LEONEL VEGA MORA

GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

UN NUEVO ENFOQUE FUNCIONAL Y ORGANIZACIONAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
PÚBLICA, EMPRESARIAL Y CIUDADANA
EN EL ÁMBITO ESTATAL





2001



GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

UN NUEVO ENFOQUE FUNCIONAL Y ORGANIZACIONAL PARA EL
FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
PÚBLICA, EMPRESARIAL Y CIUDADANA
EN EL ÁMBITO ESTATAL




LEONEL VEGA MORA

Gestión Ambiental Sistémica
®

Derechos Reservados de Autor ©
©Leonel Vega Mora . Autor
©Leonel Vega Mora . Editor
Tel. (+571) 2855197
Email: lvegamora@yahoo.com

Coordinación técnica, editorial y comercial:
SIGMA Ltda. Ingeniería y Gestión Ambiental
Email: sigmaltda@multi.net.co

Primera edición: septiembre de 2001
ISBN: 958-33-2744-1

No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni
su tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por
cualquier medio, ya sea electrónico, por fotocopia, por registro u otros
métodos, sin el permiso previo y por escrito del titular del Copyright.

Diagramación: Pen Clips Publicidad & Diseño Ltda.
Corrección de estilo: Fundación El Astillero Editorial
Impresión: Panamericana Formas e Impresos S.A.

Impreso y hecho en Colombia
Printed and made in Colombia


Con todo mi amor dedico este libro
a mi Padre y a la memoria de mi Madre,
a Patricia y nuestra adorada hija Catalina,
a toda mi querida familia,
al Sistema Nacional Ambiental de Colombia.
























Alguien que no recuerdo me contó
que en un paraje sin dónde ni cuando ni porqué,
un caminante se encontró
con un empedernido trabajador que picaba y picaba
piedra en una cantera.
El caminante preguntó: ¿Qué estás haciendo? y el empedernido
trabajador le contestó:
Aquí, picando piedra.
El caminante continuó su camino y más adelante se encontró
con otro empedernido trabajador que igualmente picaba y picaba
piedra en otra cantera.
El caminante preguntó: ¿Qué estás haciendo? y el empedernido
trabajador le contestó:
Aquí, construyendo una catedral.
LVM - Alguien me lo contó


Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

i
ÍNDICE DE CONTENIDO

LISTA DE FIGURAS..............................................................................................VII
LISTA DE TABLAS.................................................................................................XI
LISTA DE TABLAS.................................................................................................XI
PRESENTACIÓN...................................................................................................XIII
INTRODUCCIÓN..................................................................................................... 1
1. CAPÍTULO 1. HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL
SISTÉMICA............................................................................................................. 9
1.1 PROBLEMÁTICA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL Y SU EVOLUCIÓN............... 9
1.2 BREVE APROXIMACIÓN AL ENFOQUE SISTÉMICO................................... 13
1.2.1 Desarrollo histórico de la Teoría General de Sistemas —TGS—......... 14
1.2.1.1 Sistemas Cerrados, Sistemas Abiertos y Entropía ................................ 16
1.2.1.2 Características básicas en los sistemas ................................................ 19
1.2.2 Las organizaciones sociales como empresas y la empresa como sistema
22
1.2.2.1 Organizaciones sociales como empresas .............................................. 23
1.2.2.2 Empresa como sistema y tipos de empresa ........................................... 24
1.2.2.3 Características básicas del sistema empresa........................................ 25
1.2.2.4 Funciones genéricas en la gestión empresarial bajo enfoque sistémico29
1.2.3 El medio ambiente como sistema.......................................................... 35
1.2.3.1 Interdependencias del mundo viviente .................................................. 36
1.2.3.2 Congruencia Tierra - Mundo................................................................ 39
1.2.3.3 Concepto amplio del medio ambiente ................................................... 41
1.2.3.4 Gestión, administración y manejo ambiental ........................................ 45
1.2.4 Interacción empresa y medio ambiente................................................. 45
1.3 SOLUCIÓN PROPUESTA: GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA..................... 48
1.4 CONSIDERACIONES PREVIAS PARA EL DESARROLLO DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL SISTÉMICA ............................................................................................ 50
1.4.1 Principios generales de actuación ambiental para una Gestión Ambiental
Sistémica 51

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ii
1.4.2 El Estado como sistema integrado e interrelacionado de Organizaciones
Sociales 55
1.4.3 Categorización amplia para la Gestión Ambiental Sistémica en el ámbito
estatal 57
1.4.4 Estructura funcional genérica para la Gestión Ambiental Sistémica en el
ámbito estatal ........................................................................................................... 59
2. CAPÍTULO 2. ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA
LA GESTIÓN AMBIENTAL PÚBLICA A NIVEL ESTATAL........................ 61
2.1 POLÍTICA Y PLANIFICACIÓN AMBIENTAL —PPA—............................... 62
2.1.1 Armonización Política y Regulación Normativa —APRN—............... 63
2.1.1.1 Armonización de la Política Ambiental................................................. 63
2.1.1.2 Regulación Normativa y Reglamentaria ............................................... 64
2.1.1.3 Cooperación y Negociación Internacional ........................................... 66
2.1.2 Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica —PEAE—............ 66
2.1.2.1 Ordenamiento Ambiental Territorial —OAT—..................................... 70
2.1.2.2 Evaluación Ambiental Estratégica —EAE—........................................ 72
2.1.2.3 Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial —
CAPOT— 75
2.1.2.4 Planes de Ordenamiento Ambiental Sectorial —POAS—..................... 76
2.1.2.5 Plan Estratégico de Gestión Ambiental —PEGA—.............................. 77
2.1.2.6 Plan de Acción Ambiental —PAA—..................................................... 80
2.1.2.7 Armonización y articulación de los procesos de ordenamiento y
planificación ambiental............................................................................................ 81
2.1.3 Control de Gestión Institucional —CGI—............................................ 87
2.1.3.1 Seguimiento y Evaluación actual de las Políticas Públicas.................. 88
2.1.3.2 El enfoque sistémico en el Control de Gestión Institucional................. 94
2.1.3.3 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política
Ambiental 98
2.1.3.4 Seguimiento y Evaluación de PPP Ambientales ................................. 107
2.1.4 Fortalecimiento Institucional —FI—................................................. 115
2.1.4.1 Estructura y Soporte Organizacional ................................................. 116
2.1.4.2 Capacitación de Recursos Humanos................................................... 117

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iii
2.1.4.3 Adopción y Transferencia de Tecnología............................................ 117
2.1.4.4 Coordinación y Articulación Interinstitucional .................................. 117
2.1.4.5 Estrategia Financiera ......................................................................... 118
2.2 FOMENTO AL DESARROLLO SOSTENIBLE —FDS—............................. 118
2.2.1 Investigación Ambiental —IA—........................................................ 120
2.2.2 Educación Ambiental —EA—............................................................ 122
2.2.3 Asistencia Técnica y Financiera a la Gestión Ambiental Empresarial —
ATFGAE—............................................................................................................ 123
2.2.3.1 ATFGAE a Empresas Comerciales ..................................................... 124
2.2.3.2 ATFGAE a Entidades Públicas Sectoriales ........................................ 133
2.2.3.3 ATFGAE a Entidades Territoriales..................................................... 134
2.2.3.4 ATFGAE a Organizaciones No Gubernamentales.............................. 145
2.2.3.5 ATFGAE a Entidades Públicas Ambientales Competentes................. 146
2.3 AUTORIDAD AMBIENTAL —AA—....................................................... 147
2.3.1 Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental —MSEA—.............. 148
2.3.1.1 Sistemas de Información Ambiental —SIA—...................................... 149
2.3.1.2 Estaciones y Redes de Monitoreo........................................................ 152
2.3.1.3 Laboratorios de Análisis ..................................................................... 154
2.3.2 Seguimiento y Control a factores de Presión Ambiental —SCPA—.. 154
2.3.2.1 SCPA a las Actividades Empresariales............................................... 157
2.3.2.2 SCPA a las Actividades Ciudadanas................................................... 161
2.3.2.3 Atención de Quejas, Reclamos y Derechos de Petición...................... 162
2.3.2.4 Régimen Sancionatorio ....................................................................... 162
2.3.3 Administración y Manejo Ambiental —AMA—............................... 164
2.3.3.1 AMA de Actividades Empresariales.................................................... 165
2.3.3.2 AMA de Áreas de Manejo Especial..................................................... 184
2.3.3.3 AMA de Zonas de Alto Riesgo Natural ............................................... 187
3. CAPÍTULO 3. ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA
LA GESTIÓN AMBIENTAL EMPRESARIAL EN EL ÁMBITO ESTATAL
189
3.1 POLÍTICA Y PLANIFICACIÓN AMBIENTAL —PPA—............................. 191
3.1.1 Sistemas de Gestión Ambiental —SGA—.......................................... 191

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iv
3.1.1.1 Revisión Histórica............................................................................... 192
3.1.1.2 Objetivos del Sistema de Gestión Ambiental —SGA—....................... 199
3.1.1.3 Estructura del SGA ............................................................................. 200
3.1.1.4 Normas ISO serie 14000 sobre Gestión Ambiental............................. 201
3.1.2 Planificación y Evaluación Ambiental Empresarial — PEAEM—.... 202
3.1.2.1 PEAEM en Entidades Públicas Sectoriales ........................................ 204
3.1.2.2 PEAEM en Entidades Territoriales..................................................... 216
3.1.2.3 PEAEM en Empresas Comerciales ..................................................... 217
3.2 DESARROLLO SOSTENIBLE DE PRODUCTOS, PROCESOS Y SERVICIOS —DS
(PPS) — 219
3.2.1 Establecimiento de Sistemas de Gestión Ambiental según la Norma ISO
14001 220
3.2.1.1 Objeto y campo de aplicación de la norma ISO 14001 sobre SGA..... 221
3.2.1.2 Elementos constitutivos y requisitos del SGA según la norma ISO 14001
223
3.2.1.3 Estrategias para la implantación del SGA.......................................... 242
3.2.2 Adopción de la Estrategia de Producción Más Limpia —PML—...... 245
3.2.3 Ejecución de Planes de Acción Ambiental —PAA— y/o de Programas
de Gestión Ambiental —PGA—............................................................................ 247
3.2.4 Ejecución de Planes de Manejo Ambiental —PMA—....................... 247
3.3 CONTROL DE GESTIÓN AMBIENTAL —CGA—.................................... 248
3.3.1 Auto Evaluaciones de Conformidad Ambiental —AECA—.............. 248
3.3.1.1 Monitoreo, Seguimiento y Evaluación a los PEGA, PAA y PMA ....... 249
3.3.1.2 Auditorías Ambientales Internas a Sistemas de Gestión Ambiental —AAI
(SGA) — 250
3.3.1.3 Monitoreo, seguimiento y evaluación a Productos, Procesos y Servicios
—MSE(PPS) —...................................................................................................... 251
3.3.2 Auto Declaraciones de Conformidad Ambiental —ADCA—............ 253
3.3.2.1 ADCA de Plan de Manejo Ambiental —ADCA de PMA—................. 255
3.3.2.2 ADCA de Sistema de Gestión Ambiental —ADCA de SGA—............. 255
3.3.2.3 ADCA de Productos, Procesos y Servicios —ADCA de PPS—.......... 256
3.3.3 Certificación Ambiental Voluntaria —CAV—................................... 256
3.3.3.1 Registro y Documentación —RD—..................................................... 259

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v
3.3.3.2 Verificación de Conformidad —VC—................................................. 259
3.3.3.3 Validación Ambiental Voluntaria —VAV—........................................ 267
3.3.3.4 Otorgamiento o Negación de la Certificación Ambiental Voluntaria —
CAV— 268
4. CAPÍTULO 4. ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA
LA GESTIÓN AMBIENTAL CIUDADANA A NIVEL ESTATAL............... 269
4.1 PARTICIPACIÓN PARA LA POLÍTICA Y PLANIFICACIÓN AMBIENTAL —
PPPA— 272
4.1.1 Participación para la Armonización Política y Regulación Normativa —
PAPRN— 272
4.1.2 Participación para la Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica
—PPEAE—........................................................................................................... 273
4.2 PARTICIPACIÓN PARA EL FOMENTO AL DESARROLLO SOSTENIBLE —
PFDS— 275
4.2.1 Participación para la Investigación y Educación Ambiental —PIEA—
276
4.2.2 Participación para la Ejecución de los Planes Estratégicos de Gestión
Ambiental y Planes de Acción Ambiental.............................................................. 276
4.3 VEEDURÍA Y CONTROL CIUDADANO —VCC—................................... 277
4.3.1 Validación Ambiental —VA—........................................................... 278
4.3.2 Vigilancia y Control Ambiental —VCA—......................................... 279
4.3.3 Participación en el Control de Gestión Institucional — PCGI—........ 280
5. CAPÍTULO 5. APROXIMACIÓN SISTÉMICA A LA GESTIÓN
AMBIENTAL PÚBLICA EN COLOMBIA...................................................... 281
5.1 MARCO INSTITUCIONAL Y SU PROBLEMÁTICA ACTUAL ....................... 281
5.2 PROPUESTA PRELIMINAR PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL PÚBLICA EN COLOMBIA ....................................................................... 292
5.2.1 Articulación Funcional y Organizacional de la Gestión Ambiental
Pública —GAP—................................................................................................... 293
5.2.1.1 Reorientación Jurisdiccional de las CAR’s y CDS’s .......................... 293

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vi
5.2.1.2 Homogenización y/o normalización de actuaciones y desempeño de
todas las entidades del (SINA) ............................................................................... 294
5.2.2 Articulación J urisdiccional de la Gestión Ambiental Pública —GAP—
298
5.2.3 Articulación Estatal de la Gestión Ambiental Pública —GAP—....... 300
5.2.3.1 Actualización diseño del Sistema Nacional de Gestión Ambiental de
Colombia —(SINA)—............................................................................................. 301
5.2.3.2 Armonización de los instrumentos de planificación ambiental territorial
304
5.3 BONDADES DEL ENFOQUE SISTÉMICO PROPUESTO PARA LA GESTIÓN
AMBIENTAL PÚBLICA EN COLOMBIA ...................................................................... 306
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................... 309
SIGLAS Y ABREVIATURAS................................................................................ 39

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vii
LISTA DE FIGURAS

Figura No. 1 Funciones Genéricas en la gestión empresarial bajo enfoque
sistémico 30
Figura No. 2 Etapas básicas en la función de Control ...................................... 35
Figura No. 3 Interacción empresa y medio Ambiente...................................... 47
Figura No. 4 Tendencia actual de la gestión ambiental .................................... 49
Figura No. 5 Logotipo para la Gestión Ambiental Sistémica........................... 50
Figura No. 6 Componentes básicos del Estado, su responsabilidad y misión en
la protección del medio ambiente................................................................... 57
Figura No. 7 Categorización amplia de la gestión ambiental en el ámbito
estatal 57
Figura No. 8 Estructura funcional genérica para la Gestión Ambiental
Sistémica 60
Figura No. 9 Funciones Ambientales Básicas y Áreas de Acción para la
GAP 62
Figura No. 10 Áreas de Acción en la función de PPA....................................... 63
Figura No. 11 Acciones básicas en la Armonización Política y Regulación
Normativa —APRN—................................................................................... 63
Figura No. 12 Acciones y elementos básicos de la Planificación y Evaluación
Ambiental Estratégica —PEAE—.................................................................. 70
Figura No. 13 El Control de Gestión Institucional —CGI—............................. 88
Figura No. 14 La política pública como vector de desarrollo............................ 94
Figura No. 15 El Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la
Política Ambiental .......................................................................................... 99
Figura No. 16 Esquema metodológico para el seguimiento y evaluación de la
información indicativa PER.......................................................................... 106
Figura No. 17 Agregación, Definición y Diseño de Indicadores PER.......... 104
Figura No. 18 Elementos y Mecanismos para el Seguimiento y Evaluación de
PPP 111
Figura No. 19 Procesos básicos en la acción de Fortalecimiento Institucional —
FI— 116
Figura No. 20 Áreas de acción y elementos básicos en la FDS................... 119

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viii
Figura No. 21 Tipos de empresas objeto de ATFGAE.................................... 124
Figura No. 22 Elementos básicos en la ATFGAE a las Empresas Comerciales
125
Figura No. 23 Elementos básicos en la ATFGAE a las Entidades Públicas
Sectoriales..................................................................................................... 133
Figura No. 24 Elementos Básicos en la ATFGAE a las Entidades Territoriales
135
Figura No. 25 Elementos básicos en la ATFGAE a las Organizaciones No
Gubernamentales.......................................................................................... 146
Figura No. 26 Elementos básicos en la ATFGAE a las Entidades Públicas
Ambientales Competentes............................................................................ 146
Figura No. 27 Áreas de acción y elementos básicos en la función de Autoridad
Ambiental ..................................................................................................... 148
Figura No. 28 Instrumentos y Mecanismos para el MSEA.............................. 149
Figura No. 29 Mecanismos para el SCPA ....................................................... 156
Figura No. 30 Acciones básicas en la Administración y Manejo Ambiental —
AMA— 165
Figura No. 31 Instrumentos básicos para la AMA de Actividades Empresariales
169
Figura No. 32 Instrumentos económicos indirectos en la GAP....................... 172
Figura No. 33 Los procesos de Certificación de Conformidad Ambiental —
CCA— 178
Figura No. 34 Procedimiento para el desarrollo de la CAO.............................. 180
Figura No. 35 AMA en Áreas de Manejo Especial ......................................... 184
Figura No. 36 Tipos de empresa a nivel Estatal .............................................. 189
Figura No. 37 Funciones Ambientales Básicas y Áreas de Acción para la GAE
190
Figura No. 38 Áreas de Acción en la función de PPA...................................... 191
Figura No. 39 Estructura general de un SGA .................................................. 201
Figura No. 40 Elementos y Acciones básicas en la PEAEM.......................... 203
Figura No. 41 Procedimiento de EIA en Proyectos Individuales con alta
incidencia ambiental ..................................................................................... 206
Figura No. 42 Esquema metodológico básico en el desarrollo de un EsIA......... 213

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ix
Figura No. 43 Procedimiento propuesto para la Verificación del Estudio de
Impacto Ambiental —VEsIA—................................................................... 214
Figura No. 44 Esquema general del proceso de Validación Ambiental
Obligatoria —VAO—.................................................................................. 216
Figura No. 45 Esquema general del Plan de Manejo Ambiental - PMA ........ 219
Figura No. 46 Áreas de Acción en la Función de DS (PPS)............................. 220
Figura No. 47 Esquema general de un SGA según la norma ISO 14001.......... 222
Figura No. 48 SGA y SGC paralelos............................................................. 242
Figura No. 49 SGA y SGC integrados............................................................ 243
Figura No. 50 Sistema híbrido entre SGA y SGC........................................... 243
Figura No. 51 SGA totalmente independiente................................................. 244
Figura N. 52 Acciones básicas del CGA empresarial .................................... 248
Figura No. 53 Tipos de AutoEvaluaciones de Conformidad Ambiental —
AECA— 249
Figura No. 54 El proceso de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación de los PEGA,
PAA y PMA ................................................................................................. 250
Figura No. 55 Esquema metodológico básico en el desarrollo de una AAI
según la norma ISO 14011........................................................................... 251
Figura No. 56 Tipos de Auto Declaraciones de Conformidad Ambiental —
ADCA— 254
Figura No. 57 Procedimiento genérico para la Certificación Ambiental
Voluntaria —CAV—.................................................................................... 258
Figura No. 58 Proceso de Verificación de Conformidad................................. 260
Figura No. 59 Esquema metodológico básico en el desarrollo del ACV(PPS)
según las normas ISO/DIS 14040/1/2/3........................................................ 263
Figura No. 60 Proceso de Validación Ambiental Voluntaria para obtención
de la CAV 268
Figura No. 61 Funciones Ambientales Básicas y Áreas de Acción para la GAC
272
Figura No. 62 Estructura funcional / organizacional propuesta para el Ministerio
del Medio Ambiente —MMA—.................................................................. 296
Figura No. 63 Estructura funcional / organizacional propuesta para las
Corporaciones Ambientales Regionales —CAR—...................................... 296

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x
Figura No. 64 Estructura funcional / organizacional propuesta para las Unidades
Ambientales Municipales —UAM—........................................................... 297
Figura No. 65 Articulación jurisdiccional de la GAP mediante Especialización
Funcional de las entidades del (SINA) ......................................................... 299
Figura No. 66 Estructura Funcional Básica propuesta para el Sistema
Nacional de Gestión Ambiental —(SINA)—............................................... 302
Figura No. 67 Estructura Sistémica Estatal para la articulación del SINA,
SIRA y SIMA............................................................................................... 303

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xi
LISTA DE TABLAS





Tabla No. 1 Evolución de la Gestión Ambiental.................................................. 13
Tabla No. 2 Funciones Ambientales Básicas para la GAP, GAE y GAC............. 59
Tabla No. 3 Armonización y Articulación de los procesos de Ordenamiento y
Planificación Ambiental ................................................................................. 83
Tabla No. 4 Mapa-Matriz para la recolección, organización y almacenamiento
de la Información Ambiental ........................................................................ 103
Tabla No. 5 Esquema de Base de Datos genérica para la normalización y
sistematización de los PEGA........................................................................ 111
Tabla No. 6 Esquema de Base de Datos genérica para la normalización y
sistematización de los PAA .......................................................................... 112
Tabla No. 7 Formato básico para un Plan Indicativo de EPAC....................... 112
Tabla No. 8 Tipos de Permiso Ambiental ......................................................... 176
Tabla No. 9 Acciones Preventivas Puntuales de Adecuación y Manejo
Ambiental en Zonas de Alto Riesgo Natural ................................................ 188
Tabla No. 10 Revisión histórica del desarrollo de los SGA ............................ 199
Tabla No. 11 Normas ISO serie 14000 de gestión ambiental...................... 202
Tabla No. 12 Elementos y Requisitos de la norma ISO 14001....................... 223
Tabla No. 13 Diferencias básicas entre Evaluación y Auditoría..................... 238





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xii






























Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

xiii
PRESENTACIÓN

Más allá de mi condición de Director del Departamento
Nacional de Planeación de Colombia, me es especialmente honroso
presentar este libro, resultado del esfuerzo personal del autor, quien ha
dedicado su vida profesional al servicio público y al estudio y
desarrollo de nuevas formas de entender y realizar la gestión
ambiental. A través del texto, el autor pretende generosamente
contribuir con sus experiencias, su voluntad y su inteligencia, en la
construcción de nuevos enfoques conceptuales y metodológicos que
permitan evaluar y orientar diversas iniciativas para el fortalecimiento
de la gestión ambiental en el ámbito estatal.
Actualmente es absolutamente claro que los problemas
ambientales son inherentes a las modalidades de desarrollo de cada
nación y están enraizados en sus estructuras socioeconómicas, por lo
que uno de los grandes dilemas de nuestra época es cómo se pueden
hacer compatibles la satisfacción de las necesidades y aspiraciones
humanas, actuales y futuras, con el mantenimiento de los equilibrios
de los sistemas biofísicos y de los sistemas sociales. Tanto es así, que
desde las últimas décadas, las cuestiones ambientales se han ido
situado en el centro del debate político mundial sobre el progreso de
las naciones y se constata a diario, que medio ambiente y desarrollo
forman un binomio indisoluble que tiene que encontrar su plena
integración a través de la noción de sostenibilidad, con un sentido de
perdurabilidad a largo plazo y de responsabilidad compartida de las
generaciones actuales con las generaciones futuras.
No obstante lo anterior, hay que destacar que la dimensión

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xiv
ambiental, aun siendo básica, no es exclusiva, tal como se planteaba
inicialmente. Ciertamente, aunque la base ecológica es imprescindible
para cualquier proceso socioeconómico, la dimensión económica
como la social son también esenciales para la sosteniblidad del
desarrollo, y por lo tanto, el tamaño de la población y de la economía
mundiales tiene que ajustarse a la capacidad del ecosistema global. Lo
más relevante para encontrar salidas a esta crisis planetaria y de
civilización que estamos generando y padeciendo, será entonces,
concebir el desarrollo en su dimensión global, como un proceso de
cambio y transición hacia nuevas formas de producir y consumir, pero
también hacia nuevas formas de ser, estar y conocer. Un proceso
dinámico abierto a las innovaciones, que se adapte a las
transformaciones estructurales, potenciador del ingenio humano y
comprometido con la evolución de la vida, en el contexto de un
sistema global, multidimensional y complejo.
Las respuestas de política global para el siglo XXI se enmarcan
en el concepto de desarrollo sostenible, como un nuevo enfoque de
cambio global orientado a modificar el conjunto de relaciones entre la
sociedad y el medio ambiente ante la impostergable y necesaria
integración de la dimensión ambiental en los procesos
socioeconómicos. Sus principales retos actuales son su consolidación
como concepto y la progresiva formulación de estrategias que orienten
la implantación de esquemas operativos válidos para un nuevo estilo
de desarrollo humano.
En este orden de ideas, corresponde a la comunidad científica,
académica, institucional, empresarial, ciudadana y política, ser los
agentes decisivos en la construcción de capital social y actuar como

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xv
dinamizadores del proceso de aprendizaje social y de construcción de
confianza entre los distintos entornos, de manera que se propicie el
desarrollo sostenible que tanto anhelamos. Lo anterior es aun más
relevante si se tiene en cuenta que países como los nuestros, deben
enfrentar las condiciones que impone una sociedad planetaria
globalizada, que si bien trae consigo oportunidades, también implica
graves amenazas. De hecho, estudios recientes indican que el sistema
globalizado es aún inestable, los mercados muy volátiles y la
distribución de la riqueza muy desigual, y bajo este esquema, las
consideraciones ambientales adquieren una relevancia sin precedentes
en el desarrollo sostenible de las sociedades.
La Gestión Ambiental, como uno de los principales esquemas
operativos para el logro del desarrollo sostenible, se ha convertido en
los últimos 50 años en un objetivo prioritario para la mayoría de las
naciones del mundo. Todas ellas han venido generando y adoptando
una gran cantidad de medidas que involucran políticas, estrategias,
planes, programas, proyectos, legislación, normativas y tecnologías
ambientales, en algunos casos de manera particular y en otros de
manera conjunta mediante la celebración de tratados y acuerdos
internacionales de cooperación, pero en general, todas ellas apuntando
en mayor o menor grado, a conseguir un desarrollo de la humanidad,
de manera sostenible y en equilibrio con las leyes naturales.
Aquí es interesante tomar en cuenta el modelo de gestión
propuesto por Vega, quien a la luz del enfoque sistémico, establece
una categorización amplia para la gestión ambiental en el ámbito
estatal (gestión ambiental pública, gestión ambiental empresarial y
gestión ambiental ciudadana) y luego, a partir de una asignación de

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

xvi
misiones y responsabilidades en cada una de ellas, define las
funciones ambientales básicas y áreas de acción que deberán ejecutar.
La construcción de este tipo de enfoques, plantea grandes
desafíos para sociedades como las nuestras, donde poco a poco se
viene descubriendo la trascendencia que tiene el tema ambiental como
base del desarrollo social y económico. En este sentido, esta reflexión
debería aplicarse, no sólo al campo de las políticas ambientales, sino
también al de las políticas públicas en general. Estoy convencido, de
que como en el caso de la gestión ambiental sistémica propuesta, la
racionalidad del método científico deberá incorporarse también en
todos los demás sectores a los procesos de formulación de políticas y
toma de decisiones.
De ahí que esfuerzos como el que ha emprendido Leonel en su
libro, constituyen un avance significativo no sólo en el terreno de la
gestión ambiental, sino en general en el desarrollo de nuestra
institucionalidad. A propósito, destaco que en el libro se plantea el
inicio de un proceso de aprendizaje que se basa en “la aplicación de
conocimiento para el desarrollo del conocimiento”. Así mismo, el
hecho de que en él, han convergido muy diversos actores interesados
en las políticas públicas, así como científicos y técnicos convencidos
del valor estratégico de los recursos naturales y del medio ambiente
para el desarrollo sostenible de nuestros países. Las políticas públicas
se fundamentan en supuestos que, de manera sistemática, deben
examinarse con una mirada crítica. Y este examen necesariamente
tiene que hacerse sobre la base ambiental y socioeconómica que
permita confrontar dichos supuestos con los efectos que dichas
políticas tienen sobre la realidad una vez son implantadas. En la

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

xvii
medida en que reconozcamos que nuestros sistemas institucionales y
de formulación e implementación de políticas públicas requieren
adoptar procesos de aprendizaje y mejoramiento continuo, podremos
avanzar en la solución de los problemas cruciales de nuestras
sociedades.
Volviendo al tema ambiental, en Colombia, casi ocho años
después de la expedición de la Ley 99 de 1993 que creó el Sistema
Nacional Ambiental – SINA, existe consenso generalizado en la
necesidad de avanzar y profundizar en su fortalecimiento. En este
sentido, en el último capítulo del libro, Leonel propone en principio,
lograr el fortalecimiento de la gestión ambiental pública a través de
tres estrategias básicas: la articulación funcional y organizacional,
orientada a garantizar la máxima armonización posible entre cada una
de sus funciones ambientales básicas; la articulación jurisdiccional,
orientada a lograr una óptima armonización funcional, organizacional
y procedimental entre las entidades del (SINA) en cada ámbito
jurisdiccional de gestión; y la articulación estatal, orientada a lograr
una adecuada articulación y cooperación política, programática e
institucional entre la gestión ambiental pública, la empresarial y la
ciudadana. Para cada estrategia planteada, el autor propone y
desarrolla esquemas conceptuales y metodológicos que permitirían
llevarlas a cabo.
Estoy convencido que el interés del autor en apoyar el trabajo de
las instituciones del Sistema Nacional Ambiental radica en el
reconocimiento de sus potenciales aportes y necesidades. Es urgente
estimular la reflexión y discusión sobre temas como la inversión en
gestión ambiental, la caracterización y flujo de los recursos naturales y

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

xviii
ambientales, la innovación y la difusión tecnológica, el impacto de la
ciencia y la tecnología, y la producción científica y tecnológica. Con
ello estaremos dando pasos firmes en el logro de quizás el único
objetivo general de la Política Ambiental Nacional: alcanzar el
desarrollo sostenible, pues nuestra suerte como nación dependerá de la
capacidad que generemos para lograrlo y mantenerlo.
No cabe duda que de este libro resultarán conclusiones y
recomendaciones que contribuirán no sólo a consolidar el Sistema
Nacional Ambiental de Colombia, sino los esquemas de gestión
ambiental de otros países, en términos de afianzar las formas de
cooperación y asociación entre entidades públicas y la sociedad civil;
de crear una mayor conciencia de la importancia y las bondades de
invertir en el medio ambiente; de nutrir la posición crítica de una
comunidad científica y de investigadores que entiende que los
recursos naturales son un bien público al cual tiene derecho; y sobre
todo, de constituirse en un instrumento de apoyo para la formulación
de políticas públicas y privadas de medio ambiente.
En síntesis, este libro constituye una lectura obligada de los
interesados en el desarrollo sostenible. Su contenido, sin pretender
imponer nuevas formas de pensamiento, plantea nuevas luces y
derroteros al lector deseoso de disponer de más formas de entender y
realizar la gestión ambiental.

J uan Carlos Echeverry Garzón
Director General
Departamento Nacional de Planeación de Colombia


Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

xix

INTRODUCCIÓN
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

1
INTRODUCCIÓN



Es perfectamente claro que no todo el conocimiento humano es
el resultado de un diseño o de un proceso científico deliberado y la
mayoría de veces constituye un proceso continuo de aprendizaje social
e histórico en el cual las culturas, los países y las comunidades van
aprendiendo muchas cosas, a veces dándose cuenta, a veces
acumulando experiencias en forma inconsciente. En este sentido, no
existe una única fórmula para resolver problemas públicos o
colectivos o, si existe, sólo sería en el plano abstracto y puramente
teórico. Lo que resuelve los problemas es ese proceso continuo de
diseñar, ejecutar, evaluar, corregir, y volver a diseñar y a ejecutar, en
otras palabras, un proceso de aprendizaje, retroalimentación y
mejoramiento continuo, que es en esencia el precepto conceptual
básico del enfoque sistémico.
De acuerdo con lo anterior, con el tiempo y la experiencia, las
mismas sociedades en general y mas recientemente los Estados en
particular, han aprendido y entendido que los intereses colectivos
deben primar siempre sobre los intereses individuales y que para
garantizarlos, al margen de cualquier consideración y manifestación
política que les sea contraria, es fundamental el desarrollo de una
amplia reestructuración institucional y un nuevo marco de reglas
colectivas que permitan elevar la efectividad de las políticas públicas
en el marco de un desarrollo estatal sostenible y justo.
Para lograrlo, es necesario avanzar y desarrollar los
instrumentos y mecanismos adecuados de organización y métodos,
INTRODUCCIÓN
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

2
que a la luz de las ciencias y tecnologías actuales, posibiliten una
adecuada articulación funcional (planificación, ejecución y control),
sectorial (público, empresarial y ciudadano) y jurisdiccional (nacional,
regional y municipal) de las políticas públicas, todo esto, a través de la
definición, diseño e implementación de sistemas organizacionales
formales
1
(públicos, empresariales y ciudadanos), debidamente
articulados a dichas políticas.
En este sentido, en el presente libro se presenta la Gestión
Ambiental Sistémica, como una nueva propuesta conceptual para el
fortalecimiento y desarrollo de la gestión ambiental a nivel estatal. Se
fundamenta en la aplicación del enfoque sistémico en la planificación,
ejecución y control de la política ambiental nacional a nivel público,
empresarial y ciudadano en cada ámbito jurisdiccional.
Su desarrollo implica en principio, la generación de un nuevo
marco conceptual orientado a la definición de las estructuras
funcionales para la gestión ambiental sistémica a nivel estatal, como
base para la definición y diseño de estructuras organizacionales y
procedimentales que permitan el desarrollo e implementación de
Sistemas de Gestión Ambiental públicos, empresariales y ciudadanos
debidamente articulados a nivel funcional / organizacional,

1
Por sistemas organizacionales formales se entenderá aquellos sistemas
psicosociales y técnicos (formados por personas que trabajan en grupo y para
ello utilizan una serie de conocimientos y técnicas), enfocados al
cumplimiento de unos objetivos previamente fijados; sus actividades están
estructuradas de tal manera que existe una coordinación de esfuerzos dirigida
al logro de los objetivos; presentan una organización formal, compuesta por
normas, relaciones jerárquicas y división de trabajo bien definidas; ejercen
una acción colectiva constante; son partes integrales de un sistema mayor; y
efectúan intercambios con el sistema global [Vega Mora L., 1997a].
INTRODUCCIÓN
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

3
jurisdiccional y estatal que garanticen la retroalimentación y
mejoramiento continuo de la gestión, así como la máxima
armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado.
El presente libro constituye una primera aplicación y desarrollo
lógico a mi tesis doctoral titulada “Gestión Medioambiental
Sostenible: Un enfoque sistémico para la protección global e integral
del medio ambiente” [Vega Mora L., 1997a] y a los análisis y
resultados derivados en mis años de experiencia profesional dedicados
de una u otra manera a la gestión ambiental, y, de recientes estudios
de consultoría, propios y ajenos, realizados para diversas entidades
gubernamentales del orden nacional e internacional.
Esta nueva versión pretende, por un lado, garantizar la
continuidad y desarrollo del marco conceptual para la gestión
ambiental sistémica, ya que retoma de dicha tesis, todos aquellos
aspectos clave que la caracterizan y, por otro, ser menos genérica y
más “aterrizada”, ya que utiliza un mayor nivel de aproximación con
la realidad de la gestión ambiental del país, en los niveles público,
empresarial y ciudadano.
Sus alcances están orientados a presentar de manera útil,
práctica y aplicable, una propuesta genérica pero viable para el
desarrollo de la gestión ambiental sistémica a nivel Estatal, en los
ámbitos nacional, regional y municipal, todo esto enmarcado en el
cumplimiento de los siguientes objetivos específicos:
– Describir la identidad e interrelación sistémica existente entre
las organizaciones sociales, las empresas y, el medio ambiente,
de tal manera que nos permita disponer de una visión global y
un acercamiento objetivo hacia la gestión ambiental bajo
enfoque sistémico.
INTRODUCCIÓN
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4
– Generar un nuevo marco conceptual que oriente la definición de
las estructuras funcionales de la gestión ambiental sistémica a
nivel estatal, como base para la definición y diseño de
estructuras organizacionales y procedimentales que permitan el
desarrollo e implementación de Sistemas de Gestión Ambiental
(públicos, empresariales y ciudadanos) debidamente articulados
a nivel funcional, sectorial y jurisdiccional que garanticen la
retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión.
– Plantear una propuesta preliminar para el fortalecimiento de la
Gestión Ambiental Pública –GAP de Colombia, basada en el
desarrollo de este nuevo enfoque funcional y organizacional,
como punto de partida para la materialización y desarrollo de la
gestión ambiental sistémica en el país.
El libro consta de cinco capítulos. El tema tratado en cada uno
de ellos puede ser resumido básicamente de la siguiente manera:
El capítulo 1, titulado Hacia una Gestión Ambiental Sistémica,
tiene como objetivo principal, revisar sucintamente todos aquellos
aspectos relacionados, por un lado, con la problemática y evolución de
la gestión ambiental actual, y por otro lado, con el desarrollo y
posibilidades de aplicación del enfoque sistémico a nivel de las
organizaciones sociales y del medio ambiente, de tal manera que nos
permita disponer de una visión global y un acercamiento objetivo
hacia la gestión ambiental bajo enfoque sistémico.
El capítulo 2, titulado Estructura Funcional Sistémica para la
Gestión Ambiental Pública a nivel estatal, tiene como objetivo
fundamental, generar y proponer un nuevo marco conceptual que
oriente el diseño de la estructura funcional de la Gestión Ambiental
Pública —GAP— bajo el enfoque sistémico. En este sentido, se
organizan y desarrollan conceptualmente las funciones ambientales
básicas y sus áreas de acción requeridas en el cumplimiento de la
INTRODUCCIÓN
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5
misión y responsabilidades de protección ambiental por parte del
Sector Oficial. Dicha estructura funcional servirá de base para el
desarrollo de Sistemas de Gestión Ambiental públicos en los ámbitos
nacional, regional y municipal, debidamente diseñados y dotados de
estructuras organizacionales y procedimentales adecuadas, que
garanticen la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión,
y por ende la máxima armonización posible entre lo planificado y lo
ejecutado.
El capítulo 3, titulado Estructura Funcional Sistémica para la
Gestión Ambiental Empresarial a nivel estatal, tiene como objetivo
fundamental, generar y proponer un nuevo marco conceptual que
oriente el diseño de la estructura funcional de la Gestión Ambiental
Empresarial —GAE— bajo enfoque sistémico. Al igual que en el
capítulo 2, se organizan y desarrollan conceptualmente las funciones
ambientales básicas y sus áreas de acción requeridas en el
cumplimiento de la misión y responsabilidades de protección
ambiental por parte del Sector Empresarial. Se pretende que la
estructura funcional sirva de base para el desarrollo e implantación de
Sistemas de Gestión Ambiental —SGA— empresariales, debidamente
diseñados y dotados de estructuras organizacionales y
procedimentales adecuadas, que permitan a las empresas cumplir
adecuadamente las normas (jurídicas y técnicas) y garantizar la
retroalimentación y mejoramiento continuo de su gestión ambiental y
empresarial.
El capítulo 4, titulado Estructura Funcional Sistémica para la
Gestión Ambiental Ciudadana a nivel estatal, tiene como objetivo
fundamental, generar y proponer un marco conceptual que oriente el
diseño de la estructura funcional de la Gestión Ambiental Ciudadana
INTRODUCCIÓN
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

6
—GAC— bajo enfoque sistémico. No obstante la poca información y
desarrollo del tema a nivel mundial, allí se organizan y definen las
funciones ambientales básicas y sus áreas de acción requeridas en el
cumplimiento de la misión y responsabilidades de protección
ambiental por parte de la Sociedad Civil, así como algunos
mecanismos de articulación de la GAC con la GAP, como punto de
partida para el desarrollo de Sistemas de Gestión Ambiental
Ciudadanos.
En el capítulo 5, titulado Aproximación Sistémica a la Gestión
Ambiental Pública en Colombia, a partir de una breve revisión del
marco institucional actual y de la problemática de la gestión ambiental
de Colombia, tiene por objetivo principal plantear una propuesta
preliminar para el fortalecimiento de la Gestión Ambiental Pública —
GAP— del país, basada en el desarrollo del nuevo enfoque funcional
y organizacional descrito en los capítulos anteriores, como punto de
partida para la materialización y desarrollo de la gestión ambiental
sistémica en Colombia.
En el libro, por su carácter de propuesta conceptual genérica, se
utilizan gran cantidad de nuevas siglas y abreviaturas, lo que hizo
indispensable disponer de un listado de ellas al final del libro. No
obstante, con el fin de facilitar la lectura del texto y de ir
familiarizando al lector con cada una de dichas siglas y abreviaturas,
éstas fueron reescritas a lo largo del texto todas las veces que fuera
necesario.
Finalmente debo manifestar que, con la presente propuesta no se
pretende inventar nada nuevo, ni decir nada que no haya sido dicho.
Solamente se han procurado recopilar todas aquellas ideas y conceptos
relevantes en el tema de la gestión ambiental y se han organizado
INTRODUCCIÓN
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

7
alrededor de un nuevo marco o estructura sistémica, que nos permita
disponer de un conocimiento mucho más organizado y holístico sobre
el tema, todo ello orientado a aportar un pequeño grano de arena en la
impostergable y difícil tarea del logro del desarrollo sostenible.


HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

9
1. CAPÍTULO 1. HACIA UNA GESTIÓN
AMBIENTAL SISTÉMICA
En este capítulo se revisan sucintamente todos aquellos aspectos
que nos permitan disponer de una visión global y un acercamiento
objetivo hacia la gestión ambiental sistémica.
En primer lugar, se revisa la problemática y evolución de la
gestión ambiental a nivel mundial. En segundo lugar, se hace una
breve aproximación al enfoque sistémico, abordado desde la teoría
general de los sistemas, resaltando su aplicación tanto a nivel de las
organizaciones sociales como del medio ambiente, y describiendo la
interacción mutua entre empresa y medio ambiente. En tercer lugar, se
propone a manera de hipótesis, el desarrollo de la gestión ambiental
sistémica como solución viable a la problemática de la gestión
ambiental y, en cuarto lugar, se plantean una consideraciones previas
para su desarrollo, como veremos a continuación.
2.0 Problemática de la Gestión Ambiental y su evolución
Aunque la Gestión Ambiental
2
es una disciplina relativamente
joven, su desarrollo ha estado cargado de una serie de errores e

2
Para muchos autores los conceptos de Gestión y Administración se
confunden y en muchos casos son usados indistintamente. No obstante, a
efectos del presente libro se pretende matizar las dos acepciones, dando a la
de Gestión un carácter mucho más amplio y general. Así pues, por Gestión
entenderemos el conjunto de acciones orientadas al logro de los objetivos
funcionales de una empresa, es decir, la gestión implica el desarrollo amplio
de las funciones de planificación, ejecución y control. Por Administración
entenderemos el conjunto de acciones orientadas a garantizar el uso y
aprovechamiento óptimo de los recursos empresariales (financieros,
humanos, técnicos, ambientales, etc.). Nota del Autor.
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

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10
improvisaciones, donde los resultados de la gestión actual no se
compadecen ni corresponden con la cantidad de recursos y esfuerzos
humanos, técnicos, financieros e institucionales utilizados, y en
contra, denotan cada vez más un caos generalizado, principalmente en
el ámbito de países en desarrollo. Se podría decir, que con el grado de
desarrollo de las ciencias y tecnologías actuales, no hay problemas
ambientales imposibles, y que por lo tanto, las limitaciones para
solucionarlos, obedecen fundamentalmente a consideraciones de tipo
político, económico y organizacional.
Desde esta óptica, la respuesta a la problemática de la gestión
ambiental, antes que requerir sofisticadas soluciones de tipo científico
y tecnológico, requiere soluciones de gestión, específicamente de
organización y métodos, que permitan un fortalecimiento institucional
efectivo a través de un reordenamiento conceptual, funcional,
organizacional y procedimental de las organizaciones sociales, para lo
cual se propone el desarrollo de la Gestión Ambiental Sistémica a
nivel estatal.
En términos globales, la gestión ambiental y su problemática ha
evolucionado a través de tres etapas básicas: la incidental, la
operacional y la sistémica, como se explica a continuación:
La gestión ambiental, desde sus inmemoriales comienzos hasta
la primera mitad del siglo XX, fue exclusivamente “incidental”, es
decir, interpretaba los deterioros ambientales como fenómenos
aislados, fortuitos e inevitables, causados por un comportamiento
dañino en el curso normal de las actividades humanas. Aunque en
menor grado, la gestión ambiental incidental aún se realiza,
especialmente a nivel de países en desarrollo y sus implicaciones
políticas son relativamente escasas y de poca importancia, incluyendo
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

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11
la advertencia, la educación, el adoctrinamiento y unas cuantas
sanciones legales, como las leyes que prohíben tirar basuras, la
prohibición de causar molestias en la vía pública, etc. En otras
palabras, el objetivo de la política ambiental en la gestión incidental es
esencialmentecosmética, lo que coloquialmente puede definirse como
una política que va detrás de los problemas como los bomberos:
apagando incendios, ya que sólo actúa una vez se produce algún
problema ambiental de alguna relevancia. Bajo este tipo de gestión se
van creando las primeras estructuras organizacionales de las entidades
públicas encargadas de la protección ambiental, que por cierto, son
creadas de manera aislada y huérfanas de un contexto de política
ambiental nacional.
A partir de la década de los 70 se empieza a vivir una nueva era
en la gestión ambiental y, de aquella gestión incidental, —que aún
prevalece agazapada en muchos países—, se va pasando
paulatinamente a una gestión que por sus características puede ser
denominada operacional, ya que, al igual que la gestión ambiental
incidental, interpreta los problemas ambientales como involuntarios,
pero causados por errores en política, planificación y ejecución de
programas, es decir, a una gestión ineficaz en los asuntos económicos
y públicos, como consecuencia de una información insuficiente o
defectuosa y en muchos casos a procedimientos poco éticos. Este tipo
de gestión es con la cual se desarrolla y aplica la mayor parte de la
política ambiental actual, —caracterizada por el uso de instrumentos
de Comando y Control, lo que es decir, leyes correctoras,
regulaciones, declaraciones de impacto, valoración tecnológica,
examen de propuestas de planificación, etc.—, donde el objetivo de la
política ambiental es rectificar el comportamiento sin intentar alterar
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

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12
los acuerdos económicos o institucionales actuales y donde las
preocupaciones por el deterioro ambiental adquieren gran relevancia a
nivel social. Resumiendo, aunque en la gestión ambiental operacional
se establecen y disponen marcos políticos, reglamentarios e
institucionales de carácter ambiental en la mayoría de las naciones, las
soluciones son todavía muy difíciles de llevar a cabo como
consecuencia, entre otros factores, a la insuficiente voluntad política, a
la invariable subordinación de políticas, al inapropiado ordenamiento
jurídico, a los inadecuados presupuestos económicos y en general al
inadecuado ordenamiento institucional imperante.
A partir de la década de los 90, a consecuencia de los enormes
beneficios de la aplicación del enfoque sistémico en la gestión
empresarial moderna
3
, se afianza entre la comunidad internacional el
reconocimiento al paralelismo y analogía existente entre la gestión de
calidad y la gestión ambiental y por ende, a las potenciales bondades
en utilizar dicho enfoque en esta última, dando paso a una gestión
ambiental sistémica, que aborde de manera integral, el medio
ambiente como objeto de gestión y a las organizaciones sociales como
sujetos o agentes de la misma, constituyéndose en una nueva
disciplina de amplia envergadura y difícil delimitación, que involucra
el seguimiento continuo de la realidad para la toma continua de
decisiones y su puesta en práctica.
La gestión ambiental sistémica, por sus características,
magnitud y complejidad, se constituye en un importante reto para el
siglo XXI, ya que considera el desgaste de la calidad del medio

3
Normas ISO serie 9000 sobre Sistemas de Calidad.
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

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13
ambiente y la degradación de la biosfera como inherentes a las
suposiciones, objetivos y valores de la sociedad tecnológica moderna
y a sus prioridades económicas, es decir, a los sistemas técnico-
económicos actuales y en cuya solución estaría el planteamiento de un
nuevo orden político-económico mundial, con cambios básicos en los
sistemas técnicos y de comportamiento y con la reforma de las
instituciones y el desarrollo de métodos alternativos, materiales y
fuentes de energía.
En la Tabla No.1 se resume lo anteriormente descrito sobre la
evolución de la gestión ambiental.
Tabla No. 1 Evolución de la Gestión Ambiental


El anterior diagnóstico nos conduce a aproximarnos brevemente
al enfoque sistémico y al estudio de sus posibilidades tanto en la
concepción y comprensión de las organizaciones sociales y el medio
ambiente, como en su aplicación en la gestión ambiental.
3.0 Breve aproximación al Enfoque Sistémico
4

Actualmente es axiomática la existencia de una interrelación
entre todos y cada uno de los elementos constituyentes del mundo. La
sociedad moderna se ha vuelto tan compleja que los caminos y medios
tradicionales no son ya suficientes y se imponen actitudes de

4
El enfoque sistémico se caracteriza por la realización de una serie o conjunto
de actividades o subprocesos que, en un orden predeterminado están
orientados al logro de un objetivo específico. La base del enfoque sistémico
implica el desarrollo de un proceso dinámico que sigue el ciclo de
planificación, ejecución y control. Nota del Autor.
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14
naturaleza holística o de sistemas, y generalista o interdisciplinaria.
Los complejos sistemas en tecnología, urbanización, trabajo
social, relaciones internacionales, protección del medio ambiente y en
otros tantos campos de la vida contemporánea, piden cada vez más un
acercamiento sintético en términos de “sistema”, llegando incluso a
tornarse indispensable. Se requiere por lo tanto, que los factores
esenciales en los problemas, políticas, planes, programas y proyectos
públicos, así como las iniciativas privadas y el público en general,
sean siempre considerados y evaluados como componentes
interdependientes de un sistema total y por lo tanto, de uno u otro
modo estamos forzados a vérnoslas con complejidades, con
“totalidades” o “sistemas”, en todos los campos del conocimiento.
La palabra “sistema” tiene muchos significados, denotando en
todo caso, el conjunto de principios, reglas, y/o cosas que
ordenadamente relacionadas entre sí contribuyen a determinado
objetivo [Bertalanffy, 1994].
El concepto de “sistema” ha invadido todos los campos de la
ciencia y penetrado en el pensamiento y el habla populares y en los
medios de comunicación de masas, hasta el punto que el razonamiento
en términos de sistemas desempeña un papel dominante en muy
variados ámbitos, desde las empresas industriales y la logística militar
hasta en los temas reservados a la ciencia pura y a la política. Así
pues, es muy común que se pida la aplicación de un enfoque sistémico
a problemas apremiantes, tales como la contaminación ambiental, la
congestión del tráfico, el planeamiento de ciudades, la delincuencia
juvenil y el crimen organizado, etc.
4.0.0 Desarrollo histórico de la Teoría General de Sistemas —
TGS—
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

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15
El término sistema ha sido utilizado desde tiempos
inmemoriales. Sin embargo, el concepto y enfoque de sistemas no fue
evidente sino hasta principios del Siglo XX, debido fundamentalmente
a los importantes aportes del eminente biólogo austriaco Ludwing von
Bertalanffy, a raíz de la controversia presentada en la biología entre
mecanicismo y vitalismo
5
, lo cual llevó a los biólogos al planteamiento
de un punto de vista organísmico, es decir, la consideración de que los
organismos vivos son cosas organizadas, lo que orientó la realización
de innumerables estudios sobre el metabolismo, el crecimiento y la
biofísica del organismo.
Un paso en la dirección del punto de vista organísmico fue la
llamada “teoría de los sistemas abiertos y los estados uniformes”, que
rápidamente condujo a una generalización mayor aún, que supuso la
introducción de nuevos modelos conceptuales, aplicables a sistemas
generalizados o a subclases, sin importar su particular género, ni la
naturaleza de sus elementos componentes, ni las relaciones o fuerzas
que los gobiernen [Bertalanffy, 1950a].

