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LINEAMIENTOS DE LA NUEVA CONST/TUCION

NESTOR HERNANDO PARRA ESCOBAR


Vicepresidente de la Sociedad Econ6mica
de Amigos del Pais
AI cierre de un cicIo de conferencias organizado por la So-
ciedad Econ6mica de Amigos del Pais, antes de la elecci6n de
los miembros de la Constituyente, Hernando Agudelo Villa y yo
tuvimos oportunidad de plantear algunos de los temores, e igual-
mente nuestras propias esperanzas, de que aquellos no se cum-
plieran y estos se hicieron realidad en la proyectada Constituci6n
de 1991.
La confrontaci6n ideologica
En su conferencia central, Agudelo Villa comentaba que la
nueva derecha en e1 medio co10mbiano tenia como pHares basicos
de su ideo10gia el individualismo, el mercado libre, e1 Estado
reducido, e1 enfasis al monetarismo de 1a escuela de Chicago y
la economia de oferta, el desmonte del Estado de bienestar, la
reversi6n de las tendencias polit::asque luchan por 1a igualdad
de oportunidades, la exaltaci6n de la desigualdad como factor
de desarrollo y progreso, y la consecuente ubicaci6n del derecho
de propiedad privada por encima de todos los demas derechos.
Por mi parte, recordaba que para la nueva derecha hay una ma-
no invisible que 10 dirige todo: el mercado. Este factotum re-
quiere para su libre desenvolvimiento de un Estado minimo pero
fuerte. de la extirpacion de la dimension social y de las funciones
compensatorias del mismo, pues, segUn sus adeptos, esos roles
puede cumplirlos el mercado convirtiendo las desigualdades so-
ciales en funcion positiva, al estimular a los mas creativos, a los
Parra Escobar, N. H. (1992). Lineamientos de la nueva constitucin. En Los cambios constitucionales 1991: anlisis poltico de
la Nueva Constitucin (pp. 15 36). Bogot D.C.: Sociedad Econmica de Amigos del Pas.
Docente: Andrs Rivera
Asignatura: Ctedra Lasallista
Referencia bibliogrfica:
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CAMBIOS CONSTITUCIONALES
mas esforzados y liberando al Estado de los gastos de protec-
cion social. Pero, la condicion sine qua non para el florecimiento
de este modelo de Estado es la delimitacion de su funcion inter-
ventora en 1a actividad economic a . Como puede apreciarse, pa-
ra nosotros 1a batalla ideo16gica no es anacronica.
Esos eran nuestros principaies temores. Agudelo Villa en
su referida conferencia titulada "El liberalismo y la nueva dere-
cha frente a la constituyente", concretaba sus expectativas en e1
logro de la paz politica y social a traves de reformas al sistema
democratico, la revoluCion del sistema productivo y la redistri-
bucion "de la propiedad y del ingreso, asi como de los medios pa-
ra lograrla; la intervenci6n del Estado sistematica y seria para
generar crecimiento economico, garantizar la justicia social y
defender el medio ambiente; "mantener" el sistema de economia
mixta complementado con el Estado de bienestar; insercion de
la economia colombiana en e1mercado. internacional defendien-
do losintereses nacionales, sin ceder ante. presiones externas.
Mis esperanzas se centraban en que se superara para siem-
pre el frentenacionalismo y el bipartidismo, como duefios exclu-
yentes del poder, y se diera paso al pluralismo poUtico para que
en libre competencia los diferentes partidos. o grupos, emularan
por la conquista del mismo; que, en.lugar de la legitimacion de
1a.fuerza pllblica en defensa del sistema, se consagrara 1a defensa
de los derechos humanos en su mas amplia dimensi6n; que el
poder concentrado fuera sustituido por la descentralizaci6n y la
tendencia a mcidelos de autonomia regional, incluyendo la facul-
tad para estab1ecer cargas impositivas;y que no se fuera a redu-
cirlatalla del Estado a funciones policivas, dejusticia y de se-
guridad internacional, sino. que se ratificaray perfeccionara el
intervencionismo del Estado en procura de la integracion social.
y la integracion general de la economia.
Las expectativas generales
Una vez elegida la Asamblea Nacional Constituyente, de
diversa representatividad ideologica, a travesde sus debates sur-
gio elfundl;ido rece10 de que 1a nueva Constitucion, que se esta-
!
r
L
"MARCO GENERAL
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ba gestando, no tuviera ninguna identidad 0 coherencia ideolp-
gica, sino que resultara contradictoria, inconsistente, confusa ...
Habia pasado discretamente, en medio de la proliferaci6n
de propuestas individuales de pequefios gropos, de movimiehtos
y de partidos politicos, el Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitucion Politic a de Colombia que el Gobierno Naciona1 ba-
bia presentado por conducto de su vocero, el sefior Ministro de
Gobierno doctor Humberto de la Calle Lombana, a los 10 dias
de instaladas las sesiones de la Constituyente pero que, mas tar-
de, gradualmente, habria de convertirse en el eje del debate y su
referencia obligada.
