preferência através da internet. em função da carência da prestação dos serviços públicos. entre os anos de 2001 e 2004. Esta metodologia. Considerando à longevidade e à importância adquirida pelos resultados do Orçamento Participativo de Porto Alegre. Onde representantes de prefeituras brasileiras. negros. crianças e adolescentes). moradia. o OP foi adotado com algumas inovações: o "Orçamento Participativo Criança".

audiências. e assembléias populares para serem ouvidos. Outras cidades latino-americanas. consultas públicas. que apontarão as necessidades levantadas pela comunidade aos respectivos gestores públicos. realização de debates. calcula-se que esse número passasse de 50 municípios. A variedade de formatos e das metodologias de implementação são instrumentais que poderão contribuir para o avanço geral da pratica de OP como forma de fortalecer os processos de transparência e controle social sobre as etapas e os mecanismos que contribuem para a consolidação do Orçamento Participativo. O modelo de gestão de Porto Alegre teve reconhecimento nacional e internacional. ou Cúpula das Cidades. O Orçamento Participativo enquanto um processo democrático permite que a população interaja na aplicação de recursos de sua cidade através de representantes eleitos. para que de forma conjunta possam elaborar um orçamento mais condizente com as necessidades de uma população. A inserção da participação popular na gestão orçamentária se dá através de órgãos colegiados. o qual .Considerações Finais A pesquisa acerca da aplicação da modalidade de Orçamento Participativo nos municípios brasileiros apontou vários elementos em comum. reconheceu o Orçamento Participativo como "Prática Bem Sucedida de Gestão Local". No Brasil. ou ainda países como o Peru. cidadãos comuns. A ONU considera a experiência como uma das 40 melhores práticas de gestão pública urbana no mundo. Em países da Europa. entre outros. como Montevidéu. sendo que em 1996 a Conferência de Istambul. Habitat II da ONU. no ano de 2005 From Porto Alegre to Europe: Potentials and Limitations of Participatory Budgeting. entre 2001 e 2004. O Banco Mundial reconhece o processo de participação popular de Porto Alegre como exemplo bem-sucedido de ação conjunta entre Governo e sociedade civil. na atualidade a participação popular adquiriu novas formas de atuação e controle social. tornando-se o Orçamento Participativo de Porto Alegre uma referência para o mundo. 140 municípios brasileiros haviam iniciado experiências de Orçamento Participativo. Caracas ou Buenos Aires. como condição obrigatória para aprovação das propostas orçamentárias. há diversas experiências bem sucedidas dessa forma de elaborar e executar o Orçamento Participativo. onde os cidadãos são convidados a participar de audiências públicas. tem adaptado formas de Orçamento Participativo. No Brasil. segundo pesquisa do Fórum Nacional de Participação Popular.

Com isso. O que irá contribuir para o melhoramento da qualidade de vida nas cidades. devendo ser acompanhado durante todo o percurso de implementação.é hoje reconhecido nacional e internacionalmente como uma das mais importantes inovações em termos de democratização da gestão publica. . se faz necessária a sensibilização da população para o despertar da consciência cívica e do poder ainda desconhecido de decisão. Porém para que haja a efetivação desta modalidade de gestão. conclui-se que o OP demonstra o avanço e a possibilidade de interação e protagonismo do cidadão na distribuição e aplicação de recursos públicos. observa-se o fortalecimento da atuação da população ao ser criado o Estatuto da Cidade. Diante do exposto. todos os projetos governamentais para mudanças no meio ambiente. o cidadão passa a ter maior influência com respaldo do Estatuto da Cidade. pois será ele quem avaliará a implementação de uma obra. o qual possibilitou uma democracia fundada na participação popular. bem como. Após a realização da pesquisa. dos quais os cidadãos são mandatários.

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