5
El mecanicismo, nacido de la física clásica del siglo XIX, suponía que el
juego sin concierto de los átomos era regido por leyes inexorables de la
causalidad y generaba todos los fenómenos del mundo, inanimado, viviente y
mental. No quedaba lugar para ninguna direccionalidad ni orden y por lo
tanto, el mundo de los organismos aparecía como producto del azar, amasado
por el juego sin sentido de mutaciones azarosas y el mundo mental como un
fenómeno curioso y bastante inconsecuente de los acontecimientos
materiales. El vitalismo por su parte, era la doctrina de que los fenómenos
vitales no eran explicables en términos de ciencia natural. Se tenían
explicables sólo merced a la acción de factores animoides o enteléquicos, —
duendecillos, dan ganas de decir—, que acechaban en la célula o el
organismo; lo cual evidentemente era, ni más ni menos, una declaración en
quiebra de la ciencia. [Bertalanffy, 1950].
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

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16
Los modelos implantados con tal propósito tienen naturaleza
interdisciplinaria y por lo tanto trascienden los compartimientos
ordinarios de la ciencia y son aplicables a fenómenos en diferentes
campos. Por este motivo pareció legítimo pedir una teoría no ya de
sistemas de clase más o menos especial, sino de principios universales
aplicables a los sistemas en general.
De ahí nace la Teoría General de los Sistemas —TGS—, cuyo
tema es la formulación y derivación de aquellos principios que son
válidos para los sistemas en general y con la cual alcanzamos un nivel
en el que ya no hablamos de entidades físicas y químicas sino que
discutimos totalidades de naturaleza completamente general
[Bertalanffy, 1950b, 1968, 1994].
Resumiendo se puede decir, que los motivos que condujeron a la
postulación de la TGS se originaron con la inclusión de las ciencias
biológicas, del comportamiento y sociales en la tecnología moderna.
Esto exigió la generalización de conceptos científicos básicos e
implicó nuevas categorías del pensamiento científico, en comparación
con las de la física tradicional. Por todo esto, la TGS se constituye en
una ciencia general de la “totalidad”, es decir, problemas de
organización, fenómenos no descomponibles en acontecimientos
locales, interacciones dinámicas manifiestas en la diferencia de
conducta de partes aisladas o en una configuración superior, etc., en
una palabra, “sistemas”, de varios órdenes, no comprensibles por
investigación de sus respectivas partes aisladas.
5.0.0.0 Sistemas Cerrados, Sistemas Abiertos y Entropía
Los sistemas pueden ser abstractos y concretos: Un sistema
abstracto es una disposición ordenada de ideas independientes,
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

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17
mientras que un sistema concreto o físico, es un conjunto de
elementos que actúan unidos para lograr un objetivo.
De acuerdo con la frontera que separa lo que pertenece o no al
sistema, los sistemas pueden ser cerrados y abiertos:
Los Sistemas Cerrados, de los cuales se ha ocupado la física
clásica, son definidos como “aquellos que se consideran aislados del
medio circundante o entorno y por lo tanto no exhiben entrada ni
salida de materia o energía”.
La termodinámica declara expresamente que sus leyes sólo se
aplican a sistemas cerrados, y en particular, el Segundo Principio de la
Termodinámica afirma que, en un sistema cerrado, cierta magnitud, la
Entropía
6
, debe aumentar hasta el máximo, y el proceso acabará por
detenerse en un estado de equilibrio.
Los Sistemas Abiertos, incluidos posteriormente en la expansión
de la física, son definidos como “aquellos que intercambian materia y
energía con el medio circundante y que exhiben importación y
exportación, constitución y degradación de sus componentes
materiales”.
Su desarrollo deriva de dos fuentes: primero, la biofísica del
organismo vivo y, segundo, los adelantos de la química industrial que,
a más de reacciones en recipientes cerrados o “procesos por lotes”,
recurre cada vez más a sistemas de reacción continua, a causa de su
mayor eficiencia y de otras ventajas.
El mejor ejemplo quizá, de sistema abierto son los organismos

6
La entropía puede ser definida en varios sentidos figurados, así: En física, es
una función termodinámica que mide la parte de la energía no utilizable
contenida en un sistema. En mecánica, es una medida del desorden de un
sistema. Nota del Autor.
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18
vivos, los cuales importan complejas moléculas ricas en energía libre
y así, manteniéndose en estado uniforme, logran evitar el aumento de
entropía, pudiendo desarrollarse hacia estados de orden y organización
crecientes.
La teoría de los sistemas abiertos ha conducido a nuevos
principios y discernimientos, tales como el Principio de Equifinalidad
y la Generalización del Segundo Principio de la Termodinámica como
veremos a continuación:
Principio de equifinalidad: De acuerdo con la termodinámica
clásica, en un sistema cerrado el estado final está inequívocamente
determinado por las condiciones iniciales. Si se alteran las condiciones
iniciales o el proceso, el estado final cambiará también. No obstante,
en un sistema abierto, puede alcanzarse el mismo estado final
partiendo de diferentes condiciones iniciales y por diferentes caminos.
Generalización del Segundo Principio de la Termodinámica: De
acuerdo con la termodinámica clásica, un sistema cerrado debe a fin
de cuentas alcanzar un estado de equilibrio independiente del tiempo,
definido por máxima entropía y mínima energía libre, es decir, un
estado de creciente probabilidad y orden decreciente. No obstante, los
sistemas abiertos se aproximan a un estado independiente del tiempo,
llamado estado uniforme, el cual es mantenido separado del estado de
equilibrio verdadero y está en condiciones de realizar trabajo.
Esto fue explicado por Bertalanffy, apoyado en la función
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

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19
entrópica expandida de Prigogine
7
, en la cual el transporte entrópico
se da, por ejemplo, por importación de materia portadora potencial de
energía libre o “entropía negativa”. Tal es el caso de los organismos
vivos, los cuales permanecen constantes en composición, pese a
continuos procesos irreversibles, importación y exportación,
constitución y degradación. En otras palabras, los organismos vivos se
mantienen en un estado de alto orden e improbabilidad, o incluso
evolucionan hacia una diferenciación y organización crecientes, como
ocurre en el desarrollo y la evolución organísmicos.
Ante esta nueva concepción del equilibrio en sistemas abiertos,
es decir, el estado uniforme, éste exhibe notables características de
regulación, evidentes en particular por el lado de la equifinalidad,
cosa imposible en un sistema cerrado. De este modo, sobre la base de
la teoría de los sistemas abiertos, el aparente contraste entre la
naturaleza inanimada y la animada, entre entropía y evolución,
desaparece.
6.0.0.0 Características básicas en los sistemas
Existen varios conceptos básicos en la TGS que es necesario
tener en cuenta, como son el isomorfismo, la información y
retroalimentación y, la estabilidad y el control:

7
En un sistema cerrado la entropía siempre aumenta de acuerdo con la
ecuación: dS ≥ 0. En un sistema abierto, el cambio total en la entropía puede
escribirse: dS =d
e
S +d
i
S donde: d
e
S: es la producción de entropía debida a
procesos irreversibles en el sistema, tales como reacciones químicas,
difusión, transporte de calor, etc., y es siempre positivo, de acuerdo con el
segundo principio y, d
i
S: denota el transporte entrópico, es decir, el cambio
de entropía por importación y puede ser positivo y/o negativo [Prigogine,
1947].
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Isomorfismo
Como consecuencia de la existencia de propiedades generales de
los sistemas, aparecen similaridades estructurales o isomorfismos en
diferentes campos. Por tomar un ejemplo muy sencillo, se puede
aplicar una ley exponencial de crecimiento a ciertas células
bacterianas, a poblaciones de bacterias, de animales o de humanos, y
al progreso de la investigación científica medida por el número de
publicaciones de genética o de ciencia en general. Las entidades en
cuestión, bacterias, animales, gente, libros, etc., son completamente
diferentes, sin embargo, la ley matemática es la misma.
En otras palabras, hay correspondencias entre los principios que
rigen el comportamiento de entidades que son intrínsecamente muy
distintas, y se debe, a que las entidades consideradas pueden verse, en
ciertos aspectos, como sistemas o sea, complejos de elementos en
interacción.
Información y Retroalimentación
La información constituye una importante característica
vinculada de cerca a los sistemas, la cual no es expresable en general,
en términos de energía sino en términos de decisiones y, si como ya
sabemos, la entropía es una medida del desorden, la información será
una medida del orden o de la organización, por lo que se denomina
como entropía negativa o neguentropía. Podemos decir pues, que la
información es el alimento básico de un sistema.
Una parte importante de dicha información entra a formar parte
del proceso de retroalimentación, a merced del cual se mantiene
constante la situación material y energética de los sistemas. Los
dispositivos de retroalimentación se emplean mucho en la tecnología
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moderna para estabilizar determinada acción, como en los termostatos
o los receptores de radio, o la dirección de acciones hacia determinada
meta: las desviaciones se retroalimentan con información, hasta que se
alcanza la meta o el blanco, como es el caso de los servomecanismos.
De manera similar, hay un gran número de fenómenos en los
sistemas abiertos, que corresponden al modelo de retroalimentación,
especialmente en los organismos vivos, los cuales consiguen tender
“activamente” hacia estado de mayor organización, es decir, pasar de
un estado de orden inferior a otro de orden superior, merced a
“aprendizaje” mediante la información administrada al sistema
mediante su mecanismo de retroalimentación.
Estabilidad y Control
El concepto de estabilidad, es decir, la respuesta de un sistema a
la perturbación procede de la mecánica (un cuerpo rígido se halla en
equilibrio estable si retorna a la posición original después de un
desplazamiento suficientemente pequeño y un movimiento es estable
si es insensible a perturbaciones leves) y es generalizado a los
“movimientos” de las variables de estado en un sistema u
organización.
Aquí es importante el concepto de control, entendido éste como
la transformación de un sistema no estable en uno que sí lo sea,
incorporando un movimiento contrarrestante que controla al sistema
apartado del estado estable.
Las anteriores características permiten lograr una generalización
aún mayor que la consideración de los organismos vivos como el
mejor ejemplo en la teoría de los sistemas abiertos, y nos llevan a
sistematizar el paralelismo de principios cognoscitivos generales en
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diferentes campos de la actividad científica y social del hombre, ya
que podemos relacionar tanto a los sistemas biofísicos como a las
organizaciones sociales, en busca de una integración interdisciplinaria
de carácter rigurosamente sistémica.
Si se plantea esto y se definen bien los sistemas, podremos
encontrar modelos, principios y leyes que se apliquen a sistemas
generalizados, sin importar su particular género, elementos y
“fuerzas” participantes y por lo tanto, asimilar al medio ambiente
como sistema, a las organizaciones sociales como empresas, a la
empresa como sistema y, al Estado, como un sistema integrado de
organizaciones sociales en interdependencia directa con el medio
ambiente, como veremos posteriormente.
7.0.0 Las organizaciones sociales como empresas y la empresa
como sistema
Para comprender el significado de las organizaciones sociales
como empresas y, de las empresas como sistema, es decir, de las
organizaciones sociales como sistema, conviene tener claro el
concepto de organización, el cual tiene diferentes acepciones, todas
válidas y las cuales es necesario delimitar:
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, la
organización es definida de varias maneras: como sustantivo denota
“la acción y efecto de organizar u organizarse”, es decir, poner orden;
también es definida como el “conjunto de personas con los medios
adecuados que funcionan para alcanzar un fin determinado” y a
manera figurativa, como “disposición, arreglo, orden”. [Real
Academia Española, 1992].
Según la TGS, un átomo, un cristal, una molécula, son
organizaciones y en biología, los organismos son por definición, cosas
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organizadas. No obstante, por el tema desarrollado, el tipo de
organización que nos interesa es la organización social, la cual, a
partir de la TGS ha sido entendida y definida por diferentes autores,
entre otros, así:
Según The Organizational Revolution de Boulding (1953), se
entiende la organización como, “un sistema ordenado de elementos
interrelacionados entre sí y con el medio circundante, que funcionan
para alcanzar un fin determinado”. Según la “Teoría de la
Organización” de Scott (1963), se define la organización como, “un
conjunto de elementos en interdependencia dinámica —interna y
externa—, que orientados a alcanzar uno o más objetivos ayudan a
estructurar la gestión de empresa.”
8.0.0.0 Organizaciones sociales como empresas
Ante la complejidad que entrañan las anteriores definiciones
resulta válido distinguir los términos organización y empresa de la
siguiente manera: organización, para denotar “el conjunto de
elementos y formas que ayudan a estructurar la gestión de la
empresa”, es decir, el armazón estructural y funcional que le permite
construirse, tenerse en pie y desarrollarse y, empresa, para denotar
“toda actividad, organización, proceso, plan, proyecto, tarea, etc.
realizada por el hombre, que interacciona con él mismo y con su
entorno vital: el medio ambiente”.
La anterior distinción hace evidente que los dos términos están
íntimamente ligados puesto que, toda organización es concebida para
llevar a cabo una empresa determinada y, a su vez, toda empresa
entraña un cierto grado de organización, lo que nos permite integrar
las organizaciones sociales en un solo término, que para efectos de la
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presente publicación denominaremos empresa.
9.0.0.0 Empresa como sistema y tipos de empresa
Al estudiar las organizaciones sociales (empresas) desde un
punto de vista ambiental, o sea, de su interacción con el medio
ambiente, tanto en términos de insumos, como de efluentes, vertidos y
cualquier tipo de impactos, resulta válida la premisa planteada por
Scott en su libro Organization Theory: An Overview and an Appraisal
(1963) donde dice que, “el único modo significativo de estudiar las
organizaciones sociales (empresas) es estudiarlas como un sistema de
variables mutuamente dependientes”.
Esta premisa nos permite redefinir el concepto de empresa como
“un sistema técnico-social abierto, cuya misión fundamental es la
generación y desarrollo de Productos, Procesos y Servicios —PPS—,
que contribuyan a elevar la calidad de vida de la humanidad,
compatibilizando este hecho con un marcado respeto por el medio
ambiente que posibilite la idea del desarrollo sostenible”. En
concordancia, el sistema empresa será empleado como sinónimo de
actividad, organización, plan, programa, proyecto, tarea, etc., y
presenta en general una serie de conceptos comunes a los sistemas:
– Están enfocados hacia el cumplimiento de unos objetivos
previamente fijados.
– Son sistemas psicosociales, es decir, formados por personas que
trabajan en grupo.
– Son sistemas técnicos, puesto que las personas que trabajan en
ellos utilizan una serie de conocimientos y técnicas.
– Las actividades están estructuradas de tal manera que existe una
coordinación de esfuerzos dirigida al logro de los objetivos.
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– Presentan una organización formal, compuesta por normas,
relaciones jerárquicas y división de trabajo bien definidas, y una
organización informal, que incluye normas, relaciones
jerárquicas, división del trabajo, incentivos, etc., pero que no
están estructuradas a nivel formal.
– Ejercen una acción colectiva constante, son partes integrales de
un sistema mayor y efectúan intercambios con el sistema global.
En definitiva, al conceptuar como empresa cualquier sistema
técnico-social que genera y desarrolla PPS, incluiremos en esta
definición, cinco tipos de empresas:
1. Las Empresas Comerciales —EC—, en las cuales se incluyen
la Gran Industria; la Pequeña y Mediana Empresa; y las
Microempresas.
2. Las Entidades Públicas Sectoriales —EPS—, las cuales
incluyen todos los ministerios y las entidades sectoriales e
instituciones oficiales con exclusión de las Entidades Públicas
Ambientales Competentes —EPAC—.
3. Las Entidades Territoriales —ET—, las cuales incluyen la
Nación, los Departamentos y los Municipios del país.
4. Las Organizaciones No Gubernamentales —ONG—, en las
cuales se incluyen todos los tipos de asociación de la Sociedad
Civil sin ánimo de lucro.
5. Las Entidades Públicas Ambientales Competentes —
EPAC— las cuales, en el caso colombiano incluyen el
Ministerio del Medio Ambiente —MMA—, las Corporaciones
Autónomas Regionales —CAR’s—, las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible —CDS’s—, y las Unidades Ambientales
Urbanas — UAU’s— y demás instituciones oficiales adscritas.
10.0.0.0 Características básicas del sistema empresa
Al considerar a la empresa como sistema, implica que ésta
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puede ser descrita de dos modos principales: la descripción interna,
que es esencialmente estructural, procura describir su comportamiento
en función de variables de estado y de su interdependencia y, la
descripción externa, que es “funcional”, describe su comportamiento
por su interacción con el medio.
Ambas descripciones, estructural y funcional, nos llevan a
considerar algunos conceptos básicos que caracterizan el sistema
empresa como son: tienen unas políticas y estrategias determinadas;
establecen unos fines, objetivos y metas; definen unas funciones
específicas; actúan bajo parámetros de eficacia y eficiencia; y,
establecen unos mecanismos claros de gestión y administración, como
veremos a continuación.
Política y Estrategia
La Política engloba las determinaciones sobre el “qué hacer”,
mientras que la estrategia engloba todas las diferentes alternativas y
determinaciones que haya necesario considerar sobre el “cómo
hacerlo” para el cumplimiento de los objetivos de una empresa.
En este punto es conveniente tener en cuenta que las decisiones
estratégicas son relativamente asistemáticas y normalmente se deciden
en la cúpula de la organización.
Lo anterior quiere decir, que la conveniencia de la
reconsideración de las estrategias se puede percibir en cualquier
momento; no hay forma de trazar un organigrama que asigne a alguien
la responsabilidad de especificar una estrategia, y es imposible escribir
un manual que explique cómo y cuándo se ha de hacer la planificación
estratégica. Existen algunas ayudas sistemáticas para la realización de
éstas, sin embargo, en el mejor de los casos, son métodos generales
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que se deben adaptar a las exigencias de cada situación específica.
En resumen, las estrategias son planes grandes e importantes y
expresan de forma general la dirección en que se supone que la
organización ha de orientarse. No tienen una dimensión de tiempo: es
decir, existen hasta que las cambien. El análisis y la decisión para la
adopción de una estrategia determinada es cuestión de discernimiento.
El método científico permite que el analista llegue a encontrar
una solución conveniente para un problema en situaciones donde se
conocen las relaciones entre las variables significativas, sin embargo,
hay muy poco en la ciencia que ayude en la tarea de establecer una
estrategia.
Se pueden hacer generalizaciones acerca de las estrategias
óptimas, o desarrollar un modelo matemático que muestre
aproximadamente cómo funciona una empresa, pero es imposible
disponer de uno que indique la forma óptima de funcionamiento de
ésta para conseguir sus objetivos. Incluso personas competentes y bien
informadas pueden diferir en cuanto a sus apreciaciones sobre cuál es
la estrategia más conveniente. Por todas estas razones, la planificación
estratégica es un arte, no una ciencia.
Fin, Objetivo, Meta y Actividad
Como fin, entenderemos la imagen ideal a la que se tiende a
largo plazo, definida como “el deber ser” o propósito e
intencionalidad voluntarista, formulado de manera abstracta, a un
nivel de aproximación filosófica. El fin se reduce a un propósito u
objetivo que se define en cuanto a temporalidad como de “largo
plazo”; en cuanto a consecución como “inalcanzable”; en cuanto a
formulación como “abstracto”; y en cuanto a posibilidad de ser
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medido como “no medible, ni cuantificable”. Son ejemplos de fines,
la libertad, la igualdad entre las personas y sexos, la equidad en la
distribución de la riqueza, el aprovechamiento racional de los recursos
naturales, etc.
Por objetivo entenderemos una declaración amplia y
razonablemente inmutable de lo que un individuo o empresa pretende
alcanzar, actuando dentro de una realidad y período de tiempo
indeterminado.
Como meta entenderemos la expresión cuantificada de los
objetivos en términos de cantidad y tiempo. La meta queda pues
definida, como objetivo temporal y cuantitativamente determinado.
Como actividad entenderemos la acción específica (cuantificada
y cronometrada) definida para el logro de las metas, e indicando el
sujeto responsable de adelantarla.
Los objetivos de la empresa son metas conocidas y
generalmente compartidas hacia cuya consecución dirige
deliberadamente su actividad el sistema. Así por ejemplo, el objetivo
ambiental de la explotación de una cantera sería mantener la calidad
ambiental del entorno en términos extractivos y de ruido aceptables,
funcionando la actividad acorde con el fin del desarrollo sostenible.
La meta correspondiente a ese fin y a ese objetivo podría ser mantener
el lugar por debajo de 75 dBA y no extraer más de 30.000 toneladas
de mineral (cuantificación en magnitud del objetivo), todo ello durante
un período no superior a 10 años (cuantificación temporal).
Eficacia, Eficiencia, Efectividad
A efectos de la presente publicación consideraremos que una
empresa tiene eficacia, cuando logra sus objetivos y metas propuestas,
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presenta eficiencia, cuanto obtiene y desarrolla sus PPS empleando los
recursos empresariales de la manera más óptima, y tiene efectividad si
es eficaz y eficiente simultáneamente.
Así por ejemplo, si una empresa logra que los efluentes no
superen los estándares ambientales establecidos, ha sido eficaz, pero si
para lograrlo se han consumido materias primas no renovables,
existiendo otras alternativas y además los costos de producción han
sido excesivos, no ha sido eficiente y por lo tanto no ha tenido
efectividad.
Gestión y Administración
Como se ha descrito, para muchos autores ambos conceptos se
confunden y en muchos casos son usados indistintamente. No
obstante, a efectos de la presente publicación, se pretende matizar las
dos acepciones, dando a la de gestión un carácter mucho más amplio y
general.
Así pues, por Gestión entenderemos el conjunto de acciones
orientadas al logro de los objetivos funcionales de una empresa, es
decir, la gestión implica el desarrollo amplio de las funciones de
planificación, ejecución y control y por Administración entenderemos
el prever, organizar, regir, dirigir, aplicar, coordinar, controlar y en
últimas, optimizar los recursos empresariales (financieros, humanos,
técnicos, ambientales, etc.) a través de todo el capital humano
adscrito.
11.0.0.0 Funciones genéricas en la gestión empresarial bajo
enfoque sistémico
Para el logro de los fines, objetivos y metas empresariales, los
componentes del sistema requieren efectuar determinadas actividades,
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por lo que entenderemos como función, la actividad parcial o
contribución de cada elemento de un sistema a la gestión global del
mismo. La gestión total de un sistema organizado será por lo tanto,
siempre superior a la suma de funciones y/o actividades realizadas
individualmente.
Diversos autores han realizado notables aportes en la búsqueda
de un marco apropiado para la gestión empresarial, llegándose a
encontrar distintas alternativas que incluyen en todo caso las
funciones de planificación, ejecución y control, como se esquematiza
en la Figura No.1.

Figura No. 1 Funciones Genéricas en la gestión empresarial bajo
enfoque sistémico
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Aunque las descripciones de cada uno de estas funciones
constituyen generalizaciones aplicables a muchas situaciones y no a
todas, es fácil encontrar en una entidad dada, procesos con
características que encajan parcialmente en una categoría y
parcialmente en otra. Por su fundamental importancia, a continuación
se describen brevemente las características principales de cada una de
ellas.
Planificación
La función de Planificación es “el proceso en el que se
determinan los objetivos de la organización, los cambios de estos
objetivos, los recursos que se deben usar para alcanzar estos objetivos
y las políticas que regularán la adquisición, utilización y disposición
de esos recursos”.

Ejecución
La función de Ejecución es “el proceso mediante el cual se
llevan a cabo o realizan los objetivos y metas de la empresa”.
Su cumplimiento exige la interacción de los directivos de la
empresa con otros miembros de la organización, pero siempre
teniendo en cuenta que las decisiones de la función de ejecución se
toman siguiendo la orientación establecida por la planificación. De
esta manera, las decisiones estarán por lo tanto, sometidas a las
imposiciones estratégicas, es decir, no se apoyan en reglas generales.
Algunas características de la función de Ejecución son:
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– Coordinación. Una organización se compone de muchas partes,
y el sistema de ejecución ha de asegurar que el funcionamiento
de todas ellas sea armonioso, por lo tanto una de sus principales
finalidades es facilitarla.
– Autocontrol. En una organización, la ejecución no se debe
producir sólo o incluso como resultado de las acciones
emprendidas por un dispositivo regulador externo, sino por el
contrario, gran parte del control debe ser de autocontrol.
– Cumplimiento de reglas. En la ejecución es necesario el
cumplimiento de reglas, entendidas éstas como “...el conjunto de
prácticas habituales, directrices, descripciones de tareas, usos y
costumbres, procedimientos de actuación normalizados,
manuales y códigos de éticas que existen en cualquier
organización...”.
– Sistemático. Es decir, se compone de un cierto número de
actividades o subprocesos que se suceden unos a otros en un
orden preestablecido y que se pueden describir de un modo
razonablemente específico.
De las anteriores características se puede decir que los directivos
deberán actuar del modo en que lo hacen no tanto porque hayan
recibido órdenes concretas, sino sobre todo porque su propio criterio
les aconseja qué acciones deben emprender. Esta capacidad de
discernimiento se verá influida no sólo por el sistema formal, sino
también por la cultura, o entorno informal que exista en la empresa.
Así mismo, es evidente que los pasos que se den en cada subproceso
se deberán exponer mediante instrucciones escritas, mediante el uso
de formularios normalizados para recoger y resumir datos y que
simplifiquen la labor.
Control
La naturaleza del Control se describe en libros y artículos que
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tratan de la TGS, existiendo múltiples apreciaciones sobre lo que el
proceso de Control implica
8
. A efectos del presente libro,
adoptaremos la apreciación conceptual más genérica según su
propósito, donde la función de Control es “el proceso mediante el cual
se garantiza la máxima armonización posible entre lo planificado y lo
ejecutado”.
Esto implica seguir la trayectoria del sistema en la práctica para
ver en qué medida se adapta o aleja de lo previsto; en qué medida
conviene corregir la trayectoria cuando se desvía de lo previsto y en
qué medida interesa cambiar la propia trayectoria prevista, es decir,
los objetivos.
El control contempla la implementación de mecanismos
apropiados de monitoreo, seguimiento y evaluación, que permitan la
retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión,
configurando así un proceso continuo, informando sobre la realidad
cambiante, marcando objetivos a partir de esa información, generando
propuestas y adoptando decisiones. La función de control consta de
cuatro etapas:
1. En la cual se especifica un estándar o marco conceptual de
referencia de actuación deseada (Normalización – Regulación).
2. Se utiliza un medio capaz de detectar lo que ocurre en la
organización mediante procedimientos de toma de información
adecuados (Monitoreo - Seguimiento) y de comunicarlo a una
unidad de control.

8
Anthony N. R. “The Management Control Function”, Harvard Business
School - Boston 1995; J urán J .M. y otros. Manual de control de calidad. 2ª
ed. Editorial Reverté S.A. Madrid, 1983.
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34
3. La unidad de control compara la información con el estándar o
marco conceptual de referencia (Auditoría - Evaluación).
4. Si lo que realmente ocurre no concuerda con el estándar o marco
conceptual de referencia, indica que se deben tomar medidas
correctoras y esta indicación retorna como información, a la
unidad de planificación donde se toman las medidas correctivas
necesarias (Retroalimentación - Control).
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En la Figura No.2 se muestra un esquema típico de las etapas
descritas.

Figura No. 2 Etapas básicas en la función de Control
Dentro de la función de control es común encontrar el término
control operativo, el cual se define como “el proceso que se sigue para
asegurar que unas tareas determinadas se realicen eficaz y
eficientemente”. Se orienta exclusivamente al control de tareas
individuales especificadas, mediante la verificación del cumplimiento
de ciertas reglas, por lo cual, a menos que surjan circunstancias
imprevistas, “el control operativo consiste en ver que las reglas se
apliquen en cada caso”.
Aunque la especificación precedente se aplica a muchos tipos de
tareas, hay casos que constituyen excepciones importantes: Tal es el
caso de las tareas realizadas por profesionales —ingenieros,
investigadores, abogados, físicos, profesores, etc.—, las cuales no
encajan en la anterior descripción general ya que tienen notables
particularidades, en especial, porque no son rutinarias y por lo tanto
no se efectúan mediante el mero seguimiento de un conjunto de
normas. Así pues, a pesar de que el control operativo no es
enteramente automático, en algunos casos dichas normas tienden a ser
reiterativas y por lo tanto, podrían existir directrices genéricas que
faciliten su ejecución. Sin embargo, cuando ocurren acontecimientos
inesperados o no programados, el discernimiento humano es
imprescindible para tomar medidas adecuadas respecto a ellos.
12.0.0 El medio ambiente como sistema
La moderna concepción global e integral del medio ambiente
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como sistema está íntimamente ligada al reconocimiento de la
interrelación directa entre el sistema natural y el hombre. Todo esto
tendría que ver con la integración de dos nuevos axiomas en el mundo
moderno: por un lado, las interdependencias del mundo viviente y, por
otro lado, la congruencia de los conceptos Tierra-Mundo. El
desarrollo conceptual de estos dos axiomas nos permitirá comprender
con más claridad el medio ambiente como sistema.
13.0.0.0 Interdependencias del mundo viviente
La interconexión del mundo viviente con la Tierra ha sido
reconocida de forma intuitiva durante mucho tiempo, pero sólo hasta
el siglo XX no llegó a ser de uso general una terminología estándar
para designar esas interconexiones específicas y sistemáticas del
mundo natural.
El conocimiento de la humanidad sobre dicha interrelación fue
creciendo gracias a las sucesivas aportaciones de conocimientos
científicos. Un poco de revisión histórica nos permitirá comprender
con más claridad dichas interdependencias.
La mayor preocupación de la ciencia biológica del siglo XVIII y
gran parte del XIX estuvo orientada al descubrimiento de las
interdependencias del mundo viviente, mediante la taxonomía y luego,
a partir del siglo XX mediante la sistemática, con las cuales los
organismos comprendidos han sido clasificados, localizados y
descritos, aunque esta tarea dista mucho de estar completa.
En el siglo XIX se descubrió que la distribución espacial de las
plantas y de los animales no era fortuita ni estática, sino que estaba
relacionada a parámetros biológicos como la competencia, la
simbiosis y la preferencia alimentaria y territorial.
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37
Así mismo, gracias a los importantes aportes realizados en 1859
por el biólogo británico Charles Darwin en su obra Origen de las
especies mediante selección natural, se fue entendiendo el mecanismo
teórico de la evolución de las especies, al manifestar que, ...en
cualquier momento dado, la red de interdependencias del mundo
viviente es un estado de equilibrio aproximado, aunque dinámico y
por lo tanto, sujeto a cambios mediante fuerzas que actúan no sólo en
el entorno físico externo de los organismos, sino mediante cambios
genéticos en los propios organismos... [Darwin, 1985].
En 1867, Ernst Haeckel propuso la palabra ecología para
designar “el estudio de los sistemas vivientes con relación a su
entorno”. Con el transcurso del tiempo, el término ecología ha
adquirido significados populares y filosóficos que van más allá de las
precisas definiciones científicas. No obstante, la interconexión de las
cosas en el tiempo era comprendida con menor facilidad que su
interconexión en el espacio. Tal es el caso de la teoría de la evolución
de Darwin, la cual se enfrentaba con intervalos de tiempo mucho
mayores que las experiencias de cualquier individuo humano y más
allá de la comprensión de la mayoría. Lo anterior obligó a un cambio
en la concepción y el significado del tiempo en temas humanos, labor
propiciada en parte por el trabajo del científico Albert Einstein,
explorando la relatividad del tiempo y el espacio [Bernstein, 1993].
En 1929, Vernadsky publica su libro Biosphere, en donde define
la biosfera como, el área o el campo de la vida; una región donde las
condiciones imperantes son tales que la entrada de radiación solar
puede producir los cambios geoquímicos necesarios para que se
origine la vida y que comprende la troposfera atmosférica, la
hidrosfera u océanos y las capas superiores de la litosfera.
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[Vernadsky, 1929].
Dado que el estudio de la biosfera en su conjunto, y el de sus
interacciones es prácticamente imposible debido a su complejidad y
extensión, en 1935 Tansley define el término ecosistema como una
unidad funcional de menor amplitud de la biosfera para significar, “un
sistema definible o limitado de interrelaciones físicas y biológicas
dinámicas y complejas que varían enormemente de tamaño y de
complejidad, de lo diminuto o simple a lo grande y complejo”.
[Tansley, 1935].
El ecosistema está pues, constituido por dos componentes: la
biocenosis o comunidad, es decir, la parte viva que lo habita,
constituida por las poblaciones vegetales y animales y, el biotopo, o
parte inanimada, el cual actúa de soporte o substrato, donde actúan los
factores abióticos que determinan las características físico-químicas
del medio.
El funcionamiento y mantenimiento del ecosistema tiene lugar
mediante las interacciones recíprocas entre el biotopo y la biocenosis,
a través de los flujos de energía y materia. A medida que esta energía
es captada y transferida al mayor número posible de especies, mayores
serán la estabilidad, la madurez, el equilibrio, la organización y la
complejidad de los ecosistemas (evolución de ecosistemas jóvenes a
maduros). Los ecosistemas poseen, pues, un mecanismo de
autorregulación capaz de resistir, dentro de unos límites razonables,
modificaciones y variaciones bruscas externas o internas.
Reviste especial importancia la explotación de los ecosistemas,
o exportación de materia viva, que supone transferencias de energía e
información. La explotación provoca una regresión o
rejuvenecimiento del ecosistema explotado, pues implica pérdidas de
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estructura, organización y de información interna, mientras que el
sistema explotador amplía su información. La explotación puede ser
debida, bien a fenómenos físicos (fuego, erosión, glaciaciones, etc.),
que no permiten la evolución del ecosistema explotado, o bien a otro
sistema explotador como puede ser el hombre, el cual desde tiempos
prehistóricos, ha desarrollado de manera creciente su capacidad
explotadora, extrayendo de manera consciente biomasa y energía de
los ecosistemas, o introduciendo en ellos modificaciones que merman
su estabilidad, su organización o su complejidad.
Posteriormente en 1945, Vernadsky desarrolló el concepto de la
noosfera, declarando que, “la noosfera, o área del pensamiento, es un
fenómeno geológico nuevo en nuestro planeta, donde el hombre se
convierte en una fuerza geológica de cambio a gran escala”
[Vernadsky, 1945]. Los conceptos de biosfera y noosfera constituyen
lo que se conoce como la “síntesis biosfera-noosfera”, o Congruencia
Tierra-Mundo, es decir, el problema de la interdependencia del mundo
viviente visto en términos políticos, donde se reconoce la enorme
influencia y por lo tanto, responsabilidad del hombre en el
mantenimiento del equilibrio natural, como veremos a continuación.
14.0.0.0 Congruencia Tierra - Mundo
Con la publicación en 1979 por Lovelock de su libro Gaia, Una
nueva visión de la vida sobre la Tierra, se dio paso a una nueva
concepción de la biosfera dentro de una nueva síntesis unificadora y
dinámica del planeta. En dicho libro el autor desarrolló la propuesta de
que: “la biosfera es una entidad que se autorregula con capacidad de
mantener nuestro planeta sano, controlando el medio ambiente
químico y físico” [Lovelock, 1979].
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40
Dicha propuesta, conocida como la Hipótesis Gaia, constituye
una progresión lógica de la síntesis biosfera-noosfera de Vernasky y
proporciona una interpretación unificadora de las relaciones entre los
aspectos inanimados y animados de la Tierra.
Esta nueva interpretación unificadora conduce necesariamente a
una congruencia de los conceptos de la Tierra como creación del
cosmos, y del Mundo como creación del hombre. La diferencia entre
las dos definiciones es simple y debería ser aparente, pero no es así, y
cuando las palabras se utilizan de forma intercambiable sin tener en
cuenta su diferencia, hay riesgo de confundir su significado.
La Tierra es un recurso finito y los recursos naturales que
sustenta pueden variar con el tiempo y según las condiciones de su
ordenación y los usos que se les den. Por todos es conocido que las
crecientes necesidades humanas y el aumento de las actividades
económicas ejercen una presión cada vez mayor sobre los recursos
naturales, suscitando la competencia y los conflictos y llevando por
supuesto, a un uso impropio de los mismos.
El Mundo ha sido considerado como esa parte de la Tierra que
algunas sociedades concretas conocían, pero en definitiva era sólo esa
parte. Así, el Mundo era el dominio de los humanos y cuando se
utilizó el término para incluir toda la Tierra como en los términos “el
mundo de la naturaleza” o “el mundo natural”, el dominio humano
estaba implícito.
De esta manera, aunque Tierra y Mundo pueden ser conceptos
separables, con los tiempos modernos, ha ocurrido un cambio
significativo en la perspectiva del modo en que la gente ve y evalúa su
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41
relación con su entorno
9
, hasta el punto de ver la especie humana
como un componente en el interior de los sistemas vivos de la Tierra.
Ahora que nuestra percepción de la relación del Mundo con la
Tierra está cambiando tan profundamente, es necesario abrir los ojos a
este cambio y conocer sus implicaciones ya que aunque, Tierra y
Mundo se han vuelto físicamente congruentes, aún no son universales
y conceptualmente idénticos. En otras palabras, Tierra y Mundo deben
ser considerados congruentes con los planes y las esperanzas
humanas.
15.0.0.0 Concepto amplio del medio ambiente
El carácter interactuante de los recursos naturales determina que
la ecología, en cuanto a disciplina de síntesis, cuyo objeto de estudio
es el ecosistema, deba estar presente en todo lo que se refiere al
conocimiento y manejo de dichos recursos. El alcance del término
ecosistema es más conceptual que espacial y se refiere, como se ha
descrito, a la organización de la vida y a las interacciones entre los
componentes bióticos y abióticos, por lo que su reclusión dentro de
unas fronteras determinadas, puede ser arbitraria.
Por estos motivos surge la necesidad del término medio
ambiente, el cual de acuerdo con el Diccionario de la Lengua
Española está definido como: “Elemento en que vive o se mueve una
persona, animal o cosa”; y también como: “Conjunto de

9
Las imágenes simbólicas han sido importantes en este cambio, y una de ellas
ha sido el efecto psicológico de la visión de la Tierra desde el espacio
exterior, que constituye quizás el más significativo impacto del Programa
Apolo de los Estados Unidos, al cambiar la imagen mental que el hombre
tenía de la Tierra [Gore, 1993].
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42
circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a
las personas y a los seres vivos”.
Estas dos definiciones implican que el medio ambiente es el
entorno vital, o sea, el conjunto de factores abióticos (físico-naturales,
estéticos, culturales, sociales y económicos) y de factores bióticos o
tróficos (parasitismo, predación, competencia, etc.) que interaccionan
entre sí, con el individuo y con la comunidad en que vive,
determinando su forma, carácter, comportamiento y supervivencia.
La idea del medio ambiente abarca más amplitud que la de
ecosistema, ya que además de los factores físico-naturales del biotopo,
incluye factores perceptuales y socioeconómicos, inherentes a la
presencia del ser humano. Si consideramos al hombre independiente
del medio ambiente, la preocupación por el deterioro ambiental sería
infundada, pues como lo demuestra la historia, la naturaleza ha tenido
y tiene infinitas posibilidades y capacidades de sobreponerse a
cualquier tipo de catástrofe antropogénica y más aún a las de tipo
natural, que de hecho han sido mucho más considerables.
Así pues, el medio ambiente implica directa e íntimamente al
hombre, ya que se concibe no solo como aquello que rodea al hombre
en el ámbito espacial, sino que, además incluye el factor tiempo, es
decir, el uso que de ese espacio hace la humanidad referido a la
herencia cultural e histórica. Atendiendo a estos procesos
interrelacionados con el hombre, el medio ambiente puede ser
entendido como:
– Fuente de Recursos Naturales, ya que abastece al ser humano de
las materias primas y energía que necesita para su desarrollo
sobre la Tierra.
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43
– Soporte de Actividades, puesto que cada territorio, cada
ecosistema, y cada sistema socio-cultural, presenta una
capacidad de acogida para un número determinado de
actividades.
– Receptor de Efluentes, puesto que el medio natural tiene la
capacidad de asimilar la emisión de efluentes (líquidos,
gaseosos y sólidos) de cada actividad humana, siempre y cuando
dichos efluentes no sobrepasen la capacidad de asimilación
natural del medio.
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44
En definitiva, lo que realmente el término significa son
relaciones, puesto que indica una relación entre un objeto concreto y
todo lo que le rodea y que directa o indirectamente le afecta y por lo
tanto, la ciencia sobre el medio ambiente tiende a tener un carácter
multidisciplinario y a ser una empresa colaboradora más que singular.
Las relaciones ambientales se pueden, por lo tanto, investigar en
una gran variedad de niveles, desde el subatómico hasta el cósmico,
pero el enfoque principal de la ciencia sobre el medio ambiente en este
trabajo consiste en las relaciones entre los humanos, principalmente
sus organizaciones y los sistemas biogeológicos en los que viven. Así,
los humanos nos constituimos en sujeto/objeto de la gestión ambiental
y por lo tanto de su actuación como sujeto dependerá su sostenibilidad
como objeto.
Resumiendo, el medio ambiente no debería ser considerado
como un sector más, en el cual se incorpora la formación de políticas,
planes y proyectos a través de un conjunto de variables a las que
pueda calificarse de ambientales, sino que en la ideología ambiental
debe subyacer un enfoque sistémico que se caracterice por:
– Visión de conjunto y por ello, concepción del medio ambiente
como un conjunto de elementos en interacción dinámica entre
los efectos de las intervenciones y las decisiones que se adopten.
– Tratamiento multi-pluridisciplinario, como corresponde a esa
visión de conjunto.
– El uso de criterios racionales de sostenibilidad que permitan
garantizar en el tiempo y el espacio, el aprovechamiento
continuo de los recursos naturales como la protección del medio
ambiente.
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45
16.0.0.0 Gestión, administración y manejo ambiental
Como consecuencia de la aparición del deterioro ambiental y
ante la consideración del medio ambiente como sistema, surge la
necesidad de “gestionar, administrar y manejar” el medio ambiente a
fin de minimizar los problemas existentes y asegurar un equilibrio de
fuerzas en la biosfera, mediante la creación de una alianza decidida
entre el hombre y la naturaleza de la que hace parte.
Así pues, por analogía con las definiciones planteadas con
relación a la gestión y administración empresarial, a efectos de la
presente publicación definiremos la gestión ambiental como aquella
parte de la gestión empresarial que se ocupa de los temas
relacionados con el medio ambiente, contribuyendo a su conservación
y, comprenderá la estructura organizativa, las funciones
(planificación, ejecución y control), las responsabilidades, las
prácticas, los procedimientos, los procesos y los recursos para
determinar y llevar a cabo la política ambiental de la empresa.
Así mismo, la administración y manejo ambiental será
entendida como "aquella parte de la administración empresarial que se
ocupa de los temas relacionados con los recursos naturales y
ambientales, siendo sinónimo de prever posibles impactos, organizar y
aplicar métodos y tareas conducentes a minimizar esos impactos,
coordinar y controlar las actividades del hombre, en aras a la
anulación, mitigación o corrección de los mismos".
17.0.0 Interacción empresa y medio ambiente
Aunque los modelos geográficos de producción, las relaciones
comerciales, el avance de la tecnología y las disparidades de pobreza y
riqueza constituyen importantes factores generadores de impactos
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46
negativos sobre el medio ambiente, la actividad empresarial es quizás
uno de los más sobresalientes ya que a pesar de que la interacción
empresa y medio ambiente puede ser benéfica o perjudicial, son los
efectos negativos los que han generalizado una preocupación
ambiental que se manifiesta en la creciente conciencia social sobre el
tema.
Ahora bien, lo que aquí interesa es la interacción empresa y
medio ambiente, por lo que es conveniente recordar, por un lado, el
concepto de empresa como sistema, la cual en su misión de generar y
desarrollar PPS, recibe recursos del medio ambiente y genera
efluentes que devuelve al medio y, el concepto del medio ambiente
como sistema, el cual actúa como fuente de recursos naturales, soporte
de actividades y receptor de efluentes.
La base de un buen sistema de gestión ambiental que contenga
la interacción empresa y medio ambiente la constituye la integración
ambiental de las actividades que se desarrollen en el medio ambiente,
en otras palabras, la integración entre los diversos factores y procesos
que forman el sistema biofísico y de éste con el hombre a través de sus
actividades empresariales. Dicha integración ambiental deberá partir
de tres premisas fundamentales:
– Aprovechar los recursos naturales atendiendo a tasas asumibles
por el medio ambiente, así: tasas de renovación (en el caso de
los renovables como por ejemplo el agua, los suelos, la flora, la
fauna, etc.), ritmo de consumo (en el caso de los no renovables
consumibles, como por ejemplo el petróleo, los minerales, etc.)
e intensidad de uso (en el caso de los no renovables no
consumibles, como por ejemplo el patrimonio arquitectónico, el
paisaje, etc.).
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47
– Situar las actividades en territorios y en ecosistemas con una alta
capacidad de acogida, que garantice en todo momento la
transformación mínima de espacios naturales y el aumento
sostenido en el nivel de calidad de vida
10
de la población.
– Propender porque la emisión de efluentes de cada actividad, no
sobrepase la capacidad de asimilación del medio ambiente, es
decir, su capacidad de autodepuración hídrica, su capacidad de
dispersión atmosférica, y la capacidad de filtrado de los suelos.
La Figura No.3 ayuda a ilustrar mejor dicha interacción.


Figura No. 3 Interacción empresa y medio Ambiente
En definitiva, la interacción entre empresa y medio ambiente
permite, a la luz del enfoque sistémico, una percepción más amplia y
global del medio ambiente, desde su concepción absolutista inicial
hasta su concepción relativista actual. Así mismo, proporciona la
certeza de una interrelación íntima entre los sistemas biogeográficos y
las organizaciones sociales y por lo tanto, la necesidad de
considerarlos y evaluarlos como componentes interdependientes de un
sistema total.
De esta manera, si se definen bien los sistemas, podremos
encontrar modelos, principios y leyes que se apliquen a sistemas
generalizados, sin importar su particular género, elementos y fuerzas
participantes y por lo tanto, asimilar al medio ambiente como sistema,

10
A efectos de la presente publicación entenderemos la Calidad de Vida en
función de tres factores: del Medio de Vida (Calidad del Ambiente), del Nivel
de Vida (Trabajo, Infraestructura, Necesidades Básicas, Dinero) y de las
Formas de Vida (Tiempos requeridos, Disponibilidad de servicios).
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48
a las organizaciones sociales como empresas, a la empresa como
sistema y, al Estado, como un sistema integrado de organizaciones
sociales en interdependencia directa con el medio ambiente.
18.0 Solución propuesta: Gestión Ambiental Sistémica
El desarrollo sostenible exige en sí mismo, la búsqueda y
propuesta constante de respuestas que permitan armonizar las formas
de vida de los seres humanos con la protección de los sistemas
naturales de los que depende su futuro.
Desde esta óptica, la opción más prometedora consiste en
aumentar, refinar y extender la comprensión pública de los problemas
ambientales y de su importancia, a partir de una concepción global e
integral del medio ambiente, que permita, bajo un esquema de
sostenibilidad ecológica, económica, tecnológica y organizacional,
asumir a las organizaciones sociales y al medio ambiente, como
componentes interdependientes de un sistema total al que fácilmente
puedan serle definidos sus objetivos y estrategias comunes para su
protección. En otras palabras, abordar de manera integral y sistémica,
al medio ambiente como objeto de gestión y a la organización social
como sujeto o agente de la misma.
Esta opción permite plantear la imperiosa necesidad de
implementar a todos los niveles de la Sociedad, lo que he denominado
Gestión Ambiental Sistémica, la cual podría fácilmente convertirse en
un “slogan” más entre los muchos que se plantean para denominar o
conceptuar sobre algún tema desconocido o del que no se está seguro.
No obstante, a la luz de las funciones genéricas del enfoque sistémico
(planificación-ejecución-control) y recordando lo descrito sobre la
evolución de la gestión ambiental (incidental, operacional y
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sistémica), a continuación se “aterriza” la propuesta de la Gestión
Ambiental Sistémica hacia acciones prácticas y concretas, para lo cual
será útil la siguiente reflexión generada alrededor de la Figura No.4.


Figura No. 4 Tendencia actual de la gestión ambiental
Como se puede apreciar, en la gestión ambiental “incidental”,
existe Ejecución pero no existe ni Planificación ni Control. Se
ejecutan acciones aisladas, pero la mayoría de veces obedecen a
solucionar problemas particulares y fuera de todo contexto estratégico.
En la gestión ambiental “operacional” existe Planificación y
Ejecución pero no existe Control. En este caso, ambas funciones
(Planificación y Ejecución), presentan una marcada incoherencia y
desarticulación mutua, ya que muchas veces la Planificación se realiza
únicamente para cumplir con la reglamentación vigente, y los planes
se constituyen en simples “libros-documento”, sin ninguna injerencia
sobre la Ejecución y, la Ejecución por su parte, se realiza la mayoría
de las veces de manera incidental, sin tener en cuenta los planes.
En la Gestión Ambiental Sistémica, se pretende que coexistan
simultáneamente la Planificación, la Ejecución y el Control y por lo
tanto, se caracterizará por ser previsiva en la Planificación, eficiente
en la Ejecución y eficaz en el Control.
En definitiva, la Gestión Ambiental Sistémica es una nueva
propuesta conceptual para el fortalecimiento y desarrollo de la gestión
ambiental en el ámbito estatal y se fundamenta en la aplicación del
enfoque sistémico en la planificación, ejecución y control de la
política ambiental nacional a nivel público, empresarial y ciudadano
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50
en cada ámbito jurisdiccional.
Su desarrollo implica la generación de un nuevo marco
conceptual orientado a la definición de las estructuras funcionales para
la gestión ambiental sistémica a nivel estatal, como base para la
definición y diseño de estructuras organizacionales y procedimentales
que permitan el desarrollo e implementación de Sistemas de Gestión
Ambiental públicos, empresariales y ciudadanos debidamente
articulados a nivel funcional, sectorial y jurisdiccional que garanticen
la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión, y por
ende la máxima armonización posible entre lo planificado y lo
ejecutado. En la Figura No.5 se muestra el logotipo diseñado para
identificar en lo sucesivo la Gestión Ambiental Sistémica.


Figura No. 5 Logotipo para la Gestión Ambiental Sistémica
19.0 Consideraciones previas para el desarrollo de la Gestión
Ambiental Sistémica
Para que sea útil la información relativa a cualquier asunto
complejo —como lo es la gestión ambiental—, se debe organizar
dentro de un marco. El complejo sistema de relaciones
socioeconómicas que condicionan los objetivos de la gestión
ambiental a nivel de cada Estado, —con marcadas características
interinstitucionales, intersectoriales e interdisciplinarias—, hace
indispensable el diseño y desarrollo de un marco conceptual/funcional
que permita articular como un todo, el conjunto de principios,
orientaciones, legislación, normas, recursos, programas, proyectos,
actividades e instituciones involucrados y, se constituya en un
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51
instrumento orientador y facilitador del indispensable proceso de
optimización de la gestión ambiental.
De esta manera, si se definen bien los principios de actuación, se
asignan apropiadamente las misiones y responsabilidades en la
protección ambiental y, se conciben los objetivos, funciones y áreas de
acción para cada uno de los diferentes componentes involucrados, se
podrá desarrollar dicho marco conceptual/funcional, y en definitiva,
avanzar en el proceso de validación y materialización de la gestión
ambiental sistémica en el ámbito estatal.
20.0.0 Principios generales de actuación ambiental para una
Gestión Ambiental Sistémica
La gestión ambiental sistémica será regida por unos Principios
Generales de actuación ambiental orientada al logro del Desarrollo
Sostenible, que es por así decirlo, el "deber ser" de la misma.
Los Principios Generales son recogidos y definidos a partir del
consenso político, científico y técnico de la comunidad internacional
logrado en diferentes escenarios, como son entre otros, la Conferencia
de Río de J aneiro en 1992, el V Programa de Medio Ambiente de la
Unión Europea, el Reglamento No. 1836/93 de la Unión Europea, las
Normas ISO serie 14000 sobre Gestión Ambiental, etc. Dichos
Principios serán:
Ordenamiento Ambiental Territorial. Constituye el principio
básico de la gestión ambiental sistémica y consistirá en involucrar la
dimensión ambiental en todos los procesos de planificación y
ordenamiento del desarrollo territorial orientados a la reglamentación
óptima de los usos del territorio a todo nivel jurisdiccional (nacional,
regional, municipal).
Armonización Política. Consistirá en armonizar globalmente la
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52
política ambiental a fin de garantizar la congruencia de la gestión
ambiental a todos los niveles. En otras palabras, si el medio ambiente
es de carácter global e integral, las medidas para su protección
deberán serlo igualmente.
Enfoque sistémico certificable. Dará orden y coherencia a la
gestión ambiental. Permitirá la planificación, ejecución y control
necesarios para alcanzar y mantener un funcionamiento en
conformidad con los objetivos ambientales, respondiendo en forma
eficaz a los cambios en las presiones reglamentarias, sociales,
financieras y competitivas, así como a los riesgos ambientales.
Permitirá igualmente, aportar la base para certificar ante terceros la
conformidad de la actuación empresarial con la política y normativa
ambiental.
Integración normativa y reglamentaria. Consistirá básicamente
en realizar las normas jurídicas remitiéndolas a normas o guías
técnicas, bajo la obligación de que estas últimas sean elaboradas a
partir de los “requisitos mínimos básicos” de protección de la
seguridad, la sanidad y el medio ambiente.
Mejora continua. Significará la obtención de mejoras en el
comportamiento ambiental de acuerdo a la política ambiental
preestablecida. Se materializa en la reducción sistemática de los
impactos ambientales adversos, hasta niveles que no excedan los
correspondientes a la aplicación económicamente viable de la mejor
tecnología disponible. Esto es, aquella tecnología de la que se haya
demostrado que es la mejor de las que se dispone en el mercado en lo
que se refiere a reducir al mínimo las emisiones, vertidos o residuos.
Sometimiento al control público. Para que la actuación
ambiental empresarial sea realmente eficaz, será necesario que las
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empresas se comprometan positiva y continuamente al control
público. Para esto, será obligatoria la obtención de Certificaciones de
Conformidad Ambiental que permitan a las empresas demostrar en
cualquier momento y ante quien sea, su conformidad con la política y
normativas ambientales.
Precaución. Consiste en prever los efectos y consecuencias
antes que se produzcan, a fin de evitar las correcciones. La necesidad
de acciones preventivas se hace patente por el hecho de que los costos
de prevención, por ejemplo de la contaminación, son menores que los
costos de corrección del daño sufrido, sin contar con que en múltiples
ocasiones los daños son irreversibles.
Quien contamina paga. Consiste en la internacionalización de
los costos ambientales, esto es, los costos del perjuicio o deterioro y
por supuesto, de los gastos resultantes de las medidas de prevención y
control requeridas para asegurar que el estado del medio ambiente sea
aceptable. En este contexto, el principio “contaminador-pagador”
proporciona una racionalidad económica y moral que facilitará
encontrar financiación, pero nunca, la compra del derecho a
contaminar por parte de las empresas.
Control integrado de la contaminación. Consiste en el control
unificado de la contaminación procedente de un proceso empresarial,
sin tener en cuenta el medio receptor. Implica considerar los residuos
líquidos, sólidos y gaseosos del proceso en el contexto de su efecto
ambiental potencial agregado. Se basará en la “mejor opción
ambiental posible” la cual es el resultado de un procedimiento
sistemático de consultas y de toma de decisiones, que enfatiza la
protección y conservación del medio ambiente tanto en la tierra como
en el aire y el agua.
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54
Amplia participación comunitaria. El fuerte componente social
de la política ambiental implica que la participación comunitaria en la
gestión ambiental sistémica sea fundamental. Teniendo en cuenta que
la mayor parte del territorio forma parte del dominio público, es
indispensable que la comunidad disponga de los instrumentos de
información suficientes y apropiados para obtener la necesaria
formación, educación y concientización; de los canales y mecanismos
legitimados que le permitan la defensa de sus intereses ambientales; y,
de la máxima participación en las decisiones de cada uno de los
asuntos relacionados con la protección del medio ambiente.
Autogestión ambiental empresarial antes que control público.
Consistirá en potenciar las iniciativas empresariales de
autogestionarse ambientalmente, por ejemplo, a través de la
implementación de Sistemas de Gestión Ambiental —SGA, las
autodeclaraciones de conformidad ambiental al cumplimiento de las
normas técnicas y jurídicas, la obtención de certificaciones
ambientales voluntarias, la fijación de estándares, la supervisión y
metas para la reducción de la contaminación, etc. La autogestión
podría resultar más económica para la sociedad en general que lo que
pueden llegar a ser los instrumentos económicos, las normas o el
comando y control público.
Medición y Sistematización Total: Consistirá en propender por
que los procesos realizados a todo nivel funcional, jurisdiccional y
sectorial sean debidamente medidos y sistematizados mediante
formatos de datos e indicadores apropiados, homogéneos y en lo
posible normalizados, que permitan su manejo informático y por ende
una amplia utilización de la información por toda la sociedad.
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55
21.0.0 El Estado como sistema integrado e interrelacionado de
Organizaciones Sociales
Los Estados constituyen la unidad básica más generalizada de la
organización social actual, cuya misión fundamental es velar por el
patrimonio social mediante la generación de marcos y/o modelos que
racionalicen la actuación pública y que orienten la iniciativa privada.
Como ha sido planteado, el isomorfismo de los sistemas permite
concebir modelos utilizables y transferibles entre diferentes campos,
pudiéndose llegar a considerar la organización social estatal, es decir,
el Estado, como un sistema interrelacionado de organizaciones
sociales de todo tipo, y proceder así al desarrollo de una gestión
ambiental sistémica a nivel estatal.
Ante la gravedad de la problemática de la gestión ambiental, se
han venido desarrollando conceptos tales como el de Responsabilidad
Ambiental Compartida establecido en el V Programa Ambiental de la
Unión Europea
11
, el cual exige una participación amplia y activa de
toda la sociedad estatal en general, que incluye los poderes públicos,
las empresas de todo tipo y el público en general.
Para facilitar el desarrollo de dicho concepto, podemos,
considerar la estructura organizacional de cada Estado constituida por
tres componentes básicos, según su misión y responsabilidad en la
protección ambiental: el Sector Oficial, el Sector Empresarial y la
Sociedad Civil, como se describe a continuación:

11
Resolución 93/01/CE. DOCE C138 de 17-05-93.
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56
– El Sector Oficial, o sea aquel que emana de la autoridad
derivada del Estado. Aglutina los Poderes Públicos (legislativo,
ejecutivo y judicial) y los Organismos de Control del Estado
(Procuraduría, Fiscalía, Defensoría del Pueblo, Fuerzas
Armadas). Tendrá la misión de orientar y controlar la actuación
ambiental y promover el desarrollo sostenible en la sociedad y,
por lo tanto, la responsabilidad de garantizar la sostenibilidad en
cantidad y calidad del patrimonio natural a nivel estatal.
– El Sector Empresarial, el cual aglutina todo el conglomerado de
organizaciones empresariales generadoras de bienes y servicios,
ya sean oficiales, privadas o mixtas. De acuerdo con los tipos de
empresa considerados
12
. Tendrá la misión de generación y
desarrollo de Productos, Procesos y/o Servicios —PPS— y por
lo tanto, la responsabilidad de realizar una actuación ambiental
sostenible, de mejora continua y coherente con la política
ambiental estatal.
– La Sociedad Civil, aglutina toda la comunidad en general,
incluyendo las ONG y Organizaciones Comunitarias de todo
tipo. Tendrá la misión de velar por un medio ambiente sano y
por lo tanto, la responsabilidad de ser partícipe y veedora del
cumplimiento de las misiones, tanto de la organización oficial
como de la empresarial.

12
Tener en cuenta que previamente bajo el enfoque sistémico se ha considerado
como “empresa” toda organización social generadora de Productos, Procesos
y/o Servicios —PPS— y por lo tanto el sector empresarial incluirá a las
Empresas Públicas Ambientales Competentes —EPAC—, las Entidades
Territoriales —ET—, las Entidades Públicas Sectoriales —EPS—, las
Empresas Comerciales —EC— y las Organizaciones No gubernamentales —
ONG—, entre otras posibles.
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57
Estos tres componentes considerados, sus responsabilidades y
misiones con relación a la protección ambiental bien pueden ser
esquematizados tal como se muestra en la Figura No. 6.

Figura No. 6 Componentes básicos del Estado, su responsabilidad
y misión en la protección del medio ambiente
Si bien el anterior esquema lo que pretende es denotar una cierta
especialización funcional por parte de cada sector o componente
considerado, es evidente que en la realidad no es así y por el contrario
cada una de las funciones genéricas del enfoque sistémico
(Planificación, Ejecución y Control) están en cada uno de los sectores,
pero involucradas en grado diferente. En este sentido, es necesario
establecer una categorización amplia para la gestión ambiental
sistémica a nivel estatal como veremos a continuación.
22.0.0 Categorización amplia para la Gestión Ambiental
Sistémica en el ámbito estatal
Ante la necesidad de definir unas estructuras funcionales que
orienten el cumplimiento de las misiones y responsabilidades en la
protección ambiental de cada uno de los tres sectores o componentes
considerados resulta apropiado establecer tres grandes categorías para
la gestión ambiental sistémica a nivel estatal: la Gestión Ambiental
Pública —GAP—, la Gestión Ambiental Empresarial —GAE—, y la
Gestión Ambiental Ciudadana —GAC—, tal como se esquematiza en
la Figura No. 7.

Figura No. 7 Categorización amplia de la gestión ambiental en el
ámbito estatal
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58
De acuerdo con la anterior categorización, y teniendo en cuenta
las misiones y responsabilidades asignadas a cada uno de los
componentes básicos considerados del Estado, se hace posible definir
la Gestión Ambiental Pública —GAP—, la Gestión Ambiental
Empresarial —GAE— y la Gestión Ambiental Ciudadana —GAC—,
de la siguiente manera:
a. La Gestión Ambiental Pública —GAP—, realizada por el
Sector Oficial, bajo la coordinación de las Entidades Públicas
Ambientales Competentes —EPAC—, con la cooperación de las
Unidades Ambientales Competentes —UAC— tanto de las
Empresas Públicas Sectoriales —EPS— como de las Entidades
Territoriales —ET— y con una amplia participación
comunitaria, con el objetivo fundamental de orientar, fomentar y
controlar una adecuada actuación ambiental empresarial y
ciudadana, conforme a los lineamientos de la política y objetivos
ambientales estatales.
b. La Gestión Ambiental Empresarial —GAE—, realizada por el
conglomerado del Sector Empresarial, a través de las
organizaciones sectoriales, gremiales y/o de las empresas de
manera individual, con el objetivo fundamental de orientar,
desarrollar y controlar su actuación ambiental mediante la
aplicación y el cumplimiento de una política y objetivos
ambientales empresariales debidamente armonizados en el
ámbito estatal.
c. La Gestión Ambiental Ciudadana —GAC—, realizada por la
Sociedad Civil, a través de las Organizaciones No
Gubernamentales —ONG—, de Organizaciones Ciudadanas,
etc., con el objetivo fundamental de velar por un medio
ambiente sano y por lo tanto ser partícipe y veedora del
cumplimiento de los objetivos de la Gestión Ambiental Pública
—GAP— y de la Gestión Ambiental Empresarial —GAE—.
Las anteriores definiciones conceptuales determinan y orientan
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

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59
el establecimiento de una estructura funcional genérica, que dentro de
un marco de sostenibilidad ecológica, económica, institucional y
organizacional y, bajo el enfoque sistémico descrito, permita definir
apropiadamente las funciones y áreas de acción específicas que deberá
desarrollar cada categoría de gestión, como veremos a continuación.
23.0.0 Estructura funcional genérica para la Gestión Ambiental
Sistémica en el ámbito estatal
Como se ha mencionado, para definir las funciones y áreas de
acción específicas para cada una de las categorías de gestión
consideradas (GAP, GAE y GAC), es fundamental establecer una
estructura funcional adecuada, que considere como punto de partida
las funciones genéricas del enfoque sistémico, es decir, la
planificación, la ejecución y el control.
En este punto es conveniente recordar que, aunque
conceptualmente las actividades intelectuales relacionadas con la
planificación —más o menos, decidir lo que se ha de hacer—, se
pueden describir distinguiéndolas de las de ejecución —más o menos,
hacer lo decidido—, y de las relativas al control —más o menos,
asegurar que se ejecutará lo planificado y que se obtendrán los
resultados esperados—, formarán igualmente parte de las funciones de
la GAP, GAE y GAC, aunque involucradas en grado diferente.
Con estos criterios, y teniendo en cuenta los objetivos
planteados para la GAP, GAE y GAC, se procede a adaptar para cada
categoría de gestión, las funciones genéricas del enfoque sistémico,
renombrándolas como Funciones Ambientales Básicas. Tabla No.2.
Tabla No. 2 Funciones Ambientales Básicas para la GAP, GAE
y GAC
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL SISTÉMICA

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

60

En la Figura No.8 se esquematiza la estructura funcional
descrita, la cual proporcionará una base significativa para el desarrollo
conceptual de la Gestión Ambiental Sistémica en el ámbito estatal.


Figura No. 8 Estructura funcional genérica para la
Gestión Ambiental Sistémica
Como se puede apreciar, la anterior estructura funcional
genérica para la gestión ambiental sistémica a nivel estatal, constituye
un marco ordenador que permitirá orientar la definición y desarrollo
conceptual de las Funciones Ambientales Básicas en cada una de las
categorías de gestión consideradas, así como sus respectivas áreas de
acción, elementos fundamentales y procesos básicos, todo lo que se
constituye en los temas centrales de los siguientes tres capítulos.


ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

61
24. CAPÍTULO 2. ESTRUCTURA FUNCIONAL
SISTÉMICA PARA LA GESTIÓN
AMBIENTAL PÚBLICA A NIVEL ESTATAL
Tal como se ha definido, la Gestión Ambiental Pública —
GAP— se concibe como aquella realizada por el Sector Oficial, bajo
la coordinación de las Entidades Públicas Ambientales Competentes
— EPAC—
13
, con la colaboración de las Entidades Públicas
Sectoriales —EPS— y de las Entidades Territoriales —ET— y, con
una amplia participación comunitaria, con el objetivo fundamental de
orientar, fomentar y controlar una adecuada actuación ambiental
empresarial y ciudadana, conforme a los lineamientos de la política y
objetivos ambientales estatales.
Vista así, la GAP se constituye en un proceso sistemático, con
un carácter eminentemente “orientador, promotor y controlador” de
la actuación ambiental empresarial y ciudadana, y por lo tanto, sus
funciones y áreas de acción serán derivadas en consecuencia con
dicho carácter.
El presente capítulo tiene como propósito fundamental, generar
y proponer un nuevo marco conceptual que oriente el diseño de la
estructura funcional de la Gestión Ambiental Pública —GAP— bajo
enfoque sistémico. Dicha estructura funcional deberá permitir el

13
Para el caso específico de Colombia, serán consideradas como EPAC algunas
de las instituciones públicas que de acuerdo con la Ley 99/93 hacen parte del
Sistema Nacional Ambiental como son, el Ministerio del Medio Ambiente —
MMA—, las Corporaciones Autónomas Regionales —CAR’s—, las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible —CDS’s— y, las Unidades
Ambientales Urbanas —UAU’s—.
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62
desarrollo de dos aspectos básicos:
– En primer lugar, organizar y desarrollar conceptualmente las
funciones ambientales básicas y sus áreas de acción
correspondientes, requeridas en el cumplimiento de la misión y
responsabilidades de protección ambiental del Sector Oficial.
– En segundo lugar, servir de base para el diseño y desarrollo de
Sistemas de Gestión Ambiental Públicos en los ámbitos
nacional, regional y municipal, que permitan su seguimiento y
evaluación y por lo tanto, su retroalimentación y mejoramiento
continuo.
Con estos criterios, en la Figura No.9 se esquematizan cada una
de las Funciones Ambientales Básicas previamente propuestas para la
GAP y se establecen, en principio, las Áreas de Acción que
desarrollará cada una de estas funciones.

Figura No. 9 Funciones Ambientales Básicas y Áreas de
Acción para la GAP
A continuación se describe en que consistirán cada una de las
Funciones Ambientales Básicas y sus Áreas de Acción respectivas.
25.0 Política y Planificación Ambiental —PPA—
La función de Política y Planificación Ambiental —PPA—, se
concibe como un proceso racional de toma de decisiones sobre “lo que
se ha de hacer”, es decir, tendrá la misión de orientar la actuación
ambiental de la GAP, lo cual podrá ser realizado mediante cuatro
áreas de acción:
– La Armonización Política y Regulación Normativa —APRN—
– La Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica —
PEAE—
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

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63
– El Control de Gestión Institucional —CGI—, y
– El Fortalecimiento Institucional —FI—.
En la Figura No.10 se muestra un esquema general de la función
de PPA. A continuación se describen en que consisten cada una de sus
cuatro áreas de acción y sus elementos básicos.

Figura No. 10 Áreas de Acción en la función de PPA
A continuación se describe brevemente a nivel genérico en que
consistirá cada una de las áreas de acción mencionadas:
26.0.0 Armonización Política y Regulación Normativa —
APRN—
De acuerdo con lo analizado y descrito previamente, al concebir
el medio ambiente de manera global e integral, se hace evidente que la
solución a su problemática requiere igualmente un planteamiento de
carácter global e integral. En este sentido, la armonización política y
reglamentaria podría ser desarrollada mediante tres acciones básicas:
La armonización de la política ambiental; la regulación normativa y
reglamentaria; y, la cooperación y negociación internacional, como se
esquematiza en la Figura No. 11.

Figura No. 11 Acciones básicas en la Armonización
Política y Regulación Normativa —APRN—
A continuación se describe brevemente en que consistirán cada
una de estas acciones.
27.0.0.0 Armonización de la Política Ambiental
La armonización de la política ambiental implicará el
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

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64
establecimiento de unas Políticas y Objetivos Ambientales
armonizados a todo nivel (global, estatal, departamental, local).
A nivel global, la armonización de la política ambiental se
realiza a partir de los acuerdos celebrados en consenso por la
comunidad internacional con relación al tema de la protección
ambiental. A nivel estatal, la armonización de la política nacional
ambiental será realizada acorde con los compromisos consensuados y
adquiridos a nivel internacional para lo cual será fundamental una
amplia y activa participación de cada uno de los componentes de la
sociedad (sector oficial, sociedad civil y sector empresarial). A nivel
regional y local, la armonización de políticas se hará con referencia a
la política nacional ambiental bajo la coordinación de la organización
oficial y una amplia participación de la organización empresarial y la
sociedad civil.
28.0.0.0 Regulación Normativa y Reglamentaria
La Regulación normativa y reglamentaria, consistirá en crear un
entorno técnico común, que permita una real globalización de la
gestión ambiental. Es conocido que las reglamentaciones relacionadas
con el medio ambiente pueden variar de un país a otro e incluso dentro
de un mismo país en el ámbito regional o departamental, lo cual
podría constituir un grave inconveniente en cuanto a la eficacia del
cumplimiento de los objetivos de calidad ambiental. En este punto es
conveniente recordar la diferencia entre las normas jurídicas y las
normas técnicas, la cual tiene que ver con quién las realiza y con la
obligatoriedad o no de su cumplimiento.
Así, las normas jurídicas son de carácter legislativo y
reglamentan el cumplimiento obligatorio de unas exigencias mínimas
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

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65
básicas que permiten a la administración pública garantizar la
seguridad y sanidad de los ciudadanos, así como la protección
ambiental. Las normas técnicas por su parte, constituyen una serie de
especificaciones técnicas, realizadas fundamentalmente a partir de la
iniciativa privada, de cumplimiento voluntario y en la mayoría de los
casos tienen un nivel de exigencia mucho más elevado que el de las
normas jurídicas.
De acuerdo con lo anterior, en orden de lograr una real
integración normativa y reglamentaria entre los sectores público y
privado, es fundamental la creación de un entorno técnico común
donde se cumplan dos aspectos fundamentales:
– que las normas técnicas ofrezcan garantías en cuanto a las
“exigencias mínimas básicas” establecidas en las normas
jurídicas y,
– que las autoridades públicas sigan siendo totalmente
responsables en cuestión de protección de la seguridad, la
sanidad y el medio ambiente.
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66
Una buena guía metodológica para lograr lo anterior la
constituye el “Nuevo Enfoque en armonización técnica y
normalización”
14
realizado por la Unión Europea. Este Nuevo Enfoque
consiste básicamente en realizar las normas jurídicas remitiéndolas a
normas técnicas, bajo la obligación de que los organismos de
normalización elaboren las normas técnicas a partir de los requisitos
mínimos básicos de protección de la seguridad, la sanidad y el medio
ambiente.
29.0.0.0 Cooperación y Negociación Internacional
La cooperación y negociación internacional en la esfera del
medio ambiente constituye un importante mecanismo de armonización
y deberá permitir que las disposiciones y acuerdos multilaterales sobre
el medio ambiente estén orientados realmente a la solución de los
problemas ambientales en cada nivel de gestión.
Para esto, la mayoría de los Estados del mundo vienen
estableciendo una nueva asociación mundial, en la que se
comprometen a mantener un diálogo continuo y constructivo basado
en la necesidad de lograr que la economía mundial sea más eficiente y
justa.
En dicho diálogo se deberá tener presente la creciente
interdependencia de la comunidad de naciones y el hecho de que el
desarrollo sostenible ha pasado a ser un tema prioritario del programa
de la comunidad internacional.
30.0.0 Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica —
PEAE—

14
Resolución del Consejo de la Unión Europea [DOCE C136 de 7-05-1985].
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67
Con contadas excepciones, en la mayoría de los países en
desarrollo se formulan las políticas sectoriales, sus planes y programas
de manera aislada, sin tener en cuenta consideraciones integrales y
holísticas del contexto regional, sin una adecuada participación
comunitaria, intergubernamental e intersectorial, y más aún, sin
efectuar procedimientos de Evaluación Ambiental Estratégica —
EAE—
15
, que permitan involucrar de manera obligatoria, la dimensión
ambiental en los procesos de ordenamiento y desarrollo territorial y
sectorial.
Lo anterior lleva a plantear la necesidad de desarrollar procesos
amplios de Ordenamiento Territorial —OT— que involucren y
contemplen de manera obligatoria el Ordenamiento Ambiental
Territorial —OAT— y el Ordenamiento Ambiental Sectorial —
OAS—, realizados mediante procedimientos de Evaluación Ambiental
Estratégica —EAE—, que permitan entre otros aspectos, disponer de
instrumentos adecuados para orientar el desarrollo territorial y
sectorial así como reglamentar los usos del territorio en armonía con
la base natural y ambiental, a todo nivel jurisdiccional (nacional,
regional, municipal).
Con tal propósito, en el presente libro se propone el desarrollo
de un área de acción que denominaremos Planificación y Evaluación
Ambiental Estratégica —PEAE—, orientada a la formulación de

15
Desde sus inicios los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental
—EIA— se han aplicado limitadamente a nivel de Proyectos Individuales sin
trascender al nivel de las Políticas, Planes y Programas donde se enmarcan
dichos proyectos. En este sentido, la EAE es la misma EIA pero aplicada a
una escala mayor, ya sea a nivel sectorial, regional, o de políticas, planes, y
programas.
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

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68
grandes planes ambientales estratégicos con consecuencias
trascendentales en el desarrollo sostenible de cada región y en la
orientación de la gestión de cada EPAC.
Para facilitar el desarrollo conceptual de la PEAE recordemos
que la Planificación Estratégica tiene que ver con los objetivos y con
las estrategias. Los objetivos, como han sido definidos, son
declaraciones amplias y razonablemente inmutables de lo que un
individuo o empresa pretende alcanzar, actuando dentro de una
realidad y período de tiempo indeterminado. Las estrategias por su
parte, constituyen los cursos de acción que una empresa adopta como
medio de alcanzar sus objetivos.
A manera de ejemplo podemos decir que, existen muchos
objetivos importantes para empresas como las EPAC en su misión de
proteger y conservar el medio ambiente y a la vez muchas maneras de
lograrlo. La determinación de los objetivos y estrategias adecuadas
para alcanzarlos, constituyen lo que a efectos del presente libro se ha
denominado PEAE. Vista así, la PEAE deberá facilitar la orientación
y búsqueda de las estrategias de actuación más adecuadas, que
faciliten la toma de decisiones ejecutivas en cuanto a:
– Armonización de políticas, mediante la adaptación congruente
de la política ambiental a todo nivel (municipal, departamental,
nacional, internacional).
– Priorización de actuaciones, con la realización o implantación
de un determinado plan, y en últimas, con la decisión de hacer o
no determinada actuación.
– Orientación de recursos, facilitando la destinación de mayores o
menores recursos según la urgencia o importancia relativa del
plan tratado.
De acuerdo con lo anterior, podemos definir la PEAE como “el
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

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69
proceso de formulación y evaluación de estrategias que permitan el
logro adecuado de los objetivos ambientales de la política ambiental”.
Esta definición supone un cierto designio por parte de la PEAE, que
puede ser muy leve, tan sólo el indispensable para evitar aberraciones
perjudiciales, al menos a largo plazo para los intereses de la sociedad.
La PEAE tendrá las siguientes características generales:
a. Delimita una “área problema” como un sistema dinámico en el
que confluyen los aspectos naturales, culturales y
socioeconómicos.
b. Tiene una base ecológica que incluye al hombre como un
elemento del sistema.
c. Contenido integrador y globalizador en todos los aspectos que
intervienen (social, territorial y sectorial).
d. Carácter interdisciplinario del estudio de los problemas y de la
toma de decisiones.
e. Incorpora la información y participación pública en el proceso
de planificación.
En definitiva, la acción de PEAE deberá ser realizada bajo la
coordinación de las EPAC, con una amplia participación comunitaria,
intergubernamental e intersectorial e incluirá los siguientes aspectos:
– el Ordenamiento Ambiental Territorial —OAT— y por lo tanto
la Evaluación Ambiental Estratégica —EAE—;
– la coordinación directa con las Entidades Territoriales para la
formulación del Componente Ambiental del Plan de
Ordenamiento Territorial —CAPOT— y con las Entidades
Públicas Sectoriales —EPS para la formulación de los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial —POAS—; y,
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70
– la formulación de los Planes Estratégicos de Gestión Ambiental
—PEGA— y los Planes de Acción Ambiental —PAA— de
cada EPAC, tomando como base el CAPOT y los POAS
respectivos.
En la Figura No.12 se esquematiza la acción de PEAE y sus
elementos básicos.

Figura No. 12 Acciones y elementos básicos de la
Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica —
PEAE—
A continuación se describen brevemente cada uno de los
elementos mencionados.
31.0.0.0 Ordenamiento Ambiental Territorial —OAT—
Entre otras muchas apreciaciones, el Ordenamiento Territorial
—OT— puede ser definido como un conjunto de acciones político
administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas
por las Entidades Territoriales en ejercicio de la función pública que
les compete, en orden a disponer de instrumentos eficientes para
orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la
utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con
las estrategias de desarrollo económico y en armonía con el medio
ambiente y las tradiciones históricas y culturales [Ley 388/97 de
Colombia].
En este sentido, el Ordenamiento Ambiental Territorial —
OAT— puede ser definido como “la función atribuida al Estado de
regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del
territorio y de los recursos naturales renovables de la nación, a fin de
garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible” [Ley
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

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71
99/93 de Colombia], y bajo esta consideración, debe ser interpretado
como un componente esencial e indisociable del OT.
El OAT será desarrollado mediante procesos de EAE, con el
objetivo fundamental de conocer las características del medio y
valorar los recursos naturales a fin de ordenar, y en lo posible,
reglamentar los posibles usos del territorio, estableciendo
restricciones o prioridades, de modo que el uso sea el más adecuado a
sus características y permita la conservación y uso sostenible de los
recursos naturales en el corto, mediano y largo plazo.
Para lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población y
la optimización del uso de los recursos naturales y del ambiente, el
OAT se basará en dos estrategias básicas:
– El Diagnóstico Ambiental Territorial, orientado a disponer de
un inventario y caracterización pormenorizada del estado
(calidad, cantidad y disponibilidad) de los recursos naturales y
ambientales de la jurisdicción y de los factores y/o agentes de
presión sobre dichos recursos (por uso y por deterioro), que
permita, con la participación de todos los actores involucrados,
analizar e identificar las potencialidades y problemáticas del
área de estudio y orientar el proceso de ordenamiento territorial.
– El análisis del equilibrio ambiental territorial, fundamentado en
la valoración y modelado espacial de la problemática ambiental
y socioeconómica del territorio, para detectar las áreas críticas
que requieren de atención prioritaria. Dicho análisis estará
orientado a reglamentar el uso de la tierra, indicando y
proponiendo alternativas sostenibles de utilización del ambiente,
identificando planes, programas y proyectos en su dimensión
tanto espacial como temporal.
De acuerdo con lo anterior, el OAT puede concebirse desde dos
perspectivas, una sistémica y otra participativa. Sistémica, porque
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72
considera los problemas territoriales desde un punto de vista global,
que involucra los aspectos económicos, sociales, culturales y
ambientales y pretende plantear directrices que sirvan de guía para la
gestión del desarrollo sostenible, y Participativa, porque parte del
principio de “amplia participación comunitaria, intergubernamental e
intersectorial” para el proceso de toma de decisiones.
El proceso de OAT recoge separadamente la información de
forma georeferenciada y descriptiva. Esta información deberá quedar
almacenada para su utilización en etapas posteriores, para lo cual es
fundamental el diseño e implementación de Sistemas de Información
Ambiental – SIA que permitan almacenar, procesar y disponer
adecuadamente de toda la información (estadística, georeferenciada,
indicadores, etc.) necesaria para servir de soporte al OAT y por
supuesto a la PEAE. Además, los SIA servirán como apoyo a la toma
de decisiones de las autoridades ambientales sobre administración y
manejo de los recursos naturales y el medio ambiente en cada
jurisdicción, como se explicará posteriormente.
32.0.0.0 Evaluación Ambiental Estratégica —EAE—
Como se ha descrito, la Evaluación Ambiental Estratégica —
EAE, deberá permitir promover y fortalecer la incorporación de
consideraciones ambientales en los procesos de planificación
territorial y sectorial, con una amplia y adecuada consulta y
participación comunitaria, intergubernamental e intersectorial.
Es un procedimiento que tiene por objetivo la evaluación de las
consecuencias ambientales que determinadas políticas, planes y
programas, pueden producir sobre el medio ambiente, en la utilización
de los recursos naturales y, en definitiva, en el logro de un desarrollo
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

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73
sostenible y equilibrado [Estevan Bolea, 1981; Conesa Fernández,
1997]. Se trata básicamente, de introducir la variable ambiental en el
mismo momento que se elaboran los planes y programas que
concretan alguna política de desarrollo nacional o regional, y se
refiere, en todo caso, a acciones promovidas por el Sector Oficial.
De esta manera, la EAE deberá trascender la aprobación
ambiental de proyectos y, —bajo la premisa de ser realizada con una
amplia participación comunitaria, intergubernamental e
intersectorial—, deberá permitir, entre otros aspectos:
a. identificar los aspectos ambientales prioritarios relacionados con
los diferentes sectores productivos o regiones,
b. definir las alternativas y estrategias de acción óptimas desde una
perspectiva ambiental, que permitan enfrentar los problemas
ambientales sectoriales y regionales y,
c. reducir los requisitos y procedimientos de Licenciamiento
Ambiental (Estudios de Impacto Ambiental —EsIA—,
Evaluación de Impacto Ambiental —EIA—) para proyectos
prototípicos de un mismo sector o región, mediante el desarrollo
de Guías Ambientales Sectoriales, que se explican
posteriormente.
Actualmente, el procedimiento de EAE es utilizado en una gran
cantidad de países de la Unión Europea y en Estados Unidos y,
constituye un requisito obligatorio en los procesos de planificación
gubernamental en los ámbitos territorial y sectorial y por lo tanto, se
propone que sea adelantado directamente por las EPAC en sus áreas
de jurisdicción respectiva. Su desarrollo implica en sí mismo un
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74
procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental —EIA—
16
, pero
como se ha descrito, aplicado a escala mayor, sobre todo en instancias
decisorias superiores y de mayor importancia estratégica, como los
planes, programas y políticas territoriales y sectoriales.
De esta manera, la gestión ambiental adelantada por las EPAC
tendría un carácter eminentemente estratégico y por lo tanto, el
desarrollo de los procedimientos de EIA a Proyectos Individuales
podrá ser realizado directamente por las Entidades Públicas
Sectoriales —EPS— (Ministerios de Minas y Energía, Transporte,
Desarrollo y Agricultura, Salud, etc.), a través de sus Unidades
Ambientales Competentes —UAC—
17
, lo cual permitirá una
disminución considerable de esfuerzos y recursos (económicos,
técnicos y de tiempo) a las EPAC, tal como se describe
posteriormente en el capítulo 3 relativo a la Gestión Ambiental
Empresarial —GAE—.
Cuando se trate de Proyectos relacionados directamente con
actividades sectoriales cuyas decisiones sean competencia directa de

16
La Evaluación de Impacto Ambiental —EIA— se originó en los Estados
Unidos en 1969 con la Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA: National
Environmental Policy Act) como un procedimiento jurídico-administrativo
orientado a identificar, valorar interpretar, predecir, prevenir y controlar los
impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría en caso de ser
ejecutado, con el fin de ser aceptado, modificado o rechazado por la
autoridad competente.
17
Bajo este esquema, resulta absolutamente indispensable que tanto las
Entidades Públicas Sectoriales —EPS—, como las Entidades Territoriales —
ET—, conformen a su interior, Unidades Ambientales Competentes —
UAC—, que dependan directamente del J efe superior de cada Entidad, pero
que funcionen como “unidades cooperantes”, de la gestión de las EPAC.
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75
las EPAC, —tal es el caso de proyectos de tratamiento de aguas
residuales o desechos sólidos municipales adelantados por otras
entidades dentro del área de su jurisdicción—, la EPAC
correspondiente haría las veces de EPS, y por lo tanto sería la
encargada de coordinar el proceso de EIA.
De acuerdo con todo lo anterior, los resultados inmediatos de la
PEAE serán, en primera instancia, el Componente Ambiental del Plan
de Ordenamiento Territorial —CAPOT— y los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial —POAS—, y en segunda
instancia, los Planes Estratégicos de Gestión Ambiental —PEGA— y
los Planes de Acción Ambiental —PAA—, como veremos a
continuación.
33.0.0.0 Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento
Territorial —CAPOT—
Como resultado inmediato de la acción de PEAE el Componente
Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial —CAPOT—, se
apoya en dos conceptos claves: por un lado, la aptitud, capacidad o
vocación del territorio y por otro, el impacto, es decir, la variación de
la calidad ambiental después del asentamiento, actividad o uso, con
relación a la situación inicial.
Comienza con una delimitación geográfica del área problema, es
decir, del ámbito espacial para la gestión, a partir de criterios de
homogeneidad, funcionalidad, o, simplemente de competencias
administrativas. En esta fase será necesario la recolección,
organización y sistematización de la información necesaria y
suficiente para comprender la estructura y funcionamiento del
entorno.
Continúa con el análisis e interpretación de la información
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76
recolectada, lo cual permitirá elaborar el diagnóstico y explicación de
la realidad actual a la luz de la evolución histórica y de las tendencias
previsibles de cambio, así como determinar la oferta y demanda
ambiental de recursos naturales, humanos y económicos concretos
para la consecución de las metas ambientales.
La explicación e interpretación de dicha información para
diferentes escenarios espaciales y temporales de desarrollo, facilitará
definir el objetivo o conjunto de objetivos, estructurados,
compatibilizados y jerarquizados de manera racional de tal manera
que orienten la tendencia a seguir en el corto, mediano y largo plazo.
Como respuesta a todo lo anterior, el CAPOT deberá definir los
lineamientos estratégicos o líneas de acción relacionadas con la
protección ambiental, que orientarán el desarrollo sostenible en cada
entidad territorial, configurándose así mismo, en una herramienta para
el proceso racional de toma de decisiones que, a través del
conocimiento de las condiciones ambientales, económicas y sociales,
informa las decisiones y actuaciones futuras.
34.0.0.0 Planes de Ordenamiento Ambiental Sectorial —
POAS—
Como se ha planteado, otro resultado inmediato de la acción de
PEAE lo constituyen los Planes de Ordenamiento Ambiental Sectorial
—POAS—, los cuales, además de tener una base científico-técnica y
sistémica, han de basarse en una amplia participación comunitaria,
intergubernamental e intersectorial. En consecuencia, en los POAS
estarán implícitos los procedimientos de EAE, para lo cual se
requerirá la elaboración de estudios, análisis, y cuantos otros medios
de diagnóstico, previsión y participación existan, que permitan su
diseño y formulación.
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

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77
Aunque en muchas latitudes los POAS básicamente han servido
para coordinar y programar, en una palabra, racionalizar la inversión
sectorial, los POAS podrían ser vinculantes para la administración
pública, constituyéndose en un indispensable elemento estratégico,
coordinador de acciones sectoriales frecuentemente discordantes y en
ocasiones contrapuestas. No obstante lo anterior, es necesario tener en
cuenta que los POAS no pueden vincular en todas sus posibilidades la
acción de la iniciativa privada, ya que para ésta, solamente podrán
establecerse condicionantes, limitaciones más o menos fuertes al
derecho de propiedad y estímulos para orientar la inversión privada
hacia un objetivo común, mediante orientaciones voluntarias hacia el
crecimiento económico.
En definitiva, el concepto de POAS aquí presentado, además de
reflejar los anteriores criterios, deberá ajustarse a los criterios de
sostenibilidad ambiental. Esto obliga a acelerar el proceso de
planificación sectorial, principalmente en todos aquellos sectores
productivos con una alta incidencia ambiental en el desarrollo de sus
actividades.
35.0.0.0 Plan Estratégico de Gestión Ambiental —PEGA—
El Plan Estratégico de Gestión Ambiental —PEGA— constituye
un instrumento orientador de las políticas y estrategias ambientales a
ser desarrolladas por cada EPAC en su jurisdicción territorial. De
acuerdo al área territorial para el que sea formulado, el PEGA podrá
ser denominado como: PEGAN, PEGAR y PEGAM para los niveles
nacional, regional y municipal respectivamente.
Se puede decir que el PEGA, es la oportunidad estratégica, a
través de la cual se busca crear la manera de visualizar “el desarrollo
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78
humano sostenible en cada territorio”, y como tal, su énfasis
fundamental estará orientado a identificar, caracterizar y dar
soluciones a las diferentes condiciones del desarrollo territorial,
integrando las dimensiones política, socio cultural y económica con la
dimensión ambiental y viceversa y, permitiendo que las EPAC de
cada jurisdicción, respondan adecuadamente al cumplimiento de sus
funciones ambientales básicas.
Así pues, el PEGA deberá reconocer las características
ambientales de cada región, involucrando a las comunidades en la
toma de decisiones y elaborado en armonía con la planificación de la
gestión ambiental de todos los niveles de jurisdicción territorial para
un horizonte de mediano y largo plazo.
En cualquier caso, el PEGA deberá ser formulado con una
amplia participación de todos los actores involucrados (sectores
público, empresarial y ciudadano), bajo la asesoría y orientación de
Consejos Ambientales
18
y la directa participación de las EPAC como
Secretarías Técnicas de cada Consejo. Como instrumento estratégico,
el PEGA deberá contener al menos los tres siguientes elementos
básicos:
1. El Diagnóstico Ambiental Territorial, como ha sido
planteado, estará orientado a disponer de una adecuada identificación,

18
Los Consejos Ambientales se deberán constituir como escenarios de
participación, concertación y orientación de la gestión ambiental en el área de
jurisdicción especialmente en el desarrollo de las acciones derivadas de la
función ambiental básica de Política y Planificación Ambiental. De acuerdo a
la jurisdicción territorial los Consejos Ambientales podrán ser denominados
genéricamente como: Consejo Nacional Ambiental —CNA—, Consejo
Regional Ambiental —CRA—, Consejo Municipal Ambiental —CMA—.
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79
inventario y caracterización Ambiental, Económica y Social del área
de jurisdicción de la EPAC respectiva, que permita entre otros
aspectos, la identificación de las potencialidades y problemáticas
ambientales y sus causas.
2. Las Soluciones Estratégicas, estarán constituidas
básicamente por los Objetivos Programáticos y/o líneas de acción
orientadas a eliminar o mitigar las causas que ocasionan la
problemática ambiental identificada y a su solución.
Pueden incluir también la definición de estrategias que orienten
el modo y mecanismos para el logro de los objetivos, así como el
enunciado de Programas que canalicen los lineamientos de la Política
Ambiental Nacional y algunas soluciones operativas a nivel de
perfiles de proyectos que las materialicen.
Las soluciones estratégicas deberán ser coherentes con el
Diagnóstico, ser formuladas con amplia participación de los actores
involucrados y estar articuladas con las políticas y planes de desarrollo
de los niveles nacional y regional.
3. Mecanismos de Seguimiento y Evaluación. Para garantizar la
retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión y por lo tanto
la máxima armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado.
Para lograrlo es fundamental que los PEGA sean sistematizados y
medibles mediante indicadores ambientales adecuados, como se
explicará posteriormente.
Un propósito adicional de los PEGA será constituirse en una
especie de banco de proyectos, que recoja todas y cada una de las
soluciones estratégicas y operativas (a nivel de perfil de proyecto)
formuladas a partir del diagnóstico ambiental territorial para cada área
jurisdiccional y cuya coordinación se realizará a través de un Banco
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80
de Proyectos de Inversión Ambiental —BPIA—, como se describe a
continuación.
Banco de Proyectos de Inversión Ambiental —BPIA—
Por analogía con el Banco de Proyectos de Inversión Nacional
—BPIN— establecido en el Departamento Nacional de Planeación de
Colombia —DNP—, el BPIA se concibe como un sistema de
información sobre programas y proyectos de inversión ambiental,
viables técnica, financiera, económica, social, institucional y
ambiental, financiados o susceptibles de ser financiados o
cofinanciados mediante diferentes fuentes de recursos.
El PBIA estará integrado por una serie de componentes que
interactúan conformando un proceso de retroalimentación continua.
Dichos componentes podrán ser relacionados con aspectos legales,
institucionales, de capacitación, de asistencia técnica, metodológicos,
y, de sistemas y herramientas computacionales.
El requisito fundamental para registrar proyectos en el BPIA
será que éstos hayan sido identificados y formulados a nivel de perfil
de proyecto en el PEGA. Para determinar si un proyecto es viable,
deberá someterse a una revisión con base en criterios y parámetros
preestablecidos, relacionados con los aspectos técnicos,
socioeconómicos, ambientales e institucionales.
36.0.0.0 Plan de Acción Ambiental —PAA—
El Plan de Acción Ambiental —PAA— constituye un
instrumento operativo de compromiso institucional y de ejecución de
las Soluciones Estratégicas propuestas en el PEGA. Deberá ser
ejecutado durante el período de gestión de cada Ministro, Director o
J efe de EPAC y por lo tanto, ser coherente con el PEGA y articulado a
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81
las posibilidades técnicas y financieras de cada EPAC.
En este contexto, el PAA deberá permitir, a partir del PEGA,
formular apropiadamente las Soluciones Operativas requeridas
(proyectos) para dar respuesta a la problemática ambiental identificada
en cada territorio. El PAA deberá contener al menos los tres siguientes
elementos básicos:
1. El Diagnóstico Ambiental Territorial: Deberá ser el mismo o
al menos coherente con el realizado en el PEGA. Deberá incluir al
menos la Identificación de la Problemática Ambiental y sus Causas y,
las Soluciones Estratégicas planteadas en el PEGA. Si no hubiere
PEGA, el PAA deberá hacerse a partir de un Diagnóstico previo que
contemple al menos los elementos mencionados.
2. Las Soluciones Operativas: Constituidas básicamente por
los Proyectos formulados para llevar a cabo las Soluciones
Estratégicas planteadas en el PEGA, esto es, deberán ser formuladas
para dar respuesta a la problemática y causas identificadas en el
Diagnóstico. En cada Proyecto será necesario definir Actividades,
Metas, Unidades de Medida y Costos específicos.
3. Mecanismos de Seguimiento y Evaluación: Para garantizar la
retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión y por lo tanto
la máxima armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado.
Para lograrlo es fundamental que los PAA sean sistematizados y
medibles mediante indicadores ambientales adecuados, como se
explicará posteriormente.
37.0.0.0 Armonización y articulación de los procesos de
ordenamiento y planificación ambiental
El principio básico de la gestión ambiental sistémica lo
constituye el ordenamiento ambiental territorial. Bajo este principio,
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la armonización y articulación de los procesos de ordenamiento y
planificación ambiental constituye un aspecto de fundamental
importancia en el desarrollo de la gestión ambiental sistémica.
Actualmente en muchos países, los procesos de ordenamiento y
planificación ambiental se desarrollan alrededor de diferentes tipos de
planes como son el Plan Nacional de Desarrollo —PND—, los Planes
de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial de las Entidades
Territoriales (departamentos, municipios), los Planes Estratégicos de
Gestión Ambiental —PEGA—, los Planes de Acción Ambiental —
PAA—, etc.
Al margen de la sincronía que debe existir en la formulación y
ejecución de cada uno de los planes mencionados, es fundamental que
todos ellos estén debidamente articulados tanto a nivel funcional,
jurisdiccional y sectorial como a nivel ambiental, independientemente
de quiénes los formulen, de tal manera que se garantice una adecuada
coherencia entre las soluciones estratégicas y las soluciones operativas
formuladas.
En este sentido, aunque en términos generales los Planes de
Desarrollo Nacional y de las Entidades Territoriales deberían ser
concebidos para el mediano y corto plazo, en la práctica son
formulados y ejecutados fundamentalmente para orientar la gestión
del período gubernamental del mandatario a cargo.
Algo similar podría ocurrir con los Planes de Ordenamiento
Territorial de las Entidades Territoriales, los cuales por su objetivo
mismo, deberán constituirse por excelencia, en el instrumento
estratégico orientador del desarrollo territorial, y por lo tanto ser
concebidos para el mediano y largo plazo, no solo de las
jurisdicciones de las entidades territoriales, sino de la nación.
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83
En este punto resulta conveniente considerar la posibilidad de
establecer la formulación y ejecución de un POT para el nivel
nacional, toda vez que podría constituirse en un poderoso instrumento
estratégico, orientador y articulador de los Planes Nacionales de
Desarrollo de gobiernos sucesivos, así como de las políticas públicas
estatales y el desarrollo territorial, sectorial y ambiental en el mediano
y largo plazo.
De otro lado, aunque actualmente se establece que en la
formulación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial y
planes de desarrollo de las entidades territoriales se involucrar la
dimensión ambiental, en la práctica, esto se hace de manera
tangencial, hasta el punto en que en muchos casos el Componente
Ambiental de los Planes de Desarrollo y de los POT es formulado de
manera independiente y anexado como un capítulo adicional de los
mismos.
Con estas consideraciones, en la Tabla No. 3 se propone un
mapa general de los diferentes instrumentos (planes) que materializan
los procesos de ordenamiento y planificación ambiental para cada
jurisdicción territorial, que permitirá, establecer el carácter estratégico
de largo, mediano y corto plazo de cada uno de ellos y encontrar los
mecanismos de articulación más adecuados.
Tabla No. 3 Armonización y Articulación de los procesos
de Ordenamiento y Planificación Ambiental


Como se puede apreciar en la Tabla No. 3, para todas las
jurisdicciones se establecen planes de carácter estratégico, es decir que
deben ser formulados para orientar el desarrollo territorial, sectorial y
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ambiental en el mediano y largo plazo (POT, PEGAS, PEGAN,
PEGAR, PEGAM), y planes de gobierno, formulados para ser
ejecutados durante el período de gobierno del mandatario a cargo
(PND, PDD, PDM, PDV, PAA).
Una revisión cuidadosa de los objetivos y componentes
genéricos de cada uno de los planes mencionados nos permite
establecer que todos ellos, —al margen de su carácter gubernamental
o estratégico y de la jurisdicción donde sea implementado—, deben
ser concebidos a partir de la consideración real y efectiva de la base
ambiental natural del territorio, como fuente de recursos naturales,
como soporte de actividades y como receptor de efluentes, y por lo
tanto, para un mismo escenario temporal y jurisdiccional, deberán ser
formulados con base en un Diagnóstico Ambiental Territorial
19

común, independientemente del tipo de plan que lo utilice.
Si se logra que los planes estratégicos y de gobierno sean
formulados a partir de la base ambiental natural derivada del
diagnóstico ambiental territorial, será casi imposible que las
consideraciones ambientales sean dejadas de lado en el desarrollo y
ejecución de los planes, pues serán parte básica e integral de los
mismos.
De acuerdo con todo lo anterior, se puede inferir que el

19
El Diagnóstico Ambiental Territorial, estará orientado a disponer de un
inventario y caracterización pormenorizada del estado (calidad, cantidad y
disponibilidad) de los recursos naturales y ambientales de la jurisdicción y de
los factores y/o agentes de presión sobre dichos recursos (por uso y por
degradación), que permita, con la participación de todos los actores
involucrados, analizar e identificar las potencialidades y problemáticas del
área de estudio y orientar el proceso de ordenamiento territorial.
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85
instrumento de articulación y armonización por excelencia de los
procesos de ordenamiento y planificación territorial será el Plan
Estratégico de Gestión Ambiental —PEGA—, el cual como es obvio,
será común a todos los demás planes de una jurisdicción determinada.
Por tal motivo, es importante recalcar que los PEGA deberán ser
formulados con una amplia participación de todos los actores
involucrados (sectores público, empresarial y ciudadano), bajo la
orientación de los Consejos Ambientales (Nacional, Regional o
Municipal) y la participación directa de la EPAC respectiva como
Secretaría Técnica de dichos Consejos.
En términos genéricos, para la formulación de cualquiera de los
planes mencionados es necesario el cumplimiento de las siguientes
etapas básicas:
Determinación del Diagnóstico Ambiental Territorial: estará
orientado a disponer de una pormenorizada caracterización Biofísica,
Sociocultural y Económica que permita determinar las potencialidades
relacionadas con el tema específico de estudio. Se realiza a partir de la
determinación de una Línea Base del estado (calidad, cantidad y
disponibilidad) de los recursos (humanos, naturales, tecnológicos,
económicos, financieros, etc.), y de la presión (por uso y por
deterioro) que sobre éstos realizan los diferentes agentes y/o factores
sociales involucrados y mediante un balance de oferta y demanda de
recursos utilizando criterios técnicos, estándares, regulación vigente y
una amplia participación de los actores involucrados. Este diagnóstico
se debe elaborar con base en información cuantificable y medible
sobre las variables claves del tema de estudio, que permita la
construcción de indicadores relacionados con dichas variables.
Formulación de Objetivos: Una vez determinado el Diagnóstico
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(caracterización y línea base, potencialidades, problemáticas) se
procede a la formulación de los objetivos específicos del plan,
orientados, por un lado, a eliminar o mitigar las causas que ocasionan
las problemáticas identificadas y a su solución, y por otro lado, a
fortalecer las potencialidades encontradas.
Soluciones Estratégicas: Constituyen las grandes líneas de
acción identificadas para llevar a cabo los objetivos de la política o
políticas en las que se enmarque el plan respectivo. Deberán ser
coherentes con el diagnóstico; formuladas con una amplia
participación de los actores involucrados; estar articuladas con las
demás políticas públicas; ser priorizadas de acuerdo con las
capacidades técnicas, financieras e institucionales; y, estar articuladas
a metas estratégicas medibles, relacionadas directamente con cambios
positivos en el estado de los recursos (calidad, cantidad,
disponibilidad) y en la disminución de la presión (uso,
aprovechamiento) ejercida sobre ellos.
Soluciones Operativas: Constituidas básicamente por los
Proyectos, formulados para llevar a cabo las Soluciones Estratégicas,
esto es, formulados para dar respuesta a la problemática y causas
identificadas en el Diagnóstico. En cada Proyecto será necesario
definir Actividades, Cronograma, Metas, Unidades de Medida y
Costos específicos.
Mecanismos de Seguimiento y Evaluación: Es evidente que si
las políticas están bien formuladas e instrumentadas, su seguimiento y
evaluación podría realizarse básicamente a través del seguimiento y
evaluación misma de los planes, para lo cual es fundamental que éstos
se encuentren bien formulados, es decir, que estén enmarcados bajo
los principios de la política, que tiendan al cumplimiento de sus fines
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u objetivos, que consideren e involucren en sí mismos todos los demás
instrumentos de la política, y que se formulen sustentados en una base
medible de indicadores. De esta manera, se podrá evaluar de manera
objetiva y cuantitativa no sólo la ejecución propiamente de los planes,
sino el cumplimiento de los objetivos y metas de la Política,
trascendiendo la gestión de un periodo específico de gobierno.
38.0.0 Control de Gestión Institucional —CGI—
Bajo el enfoque sistémico, el Control de Gestión Institucional —
CGI— estará orientado básicamente a garantizar la máxima
armonización posible entre la formulación de las políticas públicas y
su ejecución. Dicha armonización se logra a través de procesos de
seguimiento y evaluación sistémica de las políticas, que permitan por
un lado, la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión y
por otro, la optimización de los procesos de formulación y
reformulación de las mismas.
Con este propósito, en el presente ítem, se analiza brevemente el
desarrollo actual de los procesos de seguimiento y evaluación de las
políticas públicas en países en desarrollo (caso específico de
Colombia) y, a partir de una esquematización de las políticas públicas
como vectores de desarrollo, se propone para el caso específico de la
política ambiental, un nuevo enfoque conceptual y metodológico para
su seguimiento y evaluación, a través del desarrollo de un “Sistema de
Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política
Ambiental —SISEPA—”, tal como se esquematiza en la Figura No.
13.
Posteriormente se plantea a grosso modo una propuesta para el
desarrollo del proceso de seguimiento y evaluación de planes,
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88
programas y proyectos ambientales.

Figura No. 13 El Control de Gestión Institucional —CGI—
39.0.0.0 Seguimiento y Evaluación actual de las Políticas
Públicas
De acuerdo a su temporalidad, la políticas públicas pueden ser
de corto, mediano y largo alcance. Aunque no es clara la definición
exacta de los límites temporales de las políticas, si está claro que cada
gobierno en su formulación pretende con cada una de ellas, su máxima
incidencia e impacto para el desarrollo de la nación.
No obstante lo anterior, es posible identificar políticas públicas
que aunque pretenden ser de largo alcance para la nación, en la
práctica resultan estratégicas solo para el gobierno de turno y su
ejecución muchas veces, puede no siempre tener repercusiones ni
impactos relevantes en un ámbito temporal de amplio plazo.
Por este motivo, a efectos del presente libro, se hace distinción
entre lo que son las políticas públicas de Estado, es decir, aquellas que
propugnan por el logro de unos objetivos estratégicos de largo plazo
para el desarrollo de la nación e involucran uno, dos o más períodos
de gobierno, y políticas públicas de Gobierno, es decir, aquellas que
aunque sus objetivos sanamente pretenden ser estratégicas para la
nación, son formuladas por el gobierno de turno para llevar a cabo su
Plan de Desarrollo durante el período de gobierno respectivo.
La anterior diferenciación entre políticas públicas de Estado y
de Gobierno, nos permite analizar a grosso modo, el desarrollo actual
de los procesos de seguimiento y evaluación de las mismas a nivel de
países en desarrollo, para lo cual tomaremos como ejemplo el caso de
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89
Colombia, como veremos a continuación:
De acuerdo con el Artículo 119 de la Constitución Nacional
[1991], corresponde a la Contraloría General de la República —CGR
— “...la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la
administración pública...”. Así mismo, en el Artículo 267 de la
Constitución se establece que “...la vigilancia de la gestión fiscal del
Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales,
previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior
sobre cuentas de cualquier entidad territorial...”.
De otro lado, de acuerdo con el Artículo 343 de la Constitución
Nacional [1991], La entidad nacional de planeación que señale la ley
tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de
evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto
en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en
las condiciones que ella determine. En consecuencia, el Consejo
Nacional de Política Económica y Social —CONPES—, mediante
Resolución No. 63 de febrero de 1994 del Departamento Nacional de
Planeación —DNP—, organiza el Sistema Nacional de Evaluación de
Gestión y Resultados —SINERGIA—, con el principal objetivo de
“fortalecer la capacidad de manejo gerencial de la inversión pública a
través de:
1. Medir y promover la calidad y oportunidad de los resultados de las
decisiones de los administradores públicos.
2. Analizar la eficiencia y eficacia de la administración en la
formulación y ejecución de políticas, programas y proyectos, con el
propósito de generar información para corregir procesos e
incrementar la probabilidad de éxito en los resultados.
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3. Determinar la eficiencia y eficacia de la administración una vez
concluidos los proyectos, programas o políticas y generar
información sobre cumplimiento de metas, calidad, efectos,
coberturas e impactos.
4. Generar información adecuada para la toma de decisiones sobre
planeación y asignación de recursos”.
En dicha Resolución se establece igualmente que a partir de la
expedición del Plan Nacional de Desarrollo todos los organismos y
entidades de la rama ejecutiva del sector público del nivel nacional
deberán elaborar, aprobar y adoptar un Plan de Acción Cuatrienal, el
cual deberá enmarcarse en las políticas y programas que, para el
sector, hayan sido definidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Así
mismo establece que anualmente se hará una revisión del estado del
Plan Cuatrienal, actualizando las metas para el tiempo que reste del
gobierno vigente. Igualmente se deberá elaborar un Plan de Acción
para el año correspondiente, el cual se constituirá en la base para la
posterior evaluación de resultados. En ambos casos, con base en los
lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo, se deberá disponer de
planes indicativos cuatrienales y anuales, mediante la definición de
indicadores adecuados.
Como se puede apreciar en la breve revisión normativa
realizada, el seguimiento y evaluación de las políticas públicas se
realiza sobre dos grandes aspectos: por un lado, a la vigilancia de la
gestión fiscal y el control de resultados de la administración pública
por parte de la CGR, y por otro lado, al seguimiento de la ejecución y
la evaluación de resultados, de las políticas, planes generales,
programas y proyectos del sector público a través del SINERGIA. En
ambos casos, tanto la acción de la CGR como la de SINERGIA se
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91
orientan fundamentalmente a las políticas, planes, programas y
proyectos establecidos alrededor del Plan Nacional de Desarrollo del
gobierno vigente, sin referentes especiales que permitan determinar el
impacto real de dichas políticas, planes, programas y proyectos en un
contexto temporal mucho más amplio y estratégico para la nación que
los solo cuatro años del gobierno respectivo. Para corroborar lo
anteriormente expuesto, a continuación se describe brevemente cómo
se realiza en la práctica el seguimiento y evaluación de las políticas
públicas en cada caso:
En el primer caso, la vigilancia de la gestión fiscal y el control
de resultados de la administración pública por parte de la CGR
constituye una acción de carácter externa al fuero del gobierno y
consiste básicamente en verificar el cumplimiento de los Principios
fundamentales que soportan las políticas públicas consagrados en la
Constitución Nacional como son, entre otros, la eficiencia, la eficacia,
la economía y la sostenibilidad ambiental. Es evidente que para lograr
la verificación del cumplimiento de los principios de las políticas
públicas, es necesario verificar la correcta aplicación y ejecución de
los instrumentos de política utilizados, especialmente los de
planificación (Planes, Programas, Proyectos —PPP—) así como el
cumplimiento de los objetivos y metas específicas propuestas.
En el segundo caso, el seguimiento de la ejecución y la
evaluación de resultados, de las políticas, planes generales, programas
y proyectos del sector público se realiza a través del SINERGIA, bajo
la coordinación del DNP. Constituye básicamente una acción de
carácter interna al fuero del gobierno y se realiza mediante el
mecanismo de “Compromiso – Informe de Gestión – Evaluación”, el
cual se legitima ante el Consejo Nacional de Política Económica y
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92
Social —CONPES—. En teoría este mecanismo consiste en que a
principio de cada año, cada Ministro de Gobierno establece sus
compromisos de gestión a realizar durante el año que empieza, los
cuales son legitimados en un documento “Conpes de Compromiso”
para el año respectivo. Al término del año, cada Ministro presenta su
Informe de Gestión, el cual se confronta con el “Conpes de
Compromiso”, permitiendo realizar la evaluación de gestión, la cual
es legitimada en un documento “Conpes de Evaluación” para el año
en cuestión.
Aunque un seguimiento y evaluación de las políticas públicas
realizado de esta manera permite garantizar la retroalimentación y
mejoramiento continuo de la gestión en términos de la ejecución y/o
aplicación del Plan Nacional de Desarrollo a través de sus diferentes
políticas, planes, programas y proyectos, dicho seguimiento y
evaluación resulta ser incompleto, pues dice poco sobre el
cumplimiento de los “Principios” y “Fines u Objetivos” mismos de la
política evaluada, más aún, si ésta tiene implicaciones estratégicas y
de largo plazo para el desarrollo del país, como es el caso específico
de la Política Ambiental.
Como se puede apreciar, en ambos casos los procesos se
realizan un tanto de manera ambigua, limitándose fundamentalmente a
la “evaluación de resultados” de la gestión pública relacionados con el
cumplimiento de los compromisos y metas planteadas por el gobierno
en su Plan de Desarrollo, sin mayores consideraciones en la
evaluación de los impactos que dicha gestión pudiera tener sobre el
logro de unos fines u objetivos estratégicos de Estado, en el supuesto
de que las políticas evaluadas fueran realmente de carácter estatal y de
largo plazo para el desarrollo de la nación.
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93
Entre otras, las razones fundamentales para que con las actuales
metodologías y sistemas de seguimiento y evaluación de resultados
utilizadas tanto por la CGR como por el DNP no se pueda determinar
el impacto real de las políticas públicas en un contexto temporal
“inter-gobiernos” y de largo plazo obedece a:
– En primer lugar, la falta de claridad política y visión sobre el
“deber ser” de nación, que permita el consenso y definición
estratégica de unos fines u objetivos de políticas públicas de
Estado.
– En segundo lugar, las deficiencias en los sistemas de
información pública y en algunos caos inexistencia de
diagnósticos que permitan la definición precisa de “líneas de
base” cualificadas y cuantificadas mediante indicadores
apropiados que permitan medir, para un escenario temporal
determinado, las variables de estado de la temática tratada y las
condiciones de los factores y/o agentes que ejercen presión
sobre dichas variables.
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94
Como se puede apreciar, la primer razón es básicamente de
carácter político, y al margen de que sea es necesario entrar a revisar
profundamente las competencias de los organismos de control del
Estado relacionadas con el seguimiento y evaluación de las políticas
públicas de Estado, dicho asunto no es objeto de análisis en el
presente libro.
Por el contrario, la segunda razón es totalmente de carácter
técnico ya que tanto la CGR como el DNP deberán diseñar, desarrollar
e implementar las herramientas y mecanismos apropiados de
homogenización, recolección, agregación, almacenamiento, manejo y
análisis de información que les permita cumplir adecuadamente con su
función, y es en esencia sobre la cual trata este ítem, como veremos a
continuación.
40.0.0.0 El enfoque sistémico en el Control de Gestión
Institucional
Políticas públicas como vectores de desarrollo
Genéricamente, cualquier política pública podría ser asimilada a
un vector de desarrollo con tres elementos fundamentales: los
principios, el cuerpo instrumental y los fines u objetivos, tal como se
esquematiza en la Figura No. 14.

Figura No. 14 La política pública como vector de desarrollo
En definitiva, las políticas públicas estarán regidas por unos
principios, ejecutadas mediante unos instrumentos y orientadas al
logro de unos fines u objetivos. Veamos a continuación en que
consisten cada uno de estos elementos:
Por Principios, entenderemos los conceptos o ideas
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fundamentales que sirven de base, orientan, ordenan y rigen el
pensamiento, el conocimiento y las conductas sociales, en este caso de
las políticas públicas. En el caso específico de Colombia, son
ejemplos de Principios de políticas públicas, la eficiencia, la eficacia,
la economía, la equidad en la distribución de la riqueza, la
sostenibilidad ambiental, etc.
El Cuerpo Instrumental está compuesto por todos aquellos
instrumentos y mecanismos creados por el Estado como respuesta
para lograr los fines u objetivos de las políticas públicas. Están
constituidos básicamente por los instrumentos normativos (legislación
y regulación), los organizacionales, los administrativos, los científico-
tecnológicos, los económicos, los financieros y los de planificación
(Planes, Programas, Proyectos —PPP—).
Como Fines u Objetivos, entenderemos la imagen ideal o “deber
ser” al que se tiende o pretende a largo plazo. Constituye el propósito
o intencionalidad voluntarista, formulado de manera abstracta, a un
nivel de aproximación filosófica. El fin se reduce a un propósito u
objetivo que se define en cuanto a temporalidad como de “largo
plazo”; en cuanto a consecución como “inalcanzable”; en cuanto a
formulación como “abstracto”; y en cuanto a posibilidad de ser
medido como “no medible, ni cuantificable”. Son ejemplos de fines,
la libertad, la justicia social, la paz, la igualdad entre las personas y
sexos, la equidad en la distribución de la riqueza, el desarrollo
sostenible, etc.
Seguimiento y Evaluación sistémica a Políticas Públicas
Teniendo en cuenta el esquema vectorial planteado en la Figura
No. 14, el seguimiento y evaluación de las políticas públicas consistirá
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

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básicamente en verificar, en primer lugar, el cumplimiento de los
Principios de la política, en segundo lugar la aplicación y
cumplimiento de los Instrumentos de la política, y en tercer lugar, el
cumplimiento de los Fines u Objetivos de la política.
Como se puede inferir de lo anteriormente planteado, sólo a
partir de una adecuada formulación e instrumentalización de las
políticas públicas será posible adelantar procesos de seguimiento y
evaluación de las mismas que permitan la retroalimentación y
mejoramiento continuo de la gestión pública.
Al margen de si la política pública es de carácter estatal o de
gobierno, en su formulación e instrumentalización es necesario el
desarrollo de las siguientes etapas:
Determinación del diagnóstico: el Diagnóstico está orientado a
disponer de una caracterización pormenorizada de las debilidades,
oportunidades, fortalezas y amenazas relacionadas con el tema
específico de estudio. Se realiza a partir de la identificación de una
Línea Base del estado (calidad, cantidad y disponibilidad) de los
recursos (humanos, naturales, tecnológicos, económicos, financieros,
etc.), y de la presión (uso y degradación) que sobre éstos realizan los
diferentes agentes y/o factores sociales involucrados y mediante un
balance de oferta y demanda de recursos utilizando criterios técnicos,
estándares, regulación vigente y una amplia participación de los
actores involucrados.
Formulación de Objetivos: Una vez determinado el Diagnóstico
(línea base, caracterización, potencialidades, problemáticas) se
procede a la formulación de los objetivos general y específicos de la
política, orientados, por un lado, a eliminar o mitigar las causas que
ocasionan las problemáticas identificadas y a su solución, y por otro
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lado, a fortalecer y optimizar las potencialidades encontradas.
Soluciones Estratégicas: Constituyen las grandes líneas de
acción identificadas para llevar a cabo los objetivos de la política.
Deberán ser coherentes con el diagnóstico; formuladas con una amplia
participación de los actores involucrados; estar articuladas con las
demás políticas públicas; ser priorizadas de acuerdo con las
capacidades técnicas, financieras e institucionales; y, estar articuladas
a metas estratégicas medibles, relacionadas directamente con cambios
positivos en el estado de los recursos (calidad, cantidad,
disponibilidad) y en la disminución de la presión (uso, degradación)
ejercida sobre ellos.
Instrumentalización de la Política: Consiste en diseñar e
implementar los instrumentos para llevar a cabo las soluciones
estratégicas planteadas (normativos, organizacionales,
administrativos, científico-tecnológicos, económicos, financieros, de
planificación, etc.) requeridos para materializar las soluciones
estratégicas y dar cumplimiento efectivo a los objetivos de política
formulados.
En este punto cabe plantear la hipótesis central del presente ítem
en el sentido de que si la política es adecuadamente formulada e
instrumentada, el CGI y por ende el seguimiento y evaluación de las
políticas podría realizarse básicamente a través del seguimiento y
evaluación de los instrumentos de planificación (PPP), para lo cual es
fundamental que los PPP sean debidamente formulados, es decir, que
en primer lugar, estén enmarcados al cumplimiento de los Principios y
al logro de los Fines u Objetivos de la política, y en segundo lugar,
que consideren e involucren en sí mismos todos los demás
instrumentos de política, como se explica posteriormente.
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Para lograr lo anterior, es fundamental el desarrollo de
mecanismos e instrumentos adecuados, como el Sistema de
Indicadores que a continuación se propone, para cuyo desarrollo
práctico, se toma como ejemplo su aplicación en el seguimiento y
evaluación de la Política Ambiental.
41.0.0.0 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y
Evaluación de la Política Ambiental
Desde el punto de vista de la sostenibilidad ambiental, la
política ambiental de cualquier país debe en lo posible tener un
carácter estratégico, es decir, ser una política de Estado y por lo tanto,
lo que interesa es disponer de instrumentos y mecanismos adecuados
para el seguimiento y evaluación de la política ambiental con alcances
de mediano y largo plazo, que permitan seguir y evaluar en todo
momento, las variaciones en el estado de los recursos naturales y el
medio ambiente y en los factores o agentes de presión sobre los
mismos. En este sentido, se propone el desarrollo de un Sistema de
Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política
Ambiental —SISEPA— tal como se plantea a continuación.
El SISEPA deberá orientar y permitir la consecución,
almacenamiento, manejo, disposición y análisis de la información
ambiental indicativa, relacionada con los principios y objetivos de la
política ambiental y con sus instrumentos respectivos.
Tal como se esquematiza en la Figura No. 15, en el diseño del
sistema de indicadores es fundamental contemplar, entre otros
aspectos, los siguientes:
– Un marco ordenador para el tratamiento de la información
ambiental como por ejemplo el esquema de Presión, Estado,
Respuesta —PER—.
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Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

99
– Un Mapa-Matriz para la recolección, organización y
almacenamiento de la información estadística ambiental.
– Un esquema procedimental para la agregación, definición y
diseño de indicadores ambientales.
– Un esquema metodológico para el seguimiento y evaluación de
la información indicativa PER.
– Un esquema analítico para el desarrollo de análisis de variación
temporal y de impacto que dicha información refleja.