El acatamiento de los derechos humanos, la representativi-
dad de su democracia, la responsabilidad de sus representantes
y la eficacia de sus instituciones constituian la base filosofica
del proyecto del Gobierno, que se tradujeron en la proposicion de
un Estado social, democratico y participativo, en que este no se
imp one sobre la comunidad, sino que su funcion es asegurar que
se cumplan reglas hasicas en el desenvolvimiento libre de 1a so-
ciedad, mediante el respeto de sus derechos fundamentales y los
mecanismos para hacerlos efectivos. Asf. el individuo pasa a ser
fin del Estado y medio del progreso.
EI manejo de ese tipo de Estado supone su federalizaci6n,
el otorgamiento a las entidades territoriales de autonomia admi-
nistrativa y de autarquia, a fin de hacer mas eficiente la gestion
publica mediante un regimen mas flexible. el fortalecimiento de
105 6rganos de vigilancia y control, y robustecimiento del sistema
judicial para hacerlo confiable, creible y respetable, como funda-
mento del poder saneionador del Estado de derecho .
Promulgada la Constitucion Nacional de 199i, dando co-
mienzo al analisis en forma seria y objetiva en foros como el que
hoy se instala aqui en la SEAP, se va llegando a 1a certeza de que
su concepci6n filosofico-politica es de clara estirpe liberal-social,
nsf no la este reclamahdo como suya el Partido Liberal Calom-
bial!0. lPor que esta contradiccion?
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CAMBIOS CONSTITUCIONALES
EI proceso social de cambio
Colombia, durante los ultimos cuarenta ailos, se ha trans-
formado radicalmente en 10 'social, 10 economico y 10 politico.
De un pais eminentemente rural se paso a uno donde las dos ter-
ceras partes de la poblaci6n residen en centros urbanos. Y todos,
aun los rurales, tienen acceso a la informaci6n, al menos por la
via de la radio, y 7 de cada 10 familias tienen un televisor. La
primaria se ha sextuplicado, la matricula secundaria
se ha multiplicado por treinta y la universitaria por cincuenta;
La tasa de analfabetismo se redujo en un 75%. La mortalidad
infantil ha bajado drastricamente de 160 por mil, en ninos
nores de 1 ano, a menos de 30 por mil. La mujer ingres6 a la
educaci6n y al mercado laboral con gran impetu. La generaci6n
eIectrica del pais, por habitante, se hizo 15 veces superior. En
smtesis, el pais buc6lico y feudal se transfom6 en urbano, mo,
demo, complejo y capitalista, con todos sus ingredientes positi-
vos y negativos. Y la mentalidad represiva, conservadora y exclu-
yente, ha venido perdiendo audiencia y sometimiento para ceder
el paso, silenciosamente, a las formas liberales, igualitarias y so-
lidarias de la sociedad.
La continuada violencia del pais, durante estos cuatro de-
cenios, aparentemenie 10 radicaliz6 entre la izquierda
y revolucionaria y la derecha concentradora de poder econorruco
y de privilegios, represiva en 10 politico y mezquina en el campo
de la solidaridad social. Sin embargo, la realidad cada vez mas
creciente es que'en Colombia, al igual que en el resto del mundo,
sinimportar el nivel de desarrollo, la solucion es la via liberal.
Hoy los sistemas politicos totalizadores han sido derrotados uni-
versalmente. El cuerpo popular mayoritario del pais ha entendido
sabiamente que ninguna de las dos franjas extremas, a pesar de
sus pretendidas justificaciones, puede conducir a la paz ni a la
convivencia civilizada entre los colonibianos.
Adicionalmente, 'cabe registrar que los movimientos de dere-
cha y los neoliberales 0 neoconservadores resultaron debilmente
representados en la Asamblea Nacional Constituyente; y que 13
nueva fuerza de la Alianza Democratica M-19, de la que poco
MARCO GENERAL
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se sabia ideologicamente, no resulto conservadora como algunos
10 sospechaban, ni comunista como otros esperaban por sus orf-
genes de insurgencia guerrillera, sino que, gracias a la influen-
cia y asesoria de la social democracia europea, y particularmente
del Partido Socialista Obrero Espanol (PSOE) de, Felipe Gonza-
lez, logro prevalecer en ella 1a tendencia progresista 0 social,
identificada con la amplia mayoria liberal de la misma tendencia.
La nueva democracia
La democracia de Colombia, consagrada en la Constitucion
de 1991, ya no es bipartidista sino pluripattidista, de represen-
tativa paso a sel' pal'ticipativa, de altamente centralizada a defi-
nitivamente descentralizada, de mayoritaria a democracia consen-
sual y fundamentalmente social.
La democracia blisica, como es biensabido, debe respetar
las libertades y los derech08 humanos, pues no es .posible un
proceso de desarrollo estable donde las libertades son conculca-
das y los derechos humanos desconocidos; debe facilitar la par-
ticipaci6n del pueblo en el escogim"ientode sus representantes
en el Estado, y su estrecha colaboracion con ellos, asi comosu
directa en ciertos tipos de decisionescomo auten-
tico .recopocimiento a la soberania del pueblo; debe incorporar
comb objetivo la dimension social y la consiguiente. bUsqueda
de la dignidad del ser humano, y debe inducir el pluralismo
politico como verdadera apertura a la confrontaci6n de las dife-
rentes corrientes del pensamiento,en su prop6sito de conquistar
el poder. '.