Figura No. 15 El Sistema de Indicadores para el
Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental
A continuación se describe brevemente en que consiste cada
aspecto mencionado:
El esquema de Presión, Estado, Respuesta —PER— como marco
ordenador para el tratamiento de la información ambiental
Como marco ordenador para la organización y manejo de la
información ambiental, en el presente proyecto se propone trabajar
bajo el modelo denominado “Presión – Estado - Respuesta” —PER—,
desarrollado por la OCDE [1991, 1993], a partir del modelo original
de Presión-Respuesta propuesto por Friends y Raport [1979]. Este
modelo de indicadores es probablemente el más aceptado a nivel
mundial debido a su simpleza y facilidad de uso y a la posibilidad de
aplicación a diferentes niveles, escalas y actividades humanas y su
esquema se origina de planteamientos simples que reúnen tres
categorías básicas de interrogantes, tales como:
– ¿Qué y quién está afectando el medio ambiente?
– ¿Cuál es el estado actual del medio ambiente?
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– ¿Qué estamos haciendo para mitigar o resolver los problemas
ambientales?
El modelo PER es un enfoque mental de organización de la
información simple que a nivel macro es utilizado como formato para
estructurar indicadores ambientales que permitan medir y valorar la
información respuesta a los anteriores interrogantes. Implica elaborar
de manera general una progresión causal de las acciones humanas que
ocasionan una presión (por uso y degradación) sobre los recursos
naturales y ambientales que llevan a un cambio en su estado (calidad,
cantidad, disponibilidad) y al cual la sociedad responde con medidas o
acciones para reducir o prevenir el impacto (instrumentos de política,
fundamentalmente Planes, Programas y Proyectos —PPP—).
La primera categoría de interrogante se refiere a las presiones
sobre el medio ambiente derivadas de las interacciones sociedad-
naturaleza, las cuales pueden ser naturales, como resultado del
funcionamiento propio de los sistemas naturales (por ejemplo las
erupciones volcánicas, los terremotos, las inundaciones, los ciclos de
nutrientes, etc.) y antropogénicas, como consecuencia de las
actividades humanas sobre el medio ambiente (aprovechamiento y uso
de los recursos naturales y el medio ambiente). Las presiones
antropogénicas pueden ser a su vez indirectas, como consecuencia de
las políticas que guían el comportamiento general de la sociedad (por
ejemplo el incremento de la población, las políticas sectoriales, los
cambios tecnológicos) y directas, como consecuencia de las
actividades humanas en la aplicación de los instrumentos de política
en los sectores productivos (minas, energía, agricultura, industria,
transporte, servicios), ocasionando una presión directa sobre los
recursos naturales y el medio ambiente (por ejemplo los vertimientos
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101
residuales sobre cuerpos de agua, la emisión de contaminantes
atmosféricos, la deforestación de bosques y en general el
aprovechamiento y uso irracional de los recursos naturales).
La segunda categoría de interrogante del modelo se relaciona
con la condición o estado (calidad, cantidad, disponibilidad) de los
recursos naturales y el medio ambiente al que conducen las presiones
sobre los mismos. Estas presiones llevan a un estado determinado del
ambiente físico, químico, biológico, así como a una condición de los
ecosistemas y las funciones ecológicas, en otras palabras, definen la
calidad, cantidad, y disponibilidad de los recursos naturales y del
medio ambiente.
La tercera categoría de interrogante se relaciona con las acciones
(políticas, estrategias, instrumentos de política) que las sociedades
generan como respuesta a las presiones sobre los recursos naturales y
el medio ambiente con el propósito de mejorar en todo caso su estado.
Dichas acciones pueden ser formuladas y ejecutadas a través de la
gestión ambiental pública, empresarial y/o ciudadana en cualquier
ámbito jurisdiccional, a partir de los objetivos y metas de la política
ambiental y desarrollo establecidas. Cada una de las anteriores
categorías podrán ser medidas y valoradas respectivamente mediante
un conjunto de indicadores así:
– Indicadores de Presión: Describen las presiones ejercidas sobre
los recursos naturales y el medio ambiente por las actividades
humanas (uso y degradación) y su evolución en el tiempo.
– Indicadores de Estado: Describen la cantidad, calidad y
disponibilidad de los recursos naturales y del medio ambiente, e
incluyen los efectos sobre la salud de la población y sobre los
ecosistemas causados por el deterioro de la calidad ambiental.
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102
– Indicadores de Respuesta: Describen los esfuerzos (de gestión,
de procesos y/o de productos) realizados por la sociedad o por
las autoridades para eliminar, reducir, mitigar y/o controlar la
presión sobre los recursos naturales y el medio ambiente.
Recolección, organización y almacenamiento de la información
estadística ambiental
La recolección, organización y almacenamiento de la
información estadística ambiental constituye quizás el cuello de
botella para la implementación y puesta en marcha del sistema de
indicadores, ya que es a partir de la información estadística ambiental
con la cual se podrán definir y diseñar los indicadores ambientales.
Tomando como ejemplo la actual configuración organizacional
del Sistema Nacional Ambiental de Colombia —(SINA)—, y teniendo
en cuenta el marco ordenador PER, podemos categorizar las entidades
productoras de información de la siguiente manera:
– Información de Presión: Corporaciones Autónomas Regionales
—CAR’s—, Corporaciones de Desarrollo Sostenible —
CDS’s— y Unidades Ambientales Urbanas —UAU’s—.
– Información de Estado: Institutos de Investigación a la cabeza
del IDEAM, Instituto Alexander von Humboldt, Instituto
SINCHI, Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico
—IIAP—, INVEMAR.
– Información de Respuesta: MMA, CAR’s, CDS’s y UAU’s.
En todo caso, se deberán establecer mecanismos de
coordinación, concertación y articulación interinstitucional, que
permitan acuerdos y/o convenios de cooperación horizontal para la
recolección, almacenamiento, procesamiento y disposición adecuada
de la información estadística ambiental. Así mismo se deberán
establecer protocolos especiales basados en normas o estándares que
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103
permitan un manejo homogéneo de la información estadística
ambiental.
Para lograr lo anterior, en el caso específico de Colombia, se
recomienda la implementación efectiva del Plan Estadístico
Ambiental —PEA— actualmente en desarrollo bajo la coordinación
del Departamento Administrativo Nacional de Estadística —DANE—
para lo cual es fundamental establecer y/o fortalecer un Convenio de
Cooperación Interinstitucional con la participación de todas las
entidades mencionadas, dotado de las instancias políticas, estratégicas
y operativas adecuadas.
En la Tabla No. 4 se esquematiza un mapa-matriz lógico que
facilita la recolección, organización y almacenamiento de la
información estadística ambiental bajo el marco ordenador PER.
Tabla No. 4 Mapa-Matriz para la recolección, organización y
almacenamiento de la Información Ambiental

Agregación, definición y diseño de indicadores ambientales PER
Así como las políticas macroeconómicas de un país pueden ser
medidas, valoradas y evaluadas rápidamente a través de un sistema de
indicadores macroeconómicos lo suficientemente agregados (en la
mayoría de los casos no son más de cinco: PIB, NBI, Tasa de
Inflación, Tasa de Devaluación, etc.), la política ambiental de cada
país debería poder ser medida, valorada, seguida y evaluada a través
de un Sistema de Indicadores Ambientales.
El nivel de agregación de los Indicadores Ambientales
dependerá en principio, de la cantidad y calidad de la información
(básica, secundaria, georeferenciada, etc.) disponible, ya que un
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104
común denominador en la mayoría de los países en desarrollo lo
constituye la restricción, insuficiencia y en muchos casos la
inexistencia de una información ambiental adecuada que permita su
alimentación continua y sistemática, y aunque se dispone de una gran
cantidad de literatura y estudios técnicos ambientales, hay una gran
insuficiencia de datos, estadísticas e indicadores, toda vez que las
series se construyen con diferentes marcos metodológicos, están
desactualizados o sencillamente son esporádicos.
No obstante lo anterior, queda claro que el diseño y definición
de indicadores ambientales estará orientado a obtener un nivel de
agregación tal que haga posible que cada país o área jurisdiccional,
disponga en últimas, de un “Indicador Ambiental de Desarrollo
Sostenible”
20
, lo suficientemente agregado que involucre los
componentes, recursos y variables de cada objetivo específico.
Según sea el caso y se requiera, para cada componente de cada
objetivo específico se definirán indicadores ambientales que permitan
medir y valorar la presión, estado y respuesta sobre cada uno de los
recursos naturales (agua, aire, suelo, forestal, biodiversidad), tal como
se muestra en la Figura No. 16.


Figura No. 16 Agregación, Definición y Diseño de Indicadores
PER
Para facilitar su lectura y comprensión se podrá utilizar una

20
Según el consenso político, científico y técnico de la comunidad
internacional, se puede decir que el objetivo general de la política ambiental
global lo constituye “Alcanzar el Desarrollo Sostenible”. [UNCED, 1992].
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105
simbología de colores así: rojo para denotar indicadores de presión, el
azul para denotar los indicadores de estado y el verde para denotar los
indicadores de respuesta de la información consignada.
Esquema metodológico para el seguimiento y evaluación de la
información indicativa PER
Como esquema metodológico para el desarrollo de procesos
continuos, sistemáticos y permanentes de seguimiento y evaluación de
la información indicativa PER, y para garantizar la articulación
efectiva de los instrumentos de política en el cumplimiento e impacto
de los objetivos de la política ambiental, se propone que en principio,
dichos procesos sean realizados de manera independiente para cada
uno de los “objetivos específicos” de la política ambiental estatal
21
.
Queda claro, que para identificar las soluciones estratégicas o
líneas de acción y la formulación de los instrumentos de planificación
(PPP) requeridos para el logro de cada uno de los objetivos anteriores
en una jurisdicción determinada (nacional, regional, local), será
necesaria la realización de diagnósticos ambientales territoriales
(inventario y caracterización de estado y presión; balance de oferta y
demanda de recursos; análisis e identificación de potencialidades,
problemáticas y sus causas, etc.), cuya información constituirá la
Línea Base para el desarrollo del proceso de seguimiento y
evaluación.

21
De acuerdo con el componente ambiental del Plan Nacional de Desarrollo
1998-2002 de Colombia (Proyecto Colectivo Ambiental) dichos objetivos
específicos son: (1) Conservar y restaurar áreas prioritarias en las
ecorregiones estratégicas; (2) Contribuir a la sostenibilidad ambiental de los
sectores; (3) Dinamizar el desarrollo regional y urbano sostenible.
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106
En definitiva, para cada objetivo específico se deberán definir y
diseñar los indicadores necesarios para garantizar la apropiada
medición de la información ambiental relativa al Diagnóstico o Línea
Base (indicadores de Presión y de Estado) y de las soluciones
estratégicas y/o operativas, en este caso los PPP (indicadores de
Respuesta) tal como se esquematiza en la Figura No. 17.


Figura No. 17 Esquema metodológico para el seguimiento y
evaluación de la información indicativa PER

Esquema analítico para el desarrollo de Análisis de Variación
Temporal y de Impacto mediante el uso de indicadores PER
Como metodología analítica para adelantar el seguimiento y
evaluación de la política ambiental en el tiempo, se propone un nuevo
esquema denominado “Análisis de Variación Temporal y de
Impacto”, con el cual sea posible determinar, en primer lugar, la
variación de los indicadores de presión, estado y respuesta para
períodos de tiempo determinados (por ejemplo, cada año), y en
segundo lugar, el impacto de la respuesta realizada por las
instituciones sobre el estado de los recursos naturales y el medio
ambiente y sobre los agentes o factores de afectación de los mismos.
La variación temporal y de impacto usando indicadores PER se basa
en el desarrollo de dos tipos de análisis:
Análisis de variación temporal, en el cual se confrontan y
analizan las variaciones temporales de los indicadores PER para cada
uno de los objetivos específicos de la política ambiental. Dicho
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107
análisis puede ser realizado mediante el desarrollo de las siguientes
tres ecuaciones:
Δ (P E R)
t
: f [ Δ (P)
t
, Δ (E)
t
,

Δ (R)
t
] donde:
(1) Δ (P)
t
: Variación temporal de los Indicadores de Presión
(2) Δ (E)
t
: Variación temporal de los Indicadores de Estado
(3) Δ (R)
t
: Variación temporal de Indicadores de Respuesta
El análisis variación temporal puede ser asimilado a lo que
comúnmente se conoce como proceso de “seguimiento”, y en lo
posible, dependiendo de la información disponible, debe ser
complementado con el análisis de impacto para configurar un
verdadero proceso de “seguimiento y evaluación”.
Análisis de impacto, en el cual se correlacionan entre sí las
variaciones temporales de cada uno de los indicadores PER, para
determinar, por un lado, el impacto de las Respuestas sobre la
variación del Estado y de la Presión y, por otro lado, el impacto de la
variación de Presión sobre la variación de Estado. Dadas las
dificultades actuales relacionadas con la disponibilidad información
ambiental, este tipo de análisis multivariable resulta demasiado
complejo, por no decir imposible, por lo que se limitan las
correlaciones de impacto al desarrollo de tres ecuaciones
independientes:
(4) Δ (R)
t
Vs. Δ (P)
t
(5) Δ (R)
t
Vs. Δ (E)
t
(6) Δ (P)
t
Vs. Δ (E)
t
42.0.0.0 Seguimiento y Evaluación de PPP Ambientales
Como ha sido planteado, si los instrumentos de planificación
(PPP) son adecuadamente formulados, el CGI y por ende el
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108
seguimiento y evaluación de las políticas públicas podría realizarse
básicamente a través del seguimiento y evaluación de los PPP, como
se explica a continuación.
En este sentido, es importante tener claro que el seguimiento y
evaluación de PPP Ambientales, antes que pretender constituirse en
un mecanismo coercitivo de la gestión adelantada por las distintas
entidades responsables de la ejecución de la política ambiental, estará
orientado básicamente a garantizar procesos de retroalimentación y
mejoramiento continuo de la gestión ambiental que permitan la
máxima armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado a
través de los diferentes PPP.
En la práctica, la mayoría de veces el seguimiento y evaluación
de los PPP se realiza básicamente a través del análisis de la eficiencia
en el uso de los recursos financieros, o del cumplimiento o ejecución
de las actividades o metas físicas de los proyectos. Aunque una
evaluación realizada únicamente sobre dichos aspectos permite
determinar el comportamiento del PPP en términos de su ejecución,
dicha información resulta ser incompleta, pues dice poco sobre la
incidencia del PPP en el logro de los objetivos de la política
ambiental.
De acuerdo con los resultados preliminares de un estudio
realizado por el autor a principios de 1999 para el DNP-FONADE
22

se pudo constatar que los Planes de Gestión Ambiental Regional —

22
VEGA MORA, L. “Bases para el Seguimiento y Evaluación de la Gestión
Ambiental de las CAR, CDS y UAU: Aproximación a partir del Diagnóstico
de sus Planes de Gestión Ambiental Regional —PGAR— y Planes de Acción
—PA—”. Contrato Consultoría LVM-DNP-FONADE-518009. Bogotá,
1999.
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109
PGAR— como los Planes de Acción Ambiental —PAA— formulados
por las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible presentaban la siguiente problemática:
– Los planes analizados (PGAR y PAA) están más orientados al
cumplimiento de los decretos del MMA que los reglamentan,
que a servir de verdaderos instrumentos orientadores de la
gestión ambiental en el área de jurisdicción de cada entidad.
– A pesar de que las entidades formuladoras de los planes
analizados pertenecen a un mismo sistema (SINA) y obedecen a
una misma política ambiental nacional, no existe homogeneidad
metodológica en la formulación y presentación de los planes
(PGAR y PAA).
– Existe incoherencia entre los PGAR y los PAA, especialmente
en cuanto a la Identificación de la Problemática Ambiental y en
cuanto a las Soluciones Estratégicas planteadas, a pesar de
corresponder a una misma región o jurisdicción.
– Los PGAR y PAA analizados no sirven para propósitos de
seguimiento y evaluación puesto que en su gran mayoría son
meramente descriptivos y no medibles, es decir, no están
soportados mediante Indicadores Ambientales apropiados que
permitan medir y valorar cada uno de sus elementos
constitutivos.
Las anteriores problemáticas descritas pueden ser consideradas
como una generalidad aplicable no solamente a los PGAR y PAA,
sino en general a la mayoría de planes, programas y proyectos de tipo
ambiental que son presentados en diferentes instancias
gubernamentales y no gubernamentales a efectos de conseguir la
financiación respectiva.
En este sentido, es evidente que tanto lo planes y programas
como los proyectos ambientales, antes de constituirse simplemente en
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110
“libros-documento” para cumplir un requisito de ley, o de información
y divulgación pública, o para acceder a recursos financieros
necesarios, deben ser verdaderos instrumentos de planificación, que
además de permitir la materialización o ejecución de unas soluciones
estratégicas, deben incorporar mecanismos adecuados que permitan su
seguimiento y evaluación continua, así como la retroalimentación
permanente en cada una de sus etapas de desarrollo.
Para lograr lo anterior, es fundamental que los PPP cumplan dos
requisitos básicos, como mecanismos facilitadores del proceso de
seguimiento y evaluación:
– En primer lugar, que sean formulados bajo unos lineamientos
metodológicos homogéneos, que permitan la normalización y
sistematización de los mismos, lo que implica, por un lado,
homogenizar conceptualmente cada uno de sus elementos
constitutivos (diagnóstico, soluciones estratégicas, soluciones
operativas, cronograma de actividades, metas físicas,
presupuesto) y, por otro lado, que dichos elementos
constitutivos sean debidamente sistematizados mediante bases
de datos que los incorporen.
– En segundo lugar, que cada uno de sus elementos constitutivos
sean medibles y valorados mediante Indicadores adecuados,
para lo cual resulta apropiado el uso del esquema de Indicadores
Ambientales de “Presión, Estado, Respuesta —PER—,
previamente descrito”.
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111

En la Figura No. 18 se muestra un esquema general de los
elementos y mecanismos propuestos para el Seguimiento y
Evaluación de Planes, Programas y Proyectos —S&E de PPP—, los
cuales se describen brevemente a continuación.


Figura No. 18 Elementos y Mecanismos para el Seguimiento
y Evaluación de PPP
Normalización y Sistematización de los PPP
La normalización y sistematización de PPP implica, en primer
lugar, homogenizar conceptualmente cada uno de sus elementos
constitutivos y, en segundo lugar, que dichos elementos constitutivos
sean debidamente sistematizados mediante bases de datos que los
incorporen.
Como ejemplo, en las Tablas No. 5 y No.6 se muestran
respectivamente esquemas de bases de datos genéricas para la
normalización y sistematización de los Planes Estratégicos de Gestión
Ambiental —PEGA—
23
y de los Planes de Acción Ambiental —
PAA—, los cuales contienen todos y cada uno de los elementos
mínimos requeridos en la formulación de los mismos.
Tabla No. 5 Esquema de Base de Datos genérica para la
normalización y sistematización de los PEGA


23
Según su jurisdicción (nacional, regional o municipal), los PEGA podrán
denominarse PEGAN, PEGAR o PEGAM respectivamente.
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112
Tabla No. 6 Esquema de Base de Datos genérica para la
normalización y sistematización de los PAA

Medición y Valoración de Planes, Programas y Proyectos
Como ha sido planteado, los PPP deberán ser formulados sobre
una base que permita medir y valorar cada uno de sus elementos
constitutivos. Con tal propósito, se recurre al uso de los Indicadores
Ambientales, como mecanismos de medición y valoración de los
mismos. La definición y diseño de Indicadores Ambientales bajo el
esquema PER, podrá ser realizada siguiendo el esquema del mapa-
matriz esquematizado previamente en la Tabla No. 4.
Planes Indicativos
A efectos de facilitar el proceso de seguimiento y evaluación de
los planes, se hace necesario disponer de un mecanismo ágil de
consulta y procesamiento, que facilite la confrontación rápida entre lo
planificado y lo ejecutado. Con tal propósito, a partir de las bases de
datos que contienen los elementos constitutivos de los planes, es
posible configurar un formato síntesis de las mismas que
denominaremos Plan Indicativo.
En la Tabla No. 7 se muestra a manera de ejemplo, el formato
básico para un Plan Indicativo de cualquier Entidad Pública
Ambiental Competente —EPAC—, el cual integra los indicadores
ambientales del PEGA y del PAA.
Tabla No. 7 Formato básico para un Plan Indicativo de EPAC

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113

Desarrollo del Seguimiento y Evaluación de PPP
Cumplidos los anteriores requisitos, el desarrollo del S&E de
PPP se vuelve casi automático, pues consistirá básicamente en
confrontar sistemáticamente, para períodos de tiempo
predeterminados, las metas ejecutadas contra las metas propuestas.
Para cada Indicador de Respuesta o de Gestión se registran las
metas ejecutadas (Registros de Ejecución), las cuales se confrontan
con las metas propuestas en los Planes Indicativos respectivos,
determinando y evaluando en cada caso, lo ejecutado con respecto a lo
planificado (no conformidades), lo que permitirá la emisión del
Informe de Gestión respectivo y las medidas correctivas a que haya
lugar.
El seguimiento y evaluación de los planes podrá realizarse en
dos ámbitos temporales: evaluación Ex-Ante, es decir, antes de su
ejecución, para determinar la conveniencia previa de su ejecución con
relación a sus objetivos o con otros, y la evaluación Ex-Post, después
de su puesta en ejecución, para determinar la eficacia del mismo. En
todo caso, lo que interesa es que se realice como un proceso de
retroalimentación y mejora continua durante el desarrollo del PEGA y
del PAA. A continuación se describe brevemente en que consistirán
los Registros de Ejecución y los Informes de Gestión.
Registros de Ejecución
Los Registros de Ejecución constituyen simplemente Formatos
donde se plasma el número de metas ejecutadas de cada Indicador de
Respuesta o de Gestión para el período de tiempo predeterminado que
se realice el Control de Gestión Institucional —CGI—. En su diseño
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114
se tendrán en cuenta las columnas de los Planes Indicativos, diseñando
un formato por cada proyecto y por cada período de tiempo para el
cual se haga el seguimiento y evaluación.
Para facilitar el proceso de registro, los Registros de Ejecución
deberán ser debidamente sistematizados mediante bases de datos,
articuladas al Plan Indicativo. Tendrán los mismos Campos y
Atributos básicos del Plan Indicativo, con la diferencia de que en cada
Indicador de Respuesta o Gestión, se introducirá la cantidad de meta
ejecutada en el período considerado.
Informes de Gestión y Evaluación de Resultados
Los Informes de Gestión y Evaluación de Resultados
constituirán un elemento clave en el desarrollo de la gestión ambiental
de cada EPAC, ya que deberán permitir, además de informar a la
comunidad interesada y público en general sobre el estado y presión
de los recursos naturales y el medio ambiente en su área de
jurisdicción, evaluar el impacto de la gestión (respuesta) realizada
para mejorar dicho estado y disminuir dicha presión.
Para la realización de los Informes de Gestión y Evaluación de
Resultados se propone el uso combinado de datos, estadísticas,
indicadores, índices, fotografías, gráficos y tablas, que permitan
sintetizar la información más relevante de dicha gestión.
Los Informes de Gestión y Evaluación de Resultados podrán
estructurarse tomando como base las funciones que cumple la EPAC,
y por ende, las Respuestas (PPP) que desarrolla en la solución a cada
uno de los problemas con incidencia ambiental identificados. Para
cada programa se aplica el modelo PER, para lo cual es fundamental
identificar toda la información posible relacionada con la Presión
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115
(factores o agentes de afectación ambiental), Estado (caracterización
de la calidad, cantidad y disponibilidad ambiental) y Repuesta (Planes,
Programas y Proyectos).
A toda esta información se les realiza análisis de variación
temporal (seguimiento) que permiten ver cómo evoluciona el estado, y
análisis de impacto (evaluación) que permiten determinar la incidencia
de las respuestas en el mejoramiento del estado y en la mitigación de
la presión.
43.0.0 Fortalecimiento Institucional —FI—
La adecuada ejecución de la Política Ambiental dependerá
esencialmente de las capacidades normativas, organizacionales,
administrativas, científico-técnicas, económicas, financieras, de
planificación y, de coordinación y articulación, en otras palabras, de la
adecuada capacidad de los instrumentos de política para alcanzar el
logro de los objetivos de la misma.
Dicha capacidad se logrará a través de un área de acción
denominada Fortalecimiento Institucional —FI—, orientada a definir,
diseñar y/o desarrollar cada uno de los instrumentos de política,
incluyendo los de coordinación y articulación. El Fortalecimiento
Institucional no debe interpretarse como una “tarea” o “proyecto” que
tiene un inicio y un final, sino como un proceso continuo de
actualización, adecuación, modernización y mejoramiento que debe
ser mantenido indefinidamente como un propósito institucional, donde
se asegure que dichos instrumentos se adapten rápidamente frente los
constantes cambios políticos, sociales, económicos e institucionales
del entorno en el que operan. En la medida en que el FI se acometa de
manera permanente al interior de las instituciones y de los sistemas de
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116
instituciones, no serán necesarias reformas y/o ajustes grandes y
periódicos que no solo resultan costosos sino imposibles.
De acuerdo con todo lo anteriormente descrito, se hace evidente
que el Fortalecimiento Institucional deberá realizarse sobre todos y
cada uno de los instrumentos de política mencionados. No obstante,
dado que el desarrollo de algunos de ellos está referido en las
diferentes áreas de acción propuestas, el FI aquí propuesto tendrá que
ver exclusivamente con los procesos de Estructura y Soporte
Organizacional, la Capacitación de Recursos Humanos, la Adopción y
Transferencia de Tecnología, la Coordinación Interinstitucional y, con
la Estrategia Financiera orientada a la autosostenibilidad institucional,
tal como se esquematiza en la Figura No.19.


Figura No. 19 Procesos básicos en la acción de
Fortalecimiento Institucional —FI—
A continuación se describe brevemente en que consiste cada uno
de estos procesos.
44.0.0.0 Estructura y Soporte Organizacional
Aunque podría generalizarse a todas las entidades públicas del
país, es un realidad que la estructura organizacional de la mayoría de
las Entidades Públicas Ambientales Competentes —EPAC—, cambia
y se ajusta a diario, de acuerdo con los intereses políticos, personales e
institucionales de turno, lo que impide su articulación verdadera con el
sistema nacional ambiental.
La estructura y soporte organizacional de las EPAC deberá
diseñarse en congruencia con la estructura funcional derivada del
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117
enfoque sistémico propuesto. Dicha estructura deberá estar
relacionada con el escenario jurisdiccional actual de cada entidad y
propondrá opciones de sostenibilidad para el área ambiental tomando
en cuenta futuras acciones que pueda emprender.
En el diseño de la estructura organizacional se deberán tener en
cuenta variables tales como la interinstitucionalidad, la infraestructura
física, el equipo y personal requerido para su funcionamiento y los
presupuestos requeridos para su instalación y operación.
45.0.0.0 Capacitación de Recursos Humanos
La capacitación de Recursos Humanos comprende la
formulación de un programa de capacitación, realizado a partir de los
perfiles de escolaridad y experiencia que se requieran. En la
formulación de dicho programa se deberán identificar las necesidades
de adiestramiento y capacitación, la oferta y disponibilidad de cursos
y talleres, así como el diseño específico de éstos cuando se requiera,
definiendo los costos y logística necesaria en cada caso.
46.0.0.0 Adopción y Transferencia de Tecnología
La Adopción y Transferencia de Tecnología se adelantará con la
participación activa y la experiencia de científicos y profesionales más
destacados, básicamente mediante seminarios, cursos y talleres sobre
aspectos relacionados con la misión de la institución.
Para llevarla a cabo, será necesaria la identificación de las
necesidades específicas de tecnología y de conocimientos en la
institución, así como el diseño de Seminarios, Cursos y Talleres y la
convocatoria respectiva de participación a los interesados.
47.0.0.0 Coordinación y Articulación Interinstitucional
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118
Las diferencias y similitudes que caracterizan cada una de las
regiones de un Estado determinado, obligan a una adecuada
coordinación y articulación interinstitucional. En este sentido, se
requiere aprovechar las principales fuentes de información y
conocimiento especializado, puesto que la implementación exitosa de
los planes dependerá de su capacidad de coordinación y diálogo entre
todas y cada una de las EPAC, y demás instituciones públicas y
privadas del nivel nacional, regional y local que tengan incidencia en
la protección ambiental.
48.0.0.0 Estrategia Financiera
Se buscará en lo posible la autosostenibilidad financiera de cada
EPAC, para lo cual será necesario el diseño y adopción de una
estrategia apropiada para tal fin.
Con tal propósito, es conveniente identificar las potenciales
fuentes de financiación como pueden ser, entre otras, los Aportes
Internacionales, los Aportes Públicos y Privados, la Cooperación
Internacional, los Préstamos a Fondo perdido con la Banca
Multilateral, el Endeudamiento Externo a bajo interés con
contrapartida del Gobierno Nacional, etc., así como los recursos
provenientes por la aplicación de Instrumentos Económicos.
49.0 Fomento al Desarrollo Sostenible —FDS—
El logro del desarrollo sostenible constituye una misión de
carácter combinada de todas las organizaciones sociales a nivel estatal
(sector oficial, sector empresarial, sociedad civil) siendo ellas mismas
el objetivo principal y directo de dicha misión. Por tal motivo, el
desarrollo sostenible exige el compromiso con una gestión y unas
políticas económicas racionales, una administración pública eficaz y
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119
previsible, así como la integración de las cuestiones ambientales en
los procesos de adopción de decisiones y, por supuesto, una plena
participación de todas las partes interesadas.
Bajo el enfoque de la gestión ambiental sistémica, la función de
Fomento al Desarrollo Sostenible —FDS— se concibe como aquella
destinada a fortalecer y potenciar la capacidad empresarial y
ciudadana para lograr el desarrollo ambientalmente sostenible. Será
adelantada por el sector oficial, fundamentalmente a través de las
Entidades Públicas Ambientales Competentes —EPAC— y por lo
tanto, el aumento de dicha capacidad, implicará el desarrollo de todas
aquellas acciones que alimenten neguentrópicamente el sistema
estatal, esto es, que disminuyan, o mantengan constante su entropía.
De acuerdo con lo anterior, la función de FDS podrá ser
adelantada mediante una gran cantidad de actuaciones. No obstante, a
efectos del presente libro, se destacan en principio tres áreas de acción
que bien pueden constituir el inicio de un marco conceptual para la
función de FDS:
– La Investigación Ambiental —IA—,
– La Educación Ambiental —EA—,
– La Asistencia Técnica y Financiera a la Gestión Ambiental
Empresarial —ATFGAE—,
En la Figura No.20 se muestra un esquema general de la función
de FDS.


Figura No. 20 Áreas de acción y elementos básicos en la FDS
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120

A continuación se describen en que consisten cada una de las
tres áreas de acción y elementos básicos de la función de FDS.
50.0.0 Investigación Ambiental —IA—
El conocimiento actual de la naturaleza y de los procesos
naturales sigue siendo limitado, por lo cual es indispensable alcanzar
un mayor conocimiento y una comprensión más profunda de las leyes
fundamentales que rigen el funcionamiento y los procesos evolutivos
de la naturaleza bajo la influencia de los fenómenos naturales y la
intervención humana.
La ciencia hoy día podría proporcionar casi todas o, la mayoría
de las respuestas que necesitamos para manejar mejor nuestras
relaciones en el ámbito planetario. No obstante, los avances de la
ciencia no corresponden todavía con el progresivo desgaste y
degradación del medio ambiente que se está produciendo en casi todas
partes, ya que la cultura tecno-economicista de nuestra sociedad
moderna, tras la búsqueda de objetivos de crecimiento, desarrollo y
seguridad militar, subordina la aplicación de los descubrimientos
científicos y la racionalidad ecológica.
Se han producido avances considerables en el desarrollo
científico y tecnológico orientado a la protección del medio ambiente,
pero es imperativo trabajar aún más en la eliminación de la
incertidumbre científica en ciertos fenómenos. Es necesario colmar las
lagunas actuales en los datos básicos sobre el medio ambiente,
normalizar los aspectos científicos y técnicos de la información y
aumentar la frecuencia y mejorar la calidad de los informes
ambientales en todos los niveles, desde el de dirección superior, en los
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121
planos internacional y nacional al comunitario e individual.
Ante la amenaza de daños ambientales irreversibles, la falta de
conocimientos científicos no debe ser excusa para postergar la
adopción de medidas orientadas al establecimiento de programas de
investigación científica que permitan obtener la información requerida
en la protección del medio ambiente.
Las ciencias y la investigación científica desempeñan un papel
importante en la tarea de vincular la importancia básica del planeta
Tierra como sustentador de la vida, con estrategias adecuadas de
desarrollo para que el planeta siga funcionando. Deberán desempeñar
un papel cada vez más importante en el aumento de la eficiencia del
aprovechamiento de los recursos y en la búsqueda y aplicación de
nuevas prácticas, recursos y opciones de desarrollo.
Como primera medida será necesario ampliar la base científica
que permita comprender mejor la tierra, los océanos, la atmósfera, la
acción interconectada de los ciclos de agua, nutrientes y
biogeoquímicos y de las corrientes de energía que forman parte del
sistema Tierra.
Lo anterior es indispensable para calcular en forma más exacta
la capacidad de sustentación del planeta y sus posibilidades de
recuperación frente a las numerosas tensiones a que lo someten las
actividades humanas, así como la determinación de los niveles
permisibles de inmisión de contaminantes en los organismos vivos. Es
necesario que las ciencias revalúen y promuevan constantemente
tendencias menos intensas de utilización de recursos, incluida la
utilización de menos energía en la industria, la agricultura y el
transporte.
Así pues, las ciencias y la investigación ambiental están pasando
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122
a ser cada vez en mayor medida, un componente indispensable de la
búsqueda de posibles formas de lograr el desarrollo sostenible. El
enfoque científico basado en el principio de prevención podría
suministrar una base científica sólida para la formulación de políticas
relativas a sistemas complejos que aún no se comprenden plenamente
y cuyas consecuencias no se pueden predecir todavía.
De acuerdo con la Agenda 21, la acción de investigación
científica para el logro del desarrollo sostenible podría ser
desarrollada mediante cuatro áreas de programas:
– Refuerzo de la base científica para la ordenación sostenible.
– Aumento de los conocimientos científicos.
– Mejoramiento de la evaluación científica a largo plazo.
– Aumento de la capacidad científica.
Finalmente, es necesario contar con otros avances de los usos
interdisciplinarios de la ciencia y de otros conocimientos relacionados,
abriendo nuevas vías de investigación que proporcionen los
conocimientos que permitirán reorientar nuestras conductas
individual, colectiva e institucional, con el fin de salvaguardar,
ampliar y enriquecer la calidad de vida en el planeta.
51.0.0 Educación Ambiental —EA—
En cualquier sistema democrático, los ciudadanos deben decidir
sobre temas de su interés y para ello tienen que estar debidamente
formados, educados e informados.
La educación, el aumento de la conciencia ciudadana y la
capacitación, estarían vinculadas prácticamente en todas las áreas de
la gestión ambiental sistémica, y será posible con la participación
activa de los diferentes sectores de la sociedad, cuya respuesta estará
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123
condicionada al desarrollo continuo de una cultura ambiental.
Dicha cultura sería propiciada fundamentalmente a partir de la
GAP mediante la orientación y educación continua en una actuación
ambiental basada en criterios de prevención, mejoras en los procesos
productivos con una utilización sostenible de los recursos naturales,
aprovechamientos óptimos de la energía, y reutilización o reciclado de
residuos, entre otros aspectos. De acuerdo con la Agenda 21, son tres
las áreas fundamentales en las que se debe adelantar la acción de
educación ambiental:
– Reorientación de la educación hacia el desarrollo sostenible.
– Aumento de la conciencia ambiental del público.
– Fomento de la capacitación.
52.0.0 Asistencia Técnica y Financiera a la Gestión Ambiental
Empresarial — ATFGAE—
La Asistencia Técnica y Financiera a la Gestión Ambiental
Empresarial —ATFGAE— será entendida como todas aquellas
acciones y actividades orientadas a fortalecer la capacidad técnica y
financiera de las empresas de todo tipo, que les permita un adecuado
cumplimiento de sus objetivos ambientales.
En términos generales, la ATFGAE será coordinada y llevada a
cabo por las EPAC a cada uno de los tipos de empresa considerados
tal como se esquematiza en la Figura No. 21 y tendrá por objetivos:
– Vincular a las empresas con los diferentes servicios de
tecnología disponibles en el país.
– Fomentar una mayor conciencia de la necesidad de promover la
reconversión ambiental para volverse más competitivas.
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124
– Ofrecer Asistencia Financiera para la adopción segura y
eficiente de procesos de reconversión ambiental y tecnologías
más limpias.


Figura No. 21 Tipos de empresas objeto de ATFGAE
A continuación se describe brevemente en que consistirá a
ATFGAE en cada una de los tipos de empresas consideradas.
53.0.0.0 ATFGAE a Empresas Comerciales
Desde hace unas tres décadas, la atención a los problemas
ambientales y en especial a la contaminación ambiental ha
involucrado a cada uno de los componentes de los Estados, pero de
manera particular al Sector Empresarial, especialmente el relacionado
con las empresas comerciales, donde se incluyen de manera genérica a
la Gran Empresa, la Pequeña y Mediana Empresa —PYME— y la
Microempresa, las cuales desempeñan una función crucial en el
desarrollo social y económico y pueden cumplir una función
importante para que dicho desarrollo sea logrado de manera
sostenible.
Entre 1980 y 1990 se desarrolló a nivel mundial una importante
normatividad que ha reglamentado muchas de las actividades
empresariales, especialmente las de empresas comerciales. No
obstante, el cumplimiento de dicha normatividad deja mucho que
desear, y hacen que ahora se prevea un mayor énfasis por parte de las
EPAC en la tarea de Asistencia Técnica y Financiera a las empresas
comerciales.
La ATFGAE a Empresas Comerciales estará orientada
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125
fundamentalmente a dos grupos de empresas: las empresas
industriales y agroindustriales y, las empresas agropecuarias. En la
Figura No. 22 se esquematizan los elementos básicos de la ATFGAE
a Empresas Comerciales y a continuación se describen brevemente en
que consistirá cada uno de dichos elementos.

Figura No. 22 Elementos básicos en la ATFGAE a las
Empresas Comerciales
Empresas Industriales y Agroindustriales
En principio se propone que las EPAC presten Asistencia
Técnica a las empresas comerciales (industriales y agroindustriales),
mediante un programa amplio de reconversión ambiental, que
contemple entre otras acciones: la Asistencia para la implantación
voluntaria de Sistemas de Gestión Ambiental —SGA—, y la
Asistencia para el desarrollo de estrategias de Producción más Limpia
—PML—, como veremos a continuación.
Asistencia Técnica para la Implantación de Sistemas de Gestión
Ambiental
La Asistencia Técnica para la Implantación de Sistemas de
Gestión Ambiental —SGA— a nivel empresarial deberá ser realizada
a través del establecimiento de una estrategia gubernamental, liderada
por la EPAC de jurisdicción nacional que permita el “reconocimiento”
de los códigos voluntarios basados en la autorregulación y la
autogestión empresarial.
Dicha estrategia, deberá permitir una amplia reflexión en torno
al “deber ser” de la GAE bajo enfoque sistémico, que facilite y oriente
los procesos de implantación de los SGA, como instrumentos
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126
facilitadores de la política ambiental, ya que complementan e integran
los demás instrumentos de tipo económico, jurídico y, de comando y
control, como parte de un marco regulatorio coherente y articulado.
La Asistencia Técnica para la implementación de SGA deberá
contemplar, entre otros, los siguientes aspectos:
– Los SGA se realizarán de conformidad con la norma ISO 14001,
que se describe posteriormente en el capítulo 3, sobre Gestión
Ambiental Empresarial.
– Fortalecimiento de un esquema nacional de acreditación y
certificación para los SGA en concordancia con el organismo de
normalización y/o certificación correspondiente.
– Análisis de viabilidad de incentivos para empresas que
implanten SGA.
– Capacitación y Entrenamiento en SGA.
– Desarrollo de Proyectos Piloto de Demostración.
Asistencia Técnica para el desarrollo de una Producción más
Limpia
La Asistencia Técnica para el desarrollo de estrategias de
Producción más Limpia tendrá como objetivo “promover y orientar la
introducción de la dimensión ambiental en los sectores productivos y
reorientarlos hacia formas de gestión y de tecnologías ambientalmente
sanas, que aumenten la eficiencia en el uso de los recursos energéticos
e hídricos, sustituyan insumos, optimicen procesos o modifiquen
productos y reduzcan la producción de desperdicios”.
Dicha asistencia deberá orientar a las empresas al desarrollo de
cambios efectivos en los procesos productivos y en el control de la
contaminación en la fuente, que permitan la reducción de las
consecuencias negativas por la utilización no sostenible de los
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127
recursos naturales y el medio ambiente.
Para esto, se orientará a las empresas al uso de tecnologías y
procedimientos de producción limpios a lo largo del ciclo de vida de
sus PPS, intentando en todo momento una mayor eficacia de dichos
procesos, reduciendo al mínimo o evitando la producción de desechos.
La política de PML a nivel estatal podría ser llevada a cabo a través de
las siguientes estrategias:
– Articulación con las demás políticas gubernamentales.
– Fortalecimiento Institucional.
– Promoción de la Producción más Limpia.
– Promoción de la autogestión y la autorregulación.
– Formulación e implementación de instrumentos económicos.
– Seguimiento a la Política.
Empresas Agropecuarias
La Asistencia Técnica a las Empresas Agropecuarias podrá
realizarse a través de dos mecanismos: mediante un programa de
Reconversión Ambiental como el planteado para las empresas
industriales y agroindustriales, donde se contemple igualmente el
establecimiento de Sistemas de Gestión Ambiental —SGA— y el
desarrollo de estrategias de Producción más Limpia —PML—, y,
mediante un Programa Nacional para la Transferencia de Tecnología
Agropecuaria Sostenible.
De acuerdo con los resultados de un estudio realizado por el
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128
autor para el Ministerio de Agricultura de Colombia
24
, se debe
implementar la asistencia técnica agropecuaria a través del fomento de
proyectos que favorezcan la modificación de las condiciones
tecnológicas actuales, es decir, proyectos con carácter alternativo-
sostenible, entendiéndose como tal, todas aquellas prácticas tendientes
a un uso más racional y sostenible de los recursos naturales y que
signifiquen para el agricultor, una economía más rentable y un
ambiente más sano. De esta manera, se recomienda la asistencia
técnica a empresas agropecuarias en Programas tales como: Manejo
agrícola y pecuario alternativo, Investigación y transferencia de
tecnología con enfoque de Sistemas, Manejo y conservación de suelos
y aguas, Conservación y utilización de recursos fitogenéticos y
zoogenéticos, Control Biológico e integrado de plagas y
enfermedades. A continuación se describe brevemente en que
consistirá cada uno de los Programas mencionados.
Manejo agrícola y pecuario alternativo: En esta categoría de
Programa se encuentran aquellos proyectos orientados a la
recuperación y manejo sostenible de los recursos naturales sobre los
cuales se desarrollen actividades productivas agropecuarias. Están
incluidos los proyectos de agricultura biológica y la agricultura
orgánica, ésta última entendida como la orientada a cultivar el suelo
para la obtención de los productos agrícolas primarios sin la
utilización de productos químicos de síntesis. También están incluidos
los proyectos que busquen la consolidación de sistemas de producción

24
VEGA MORA, L. “Aproximación para la formulación de una política de uso
y manejo sostenible del recurso suelo en el sector agropecuario”. Contrato
Consultoría LVM-IICA-Ministerio de Agricultura. Santa Fe de Bogotá, 1998.
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129
que incorporen material orgánico para la fertilización, tendientes a la
diversificación y a minimizar la dependencia por insumos externos.
Investigación y transferencia de tecnología con enfoque de
Sistemas: En esta categoría de Programa se incluyen los proyectos
orientados al diseño de alternativas que permitan cambiar la visión
reduccionista que no considera la dotación de recursos ni las
condiciones socioeconómicas bajo las cuales se desarrolla la pequeña
producción agropecuaria y que por supuesto, permitan una amplia
participación del productor en los modelos de decisión para la
innovación tecnológica y las estructuras institucionales presentes. De
igual manera, involucra proyectos para frenar la especialización de las
unidades productivas campesinas y la creciente dependencia de los
insumos externos, que permitan evidenciar la potencialidad y realidad
productiva del pequeño agricultor, articulada a criterios de
competitividad, sostenibilidad y equidad y a las opciones tecnológicas
generadas.
En esta línea de trabajo también se encuentran aquellas
propuestas orientadas a estimular el proceso de identificación y
evaluación de alternativas de manejo de los recursos naturales, para la
construcción de sistemas integrados (Desarrollo de Sistemas
agrosilvopastoriles y agroforestales).
Manejo y conservación de suelos y aguas: En esta categoría de
Programa se incluyen aquellos proyectos dirigidos al desarrollo de
tecnologías de uso y manejo de suelos, adecuadas a las condiciones
biofísicas, socioeconómicas y culturales específicas, tendientes a la
conservación del recurso natural y a favorecer el proceso productivo
del pequeño agricultor.
Este tipo de proyectos apuntan al manejo y conservación de
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130
suelos degradados, a la determinación de las causas y disminución de
la erosión, a la nutrición sostenible de plantas, a los estudios sobre la
recuperación de fertilidad, fijación de Nitrógeno y en general a la
evaluación de alternativas de manejo de suelos en zonas estratégicas.
Adicionalmente, puede considerar proyectos que apunten a mejorar el
aprovechamiento del recurso hídrico en Sistemas de Riego.
Conservación y utilización de recursos fitogenéticos y
zoogenéticos: En esta categoría de Programas se incluyen los
proyectos orientados a la preservación, recuperación, caracterización y
mejoramiento de los recursos genéticos locales. Dentro de esta línea
se encuentran propuestas dirigidas a la selección de cultivos
sobresalientes en frutales, identificación y caracterización de
tubérculos autóctonos, multiplicación y fomento de variedades locales
resistentes, recuperación de germoplasma local, selección y siembra
de material promisorio y valoración y fomento de razas criollas de
ganado mayor y especies menores.
Control Biológico e integrado de plagas y enfermedades: Esta
categoría de proyectos está orientada al desarrollo de procesos de
transición de la agricultura basada en insumos externos para el control
de plagas y enfermedades hacia la producción orgánica y sostenible.
De esta forma se pretende promover la consecución de resultados
tecnológicos ambientalmente sanos para la solución de problemas en
frutas y en cultivos transitorios.
Asistencia Financiera para la gestión ambiental de Empresas
Comerciales
No basta con elevar los niveles de formación y conciencia del
empresariado, o con fortalecer la capacidad coercitiva del Estado o sus
habilidades para la asistencia, el apoyo, el monitoreo, cooperación y
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131
concertación, si no es posible para los empresarios disponer de los
recursos y de adecuados mecanismos de financiación para atender sus
propósitos y obligaciones de minimización o mitigación del impacto
ambiental.
En este sentido, la Asistencia Financiera para la gestión
ambiental de empresas comerciales podrá orientarse a las siguientes
acciones:
– Formulación de políticas estables y coherentes en cuanto a la
financiación, la regulación y el régimen de subsidios.
– Diseño de mecanismos financieros apropiados.
– Apoyo financiero del gobierno mediante el otorgamiento de
garantías mínimas, particularmente al principio de los proyectos
de reconversión.
– Desarrollo de mecanismos innovadores de crédito y
financiamiento con plazos acordes con los períodos de
recuperación de las inversiones.
Adicionalmente, la asistencia financiera deberá orientarse a
lograr que los costos de la producción contaminante sean mayores a
los de la producción limpia, mediante el uso adecuado de los
instrumentos económicos disponibles, ya que éstos estimulan la
búsqueda de soluciones novedosas que puedan competir contra otras
opciones y contra el pago de una tasa o la compra de derechos
negociables por mencionar algunos.
En este sentido, la Asistencia Financiera contemplará los
siguientes instrumentos de apoyo financiero:
Crédito de reembolso obligatorio. Para el financiamiento de
proyectos empresariales de reconversión ambiental, mediante créditos
de reembolso obligatorio, en forma directa o a través de
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132
intermediarios financieros. Las condiciones de tasa y plazo deberán
ser especiales, introduciendo algún subsidio frente a las condiciones
normales del mercado financiero.
Cofinanciación. Por cada peso en efectivo que invierta el sector
productivo en proyectos de reconversión ambiental, el gobierno
debería financiar una suma igual, de carácter no reembolsable, previo
cumplimiento de las siguientes condiciones: vinculación de una EPAC
en la ejecución de los proyectos; desarrollo de tecnologías limpias; y
proyectos de reconversión con aporte adicional en recursos frescos por
parte del sector productivo.
Crédito mixto. Para el financiamiento de proyectos
empresariales de reconversión ambiental, mediante créditos
reembolsables y créditos de recuperación contingente, previo
cumplimiento de condiciones similares a las de cofinanciación.
Riesgo compartido. Inversión de recursos por parte del gobierno
en fondos de capital de riesgo, con destino específico a financiar la
creación de empresas de base tecnológica.
Capital semilla. Para el financiamiento, mediante créditos de
recuperación contingente, de EPAC regionales, incubadoras de
empresas, organismos de fomento o de servicios tecnológicos
ambientales y asociaciones de gestión tecnológica ambiental sin
ánimo de lucro.
Incentivos fiscales. Otorgamiento de incentivos en la ejecución
de proyectos de reconversión ambiental, a través de las modalidades
normales de reconocimiento: exenciones tributarias, deducciones
tributarias, créditos tributarios y reducciones a la tarifa del impuesto.
Garantías. Respaldo que facilite el acceso al crédito a empresas
y organizaciones con proyectos de alta calidad y factibilidad, pero sin
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133
la posibilidad de otorgar garantías reales.
54.0.0.0 ATFGAE a Entidades Públicas Sectoriales
La ATFGAE a Entidades Públicas Sectoriales —EPS—, será
entendida como todas aquellas acciones y actividades orientadas a
dotarlas de la suficiente capacidad técnica y financiera que le permitan
cumplir con sus objetivos ambientales.
Al igual que con las Empresas Comerciales, un componente
fundamental de la ATFGAE a las EPS lo constituye la
implementación del programa de Reconversión Ambiental mediante el
establecimiento de Sistemas de Gestión Ambiental —SGA— y el
desarrollo de estrategias de Producción más Limpia —PML—. No
obstante, adicionalmente es necesaria la conformación de una Unidad
Ambiental Competente —UAC—, como se muestra en la Figura No.
23.


Figura No. 23 Elementos básicos en la ATFGAE a las
Entidades Públicas Sectoriales
Como se ha explicado previamente, es fundamental que a nivel
de cada EPS se conformen las UAC, encargadas de adelantar, entre
otros aspectos, los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental a
proyectos sectoriales de alta incidencia ambiental.
Las UAC deberán contar con el recurso humano especializado y
el equipamento adecuado, así como de programas de entrenamiento a
sus funcionarios, por lo que la Asistencia Técnica por parte de la
EPAC estará orientada fundamentalmente a asesorar a las EPS en la
selección adecuada de personal y equipo especializado, así como en la
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134
capacitación y adiestramiento del recurso humano requerido, según las
características específicas de los proyectos bajo la órbita de cada EPS.
55.0.0.0 ATFGAE a Entidades Territoriales
La ATFGAE a las Entidades Territoriales —ET—, será
entendida como todas aquellas acciones y actividades orientadas a
dotar a los diferentes Departamentos, Distritos y Municipios de la
suficiente capacidad técnica y financiera que le permitan cumplir con
sus objetivos ambientales.
Al igual que con las Empresas Comerciales y las Entidades
Públicas Sectoriales, un componente fundamental de la ATFGAE a
las Entidades Territoriales lo constituye la implementación del
programa de Reconversión Ambiental mediante el establecimiento de
Sistemas de Gestión Ambiental —SGA— y el desarrollo de
estrategias de Producción más Limpia —PML—.
Adicionalmente, se pueden determinar otros componentes para
la ATFGAE a las Entidades Territoriales, como son:
– Asistencia Técnica para la conformación de la Unidad
Ambiental Competente — UAC—, encargadas de la ejecución y
desarrollo de cada una de las acciones, planes de gestión y
programas ambientales de cada entidad territorial.
– Asistencia Técnica para la formulación de Planes de
Ordenamiento Territorial —POT— (coordinación técnica para
la formulación del Componente Ambiental del Plan de
Ordenamiento Territorial —CAPOT—).
– Asistencia para la Planificación y Manejo Integral de Cuencas
Hidrográficas.
– Asistencia para el Saneamiento Básico y Agua Potable.
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135
– Asistencia para la Prevención y Atención de Desastres y
Emergencias por Riesgos Naturales.
– Asistencia Financiera.
En la Figura No. 24 se esquematizan los elementos básicos de la
ATFGAP y a continuación se describen brevemente en que consistirá
cada uno de ellos.


Figura No. 24 Elementos Básicos en la ATFGAE a las
Entidades Territoriales
Asistencia Técnica para la Planificación y Ordenamiento
Territorial —POT—
Aunque es aconsejable una total participación y asistencia
técnica por parte de las EPAC a las Entidades Territoriales en el
proceso de formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial —
POT—, la parte fundamental de dicha asistencia técnica estará
orientada a la coordinación técnica de los procesos de Diagnóstico
Ambiental Territorial y de Evaluación Ambiental Estratégica —
EAE—, el cual debe ser realizado con una amplia participación
comunitaria, intergubernamental e intersectorial, para determinar el
Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial —
CAPOT—.
Asistencia Técnica para la Planificación y Manejo Integral de
Cuencas Hidrográficas
La cuenca hidrográfica es claramente el marco estructural y
funcional que mejor delimita los procesos dentro de los paisajes
predominantemente naturales; sus límites y canales son los de la
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136
mayor parte de los flujos y transformaciones, por lo que la cuenca
constituye, realmente, el marco más adecuado de planificación y
manejo en estas condiciones.
No obstante, a medida que avanza el ordenamiento efectivo,
conducido por las fuerzas socioeconómicas regionales, nacionales e
internacionales, desarrollando su expresión espacio-temporal a través
de los limitantes y potencialidades ambientales del territorio, se crean
nuevos compartimientos, límites y canales. Tal es el caso que ocurre,
—en términos del ordenamiento—, en el paso de los paisajes
predominantemente naturales a los paisajes humanizados, donde se
operan dos cambios de trascendencia mayor: por un lado, la
emergencia de los sistemas de alteridad
25
como ordenadores del
paisaje y, por otro lado, la configuración de nuevos sistemas de
integración regional que ya no son necesariamente hidrográficos, tales
como las carreteras, cables, tuberías, ondas, estaciones, redes
financieras, etc.
Estos dos aspectos hacen que la cuenca hidrográfica pase de ser
la unidad estructural y funcional del ecosistema regional para
convertirse en el Sistema de Integración Regional, como nueva
categoría explicativa de la microrregión socioeconómica, suficiente
para delimitar y definir los procesos y sus subsecuentes
transformaciones, que tienden inicialmente a acelerarse mientras la
sociedad regional se conforma y el hombre desarrolla su relación con

25
El sistema de alteridad es la unidad estructural - funcional del paisaje
humanizado. Es un modelo de una forma típica de relación entre un grupo
humano determinado y su entorno, elaborado según las propiedades y
componentes de los sistemas abiertos autoorganizativos y autorreplicantes
[Fundación Estación Biológica Bachaqueros, 1999].
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137
el paisaje, lo cual, en último término, significa la creación de un nuevo
paisaje por la cultura.
Así pues, mientras en los paisajes naturales la cuenca y la red
hidrográfica contienen y conducen la mayor parte de los flujos del
ecosistema regional, en los paisajes humanizados, antropizados o
culturales (sistemas de alteridad), la red socioeconómica da cuenta de
una proporción creciente y mayoritaria de los flujos de materia,
energía e información, por lo cual tienen mayor poder determinante
explicativo del ordenamiento efectivo del territorio, al tiempo que las
fuentes de energía fósil pasan a ser dominantes en los mecanismos de
control del ecosistema.
De ahí, que en tantos estudios se enfrenten tantas dificultades
para integrar aspectos biofísicos y socioculturales en el marco de la
cuenca hidrográfica. Cuando la estructura creada hidrográficamente ya
no limita ni delimita los desarrollos potenciales del ecosistema, la
teoría de la información indica que el sistema ha sido desbordado y la
capacidad determinante ha sido traslocada a otro sistema con mayor
concentración de información, el cual toma las riendas de los flujos de
materia y energía, convirtiéndose en la unidad explicativa del
ordenamiento regional.
La Asistencia Técnica para la planificación y manejo integral de
cuencas hidrográficas podrá ser adelantada por la EPAC en el
desarrollo de cada una de las etapas que comprenden esta acción, esto
es, la formulación, la ejecución y el seguimiento y evaluación del Plan
de Manejo Integral —PMI—.
Existen muchas técnicas y procedimientos para el desarrollo de
estas tres etapas, desde los más expeditos, como la sobreposición de
mapas temáticos, hasta los más detallados, que incluyen la utilización
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138
de matrices, redes de interacción, cuadros evaluativos de impactos,
etc. El uso de uno u otro procedimiento dependerá básicamente de los
recursos disponibles (de información, técnicos, económicos, etc.) que
hacen que el trabajo parta de uno u otro nivel de conocimiento, lo que
permitirá establecer desde el comienzo, con elevado grado de
seguridad, las variables ambientales más importantes, las áreas más
sensibles, los procesos socioeconómicos más relevantes y sus
relaciones con la degradación ambiental y los conflitos sociales
emergentes.
No obstante lo anterior, es evidente que en lo posible, la
planificación y manejo de una cuenca hidrográfica amerita la
implementación de metodologías que aprovechen al máximo todo la
información disponible, así como el gran potencial socio-cultural,
biofísico, económico y tecnológico de la cuenca en estudio.
Asistencia Técnica para el Saneamiento Básico y Agua Potable
La Asistencia Técnica para el Saneamiento Básico y Agua
Potable estará orientada a promover y avalar proyectos de
saneamiento básico en los municipios que demuestren soluciones
técnicas integrales a los problemas de contaminación y en los cuales
se demuestren esfuerzos de cofinanciación con tarifas para la
construcción de los sistemas correspondientes.
Los proyectos de Saneamiento Básico y Agua Potable son
fundamentalmente de los siguientes tipos:
– Instalaciones de captación, tratamiento y distribución de aguas
potables, para abastecimiento urbano y rural.
– Alcantarillado para aguas residuales urbanas.
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139
– Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales Urbanas
(Tratamientos Primario y Secundario, Lagunas de oxidación,
lagunas facultativas, plantas de tratamiento mediante lodos
activados, Biofiltros, Biogdigestores, etc.)
– Sistemas de recolección de Basuras domésticas Urbanas.
– Tratamiento y eliminación de residuos sólidos urbanos.
– Diseño de los Rellenos Sanitarios para eliminación de basuras,
compostajes.
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140
Dadas las deficiencias administrativas, técnicas y financieras
que caracterizan a la mayoría de las entidades del sector, existe
enorme potencial para mejorar la gestión de las empresas de
acueducto y alcantarillado a través del sector privado.
No obstante, algunas restricciones específicas del sector,
sumadas a las condiciones estructurales de los países en desarrollo, en
la práctica han limitado un mayor desarrollo de los modelos de
participación privada ya que el sector de saneamiento básico y agua
potable ofrece menos opciones competitivas comparado con los demás
sectores de infraestructura.
En Latinoamérica, las reformas del sector de Saneamiento
Básico y Agua Potable se iniciaron en la década de los 80 y aún
continúan y, aunque se han creado condiciones favorables para la
participación privada, en la práctica muchos de estos procesos se han
visto afectados por restricciones técnicas, institucionales, políticas y
financieras.
En relación con la experiencia colombiana
26
, en la participación
privada en el sector se destacan los siguientes aspectos como los
problemas más relevantes encontrados:
– Deficiente estructuración de proyectos de participación del
sector privado.
– Ausencia de una política de financiación sectorial.
– Incertidumbres y restricciones regulatorias y de control.

26
Ochoa F. et al. “Evaluación de la participación del sector privado en
acueducto y alcantarillado. Enseñanzas. DNP-MinDesarrollo. Santa Fe de
Bogotá, 1996.
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141
– Dificultades para la aplicación de regímenes tarifarios y de
subsidios.
Entre los factores que explican parte de estos problemas hay que
destacar la debilidad institucional de los municipios, la alta injerencia
política en la gestión de las empresas, los elevados niveles de pobreza
y las enormes desigualdades sociales.
En síntesis, la experiencia a nivel nacional e internacional ha
permitido dejar en claro que la estructuración de procesos productivos
y exitosos en este sector, mediante la vinculación del sector privado,
requiere de cuatro condiciones básicas:
– Un manejo realista de las expectativas de los gobiernos, las
compañías privadas y los usuarios.
– La formulación de políticas estables y coherentes en cuanto a la
financiación, la regulación y el régimen de tarifas y subsidios.
– El reconocimiento de que en la mayoría de los casos, los
gobiernos tendrán que continuar jugando un papel fundamental
en el manejo y disminución de los riesgos, a través del apoyo
financiero o el otorgamiento de garantías mínimas,
particularmente al principio de los proyectos.
– El desarrollo de mecanismos innovadores de crédito y
financiamiento para los municipios, las empresas de servicios y
el sector privado, con plazos acordes con los períodos de
recuperación de las inversiones.
Adicionalmente, no sobra incluir otras acciones que bien
pudieran facilitar la Asistencia Técnica para el saneamiento básico y
agua potable:
– Apoyo financiero del gobierno mediante el otorgamiento de
garantías mínimas, particularmente al principio de los proyectos.
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142
– Desarrollo de Proyectos Piloto de demostración a nivel de
municipios representativos.
– Fortalecimiento al desarrollo de Asociaciones de Municipios
que faciliten la creación de consorcios alrededor de empresas de
servicios públicos en aquellos municipios con restricciones
técnicas, operativas o financieras, pero con posibilidades
geográficas adecuadas para adelantar un saneamiento básico y
suministro de agua potable en común.
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143
Asistencia Técnica para la Prevención de Desastres y Emergencias
por Riesgos Naturales
A efectos de la presente publicación, se consideran desastres y
emergencias por riesgos naturales, las consecuencias directas e
indirectas de fenómenos físicos que pudieren afectar el orden público,
la vida, la salud, el patrimonio, así como el normal desarrollo de las
actividades económicas de un Estado determinado y por lo tanto, es
un derecho y un deber de todas las organizaciones sociales del Estado,
colaborar y participar activamente en la prevención y atención de
dichos desastres y emergencias.
En este sentido, las EPAC deberán, en coordinación con las
demás entidades vinculadas, prestar Asistencia Técnica para la
Prevención de Desastres y Emergencias por Riesgos Naturales a las
entidades territoriales de su jurisdicción. Dicha Asistencia deberá estar
articulada al Programa Nacional Prevención y Atención de Desastres,
tomando en cuenta los adelantos y experiencias en esta materia y las
resoluciones adoptadas en convenios internacionales o regionales que
se ajusten al tema.
Entre otras, la Asistencia Técnica para la prevención y atención
de desastres por riesgos naturales estará orientada al desarrollo
interinstitucional de las siguientes acciones:
– Capacitación y Organización de potenciales comunidades
destinadas a hacer frente a situaciones de emergencia.
– Mejoramiento de la capacidad de coordinación institucional en
diversas áreas de prevención mitigación, atención y protección
en esta materia.
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144
– Fomento y Apoyo al desarrollo de estudios avanzados sobre
vulnerabilidad de los sistemas de servicio tales como de agua
potable, energía eléctrica y telecomunicaciones, así como al
diseño e implementación de estrategias de emergencia para el
restablecimiento y garantía de calidad de dichos servicios en
casos de desastre.
– Prevención de daños físicos o materiales.
– Ayuda a la población afectada o a su evacuación preventiva.
– Asegurar la rehabilitación de quiénes resultaren perjudicados.
– Procurar la continuidad de los servicios públicos.
– Planificar sistemas de prevención, mitigación y atención a la
población.
– Educación, capacitación, información y difusión de
conocimientos acerca de los fenómenos susceptibles de
provocar desastres, a fin de fomentar una cultura de protección
civil en la población.
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145
Asistencia Financiera para la gestión ambiental de Entidades
Territoriales
No basta con elevar los niveles de formación y conciencia
ciudadana, o con fortalecer la capacidad coercitiva del Estado o sus
habilidades para la asistencia, el apoyo, el monitoreo, cooperación y
concertación, si no es posible para las entidades territoriales,
especialmente departamentos, distritos y municipios, disponer de los
recursos y de adecuados mecanismos de financiación para atender sus
propósitos y obligaciones ambientales para el logro del desarrollo
sostenible. En este sentido, la Asistencia Financiera para la gestión
ambiental de las Entidades Territoriales podrá orientarse a las
siguientes acciones:
– Formulación de políticas estables y coherentes en cuanto a la
financiación, las transferencias, la regulación y el régimen de
subsidios.
– Apoyo financiero del gobierno mediante el otorgamiento de
garantías mínimas a través de un Fondo Nacional de Garantías.
– Desarrollo de mecanismos innovadores de crédito y
financiamiento con plazos acordes con los períodos de
recuperación de las inversiones.
56.0.0.0 ATFGAE a Organizaciones No Gubernamentales
La ATFGAE a Organizaciones No Gubernamentales —ONG—,
será entendida como todas aquellas acciones y actividades orientadas
a dotarlas de la suficiente capacidad técnica y financiera que le
permitan cumplir con sus objetivos ambientales.
La ATFGAE a las ONG podrá ser realizada en principio
mediante la implementación del programa de Reconversión Ambiental
tal como ha sido descrito para los demás tipos de empresa y, mediante
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146
la Asistencia Financiera, tal como se muestra en la Figura No. 25.


Figura No. 25 Elementos básicos en la ATFGAE a las
Organizaciones No Gubernamentales
57.0.0.0 ATFGAE a Entidades Públicas Ambientales
Competentes
La ATFGAE a las Entidades Públicas Ambientales Competentes
—EPAC—, será realizada por las mismas EPAC de los niveles
nacional hacia el regional, y del regional hacia los niveles
municipales, y, estará orientada a fortalecer la capacidad institucional
de las EPAC, sobre todo a los niveles regionales y municipales, para
cumplir adecuadamente con su misión y responsabilidades en la
protección del medio ambiente.
De manera similar a los demás tipos de empresas, la ATFGAE a
las EPAC será realizada, por un lado, mediante el Programa de
Reconversión Ambiental que involucra la implementación de
Sistemas de Gestión Ambiental —SGA— y el desarrollo de
estrategias de Producción más Limpia —PML—, y por otro lado, el
desarrollo de un Programa de Fortalecimiento Institucional, como el
descrito con anterioridad. En la Figura No. 26 se muestran de manera
esquemática dichos componentes.

Figura No. 26 Elementos básicos en la ATFGAE a las Entidades
Públicas Ambientales Competentes
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147
58.0 Autoridad Ambiental —AA—
La función de Autoridad Ambiental —AA— se concibe como
un proceso a través del cual la EPAC deberá garantizar la
sostenibilidad y mejoramiento continuo de la cantidad y calidad de los
recursos naturales y del ambiente en su área de jurisdicción.
Aunque son muchas las acciones que actualmente se desarrollan
para lograr el anterior propósito, existe un alto grado de confusión
conceptual generalizada en cuanto a las actividades específicas que se
realizan en cada caso. Por lo anterior, con el ánimo de establecer un
marco claro de referencia en cuanto al “deber ser” de la función de
Autoridad Ambiental, a continuación se proponen tres áreas de acción,
a través de las cuales pudiera garantizarse la sostenibilidad y
mejoramiento continuo de la cantidad y calidad de los recursos
naturales y del ambiente en un área de jurisdicción determinada.
– El Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental —MSEA—,
esto es, a la calidad y disponibilidad de los recursos naturales y
del medio ambiente del área de jurisdicción de la autoridad
ambiental.
– El Seguimiento y Control a factores de Presión Ambiental —
SCPA—, es decir, a los factores y agentes que usan y/o
deterioran los recursos naturales y el medio ambiente en el área
de jurisdicción de la autoridad ambiental.
– La Administración y Manejo Ambiental —AMA—, de los
recursos naturales y del medio ambiente en el área de
jurisdicción, la cual podrá ser realizada sobre las actividades
empresariales (aplicación de instrumentos económicos y/o de
comando y control a los sectores productivos, etc.), sobre las
áreas de manejo especial (parques naturales, ecosistemas
estratégicos, etc.) y sobre las zonas pobladas de alto riesgo
natural.
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148
En la Figura No. 27 se muestra un esquema general de las áreas
de acción y elementos básicos en la función de AA. A continuación se
describen en que consisten cada una de ellas.


Figura No. 27 Áreas de acción y elementos básicos en la función
de Autoridad Ambiental
59.0.0 Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental —
MSEA—
Una protección satisfactoria del medio ambiente, desde la
concepción de políticas hasta la adopción y aplicación de medidas de
hecho, sólo puede asegurarse si la cantidad y calidad de la
información así como el acceso a la misma es suficiente y adecuado.
La acción de Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental —
MSEA— será realizada sobre los Recursos Naturales y el Medio
Ambiente. Consistirá en la toma, procesamiento y análisis continuo de
toda la información relativa al estado (calidad, cantidad y
disponibilidad) de los recursos naturales y del medio ambiente en el
área de jurisdicción, que permita la construcción de la línea base de
información de estado y su evolución en el tiempo.
El MSEA podrá adelantarse a través de “Observatorios
Ambientales” adscritos a la Autoridad Ambiental respectiva, que
permitan la medición y valoración exacta y ojalá en “tiempo real”, del
estado de los recursos naturales y del ambiente en cada jurisdicción.
Dichos Observatorios podrían estar bajo la orientación técnica de un
Instituto Estatal de Información Ambiental —IEIA— y deberán
disponer de los mecanismos adecuados para cumplir su función como
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149
son, entre otros: Sistemas de Información Ambiental —SIA—,
Estaciones y Redes de Monitoreo y Laboratorios de Análisis para la
verificación científica de la información, tal como se muestra en la
Figura No. 28.

Figura No. 28 Instrumentos y Mecanismos para el MSEA
A continuación se describe brevemente en que consisten cada
uno de estos instrumentos y mecanismos:
60.0.0.0 Sistemas de Información Ambiental —SIA—
El propósito general de los Sistemas de Información Ambiental
– SIA— debe ser apoyar el proceso de toma de decisiones en todos los
niveles y ámbitos de la sociedad para promover su desarrollo
sostenible, a través de la generación, producción, normalización,
transmisión y uso de la información ambiental pública y privada.
Los SIA, además de constituirse en una de las herramientas
clave en el desarrollo de cada una de las áreas de acción de la función
de Política y Planificación Ambiental, son uno de los elementos
básicos para el desarrollo de las acciones de Monitoreo y Seguimiento
al Estado Ambiental – MSEA— y de Seguimiento y Control a los
factores de Presión Ambiental —SCPA—, y como tal, serán la
principal herramienta de los observatorios ambientales.
En este sentido, los SIA deberán permitir el almacenamiento,
manejo y disposición de toda la información ambiental del área de
jurisdicción, para lo cual es fundamental que sean diseñados teniendo
en cuenta el proceso de generación de la información, desde la
obtención y elaboración de datos primarios, de datos analizados y
estadísticas, hasta el desarrollo de procesos de síntesis y agregación de
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150
la información para la definición, diseño y valoración de indicadores
ambientales, tal como ha sido planteado previamente en el desarrollo
del sistema de indicadores para el seguimiento y evaluación de la
política ambiental (numeral 2.1.3.3).
Aunque la recolección y manejo de información deberá
realizarse a todos los niveles jurisdiccionales, en la actualidad existen
muchas instituciones que disponen de SIA independientes, por lo que
en lo posible deberá buscarse la armonización, integración y
homogenización entre cada uno de ellos, que los hagan compatibles y
que puedan trabajar en red. En este sentido, será necesaria la
conformación de Sistemas de Información Ambiental en los ámbitos
nacional, regionales y municipales (SIAN, SIAR y SIAM), en lo
posible articulados a un nodo central que tenga la responsabilidad de
disponer adecuadamente toda la información generada en las
diferentes jurisdicciones. Dicho nodo central podrá ser administrado
por una entidad que denominaremos genéricamente como Instituto
Estatal de Información Ambiental – IEIA—, que para el caso
específico de Colombia podría recaer en el Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales —IDEAM—.
Los SIA, por su misma naturaleza, deben ser definidos y
diseñados de manera sistémica, lo que implica que deben guardar
íntima relación con los procesos de Planificación, Ejecución y
Control, propios de cualquier organismo o entidad que cumpla una
gestión bajo enfoque sistémico. Una metodología genérica para el
diseño e implementación de un SIA comprenderá, entre otras, las
siguientes actividades:
– Definición y adopción de un marco ordenador para el manejo de
la información ambiental. En este caso se propone el esquema
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151
de Presión, Estado y Respuesta.
– Identificación e inventario de la información ambiental y de las
diversas fuentes generadoras de la misma.
– Definición y diseño de estándares, formatos y bases de datos
normalizadas para la recopilación de la información.
– Determinación de requerimientos específicos de Hardware y
Sotfware.
– Diseño y Montaje del SIA.
– Capacitación de personal en el manejo, operación y
mantenimiento del SIA.
– Recopilación, digitalización y alimentación de información al
SIA
– Análisis de la información.
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152
En definitiva, el SIA debe ser concebido como un sistema
productor de un conjunto de datos ambientales y otros tipos de
información relacionados que pueden ser colectados con base en una
red de seguimiento a múltiples escalas geográficas. El conjunto de
datos puede ser integrado en forma de Indicadores Ambientales, que
puedan ser manejados y coordinados de manera sistémica para un
número de niveles y usuarios.
De esta manera, el SIA permitirá mejorar y hacer más eficaz el
proceso de intercambio, difusión y comunicación de la información,
estructurando las diferentes fuentes de información, analizando y
sintetizando sobre los diferentes problemas, guiando y perfeccionando
el proceso de recolección y toma de datos, y ayudando a identificar
áreas y temas en donde la información disponible es inadecuada o
inexistente.
61.0.0.0 Estaciones y Redes de Monitoreo
Red de Monitoreo del recurso Hídrico
Las Redes de Monitoreo del recurso Hídrico, tendrán por
objetivo general, la recolección, almacenamiento y procesamiento de
información, en lo posible en tiempo real, de la cantidad y calidad del
recurso hídrico (aguas superficiales y subterráneas) localizadas en el
área de jurisdicción, que permita, entre otros aspectos:
– orientar el desarrollo de políticas, reglamentaciones y/o normas
de emisión e inmisión;
– la determinación de metas de reducción de cargas
contaminantes;
– la adecuación de módulos para el cobro de las Tasas
Retributivas;
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153
– el establecimiento de lineamientos de planificación regional para
la localización de futuros desarrollos.
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154
Una Red de Monitoreo de la Calidad Hídrica típica estará
conformada, en principio, por una estación central, un laboratorio de
análisis, estaciones remotas fijas y estaciones remotas móviles.
La estación central funcionará con el soporte del software y las
demás estaciones actúan como repetidoras. Existen en el mercado
muchas conformaciones de equipos para las redes de monitoreo.
Red de Monitoreo del recurso Aire
La Red de Monitoreo de Calidad del Aire tendrá por objetivos
permitir el acopio de información para la toma de decisiones en
materia de políticas de control de la contaminación atmosférica y la
evaluación del impacto de la misma. Además, permitirá informar a los
ciudadanos sobre los niveles de contaminación del aire en las distintas
áreas de la jurisdicción.
Cada estación deberá estar equipada con sistemas que permitan
monitorear y medir toda la información pertinente sobre
contaminación por el tráfico vehicular e industria, así como otros
datos importantes sobre precipitación, velocidad y dirección del
viento, los cuales son analizados para definir el estado de calidad del
aire y los cambios en la misma a través del tiempo.
62.0.0.0 Laboratorios de Análisis
Las EPAC deberán contar con Laboratorios de Análisis para la
verificación científica de la información ambiental. En su defecto, las
EPAC podrán realizar alianzas estratégicas o convenios con
laboratorios especializados, del ámbito nacional e internacional.
63.0.0 Seguimiento y Control a factores de Presión Ambiental —
SCPA—
La acción de Seguimiento y Control a factores de Presión
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155
Ambiental —SCPA— será realizada sobre los Factores y/o Agentes
que usan y/o afectan los recursos naturales y el medio ambiente.
Consistirá en la toma, procesamiento y análisis de toda la información
relativa a la presión ambiental (por uso y/o degradación) en el área de
jurisdicción, que permita, adicionalmente a la construcción de la línea
base de información de presión y su evolución en el tiempo, la
medición y valoración exacta de las causas de afectación de los
recursos naturales y del ambiente que permitan la obtención de
pruebas y posibiliten incriminar, perseguir y sancionar a los
infractores.
Al igual que el MSEA, la acción de SCPA podrá adelantarse a
través de los “Observatorios Ambientales”, siempre y cuando
permitan la observación, vigilancia y control continuo en “tiempo
real”, de las tendencias y comportamientos ambientales de todos
aquellos factores y/o agentes de afectación ambiental
De acuerdo con lo anterior, la acción de SCPA estará orientada,
por un lado, al SCPA de las actividades empresariales, y por otro lado,
al SCPA de las actividades ciudadanas, constituyéndose en una de las
áreas de acción de la función de AA que requerirá de mayores medios
materiales y humanos, así como contar con el apoyo de todo el aparato
estatal (Entidades Territoriales, Poderes Públicos, Organismos de
Fiscalización y Control, Policía Ambiental, etc.) y de la Sociedad
Civil para su desarrollo efectivo. En este sentido, al margen de la
conformación de los Observatorios Ambientales, la acción de SCPA
implicará el desarrollo de actividades de concientización, persuasión,
colaboración y trabajo conjunto entre las organizaciones oficial,
empresarial y ciudadana, por lo que es fundamental que las EPAC
fortalezcan la oficina de Atención de Quejas, Reclamos y Derechos de
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156
Petición, que permitan la aplicación efectiva del régimen
sancionatorio vigente. En la Figura No. 29 se esquematiza la acción de
SCPA.


Figura No. 29 Mecanismos para el SCPA
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157
A continuación se describe brevemente en que consistirá cada
uno de los mecanismos propuestos para el desarrollo de la acción de
SCPA.
64.0.0.0 SCPA a las Actividades Empresariales
El SCPA a las Actividades Empresariales será realizado sobre
dos aspectos básicos: al cumplimiento de los Permisos Ambientales
—PA—, al cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental —PMA—,
como veremos a continuación.
SCPA al Cumplimiento de los Permisos Ambientales
El SCPA al cumplimiento de los Permisos Ambientales realizará
básicamente sobre todos aquellos factores y/o agentes de presión que
afecten los recursos agua, aire, suelo, fauna y flora, que contaminen o
invadan el espacio público y que contaminen por emisión sonora, tal
como se describe brevemente a continuación.
Recurso Agua
El SCPA al aprovechamiento y uso del recurso agua está
orientada a vigilar y controlar las fuentes de vertidos contaminantes al
agua (corrientes superficiales o aguas subterráneas), como
consecuencia principalmente de vertidos industriales y vertidos
domésticos urbanos.
Este SCPA deberá permitir detectar igualmente los vertimientos
ilegales que se realicen en rangos inapropiados según las normas
vigentes.
Una vez se constata el incumplimiento de la norma, se procede a
tomar las medidas adecuada, como es entre otras, la suspensión de
actividades.
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158
Recurso Aire
El SCPA al aprovechamiento y uso del recurso aire está
orientada a vigilar y controlar la emisiones contaminantes del aire,
principalmente por fuentes fijas (industrias, comercios, construcción
de obras) y, por fuentes móviles, como vehículos automotores,
aviones, etc.
Una vez se constata el incumplimiento de la norma, se procede a
tomar las medidas adecuadas, como es entre otras, la suspensión de
actividades.
Recurso Suelo
El SCPA al aprovechamiento y uso del recurso suelo se realizará
a través de actividades de vigilancia y control a fuentes, como
estaciones de servicio, escombreras, cementerios. Así mismo, la
vigilancia y control a planes de recuperación morfológica y ambiental
de la industria extractiva en el área de jurisdicción.
Recursos Fauna y Flora
El SCPA al aprovechamiento y uso de los Recursos Fauna y
Flora estará orientada fundamentalmente a vigilar y controlar el
aprovechamiento forestal y al tráfico de flora y fauna. Se realizará a
través del siguiente tipo de actividades:
– Visitas de revisión y seguimiento, ya sea para expedición de
salvoconductos de movilización interna, para actualización de
inventarios o para visto bueno del Documento de Exportación
—DEX—.
– Diligencias de verificación y restricción, mediante operativos de
control (retenes policiales) y/o decomisos preventivos.
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159
– Recepción y rehabilitación de animales a través del Centro de
Recepción y Rehabilitación.
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160
Espacio Público
El SCPA del espacio público se realizará a través de actividades
de vigilancia y control a los factores generadores de contaminación e
invasión del espacio público a consecuencia de la disposición
inadecuada de basuras y/o escombros, a la disposición ilegal de Vallas
publicitarias en espacio público y, a la expansión urbana desordenada.
Emisión Sonora
El SCPA a la emisión sonora estará orientado a vigilar y
controlar las fuentes de emisiones de ruido principalmente las fijas
como son tabernas, discotecas, bares, restaurantes, industrias,
perifoneo, centros comerciales, iglesias, altoparlantes, conciertos y
construcción de obras y, las móviles, como vehículos automotores,
aviones, etc.
Una vez se constata el incumplimiento de la norma, se procede a
tomar las medidas adecuadas, como es entre otras, la suspensión de
actividades a los establecimientos que no estén al día con los
parámetros establecidos.
SCPA al Cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental
El SCPA al Cumplimiento de los Compromisos adquiridos en el
Plan de Manejo Ambiental —PMA— podrá ser adelantado
básicamente mediante dos tipos de mecanismos: Vigilancia,
Inspección y Control puntuales y, mediante Auditorías Ambientales
de Cumplimiento al PMA. Veamos a continuación en que consisten
cada una de ellas:
Vigilancia, Inspección y Control a Actividades Puntuales del PMA
La Vigilancia, Inspección y Control a Actividades Puntuales del
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161
PMA consistirá en realizar visitas puntuales de verificación de la
conformidad de la actividad empresarial. Podrá ser realizada por la
EPAC o por la Unidad Ambiental Competente —UAC— de la
Entidad Territorial correspondiente en cualquier momento y sin previo
aviso y culminará con la emisión de un Concepto Técnico de
Inspección —CTI—, donde se establecen las No Conformidades y las
recomendaciones pertinentes de Control.
Auditoría Ambiental de Cumplimiento al PMA
La Auditoría Ambiental de Cumplimiento al PMA, se constituye
en un mecanismo especial que permitirá verificar de manera
sistemática y periódica, la conformidad en la ejecución del PMA.
Aunque este tipo de Auditoría, podrá ser realizada de manera
interna o externa, es decir, si su realización es ordenada y contratada
por la misma empresa o por un agente externo, como podría ser la
EPAC, la UAC o algún grupo u organización ciudadana interesada.
En cualquier caso, su desarrollo deberá ser motivado mediante acto
administrativo de la EPAC.
Posteriormente en el capítulo 3 se describe brevemente la
metodología a seguir para el desarrollo de una Auditoría Ambiental
Interna —AAI—, y aunque su naturaleza difiera algo en los objetivos
que se pretenden alcanzar con relación a la Auditoría Ambiental de
Cumplimiento del PMA, su enfoque general es el mismo, y podrán ser
realizadas en ambos casos según las guías establecidas en las normas
ISO 14010/1/2.
65.0.0.0 SCPA a las Actividades Ciudadanas
El SCPA a las Actividades Ciudadanas será realizado para
determinar el cumplimiento de la legislación ambiental vigente en
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162
cuanto al Aprovechamiento y Uso de los Recursos Naturales
Renovables y del Ambiente por parte de los ciudadanos en desarrollo
de sus actividades cotidianas.
El SCPA a las Actividades Ciudadanas se realizará básicamente
teniendo en cuenta los mismos recursos afectados por las actividades
empresariales, como son los recursos agua, aire, suelo, fauna y flora,
el espacio público y las emisiones sonoras.
66.0.0.0 Atención de Quejas, Reclamos y Derechos de Petición
Cada EPAC debe adelantar un esfuerzo institucional muy
importante, orientado a la labor de atención de quejas, reclamos y
derechos de petición relacionados con la afectación de los Recursos
Naturales y el Ambiente. Con este propósito, se deben crear y/o
fortalecer las Oficinas de Quejas y Reclamos, con un adecuado
servicio de atención al cliente.
67.0.0.0 Régimen Sancionatorio
De acuerdo a la legislación particular de cada Estado, las EPAC,
podrán imponer al infractor de las normas sobre protección ambiental
o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables,
mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción,
entre otros, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas:
Sanciones
– Multas diarias hasta por una suma equivalente a un número
determinado de salarios mínimos mensuales, liquidados al
momento de dictarse la respectiva resolución;
– Suspensión de la Certificación Ambiental Obligatoria —CAO—
, la concesión, permiso o autorización.
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163
– Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o
servicio respectivo y revocatoria o caducidad del permiso o
concesión.
– Demolición de obra, a costa del infractor, cuando habiéndose
adelantado sin CAO, y no habiendo sido suspendida, cause daño
evidente al medio ambiente o a los recursos naturales
renovables.
– Decomiso definitivo de individuos o especímenes de fauna o
flora o de productos o implementos utilizados para cometer la
infracción.
El pago de las multas no exime al infractor de la ejecución de las
obras o medidas que hayan sido ordenadas por la entidad responsable
del control, ni de la obligación de restaurar el medio ambiente y los
recursos naturales renovables afectados;
Así mismo, las sanciones establecidas podrían aplicarse sin
perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya
lugar, y, las resoluciones que impongan multas y sanciones
pecuniarias expedidas por las EPAC, prestarán mérito ejecutivo.
Medidas preventivas
– Amonestación verbal o escrita.
– Decomiso preventivo de individuos o especímenes de fauna o
flora o de productos e implementos utilizados para cometer la
infracción.
– Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda
derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o
la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado
sin la CAO o el respectivo permiso, concesión, o autorización.
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164
– Realización dentro de un término perentorio, de los estudios y
evaluaciones requeridas para establecer la naturaleza y
características de los daños, efectos e impactos causados por la
infracción, así como las medidas necesarias para mitigarlas o
compensarlas.
Revocatoria y Suspensión de Permisos y/o Certificaciones
Ambientales
Las EPAC, salvo los casos de emergencia, podrán mediante
resolución motivada, sustentada en concepto técnico, revocar o
suspender los Permisos Ambientales —PA— y/o Certificaciones
Ambientales Obligatorias —CAO— otorgadas, cuando las
condiciones y exigencias establecidas no se estén cumpliendo
conforme a los términos definidos en el acto de su expedición.
Acción de Nulidad
La acción de nulidad procederá contra los actos administrativos
mediante los cuales se otorgan, modifican o cancelan un Permiso
Ambiental o una Certificación Ambiental Obligatoria de una actividad
que afecte o pueda afectar el medio ambiente.
68.0.0 Administración y Manejo Ambiental —AMA—
Como ha sido planteado, la acción de Administración y Manejo
Ambiental —AMA—, será entendida como aquella que se ocupa de
los temas relacionados con los recursos naturales y ambientales,
siendo sinónimo de prever posibles impactos, organizar y aplicar
métodos y tareas conducentes a minimizar esos impactos, coordinar y
controlar las actividades del hombre, en aras a la anulación,
mitigación o corrección de los mismos.
Así pues, la AMA tendrá como objetivo fundamental prevenir
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165
los impactos ambientales y orientar el desarrollo de acciones concretas
de manejo ambiental que permitan eliminar, mitigar y/o compensar los
impactos negativos y potenciar los impactos positivos. Para llevar a
cabo dichos objetivos, las EPAC harán uso de los mecanismos y
herramientas adecuadas que le permitan una administración y manejo
sostenible de los recursos naturales y del ambiente.
La AMA se constituye así, en una de las más importantes áreas
de acción de la función de Autoridad Ambiental, y estará orientada
fundamentalmente a la AMA de Actividades Empresariales, la AMA
de Áreas de Manejo Especial y, la AMA de Zonas pobladas de Alto
Riesgo Natural, tal como se esquematiza en la Figura No. 30. A
continuación se describen brevemente cada una de estas acciones.


Figura No. 30 Acciones básicas en la Administración y
Manejo Ambiental —AMA—
69.0.0.0 AMA de Actividades Empresariales
La Administración y Manejo Ambiental —AMA— de
Actividades Empresariales tendrá como objetivo fundamental prevenir
los impactos ambientales negativos generados por las empresas
(Entidades Territoriales, Entidades Públicas Sectoriales y Empresas
Comerciales) y orientar el desarrollo de acciones concretas de manejo
ambiental que permitan eliminar, mitigar y/o compensar dichos
impactos, así como potenciar los impactos positivos de las actividades
empresariales en la jurisdicción de la EPAC respectiva.
La acción de AMA de Actividades Empresariales podrá ser
realizada por las EPAC en su área de jurisdicción, mediante el uso de
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166
algunos instrumentos de política ambiental, los cuales pueden ser
adscritos, entre otras, a las siguientes categorías:
– Los Instrumentos Jurídicos, como son las tutelas, las acciones
de cumplimiento o acciones populares, los cuales se hacen más
efectivos cuando hay peligro para la vida o cuando se incumplen
otras normas.
– Los Instrumentos de Arbitramiento y Conciliación, mediante los
cuales los contaminadores se ponen de acuerdo con los
afectados hasta llegar a un punto de beneficio mutuo.
– Los Instrumentos Económicos Indirectos, tales como los
tributos, tasas y cánones, ayudas financieras, créditos de
emisiones, etc., así como también, los que ejercen una acción
directa en los precios relativos, como es el caso de tarifas de los
servicios y la fiscalidad de algunos productos.
– Los Instrumentos de Comando y Control, tales como los
permisos ambientales o los estándares tecnológicos como por
ejemplo la exigencia de una planta de tratamiento secundaria de
aguas residuales o de filtros electrostáticos para el control de
partículas.
– Los Instrumentos de Información, Divulgación y Participación
Pública, tales como las Certificaciones de Conformidad
Ambiental, que podrán ser de carácter “obligatorio”, cuando se
trate de certificar la conformidad ambiental de determinadas
obras o actividades de “alta incidencia ambiental” y, de carácter
“voluntario”, cuando se trate de certificar la conformidad
ambiental de SGA y/o de PPS.
Con relación a las anteriores categorías de instrumentos, es
conveniente mencionar que en Colombia, desde 1974 se ha venido
desarrollando un nuevo esquema denominado “Licencias
Ambientales”, mediante el cual se ha intentado suplir la ausencia de
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167
legislación ambiental respecto a algunos temas
27
, inicialmente
(período 1974-1993), “como un requisito previo a la ejecución o
desarrollo de cualquier obra o actividad susceptible de producir
deterioro ambiental” [Decreto 2811/74]
28
y, actualmente (período
1994-2000), “como un procedimiento administrativo que busca
garantizar procesos de Evaluación de Impacto Ambiental —EIA— en
las instancias de planificación pública y de toma de decisiones y en la
adjudicación de derechos a los sectores regulados”[Ley 99/93 y
Decretos reglamentarios posteriores]
29
.

27
Fundamentalmente aquella legislación relacionada con el Ordenamiento
Territorial, a partir del cual sea posible reglamentar adecuadamente los
diferentes usos del territorio.
28
El Código de los Recursos Naturales —CRN— de Colombia establecía que
“toda persona natural o jurídica, pública o privada, que proyecte realizar o
realice cualquier obra o actividad susceptible de producir deterioro
ambiental, está obligada a declarar el peligro presumible que sea
consecuencia de la obra o actividad” (Art.27). Así mismo, establecía que
para la ejecución de dichas obras “...será necesario el estudio ecológico y
ambiental previo y, además, obtener licencia...” (Art.28). [Decreto 2811 de
1974 de la República de Colombia].
29
La Ley 99/93 y el Decreto 1753/94 reglamentario de las Licencias
Ambientales han sido objeto de múltiples modificaciones, algunas revocadas
por instancias superiores y otras vigentes, pero en general, todas con el
espíritu de optimizar el esquema de Licencias Ambientales. Entre otras,
dichas modificaciones tienen que ver con: reformas en el proceso de EIA;
incorporación de los Permisos Ambientales en la Licencia Ambiental;
discrecionalidad para la exigencia de Diagnóstico Ambiental de Alternativas
—DAA—; establecimiento de dos nuevas categorías de estudio ambiental
denominadas Planes de Manejo Ambiental —PMA— y Documento de
Evaluación y Manejo Ambiental —DEMA—.
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168
Actualmente, como lo establece Sánchez y Morillo [1998]
30
, “el
esquema de Licencias Ambientales ha sobrepasado el alcance
establecido en la Ley 99/93 y sus Decretos Reglamentarios” y, “más
que un simple instrumento administrativo se han convertido en un
contrato
31
entre las autoridades ambientales y las empresas
promotoras, que además de facilitar un mayor acercamiento con los
sectores regulados, ha permitido un mayor acatamiento de la norma y,
por supuesto, la integración de la EIA en las etapas de planificación de
muchos proyectos” [Verano de la Rosa, 1998].
No obstante lo anterior, a pesar de los avances logrados, el
régimen de Licencias Ambientales cuenta con muchas limitaciones y
restricciones en su aplicación y efectividad, que pueden ser resumidas,
entre otras, de la siguiente manera: “1) la ausencia de prioridades; 2)
la explosión en el número de licencias y estudios ambientales; 3) la
percepción de que la preparación de estudios ambientales es una
manera de crear trabajo para consultores; 4) la inexistencia de
procedimientos administrativos; 5) la discrecionalidad administrativa
en las exigencias para la preparación de estudios; 6) la baja calidad y
poca utilidad de los estudios ambientales en los procesos de
planificación y toma de decisiones; 7) la deficiente participación
pública en las instancias de planificación y toma de decisiones; 8) la

30
Sánchez E.T. y Morillo M.J . “Evaluación del Esquema de Licencias
Ambientales en Colombia”. PNUD-BIRF-DNP-MMA. Informe Final GET-
EST-DNP-98-003. Rev-1. Santa Fe de Bogotá, 1998.
31
Al aprobarse la Licencia Ambiental se aprueban simultáneamente: el estudio
ambiental, el inicio de la actividad o proyecto propuesto, todos los permisos
ambientales requeridos y el plan de manejo ambiental con unas condiciones
que debe cumplir el ejecutor del proyecto u obra licenciada.
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169
ausencia de regulación intergubernamental y 9) la lentitud en los
trámites” [Sánchez y Morillo, 1998].
Por todo lo anterior, y bajo el marco y principios de la gestión
ambiental sistémica, con la presente propuesta se haría innecesario el
esquema de Licencias Ambientales, y a cambio se plantea el
fortalecimiento de la acción de Certificación de Ambiental Obligatoria
—CAO—, tal como se explica posteriormente.
Por razones estrictamente de competencias técnicas del autor, en
el presente libro se hace referencia únicamente a los Instrumentos
Económicos Indirectos —IEI—, los Permisos Ambientales —PA— y
los procesos de Certificación de Conformidad Ambiental —CCA—
(obligatoria y voluntaria), tal como se esquematiza en la Figura No.
31.


Figura No. 31 Instrumentos básicos para la AMA de
Actividades Empresariales
Instrumentos Económicos Indirectos —IEI—
Puesto que el Medio Ambiente se ha considerado
tradicionalmente como un bien público, las empresas incorporan los
beneficios de su utilización pero no los costos de la misma en
términos de deterioro o agotamiento de un activo que pertenece a toda
la colectividad, o más bien, a toda la especie humana.
Esto causa que económicamente no se asignen a los recursos
naturales su verdadero valor, y además, que tiendan a sobre utilizarlos.
Por tal razón, a través de instrumentos económicos como los
gravámenes a las emisiones, las tasas, subsidios y multas, se tiende a
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170
buscar compensaciones económicas a la sociedad por los efectos
contaminantes de las empresas bajo el enunciado según el cual “quien
contamina, debe pagar por el daño que causa”.
La utilización de instrumentos económicos como acción para
alcanzar la calidad ambiental con el mínimo costo posible, tiene un
elemento clave al analizar los impactos a nivel de la economía en
general: su capacidad para inducir innovaciones en la comunidad
regulada. Esta capacidad proviene de la fuerza generada por la
necesidad de minimizar los costos que genera una presión hacia
oferentes de tecnología para desarrollar nuevas opciones cada vez más
baratas, eficientes y que incrementen la productividad.
Adicionalmente, los Instrumentos Económicos estimulan a la
comunidad regulada a reducir su contaminación más allá de las
normas porque cada reducción adicional implica un menor nivel de
pago de tasa, y por consiguiente, menores costos; o la necesidad de
poseer una cantidad menor de derechos de emisión, y por lo tanto,
menores gastos asociados a la compra de derechos, o mayores
ingresos generada por la venta de los mismos.
De acuerdo con Rosembuj [1995], en el desarrollo de la política
ambiental podemos distinguir dos tipos de instrumentos económicos:
Los Instrumentos Económicos Directos o Estructurales, es
decir, los recursos económicos de inversión y funcionamiento que se
utilizan para ejecutar los planes, programas y proyectos de acuerdo a
los lineamientos de la política ambiental y los cuales pueden ser
públicos, privados y/o mixtos.
Los Instrumentos Económicos Indirectos —IEI—, donde se
integran todas aquellas medidas de regulación indirecta establecidas
para una mejor Administración y Manejo Ambiental, ya que
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171
proporcionan incentivos monetarios para la toma de decisiones
voluntarias en los contaminadores e implican una transmisión
financiera entre los contaminadores y la colectividad.
Se denominan de regulación indirecta porque dejan libres a los
agentes para responder a ciertos estímulos, en la medida en que los
consideren más beneficiosos para sus actividades. En efecto, los
instrumentos económicos indirectos actúan por medio de señales
económicas en los mercados frente a las que los contaminadores
reaccionan voluntariamente, puesto que actúan a modo de estímulos
financieros, sin estar obligados a ello por el sistema administrativo o
jurisdiccional específicos del país al que pertenecen.
Estos instrumentos pretenden incentivar la disminución de la
contaminación, ya sea desde la producción o desde el consumo, a
partir de la opción de costos que se verifique en un cambio de
comportamiento del agente económico por su propia conveniencia
económica de tal manera que haga antieconómica la continuidad de su
actividad negativa, y les induzca a ir en otra dirección, o sea, un
incentivo para la disuasión, un estímulo para que no siga.
Son diversos los instrumentos económicos indirectos que se han
aplicado a partir de la década de los 70 para proteger el medio
ambiente. Según Rosembuj [1995], los instrumentos económicos
indirectos se clasifican en Tasas y Cánones, Ayudas Financieras o
Subvenciones, Sistemas de Consignación o Depósito y Devolución,
Sistemas de Creación de Mercados e, Incentivos, para garantizar el
cumplimiento de normas jurídicas y/o técnicas, tal como se
esquematiza en la Figura No. 32.


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172
Figura No. 32 Instrumentos económicos indirectos en la
GAP
A continuación se describe brevemente en que consiste cada uno
de ellos.
Tasas y Cánones
Las Tasas y Cánones pueden ser consideradas, al menos en
términos relativos, como precios que hay que pagar por contaminar,
dado que los contaminadores implícitamente utilizan los servicios del
medio ambiente.
Las Tasas y Cánones pueden ser Retributivas
32
(por servicios de
tratamiento de residuos), Compensatorias
33
(por descarga de aguas
residuales, por emisiones atmosféricas o por disposición de residuos),
sobre productos contaminantes (fabricación o utilización), sobre
productos para los que se ha organizado un servicio de eliminación
(ej. aceites lubricantes), por autorización y/o control, para disuadir la
producción y/o el consumo, para estimular la producción y/o el
consumo (ej. impuestos menores sobre la gasolina sin plomo), etc.
Ayudas financieras o subvenciones
Las Ayudas Financieras o Subvenciones pueden actuar como
incentivos para que los contaminadores alteren su comportamiento

32
Las Tasas Retributivas son quizás el número uno de los instrumentos
económicos indirectos. Su estudio está muy avanzado y su aplicación ha sido
realizada en varios países. Se aplica a las retribuciones que se deben dar al
medio ambiente por la prestación de un servicio, como el de servir de
depósito para los residuos generados.
33
Las Tasas Compensatorias se aplican a las compensaciones requeridas para
garantizar cierta calidad de algún recurso.
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173
y/o, se conceden a las empresas que tienen problemas derivados del
cumplimiento de las reglamentaciones legales y administrativas que
fijan la calidad mínima de los residuos, la cantidad máxima de
emisiones de gases, etc.
Estas ayudas financieras o subvenciones pueden adoptar
múltiples formas, siendo las más utilizadas las subvenciones
propiamente dichas, los préstamos blandos y los incentivos fiscales
(créditos al impuesto por inversión, amortización acelerada, estímulos
en Investigación y Desarrollo, etc.).
Sistemas de consignación o depósito y devolución
Los Sistemas de Consignación o Depósito y Devolución
consisten en aplicar una carga adicional sobre el precio de los
productos potencialmente contaminadores, por sí mismos o por sus
residuos, y que es devuelta cuando la contaminación es evitada y/o los
residuos de los productos son acopiados a través de algún sistema de
recogida.
Sistemas de creación de mercados
Los Sistemas de Creación de Mercados, son mercados
artificiales en los que sus agentes negocian derechos, bien sea
derechos de contaminación propiamente dichos, bien derechos a
contaminar actual o potencialmente, pueden adoptar muy variadas
formas. Las más frecuentes son los mercados de derechos de
emisiones, los mercados con intervención de precios por parte de la
Administración y los seguros de responsabilidad civil.
Incentivos para asegurar el cumplimiento de normas jurídicas y/o
técnicas
Los Incentivos para asegurar cumplimiento de normas son una
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174
categoría de instrumentos que engloba las "tasas por no conformidad"
y las "garantías de buen fin". Podrían considerarse más una categoría
legal que económica, ya que para su existencia requiere de normas
jurídicas a las cuales se ligan estos instrumentos.
Las “tasas por no conformidad” son pagos que se han de realizar
por parte del contaminador, si no ha cumplido la reglamentación. Las
“garantías de buen fin” consisten en la compra de "bonos" por los
potenciales contaminadores que la Administración exige cuando
establece una nueva reglamentación ambiental con el fin de
adelantarse a un potencial incumplimiento de ella, mediante la
recogida anticipada de fondos; el importe de esos fondos les es
devuelto al potencial incumplidor de la nueva reglamentación, una vez
probado que no lo ha sido.
Permisos Ambientales —PA—
En la mayoría de Estados democráticos del mundo, sus
habitantes tienen el derecho de uso y aprovechamiento de los recursos
naturales renovables de dominio público. Dicho derecho puede ser
adquirido mediante dos condiciones, según se trate o no, de satisfacer
necesidades básicas.
En el primer caso, el derecho se adquiere por ministerio de la
ley, lo que implica que todos sus habitantes, tienen derecho a usar y
aprovechar gratuitamente y sin exclusividad los recursos naturales
renovables de dominio público para satisfacer sus necesidades básicas,
las de su familia y las de sus animales de uso doméstico, en cuanto
con ello no se violen las disposiciones legales o derechos de terceros.
En el segundo caso, es decir, cuando no se trate de satisfacer
necesidades básicas, el derecho al uso y aprovechamiento de los
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175
recursos naturales renovables de dominio público se adquiere
mediante solicitud expresa a la autoridad gubernamental respectiva, en
este caso las EPAC, y podrá ser otorgado a través de Permisos
Ambientales, como veremos a continuación.
A efectos de la presente propuesta, los Permisos Ambientales —
PA son concebidos de manera genérica, como “una autorización
otorgada por las EPAC a una empresa o persona, para el
aprovechamiento temporal de partes delimitadas de recursos naturales
renovables de dominio público y/o privado”.
La duración de los permisos será fijada de acuerdo con la
naturaleza del recurso, de su disponibilidad, de la necesidad de
restricciones o limitaciones para su conservación y de la cuantía y
clase de las inversiones, sin exceder de un tiempo predeterminado
(v.g. 10 años).
Los permisos para lapsos de tiempo menores podrían ser
prorrogables siempre que no pasen en total, el máximo referido.
Expirado el término, deberá darse opción para que personas distintas
de quien fue su titular, compitan en las diligencias propias para el
otorgamiento de un nuevo permiso. El permiso ambiental se otorgará
a quien ofrezca y asegure las mejores condiciones para el interés
público y la expiración del permiso, no podrá su titular alegar derecho
de retención por mejoras que hubiere realizado.
Los Permisos Ambientales pueden ser de muchos tipos, según
las condiciones particulares de cada Nación, Región y/o Municipio.
No obstante, a efectos de la presente propuesta, los permisos
ambientales se han clasificado según el Componente Ambiental
(Hidrosfera, Atmosfera, Litosfera, Fauna y Flora), el Recurso Natural
Renovable y el Tipo de Actuación sobre los Recursos Naturales
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176
Renovables.
En la Tabla No. 8 se resumen lo anteriormente descrito.
Tabla No. 8 Tipos de Permiso Ambiental


Para el otorgamiento de los Permisos Ambientales, se acatarán
las disposiciones relativas al medio ambiente y a la preservación,
defensa y control del patrimonio ecológico, expedidas por las
entidades territoriales de la jurisdicción respectiva. Las EPAC podrían
delegar en las entidades territoriales el otorgamiento de los permisos,
salvo para la realización de obras o el desarrollo de actividades por parte
de la misma entidad territorial.
Las EPAC, salvo los casos de emergencia, podrían mediante
resolución motivada, sustentada en concepto técnico, revocar o
suspender los permisos otorgados cuando las condiciones y exigencias
por ella establecidas no se estén cumpliendo conforme a los términos
definidos en el acto de su expedición.
Certificación de Conformidad Ambiental —CCA—
Es un hecho que con la globalización actual del mercado
mundial, se ha incrementado notoriamente tanto la sociedad de
consumo, como la importancia y el alcance global de los problemas
ambientales, lo que unido a una igualmente creciente sensibilidad
ambiental, ha originado que el tema de la protección ambiental haya
entrado con fuerza en el debate político, empresarial y ciudadano de la
gran mayoría de países del mundo.
En consecuencia, las empresas de todo tipo, han empezado a
considerar el componente ambiental no como un costo añadido, sino
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177
como un factor que, además de introducir mejoras e incluso
disminución de costos en los procesos productivos, se convierte
rápidamente en el mejor componente de competitividad empresarial,
todo ello por dos razones básicas:
En primer lugar, la necesidad de adaptar los procesos
productivos y tecnológicos a una legislación ambiental cada vez más
exigente, —consecuencia de una mayor “exigencia social”—,
obligando a las empresas a adoptar las medidas necesarias
(inversiones en tecnología e innovaciones ambientales) a un ritmo
igualmente más acelerado.
En segundo lugar, la aparición a nivel mundial (sobre todo en
los países desarrollados), de un nuevo mercado empresarial (mercado
ambiental o mercado verde) que intenta, además de solucionar los
problemas generados por las empresas contaminantes mediante la
implantación de Sistemas de Gestión Ambiental —SGA—, lanzar al
mercado nuevos Productos, Procesos y Servicios —PPS— menos
perjudiciales para el medio ambiente. Este mercado ambiental
involucra a todos los sectores productivos, y se constituye día a día en
uno de los principales factores actuales de competitividad empresarial,
a nivel nacional e internacional.
Es evidente, que así como las necesidades y exigencias de los
consumidores/usuarios cambian, las condiciones de los mercados
también y, por tanto, para garantizar la aceptación pública y
empresarial de la conformidad ambiental de las empresas, de sus PPS
y/o de los proyectos individuales que adelante, se hace indispensable,
—por analogía con la certificación de la calidad—, el desarrollo de
procesos de Certificación de Conformidad Ambiental —CCA— que
lo permitan.
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178
Recordemos que “certificar” es sinónimo de asegurar, afirmar,
dar por cierto algo, fijar, señalar con conocimiento seguro y claro
alguna cosa, etc., y desde esta óptica, la CCA tendrá repercusiones
bastante importantes sobre la protección del medio ambiente, toda vez
que deberá evolucionar e incrementar constantemente el nivel de
exigencia tanto de las normas técnicas como de las jurídicas, que
deberán tener cada una de las actividades empresariales.
La CCA podrá ser de dos tipos: la Certificación Ambiental
Obligatoria —CAO— y la Certificación Ambiental Voluntaria —
CAV—, como se muestra en la Figura No. 33.


Figura No. 33 Los procesos de Certificación de
Conformidad Ambiental —CCA—
A efectos de la Gestión Ambiental Pública —GAP—, el tipo de
certificación que interesa es la CAO, la cual se describe a
continuación, así como el procedimiento propuesto para llevarla a
cabo. El desarrollo de la CAV es adelantado por la iniciativa privada y
se describe posteriormente en el capítulo 3.
Certificación Ambiental Obligatoria —CAO
La Certificación Ambiental Obligatoria —CAO—, será
adelantada por la iniciativa gubernamental a través de las EPAC, y
estará orientada, a certificar la realización de procedimientos de EIA
en la planificación, ejecución y control de proyectos con alta
incidencia ambiental en estricto cumplimiento de la normativa jurídica
ambiental por parte de la empresa promotora de dichos proyectos.
Para facilitar la comprensión del proceso de Certificación
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179
Ambiental Obligatoria — CAO—, es fundamental tener presente dos
consideraciones previas:
La primera, que en la presente propuesta se considera que la
única autoridad competente para otorgar o negar licencias o permisos
para la ejecución o desarrollo de cualquier tipo de actividades en una
jurisdicción territorial determinada la constituye la Autoridad
Territorial misma (Gobernación Departamental o la Alcaldía
Municipal) y no la EPAC como parece que ocurriera en Colombia,
donde el otorgamiento de la Licencia Ambiental presupone un leve
designio y algunas veces desbordamiento de autoridad de las EPAC
ante la Autoridad Territorial, lo cual no deja de ser preocupante si
tenemos en cuenta que la Autoridad Territorial es en últimas la
directamente encargada y responsable del ordenamiento territorial y
del logro del desarrollo sostenible en su jurisdicción.
La segunda, que el principio básico de la gestión ambiental
sistémica lo constituye el Ordenamiento Territorial, y como tal en un
escenario ideal, deberá involucrar el ordenamiento ambiental y
sectorial del territorio y por ende la Reglamentación óptima de los
usos del suelo a todo nivel jurisdiccional (nacional, regional y
municipal).
De acuerdo con lo anterior, la CAO se constituirá en un
requisito complementario y previo para la obtención de la “Licencia
de Ejecución o Desarrollo” que exigen las autoridades territoriales
competentes (Nación, Departamentos y/o Municipios) a toda empresa
que pretenda adelantar actividades o proyectos en su jurisdicción, y
como tal, la CAO podría ser exigida o no en primera instancia por
dichas autoridades territoriales, según el grado de conformidad del
proyecto con los “parámetros básicos de reglamentación” de uso del
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180
territorio establecidos en los Planes de Ordenamiento Territorial —
POT—, tal como se esquematiza en la Figura No. 34.

Figura No. 34 Procedimiento para el desarrollo de la CAO
Para confrontar el grado de conformidad del proyecto con los
“parámetros básicos de reglamentación”, es necesario que las
autoridades territoriales competentes tengan en consideración ciertas
características particulares del proyecto, como son: el tamaño y
capacidad instalada, el riesgo ambiental inherente al proyecto, el valor
del proyecto, la cantidad de personal vinculado, el número de
usuarios, la vulnerabilidad de las áreas afectadas, la ubicación del
proyecto, el consumo de recursos naturales y energía, el tipo de
residuos sólidos, líquidos y gaseosos generados, las tecnologías
utilizadas, etc.
Si el proyecto en cuestión no presenta inconformidades con
relación a lo establecido y reglamentado en el POT, no requerirá de
CAO y por lo tanto, la autoridad territorial competente procederá a
otorgarle la “licencia de ejecución o desarrollo” respectiva, sin
eximirlo por supuesto, del cumplimiento de los demás requisitos
legales, como son entre otros, la obtención de los Permisos
Ambientales a que haya lugar.
Si por el contrario, el proyecto en cuestión presenta
inconformidades con relación a lo establecido en el POT, la autoridad
territorial competente procederá a exigir la presentación previa de la
CAO, para lo cual, la empresa promotora deberá dirigirse a la EPAC
que corresponda según la jurisdicción del proyecto. Allí, mediante una
tipificación sectorial previa del proyecto, se determinará si es un
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181
proyecto prototípico cuyos impactos ambientales y términos de
referencia para su Plan de Manejo Ambiental ya han sido previamente
identificados y formulados haciendo uso de las Guías Ambientales
Sectoriales o si por el contrario, es un proyecto sui generis que
amerita la realización específica de Estudios de Impacto Ambiental y
su evaluación respectiva en aras de obtener un Plan de Manejo
Ambiental específico al proyecto.
Así las cosas, la CAO se constituye en una certificación de
conformidad otorgada por el sector público a través de la EPAC a
cada empresa interesada, como reconocimiento expreso, de que en la
planificación, ejecución y control de la actividad o proyecto se ha
garantizado entre otros, los siguientes aspectos:
– La introducción de consideraciones ambientales en el proyecto a
través de un Plan de Manejo Ambiental —PMA—.
– Una amplia y activa participación comunitaria en la validación
del Plan de Manejo Ambiental.
– El estricto cumplimiento de la Ley y Normatividad Ambiental
vigente.
En definitiva, el procedimiento genérico para el otorgamiento de
la CAO implicará el desarrollo de las siguientes las etapas: Registro y
Documentación Ambiental —RDA—, Evaluación de Impacto
Ambiental por parte de la Entidad Pública Sectorial —EPS— y,
Otorgamiento de la CAO por parte de la EPAC, tal como se ha
esquematizado en la Figura No.34 y se describe a continuación:
♦ Registro y Documentación Ambiental —RDA—
En términos generales, el desarrollo efectivo de la gestión
ambiental sistémica dependerá en gran medida de la posibilidad de
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182
disponer de un adecuado registro y documentación de toda la
información ambiental posible.
La acción de Registro y Documentación Ambiental —RDA—
deberá ser realizada por la EPAC en todas y cada una de sus funciones
y acciones y, deberá ser articulada al Sistema de Información
Ambiental —SIA—, donde sea posible registrar, almacenar y procesar
toda la información relacionada con la GAP, la GAE y la GAC.
Con relación a la CAO, la EPAC deberá registrar y documentar
toda aquella información pertinente, incluyendo, entre otros muchos
aspectos, una identificación e inventario general de empresas, su
caracterización ambiental, procedimientos administrativos en curso,
legislación y normativas ambientales vigentes, etc.
♦ Evaluación de Impacto Ambiental —EIA—
Como ha sido planteado, bajo el marco de la gestión ambiental
sistémica, los procedimientos de EIA en la Gestión Ambiental Pública
—GAP— tendrán un carácter eminentemente estratégico, es decir,
serán realizados mediante Evaluaciones Ambientales Estratégicas —
EAE— que faciliten la identificación de los aspectos ambientales
prioritarios relacionados con las diferentes regiones o sectores
productivos y, que orienten la formulación de políticas, planes y
programas territoriales y/o sectoriales, a nivel nacional, regional y
local, donde se definan las alternativas y estrategias de acción óptimas
desde una perspectiva ambiental.
Por lo anterior, el desarrollo de procedimientos de EIA a
Proyectos Individuales de alta incidencia ambiental deberá ser
asumido y coordinado directamente por las Entidades Públicas
Sectoriales —EPS— (Ministerios de Minas y Energía, Transporte,
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183
Desarrollo y Agricultura, Salud, etc.), a través de sus Unidades
Ambientales Competentes —UAC—, lo cual permitirá una
disminución considerable de esfuerzos y recursos (económicos,
técnicos y de tiempo), toda vez que son estas mismas entidades
sectoriales, las que mejor conocen sus propias políticas, planes,
programas y por lo tanto serán las que mejor y más responsable y
oportunamente podrán incorporar a otros sectores y al público
interesado en la EIA y en sus procesos de planificación. El proceso de
EIA a proyectos individuales de alta incidencia ambiental será
desarrollado en el capítulo 3 relativo a la Gestión Ambiental
Empresarial —GAE—.
Cuando se trate de Proyectos relacionados directamente con
actividades sectoriales cuyas decisiones sean competencia directa de
las EPAC, —tal es el caso de proyectos de tratamiento de aguas
residuales o desechos sólidos municipales adelantados por otras
entidades dentro del área de su jurisdicción—, la EPAC
correspondiente hará las veces de EPS, y por lo tanto será la
encargada de coordinar el proceso EIA.
♦ Otorgamiento de la Certificación Ambiental Obligatoria —
CAO—
El otorgamiento de la Certificación Ambiental Obligatoria —
CAO— será realizado por las EPAC mediante Acto Administrativo,
una vez realizado el procedimiento de EIA, y por lo tanto, no será
potestad del Director de la EPAC, quien deberá otorgar la CAO, solo
y únicamente, a partir del Plan de Manejo Ambiental validado —
PMAV—. Así, la certificación otorgada, estará avalando la aceptación
pública de la fiabilidad de la información utilizada y, la conformidad
ambiental de la actividad empresarial con las políticas y normativas
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184
ambientales vigentes.
70.0.0.0 AMA de Áreas de Manejo Especial
Las Áreas de Manejo Especial pueden ser definidas como áreas
que por su capacidad de proveer bienes y servicios ambientales, son
esenciales para la calidad de vida de la población, la continuidad de
los procesos productivos, la prevención de riesgos y la conservación
de la biodiversidad, y por lo tanto serán objeto de una Administración
y Manejo Ambiental especial por parte de las EPAC, según
jurisdicción y competencias que se determinen en cada caso.
En términos generales, las áreas de manejo especial pueden ser
divididas en cuatro grandes grupos: Distritos de Manejo Integrado y
Áreas de Recreación; Cuencas Hidrográficas; Distritos de
Conservación de Suelos; y, Sistema de Parques Nacionales, como se
muestra en la Figura No. 35.