Pluripartidismo y participacion
. . El articulo 107 de la nueva Constituci6n garantiza a todos
los nacionales el derecho de fundar; ol'ganizary desarrollar par-
tidos y movimientos politicos, asicomo la libertad de afiliarse
a ellos, 0 de retirarse, sin .que haya lugar a discriminacion ideo-
logica (40.3 Y 107), abriendose asf el Estado de pluripartidismo.
Ademas, el articulo 2
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de la nuevaConstitucion consagra como
uno de los fines del Estado: Ufacilitar la participacion de todos
20 CAMBIOS CONSTITUCIONALES
en las decisiones que los afectan y en la vida econ6mica, poli-
tica, administrativa y cultural de la naci6n". La colaboraci6n del
pueblo con sus representantes se expresa en la iniciativa para
proponer proyectos de Ley (154); proyectos de refonna consti-
tucional (155), la revocatoria del mandato (105), el plebiscito,
el referendo y la consult a popular, particulannente en 10 rela-
cionado a la organizaci6n y administraci6n territorial, quedando
de esta manera ampliamente institucionalizada la democracia par-
ticipativa, amen del voto 0 sufragio universal, ahora ampliado. al
voto programatieo, segUn el cual el gobernador 0 alcalde recibe
un mandato de sus electores (259). Todo esto sin olvidar que
el artfculo 112 preve el estatuto de oposici6n para los partidos 0
movimientos que no participen en el gobierno, mediante el cual
se garantiza la funci6n critica y el desarrollo de alternativas
poHticas.
Diversidad etnica y cultural
Uno de los nuevos principios fun.damentales de la Cons-
tituci6n de 1991 es el reconocimiento expreso a la diversidad et-
niea y cultural de la naci6n (7). Se incorporan, a rna'S del Cas-
tellano. las lenguas y dialectos de los grupos etnicos, estable-
ciendose la obligaci6n de que la ensefianza en esas comunidades
. sea bilingiie (10). Se reconocen asi, por primera vez, los
chos de los indigenas a preservar sus valores etnicos, religiosos
y culturales, con toda la riqueza esoterica que esto significa.
Descentralizaci6n con financiaci6n
La Constituci6n sustituida consagr6 tanto la centralizaci6n
politica como la descentralizaci6n administrativa, sin que esta
llegara a tener mayores alcances para la vida regional y local.
La hoy vigente otorga a las entidades territoriales no s610 auto-
nomia administrativa, sino tambien financiera, plasmadas, la pri-
mera, en el articulo 287 . 1 . 2. segun el cual estas podran gober-
narse por autoridades propias y ejercer las competencias que Ie
correspondan, y la segunda, en el. articulo 287.3.4. en el que se
establece que podran administrar los recursos y establecer los tri-
butos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, asicomo
participar en las rentas nacionales como, en efecto, se consagra
MARCO GENERAL
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en CUanto al situado fiscal y la creciente participacion de los
ingresos corrientes de la naci6n. Ademas, la explotaci6n por parte
del Estado de los recurs os naturales no renovables en las entidades
tenitoriales les da derecho a participar en las regaHas que el Esta-
do Obtenga por tal concepto (360). Con los ingresos asi recolec-
tados, que no sean asignados a los departamentos y municipios,
se creara el Fondo Nacional de Regalias, cuyos recursos se des-
tinaran a las entidades territoriales para la promoci6n de la mi-
nerfa, la preservaci6n del medio ambiente y la financiaci6n de
proyectos regionales de inversi6n, definidos en los planes de de-
sarrollo respectivos como prioritarios (361).
De esta manera, los poderes centrales pasan a ser, frente a
las entidades territoriales, simples coordinadores de las poHticas,
de planes y programas para el desarrollo con el objeto de inte-
grar las regiones a los fines nacionales, aunque obviamente se
conserva la autoridad central en el manejo y control del orden
pUblico y la defensa nacional. .
La mentalidad del consenso
A traves de toda su historia independiente los colombianos
hemos conocido unicamente la democracia mayoritaria como ob-
via consecuencia del tradicional bipartidismo, donde uno de los
dos, por razones matematicas, deberia ganar la mayoria absoluta.
Lacoalici6n constitucional del Frente Nacional desdibuj6 ese
principio y fusion6, transitoriamente, en una especie de partido
unieo de gobierno a las dos fuerzas politicas tradicionales, con
exclusion de los demas intentos de nuevas formaciones poHti-
cas. Si bien el sistema tuvo sus justificaciones historicas, fue
una especie de camisa de fuerza que propici6 la burocratizaci6n
y la corrupcion por falta de partidos opositores, que s6lo vino
a desmontarse parcialmente en el gobierno Barco al restablecerse
la bipolaridad democnitica gobierno-oposici6n.