Figura No. 35 AMA en Áreas de Manejo Especial
A continuación se describe brevemente en que consiste cada uno
de ellos.
Los Distritos de Manejo Integrado y Áreas de Recreación
Los Distritos de Manejo Integrado se conforman para constituir
modelos de aprovechamiento racional de los recursos naturales
renovables. Se permiten actividades económicas controladas,
investigativas, educativas y recreativas.
Las Cuencas Hidrográficas
Se entiende por cuenca hidrográfica el área de aguas
superficiales o subterráneas, que vierten a una red hidrográfica natural
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185
con uno o varios cauces naturales, de caudal continuo o intermitente,
que confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar en
un río principal, en un depósito natural de aguas, en un pantano o
directamente en el mar. La cuenca se delimita por la línea de divorcio
de las aguas.
Dentro de las cuencas hidrográficas se establece una categoría
especial de manejo denominada áreas forestales protectoras, las
cuales deben estar conservadas permanentemente con bosques
naturales o plantados para proteger, en este caso, los recursos hídricos
especialmente. Estas áreas pueden ser de dos tipos:
Reservas naturales para la sociedad civil: Se denomina así la
parte o el todo del área de un inmueble que conserve una muestra de
un ecosistema natural y sea manejado bajo principios de la
sustentabilidad en el uso de los recursos naturales, cuyas actividades y
usos se establecerán de acuerdo con la reglamentación y la
participación de las organizaciones sin ánimo de lucro de carácter
ambiental. Se excluyen las áreas en que se exploten industrialmente
recursos maderables, admitiéndose sólo la explotación maderera de
uso doméstico y siempre dentro de parámetros de sustentabilidad.
Áreas de interés para Acueductos Municipales: Declara de
interés público las áreas de importancia estratégica para la
conservación de los recursos hídricos que surten de agua los
acueductos municipales. La administración de estas zonas
corresponderá al respectivo municipio, con la opción de la
participación de la sociedad civil.
Mediante acuerdos municipales se establecen otras categorías,
dentro de las cuales se destacan:
Áreas de protección ambiental del sistema hídrico: Son áreas
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186
contiguas al área forestal protectora de ríos, quebradas, lagunas, etc.,
que contribuyen a la protección del recurso. Se establecen con el fin
de garantizar la permanencia de las fuentes hídricas y para utilizarlas
como zona de reserva para adelantar obras de rectificación de cauces o
lagunas de amortiguación de crecientes.
Parques Regionales: Se definen como espacios de conservación,
atractivos por sus características e importancia geológica, ecológica o
topográfica. Sirven especialmente a la ciudad o poblaciones próximas
a ella. Hacen parte, por ejemplo, los zoológicos en ambientes
naturales, jardines botánicos, parques de pesca, entre otros. Por lo
general ocupan una extensión mayor a las 100 hectáreas. Se pueden
localizar al interior de las ciudades o próximo a ellas.
Los Distritos de Conservación de Suelos
Los Distritos de Conservación de Suelos se constituyen en áreas
delimitadas para darles un manejo especial, orientado a la
recuperación de suelos alterados o degradados o a la prevención de
fenómenos que causen alteración o degradación en áreas
especialmente vulnerables por sus condiciones físicas o climáticas o
por el tipo de actividades que en ellos se desarrolla.
El Sistema de Parques Nacionales
Se denomina Sistema de Parques Nacionales el conjunto de
áreas con valores excepcionales para el patrimonio nacional que, en
beneficio de los habitantes de la nación y debido a sus características
naturales, culturales o históricas, se reserva y declara comprendida en
cualquiera de las siguientes categorías:
Parque Nacional: Área lo suficientemente extensa que permite
su autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas por lo general no
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han sido alterados sustancialmente por la acción humana y donde las
especies vegetales, animales, complejos geomorfológicos y
manifestaciones históricas, culturales o arqueológicas, tienen valor
científico, educativo, estético o recreativo nacional, y para garantizar
su preservación se someten a un manejo especial.
Reserva Natural: Área en la cual existen condiciones especiales
de flora y fauna, destinadas a la conservación, investigación y estudio
de sus riquezas naturales. Se caracterizan por la cantidad (densidad)
de individuos de una misma especie presentes en el área.
Área Natural Única: Área que por poseer condiciones especiales
de flora o gea, se constituye en escenario natural raro.
Santuario de Fauna y/o Flora: Área dedicada a preservar
especies o comunidades animales y/o vegetales para conservar sus
recursos genéticos de la fauna y/o flora nacional. Se caracterizan por
la variedad de especies presentes en el área.
Vía Parque: Se refiere a fajas de terreno con carretera, que
poseen bellezas panorámicas singulares, o valores naturales o
culturales, conservados para fines de educación o esparcimiento.
71.0.0.0 AMA de Zonas de Alto Riesgo Natural
Según el MOPT [1992], los riesgos derivados de procesos
naturales pueden ser de varios tipos: Riesgos Geológicos; Riesgos por
Movimientos de Masa; Riesgos derivados de los procesos Fluviales
y/o Torrenciales; Riesgos derivados de los procesos Nivales y
Periglaciares; Riesgos Sísmico y Riesgo Volcánico.
De acuerdo con lo anterior, la AMA de Zonas de Alto Riesgo
Natural estará orientada al desarrollo, —en coordinación con las
demás autoridades competentes—, de Acciones Preventivas Puntuales
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAP

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

188
de Adecuación y Manejo Ambiental en áreas pobladas en zonas de
alto riesgo natural, las cuales podrían ser de varias clases según el tipo
de riesgo, tal como se muestra en la Tabla No. 9.
Tabla No. 9 Acciones Preventivas Puntuales de Adecuación y
Manejo Ambiental en Zonas de Alto Riesgo Natural

ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

189
72. CAPÍTULO 3. ESTRUCTURA FUNCIONAL
SISTÉMICA PARA LA GESTIÓN
AMBIENTAL EMPRESARIAL EN EL
ÁMBITO ESTATAL
Previamente al desarrollo del presente capítulo, es conveniente
recordar, en primer lugar, el concepto de empresa como sistema,
definido como “un sistema técnico-social abierto, cuya misión
fundamental es la generación y desarrollo de Productos, Procesos y
Servicios —PPS—, que contribuyan a elevar la calidad de vida de la
humanidad, compatibilizando este hecho con un marcado respeto por
el medio ambiente que posibilite la idea del desarrollo sostenible”, y
en segundo lugar, los cinco tipos de empresas en que, para efectos de
la presente propuesta, se ha dividido el Sector Empresarial, tal como
se esquematiza en la Figura No. 36:


Figura No. 36 Tipos de empresa a nivel Estatal
Tal como se ha definido, la Gestión Ambiental Empresarial —
GAE— se concibe como aquella realizada por el conglomerado del
Sector Empresarial, con el objetivo fundamental de orientar,
desarrollar y controlar su actuación ambiental mediante la aplicación y
el cumplimiento de una política y objetivos ambientales empresariales
debidamente armonizados en el ámbito estatal.
Vista así, la GAE se constituye en un proceso sistemático, con
carácter eminentemente “orientador, ejecutor y controlador” de la
política ambiental empresarial y por lo tanto, sus funciones y áreas de
acción deben ser derivadas en consecuencia con dicho carácter. Será
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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190
propiciada por el Sector Empresarial y ejecutada directamente por
cada empresa, con estricto cumplimiento a los principios generales de
actuación ambiental bajo enfoque sistémico.
El presente capítulo tiene como propósito fundamental, generar
y proponer un nuevo marco conceptual que oriente el diseño de la
estructura funcional de la Gestión Ambiental Empresarial —GAE—
bajo enfoque sistémico. Dicha estructura funcional deberá permitir el
desarrollo de dos aspectos básicos:
– En primer lugar, organizar y desarrollar conceptualmente las
funciones ambientales básicas y sus áreas de acción
correspondientes, requeridas en el cumplimiento de la misión y
responsabilidades de protección ambiental del Sector
Empresarial.
– En segundo lugar, servir de base para el diseño y desarrollo de
Sistemas de Gestión Ambiental empresariales, que permitan su
seguimiento y evaluación y por lo tanto, su retroalimentación y
mejoramiento continuo, garantizando la máxima armonización
posible entre lo planificado y lo ejecutado.
Con estos criterios, en la Figura No. 37 se esquematizan cada
una de las Funciones Ambientales Básicas previamente propuestas
para la GAE y se establecen, en principio, las Áreas de Acción que
desarrollará cada una de estas funciones. A continuación se describe
en que consistirán cada una de las Funciones Ambientales Básicas y
sus Áreas de Acción respectivas.


Figura No. 37 Funciones Ambientales Básicas y Áreas de
Acción para la GAE
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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191
73.0 Política y Planificación Ambiental —PPA—
Como se ha descrito, la función de Política y Planificación
Ambiental —PPA—, se concibe como un proceso racional de toma de
decisiones sobre “lo que se ha de hacer”, y en este caso, tendrá la
misión de orientar la actuación ambiental de la GAE. En principio, la
función de PPA podrá ser realizada mediante dos áreas de acción, tal
como se muestra en la Figura No. 38:

Figura No. 38 Áreas de Acción en la función de PPA
74.0.0 Sistemas de Gestión Ambiental —SGA—
Cualquier empresa podría decir que ha emprendido acciones
concretas para mejorar su entorno, —un poco de reciclaje aquí, un
poco de cuidado del paisaje allí, carteles alusivos a la protección del
medio ambiente en cada recinto, etc.—, lo cual, no constituye una
gestión ambiental seria, completa y eficaz, ya que, al ser realizada de
manera aislada y sin un tratamiento ordenado y sistemático de sus
aspectos ambientales, su contribución a la protección ambiental será
bastante limitada y mucho más, si se está fuera del contexto y
lineamientos de una política ambiental armonizada a todo nivel.
Al tenor de los principios generales definidos para la gestión
ambiental sistémica, se hace necesario que todos y cada uno de los
tipos de empresas mencionadas implanten Sistemas de Gestión
Ambiental —SGA—, de conformidad con una norma específica para
tal efecto. Esto no debe ser considerado por las empresas como una
obligación ni como una forma de evitar sanciones o multas, sino que
complementariamente debe tener inherente otras finalidades y un
sentido mucho más amplio, pues una correcta gestión ambiental no
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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192
sólo beneficia al medio ambiente sino también a la empresa.
Los SGA constituyen el marco o el método de trabajo que
deberán seguir las empresas de todo tipo, con el objeto de conseguir y
mantener la mejora continua de su actuación ambiental con relación a
su política ambiental.
75.0.0.0 Revisión Histórica
Hasta principios de los años 90, el concepto de SGA era
totalmente nuevo para la mayoría de las empresas y su posterior
desarrollo ha sido muy acelerado. Puede decirse que la idea de
desarrollar los SGA se inició en los EE.UU. a mediados de la década
de los años 70 con las, —aún entonces no bien definidas ni
entendidas—, auditorías ambientales. Su objetivo se centraba en
comprobar el cumplimiento de la normativa ambiental, asegurándose
de que no incurrían en responsabilidades legales con relación a la
normativa del Superfund
34
.
Con el apogeo de las auditorías ambientales en los EE.UU., se
comenzaron a realizar en algunos países del norte de Europa,
principalmente en algunas industrias con riesgos relativamente altos.
No obstante, se realizaban igualmente, de manera aislada y su objetivo
estaba orientado a comprobar el cumplimiento de la normativa
ambiental.
Sin embargo, es a partir de 1984, principalmente con el

34
Esta Ley, cuyo nombre en inglés es CERCLA, “Comprehensive
Environmental Response, Compensation and Liability Act”, fue creada a
partir de 1980 bajo el principio de “quien contamina paga” y constituye
quizá, el mayor programa para la protección de la salud y el medio ambiente
en los EE.UU.
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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193
accidente de Bhopal
35
, cuando las empresas comenzaron a reconocer
que iban a necesitar poner en marcha sistemas más estrictos para su
gestión interna en temas ambientales, incluso en países en donde las
leyes y reglamentos ambientales no existían.
Es en Europa, donde se evoluciona más rápidamente el concepto
de auditoría ambiental y donde se empieza a ver la necesidad de que
éstas no se realicen de manera aislada y puntual. En este sentido, se
reconoce que deberían implantarse como parte integral del sistema de
gestión de la empresa, lo que se refleja en las orientaciones
ambientales para las industrias del mundo, elaborada por la Cámara de
Comercio Internacional —CCI—, donde se define la auditoría
ambiental como: “...la evaluación del grado de cumplimiento de la
organización, el sistema de gestión y el equipamiento diseñado para
la protección del medio ambiente...” [ICC, 1986].
Esta definición, aunque presupone de modo explícito la
existencia de algún SGA, no proporciona información en cuanto a
características ni exigencias concretas de un sistema de este tipo.
En estos mismos años, el gobierno y la industria holandesa
actuaban sobre la necesidad de que el gobierno regulase menos y de
que la industria se autorregulase más, lo cual se recoge en el “Plan
Nacional de Política Ambiental de los Países Bajos” de 1988, que
incluía el concepto de "cuidado ambiental" para la industria. Durante
1988/89 se inició un programa experimental para 10.000 empresas, el
cual hasta la fecha, ha tenido gran aceptación [Stands, 1994].

35
En 1984, 2.800 personas mueren en Bhopal (India) a causa de un escape de
gas ocurrido en una fábrica de pesticidas propiedad de la Unión Carbide
[Stands, 1994].
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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194
Otro antecedente importante fue el “Informe de posicionamiento
de la Cámara de Comercio Internacional sobre auditorías ambientales”
[ICC, 1988], que describe los elementos básicos de una auditoría
ambiental y sirvió para informar a dirigentes empresariales y
parlamentarios sobre la mejor manera de emplear este instrumento
para mejorar la eficacia de los programas de higiene, seguridad y
protección del medio ambiente.
No obstante todo lo anterior, en 1989, especialmente en el Reino
Unido, el término de "auditoría ambiental" continuaba siendo
ampliamente mal utilizado para diversos propósitos y aspectos de la
actuación ambiental y de su evaluación. Incluso, en 1990 cuando la
Comisión de la Unión Europea —CUE— adelantaba el primer
borrador de Directiva para definir un Plan de Ecoauditorías, —
nombre originalmente propuesto—, la palabra “auditoría” significaba
simplemente la recogida, verificación y publicación de los datos
ambientales de las empresas [Stands, 1994].
Todo lo anterior, sumado al creciente reconocimiento del
paralelismo entre la gestión de calidad y del medio ambiente, así como
al interés que ya existía en torno al concepto de SGA, llevó a la
Confederación de la Industria Británica —CBI— a formular una
solicitud al Instituto Británico de Normalización —BSI, para la
creación de una norma que ayudase a sus miembros a solucionar su
necesidad de estructurar su gestión ambiental [Stands, 1994].
A principios de 1991, el BSI nombró un Comité Técnico
responsable del proyecto donde se incluyeron representantes de la
industria, el comercio, el gobierno central, las administraciones
regionales y locales, las agencias de regulación ambiental, los
sindicatos, las asociaciones de consumidores y las organizaciones
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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195
profesionales. En junio de 1991 se dio a conocer al público en general
un borrador del proyecto y, en octubre del mismo año, un borrador
revisado. De esta manera, el BSI desarrolló, por analogía con la serie
de normas ISO 9000 sobre Sistemas de Gestión de la Calidad —
SGC—, una norma británica relativa a un SGA empresarial, la cual
fue finalmente promulgada en marzo de 1992 como la norma BS
7750-92. Poco después se puso en marcha un programa piloto de
implantación en el que participaron 230 organizaciones.
Por su lado, la CUE, tras asumir parte del contenido de los
borradores de la norma BS 7750-92, destacó la necesidad de llevar a
cabo auditorías ambientales en situaciones en que estuviera
establecido un SGA. Adicionalmente presentó como documento de
consulta una Propuesta
36
, donde se introducen los conceptos de
auditoría ambiental de la CCI y de “cuidado ambiental” holandés. Así
mismo, solicitó al Comité Europeo de Normalización —CEN— que
desarrollara y adoptara una norma para los temas de gestión ambiental
y al Organismo Europeo de Certificación —EOTC— que desarrollara
normas para la certificación de la gestión y la auditoría ambientales.
Estos organismos a su vez, delegaron dicha responsabilidad en
la Organización Internacional de Normalización —ISO—, con cuyo
propósito creó en agosto de 1991, el Grupo Consultivo de Estrategias
en Medio Ambiente —SAGE—, para estudiar varios aspectos de la
gestión ambiental e investigar la posibilidad de desarrollar normas
ambientales. Como resultado de los estudios del SAGE, a mediados
de 1993 la ISO estableció el Comité Técnico TC 207 para el

36
(COM (91) 459). DOCE C76 de 27.3.92
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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196
desarrollo de las normas en gestión ambiental, bajo la secretaría
general del Canadá. [ISO, 1996; ISO Online-Internet, 1997].
Por otra parte, las subsiguientes discusiones al seno de la CUE
dieron lugar a diferentes borradores de lo que se consideraba, debería
ser un sistema comunitario de ecogestión y ecoauditoría y, sobre los
cuales se introdujeron una serie de modificaciones antes de que fuera
publicado con una redacción final en el documento (COM (93) 97
final)
37
.
Los principales cambios introducidos en el documento original
de consulta de la CUE incluyeron:
– Un cambio en el instrumento legal, de Directiva a Reglamento,
lo que implica su adopción obligatoria en todos los Estados
miembros, evitando posibles desventajas competitivas entre
empresas de diferentes Estados.
– La participación voluntaria de las empresas en el sistema
comunitario en vez de obligatoria como se consideró en un
principio, evitando el poder de los Estados miembros para exigir
a cierto tipo de industrias adherirse al sistema.
– Variación de la frecuencia de realización de las auditorías
ambientales.
En consecuencia, el Consejo de la Unión Europea aprobó
definitivamente el Reglamento CEE/1836/93 del 29 de junio de
1993
38
, entrando en vigor el 13 de julio, y aplicable a los 21 meses de
su entrada en vigor, es decir, a partir del 13 de abril de 1995.
La experiencia adquirida mediante el programa piloto para la

37
DOCE C120 de 30-04-1993
38
DOCE L168 de 10-07-1993
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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197
implantación de la norma BS 7750-92 en el Reino Unido, llevó a la
publicación a principios de 1994, de una versión revisada de dicha
norma, la norma BS7750-94, que incluía cambios menores en cuanto
a clarificación de ciertos problemas surgidos durante el programa
piloto. Entre estos cambios se incluyeron también ciertos elementos
que pretendían armonizarla con el Reglamento CEE/1836/93,
recientemente publicado.
Posteriormente, teniendo en cuenta que la ISO es una institución
especialmente lenta en el desarrollo de normas técnicas, ciertos países
adelantaron alguna gestión al respecto como el caso del Reino Unido
con la BS 7750-94, Francia con la X30-200, Irlanda con la N150A/B
y España con las UNE 801-94 y UNE 802-94. Fuera de Europa se
pueden citar Sudáfrica con la SABS0251 y Canadá con la SCC2750
[Stands, 1994]. La mayoría de estas normas se realizaron tomando
como base para su redacción los borradores que sobre las mismas
habían estado preparando la ISO.
Finalmente, en septiembre de 1996 se aprobaron las normas ISO
14001 e ISO 14004 sobre SGA empresarial. Se prevé que las
empresas que trabajan actualmente de acuerdo con las normas de
calidad ISO serie 9000, podrán ampliar fácilmente sus sistemas de
gestión, aunque para su aplicación no se exija como requisito previo la
adopción de la norma ISO serie 9000.
Como se ha podido apreciar en la anterior revisión histórica, el
concepto de SGA surge una vez que se ha reconocido que la respuesta
de las organizaciones a las presiones ambientales debe realizarse de
manera integral y sistémica.
Tanto ha sido así, que dicho concepto, —ya sea en el marco de
una normativa específica o bien, surgido de la iniciativa independiente
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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198
de una organización concreta—, está demostrando ser una influencia
clave en el pensamiento empresarial actual y en las actitudes hacia la
gestión ambiental.
En la Tabla No. 10 se presenta una síntesis de la revisión
histórica descrita.
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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199
Tabla No. 10 Revisión histórica del desarrollo de los SGA


76.0.0.0 Objetivos del Sistema de Gestión Ambiental —SGA—
Con la reciente aprobación de la norma ISO 14001, comienzan a
aparecer en diversos medios de comunicación anuncios de diferentes
firmas consultoras donde afirman que “se comprometen a la
implantación de SGA que minimizan, reducen y en su caso reciclan los
residuos conforme la directriz ISO 14000”, lo cual no deja de ser una
falacia, si tenemos en cuenta que, en primer lugar, no existe tal
“directriz ISO 14000” y en segundo lugar, no debe confundirse el
Sistema de Gestión Ambiental —SGA— propuesto en la norma ISO
14001 con otras consideraciones tales como las tecnológicas y los
requisitos reglamentarios o de administración que puedan estar
asociados a un sistema de gestión.
En otras palabras, SGA no tiene que ver con la manera utilizada
por una empresa para disponer o reducir los residuos tóxicos que
genera o de cómo llega a cabo una reingeniería de los procesos para
lograr una mayor eficiencia ambiental. Tiene que ves es con la manera
de cómo una empresa puede proceder a implantar una estructura de
gestión que garantice, entre otras cosas, que se implanten programas
de reducción de residuos peligrosos o de productos químicos, que los
procesos queden bien documentados, que se fijen y se alcancen los
objetivos y metas ambientales, y que se imparta la formación
adecuada, etc.
Teniendo en cuenta lo anterior, un SGA deberá permitir el
cumplimiento de los siguientes objetivos destinados a la mejora
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

200
continua de la actuación ambiental de las empresas que lo implanten:
– Garantizar el cumplimiento de la legislación ambiental tanto en
el ámbito local, regional y nacional como internacional.
– Fijar y promulgar las políticas y procedimientos operativos
internos necesarios para alcanzar los objetivos ambientales de la
empresa.
– Identificar, interpretar, valorar y prevenir los efectos que la
actividad produce sobre el medio ambiente, analizando y
gestionando los riesgos en los que la organización empresarial
incurre como consecuencia de aquellos.
– Optimizar la utilización de recursos naturales, minimizando su
uso y la producción de residuos en origen.
– Corregir los efectos en el origen.
77.0.0.0 Estructura del SGA
Aunque la estructura global del SGA según la norma
internacional ISO 14001 debería ser muy parecido en cualquier parte
del mundo, por necesidad el contenido y el grado de detalle incluidos
en estos sistemas variarán de un país a otro y de una empresa a otra,
en función de varios factores externos e internos respectivamente.
Con relación a los factores externos, la naturaleza y la amplitud
de los requisitos ambientales nacionales podrán ser capaces de afectar
el grado de complejidad del SGA. Éste es el caso de países donde
existe un plan estratégico ambiental (Nueva Zelanda, Canadá, la
Unión Europea y otros, sin incluir los EE.UU.), donde las empresas se
verán obligadas a adaptar y ajustar sus SGA en conformidad con los
requisitos locales, regionales y nacionales.
Con relación a los factores internos, es necesario tener en cuenta
que cada empresa tiene su propia estructura, sistema de gestión y
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

201
cultura corporativa, por lo que su gestión ambiental deberá funcionar
de acuerdo con los planes y prácticas existentes y nunca en contra de
ellos.
Por tales motivos, cada empresa deberá establecer su propia y
específica estructura del SGA y, si se está considerando la posibilidad
de implantar un SGA según la norma ISO 14001, el esfuerzo que
deberán dedicar para la preparación previa, dependerá entre otros
factores de:
– si la organización ya posee la certificación conforme a alguna de
las normas de la serie ISO 9000 sobre Sistema de Gestión de
Calidad —SGC—;
– si la organización ya dispone de algún sistema para la gestión de
los residuos tóxicos o de los productos químicos; y,
– del tamaño de la empresa.
Lo único cierto es que, a pesar de los factores externos o
internos descritos, lo más probable es que los SGA tiendan a copiar la
estructura jerárquica que se aplica en los SGC.
Así, en función del tamaño y de la complejidad de la
organización, su estructura fundamental será como se muestra en la
Figura No. 39:


Figura No. 39 Estructura general de un SGA

78.0.0.0 Normas ISO serie 14000 sobre Gestión Ambiental
Para el desarrollo de las normas ISO serie 14000 sobre gestión
ambiental, la ISO creó el Comité Técnico TC-207 conformando varios
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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202
Subcomités y a su vez varios Grupos de Trabajo. La norma
internacional sobre gestión ambiental se denominó norma ISO serie
14000 [ISO Online-Internet, 1997].
En la Tabla No. 11 se relacionan los temas, subcomités, grupos
de trabajo y norma específica desarrollada mediante el TC 207.
Tabla No. 11 Normas ISO serie 14000 de gestión ambiental


Como se puede apreciar, de toda la familia de normas ISO de la
serie 14000, la más relevante quizás, es la norma ISO 14001 sobre
SGA ya que es la referencia que deberán usar las empresas que
pretendan la Certificación Ambiental Voluntaria —CAV— de su
SGA, como veremos posteriormente.
La ISO 14004 por su parte, es una guía no certificable que tiene
como fin dar asistencia genérica a una organización para implantar o
mejorar un SGA. Describe las directrices generales sobre principios,
sistemas y técnicas de apoyo y por lo tanto, puede ser utilizada por
aquellas organizaciones que requieran una orientación general más
amplia sobre todos los temas relacionados con los SGA.
79.0.0 Planificación y Evaluación Ambiental Empresarial —
PEAEM—
La Planificación y Evaluación Ambiental Empresarial —
PEAEM—, puede definirse como “el proceso de formulación de
planes ambientales que permitan a las empresas el logro adecuado de
sus objetivos ambientales empresariales, esto es, la generación y
desarrollo sostenible de Productos, Procesos y Servicios —PPS—.
Para lograrlo, la PEAEM hará uso de ciertos instrumentos como
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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203
son el Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial
—CAPOT—, los Planes de Ordenamiento Ambiental Sectorial —
POAS—, los Sistemas de Gestión Ambiental empresarial —SGA—,
los Planes Estratégicos de Gestión Ambiental —PEGA— y de
procedimientos como la Evaluación de Impacto Ambiental —EIA— a
proyectos individuales con alta incidencia ambiental que permitan
disponer de los Planes de Manejo Ambiental adecuados, debidamente
validados, es decir, sometidos al escrutinio y aprobación pública.
Así pues, la PEAEM será adelantada individualmente por cada
Empresa (también a nivel gremial y/o sectorial) y deberá permitir la
toma de decisiones empresariales en cuanto a:
– Armonización de políticas, mediante la adaptación congruente
de las políticas ambientales sectoriales en todos los niveles de
gestión de las empresas.
– Priorización de actuaciones, con la realización o implantación
de un determinado Proyecto, y en últimas, con la decisión de
hacer o no determinada actuación.
– Orientación de recursos, facilitando la destinación de mayores o
menores recursos (económicos, técnicos, humanos, etc.) según
la urgencia o importancia relativa de los Proyectos tratados.
En la Figura No. 40 se esquematizan dichos procesos.


Figura No. 40 Elementos y Acciones básicas en la PEAEM
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

204
A continuación se describe en que consisten cada uno de las
acciones y elementos mencionados, según el tipo de empresa
considerado. Se excluyen por supuesto, las EPAC, cuyos elementos y
acciones fueron descritas en el capítulo 2.
80.0.0.0 PEAEM en Entidades Públicas Sectoriales
La Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica
empresarial en Entidades Públicas Sectoriales —EPS— estará
orientada a la formulación de los Planes Estratégicos de Gestión
Ambiental Sectorial —PEGAS—, los cuales constituirán la brújula
ambiental de las EPS y demás instituciones y agremiaciones
sectoriales.
El PEGAS se constituye así en un instrumento estratégico
orientador de las políticas y estrategias ambientales sectoriales a ser
desarrolladas por cada EPS en su jurisdicción sectorial para un
horizonte de mediano plazo y largo plazo.
El PEGAS deberá ser formulado por cada EPS de manera
articulada y coherente con el Componente Ambiental del Plan de
Ordenamiento Territorial —CAPOT— y con los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial —POAS—, que permita, entre
otros aspectos:
– Identificar las características ambientales de cada sector
empresarial
– Clarificar el papel que en cada sector empresarial cumple lo
ambiental como factor de desarrollo y su incidencia en los
procesos de planificación ambiental y reconfiguración regional.
– La articulación de la gestión ambiental sectorial en los niveles
nacional, regional y municipal, en el marco de la
descentralización.
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

205
Como instrumento estratégico, el PEGAS deberá contener al
menos los tres siguientes elementos básicos: el Diagnóstico Ambiental
Sectorial, las Soluciones Estratégicas y, los Mecanismos de
Seguimiento y Evaluación, como veremos a continuación.
1. El Diagnóstico Ambiental Sectorial, estará orientado a
disponer de una adecuada identificación, inventario y caracterización
ambiental, económica y social del sector empresarial, que permita
entre otros aspectos, la Identificación de la Problemática ambiental en
el sector, y la Determinación de las Causas y prioridades que generan
dicha problemática. La Problemática y Causas deberán ser
identificadas y determinadas mediante métodos apropiados que
faciliten la adecuada concertación y participación activa de los
diferentes actores involucrados.
Para el almacenamiento y procesamiento de la información del
diagnóstico, se deberá hacer uso de herramientas científico-técnicas
como los Sistemas de Información Ambiental —SIA—.
Las Soluciones Estratégicas, estarán constituidas básicamente
por los Objetivos Programáticos orientados a eliminar o mitigar las
causas que ocasionan la problemática ambiental sectorial identificada
y a su solución. Pueden incluir también la definición de Estrategias
que orienten el modo y mecanismos para el logro de los objetivos, así
como el enunciado de Programas que canalicen los lineamientos de la
Política Ambiental Sectorial.
3. Mecanismos de Seguimiento y Evaluación. Para garantizar la
retroalimentación y mejoramiento continuo en el desarrollo del
PEGAS, y por lo tanto la máxima armonización posible entre lo
planificado y lo ejecutado, es fundamental que el plan cumpla dos
requisitos básicos: el primero, que cada uno de sus elementos
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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206
constitutivos sean debidamente cuantificados, medidos y valorados,
mediante Indicadores Ambientales apropiados y, en segundo lugar,
que el Plan en su conjunto sea debidamente sistematizado.
Evaluación de Impacto Ambiental —EIA— a Proyectos
Individuales de Alta Incidencia Ambiental
Como se planteó previamente en el capítulo 2, para facilitar el
proceso de EIA de Proyectos Individuales con alta incidencia
ambiental y lograr una disminución considerable de esfuerzos y
recursos (económicos, técnicos y de tiempo) a las EPAC, se ha
propuesto que dicho proceso sea adelantado directamente por las
Entidades Públicas Sectoriales —EPS— (Ministerios de Minas y
Energía, Transporte, Desarrollo y Agricultura, Salud, etc.), a través de
sus Unidades Ambientales Competentes —UAC—. Recordemos que
las UAC deberán ser conformadas al interior de cada EPS y ET, y
dependerán directamente del J efe superior de cada Entidad, pero
funcionarán como “unidades cooperantes” de la gestión de las EPAC.
En la Figura No. 41 se muestra un esquema general del
procedimiento de EIA en Proyectos Individuales.


Figura No. 41 Procedimiento de EIA en Proyectos Individuales
con alta incidencia ambiental
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Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

207
Como se puede apreciar, el fin o propósito último de los
procesos de EIA en el marco de la gestión ambiental sistémica será
garantizar que la Empresa Promotora del proyecto, disponga e
implemente un Plan de Manejo Ambiental —PMA— adecuado, que
cumpla fundamentalmente dos requisitos básicos:
En primer lugar, que el PMA sea formulado a partir de un
Estudio de Impacto Ambiental —EsIA— debidamente orientado y
verificado por la EPS competente y, en segundo lugar, que el PMA
sea debidamente validado, mediante un proceso de Validación
Ambiental Obligatoria —VAO—, donde se confronten y lleven al
escrutinio público, tanto la posición técnica de la EPS a través de un
Concepto Técnico de Verificación —CTV—, como la posición
técnica de la Empresa Promotora del proyecto, a través de una Auto
Declaración de Conformidad Ambiental del Plan de Manejo
Ambiental —ADCA del PMA—.
En definitiva, como ha sido descrito, el proceso de EIA en
Proyectos Individuales, estará orientado fundamentalmente a obtener
un Plan de Manejo Ambiental Validado —PMAV—, que además de
servirle a la Empresa Promotora como mecanismo de información
pública, le servirá para obtener ante la EPAC la Certificación
Ambiental Obligatoria —CAO— exigida por la autoridad territorial
competente como requisito previo y complementario para obtener la
“Licencia de Ejecución o Desarrollo” del proyecto en la jurisdicción
territorial respectiva.
De esta manera, el proceso de EIA incluirá las siguientes etapas:
Evaluación Preliminar —EP—, Formulación de Términos de
Referencia —TR—, Estudio de Impacto Ambiental —EslA—,
Verificación del Estudio de Impacto Ambiental —VEsIA— y la
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208
Validación Ambiental Obligatoria —VAO—, las cuales se describen a
continuación.
Evaluación Preliminar —EP—
Con el fin de optimizar el proceso de EIA como herramienta de
planificación para la toma de decisiones, éste debe integrarse al
proyecto desde su misma concepción, para lo cual se requiere proveer
mecanismos claros y eficientes, que disminuyan la discreción
administrativa y faciliten procesos de selección que permitan excluir
del régimen de EIA a todos aquellos proyectos y actividades que no
presenten impactos ambientales realmente significativos.
Un mecanismo al respecto, lo constituye la realización de una
Evaluación Preliminar —EP— del Proyecto, realizada por la Entidad
Pública Sectorial —EPS— una vez reciba la solicitud de realizar un
procedimiento de EIA, que le permita determinar sus efectos
relevantes, las preocupaciones del público con relación al proyecto, y
las temáticas inherentes al mismo que podrían ameritar una evaluación
más profunda.
La EP deberá ser realizada tomando como base los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial —POAS— y por supuesto, la
reglamentación de uso del suelo establecida en el Plan de
Ordenamiento Territorial —POT— correspondiente. En muchos
casos, dichos planes, así como la existencia de “normas y
especificaciones técnicas sectoriales”
39
permitirían obviar el proceso
de EIA para proyectos con impactos poco significativos y dedicar

39
En lo posible, cada EPS deberá establecer y validar ante las EPAC, las
normas y especificaciones técnicas sectoriales correspondientes a cada tipo
de obra o proyecto, que permitan obviar en los casos pertinentes, la EIA.
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209
mayor tiempo a la evaluación y seguimiento de iniciativas de mayor
incidencia ambiental.
En este punto es importante tener en cuenta que, las EPAC en
común acuerdo con las EPS, deberán establecer con claridad el tipo de
Proyectos sujetos a EIA, y dentro de este marco, restringir la lista de
proyectos que requieren Certificación Ambiental Obligatoria —
CAO— a aquellos que presenten alguna de las siguientes
particularidades:
– Que el proyecto o tipo de proyecto, no haya sido involucrado
dentro de una Evaluación Ambiental Estratégica —EAE—, es
decir, que no esté contemplado en la reglamentación de uso del
suelo establecida en el POT.
– Que a pesar de estar contemplado en la reglamentación de uso
del suelo, adicionalmente presente No Conformidades con
relación a las normas ambientales sectoriales.
Cuando la EP determina que el Proyecto en cuestión presenta
cualquiera de las dos particularidades anteriores, podremos decir que
el Proyecto genera impactos ambientales y por lo tanto debe ser objeto
del procedimiento de EIA.
No obstante, teniendo en cuenta que el procedimiento de EIA se
realiza a partir de un Estudio de Impacto Ambiental —EsIA—, los
Términos de Referencia —TR— para la realización de dichos
estudios, deberán ser orientados y definidos por la EPS competente,
de acuerdo con el nivel de incidencia ambiental del proyecto, como se
describe a continuación.
Formulación de Términos de Referencia —TR—
Los Términos de Referencia —TR— estarán orientados a
establecer los alcances específicos que deberá tener el EsIA, de
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210
manera que se garantice la identificación y valoración de los impactos
ambientales significativos, así como la formulación de las medidas
adecuadas para contrarrestarlos.
Por la experiencia colombiana, son múltiples los inconvenientes
y limitaciones que presenta la formulación de TR. De acuerdo con
Sánchez y Morillo [1998], dicha problemática puede ser resumida en
cuatro grandes aspectos: 1) la falta de claridad y establecimiento de
unas reglas de juego 2) la inexistencia de procedimientos
administrativos para la preparación de los TR. 3) alto nivel de
discrecionalidad de las autoridades que los formulan. 4) Poca o
ninguna concertación entre las partes: autoridad ambiental, la empresa
promotora, los consultores, otras autoridades pertinentes y la
comunidad.
A efectos de la presente propuesta, y a fin de evitar los múltiples
inconvenientes asociados con la formulación de los TR, se acoge lo
planteado por Sánchez y Morillo [1998], en el sentido de que las
EPAC deberían definir y reglamentar los procedimientos
administrativos de preparación de TR específicos para los EsIA
teniendo en cuenta los siguientes aspectos: “1) lista de actividades; 2)
umbrales y criterios específicos, tales como la escala del proyecto,
sensibilidad de los ecosistemas y asentamientos socioculturales
circunvecinos o la naturaleza y magnitud de los impactos potenciales;
3) existencia de especificaciones técnicas ambientales sectoriales para
la iniciativa propuesta; 4) uso de TR genéricos únicamente como guía
o apoyo, para definir el alcance de los TR específicos; 5) composición
del grupo que define los TR; 6) tendencia a eliminar los monitoreos
puntuales cuando haya programas regionales de monitoreo; 7)
condiciones y límites de tiempo para participación de los distintos
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211
sectores (autoridad ambiental, empresa promotora, comunidad
potencialmente afectada, otros sectores)”.
Aunque es recomendable la participación de la comunidad y de
otros sectores interesados, la formulación de TR será realizada bajo la
coordinación de la Unidad Ambiental Competente —UAC— de la
EPS respectiva. Es conveniente, para evitar duplicación y esfuerzos
innecesarios, que dicha participación sea convocada una vez agotada
la instancia de la Evaluación Preliminar, que permita filtrar los
proyectos y hacerla únicamente en aquellos casos donde las
condiciones especiales lo ameriten. En tal caso, se deberán establecer
claramente los tipos de mecanismos que permitan identificar y
convocar a los actores mencionados, sin excluir a ninguno que se vea
afectado o tenga injerencia en el asunto. Así mismo, se deberán
establecer claramente los tipos de procedimientos y temáticas a tratar.
Estudio de Impacto Ambiental —EsIA—
Durante los últimos 30 años, los Estudios de Impacto Ambiental
—EsIA— han evolucionando sustancialmente, desde cuando se
consideraban como un complemento de las evaluaciones de
factibilidad y de los análisis de costo / beneficio en proyectos, hasta
actualmente, cuando se consideran los impactos significativos en su
contexto amplio, es decir, el escenario en el cual la acción generará
impactos sobre la sociedad, la región de influencia y el escenario local
y, su intensidad, es decir, la magnitud del impacto.
En este sentido, el EsIA constituye un importante instrumento
empresarial para la planificación ambiental y la toma de decisiones,
exigido para predecir, —basados en los conocimientos y métodos
científicos existentes—, los impactos ambientales y socioeconómicos
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212
importantes derivados de una actividad empresarial determinada (p.e.
el desarrollo de un Proyecto), así como identificar y definir las
medidas de prevención, compensación, mitigación y corrección de
impactos y efectos negativos de dicha actividad, todas éstas plasmadas
en un Plan de Manejo Ambiental —PMA—. Genéricamente, el
contenido básico de un EsIA deberá incluir los siguientes elementos:
1. Resumen del Estudio de Impacto Ambiental.
2. Descripción del proyecto, obra o actividad: incluirá la localización,
las etapas, dimensiones, costos y cronograma de ejecución.
3. Descripción de los procesos y operaciones, identificación y
estimación de los insumos, productos, subproductos, desechos,
residuos, emisiones, vertimientos y riesgos tecnológicos, sus
fuentes y sistemas de control dentro del proyecto, obra o actividad.
4. Delimitación, caracterización y diagnóstico de las áreas de
influencia directa e indirecta, así como la cobertura y el grado de
los impactos del proyecto, obra o actividad, con base en la
afectación que pueda ocasionar sobre los diferentes componentes
del medio ambiente.
5. Estimación de los impactos y efectos ambientales: con base en la
información de los numerales anteriores se identificarán los
ecosistemas sensibles, críticos y de importancia ambiental y social.
Igualmente se identificarán, caracterizarán y estimarán los
impactos y efectos ambientales, su relación de causalidad y se
elaborará el análisis de riesgo.
6. Plan de Manejo Ambiental —PMA—: se elaborará para prevenir,
mitigar, corregir y compensar los posibles impactos y efectos del
proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente. Debe incluir el
plan de monitoreo, seguimiento y contingencia.
En el marco de la gestión ambiental sistémica, existen dos
condiciones básicas para que el EsIA sea realmente efectivo: en
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213
primer lugar, que se incorpore desde las primeras etapas de la
actividad, es decir, desde la etapa de discusión y planificación, de
manera que el componente ambiental sea parte integral del diseño y
no una justificación de decisiones que ya han sido tomadas, y en
segundo lugar, que la realización del EsIA sea responsabilidad directa
de la EPS respectiva, la cual será la encargada de adelantar el proceso
de contratación para la elaboración del EsIA y la interventoría
pertinente, garantizando así, una mayor independencia en la
identificación y estimación de impactos ambientales y contribuyendo
a evitar conflictos de interés en la preparación de los estudios y en el
proceso de EIA. Queda claro, que los costos de realización del EsIA y
demás costos inherentes, deberán ser asumidos totalmente por la
Empresa Promotora. En la Figura No. 42 se esquematiza la
metodología básica en el desarrollo de un EsIA.

Figura No. 42 Esquema metodológico básico en el desarrollo de
un EsIA
Verificación del Estudio de Impacto Ambiental —VEsIA—
La Verificación del Estudio de Impacto Ambiental —VEsIA—,
constituirá un proceso de análisis y evaluación adelantado por una
Comisión de Verificación —CV—, bajo la coordinación de la Entidad
Pública Sectorial Competente —EPS—, y culminará con la emisión
de un Concepto Técnico de Verificación —CTV—, tal como se
esquematiza en el procedimiento propuesto en la Figura No. 43.


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214
Figura No. 43 Procedimiento propuesto para la Verificación del
Estudio de Impacto Ambiental —VEsIA—
En todo caso, de acuerdo al área jurisdiccional donde se vaya a
adelantar el Proyecto, la EPAC correspondiente fijará los mecanismos
de acción de las Comisiones de Verificación, su financiación y los
criterios en que deberán basarse estas Comisiones para verificar los
EsIA y los impactos asociados a la actividad.
Cuando se trate de Proyectos relacionados directamente con
actividades sectoriales cuyas decisiones sean competencia directa de
las EPAC, —tal es el caso de proyectos de tratamiento de aguas
residuales o desechos sólidos municipales adelantados por otras
entidades dentro del área de su jurisdicción—, la EPAC
correspondiente hará las veces de EPS, y por lo tanto será la
encargada de coordinar el proceso de verificación del EsIA.
Así pues, la VEsIA consistirá en revisar, analizar y conceptuar
sobre la conformidad de los EsIA con relación a los siguientes
criterios básicos de verificación:
– El cumplimiento y ajuste del EsIA los Términos de Referencia.
– La amplitud y profundidad del EsIA como soporte de
información para la toma de decisiones.
– La Efectividad (eficacia y eficiencia) del Plan de Manejo
Ambiental —PMA—.
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215
En cualquier caso, el proceso de VEsIA culminará con la
emisión de un Concepto Técnico de Verificación —CTV—, el cual
constituirá el soporte técnico conceptual por parte de EPS, para su
posterior confrontación y escrutinio público en el proceso de
Validación Ambiental Obligatoria —VAO— que se explica a
continuación.
Validación Ambiental Obligatoria —VAO—
El derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente
sano implica igualmente el deber de la comunidad de velar por su
protección y por lo tanto, su derecho y deber de participar activamente
en las decisiones que pudieran afectarlo.
La experiencia en países desarrollados demuestra claramente,
que el éxito de los Proyectos está estrechamente relacionado con la
participación de la comunidad en las diferentes etapas de desarrollo de
los mismos. Tradicionalmente esta participación tiende a ignorarse,
dejándose al margen o, para el final de la formulación de dichos
Proyectos.
El Estado y específicamente cada EPAC en coordinación con
las EPS, tendrán la responsabilidad de crear y hacer funcionar los
mecanismos adecuados que permitan una amplia información y
participación de la comunidad en la toma de decisiones.
Bajo la lógica de un Estado Democrático y de Derecho y,
teniendo en cuenta la misión y responsabilidad asignada a la Sociedad
Civil en cuanto a la protección ambiental, esto es, la de “velar por un
medio ambiente sano y por lo tanto, la responsabilidad de ser
partícipe y veedora del cumplimiento de las misiones, tanto de la
organización oficial como de la empresarial”, a efectos de la presente
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216
propuesta, la Validación Ambiental Obligatoria —VAO— tendrá un
significado bien especial y específico, ya que consideraremos que será
la sociedad civil o la comunidad, y solo ella, quien tendrá la potestad
de validar o no, una determinada actuación empresarial, especialmente
cuando dicha actuación pueda ser potencialmente conflictiva.
Con esta consideración, la acción de VAO se constituirá en un
elemento clave en la AMA de Actividades Empresariales, y por lo
tanto será necesario crear los mecanismos adecuados de consulta y
participación comunitaria (información, diálogo, audiencias públicas,
etc.), que permitan llevarla a cabo.
Así las cosas, la acción de VAO se concibe como un proceso en
donde se confronta y lleva al escrutinio público, por un lado, la
posición técnica de la EPS / EPAC a través del CTV y por otro, la
posición técnica de la Empresa Promotora del Proyecto, a través de
una Auto Declaración de Conformidad Ambiental —ADCA— que se
describe posteriormente.
El proceso de VAO sería realizado bajo la coordinación de la
EPAC y/o EPS y tendrá como resultado final el Plan de Manejo
Ambiental Validado —PMAV—. En la Figura No. 44 se esquematiza
el proceso de VAO descrito.

Figura No. 44 Esquema general del proceso de Validación
Ambiental Obligatoria —VAO—
81.0.0.0 PEAEM en Entidades Territoriales
La Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica
empresarial en Entidades Territoriales —ET— estará orientada por un
lado, a participar activamente y de manera coordinada con las EPAC,
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217
en la formulación del Componente Ambiental del Plan de
Ordenamiento Territorial —CAPOT—, de los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial —POAS— y del Plan Estratégico
de Gestión Ambiental —PEGA— y por otro lado, a la formulación
del Plan de Acción Ambiental —PAA— a ser desarrollado por la
Unidad Ambiental Competente de la Entidad Territorial respectiva,
como se explica a continuación.
Plan de Acción Ambiental de Entidades Territoriales —PAA de
ET—
El Plan de Acción Ambiental de Entidades Territoriales —PAA
de ET— se constituye en un instrumento operativo de compromiso
institucional y de ejecución de las Soluciones Estratégicas del PEGAR
durante el período de gestión de cada Gobernador o Alcalde, y por lo
tanto, deberá ser coherente con el PEGAR y articulado a las
posibilidades técnicas y financieras de cada Entidad Territorial.
En este contexto, el PAA de ET deberá permitir, a partir de las
Soluciones Estratégicas planteadas en el PEGAR, formular
apropiadamente las Soluciones Operativas requeridas para dar
respuesta a la problemática ambiental identificada.
El PAA de ET deberá contener al menos los tres siguientes
elementos básicos: El Diagnóstico Ambiental (Problemas, Causas y
Soluciones Estratégicas del PEGAR), las Soluciones Operativas
(Proyectos, Actividades, Metas, Costos) y, los Mecanismos de
Seguimiento y Evaluación.
82.0.0.0 PEAEM en Empresas Comerciales
La Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica
empresarial en Empresas Comerciales —EC— estará orientada, por
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218
un lado a la formulación del Programa de Gestión Ambiental —
PGA— derivado del Sistema de Gestión Ambiental —SGA—
diseñado para cada empresa en particular y por otro lado, a la
formulación de los Planes de Manejo Ambiental —PMA— derivados
de los Estudios de Impacto Ambiental —EIA— a que sea sometida la
empresa por las EPAC como consecuencia de sus actividades
empresariales.
El Programa de Gestión Ambiental —PGA—, constituye un
instrumento de carácter voluntario, ya que es consecuencia de la
implantación del SGA a nivel empresarial.
De acuerdo con el numeral 4.3.4. de la Norma ISO 14001, “el
programa ambiental deberá describir cómo se conseguirán los
objetivos y metas de la organización, incluyendo su planificación en el
tiempo y el personal responsable para la implantación de la política
ambiental de la organización”. Posteriormente se describen más en
detalle los elementos constitutivos y alcances del PGA, de acuerdo
con la Norma ISO 14001.
Plan de Manejo Ambiental Validado —PMAV
Como se ha explicado, el Plan de Manejo Ambiental —PMA—
constituye la razón de ser y el fin último del EsIA, y en consecuencia,
el Plan de Manejo Ambiental Validado —PMAV—, constituirá el
resultado final del proceso de EIA, el cual servirá para dos propósitos:
por un lado, como documento obligatorio de respaldo y soporte
técnico al Director de la EPAC, para el otorgamiento de la
Certificación Ambiental Obligatoria —CAO—, y por otro lado, como
elemento de información y comunicación pública por parte de la
empresa, con la cual podrá mostrar, antes que un problema, una
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219
ventaja competitiva.
En cualquier caso, en el PMA se deberán plasmar cada una de
las acciones a seguir para mitigar, eliminar, controlar y/o compensar
los impactos ambientales negativos, así como potenciar los impactos
ambientales positivos identificados y evaluados en el EsIA, tal como
se esquematiza en la Figura No. 45.


Figura No. 45 Esquema general del Plan de Manejo Ambiental -
PMA

En la formulación del PMA se identificará, por un lado, las
principales acciones de manejo ambiental (programas, proyectos,
actividades) de los medios natural y social y la magnitud de los costos
involucrados, prestando especial atención a la identificación de
impactos con alto riesgo ambiental y, por otro lado, un plan de
estudios complementarios, con un perfil de los proyectos de
investigación o profundización necesarios para complementar la
información del medio natural y social. Adicionalmente, se deberán
definir los mecanismos de monitoreo, seguimiento y evaluación del
PMA, y cronograma de actividades, todo lo cual se describe
posteriormente.
83.0 Desarrollo Sostenible de Productos, Procesos y Servicios
—DS (PPS) —
La función de Desarrollo Sostenible de Productos, Procesos y
Servicios —DS (PPS) —, se concibe como aquella a través de la cual
las empresas llevan a cabo su misión básica, y podría ser adelantada,
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220
en principio, por las siguientes acciones tal como se esquematiza en la
Figura No. 46:


Figura No. 46 Áreas de Acción en la Función de DS (PPS)
84.0.0 Establecimiento de Sistemas de Gestión Ambiental según
la Norma ISO 14001
Como se pudo apreciar anteriormente, de toda la familia de
normas ISO de la serie 14000, la más relevante quizás, es la norma
ISO 14001 sobre Sistemas de Gestión Ambiental —SGA— ya que es
la referencia que deberán usar las empresas que pretendan la
Certificación Ambiental Voluntaria —CAV— de su SGA.
La ISO 14004 por su parte, es una guía no certificable que tiene
como fin dar asistencia genérica a una organización para implantar o
mejorar un SGA. Describe las directrices generales sobre principios,
sistemas y técnicas de apoyo y por lo tanto, puede ser utilizada por
aquellas organizaciones que requieran una orientación general más
amplia sobre todos los temas relacionados con los SGA. Contiene
ejemplos, descripciones y opciones que ayudan a la empresa a
implantar un SGA y a consolidar su articulación con el manejo global
de la empresa [Norma ISO 14004, 1996].
De todas maneras, por la importancia específica que reviste la
norma ISO 14001, a continuación se describen brevemente su objeto y
campo de aplicación, los elementos constitutivos y requisitos del SGA
según la norma y, las estrategias para la implantación del SGA.
No obstante lo anterior, resulta conveniente aclarar que,
mientras esta norma no esté lo suficientemente desarrollada y se haya
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221
comprobado extensa y satisfactoriamente su aplicabilidad, constituirá
solamente una buena guía voluntaria para el desarrollo sistémico de la
Gestión Ambiental Empresarial —GAE—, lo que implica, que podría
ser complementada y/o delimitada con otras normas nacionales
similares, según la necesidad y conveniencia de cada empresa.
85.0.0.0 Objeto y campo de aplicación de la norma ISO 14001
sobre SGA
La ISO 14001, constituye una especificación que describe los
requisitos de un SGA, es decir, describe las especificaciones y
directrices para su utilización. Se ha desarrollado para ser aplicable a
todos los tipos y tamaños de organizaciones y para ajustarse a diversas
condiciones geográficas, culturales y sociales.
Sin embargo, contiene solamente aquellos requisitos que pueden
ser auditados objetivamente con propósitos de certificación/registro
y/o autodeclaración.
El objeto fundamental de la norma ISO 14001 es el SGA. En
este sentido, la norma especifica los requisitos para que un SGA
capacite a una organización para formular una política y unos
objetivos, teniendo en cuenta los requisitos legales y la información
acerca de los impactos significativos.
De acuerdo con esta norma, el SGA proporciona un proceso
estructurado para la consecución de mejoras continuas, cuyo ritmo de
aplicación será determinado por la organización a la vista de factores
económicos y otras circunstancias [Norma ISO 14001, 1996].
Aunque se pueda esperar alguna mejora en el comportamiento
ambiental gracias a la adopción de un planteamiento sistemático,
deberá entenderse que el SGA es una herramienta que capacita a la
organización para alcanzar y controlar sistemáticamente el nivel de
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222
comportamiento que a sí misma se propone. Por estos motivos, la
puesta en práctica y funcionamiento del SGA no es garantía por sí
misma de una reducción inmediata de los impactos ambientales
negativos.
La base de este planteamiento sistemático de mejora continua lo
constituye un proceso dinámico que sigue el ciclo de “política
ambiental, planificación, implantación y funcionamiento, control y
acción correctora y, revisión por la dirección”, mediante el
establecimiento y cumplimiento continuo y reiterativo de los
elementos y requisitos del SGA tal como se representa en la Figura
No. 47.

Figura No. 47 Esquema general de un SGA según la norma ISO
14001
El SGA se aplica a aquellos aspectos ambientales
40
que la
organización puede controlar y sobre los que puede esperarse que
tenga influencia y establece por sí misma, criterios de actuación
ambiental específicos [Norma ISO 14001, 1996].
De acuerdo con la norma, ésta se aplica a cualquier empresa que
desee:
– Implantar, mantener y mejorar un SGA.
– Asegurarse de su conformidad con la política ambiental
establecida.

40
Los aspectos ambientales constituyen los elementos de las actividades y PPS
de una organización que pueden interactuar con el medio ambiente. Un
aspecto ambiental significativo es aquel que tiene o puede tener un impacto
ambiental significativo [Norma ISO 14001, 1996].
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223
– Demostrar a terceros tal conformidad.
– Conseguir la certificación y registro de su SGA ante un
organismo externo.
– Realizar una Auto Evaluación y una Auto Declaración de
conformidad con esta norma internacional [Norma ISO 14001,
1996].
86.0.0.0 Elementos constitutivos y requisitos del SGA según la
norma ISO 14001
En la Tabla No.12 se resumen los diferentes elementos y
requisitos para la norma ISO 14001.
Tabla No. 12 Elementos y Requisitos de la norma ISO 14001


A continuación se describen y analizan brevemente cada uno de
los elementos constitutivos y requisitos del SGA según la norma ISO
14001.
Revisión Inicial
La revisión inicial se realizará para aquellas organizaciones que
carezcan de un SGA, como primer paso para identificar su situación
actual con respecto al medio ambiente. De acuerdo con la norma
(anexo A.3.1), dicha revisión tiene por objetivo
“...la consideración de todos los aspectos ambientales de la
organización como base para el establecimiento del SGA [Norma
ISO 14001, 1996].
Un correcto planteamiento de la revisión inicial puede incluir el
uso de listas de comprobación, entrevistas, inspecciones, mediciones
directas y, resultados de otras revisiones anteriores, dependiendo de la
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224
naturaleza de las actividades. Según el mismo anexo, la revisión
deberá cubrir cuatro áreas clave:
– Requisitos legales y reglamentarios.
– Identificación de los aspectos ambientales significativos
relacionados con las emisiones atmosféricas, vertidos de agua,
gestión de residuos, contaminación del suelo, empleo de
materias primas y recursos naturales y otras cuestiones
ambientales locales y que afecten a la comunidad.
– Examen de todas las prácticas y procedimientos de gestión
ambiental existentes.
– Evaluación de la información obtenida a partir de las
investigaciones sobre incidentes previos.
En cualquier caso, deberán considerarse las operaciones
normales y anormales dentro de la empresa, así como las situaciones
potenciales de emergencia.