. La .incorpor.aci6n a la vida civil de grupos guerrilleros y la
mcontemble de nuevas fuerzas sociales que no se iden-
Mlfaban con_ los partidos tradicionales, desgastados durante los
ultlmos 30 anos, atomizados y desorganizados, ha facilitado que
22 CAMBIOS CONSTITUCIONALES
el modelo de democracia mayoritaria sea sustituido por el de de-
mocracia por consenso para dar cab ida a la nueva realidad del
pals.
Segtin Liphart, el modelo Westminster de democracia
yoritaria se caracteriza por:
concentracion del poder ejecutivo en gabinetes de un
solo partIdo con desconocimiento de amplias .
- La fusi6n de poderes ejecutiYo y legislativo, y dominic
del gabinete. .. , ..
- El bicameralismo asimetrico, a manera del Parlamento
Britanico, donde las dos camaras tienen funciones diferentes.
- Bipartidismo.
- Sistema electoral de mayoda relativa.
- Gobierno unitario y centralizado.
- Sistema unidimensional de partidos en elque 1a pugna
politica gira en torno a una misma variable, bien sea la socio-
economica 0 la dimension izquierda 0 derecha.
La democracia de consensoesta basada en:
- La forinacion de gran des coaliciones, donde diferentes
partidos comparten el poder ejecutivo.
- Separacion formal e informal de poderes.
- Bicameralismo que recoge la representaci6n de las mino-
das, pues ya no hay dos partidos sino tres, 0 mas, con suficiente
fuerza electoral.
- Los partidos se proyectan de manera multidimensional,
y facilitan 1a expresion de la comp1ejidad de fuerzas socia1es co-
existentes en la nacion.
- La representacion proporcional, que pel'lJlite la distri-
bucion de los escafios parlamentarios de acuerdo a los votos que
reciben los partidos.
'.
,
MARCO GENERAL
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-La descentralizacion que facilita el florecimiento de 1a
democracia, a traves de la autonomla local y regional, hasta llegar
a acoger Is: federalizacion territorial y aun la no territorial.
Nuestro flamante modelo qemocratico acoge, en gran parte,
las caracterfsticas de la democracia por consenso antes men-
cionada:
1. Se define al Estado como una republica unit aria descen-
tralizada, con autonomia de sus entidades territoriales, democra-
tica, participativa y pluralista.
2. Se preve 1a division tripartita del poder publico en don-
de estas ramas, no obstante tener funciones separadas, co1aboran
arm6nicamente para la realizaci6n de sus fines, estableciendose
un equilibrio de poderes (113).
3. Se fortalece el control politico ejercido por el
vo frente al ejecutivo mediante el voto de censura (135.9), se li-
mita el poder de intervenci6n del ejecutivo mediante la consa-
graci6n expresa de que esta s6lo puede hacerse a traves de ley y,
en los casos de los estados de excepcion. no Ie es dable usurpar
funciones propias del legislativo, salvo las excepciones alH pre-
vistas (214 y 215).
4. Se mantiene, al igual que en la Constituci6n de 1886, un
sistema presidencialista, un poder legislativo bicameral pero en
el que,con el fin de dar una mayor representaci6n a la totalidad
de gamas sociales, culturales y politicas, se modifica la forma
de elecci6n de senadores, la que se hani por circunscripci6n na-
ciona1 (171), a 1a vez que se establece la forma para ampliar el
nt1mero de representantes quienes, de todas maneras,. se elegi-
ranpor circunscripci6n regional (176). Se destaca, con mayor
propiedad, el caracter asimetrico de las dos camaras, no obstan-
te que se mantiene poca diferenciaci6n en cuanto a sus funciones
legis1ativas.
. 5. Se consolida el pluripartidismo politico (107) y se ins-
tirucionaliza el estatuto de oposici6n para que los partidos 0 mo-
24 CAMBIOS CONSTITUCIQNALES
vimientos, que no esten en el gobierno, puedan ejercer libre-
mente la funci6n critica y desarrollar alternativas politicas. 19ual-
mente, se perrriite a los partidos y movimientos minoritarios el de-
recho de participar en las mesas directivas de los cuerpos cole-
giados, segUn su representacion en ellos (112). '
6. Se consagra plenamente la descentralizaci6n territorial
de la naci6n en el articulo 287, y siguientes, con el fin de otorgar
una mayor autonomta y asunci6n de los problemas locales y ast
acercar la infraestructura del Estado a las necesidades del pueblo.
En vista de la nove dad del articulado constitucio:lal, no es
auriposible establecer con precision las futuras coaliciones tras
el poder;sin embargo, ya se percibe en las circunstancias sociales
actuales un gran impetu de ciertos gropos que han anunciado su
alianza. Y no serfa extrafio que para las elecciones presidenciales
del 94 se consoliden coaliciones previas de gobiemo, en virtud
de la insti tucion de Ia Vicepresidencia y de Ia segunda vuelta.
Las pr6ximas elecciones de gob ern adores pueden constituir ejem-
plo de la nueva forma demowltica por consenso .. Y hast a podria
vaticinarse que la politica queda reservada a quienes la entien-
dan, la acepten y jueguen sus reglas de flexibilidad.
Sistema econ6mico
EI articulo 333 consagr6 la libertad de empresa dentro de
los limites del bien comun, la libre competencia como derecho
de todos, la funei6n social de la empresa, que implica obliga-
ciones, el deber del Estado de impedir que se obstruya 0 restrin-
ja Ia 'Iipertad econ6mica y evitar cualquier abuso de la. posici6n
dOininante de personas 0 empresas en el mercado naclOnal, de-
jando a: la: ley la delimitaciondel alcance de libertad economica
"cuando as! 10 exijan el interes social, el ambientey el patrimo-
nia cultural de la Nacion". A renglon seguido erige con toda
claridad el principio de la intervencion del Estado, tambien por
mandato de ley, quedando nitidamente establecido 'el sistema eco-
nomico colombiano: "libertad con limites, con intervenci6n del
Estado, con planeacion, para conseguir el mejoramiento de la ca-
lidad de vida de los habitantes, ladistribuci6n equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci6ri
" """I
,
.

MARCO GBNERAL
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de un ambiente social" y "asegurar ,que todas las personas, en
particular los de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los
bienes y servidos. basicos".
La intervenci6n econ6mica
,Las reformas liberales del 36, 45 y 68 instituyeron un Es-
tado moderno intervencionista, que si bien facilit6 la introduc-
ci6ri, de criterios tecnicos como los de planeaci6n econ6mica, el
siStemapolftico no ha alcanzado una mejor' distribuci6n de los
bienes, sino que ha permitido la implantacion de monopolios flo-
recientes y la concentraci6n supuestamente justificada
la revolucion tecnol6gica contemponinea.
;, i' En efecto, la Constituci6n que expir6 consagraba la inter-
venci6n aS1:
" 'a) En su articulo 32 que instituia la planeaci6n economica
mediante ley, "en la produccion, distribucion, utilizaci6n y con-
sup10 de los bienes y en los servicios publicos y privados para
y planificar la economia a fin de lograr el desarrollo
.
b) A traves del 120, numeral 14, sin ley previa, en el banco
en cuanto al manejo 0 aprovechamiento e inversi6n de
provenientes del ahorro privado.
',' .
:,;., j cr Mediante decretos legislativos de emergencia econ6mica
segUnel 122. '
"
h\: d) Por la funci6n de inspecci6n y vigilancia de establecimien-
tosdel credito y sociedades mercantiles definidas en el 120, nu-
,.15.
,
'Para organizar el credito publico, reconocer la deuda na-
y arreglar su servicio, regular el cambio internacional, el
,C01lllelcin exterior, establecer y modificar el regimen de aduanas
y tarifas mediante ley marco, y ,
En el articulo 80 sobre la Comisi6n del Plan que resu1t6
,26
CAM BIOS CONSTITUCIONALES
Ahora la nueva Constitucion en su articulo 334.reitera,
con redaccion retocada, el principio intervencionista de que "la
direccion general de hi economia a ,cargo del Estado" y
repite una serie de objetivos de la funclon agregan-
dole unicamente las de la
titividad y el desarrollo armomco de las , Sl-
tuaci6n se presenta con el articulo 199,24 que los antlguos
14 y 15 del articulo 120, aunque Ie quita al presldente
cion reguladora en cuanto a recursc:s capt??os d:l.
(150, 19) Y solo Ie deja funciones de mspeCClOn y vlgtlancla !
control de las actividades financieras, bursatil y aseguradc:ra, h
jados mediante ley previa, Texto que se reproduce tambl,en en
el numeral 24 del 189 al definir las competencias del presldente
de.1a republica como Jefe de Estado, Jefe de Gobiemo y supre-
ma autoridad administrativa,
Las principales novedades de la nueva carta en este campo
se concentran en:
1, La formaci6n por el Congreso del Plan Nacional de
sarrollo y de Inversiones Pt1blicas (150,3) de que trata, el,capl-
tulo 29 del Titulo XII del Regimen Economico y de la HaCienda
Publica,
2, La posibilidad de establecer en f,orma
tributos 0 modificar los existentes, con Vida hasta la fmahzaclOn
de-Ia siguiente. vigencia fiscal, cuando se estado de
emergencia por perturbaciones del orden economlco (215); ,
3, E1 fortalecimiento de las organizaciones solidarias y el
desarrollo empresarial (333,3) y,
4, La facultad de establecer, en virtud de ley,
de estado eficientes para satisfacer intereses publicos 0 SOCla-
h!s (336),
Planeaci6n economica y social
A diferencia de 10 que ocurria desde la reforma del 68, en
la que infortunadamente se hizo imposible llevar a cabo la pla-
If,,, :'
""1'
MARCO GENERAL
27
neacion estructural de la economia al no poderse constituir la
Comision del Plan, la nueva Constiti.lcion S1 la hace viable poria
via del Congreso (150, 3), Son 6rganos comprometidos en su
elaboraci6n el Consejo Nacional de Planeaci6n (340) y el Go-
biemo Nacional' en su presentaci6n al Congreso (341),
Es preciso resaltar la amplia participacion de sectores no
gubemamentales como los economicos, sociales, ecol6gicos, co-