Política ambiental
La política ambiental constituye el motor para la implantación y
la mejora del SGA, de tal forma que pueda mantener y mejorar
potencialmente su comportamiento ambiental. Con la intención de
evitar que las empresas copien las políticas de otras o que redacten
políticas muy floridas, pero con poca sustancia, la norma requiere que
las empresas aseguren que su política ambiental satisfaga las
siguientes condiciones (numeral 4.2 de la norma):
– Que sea apropiada con relación a la naturaleza, magnitud e
impactos ambientales de sus actividades y de sus Productos,
Procesos y Servicios —PPS—.
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225
– Que incluya el compromiso de la empresa en cuanto a la mejora
continua, la prevención de la contaminación, el acatamiento de
la legislación y reglamentación ambiental aplicable y con otros
compromisos que la organización suscriba.
– Que la política ambiental constituya el marco para establecer y
revisar una serie de objetivos y metas ambientales concretas y
bien definidas que materialicen el cumplimiento de los
compromisos mencionados.
– Que la política ambiental sea documentada, implantada,
mantenida al día y comunicada a todos los empleados y estar a
disposición del público.
– Que la política ambiental esté dentro del contexto de la política
ambiental de cualquier corporación o grupo empresarial al que
pertenezca.
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226
Aunque en la norma no se establece, es evidente que la política
ambiental deberá estar armonizada y ser coherente con la política
ambiental estatal.
Planificación
La planificación comprende los aspectos ambientales, los
requisitos legales y otros requisitos, los objetivos y metas y el
programa de gestión ambiental.
Aspectos ambientales
De acuerdo con el numeral 4.3.1 de la norma, La organización
debe establecer y mantener al día los procedimientos para identificar
los aspectos ambientales de sus actividades y PPS que pueda
controlar y sobre los que se pueda esperar que tenga influencia, para
determinar aquéllos que tienen o pueden tener impactos significativos
en el medio ambiente.
Esto implica que deberá asegurarse de que los aspectos
relacionados que puedan ocasionar impactos negativos sean tenidos en
cuenta cuando se establezcan los objetivos ambientales.
Así mismo, en la determinación de los aspectos ambientales, se
deberán tener en cuenta los flujos materiales asociados con sus
actividades y PPS actuales y con los pasados que pudieran ser
relevantes. Según la norma (anexo 4.3.1), el proceso para la
identificación de los aspectos ambientales significativos, asociados a
las actividades en las unidades operativas, deberá considerar cuando
fuese relevante, aspectos tales como: emisiones atmosféricas, vertidos
al agua, gestión de residuos, contaminación del suelo, empleo de
materias primas y recursos naturales y, otras cuestiones ambientales
locales y que afecten a la comunidad.
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227
Este proceso deberá considerar las condiciones de
funcionamiento normales, las condiciones de parada y arranque de las
actividades, así como los impactos potenciales, juzgados con realismo,
asociados a situaciones de emergencia razonablemente previsibles.
También se considerará el costo y el tiempo que supone la realización
del análisis, así como la disponibilidad de datos fiables. En este
proceso puede emplearse información ya desarrollada por razones
reglamentarias o de otro tipo.
La organización deberá tener en cuenta el grado de control real
que puede tener sobre los aspectos ambientales bajo consideración. En
todo caso, se trata de identificar los aspectos ambientales
significativos asociados a las actividades y PPS, y no pretende exigir
una valoración detallada de su ciclo de vida.
En otras palabras, las organizaciones no tienen que evaluar cada
entrada de producto, componente o materia prima, sino que pueden
seleccionar categorías de actividades y/o PPS para identificar aquellos
aspectos con mayor probabilidad de tener un impacto significativo.
Requisitos legales y otros requisitos
La organización debe establecer y mantener al día un
procedimiento para la identificación y el acceso a los requisitos
legales, y otros requisitos a los que la organización se someta que sean
aplicables a los aspectos ambientales de sus actividades y PPS. De
acuerdo con la norma (anexo A.3.2), ejemplos de esos otros requisitos
pueden ser los códigos de buenas prácticas industriales, los acuerdos
con autoridades públicas o las directrices o pautas de comportamiento
no reglamentarias.
Objetivos y metas
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228
Según el numeral 4.3.3 de la norma, “La organización debe
establecer y mantener documentados los objetivos y metas
ambientales, para cada una de las funciones y niveles relevantes
dentro de la organización”. Cuando se establezcan y revisen estos
objetivos, la organización debe considerar los requisitos legales y de
otro tipo, sus aspectos ambientales significativos, sus opciones
tecnológicas y sus requisitos financieros, operacionales y de negocio,
así como la opinión de las partes interesadas. Los objetivos y metas
deben ser consecuentes con la política ambiental, incluido el
compromiso de prevención de la contaminación.
Los objetivos deberán ser específicos y las metas deberán ser
mensurables siempre que sea posible y, donde sea apropiado, tendrán
en cuenta medidas preventivas. Cuando una empresa contemple
opciones tecnológicas, puede considerar el uso de la mejor tecnología
disponible cuando sea económicamente viable, eficiente desde el
punto de vista de los costos, y se juzgue apropiada.
La referencia a los requisitos financieros de la empresa no
significa que las organizaciones estén obligadas a emplear
metodologías para la contabilidad de costos ambientales.
Programa de gestión ambiental - PGA
Una vez fijados los objetivos y metas ambientales, éstos deben
someterse a un proceso de implantación, por lo cual, la organización
debe establecer y mantener al día un programa o programas para
lograr sus objetivos y metas, el cual constituye un elemento clave para
la implantación adecuada del SGA.
De acuerdo con el numeral 4.3.4 de la norma, “el programa
ambiental deberá describir cómo se conseguirán los objetivos y metas
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229
de la organización, incluyendo su planificación en el tiempo y el
personal responsable para la implantación de la política ambiental de
la organización”.
También puede incluir, cuando sea pertinente y práctico,
consideraciones acerca de las etapas de planificación, diseño,
producción, marketing y desecho, lo cual puede resumirse tanto para
las actividades y PPS actuales como para los nuevos. Si un proyecto
se relaciona con actividades o PPS nuevos o modificados, el programa
debe modificarse donde sea necesario, para asegurarse de que la
gestión ambiental se aplica a tales proyectos. En tal caso, el programa
debería incluir una revisión ambiental de las nuevas actividades. El
programa ambiental podrá ser subdividido con el fin de tratar
elementos específicos de las operaciones de la empresa.
Implantación y funcionamiento
Comprende la definición y documentación de los siguientes
elementos:
Estructura y responsabilidades
Persigue el establecimiento de la estructura organizativa, la
definición de funciones, responsabilidades y autoridad. La dirección
deberá asegurar que se asignan los recursos necesarios para la
implantación y mantenimiento del sistema. Estos recursos incluyen
tanto recursos humanos y conocimientos especializados, como
recursos tecnológicos y financieros.
Según el numeral 4.4.1 de la norma, “las funciones, las
responsabilidades y la autoridad, deben estar definidas y
documentadas, para lo cual la dirección deberá designar
representantes específicos que, sin perjuicio de otras responsabilidades
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230
puedan:
– Asegurar que los requisitos del SGA están establecidos,
implantados y mantenidos al día de acuerdo a la norma.
– Informar del funcionamiento del SGA a la alta dirección para su
revisión y como base para la mejora del sistema”.
En organizaciones grandes o complejas puede haber más de un
representante con dichas atribuciones. En pequeñas y medianas
empresas, estas responsabilidades pueden ser asumidas por un
individuo. Sin embargo, la implantación con éxito de un SGA
demanda el compromiso de todos los empleados de la empresa.
Por lo anterior, las responsabilidades ambientales no deberían
considerarse como restringidas a la función ambiental, sino que
pueden también incluir otras áreas de la empresa, como la gestión
operativa y las funciones de apoyo distintas a las ambientales.
Formación, sensibilización y competencia profesional
Según el numeral 4.4.2 y el anexo A.4.2 de la norma, se
requiere que todo el personal que lleve a cabo funciones que puedan
causar impactos ambientales significativos tenga una competencia
profesional adecuada sobre la base de una educación, formación o
experiencia apropiadas. Ante esto, la organización debe identificar las
necesidades de formación y establecer y mantener al día
procedimientos para hacer conscientes a sus empleados o miembros
en cada nivel o función.
También deberá exigir que los contratistas que trabajen para ella
sean capaces de demostrar que sus empleados poseen la formación
adecuada. La alta dirección deberá determinar el nivel de experiencia,
competencia profesional y entrenamiento adecuados para asegurar la
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231
capacidad del personal, especialmente aquellos que desempeñan
funciones especializadas de gestión ambiental.
Comunicación
De acuerdo con el numeral 4.4.3 de la norma, con relación al
SGA y a los llamados aspectos ambientales, la empresa deberá
establecer procedimientos para la recepción, documentación y
respuesta de información a las peticiones (relacionadas con el medio
ambiente) remitidas por las partes interesadas externas, tales como
las autoridades locales o grupos cívicos.
Ejemplos de los temas que podría abordar la organización,
según este apartado, es la manera como establecerán los canales de
comunicación con las autoridades públicas, especialmente en lo
referente a la obtención de certificaciones de conformidad ambiental,
como se verá posteriormente.
Documentación del SGA
Según el numeral 4.4.4. de la norma, la organización debe
establecer y mantener al día, en papel o en formato electrónico, la
información para:
– describir los elementos básicos del sistema de gestión y su
interrelación.
– orientar sobre la documentación de referencia.
El nivel de detalle de la documentación deberá ser suficiente
para poder describir los elementos centrales del SGA y su interacción,
así como proporcionar las indicaciones para poder obtener una
información más detallada sobre el funcionamiento de partes
específicas del sistema.
Según la norma (anexo A.4.4), “la documentación relacionada
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232
podrá incluir: información de los procesos, organigramas, normas internas
y procedimientos de funcionamiento y, planes de emergencia”. Dicha
documentación podrá integrarse con la documentación de otros
sistemas implantados por la empresa y por lo tanto, no tiene por qué
ser en forma de un único manual.
Control de la documentación
De acuerdo con el numeral 4.4.5 de la norma, “La organización
debe establecer y mantener al día procedimientos para controlar toda
la documentación requerida por la norma...”.
La intención del control de la documentación es asegurar que las
empresas creen y mantengan la documentación suficiente como para
asegurar la implantación del SGA. No obstante, la atención principal
de la empresa deberá estar en la implantación efectiva del sistema y en
el funcionamiento ambiental y no en un sistema complejo de control
de la documentación.
Según Lamprecht, la documentación debe ser legible, fechada
(con fechas de revisión) y fácilmente identificable, conservada de
manera ordenada y archivada por un período especificado, y por lo
tanto, dicho procedimiento debe garantizar lo siguiente:
– La revisión y corrección periódica de los documentos y la
aprobación de los mismos por personal autorizado debidamente
identificado.
– La identificación y disposición de los documentos pertinentes y
actualizados.
– La retirada de los elementos obsoletos de todos los puntos de
emisión y de uso.
– La identificación apropiada de cualquier elemento obsoleto que
se conserve por motivos legales o como referencia interna.
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233
Control operacional
De acuerdo con el numeral 4.4.6 de la norma, “La organización
debe identificar aquellas operaciones y actividades que están
asociadas con los aspectos ambientales significativos, conforme a su
política, objetivos y metas”.
La organización deberá planificar estas actividades, incluyendo
el mantenimiento, para asegurar que se efectúan según las condiciones
especificadas.
El control operacional en términos generales constituye un
requisito imprescindible para evitar que la empresa se desvíe de lo
expuesto en la política ambiental y se separe de los objetivos y metas
ambientales asociadas a ella.
Para satisfacer lo anterior, es probable que deban especificarse
unos criterios operacionales para ciertos procedimientos, para lo cual
se podrían recurrir a dispositivos informáticos que permitan
obtenerlos de manera automática.
Planes de emergencia y capacidad de reacción
Según el numeral 4.4.7 de la norma, La organización debe
establecer y mantener al día procedimientos para identificar y
responder a accidentes potenciales y situaciones de emergencia, y
para prevenir y reducir los impactos ambientales que puedan estar
asociados a ellos.
También deberá revisar y comprobar periódicamente tales
procedimientos cuando ello sea posible con el objetivo de asegurar
que se han considerado todas las situaciones potenciales de
emergencia y las debidas respuestas. En este contexto es fundamental
que la empresa desarrolle estudios adecuados de evaluación de
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234
riesgos.
Según Lamprecht, el riesgo se define como, “una característica
física o química de un material, proceso o instalación que tiene el
potencial de causar daños a las personas, la comunidad o al medio
ambiente en general” [Lamprecht, 1997].
Los estudios de evaluación de riesgos serán concebidos para
ofrecer a las empresas una serie de datos que contribuyan a la mejora
en materia de seguridad y de la gestión de los riesgos con el fin de
reducir o eliminar los riesgos inherentes en diversos tipos de
actividades y procesos. De acuerdo con Lamprecht, el proceso básico
para la evaluación de riesgos consta de los siguientes pasos:
– El análisis de las propiedades de los materiales y de las
condiciones del proceso.
– La experiencia en la utilización de los productos.
– El desarrollo de una matriz (o matrices) de referencias cruzadas
o interacciones.
– El empleo de las técnicas apropiadas para la identificación de
los riesgos.
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235
Comprobación y acción correctora
La comprobación y acción correctora comprende los siguientes
elementos:
Seguimiento y medición
Según el numeral 4.5.1 de la norma, La organización debe
establecer y mantener al día procedimientos documentados para
controlar y medir de forma regular las características clave de sus
operaciones y actividades que puedan tener un impacto significativo
en el medio ambiente.
Igualmente establece que debe establecer y mantener al día un
procedimiento documentado para la evaluación periódica del
cumplimiento de la legislación y reglamentación aplicable. Esto debe
incluir el registro de la información de seguimiento del
funcionamiento, de los controles operacionales relevantes y de la
conformidad con los objetivos y metas ambientales de la organización.
Los equipos de inspección deberán estar calibrados y someterse a
mantenimiento y los registros de este proceso deben conservarse de
acuerdo con los procedimientos de la empresa.
No-conformidad, acción correctora y acción preventiva
Según el numeral 4.5.2 de la norma, La organización debe
establecer y mantener al día procedimientos que definan la
responsabilidad y autoridad para controlar e investigar las no
conformidades llevando a cabo acciones encaminadas a la reducción
de cualquier impacto producido, así como para iniciar y completar
las acciones correctoras y preventivas correspondientes.
Cualquier acción correctora o preventiva tomada para eliminar
las causas de no conformidades, reales o potenciales, debe ser
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236
proporcional a la magnitud de los problemas detectados y ajustada al
impacto ambiental encontrado. Así mismo, la organización deberá
implantar y registrar en los procedimientos documentados cualquier
cambio que resulte como consecuencia de las acciones correctoras y
preventivas.
De acuerdo con la norma (anexo 4.5.2), en el establecimiento y
mantenimiento de procedimientos para la investigación y corrección
de no conformidades, la empresa deberá incluir los siguientes
elementos básicos:
– La identificación de la causa de la no-conformidad.
– La identificación y la implantación de las acciones correctoras
necesarias.
– La implantación o la modificación de los controles necesarios
para evitar repeticiones de la no-conformidad.
– El registro de cualquier cambio en los procedimientos escritos
de la acción correctora.
Registros
Los registros proporcionan evidencias acerca de la ejecución del
SGA, e indican si ha tenido éxito o no, en el logro de los objetivos,
metas y criterios de actuación. Según el numeral 4.5.3 de la norma,
“...la organización debe establecer y mantener al día procedimientos
para identificar, conservar y eliminar los registros ambientales...”.
La información a registrar puede ser muy extensa en cuanto a
objetivos y alcance, desde la relativa a la formación hasta la relativa a
los resultados de auditorías y revisiones, por lo cual los registros
ambientales deben ser legibles, identificables y podrán ser
relacionados con la actividad o PPS implicado. Asimismo, deben ser
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237
guardados y conservados de forma que puedan recuperarse fácilmente,
y estén protegidos contra daños, deterioro o pérdida, estableciéndose y
registrándose el período durante el que deben ser conservados.
De acuerdo con la norma (anexo A.5.3), las empresas
establecerán y mantendrán procedimientos para registrar, entre otros
los siguientes aspectos:
– Todos los requisitos legales, reglamentarios y demás requisitos
normativos correspondientes a los aspectos ambientales de sus
actividades y PPS.
– Tareas y responsabilidades asignadas.
– Información sobre el proceso productivo y los PPS.
– Procesos de Autoevaluación de Conformidad y sus resultados.
– Comunicaciones de las partes interesadas, quejas, y acciones
subsiguientes.
– Progreso hacia el logro de objetivos y metas.
– Incidencias de no-cumplimiento, acciones correctoras y sus
resultados.
– Resultados de auditorías y acciones subsiguientes.
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238
Auditorías Ambientales al Sistema de Gestión Ambiental —
AA(SGA) —
Las Auditorías Ambientales a los Sistemas de Gestión
Ambiental —AA(SGA)— constituyen una parte esencial de cualquier
SGA, ya que proporcionan los medios para revisar el funcionamiento
efectivo del sistema y poner en marcha acciones correctivas en caso
necesario. Según el numeral 4.5.4 de la norma, “la organización
deberá establecer y mantener al día programas y procedimientos para
que se realicen auditorías del SGA”.
Las pueden ser internas o externas a la empresa, dependiendo de
quién y para qué fin se realicen, y aunque su naturaleza difiera algo en
los objetivos que se pretenden alcanzar, su enfoque general es el
mismo, siendo realizadas en ambos casos según las guías establecidas
en las normas ISO 14010/1/2.
Genéricamente las AA(SGA) se definen como “un proceso de
evaluación sistemático, documentado, periódico y objetivo de la
eficacia de una organización, de su Sistema de Gestión Ambiental y/o
de los procedimientos destinados a la protección del medio ambiente”.
En este punto es importante distinguir claramente entre
evaluación ambiental y auditoría ambiental. De acuerdo con la ISO
41
,
las diferencias pueden analizarse desde varios puntos de vista, tal
como se muestra en la Tabla No.13.
Tabla No. 13 Diferencias básicas entre Evaluación y Auditoría

41
ISO ONLINE. “International Organization for Standardization”. "Application
of standards". "Operation of a certification system". "The role of
standardization in economic development". "Establishment and management
of a national standards body". Internet http://www.iso.ch/, 1997.
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239

En otras palabras, una evaluación es una auditoría en la que no
existe un objetivo o estándar con el cual medir, esto es, si la empresa
no tiene implantado un SGA, se debe hablar de evaluación y no de
auditoría. Así, mientras la evaluación se ocupa de las actividades,
entradas y salidas durante el ciclo de vida de los PPS, así como de los
impactos, efectos y riesgos ambientales de los Proyectos, la auditoría
ambiental se ocupa del SGA en su conjunto, esto es, de las políticas,
los procedimientos, los estándares, registros, informes y las prácticas
documentadas, etc.
Las auditorías ambientales podrán ser internas o externas a la
empresa, dependiendo de quién y para qué fin se realicen.
Las Auditorías Ambientales Internas —AAI—, aunque se lleven
a cabo de manera rutinaria y periódica, también pueden desarrollarse
como respuesta a cambios significativos en el SGA, o en las
actividades o PPS de la empresa o bien, por la necesidad de poner en
marcha medidas correctoras. En general, se realizan con el fin de
proporcionar a la empresa la oportunidad de mejorar su SGA, y de ese
modo contribuir a la mejora continua de su actuación ambiental.
Según la norma (anexo A.5.4), un programa de auditoría interna, así
como los procedimientos, deberán abarcar los siguientes campos:
– las actividades y áreas que deben contemplar las auditorías.
– la frecuencia de las auditorías
– las responsabilidades asociadas con la gestión y dirección de las
auditorías
– la comunicación de los resultados de las auditorías
– la competencia profesional del auditor
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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240
– el procedimiento de auditoría.
Las Auditorías Ambientales Externas —AAE— se llevarían a
cabo por diferentes razones, como son:
– Evaluar la conformidad del SGA de una empresa con los
requisitos de una norma como la ISO 14001, a fin de permitir su
certificación.
– Evaluar la buena práctica ambiental de un contratista cuando
existe un deseo de establecer contacto o continuar con él.
– Comprobar si un SGA o determinadas prácticas cumplen la
legislación.
Revisión por la Dirección
Una vez establecido, el SGA deberá contener mecanismos para
su propio mantenimiento. La revisión por la dirección debe atender a
la eventual necesidad de cambios en la política, objetivos y otros
elementos del SGA, a la vista de los resultados de la auditoría del
SGA, las circunstancias cambiantes y el compromiso de mejora
continua.
De acuerdo con la norma (anexo A.6), el alcance de dicha
revisión deberá ser completo, aunque no es necesario revisar a la vez
todos los elementos del sistema y por lo tanto, podrá desarrollarse
durante un período largo de tiempo. Igualmente, establece que la
revisión de la política, objetivos y procedimientos deberá llevarse a
cabo por el nivel directivo que los haya definido y deberá incluir entre
otros aspectos:
– los resultados de auditorías,
– la extensión con la que se han cumplido los objetivos y metas,
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241
– la adecuación continuada del SGA con relación a las
condiciones cambiantes y a la información y,
– los motivos de preocupación que surjan entre las partes
interesadas.
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242
Resumiendo todo lo hasta aquí descrito con relación a la norma
ISO 14001, ésta da forma a un nuevo enfoque de protección del medio
ambiente, ya que al contrastarla con el modelo de orden, mando y
sanción que aún prevalece, la norma establece un reto a cada
organización para que asuma sus aspectos ambientales, fije sus
objetivos y metas y, se comprometa con la aplicación de unos
procesos eficaces y fiables y con la mejora continua.
Para esto deberá unir a los trabajadores y a la dirección en un
sistema de concientización colectiva e informada y de responsabilidad
personal con relación al comportamiento ambiental de la
organización.
87.0.0.0 Estrategias para la implantación del SGA
De acuerdo con la revisión realizada, se tienen identificadas
como mínimo cuatro opciones diferentes para la implantación de
Sistemas de Gestión Ambiental —SGA— según la empresa tenga o
no Sistema de Gestión de Calidad —SGC—. A continuación se
describen brevemente cada una de ellas.
SGA independiente y paralelo al SGC
Desarrollar el SGA de forma paralela e independiente del SGC,
supone que la organización ya dispone de un SGC. Esto implica muy
posiblemente una duplicación de esfuerzos, ya que conlleva la
coexistencia de subestructuras asociadas como se muestra en la Figura
No. 48.

Figura No. 48 SGA y SGC paralelos
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243
SGA integrado con el SGC
Desarrollar el SGA de manera integrada con el SGC, supone
aprovechar el hecho de que la norma ISO 14001 se basa en gran
medida en la norma ISO 9001 y por lo tanto se integra el SGA en el
entorno del SGC. Esto implica hacer una modificación sustancial del
SGC a fin de acomodar los requisitos de la norma ISO 14001. Así, la
fusión de ambos sistemas sería total al lograr un sólo sistema, tal
como se muestra en la Figura No. 49.

Figura No. 49 SGA y SGC integrados
SGA en referencias cruzadas con el SGC
Desarrollar el SGA mediante referencias cruzadas con el SGC,
supone que en vez de proceder al desarrollo de un sistema
completamente independiente, se hagan referencias cruzadas con el
SGC según sea necesario.
Al igual que en la opción anterior, siempre supondrá alguna
modificación del SGC para que éste acoja los procedimientos del
SGA. Así, esta opción constituye un híbrido entre las dos anteriores
posibilidades, al adoptar algunas de las características del modelo
paralelo y otras del modelo integrado, tal como se muestra en la
Figura No.50.

Figura No. 50 Sistema híbrido entre SGA y SGC
SGA totalmente independiente
Cuando la empresa no dispone de ningún sistema de gestión
establecido, su desarrollo sería semejante a la primer opción
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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244
planteada. Sin embargo, es evidente que en este caso, la implantación
y desarrollo del SGA implicará un poco más de esfuerzo,
especialmente en cuanto a la toma de conciencia y formación del
personal de la empresa.
En cualquiera de las estrategias de implantación mencionadas,
es fundamental la planificación previa del trabajo. No obstante,
cuando se requiere implantar un SGA totalmente independiente, es
fundamental realizar la Revisión Inicial, que permita disponer de más
información sobre las actividades y el cumplimiento ambiental de la
empresa y poder así adelantar una planificación más detallada. En la
Figura No. 51 se resalta la importancia de la Revisión Inicial cuando
se desea implantar un SGA totalmente independiente.


Figura No. 51 SGA totalmente independiente
Adicionalmente, se deberán considerar los siguientes aspectos:
– El modelo de SGA que se va a seguir (por ejemplo, la norma
ISO 14001 u otra norma específica de la organización o del
sector).
– Las intenciones en lo que se refiere a la certificación o el
registro de la empresa.
– El nivel de la organización en el que se va a implantar (toda la
empresa, o bien un entorno particular o una actividad
determinada).
– El plazo deseado para el establecimiento del SGA, la
certificación o el registro.
– La posición ambiental que se pretende alcanzar (por ejemplo, el
liderazgo ambiental en el sector).
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245
De todas maneras, aquellas empresas que deseen desarrollar e
implantar un SGA podrán obtener ayuda de organismos muy diversos,
como son la administración pública, cámaras de comercio, grupos de
interés, firmas consultoras y muchas otras instituciones, entre ellas sus
propias asociaciones sectoriales. Asimismo, existen paquetes de
software disponibles en el mercado cuyo fin es facilitar el desarrollo y
mantenimiento de los mismos.
88.0.0 Adopción de la Estrategia de Producción Más Limpia —
PML—
La Producción Más Limpia —PML— es definida como “la
aplicación continua de una estrategia ambiental preventiva e integrada
en los Productos, Procesos y Servicios —PPS—, para reducir los
riesgos relevantes a los humanos y al medio ambiente" [UNEP, 1996].
En el caso de los Productos, se orienta hacia la reducción de los
impactos negativos que acompañan el ciclo de vida del producto,
desde la extracción de materias primas, hasta su disposición final. En
el caso de los Procesos productivos, se orienta hacia la conservación
de materias primas y energía, la eliminación de materias tóxicas y la
reducción de la cantidad y toxicidad de todas las emisiones
contaminantes y desechos.
En el caso de los Servicios, se orienta hacia la incorporación de
la dimensión ambiental, tanto en el diseño como en la prestación de
los mismos.
En la práctica, conviene distinguir entre los conceptos de
Producción Limpia y Producción Más Limpia, ya que el primero se
concibe como la meta que será alcanzada con las nuevas inversiones
en tecnologías limpias, mientras que el segundo, se concibe como el
desarrollo de un proceso de mejora continua de los PPS, y por lo
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246
tanto, es un proceso dinámico, sistémico y sistemático, el cual no se
aplica una vez, sino permanentemente, en cada una de las fases del
ciclo de vida. Bajo este contexto, la tecnología más limpia es sólo un
elemento más dentro del concepto de PML, ya que éste incluye otros
elementos como las actitudes y las prácticas gerenciales de
mejoramiento continuo de la gestión ambiental empresarial.
Como cualquier inversión, la decisión de invertir en PML
depende de la relación costo-beneficio. Actualmente y en la práctica,
se ha optado más por la adopción de estrategias ambientales
correctivas (tratamientos al final del proceso) que estrategias
preventivas el caso de la PML. No obstante, la experiencia
desarrollada en muchas empresas, especialmente en el ámbito de
países desarrollados, está demostrando que con el tiempo los costos
disminuyen significativamente, debido a los beneficios generados a
partir del aumento en la eficiencia de los procesos, los ahorros en el
consumo de materias primas y energía, y la disminución de residuos y
emisiones contaminantes.
En definitiva, la PML resulta ser un estrategia viable en el
cumplimiento de la misión empresarial, pues se constituye en una
fuente de oportunidades antes que en un obstáculo, y por lo tanto, sus
objetivos específicos serán:
– Optimizar el consumo de los recursos naturales y las materias
primas.
– Aumentar la eficiencia energética y utilizar energéticos más
limpios.
– Prevenir y minimizar la generación de cargas contaminantes.
– Prevenir, mitigar, corregir y compensar los impactos
ambientales sobre la población y los ecosistemas.
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247
– Adoptar tecnologías más limpias y prácticas de mejoramiento
continuo en la gestión ambiental empresarial.
– Minimizar y aprovechar los residuos.
89.0.0 Ejecución de Planes de Acción Ambiental —PAA— y/o
de Programas de Gestión Ambiental —PGA—
La ejecución del Plan de Acción Ambiental —PAA— y/o de
Programa de Gestión Ambiental —PGA— (de acuerdo con la norma
ISO 14001), implica el desarrollo eficaz y eficiente de cada una de las
acciones establecidas para llevar a cabo la política ambiental
empresarial.
Para garantizar la ejecución efectiva del PAA y por ende su
retroalimentación y mejoramiento continuo, es fundamental
implementar adecuadamente los mecanismos de seguimiento y
evaluación del mismo, los cuales se describen posteriormente.
90.0.0 Ejecución de Planes de Manejo Ambiental —PMA—
Como ha sido descrito, los Planes de Manejo Ambiental —
PMA— constituyen el resultado final de los procesos de Certificación
Ambiental Obligatoria —CAO—, obtenidos ya sea mediante el
cumplimiento de las Guías Ambientales Sectoriales o medianta la
Evaluación de Impacto Ambiental —EIA— en proyectos de alta
incidencia ambiental.
La ejecución del PMA implica el desarrollo eficaz y eficiente de
cada una de las acciones de manejo ambiental formuladas para
contrarrestar los impactos ambientales negativos y potenciar los
impactos ambientales positivos identificados y valorados en el EsIA.
Para garantizar la ejecución efectiva del PMA y por ende su
retroalimentación y mejoramiento continuo, es fundamental
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248
implementar adecuadamente los mecanismos de seguimiento y
evaluación del mismo, los cuales se describen posteriormente.
91.0 Control de Gestión Ambiental —CGA—
La Función Ambiental Básica de Control de Gestión Ambiental
—CGA— se concibe como un proceso de autocontrol y estará
orientado a garantizar la máxima armonización posible entre lo
planificado y lo ejecutado en cada uno de los diferentes tipos de
empresa considerados.
La CGA será adelantada en principio, mediante tres acciones
básicas como son las Auto Evaluaciones de Conformidad Ambiental –
AECA—, las Auto Declaraciones de Conformidad Ambiental —
ADCA—, y la Certificación Ambiental Voluntaria —CAV—, tal
como se muestra en Figura No. 52:


Figura N. 52 Acciones básicas del CGA empresarial
A continuación se describe en que consistirán cada una de ellas.
92.0.0 Auto Evaluaciones de Conformidad Ambiental —
AECA—
Las Auto Evaluaciones de Conformidad Ambiental —AECA—
tendrán como misión principal servir a las empresas como forma de
auto-comprobación de la conformidad de su actuación ambiental,
permitiéndole entre otros aspectos, facilitar la comunicación en el
seno de la empresa, aumentar el rendimiento de los recursos,
sensibilizar al personal, disponer de un banco de datos importante para
cualquier iniciativa.
Por otro lado, las AECA constituyen la base para el logro de
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249
otros objetivos posteriores como pueden ser, la obtención de permisos
ambientales, certificaciones de conformidad ambiental, ya sean
obligatorias o voluntarias, pólizas de seguros de cumplimiento,
contratos, subvenciones, etc.
Las AECA serán llevadas a cabo por cada empresa, y según el
ámbito específico de actuación que se evalúe, podrán ser realizadas
sobre los Planes Estratégicos de Gestión Ambiental —PEGA—,
Planes de Acción Ambiental —PAA— y Planes de Manejo Ambiental
—PMA—, sobre el Sistema de Gestión Ambiental —SGA— y sobre
Productos, Procesos y Servicios —PPP—, como se esquematiza en la
Figura No. 53.

Figura No. 53 Tipos de AutoEvaluaciones de Conformidad
Ambiental —AECA—
93.0.0.0 Monitoreo, Seguimiento y Evaluación a los PEGA,
PAA y PMA
El desarrollo del proceso de Monitoreo, Seguimiento y
Evaluación a los PEGA, PAA y PMA implica que éstos cumplan los
dos requisitos anteriormente mencionados: primero, que sus
elementos constitutivos sean cuantificados, medidos y valorados
mediante Indicadores apropiados y, segundo, que cada plan sea
debidamente normalizado y sistematizado mediante un Plan
Indicativo.
Cumplidos los dos anteriores requisitos, el proceso de
Monitoreo, Seguimiento y Evaluación se vuelve casi automático, pues
consistirá básicamente en registrar sistemáticamente (Registros de
Ejecución) las actividades desarrolladas y, confrontar cada una de las
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250
metas propuestas del Plan Indicativo con las metas ejecutadas del
Registro de Ejecución, para períodos de tiempo predeterminados,
logrando así detectar y evaluar las variaciones de lo ejecutado con
respecto a lo planificado (No Conformidades) y en consecuencia,
tomar las medidas correctivas del caso. En la Figura No. 54 se
esquematiza lo anteriormente descrito.

Figura No. 54 El proceso de Monitoreo, Seguimiento y
Evaluación de los PEGA, PAA y PMA
94.0.0.0 Auditorías Ambientales Internas a Sistemas de Gestión
Ambiental —AAI (SGA) —
Las Auditorías Ambientales Internas a Sistemas de Gestión
Ambiental —AAI (SGA) —, son realizadas por encargo directo de la
empresa y tienen por objetivo, además de facilitar el autocontrol por
parte de la dirección de la empresa sobre las prácticas que puedan
tener efectos sobre el medio ambiente, evaluar su adecuación a las
políticas ambientales de la empresa y servirle de base para su posible
participación en un sistema de certificación ambiental voluntaria.
Orgánicamente las Auditorías Ambientales Internas —AAI—
suelen depender del Director General, del Director Técnico, del
Director de Producción, o en los casos de grandes organizaciones, del
Director de Auditoría Interna.
Las AAI se planificarán y ejecutarán de acuerdo con las
directrices establecidas en la norma ISO 14010/1/2 y su alcance real
viene dado en función de las necesidades de cada empresa. Por estos
motivos, la AAI podrá abarcar desde los aspectos meramente
organizativos hasta aspectos relacionados con la gestión de los
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251
residuos finales.
Dicho de otra manera, el alcance de las AAI se puede
contemplar desde dos puntos de vista complementarios:
– Organizativos. Comprende, desde el análisis de su situación
legal, hasta los aspectos puramente organizativos o económicos-
financieros.
– Análisis técnico de la situación. Comprende, desde el análisis de
las materias primas e investigación del proceso productivo
hasta, la toma de muestras de los factores del medio con
mayores posibilidades de resultar impactados, estudio de la
eficacia de las medidas correctoras, gestión de residuos, etc.

En la Figura No. 55 se muestra un esquema general del
procedimiento de AAI de SGA según la norma ISO 14011.


Figura No. 55 Esquema metodológico básico en el
desarrollo de una AAI según la norma ISO 14011
95.0.0.0 Monitoreo, seguimiento y evaluación a Productos,
Procesos y Servicios —MSE(PPS) —
El monitoreo, seguimiento y evaluación a Productos, Procesos y
Servicios —MSE(PPS)—, implica una acción continua de
comprobación y acción correctora, la cual comprende los siguientes
elementos:
Monitoreo
El monitoreo implica la toma de información continua mediante
registros que proporcionen evidencias acerca de la generación de los
PPS, e indican si ha tenido éxito o no, en el logro de los objetivos,
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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252
metas y criterios de actuación.
La información a registrar puede ser muy extensa en cuanto a
objetivos y alcance, por lo cual los registros ambientales deben ser
legibles, identificables y deberán ser relacionados con los PPS
implicados. Asimismo, deben ser guardados y conservados de forma
que puedan recuperarse fácilmente, y estén protegidos contra daños,
deterioro o pérdida, estableciéndose y registrándose el período durante
el que deben ser conservados.
Como mínimo, las empresas deberán establecer y mantener
procedimientos para monitorear y registrar, entre otros los siguientes
aspectos:
– Todos los requisitos legales, reglamentarios y demás requisitos
normativos correspondientes a los PPS.
– Tareas y responsabilidades asignadas.
– Información sobre el proceso productivo y los PPS.
– Comunicaciones de las partes interesadas, quejas, y acciones
subsiguientes.
– Progreso hacia el logro de objetivos y metas.
– Incidencias de no-cumplimiento, acciones correctoras y sus
resultados.
– Resultados de auditorías y acciones subsiguientes.
Seguimiento
Toda empresa deberá establecer y mantener al día
procedimientos documentados para adelantar el seguimiento continuo
de sus operaciones derivadas de la generación de PPS. Dicho
seguimiento implica la medición y control de forma regular y en
algunos casos en tiempo real, de las características clave de sus
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253
operaciones y actividades que puedan tener un impacto significativo
en el medio ambiente. Los equipos de inspección deberán estar
calibrados y someterse a mantenimiento y los registros de este proceso
deben conservarse de acuerdo con los procedimientos de la empresa.
Evaluación
Toda empresa deberá establecer y mantener al día un
procedimiento documentado para la evaluación periódica del
cumplimiento de las normas técnicas y jurídicas aplicables en la
generación de los PPS. La evaluación implica la utilización de los
registros de información obtenidos tanto en el monitoreo como en el
seguimiento y su confrontación con las normas respectivas.
Acción correctora y acción preventiva
Los resultados del monitoreo, seguimiento y/o evaluación,
deberán permitir a las empresas determinar las no conformidades y
plantear las acciones encaminadas a la reducción de cualquier impacto
producido, así como para iniciar y completar las acciones correctoras
y preventivas correspondientes.
Cualquier acción correctora o preventiva tomada para eliminar
las causas de no conformidades, reales o potenciales, debe ser
proporcional a la magnitud de los problemas detectados y ajustada al
impacto ambiental encontrado. Así mismo, la empresa deberá
implantar y registrar en los procedimientos documentados cualquier
cambio que resulte como consecuencia de las acciones correctoras y
preventivas.
96.0.0 Auto Declaraciones de Conformidad Ambiental —
ADCA—
El concepto de Auto Declaración de Conformidad Ambiental —
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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254
ADCA—, es derivado de la norma ISO serie 9000 a partir del
concepto denominado Auto Declaración de Conformidad, también
utilizado posteriormente en la norma ISO serie 14000.
En la presente publicación, se utilizará el concepto ADCA, para
significar un documento técnico, redactado por la empresa en forma
resumida —pudiendo adjuntarse documentación técnica—, que
recoge los resultados de las Auto Evaluaciones de Conformidad
Ambiental —AECA y que tendrá por objetivo, servir de base
conceptual y técnica para su confrontación pública en el proceso de
Validación Ambiental Voluntaria —VAV— que se describe
posteriormente.
Las ADCA validadas cumplirán dos funciones básicas: por un
lado, servir como documento de difusión pública, para facilitar el
compromiso empresarial de comunicar la información relativa a su
actuación ambiental y, por otro lado, servir como requisito previo para
la obtención de las Certificaciones Ambientales Voluntarias —
CAV— por parte de los Organismos de Certificación.
Las ADCA podrán ser de varios tipos: de Plan de Manejo
Ambiental —ADCA de PMA—, de Sistema de Gestión Ambiental —
ADCA de SGA—, y de Productos, Procesos y Servicios —ADCA de
PPS—, tal como se esquematiza en la Figura No. 56. A continuación
se describe brevemente en que consistirá cada una de ellas.

Figura No. 56 Tipos de Auto Declaraciones de Conformidad
Ambiental —ADCA—
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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255
97.0.0.0 ADCA de Plan de Manejo Ambiental —ADCA de
PMA—
La Auto Declaración de Conformidad Ambiental del Plan de
Manejo Ambiental —ADCA de PMA— será realizada por la empresa
como resultado síntesis del proceso de Seguimiento y Evaluación del
PMA, al final de cada período considerado. Su contenido mínimo
tendrá:
– Una tabla síntesis del Plan Indicativo para el período
considerado.
– Una tabla síntesis de los Registros de Ejecución para el período
considerado.
– Un análisis y evaluación de las No Conformidades encontradas
entre lo planificado y lo ejecutado.
– Las recomendaciones y propuestas de medidas correctoras para
eliminar las No Conformidades.
98.0.0.0 ADCA de Sistema de Gestión Ambiental —ADCA de
SGA—
La Auto Declaración de Conformidad Ambiental del Sistema de
Gestión Ambiental —ADCA de SGA— será realizada por las
empresas después de la revisión inicial y/o de la conclusión de cada
Auditoría Ambiental Interna —AAI—. Su contenido básico
comprenderá en particular los siguientes elementos:
– La política ambiental de la empresa.
– Una descripción de las actividades de la empresa en la unidad
operativa considerada.
– Una valoración de todos los problemas ambientales
significativos que guardan relación con las actividades de que se
trate.
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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256
– Un resumen de datos cuantitativos sobre emisión de
contaminantes, generación de residuos, consumo de materias
primas, energía y agua, ruido y otros aspectos ambientales
significativos.
– Otros factores relacionados con el rendimiento ambiental.
– Una presentación del programa y el SGA de la empresa
aplicados en la unidad operativa correspondiente.
99.0.0.0 ADCA de Productos, Procesos y Servicios —ADCA de
PPS—
La Auto Declaración de Conformidad Ambiental de Productos,
Procesos y Servicios —ADCA de PPS— será realizada por las
empresas después de cada Análisis de Ciclo de Vida de Productos,
Procesos y Servicios —ACV(PPS)—. Su contenido básico
comprenderá en particular los siguientes elementos:
– La política ambiental de la empresa.
– Una descripción de las actividades de la empresa en la unidad
operativa considerada.
– Una valoración de todos los problemas ambientales
significativos que guardan relación con la generación de PPS.
– Un resumen de datos cuantitativos sobre emisión de
contaminantes, generación de residuos, consumo de materias
primas, energía y agua, ruido y otros aspectos ambientales
significativos, como consecuencia de la generación de PPS.
100.0.0 Certificación Ambiental Voluntaria —CAV—
Como ha sido planteado con anterioridad, la Certificación de
Conformidad Ambiental —CCA— podrá ser de dos tipos: la
Certificación Ambiental Obligatoria —CAO—, otorgada por
iniciativa gubernamental a través de las Entidades Públicas
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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257
Ambientales Competentes —EPAC—, para certificar que la
Planificación, Ejecución y Control de los proyectos se realice en
estricto cumplimiento de la normativa jurídica ambiental por parte de
la empresa promotora de dichos proyectos, y la Certificación
Ambiental Voluntaria —CAV—, otorgada por la iniciativa privada
42
,
como reconocimiento a la conformidad ambiental de la empresa con
unas normas técnicas.
A efectos de la presente publicación se hará referencia
fundamentalmente a la conformidad con las normas ISO 14001 sobre
Sistemas de Gestión Ambiental —SGA— y las normas ISO/DIS
14040/1/2/3 relacionadas con el Análisis del Ciclo de Vida de
Productos, Procesos y Servicios —ACV de PPS—. De acuerdo con lo
anterior, la CAV incluirá básicamente dos tipos de certificados:
– Los Certificados y/o Logotipos de Conformidad de SGA,
que avalan la eficacia y adecuado funcionamiento del Sistema
de Gestión Ambiental y,
– Las Etiquetas Ecológicas, como garantía de que los PPS tienen
repercusiones mínimas sobre el medio ambiente durante todo su
ciclo de vida.
El procedimiento genérico para el otorgamiento de la CAV
implicará el desarrollo de las siguientes las etapas: Registro y
Documentación —RD—, Verificación de Conformidad —VC—,

42
La CAV puede ser otorgada por primera, segunda o tercera parte. En el
primer caso, la misma empresa se autocertifica. En el segundo caso, la
certificación puede ser realizada por un gremio del sector al que pertenezca la
empresa (pe. Sellos de Calidad). En el tercer caso, la certificación es
realizada por organismos nacionales o internacionales de Certificación. En
muchos países, el organismo de certificación es el mismo de normalización,
como ocurre en Colombia con el ICONTEC. Nota del autor.
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258
Validación Ambiental Voluntaria —VAV—, Otorgamiento o
Negación de la CAV, tal como se esquematiza en la Figura No. 57. A
continuación se describe brevemente en que consiste cada uno de
ellos.


Figura No. 57 Procedimiento genérico para la Certificación
Ambiental Voluntaria —CAV—
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259
101.0.0.0 Registro y Documentación —RD—
La acción de Registro y Documentación —RD— será realizada
por los Organismos de Certificación en todas y cada una de las etapas
del proceso de Certificación Ambiental Voluntaria —CAV—, y
deberá poder ser articulada al Sistema de Información Ambiental —
SIA—, donde sea posible registrar, almacenar y procesar toda la
información relacionada con la Gestión Ambiental Empresarial —
GAE— y con la Gestión Ambiental Pública —GAP—, incluyendo
una identificación e inventario general de empresas, su caracterización
ambiental, procedimientos administrativos en curso, legislación y
normativas ambientales vigentes, etc.
La información a registrar y a documentar puede ser muy
extensa en cuanto a objetivos y alcance, desde la relativa a la
formación hasta la relativa a los resultados de auditorías y revisiones,
por lo cual los registros deben ser legibles, identificables y podrán ser
relacionados con la actividad o PPS implicado. Asimismo, deben ser
guardados y conservados de forma que puedan recuperarse fácilmente,
y estén protegidos contra daños, deterioro o pérdida, estableciéndose y
registrándose el período durante el que deben ser conservados.
102.0.0.0 Verificación de Conformidad —VC—
La Verificación de Conformidad —VC consistirá en determinar
por parte del Organismo Certificador, la conformidad de las empresas
en cuanto al cumplimiento de las normas técnicas sobre Sistemas de
Gestión Ambiental —SGA— y sobre Análisis del Ciclo de Vida de
Productos, Procesos y Servicios —ACV de PPS—.
De acuerdo con las particulares posibilidades institucionales y
económicas de cada Organismo de Certificación, la VC podrá ser
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260
realizada directamente por él, o por una Entidad Verificadora
Ambiental —EVA— debidamente acreditada. En cualquier caso, la
VC será responsabilidad directa del Organismo de Certificación, y
terminará con la emisión de un Concepto Técnico de Verificación —
CTV—, el cual constituirá el soporte técnico conceptual por parte del
Organismo de Certificación para su posterior confrontación pública en
un proceso de Validación Ambiental Voluntaria —VAV—, que se
explica posteriormente.
Según la dimensión, características y posibles incidencias de la
empresa sobre el medio ambiente, la VC podrá ser realizada mediante
la Verificación de Conformidad del Sistema de Gestión Ambiental —
VC(SGA)— y la Verificación de Conformidad de Productos, Procesos
y Servicios —VC(PPS)—, como se esquematiza en la Figura No. 58.

Figura No. 58 Proceso de Verificación de Conformidad
A continuación se describe brevemente en que consiste cada uno
de estos procedimientos:
Verificación de Conformidad del Sistema de Gestión Ambiental
—VC(SGA) —
Según la dimensión, características y posibles incidencias de la
empresa considerada sobre el medio ambiente, la —VC(SGA)—
podrá ser realizada mediante dos tipos de procedimientos:
• La Auditoría Ambiental Externa —AAE—,
• La Verificación de la AutoDeclaración de Conformidad
Ambiental del Sistema de Gestión Ambiental.
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261
A continuación se describe brevemente el procedimiento a
seguir en cada uno de ellos.
Auditoría Ambiental Externa — AAE—
La Auditoría Ambiental Externa —AAE— será realizada por un
equipo auditor externo, que puede ser una Entidad Verificadora
Ambiental —EVA—, con la cual se pretende estudiar, revisar y
verificar la conformidad ambiental del SGA.
La AAE se realizará teniendo en cuenta el mismo procedimiento
genérico establecido para las Auditorías Ambientales Internas —
AAI—, ya que aunque su naturaleza difiera algo en los objetivos que
se pretenden alcanzar, su enfoque general es el mismo, y podrán ser
realizadas en ambos casos según las guías establecidas en las normas
ISO 14010/1/2. En este caso, el Concepto Técnico de Verificación —
CTV— corresponderá con el Informe de Auditoría.
Verificación de la AutoDeclaración de Conformidad Ambiental del
SGA
La Verificación de la AutoDeclaración de Conformidad
Ambiental del SGA consistirá en determinar la conformidad del SGA
con los requisitos establecidos en la norma ISO 14001. El
procedimiento genérico para llevarla a cabo consistirá en una lectura y
análisis inicial de la AutoDeclaración de Conformidad, a partir del
cual se determinará la necesidad de realizar una inspección ambiental
directa de la empresa o unidad operativa en cuestión donde se
verificará entre otros aspectos:
– las políticas, programas, procedimientos de evaluación y AAI,
– el cumplimiento de los requisitos legislativos y funcionamiento
del SGA,
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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262
– la fiabilidad de los datos y de la información incluidas en la
ADCA de SGA,
– el tratamiento adecuado de todos los temas de importancia
ambiental relacionados con las actividades de la empresa y que
hayan sido incluidos en la ADCA de SGA.
Verificación de Conformidad de Productos, Procesos y Servicios
—VC (PPS)—
Según las características y posibles incidencias de los Productos,
Procesos y Servicios —PPS— sobre el medio ambiente, la VC(PPS)
podrá ser realizada mediante dos tipos de procedimientos:
a. El Análisis de Ciclo de Vida de Productos, Procesos y Servicios
—ACV(PPS)— y,
b. La Verificación de la AutoDeclaración de Conformidad
Ambiental de Productos, Procesos y Servicios.
A continuación se describe brevemente el procedimiento a
seguir en cada uno de ellos.
Análisis de Ciclo de Vida de Productos, Procesos y Servicios —ACV
(PPS)—
El Análisis del Ciclo de Vida de Productos, Procesos y Servicios
—ACV(PPS)—, también conocidos como LCA de sus siglas en inglés
Life Cicle Assessment, se define como, ... un proceso para evaluar las
cargas ambientales asociadas a un producto, proceso o actividad,
mediante la identificación y cuantificación del consumo de energía y
materiales y de los residuos vertidos al medio ambiente y para
identificar y evaluar las alternativas que puedan suponer mejoras
ambientales... [EPA, 1993].
El ACV abarca la totalidad del ciclo de vida del PPS a partir de
la extracción y procesamiento de la materia prima, la fabricación, el
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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263
transporte y la distribución, la utilización, la reutilización, el
mantenimiento y el reciclado, hasta llegar a la disposición final del
mismo.
La técnica se centra en la definición del impacto ambiental del
objeto de estudio en varios apartados concretos como el bienestar
ecológico, la salud de las personas y el agotamiento de los recursos.
El desarrollo de las normas ISO/DIS 14040/1/2/3 se encuentran
en proceso de aprobación. Sin embargo, a partir de ellas, ya se perfila
una metodología general para la realización del ACV (PPS), que
comprende básicamente las siguientes etapas:
– La preselección de las categorías o “familias” de PPS.
– La verificación de la ADCA de PPS realizada a partir de la
valoración del impacto ambiental de la totalidad del ciclo de
vida del PPS.
– La selección y establecimiento de criterios de evaluación para
cada PPS.
– La definición exacta de las categorías de PPS.
En la Figura No. 59 se esquematiza la acción de ACV (PPS)

Figura No. 59 Esquema metodológico básico en el
desarrollo del ACV(PPS) según las normas
ISO/DIS 14040/1/2/3
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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264
Según L. Lamprecht, los objetivos y alcances en cada uno de los
elementos involucrados en el desarrollo de un ACV pueden ser
descritos de la siguiente manera:
– Definición de los objetivos y alcance, así como la unidad
funcional para el mismo. El alcance concreta los confines, los
datos requeridos, las suposiciones y los límites del sistema. La
unidad funcional es la medida de los rendimientos que se
obtienen con diversos datos de entrada y salida así como su
fiabilidad (calidad de los datos).
– Análisis del inventario, donde se definen los sistemas y confines
de los mismos, elaborar diagramas de flujo de los procesos
(secuencia del proceso, producción de materiales
complementarios), recogida de datos (tablas de inventario) y
tratamiento energético.
– Evaluación del impacto, tiene por objetivo clasificar,
caracterizar y valorar los efectos de las cargas ambientales
identificadas en el elemento del inventario. La clasificación
permitirá agrupar los datos del análisis de inventario en una
serie de categorías del impacto producido (por ejemplo, los NOx
tiene efectos acidificantes y también eutroficantes). La
caracterización permite elaborar un perfil del impacto tal como
el potencial de contribuir al recalentamiento atmosférico o el
potencial de contribuir a la degradación de la capa de ozono. La
valoración permite sopesar y contrastar las diversas categorías
del impacto producido.
– Evaluación de las mejoras, tiene por objetivo identificar y
evaluar las opciones para la disminución del impacto ambiental
del sistema en estudio [Lamprecht, 1997].
Verificación de la AutoDeclaración de Conformidad Ambiental de
PPS
La Verificación de la ADCA de PPS se realizará de
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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265
conformidad con las normas ISO/DIS 14040/1/2/3 relacionadas con el
ACV de PPS. Se desarrollará para verificar el cumplimiento de las
normas que definen ciertas características de seguridad y aptitud a la
función, sino que se encaminará a comprobar aquellas características
que los puedan clasificar como productos que no dañen el medio
ambiente, es decir, la aptitud de los mismos para satisfacer criterios
ecológicos.
El procedimiento genérico para llevarla a cabo consistirá en una
lectura y análisis inicial de la ADCA de PPS, a partir del cual se
determinará la necesidad de realizar o no, inspecciones ambientales
directas a todos y cada uno de las etapas involucradas en la
fabricación de los PPS, desde la extracción de materias primas,
sistemas de almacenamiento, la unidad operativa, sistemas de
distribución y marketing, disposición final de residuos, etc. donde se
verificará entre otros aspectos, la fiabilidad de los datos y de la
información incluidas en la ADCA de PPS y, el tratamiento adecuado
de todos los temas de importancia ambiental relacionados con las
actividades de la empresa y que hayan sido incluidos en la ADCA de
PPS.
Entidades de Verificación Ambiental —EVA—
Las Entidades de Verificación Ambiental —EVA—, serán las
encargadas de llevar a cabo la verificación de conformidad ambiental
de la actuación empresarial.
Según las condiciones particulares de cada Estado, las EVA
pueden pertenecer al mismo Organismo de Certificación, o ser
independientes (Empresas de Consultoría, Entidades de Inspección,
Laboratorios de Ensayos y Pruebas, Inspectores Ambientales,
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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266
Auditores Ambientales, etc.), para lo cual deberán obtener la
correspondiente Acreditación por parte del Organismo de
Certificación.
Para evitar influencias adversas al proceso de verificación, en
ningún caso las EVA podrán ser “juez y parte” de dicho proceso. Esto
quiere decir claramente, que una EVA independiente y acreditada, que
se haya desempeñado como empresa consultora para la realización de
una Auditoría Ambiental Externa —AAE— o un Análisis de Ciclo de
Vida —ACV—, nunca deberá ni podrá actuar como EVA del mismo
estudio en cuestión. Con este propósito, el Organismo de Certificación
deberá disponer de las medidas de control y reglamentarias a que haya
lugar.
De igual manera, las EVA no podrán divulgar la información y
los datos obtenidos en el desempeño de sus actividades hasta tanto no
se lleve a cabo el proceso de validación. La verificación deberá actuar
sobre la base de un acuerdo escrito con la empresa que defina el
alcance de la tarea, facultando a la EVA para actuar de manera
profesional e independiente y obligando a la empresa a prestar la
cooperación necesaria.
Concepto Técnico de Verificación —CTV—
El Concepto Técnico de Verificación —CTV—, aparte de su
calidad técnica, deberá ser comprensible, de fácil lectura, completo y a
la vez sencillo y simple, estructurado, progresivo en la presentación
del problema, resaltando los aspectos trascendentes y separando los
tratamientos subjetivos o de juicios de valor. Con relación a su
contenido y con independencia de la necesaria especificidad de cada
aspecto verificado (SGA o PPS), deberá señalar entre otros, los
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

267
siguientes aspectos:
– el grado de cumplimiento de la política ambiental empresarial y
grado de articulación y cumplimiento de la legislación y
normativas ambientales vigentes,
– el grado de integración del SGA o PPS, dentro de los planes
ambientales estratégicos a nivel sectorial,
– comentarios recibidos en el proceso de verificación,
– discusión de los resultados obtenidos en la valoración cualitativa
y cuantitativa,
– impacto ambiental residual,
– eficacia de las medidas contempladas en el Programa de Gestión
Ambiental,
– propuesta y programa, en su caso, de estudios complementarios
y de detalle necesarios,
– conclusiones.
103.0.0.0 Validación Ambiental Voluntaria —VAV—
La Validación Ambiental Voluntaria —VAV— tendrá un
significado similar a la Validación Ambiental Obligatoria —VAO—
previamente descrita, ya que se considera igualmente, que sólo a partir
de una adecuada información y participación pública será posible la
validación o no, de una determinada actuación empresarial,
especialmente cuando dicha actuación pueda ser potencialmente
conflictiva y/o afectar a la comunidad.
Siendo así, la acción de VAV se concibe como un proceso en
donde se confronta y lleva al escrutinio público, por un lado, la
posición técnica del Organismo de Certificación a través del CTV y
por otro, la posición técnica de la empresa solicitante de la CAV, a
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAE
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268
través de su Auto Declaración de Conformidad Ambiental —
ADCA—, ya sea de su Sistema de Gestión Ambiental o de sus PPS.
El proceso de VA deberá ser realizado bajo la coordinación del
Organismos de Certificación y tendrá como resultado final la
obtención de la ADCA validada, que según sea el caso (SGA o PPS),
servirán para dos propósitos: por un lado, como documento
obligatorio de respaldo y soporte técnico al Director del Organismo de
Certificación para el otorgamiento de la Certificación Ambiental
Voluntaria —CAV—, y por otro lado, como elemento de información
y comunicación pública por parte de la empresa. En la Figura No. 60
se esquematiza el proceso de VAV.

Figura No. 60 Proceso de Validación Ambiental Voluntaria
para obtención de la CAV
104.0.0.0 Otorgamiento o Negación de la Certificación
Ambiental Voluntaria —CAV—
El otorgamiento o negación de la Certificación Ambiental
Voluntaria —CAV— será realizado por el Organismo de Certificación
competente. Según se certifique el SGA o los PPS, la CAV podrá ser
de dos clases:
– Los Certificados y/o Logotipos de Conformidad Ambiental de
SGA, con los cuales se avala la eficacia y adecuado
funcionamiento del SGA y,
– Las Etiquetas Ecológicas de PPS, con las cuales se avala que los
PPS certificados tienen repercusiones mínimas sobre el medio
ambiente durante todo su ciclo de vida.

ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAC

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

269
105. CAPÍTULO 4. ESTRUCTURA FUNCIONAL
SISTÉMICA PARA LA GESTIÓN
AMBIENTAL CIUDADANA A NIVEL
ESTATAL
Tal como se definió en el capítulo 1, la Gestión Ambiental
Ciudadana —GAC— se concibe como aquella realizada por la
Sociedad Civil, con el objetivo fundamental de velar por un medio
ambiente sano y por lo tanto ser partícipe y veedora del cumplimiento
de los objetivos de la gestión ambiental pública y empresarial.
Vista así, la GAC se constituye en un proceso sistemático, con
un carácter eminentemente “participante, veedor y controlador” de la
actuación ambiental pública y empresarial, y por lo tanto, sus
funciones y áreas de acción serán derivadas en consecuencia con
dicho carácter. Será propiciada por la Sociedad Civil y coordinada
mediante redes de Organizaciones No Gubernamentales —ONG— y
demás Organizaciones Ciudadanas.
Por lo anterior, es evidente que los procesos de participación de
la sociedad civil, constituyen el elemento fundamental y clave en el
desarrollo de la GAC y por lo tanto será necesario la creación de los
mecanismos y escenarios adecuados que la permitan y propicien.
La participación es una forma consciente de intervención social
que le permite a los ciudadanos reconocerse como actores que tienen
la oportunidad de identificarse a partir de intereses, expectativas y
demandas comunes y que están en capacidad de traducirlas en formas
de actuación individual o colectiva con autonomía frente a otros
actores sociales y políticos.
Los gobiernos deben garantizar la estabilidad de un sistema
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAC

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270
político en la legitimidad de sus instituciones ante el pueblo. Esa
legitimidad se logra en la medida en que se abran espacios de
participación para que el ciudadano ejerza su poder, ya que los
gobernantes en una democracia son representantes de la voluntad
popular.
De acuerdo con Martín Mateo R [1994], pueden identificarse
dos tipos de participación de la Sociedad Civil: la participación
ciudadana y, la participación comunitaria. Veamos en que consiste
cada una de ellas:
Participación Ciudadana. Cuando la participación está ligada a
los intereses generales se da la participación ciudadana. En ésta, la
ciudadanía de manera libre e individual, a través del sufragio,
interviene en la escogencia de los gobernantes e integrantes de los
organismos legislativos del orden nacional, regional y local. La
participación ciudadana tiene una connotación esencialmente política,
cuyo objetivo es la democratización del sistema político.
Participación Comunitaria. Cuando la participación está ligada
a intereses de tipo sectorial, gremial, social o particular, se da la
participación social y comunitaria. Esta participación relaciona
comunidades, usuarios, minorías que buscando ser protagonistas de su
propio desarrollo se organizan y movilizan frente a la gestión del
Estado en la formulación, ejecución y control de las políticas sociales.
El Estado frente al ciudadano tiene el deber de garantizar y
facilitar los espacios de participación ciudadana y comunitaria en la
vida política, económica, administrativa y cultural de la nación. A
medida que la participación es mayor se requiere tener una serie de
condiciones como son, el conocimiento de las normas constitucionales
y legales que la amparan, la conciencia de los intereses de la
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAC

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

271
comunidad, la capacidad de liderazgo, la capacidad de gestión, y la
capacidad de administración, entre otras.
El presente Capítulo tiene como propósito fundamental, generar
y proponer un nuevo marco conceptual que oriente el diseño de la
estructura funcional de la Gestión Ambiental Ciudadana - GAC bajo
enfoque sistémico. Dicha estructura funcional deberá permitir el
desarrollo de dos aspectos básicos:
– En primer lugar, organizar y desarrollar conceptualmente las
funciones ambientales básicas y sus áreas de acción
correspondientes, requeridas en el cumplimiento de la misión y
responsabilidades de protección ambiental de la Sociedad Civil.
– En segundo lugar, servir de base para el diseño y desarrollo de
Sistemas de Gestión Ambiental ciudadanos, que permitan su
seguimiento y evaluación y por lo tanto, su retroalimentación y
mejoramiento continuo, garantizando la máxima armonización
posible entre lo planificado y lo ejecutado.
Con estos propósitos y de acuerdo con lo anteriormente
expuesto, las funciones ambientales básicas para la GAC serán
derivadas de las funciones ambientales básicas de la Gestión
Ambiental Pública —GAP—, y de sus áreas de acción, introduciendo
en cada una de ellas el componente de participación comunitaria. Así,
las funciones ambientales básicas para la GAC serán: la Participación
para la Política y Planificación Ambiental —PPPA—, la Participación
para el Fomento al Desarrollo Sostenible —PFDS— y, la Veeduría y
Control Ciudadano —VCC—.
En cada una de las áreas de acción de estas funciones
ambientales es fundamental que se establezcan los mecanismos de
participación, concertación y orientación adecuados, como son entre
otros, los Consejos Ambientales (Nacional, Regionales y
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAC

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

272
Municipales), conformados con una amplia participación de todos los
actores involucrados.
En la Figura No. 61 se esquematizan cada una de las Funciones
Ambientales Básicas para la GAC, así como las Áreas de Acción que
en principio desarrollaría dada función.