munitarios y culturales en la elnboracion y discus ion del Plan, co-
mo integrantes del nuevo Consejo Nacional de Planeacion,
La planeaci6n abarca los niveles nacional y local, para 10
(;11a1 el gobiemo central, y las entidades territoriales, elaboran1n
y adoptaran de manera concertada entre ellas los planes de desa-
rrollo, con el fin de asegurar el usc eficiente de los recursos
(306,2, 313,2, 339,2 y 325) y su coord ina cion con losrespec-
tivos presupuestos (339,2 Y 346,1),
El Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Pt1blicas se-
fiala los prop6sitos y prioridades de la acci6n estatal y las estra-
tegias de politic a social, econ6mica y ambiental del gobiemo,
as! como los presupuestos plurianuales de los principales progra-
mas y proyectos de inversi6n publica nacional, con especifica-
ciones de los recursos financieros requeridos para su ejecucion
(339,1) dentro del marco establecido por la Ley Organica de
Presupuesto (342),
Los derechos socioecon6micos
El gran aporte del siglo XX en el proceso de perfecciona-
miento de la democracia ha sido, indudablemente, la incorpora-
cion de derechos sodales, adicionalmente a los derechos Jibe-
rales y a los democraticos, Este nuevo logro se ha tradticido en:
- E1 surgimiento de los denominados derechos socioeco-
n6micos, en la esfera de la libertad politica,
, -,- La intervenci6n del Estado y la consolidaci6n del sector
publico en el campo de la libertad economica, '
28
CAMBIOS CONSTITUCIONALES
- La igua1dad de oportunidades, entendida como igualdad
de condiciones socioecon6micas positivas. en 1a 6rbita de la igua1-
dad politica.
- La garantia de bienestar, calidad de vida, participacion
en los servicios sociates. en 10 que a igua1dad economica
.;oncieme.
- La seguridad economica, garantia de una renta minima,
y de protecci6n: enfermedad, invalidez, vejez. desemp1eo, etc.,
en cuanto a seguridad social.
Intervenci6n en materia social
Desde 1a gran reforma de 1a Revo1ucion en Marcha del 36
se instituyeron "deberes sociales del Estado y de los particulares"
(16), 1a protecci6n al trabajo por parte del Estado (17), el dere-
cho de hue1ga (18), 1a asistencia publica como funcion del Es-
tado (18), la ensefianza gratuita en las escue1as del Estado (41)
y se determinaron los instrumentos juridicos, genericos para cum-
pHr tales funciones, como las relacionadas con la formacion de los
planes y programas naciona1es y departamenta1es, y de los co-
rrespondientes presupuestos.
En la Constituci6n de 1991 se define al Estado como Social
de Derecho cuyos fines esenciales son los de "servir a la comu-
nidad, promover 1a prosperidad general y garantizar la efectivi-
dad de los principios, derechos y deberes" consagrados en la
Carta que, como bien se sabe, son prolijamente enumerados y
definidos en e1 capitulo de los Derechos Fundamenta1es, de los
Derechos Sociales Econ6micos y Cultura1es y de los Derechos
Colectivos y del Ambiente que se desarrollan del articulo 11 al
94, dando1e a1 Estado 1a condici6n de garante de la integridad
del individuo, de su desarrollo familiar y de su bienestar social,
y de 1a pacifica convivencia entre los colombianos, independien-
temente de su raza. sexo 0 cultura. Se constituye as! el Estado
de Bienestar que los neolibera1es reehazan, desconociendo que
los pafses que hoy 10 combaten. como Ing1aterra y Estados Uni-
dos, integraion y vieron florecer sus sociedades, as! como las de
los paises europeos, con la protecci6n, guia y acci6n del Estado
MARCO GENERAL
29
de Bienestar, aunque ahora se marchiten. lSera que e1 40%
de los co10mbianos sumidos en 1a pobreza absoluta podria salir
d.e 1a en que se encuentra. 0 que 1a segu-
ndad soc tal estana en capacidad de ampliar su cobertura hasta
llegar a esos estratos, sin la acci6n decidida del Estado?
. respuesta se halla en el articulo 366 que precis a como
obJettvo y prioritario de la actividad del Estado,
en del y la cali dad de vida de 1a po-
La soluclOn. de necesldades insatisfechas de salud, de
educacl6n, de saneamlento ambiental y de agua potable".
La nueva Carta seiiala, ademas, los siguientes medios para
cumplir funciones socia1es del Estado: "
1. Frente a la Seguridad Social orden a que los recursos 0
reservas destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante (48).
. .2. En al servicio de salud, la ley debera indicar los
medIante los cuales la atenci6n basica llegue a todos
los habttantes en forma gratuita y obligato ria (49).
3 .. de la en virtud de la ley, se
1a de .1a .nac16n y de las entidades terri tori ales en
la direccl6n, fmanclac16n y administraci6n de t.odos los servicios
(67), asi como los mecanismos financieros determina-
dos por el Estado a fin de hacer posib1e e1 acceso, de todas las
aptas, a la educaci6n superior (69). '
, 4/ Por perturbaci6n del orden social y eco16gico se puede
al Estado de Emergencia (215).
, ; I ... . .
en forma gradual y creciente las nuevas
socla1es, se ordena a 1a naci6n formar el Plan
de Desarrollo y de Inversiones Pt1blicas con ptesupues-
(150), y a los departamentos y municipios la
(16n de planes y programas de desarrollo econ6mico y so-
Cla 300 y 313).
30
CAMBIOS CONSTITUCIONALES
. 6. Ademas, se permite la destinaci?n de tentas
para la inversi6n social y para las que aSlgne la naClOn a las en-
tidades de previsi6n social (359). .
7. Se distribuye a los departamentos y distritos el situado
fiscal para financiar la educaci6n y la salud (256).
8. Se da participaci6n a los municipios en los ingresos co-
rrientes de la naci6n en forma creciente, del 14% en 1991 al
22% en el 2002 (357).
9. Se especifica que las rentas provenientes del monopoli?
de los juegos de azar las destinaran los
vamente a los servicios de salud, y las de hcores estaran destlOa-
das a los servicios de salud y educaci6n (336).
La finalidad social del Estado y los servicios publicQs
Uno de los campos en que el liberalismo-sociallogr6 su
jor expresi6n en la nueva Carta Fundamental fue en los servl-
cios publicos, pues se fij6 como del Estado su
prestacion eficiente a todos los habltantes del temtorlO al se-
fialar que son inherentes a la finalidad social del Estado, y qt1;e
ast sea prestado por particulares, el Estado conserva su capaCl-
dad de regulacion, control y vigilanda (365).
Corresponqe a la ley fijar "las .Y
dades relativas a la prestaci6n de los servlclos pubhcosdomlCl-
liarios, su cobertura, caUdad y financiaci6n, y el regimen tarifa-
rio (367) y se crea el mecanisme para que las personas de
escasos tengan acceso a enos mediante subsidio de la
naci6n a las entidades territoriales (368). Se sefialan, deberes
y derechos de los usuarios, .e} regiI?-en ?e I:roteccion y form as
de participacion en 1a gestlOn y se facu1ta
a1 presidente de 1a republica para sena1ar, con sUleclOn a 1a ley,
las politicas de administraci6n, a1 igua1que ejercer funcibnes
de control inspecci6n y viglancia de las entidades que los presten,
por de la Superintendencia de Servicios Publicos Domi-
ciliarios que se crea (370).
MARCO' GENERAL
31
Regimen econ6mico y hacienda publica
El estatuto constitucional hoy vigente estructura en forma
mas coherente a1 Regimen Econ6mico y 1a Hacienda Publica,
reagrupando en un solo titulo temas que hasta la fecha se encon-
traban diseminados a 10 largo de 1a Constituci6n.
Como varios de estos temas son objeto decomentario en
otros apartes de esta exposici6n, s6lo resta sefia1ar las novecla-
des en materia presupuestal y en la Banca Central. En e1 primer
caso, se vue1ve a radicar en cabeza de los congresistas 1a inicia-
tiva legis1ativa .en 10 que hace a gastos, inversiones y obras pu-
b.lieas, la cual habian perdido con la Reforma de 1968. Se pone
flO al eoneepto de "presupuesto equilibrado" para estableeer
que el proyecto de ley de apropiaciones debera contener la tota-
lid ad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal, pudiendo el gobierno posteriormente solicitar 1a
creaci6n de nuevas rentas, 0 la modificaci6n de las ya existentes,
para hacer frente a los gastos no cubiertos (347.1), Y se elimi-
nan las adiciones presupuestales por parte del gobierno.
'Otro importante cambio se evidencia al trasladarse al Banco
de la Republica las facultades que estaban radicadas en cabeza
de la Junta Monetaria, dandole independencia en la funci6n del
manejo y estabilizaci6n de la moneda. Por otra parte, se prohibe
alBanco de la Republica el otorgamiento de creditos al gobierno
y a los particulares, y las operaciones de financiamiento en favor
del Estado requeriran 1a aprobaci6n unanime de la Junta Direc-
tiva, a menos de que se trate de operaciones de mercado abier-
to (373).