Figura No. 61 Funciones Ambientales Básicas y Áreas de
Acción para la GAC
A continuación se describen muy someramente cada una de las
Funciones Ambientales Básicas de la GAC y sus Áreas de Acción
respectivas, con la esperanza de que en un futuro no muy lejano
dichas funciones y áreas de acción pudieran ser desarrolladas a
profundidad.
106.0 Participación para la Política y Planificación Ambiental
—PPPA—
La función de Participación para la Política y Planificación
Ambiental —PPPA—, se concibe como un proceso racional de
participación comunitaria en la toma de decisiones sobre “lo que se ha
de hacer”, lo cual podrá ser realizado de manera acorde con las áreas
de acción propuestas para la GAP como se describe a continuación.
107.0.0 Participación para la Armonización Política y Regulación
Normativa —PAPRN—
Uno de los retos que enfrenta la comunidad internacional en la
tarea de reemplazar los patrones de desarrollo insostenible por un
desarrollo ecológicamente racional y sostenible, es la necesidad de
estimular una amplia participación de la Sociedad Civil en la
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273
formulación y armonización de la política ambiental a nivel estatal.
Los gobiernos y en particular las Entidades Públicas
Ambientales Competentes —EPAC— y las Entidades Públicas
Sectoriales —EPS—, deberán permitir la participación de la Sociedad
Civil en la concepción, formulación y armonización de las políticas
ambientales y sectoriales, así como en los procesos de integración
normativa y reglamentaria descritos en el capítulo 2.
Una forma de lograr materializar una amplia participación de la
Sociedad Civil en los procesos de armonización política y
reglamentaria es a través las ONG, las cuales desempeñan un papel
fundamental en la tarea de dar forma y aplicación a la democracia
participativa, ya que cuentan con una variedad de experiencia, pericia
y capacidad firmemente establecida en esferas que son de particular
importancia para la aplicación y el examen de un desarrollo
sostenible.
108.0.0 Participación para la Planificación y Evaluación
Ambiental Estratégica —PPEAE—
Como ha sido descrito, una de las limitaciones más graves a las
que se enfrenta la gestión ambiental pública tiene que ver con la pobre
participación de la sociedad civil en los procesos de ordenamiento y
planificación territorial, especialmente en lo relativo a la introducción
de la dimensión ambiental en dichos procesos.
La acción de Participación para la Planificación y Evaluación
Ambiental Estratégica —PPEAE— estará orientada a garantizar la
efectiva participación colectiva de la sociedad civil en los procesos de
ordenamiento y planificación territorial, de manera tal que dicha
participación represente las aspiraciones, valores e ideas de la
sociedad en su conjunto para avanzar hacia el desarrollo sostenible y
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274
se logre una óptima articulación entre la gestión ambiental pública,
empresarial y ciudadana a nivel estatal.
La participación de la sociedad civil en la planificación y
evaluación ambiental estratégica podrá darse a través de los grupos
interesados y/o afectados, ONG locales, Academia, Consejos
Ambientales (nacionales, regionales y locales), etc., y se materializará
en la formulación de los diferentes planes ambientales (CAPOT,
POAS, PEGA y PAA, etc.).
Para lograrlo es fundamental disponer de modelos de consulta y
participación pública, que permitan por un lado, el adecuado
diagnóstico situacional (caracterización de estado y presión,
identificación de problemáticas y potencialidades), el planteamiento
de soluciones estratégicas para eliminar problemáticas y fortalecer
potencialidades (líneas de acción programáticas), la definición de
soluciones operativas específicas que permitan materializar las
soluciones estratégicas planteadas (proyectos) y por otro lado, el
desarrollo de procesos de priorización de proyectos, de manera
articulada a la Política Ambiental Nacional, al Plan Nacional de
Desarrollo y de acuerdo con la disponibilidad de recursos para su
ejecución.
De acuerdo con lo anterior, queda claro que los procesos de
diagnóstico situacional deben ser lo más homogéneos posible de tal
manera que se evite la duplicación de esfuerzos y el paralelismo
temático en su definición. En otras palabras, para un mismo escenario
temporal y jurisdiccional, las caracterizaciones de estado y presión, así
como la identificación de problemáticas y potencialidades son iguales
independientemente del tipo de plan que utilice dicha información. Lo
que cambia en cada caso son las prioridades, lo cual dependerá entre
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275
otros aspectos, de factores políticos y de la disponibilidad de recursos
como ha sido planteado.
109.0 Participación para el Fomento al Desarrollo Sostenible —
PFDS—
El logro del desarrollo sostenible constituye una acción de
carácter combinada de todas las organizaciones sociales a nivel
estatal, siendo ellas mismas el objetivo principal y directo de la
acción. Por tal motivo, el desarrollo sostenible exige el compromiso
con una gestión y unas políticas económicas racionales, una
administración pública eficaz y previsible, así como la integración de
las cuestiones ambientales en los procesos de adopción de decisiones
contando, por supuesto, con una plena y activa participación de la
Sociedad Civil.
La función de Participación para el Fomento al Desarrollo
Sostenible —PFDS— se concibe como aquella participación
comunitaria destinada a fortalecer y potenciar la capacidad estatal
para lograr el desarrollo sostenible y, por lo tanto, el aumento de
dicha capacidad, implicará el desarrollo de todas aquellas acciones
que disminuyan o mantengan constante su entropía.
De acuerdo con esto, la función de PFDS será adelantada por la
Sociedad Civil mediante una gran cantidad de actuaciones. No
obstante, a efectos del presente libro, se destacan en principio dos
áreas de acción que bien pueden constituir el inicio de un marco
conceptual para la función de PFDS: la Participación para la
Investigación y Educación Ambiental y, la Participación para la
Ejecución de los Planes Estratégicos de Gestión Ambiental —
PEGA—, como veremos a continuación:
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276
110.0.0 Participación para la Investigación y Educación
Ambiental —PIEA—
¿Cómo lograr que la comunidad científica, tecnológica y
académica, hagan una contribución más abierta y eficaz a los procesos
de adopción de decisiones sobre el medio ambiente y el desarrollo?
Por un lado, es fundamental que dicha comunidad científica,
tecnológica y académica, participen activamente en los procesos de
formulación de las políticas públicas y se constituyan en entes
asesores de los encargados de tomar decisiones.
Por otro lado, es necesario que la Sociedad Civil conozca y
entienda mejor la función de la ciencia y la tecnología en los asuntos
humanos, para lo cual se debe mejorar y ampliar la comunicación y
cooperación entre la comunidad científica, tecnológica y académica
con el público en general, así como en el desarrollo de las campañas
de educación ambiental de la población, pues una opinión pública bien
informada puede desempeñar un papel bien importante,
principalmente en cuanto a denunciar y responsabilizar a las empresas
privadas y entidades gubernamentales por los daños que causen al
medio ambiente.
111.0.0 Participación para la Ejecución de los Planes Estratégicos
de Gestión Ambiental y Planes de Acción Ambiental
La Sociedad Civil, a través de las ONG y demás organizaciones
ciudadanas pueden y deben participar activamente en el desarrollo de
los Planes de Ordenamiento Territorial —POT— y de los Planes de
Ordenamiento Ambiental Sectorial —POAS—, pero
fundamentalmente en la ejecución de los Planes Estratégicos de
Gestión Ambiental —PEGA— y de los Planes de Acción Ambiental
—PAA— en cada nivel jurisdiccional.
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277
Para llevar a cabo dicha participación es necesario que la
Sociedad Civil disponga de los recursos organizacionales, técnicos y
financieros adecuados, estos últimos a través de la conformación,
desarrollo, acceso y utilización de recursos financieros derivados de
Fondos Ambientales
43
, orientados a proporcionar financiamiento a
mediano y largo plazo para la protección ambiental.
En cualquier caso, lo fundamental es que la participación de la
Sociedad Civil en la ejecución de dichos planes sea realizada de
manera articulada a la gestión ambiental pública y nunca de manera
aislada. Esto implica por supuesto, que los proyectos a ejecutarse por
la Sociedad Civil sean derivados del PEGA respectivo (nacional,
regional o municipal) y se realicen bajo la orientación y control de la
autoridad respectiva, ya sea ambiental o territorial.
112.0 Veeduría y Control Ciudadano —VCC—
La función de Veeduría y Control Ciudadano —VCC— se
concibe como un proceso a través del cual la Sociedad Civil apoya a
la Gestión Ambiental Pública —GAP— en el desarrollo de su función
de Autoridad Ambiental.
Aunque son muchas las acciones de VCC que podrían ser

43
Los Fondos Ambientales pueden ser de capital, es decir, aquel que gasta sólo
el ingreso a partir de su capital, conservando el capital en sí como un activo
permanente; extinguible, aquel que gasta su ingreso total del principal y de la
inversión a lo largo de un periodo fijo de tiempo que por lo general es
relativamente largo; y revolvente, aquel que recibe nuevos ingresos sobre una
base regular tales como ganancias provenientes de impuestos especiales,
cuotas de usuario, etc., para regenerar o aumentar el capital original. [Manual
de Fondos Ambientales del Grupo de Planeación Interagencias —IPG—.
Pact Publications, New York, 1995].
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278
adelantadas por la Sociedad Civil, en principio las limitaremos a dos
acciones fundamentales: La Validación Ambiental —VA— y, la
Vigilancia y Control Ambiental —VCA—, como se explica a
continuación:
113.0.0 Validación Ambiental —VA—
Como ha sido descrito, el derecho de todas las personas a gozar
de un medio ambiente sano implica igualmente el deber de la
comunidad de velar por su protección y de participar activamente en
las decisiones que pudieran afectarlo.
Bajo la lógica de un Estado Democrático y de Derecho y,
teniendo en cuenta la misión y responsabilidad asignada a la Sociedad
Civil en cuanto a la protección ambiental, a efectos de la presente
propuesta, la Validación Ambiental —VA— tendrá un significado
bien especial y específico, ya que consideraremos que será la sociedad
civil, y solo ella, quien tendrá la potestad de validar o no, una
determinada actuación empresarial (pública o privada), especialmente
cuando dicha actuación pueda ser potencialmente conflictiva.
La experiencia en países desarrollados demuestra claramente,
que el éxito de los Proyectos está estrechamente relacionado con la
participación de la comunidad en las diferentes etapas de desarrollo de
los mismos. Tradicionalmente esta participación tiende a ignorarse,
dejándose al margen o, para el final de la formulación de ellos.
El Estado y específicamente cada Entidad Pública Ambiental
Sectorial —EPAC— en coordinación con las Entidades Públicas
Sectoriales —EPS—, tendrán la responsabilidad de crear y hacer
funcionar los mecanismos adecuados que permitan una amplia
información y participación de la comunidad en la toma de decisiones.
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279
Con esta consideración, la acción de VA se constituirá en un
elemento clave función de Veeduría y Control Ciudadano —VCC—,
y por lo tanto será necesario crear los mecanismos adecuados de
consulta y participación comunitaria (información, diálogo, audiencias
públicas, etc.), que permitan llevarla a cabo.
Así las cosas, la acción de VA se concibe como un proceso en
donde se confronta y lleva al escrutinio público, por un lado, la
posición técnica de la EPAC/EPS a través del Concepto Técnico de
Verificación —CTV— y por otro, la posición técnica de la Empresa
Promotora del Proyecto, a través de las AutoDeclaraciones de
Conformidad Ambiental —ADCA—. Como ha sido descrito en los
capítulos 2 y 3, la VA podrá ser obligatoria o voluntaria según vaya
orientada a conseguir la Certificación Ambiental Obligatoria —
CAO— o la Certificación Ambiental Voluntaria —CAV—.
114.0.0 Vigilancia y Control Ambiental —VCA—
Es fundamental reconocer el papel de la Sociedad Civil en la
Vigilancia y Control Ambiental —VCA—, especialmente en cuanto al
cumplimiento de la normativa ambiental.
La VCA consistirá en la observación, vigilancia y control
continuo de las tendencias y comportamientos de aquellos factores
y/o agentes de afectación ambiental, como son las actividades
empresariales y las actividades ciudadanas. Podrá realizarse por la
comunidad de manera individual o colectiva y podría coordinarse con
la acción de Seguimiento y Control a factores de Presión Ambiental
—SCPA— adelantada por las EPAC a través de los Observatorios
Ambientales.
Algunos mecanismos para adelantar la acción de VCA por parte
ESTRUCTURA FUNCIONAL SISTÉMICA PARA LA GAC

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280
de la comunidad, pueden ser la conformación de Grupos de Apoyo
Ambiental, Organizaciones No Gubernamentales, Grupos Ecológicos,
Organizaciones Comunitarias, etc., que participen y apoyen la labor de
SCPA. Se destaca también, la participación de estudiantes de último
año de Bachillerato, mediante la prestación de un Servicio Ambiental
Obligatorio, a través de la Policía y/o Fuerzas Armadas.
115.0.0 Participación en el Control de Gestión Institucional —
PCGI—
La Constitución de la mayoría de los países del mundo
democrático establecen el derecho de petición con relación a la
solicitud de información gubernamental. Esto obliga a todas las
entidades a cargo de las decisiones públicas a suministrar de manera
irrestricta, información al público sobre los procedimientos,
documentos e información administrativa gubernamental.
Así pues, se debe garantizar que cualquier ciudadano tenga
acceso a la documentación involucrada en el desarrollo de la gestión
institucional gubernamental, por lo que en el presente libro, se
propone que cada Entidad Pública Ambiental Competente —EPAC—
diseñe y genere Páginas Web en Internet, donde publiquen, entre otros
aspectos, los Planes Estrategicos de Gestión Ambiental —PEGA— y
los Planes de Acción Ambiental —PAA—, así como los
correspondientes Informes de Gestión, de tal manera que cualquier
ciudadano pueda tener acceso a los mismos y por lo tanto a la
información pertinente que le permita ser partícipe y veedora de la
gestión institucional.
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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281
116. CAPÍTULO 5. APROXIMACIÓN SISTÉMICA
A LA GESTIÓN AMBIENTAL PÚBLICA EN
COLOMBIA
Como ha sido planteado, el marco conceptual y las estructuras
funcionales genéricas desarrolladas en los capítulos anteriores
constituyen simplemente la base para el diseño de los Sistemas de
Gestión Ambiental públicos, empresariales y ciudadanos requeridos
en el desarrollo de la gestión ambiental sistémica a nivel estatal.
El presente capítulo, a partir de una breve revisión del marco
institucional actual y de la problemática de la gestión ambiental de
Colombia, tiene por objetivo principal plantear una propuesta
preliminar para el fortalecimiento de la Gestión Ambiental Pública —
GAP— del país, basada en el desarrollo del nuevo enfoque funcional
y organizacional descrito en los capítulos anteriores, como punto de
partida para la materialización y desarrollo de la gestión ambiental
sistémica en Colombia.
117.0 Marco Institucional y su Problemática actual
No es propósito ni constituye parte esencial del presente
capítulo realizar el análisis y evaluación diagnóstica del marco
institucional y su problemática actual en la gestión ambiental de
Colombia. No obstante para cumplir con el objetivo planteado, resulta
apropiado disponer de una visión general de su problemática, la cual
es obtenida a partir de una breve revisión histórica del desarrollo de la
gestión ambiental en Colombia, como veremos a continuación.
Aunque Colombia ha sido pionera en el contexto
latinoamericano y ha estado a la vanguardia a nivel mundial en el
desarrollo de instrumentos de política ambiental para proteger sus
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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282
recursos naturales y el ambiente, la gestión ambiental adelantada en el
país no ha estado ajena al desarrollo y evolución experimentado a
nivel global, y por lo tanto sus fortalezas y debilidades pueden ser
descritas bajo el marco y contexto evolutivo de la gestión ambiental
global.
En sus inicios, la gestión ambiental en Colombia, al igual que en
todo el mundo, tuvo un carácter “incidental”, es decir, interpretaba los
deterioros ambientales como fenómenos aislados, fortuitos e
inevitables, causados por un comportamiento dañino en el curso
normal de las actividades humanas. Las implicaciones políticas eran
relativamente escasas y de poca importancia e incluían entre otros
aspectos, la advertencia, la educación, el adoctrinamiento y unas
cuantas sanciones legales, como las leyes que prohíben tirar basuras,
la prohibición de causar molestias en la vía pública, etc. En otras
palabras, el objetivo de la política ambiental en la gestión incidental
era esencialmentecosmética, lo que podía definirse como una política
que “iba detrás de los problemas", ya que sólo actuaba una vez se
producía algún problema ambiental de cierta importancia.
Durante este período, que perdura hasta inicios de los años 70,
se van creando en el país las primeras entidades públicas de
protección ambiental, como fueron la Corporación Autónoma Regional
del Valle del Cauca —CVC—
44
, la Corporación Autónoma Regional de

44
La CVC fue creada en 1953 según el modelo de manejo integral de cuencas
desarrollado por la Tennessi Valley Authority de los Estados Unidos.
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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283
los Valles del Magdalena y el Sinú —CVM—
45
y el Instituto Nacional
de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente —INDERENA—
46
, entidades creadas de manera aislada y huérfanas de un contexto de
política ambiental nacional.
A partir de la década de los 70 se empieza a vivir una nueva era
en la gestión ambiental del país y del mundo
47
, y de esa gestión
incidental, —que aún prevalece arraigada en muchas regiones
48
—, se

45
La CVM fue creada en 1960 durante el gobierno del presidente Lleras
Camargo. Su función fue la protección y fomento de los bosques, aguas,
tierras y recursos hidrobiológicos en los siete departamentos del bajo
Magdalena, pero fue liquidada ya que no pudo adelantar ninguna actividad
pues no tuvo asignaciones presupuéstales que le permitieran consolidarse y
cumplir con sus responsabilidades.
46
El INDERENA fue creado en 1968 luego de liquidada la CVM, como un
instituto descentralizado, adscrito al Ministerio de Agricultura, con el
objetivo de “proteger los recursos naturales y el medio ambiente”.
47
Con la realización de la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano
en 1972, se marca el comienzo de una nueva era mundial en la gestión
ambiental, ya que por primera vez a nivel mundial y gubernamental, se pone de
manifiesto la importancia de las alteraciones que sobre el medio ambiente tienen
las actividades del hombre y se establece la necesidad de que toda la comunidad
internacional, reflexione y genere propuestas alternativas y soluciones políticas
con alcance planetario a dicha problemática [Vega Mora L., 1996].
48
Aunque en menor grado, la gestión ambiental incidental aún se realiza en
muchas regiones del territorio nacional, pero especialmente a nivel de
aquellos departamentos y áreas bajo la jurisdicción de las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible —CDS’s—, donde a pesar de la importancia
estratégica y relevancia ambiental de los ecosistemas que allí albergan, el
desarrollo de las funciones ambientales básicas es bastante difícil, dados los
limitados recursos económicos, técnicos e institucionales con que se cuenta
[Vega Mora L., 1999].
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284
va pasando paulatinamente a una gestión que por sus características se
denomina operacional, ya que interpreta los problemas ambientales
como consecuencia de errores en política, planificación y ejecución de
programas, es decir, por una gestión ineficaz e ineficiente, cargada de
una serie de errores e improvisaciones, donde los resultados no
corresponden con los recursos humanos, técnicos, financieros e
institucionales utilizados.
Este tipo de gestión operacional es la que en esencia se
desarrolló y se aplicó la mayor parte de la política ambiental nacional,
desde los inicios de los años 70 hasta principios de los años 90. En
ella se estableció un marco legal e institucional, que aunque
aparentemente fue adecuado en sus comienzos, no se ajustaba en el
tiempo ni correspondía con las nuevas realidades sociales y
ambientales del país en su proceso de desarrollo. El marco normativo
era basado en la implementación casi exclusiva de instrumentos de
Comando y Control
49
, fundamentados en el cumplimiento del Código
de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (Decreto
2811/74) y sus decretos reglamentarios. El marco institucional estaba
constituido básicamente por el INDERENA, sin la suficiente jerarquía
gubernamental para incidir en las políticas nacionales y con una muy
limitada capacidad institucional para cumplir adecuadamente con la
misión y responsabilidad de proteger el patrimonio ambiental del

49
Instrumentos de Comando y Control: leyes correctoras, regulaciones,
declaraciones de impacto, valoración tecnológica, examen de propuestas de
planificación, etc., cuyo objetivo es rectificar el comportamiento sin intentar
alterar los acuerdos económicos o institucionales actuales y donde las
preocupaciones por el deterioro ambiental adquieren gran relevancia a nivel
social.
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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285
país
50
.
La larga crisis del INDERENA fue acompañada por el
nacimiento de 18 Corporaciones Autónomas Regionales de Desarrollo
que operaban principalmente en la zona Andina, Caribe y el andén
Pacífico, es decir, en las áreas de mayor desarrollo económico y donde
en consecuencia la presión sobre los recursos naturales es mayor. Si
bien es cierto que dichas corporaciones diferían unas de otras por
tenerse que adaptar a distintas condiciones sociales, económicas y
ecológicas del país, todas ellas tenían en común la misión de
promover el desarrollo regional mediante el aprovechamiento
sostenido, ecológica y socialmente viable de los recursos naturales
[Rodríguez Becerra, 1998]. Bajo la jurisdicción de estas entidades se
encontraba el 70% de los colombianos, correspondiente
aproximadamente al 50% del territorio continental nacional.
A partir de los años 90, con la entrada en vigencia de la Nueva
Constitución de 1991 —formulada al calor de las reuniones

50
La gestión ambiental del INDERENA fue bastante difícil, como
consecuencia principalmente de su adscripción al Ministerio de Agricultura.
Por un lado, sesgó su accionar hacia la protección de áreas en zonas rurales,
dando un poco la espalda a los problemas ambientales urbanos. De otro lado,
otras entidades del Estado como los Ministerios de Minas, Obras Públicas,
Desarrollo, de mayor jerarquía institucional y política, encontraron fácil
esquivar la autoridad del INDERENA y la normatividad ambiental de
Colombia. Adicionalmente, el mismo Ministerio de Agricultura, —usuario de
los recursos naturales (suelos, bosques, aguas, fauna etc.)—, no le permitió
hacer un control y una protección adecuada de ellos, ya que otras entidades del
mismo Ministerio adelantaban proyectos de colonización y desarrollo sobre las
mismas áreas que el país le había encomendado proteger al INDERENA.
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286
preparatorias de la Cumbre de Río
51
— y de la Ley 99 de 1993, se crea
un nuevo marco jurídico e institucional para la gestión ambiental del
país, dándose así, los primeros pasos para el desarrollo de la gestión
ambiental sistémica en Colombia.
En este sentido, la Ley 99/93 organiza el Sistema Nacional
Ambiental de Colombia — (SINA) —, para “asegurar la adopción y
ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos
respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y
derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio
ambiente y con el patrimonio natural de la Nación”. Así mismo,
define al (SINA) como “el conjunto de orientaciones, normas,
actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta
en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la
Ley”.
A la cabeza del (SINA) se ubicó al Ministerio del Medio
Ambiente —MMA—, como ente rector en la definición de políticas,
de planificación, de coordinación y de decisión en materias
ambientales de gran impacto nacional. A su cargo quedó también el

51
Se denomina “Cumbre de Río” a la Conferencia de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Brasil en 1992, la cual sirvió
para encauzar la voluntad y el compromiso político de las naciones del
mundo hacia una acción más eficaz en relación con la protección del medio
ambiente. Sus productos más relevantes lo constituyen la “Declaración de
Río”, que contiene los Principios sobre los derechos, las obligaciones básicas
y las medidas nacionales con respecto al medio ambiente y el desarrollo y, la
“Agenda 21”, que constituye el plan de actuación o programa de trabajo en
materia ambiental y desarrollo, acordado por la comunidad internacional para
el período comprendido entre 1992 y el Siglo XXI, y donde se da al concepto
general de Desarrollo Sostenible una consistencia tangible y un consenso
real.
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287
manejo del Sistema de Parques Naturales Nacionales, a través de una
Unidad Administrativa Especial.
La Administración de los recursos naturales renovables y del
ambiente quedó a cargo de 26 Corporaciones Autónomas Regionales
—CAR’s—, 8 Corporaciones de Desarrollo Sostenible —CDS’s—
dependientes directamente del MMA encargadas del manejo de los
ecosistemas nacionales más estratégicos
52
y, 4 Unidades Ambientales
Urbanas —UAU’s— para aquellos municipios con una población
mayor al millón de habitantes como son Bogotá, Medellín, Cali y
Barranquilla.
Las labores de información, investigación y transferencia de
tecnología fueron asignadas a 5 entidades especializadas: el Instituto
de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales —IDEAM—; el
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "J osé Benito Vives de
Andreis" —INVEMAR—; el Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos "Alexander von Humboldt"; el Instituto Amazónico de
Investigaciones Científicas —SINCHI— y el Instituto de
Investigaciones Ambientales del Pacífico —IIAP—.
Adicionalmente, la Ley 99/93 asigna recursos para su
financiamiento; desarrolla parcialmente el principio de la
participación comunitaria, al regular el derecho de los ciudadanos a
intervenir en los procedimientos y trámites administrativos
relacionados con el ambiente y crea el Consejo Nacional Ambiental,
con representantes de las minorías étnicas, de los gremios de la

52
Amazonía (dividida en dos Corporaciones); Chocó; Sierra Nevada de Santa
Marta; Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; Serranía
de la Macarena; Urabá y La Mojana.
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288
producción, de las organizaciones no gubernamentales, de los
municipios, de los departamentos y de la comunidad académica.
A pesar de las “bondades” del marco institucional creado por la
Ley 99/93, el complejo sistema de relaciones políticas, biogeográficas
y socioeconómicas que condicionan el desarrollo de la gestión
ambiental de Colombia, —con marcadas características
interinstitucionales, intersectoriales e interdisciplinarias—, amerita la
revisión a fondo de la actual estructura funcional y organizacional de
las entidades del (SINA), incluidas las Entidades Territoriales
(Departamentos, Municipios y Distritos) y las Entidades Científicas
adscritas y vinculadas al MMA.
Aunque no es propósito esencial del presente libro, como un
primer paso hacia esta revisión resulta apropiado poner en relieve
aquellas experiencias derivadas del marco institucional actual del
(SINA) en sus primeros siete años de implementación, que nos
permitan disponer de una visión general de sus logros y
problemáticas, como veremos a continuación:
En un comienzo, el (SINA) representó un avance significativo
con respecto al pasado
53
ya que, como lo plantea la Contraloría

53
De acuerdo con Manuel Rodríguez Becerra, antes de la creación del (SINA)
“era evidente la debilidad, la poca jerarquía y la atomización de los entes
públicos existentes; la frecuente superposición de competencias entre las
diferentes autoridades de carácter nacional o regional; la obsolescencia de las
normas vigentes o la necesidad de establecer mecanismos para garantizar su
cumplimiento; el precario compromiso con la conservación y uso racional de
los recursos naturales por parte del Estado y los sectores productivos; la
insuficiencia de los recursos económicos y la deficiente gestión a nivel
urbano” [Rodríguez Becerra, 1998].
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289
General de la República —CGR—
54
, con el (SINA) “se ha generado
una dinámica importante alrededor de lo ambiental en los escenarios
políticos, económicos y sociales. Actualmente es frecuente encontrar
planteamientos en torno a la protección de los ecosistemas, los índices
de contaminación y deterioro del medio ambiente y la necesidad de
proteger y usar racionalmente los recursos naturales. Algunas de las
grandes empresas en el país han estructurado equipos de trabajo
encargados de planificar y diseñar adecuadamente el manejo del
medio ambiente y algunas entidades públicas han conformado oficinas
ambientales con iguales finalidades o para ejercer control dentro del
ámbito de su jurisdicción, tal como sucede con las entidades
territoriales”.
Así mismo, cada día es mayor el interés que despierta en la
ciudadanía el conocimiento y la participación en temas y decisiones
ambientales. Muestra de ello es el gran número de organizaciones no
gubernamentales que han sido conformadas en los últimos años para
velar por los intereses de la comunidad en la protección de los
recursos naturales y la forma como han participado varias de ellas,
denunciando, representando a las comunidades afectadas o
proponiendo soluciones a los conflictos suscitados.
Aunque sea difícil demostrar su eficacia, eficiencia e impacto,
en los últimos siete años se ha realizado un significativo conjunto de
acciones en procura del desarrollo sostenible; se han dictado nuevas
normas ambientales; se han puesto en marcha instrumentos
económicos como la tasa retributiva por vertimientos puntuales; se

54
Contraloría General de la Nación —CGR—. “Informe sobre el estado de los
recursos naturales y del ambiente 1998”. Santa Fe de Bogotá, 1999.
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290
han desarrollado obras de mejoramiento ambiental como la
recuperación de la Ciénaga Grande de Santa Marta; se han adelantado
amplias campañas de educación ambiental; convenios de producción
más limpia; procesos de reconversión ambiental-industrial, entre
otros. En definitiva, se han invertido cuantiosos recursos financieros,
aunque no a los niveles deseados
55
, y se ha logrado cumplir uno de los
objetivos principales del (SINA), como era elevar el nivel de jerarquía
e importancia a los temas ambientales a nivel de toda la nación.
No obstante los anteriores logros, a nivel del (SINA) aún
prevalecen muchos problemas como consecuencia, entre otros
factores, a la insuficiente voluntad política, a la invariable
subordinación de políticas, al inapropiado ordenamiento jurídico, a los
inadecuados presupuestos económicos, etc. Dichos problemas pueden
ser sintetizados de la siguiente manera:
1. Desarticulación en la implementación de la política ambiental en
todos los niveles del (SINA), que aún no responde a una gestión
sistémica que armonice la planificación con la ejecución a través
del control y que permita una coordinación de acciones y
estandarización de criterios y metodologías de gestión en torno al
tema.
2. Falta de instrumentos y mecanismos para adelantar procesos de
Control de Gestión Institucional al interior de las entidades del
(SINA) que garanticen su retroalimentación y mejoramiento
continuo, ya que aunque el (SINA) fue creado y organizado por
mandato de Ley y nunca fue objeto de un diseño sistémico
estructurado.

55
El gasto ambiental de Colombia en 1998 fue de 0.41% del PIB frente a la
meta mínima del 1.4% del PIB recomendada por el Banco Mundial para
países en desarrollo [CGR, 1998].
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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291
3. Falta de instrumentos y mecanismos en el MMA para orientar la
política ambiental al interior de las entidades del (SINA),
especialmente sobre las Corporaciones Autónomas Regionales y en
algunos casos poca claridad en la interpretación de las
competencias de unas y otras.
4. Pérdida de gran parte de la memoria institucional, principalmente
toda la experiencia en gestión ambiental desarrollada antes de la
Ley 99/93 a través del INDERENA, lo que ha dificultado evaluar
retrospectivamente, entre otros muchos aspectos, las deficiencias
institucionales del pasado y el impacto de las acciones en el
tiempo, como señales fundamentales para proponer correctivos y
ajustes.
5. Estructuras Organizacionales de las entidades del (SINA),
principalmente CAR’s, CDS’s y UAU’s, establecidas sin un previo
diseño estructural funcional sistémico.
6. Persistencia de una cultura arraigada ancestralmente que permite o
tolera que las instituciones públicas sean tratadas como botines
políticos, lo cual incide sobre la forma en que se toman las
decisiones. Esto no se explica como un problema en sí mismo, sino
como un vacío que dejan las mismas estructuras y las formas de
operación de las entidades, es decir, constituye un problema de tipo
estructural.
7. Poco desarrollo del criterio de “autonomía” por parte de algunas
corporaciones adscritas al (SINA), ya que aunque la autonomía
regional resulta esencial para la gestión ambiental y la toma de
decisiones, dicha autonomía debe considerar los intereses del
desarrollo regional sostenible de forma consecuente y armonizada
con la política ambiental nacional.
8. Baja capacidad institucional para la implementación de las políticas
ambientales por falta de recursos humanos capacitados, escasos
recursos financieros, escasa información ambiental y deficiencia
en los mecanismos de control de gestión institucional.
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

292
De otro lado, la Contraloría General de la Nación [1998] plantea
una serie de “falencias” en el (SINA), las cuales complementan la
anterior problemática descrita. Dichas falencias son: indefinición del
ámbito del (SINA); especialización imprecisa y función contradictoria
del ejecutivo; escasa coordinación; jurisdicción inapropiada de las
CAR’s; carencia de una Política Ambiental de Estado; asincronía en la
planificación regional y nacional, tanto ambiental como de desarrollo;
débil participación ciudadana; insuficiente atención de las áreas
protegidas; desproporcionada e ineficaz normatividad ambiental.
Resumiendo, durante estos primeros casi ocho años de
desarrollo de la gestión ambiental sistémica en Colombia, se establece
y dispone de un marco político, jurídico e institucional, se “organiza e
implementa” un Sistema Nacional Ambiental (SINA) al cual se
“adscriben” toda una serie de entidades públicas, con competencias
específicas en cuanto a la protección ambiental. No obstante el
esfuerzo realizado, aún prevalecen en la gestión ambiental colombiana
toda una serie de problemas de tipo estructural que bien podrían estar
relacionados directamente con la incongruencia de las estructuras
organizacionales de las entidades del (SINA) y que influyen
directamente en la eficacia y eficiencia institucional y por ende, en la
gestión ambiental estatal.
118.0 Propuesta preliminar para el fortalecimiento de la gestión
ambiental pública en Colombia
Tomando en consideración el marco institucional y
problemática esbozadas sobre la gestión ambiental de Colombia, y de
acuerdo con el marco conceptual y estructuras funcionales genéricas
sobre la gestión ambiental sistémica descritas en los capítulos
anteriores, a continuación se proponen y desarrollan preliminarmente,
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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293
tres lineamientos estratégicos básicos a tener en cuenta para el
fortalecimiento, bajo enfoque sistémico, de la Gestión Ambiental
Pública —GAP— en Colombia. Dichos lineamientos estratégicos son:
1. La Articulación Funcional y Organizacional de la Gestión
Ambiental Pública —GAP—.
2. La Articulación J urisdiccional (nacional, regional y municipal)
de la Gestión Ambiental Pública —GAP—.
3. La Articulación Estatal de la Gestión Ambiental Pública —
GAP—.
119.0.0 Articulación Funcional y Organizacional de la Gestión
Ambiental Pública —GAP—
La articulación funcional y organizacional de la Gestión
Ambiental Pública —GAP— estará orientada a garantizar la máxima
armonización posible entre cada una de las funciones ambientales
básicas de la GAP bajo enfoque sistémico (Política y Planificación
Ambiental —PPA—, el Fomento al Desarrollo Sostenible —FDS— y
la Autoridad Ambiental —AA—) y entre las estructuras
organizacionales de las Entidades Públicas Ambientales Competentes
—EPAC— que ejecutan dichas funciones.
Para lograr dicha armonización será necesario, en primer lugar,
la reorientación jurisdiccional de las actuales Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (CAR’s y CDS’s)
y, en segundo lugar, la homogenización y/o normalización de
actuaciones y desempeño de todas las entidades del (SINA). Veamos
en qué consistirían las dos propuestas mencionadas:
120.0.0.0 Reorientación Jurisdiccional de las CAR’s y CDS’s
La reorientación jurisdiccional de las CAR’s y CDS’s
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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294
implicaría, sin perjuicio de la autonomía institucional que les fue
consagrada en la Ley 99/93, estudiar y evaluar la posibilidad de
agruparlas bajo un esquema de Corporaciones Ambientales
Regionales —CAR—, con jurisdicción en grandes áreas con
características ecosistémicas, culturales y socioeconómicas comunes
que ameriten un mismo nivel jurisdiccional. Siendo así, estas nuevas
CAR asumirían un papel eminentemente estratégico en la gestión
ambiental regional y permitirían de paso, el fortalecimiento de la
gestión ambiental municipal mediante la creación y estructuración de
Unidades Ambientales Municipales —UAM— a nivel de todos los
municipios del país.
La creación y estructuración de las UAM no implicaría la
eliminación del régimen especial actual de las Unidades Ambientales
Urbanas para las ciudades con más de un millón de habitantes, sino
por el contrario, su ampliación a todos los municipios del país,
independientemente de su tamaño. En el caso de municipios con
insuficiente capacidad, se podría pensar en el establecimiento de
Consorcios o Asociaciones entre ellos, que permitan fortalecer su
capacidad institucional y financiera.
121.0.0.0 Homogenización y/o normalización de actuaciones y
desempeño de todas las entidades del (SINA)
La homogenización y/o normalización de actuaciones y
desempeño de todas las entidades del (SINA) implicaría, rediseñar sus
estructuras funcionales, organizacionales y procedimentales actuales,
lo que constituiría un proceso importante de reestructuración
institucional, que por sus implicaciones políticas y sociales, debe ser
cuidadosamente planificado y desarrollado, con una amplia
participación y concertación de todos los actores involucrados.
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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295
De acuerdo con las dos reformas propuestas, a continuación se
generan y desarrollan en principio, las estructuras funcionales y
organizacionales propuestas para cada nivel jurisdiccional, las cuales
constituirán las herramientas básicas de orientación a las entidades del
(SINA) en el proceso de articulación funcional y organizacional de la
Gestión Ambiental Pública —GAP— en Colombia.
La propuesta para dichas estructuras básicas se configuran en
congruencia con la estructura funcional sistémica desarrollada en el
capítulo 2, tal como se esquematizan en las Figuras No. 62, 63 y 64
para el MMA, las CAR y las UAM.


DIRECCION GENERAL
DE AUTORIDAD AMBIENTAL
AA
DIRECCION GENERAL DE
FOMENTO AL DESARROLLO
SOSTENIBLE -FDS
DIRECCION GENERAL
DE POLÍTICA Y PLANIFICACIÓN
AMBIENTAL - PPA
VICEMINISTERIO DEL
MEDIO AMBIENTE
DESPACHO DEL
MINISTRO
División
Administrativa
y Financiera
Comité de Participación
Ciudadana
Subdirección
de Monitoreo
y Seguimiento
al Estado
Ambiental
Subdirección de
Administración
y Manejo
Ambiental
AMA
Subdirección de
Seguimiento y
Control a factores
de Presión
Ambiental
Subdirección de
Educación
Ambiental
EA
Subdirección de
Investigación
Ambiental
IA
Subdirección de
Asistencia Técnica
y Financiera a la GAE
ATFGAE
MMA
Subdirección de Planificación y
Evaluación Ambiental Estratégica
Subdirección de Armonización
Política y Reglamentaria
Subdirección de Fortalecimiento
Institucional
Subdirección de Control de
Gestión Institucional
Comité
Asesor
Consejo Nacional Ambiental
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296
Figura No. 62 Estructura funcional / organizacional
propuesta para el Ministerio del Medio Ambiente —
MMA—

Figura No. 63 Estructura funcional / organizacional propuesta
para las Corporaciones Ambientales Regionales —
CAR—
UNIDAD DE AUTORIDAD
AMBIENTAL
AA
UNIDAD DE FOMENTO AL
DESARROLLO SOSTENIBLE
FDS
UNIDAD DE POLÍTICA Y
PLANIFICACIÓN AMBIENTAL
PPA
SUBDIRECCIÓN TECNICA
DIRECCIÓN
GENERAL
División
Administrativa
y Financiera
Comité de Dirección
Comité de Participación
Ciudadana
División de
Educación
Ambiental
EA
División de
Investigación
Ambiental
IA
División de
Asistencia Técnica
y Financiera
a la GAE
ATFGAE
CAR
División de Planificación y
Evaluación Ambiental Estratégica
- PEAE
División de Armonización
Política y Reglamentaria - APR
División de Fortalecimiento
Institucional - FI
División de Control de Gestión
Institucional - CGI
División de
Monitoreo y
Seguimiento
al Estado
Ambiental
División de
Administración
y Manejo
Ambiental
AMA
División de
Seguimiento y
Control a factores
de Presión
Ambiental
Consejo Regional Ambiental
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297


Figura No. 64 Estructura funcional / organizacional
propuesta para las Unidades Ambientales
Municipales —UAM—
DIVISIÓN DE AUTORIDAD
AMBIENTAL
AA
DIVISIÓN DE FOMENTO AL
DESARROLLO SOSTENIBLE
FDS
DIVISIÓN DE POLÍTICA Y
PLANIFICACIÓN AMBIENTAL
PPA
JEFE DE UNIDAD
AMBIENTAL MUNICIPAL
ALCALDE
MUNICIPAL
Comité de Participación
Ciudadana
Grupo de
Educación
Ambiental
EA
Grupo de
Investigación
Ambiental
IA
Grupo de
Asistencia Técnica
y Financiera
a la GAE
ATFGAE
UAM
Grupo de Planificación y
Evaluación Ambiental Estratégica
- PEAE
Grupo de Armonización
Política y Reglamentaria - APR
Grupo de Fortalecimiento
Institucional - FI
Grupo de Control de Gestión
Institucional - CGI
Grupo de
Monitoreo y
Seguimiento
al Estado
Ambiental
Grupo de
Administración
y Manejo
Ambiental
AMA
Grupo de
Seguimiento y
Control a factores
de Presión
Ambiental
Consejo Municipal Ambiental
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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298
En el diseño específico de cada estructura funcional /
organizacional se deberán tener en cuenta, entre otros factores de
índoles político y cultural propios de cada región, variables tales
como la ínter institucionalidad, la infraestructura física, el personal
requerido para su funcionamiento y presupuestos requeridos para su
instalación y operación.
122.0.0 Articulación Jurisdiccional de la Gestión Ambiental
Pública —GAP—
La articulación jurisdiccional de la Gestión Ambiental Pública
—GAP—, tendrá que ver básicamente con la armonización funcional,
organizacional y procedimental que deberá existir entre las entidades
del (SINA) en cada ámbito jurisdiccional de gestión, es decir, entre el
Ministerio del Medio Ambiente al nivel nacional (MMA), las
Corporaciones Ambientales al nivel regional (CAR) y las Unidades
Ambientales al nivel municipal (UAM).
Bajo el enfoque de la gestión ambiental sistémica, se considera
que dicha armonización será posible estableciendo niveles de
especialización funcional de cada entidad de acuerdo al ámbito
jurisdiccional donde actúen. En este sentido, sin perjuicio al
cumplimiento de las demás funciones y áreas de acción, se espera por
ejemplo, que el nivel Nacional tenga una especialización funcional en
la Política y Planificación Ambiental —PPA—, con énfasis en la
acción de Armonización Política y Regulación Normativa; que el
nivel Regional tenga una especialización funcional en el Fomento al
Desarrollo Sostenible —FDS—, pero con un especial énfasis en la
acción de Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica, y que el
nivel Municipal tenga una especialización funcional como Autoridad
Ambiental, con especial énfasis en la acción de Seguimiento y Control
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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299
a los factores de presión ambiental.
De acuerdo con lo anterior, en la Figura No. 65 se esquematiza
la Estructura Sistémica propuesta para la articulación jurisdiccional de
la GAP en Colombia.


Figura No. 65 Articulación jurisdiccional de la GAP mediante
Especialización Funcional de las entidades
del (SINA)

Como se puede apreciar, de acuerdo con esta propuesta la
articulación jurisdiccional de la GAP en Colombia tendría tres
ámbitos territoriales cada uno de los cuales coordinado por su
respectiva estructura organizacional así: la jurisdicción Nacional en
cabeza del Ministerio del Medio Ambiente —MMA—, la jurisdicción
Regional en cabeza de las Corporaciones Ambientales Regionales —
FDS AA
MMA
Fomento al
Desarrollo Sostenible
FDS
AA FDS Autoridad
Ambiental
AA
CAR UAM
APR
PEAE
SCPA
Política y Planificación
Ambiental
PPA PPA PPA
JURISDICCION
REGIONAL
JURISDICCION
MUNICIPAL
JURISDICCION
NACIONAL
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300
CAR— y la jurisdicción Municipal en cabeza de las Unidades
Ambientales Municipales —UAM—.
123.0.0 Articulación Estatal de la Gestión Ambiental Pública —
GAP—
El desarrollo de los procesos de articulación funcional,
organizacional y jurisdiccional descritos para la Gestión Ambiental
Pública —GAP— resultaría incompleto si paralelamente no se avanza
en procesos de articulación de la GAP con la Gestión Ambiental
Empresarial —GAE— y con la Gestión Ambiental Ciudadana —
GAC—, ya que de nada serviría a la nación tener una gestión
ambiental pública fortalecida y óptima, si dichos procesos se hacen al
margen de los sectores empresariales y de la sociedad civil, quienes en
últimas son los principales sujetos y actores de la acción ambiental
estatal.
En este sentido, la articulación Estatal tendrá que ver
básicamente con la articulación política, programática e institucional
que debe existir entre la GAP, la GAE y la GAC en cumplimiento de
sus misiones y responsabilidades de protección del medio ambiente en
cada nivel jurisdiccional en las que se realiza la gestión ambiental del
país (nacional, regional y municipal).
De acuerdo con el enfoque de la gestión ambiental sistémica,
dicha articulación se logrará mediante el cumplimiento de dos
aspectos básicos: en primer lugar, la actualización del diseño del
Sistema Nacional de Gestión Ambiental —(SINA)— a la luz de la
Teoría General de Sistemas, y en segundo lugar, la armonización de
los procesos de ordenamiento y planificación ambiental territorial. A
continuación se describen brevemente cada uno de los dos aspectos
mencionados.
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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301
124.0.0.0 Actualización diseño del Sistema Nacional de Gestión
Ambiental de Colombia —(SINA)—
Como ha sido planteado en los capítulos anteriores, bajo el
enfoque de la gestión ambiental sistémica, los sistemas
organizacionales deberán ser diseñados técnica y científicamente a la
luz de la Teoría General de Sistemas.
En este caso, el Sistema Nacional de Gestión Ambiental —
(SINA)—, deberá permitir la aplicación sistémica de las funciones
ambientales básicas definidas en los capítulos 2, 3 y 4 para cada tipo
de gestión (GAP, GAE y GAC) y estará constituido por subsistemas
en interacción mutua que a la vez que conformen un proceso dinámico
de intercambio de información tanto a nivel interno como externo,
permitan la retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión
ambiental a nivel estatal.
En la Figura No. 66 se esquematiza la estructura funcional
básica propuesta para el (SINA).
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302

Figura No. 66 Estructura Funcional Básica propuesta para
el Sistema Nacional de Gestión Ambiental —
(SINA)—
GESTIÓN AMBIENTAL
PÚBLICA
GAP
GESTIÓN AMBIENTAL
EMPRESARIAL
GAE
GESTIÓN AMBIENTAL
CIUDADANA
GAC
Ejecución Control
Planificación
Autoridad
Ambiental
AA
Fomento al
Desarrollo Sostenible
FDS
Política y Planificación
Ambiental
PPA
Ejecución Control
Planificación
Control de
Gestión Ambiental
CGA
Desarrollo Sostenible
de PPS
DS (PPS)
Política y Planificación
Ambiental
PPA
Ejecución Control
Planificación
Veeduría y Control
Ciudadano
VCC
Participación para el Fomento
al Desarrollo Sostenible
PFDS
Participación para la Política y
Planificación Ambiental
PPPA
SINA
SINA SINA
SINA
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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303
Lo que sigue es configurar la anterior estructura funcional de
acuerdo con los diferentes niveles jurisdiccionales en los que se
realiza la gestión ambiental del país (nacional, regional y municipal).
Dicha configuración nos permite establecer la estructura sistémica
estatal en la que se articulan e interrelacionan los esquemas sistémicos
para la jurisdicción nacional (SINA), regional (SIRA) y municipal
(SIMA), tal como se esquematiza en la Figura No. 67.

Figura No. 67 Estructura Sistémica Estatal para la articulación
del SINA, SIRA y SIMA
VCC PFDS CGA DS
(PPS)
CGA DS
(PPS)
CGA DS
(PPS)
VCC PFDS VCC PFDS
GAP
GAE
SINA
GAP
GAE GAC
GAP
GAE GAC
JURISDICCION
NACIONAL
JURISDICCION
REGIONAL
JURISDICCION
MUNICIPAL
SIRA SIMA
GAC
PPPA
GAC
PPA
GAE
AA FDS
PPA
GAP
AA FDS
PPA
GAP
AA FDS
PPA
GAP
PPA
GAE
PPA
GAE
PPPA
GAC
PPPA
GAC
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304

125.0.0.0 Armonización de los instrumentos de planificación
ambiental territorial
Como ha sido planteado previamente, el principio básico de la
gestión ambiental sistémica lo constituye el ordenamiento ambiental
territorial. Bajo este principio, la armonización de los procesos de
ordenamiento y planificación ambiental constituye un aspecto de
fundamental importancia en la articulación de la gestión ambiental
pública, empresarial y ciudadana y por lo tanto, en la implementación
y desarrollo de la gestión ambiental sistémica en Colombia. Veamos
en que consistirá dicha armonización y cómo podría lograrse.
Actualmente en Colombia, los procesos de ordenamiento y
planificación ambiental se desarrollan alrededor de los siguientes tipos
de planes: el Plan Nacional de Desarrollo —PND— (Constitución
Nacional y Ley 152/94), los Planes Departamentales de Desarrollo -
PDD— (Ley 152/94), los Planes Municipales de Desarrollo —PMD—
(Ley 152/94), los Planes de Desarrollo o Planes de Vida de las
Entidades Territoriales Indígenas (Ley 152/94), los Planes de
Ordenamiento Territorial —POT— (Ley 388/97), los Planes de
Gestión Ambiental Regional —PGAR— y los Planes de Acción
Trianual —PAT— de las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible (Decreto 048/01 del MMA).
Al margen de la asincronía actual existente en la formulación y
ejecución de cada uno de los planes mencionados, es notoria la
desarticulación funcional, jurisdiccional, sectorial y ambiental que
existe entre ellos, hasta el punto que muchos planes relativos a una
misma jurisdicción son formulados de manera independiente y por
distintos actores, dando como respuesta soluciones estratégicas y
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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305
operativas incoherentes que no se compadecen con los esfuerzos y
recursos invertidos.
Así mismo, aunque en términos generales los Planes de
Desarrollo Nacional y de las Entidades Territoriales deberían ser
concebidos para el mediano y corto plazo, en la práctica son
formulados y ejecutados fundamentalmente para orientar la gestión
del período gubernamental del mandatario a cargo. Algo similar
empieza a vislumbrarse con los Planes de Ordenamiento Territorial de
las Entidades Territoriales, los cuales por su objetivo mismo, se
constituyen en el principal instrumento estratégico orientador del
desarrollo territorial, debiendo ser concebidos para el mediano y largo
plazo.
En este punto vale anotar que, aunque la Ley 388/97
56
no
establece la formulación de un POT para el nivel nacional, resulta
conveniente considerar dicha posibilidad, toda vez que podría
constituirse en un poderoso instrumento estratégico, orientador y
articulador de los Planes Nacionales de Desarrollo de gobiernos
sucesivos, así como de las políticas públicas estatales y el desarrollo
territorial, sectorial y ambiental en el mediano y largo plazo.
De otro lado, aunque actualmente en la mayoría de los planes de
ordenamiento territorial y planes de desarrollo de las entidades
territoriales se tiene en cuenta la dimensión ambiental, se hace de
manera tangencial, hasta el punto en que en muchos casos el
Componente Ambiental del POT es formulado de manera
independiente y anexado como un capítulo adicional de los planes.

56
Ley de Desarrollo Territorial de Colombia. J ulio 18 de 1997.
APROXIMACIÓN SISTÉMICA PARA LA GAP EN COLOMBIA

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306
Como ha sido planteado en el capitulo 2, al margen del carácter
gubernamental o estratégico y de la jurisdicción donde sea
implementado cada plan, éstos deben ser concebidos a partir de la
consideración real y efectiva de la base ambiental natural del
territorio, como fuente de recursos naturales, como soporte de
actividades y como receptor de efluentes, y por lo tanto, para un
mismo escenario temporal y jurisdiccional, deberán ser formulados
con base en el Diagnóstico Ambiental Territorial común,
independientemente del tipo de plan que lo utilice.
Si se logra que los planes estratégicos y de gobierno sean
formulados a partir de la base ambiental natural derivada del
diagnóstico ambiental territorial, será casi imposible que las
consideraciones ambientales sean dejadas de lado en el desarrollo y
ejecución de los planes, pues serán parte básica e integral de los
mismos.
En consecuencia a lo anterior, y específicamente para Colombia,
los Planes de Gestión Ambiental Regional —PGAR— se constituyen
en el instrumento de articulación y armonización de los procesos de
ordenamiento y planificación territorial, que como es obvio, será
común a todos los demás planes de una jurisdicción determinada.
126.0 Bondades del enfoque sistémico propuesto para la
Gestión Ambiental Pública en Colombia
De manera general, a continuación se describen las principales
bondades que se obtendrían con la implementación del enfoque
sistémico propuesto para el fortalecimiento de la Gestión Ambiental
Pública —GAP— en Colombia:
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307
– Fortalecimiento de la capacidad de orientación política del ente
rector de la política ambiental nacional y de la capacidad de
gestión de todas las entidades adscritas al sistema, al definirse
claramente su nivel de competencias y funciones.
– Articulación generalizada en la implementación de la política
ambiental en todos los niveles jurisdiccionales del sistema,
como respuesta a una gestión sistémica que armonice la
planificación con la ejecución a través del control y que permita
una coordinación de acciones y estandarización de criterios y
metodologías de gestión en torno al tema.
– Fortalecimiento de los procesos de Control de Gestión al interior
de todas las entidades del sistema, garantizando la
retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión
ambiental a nivel estatal.
– Homogenización y/o normalización de las estructuras
funcionales y organizacionales de las entidades del sistema y
por ende definición de reglas claras y armónicas en la gestión de
cada una de ellas.
– Fortalecimiento de la capacidad institucional para la
implementación de las políticas ambientales mediante la
optimización de los recursos institucionales (humanos,
financieros, de información, etc.)
– Homogenización y/o normalización de los procedimientos de
seguimiento y evaluación de la política ambiental a través del
seguimiento y evaluación de los Planes, Programas y Proyectos,
con indicadores unificados, que garantice la máxima
armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado y la
retroalimentación y mejoramiento continuo de la gestión
ambiental.
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308
– Homogenización y/o normalización de los procedimientos de
formulación de políticas, planes, programas y proyectos que
permitan su sistematización y medición mediante indicadores
ambientales apropiados y a la vez constituirse en verdaderos
instrumentos para el seguimiento y evaluación de la política
ambiental nacional.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

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SIGLAS Y ABREVIATURAS
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AA (SGA) Auditoría Ambiental de Sistema de Gestión Ambiental
AA Autoridad Ambiental
AAE Auditoría Ambiental Externa
AAI Auditoría Ambiental Interna
ACV (PPS) Análisis del Ciclo de Vida de Productos, Procesos y Servicios
ACV Análisis del Ciclo de Vida
ADCA Auto Declaración de Conformidad Ambiental
AECA Auto Evaluación de Conformidad Ambiental
AMA Administración y Manejo Ambiental
APRN Armonización Política y Regulación Normativa
ATFGAE Asistencia Técnica y Financiera a la Gestión Ambiental Empresarial
PBIA Banco de Proyectos de Inversión Ambiental
BPIN Banco de Proyectos de Inversión Nacional
BPIAR Banco de Proyectos de Investigación Ambiental Regional
BS British Standard (Norma Británica)
BSI British Standard Institution
CA Certificación Ambiental
CAO Certificación Ambiental Obligatoria
CAPOT Componente Ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial
CAR Corporación Ambiental Regional
CAR’s Corporaciones Autónomas Regionales
CAO Certificación Ambiental Obligatoria
CAV Certificación Ambiental Voluntaria
CCA Certificación de Conformidad Ambiental
CDS’s Corporaciones de Desarrollo Sostenible
CEN Comité Europeo de Normalización
CGA Control de Gestión Ambiental (empresarial)
CGI Control de Gestión Institucional
CGR Contraloría General de la República
CIC Control Integrado de la Contaminación
CMMAD Comisión Mundial para el Medio Ambiente y Desarrollo (WCED)
CNUMAD Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED)
CNA Consejo Nacional Ambiental
CRA Consejo Regional Ambiental
CMA Consejo Municipal Ambiental
CTV Concepto Técnico de Verificación
CUE Comisión de la Unión Europea
CV Comisión de Verificación
DAMA Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito Capital de
Bogotá
DEX Documento de Exportación de Fauna y/o Flora
SIGLAS Y ABREVIATURAS
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

DNP Departamento Nacional de Planeación de Colombia
DOCE Diario Oficial de la Comunidad Europea
DS (PPS) Desarrollo Sostenible de Productos, Procesos y Servicios
EA Educación Ambiental
EAE Evaluación Ambiental Estratégica
EC Empresas Comerciales
EIA Evaluación de Impacto Ambiental
EP Evaluación Preliminar
EPA Agencia de Protección Ambiental de los EE.UU
EPAC Entidad Pública Ambiental Competente
EPS Entidad Pública Sectorial
EsIA Estudio de Impacto Ambiental
ET Entidades Territoriales
EVA Entidad de Verificación Ambiental
FDS Fomento al Desarrollo Sostenible
FI Fortalecimiento Institucional
GAC Gestión Ambiental Ciudadana
GAE Gestión Ambiental Empresarial
GAP Gestión Ambiental Pública
IA Investigación Ambiental
IEI Instrumentos Económicos Indirectos
IEIA Instituto Estatal de Información Ambiental (IDEAM en Colombia)
IFI Instituto de Fomento Industrial
ISO Organización Internacional de Normalización
MSEA Monitoreo y Seguimiento al Estado Ambiental
MMA Ministerio del Medio Ambiente
OAS Ordenamiento Ambiental Sectorial
OAT Ordenamiento Ambiental Territorial
OCDE Organización de Países Desarrollados
ONG Organización No Gubernamental
OT Ordenamiento Territorial
PA Permiso Ambiental
PAA Plan de Acción Ambiental
PAPRN Participación para la Armonización Política y Regulación Normativa
PCGI Participación en el Control de Gestión Institucional
PEAE Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica
PEAEM Planificación y Evaluación Ambiental Empresarial
PEGA Plan Estratégico de Gestión Ambiental
PEGAM Plan Estratégico de Gestión Ambiental Municipal
PEGAN Plan Estratégico de Gestión Ambiental Nacional
PEGAR Plan Estratégico de Gestión Ambiental Regional
PER Indicadores Ambientales de Presión, Estado, Respuesta
PFDS Participación para el Fomento al Desarrollo Sostenible
SIGLAS Y ABREVIATURAS
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

PGA Programa de Gestión Ambiental (Norma ISO 14100)
PI Plan Indicativo
PIEA Participación para la Investigación y Educación Ambiental
PMA Plan de Manejo Ambiental
PMAV Plan de Manejo Ambiental Validado
PMI Plan de Manejo Integral
PML Producción Más Limpia
PND Plan Nacional de Desarrollo
PDD Plan Departamental de Desarrollo
PMD Plan Municipal de Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
POAS Plan de Ordenamiento Ambiental Sectorial
POS Plan de Ordenamiento Sectorial
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PPA Política y Planificación Ambiental
PPEAE Participación para la Planificación y Evaluación Ambiental Estratégica
PPPA Participación para la Política y Planificación Ambiental
PPS Productos, Procesos y Servicios
PYME Pequeña y Mediana Empresa
RDA Registro y Documentación Ambiental
SCPA Seguimiento y Control a factores de Presión Ambiental
SGA Sistema de Gestión Ambiental empresarial
SGC Sistema de Gestión de Calidad
SIA Sistema de Información Ambiental
SIAN Sistema de Información Ambiental Nacional
SIAR Sistema de Información Ambiental Regional
SIAM Sistema de Información Ambiental Municipal
SISEPA Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental
SIMA Sistema Municipal de Gestión Ambiental
SINA Sistema Nacional de Gestión Ambiental
(SINA) Sistema Nacional Ambiental de Colombia (Ley 99/93)
SIRA Sistema Regional de Gestión Ambiental
SNPN Sistema Nacional de Parques Naturales
TGS Teoría General de Sistemas
UAC Unidad Ambiental Competente (de EPS o de ET)
UAM Unidad Ambiental Municipal
UAU’s Unidades Ambientales Urbanas de Colombia (DAMA, AREA, DAGMA, DADIMA)
VA Validación Ambiental
VAO Validación Ambiental Obligatoria
VAV Validación Ambiental Voluntaria
VC (PPS) Verificación de Conformidad de PPS
VC (SGA) Verificación de Conformidad de Sistema de Gestión Ambiental
VC Verificación de Conformidad
SIGLAS Y ABREVIATURAS
Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora Gestión Ambiental Sistémica Leonel Vega Mora

VCC Veeduría y Control Ciudadano
VEsIA Verificación de Estudio de Impacto Ambiental