La propiedad
En el documento que sobre la propiedad presente al Foro
Liberal sobre la Reforma Constitucional convocado por la SEAl>
en Villa de Leyva, centre mis propuestas en los siguientes temas:
mantener 1a propiedad como funci6n social; coexistencia de di-
ferentes' formas de propiedad publica 0 de Estado, privada 0 de
los particulares, social 0 del sector comunitario, indigena 0 de
'Ios resguardos, mixta entre dos 0 mas de los anteriores como
! '
32
CAMBIOS CONSTITUCIONALES
expresion del pluralismoecon6mico; estimulo a la so-
cial y democratizaci6n de la propiedad como del ener-
gico papel promotor del Estado mod,erno; de
varse el Estado detenninadas industrlas, explotaclon
de interes publico 0 social, en aplicaci6n de su funclOn
cadora y la necesidad de establecer limite a la exagerada ,P0lItlca
de moda de las privatizaciones; expropiacion por mO,tIvos de
utilidad publica 0 interes social definidas por la ley previa, reem-
plazando en algunos casos la via judicial por la v!a
tiva a fin de acelerar el proceso y reservar la via Judicial exc1u-
a la controversia del precio; y finalmente, la obliga-
ci6n de mantener el mercado libre 0 de competencia abierta es-
tableciendo vias constitucionales contra pnicticas monopolfsticas,
o de obstruccion 0 restriccion de la libertad econ6mica, aunque
reservando tal economica solo al Estad? cO,mo ren-
tlstico en virtud de la ley, La nueva ConstItuclon mcorpora y
amplfa todos estos conceptos en lasiguiente. fonna:
1, Se garantiza la propiedad privada (58, 1);
2, Establece la propiedad publica, declarando al Estado
propietario del subsuelo y de los 'recursos naturales no renova-
bles (332), el Estado como empresario (60) y monopo,lista ,(336),
propietario de bienes de uso publico (63), y del patnmoruo cul-
tural y arqueo16gico (72);
3, Consagra la propiedad social en sus formas asociativas
y solid arias (58,3);
4, la propiedad indigena al establecer que "los
resguardos son de propiedad colecti:va y no (329,2),
y que, ademas, son "inalienables, e membarga-
bles" (63), abriendole igualmente esta mlsrna a los que
la ley declare como bienes comunales perteneclentes a grupos
etrUcos, .
. Respecto de la dernocratizacion, el queda con la ob}i-
gaci6n de promover el acceso a la propledad 1 y, ademas,
ordena que cuando una empre,sa Estado. se pnvattce, se
ca a los trabajadores y orgamzaclOnes sohdanas 0 comurutanas
el acceso a-la propiedad accionaria (60 ,2)
MARCO GENERAL
33
Ademas, en fonna particular, se establece que 'es deber del
Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra
de los trabajadores agrarios, en forma individual 0 asociati-
va" (64),
Qued6 igualmente acogida la iniciativa de reservarse el Es-
tado la prestacion eficiente de los servicios publicos, por raze-
nes de soberanfa 0 de intert!s social, mediante ley aprobada por
los miembros de y otra camara, previa y plena
mdemmzaclOn a las personas pnvadas del ejercicio de una acti-
vidad Ifcita (365.2).
Como puede apreciarse, no solo quedo confirm ado el canon
constitucional del 36 de que la propiedad tiene una funci6n so-
cial que implica obligaciones que hoy aceptan las fuerzas pro-
gresistas de la sociedad, incluida la doctrina social cristiana, si-
no que, adicionalmente, se Ie dio la misma dimensi6n a la em-
presa como marco conceptual preciso dentro de la consagraci6n de
la libre empresa y libre competencia econ6mica (333) .
Con gran visi6n futurista se estableci6 la funci6n ecol6gi-
ca, como inherente a la funci6n social de la propiedad (58,2), te-
rna que fue ademas desarrollado en 26 articulos de la Constitu-
ci6n colocandose nuestra Carta a la vanguardia mundial en esta
materia.
El monopolio
Tres expresiones constitucionales abren paso a la interven-
ci6n del Estado contra los monopolios:
. - Una consagraci6n generic a en favor de la libertad eeo-
al fijarle al Estado, por mandato legal, la obligacion de
lmpedlf que aquella se obstruya 0 restrinja y de evitar 0 contro-
abuso que personas 0 empresas hagan de su po-
SICI?n en el mercado nadonal" (33,4);
, :, misi6n a fin de garantizar el pluralismo
y ]a competencla, para evitar las pnicticas monopo-
lIstlcas en el uso del espectro electromagnetico (75,2);
34
CAMBIOS CONSTITUCIONALES
- Aunque se mantiene como canon constitucionalla
del monopolio como arbitrio rentlstico, en cuanto tenga por fl-
nalidad el interes publico 0 social (336.1), asi como la obliga-
cion de hacerlo eficiente. En caso de que no cumpliere estos
quisitos el gobierno debera decretar su enajenaci6n 0 liquidaci6n,
v otoraar su desarrollo a terceros en los terminos que determine
_ b
la ley (336.7).
La expropiaCi6n
EI proyecto del gobierno contemplaba la figura de la expro-
piaci6n por la via los .casos de reforma ur
bana, reforma agrana y obras publIcas. Sm a la pIe-
naria de la Constituyente para primer debate, se deJaba a volun-
tad dellegislador su 6rbita de aplicaci6n y se ordenaba la p.oste-
rior acci6n contencioso-administrativa . Esfuerzos transaCClOna-
les entre los constituyentes, tendientes a evitar que este tipo de
expropiaci6n pudiera abarcar a las empresas, quizo constreiiii:" este
procedimientoa los bienes inmuebles. Finalmente, en la segun-
da vuelta, fue acordado el texto que habia acogi?o en la pri-
mera. En consecuencia, corresponde alleglslador sena.1ar los ca-
sos en que el principio de la se pueda .aphcar PO! la
via administrativa que tanto ha Irntado a l?s de
con el pretexto de que asi se ahuyenta la InVerSIOn extranJera. y
nacional, aunque ahora estan ligeramnte por flr-
me posicion asumida por la HIll,. del alto
norteamericano, quien Ie qUltO toda Importancla a esas cnttcas.
portancia a esas criticas.
Sobre este particular cabe recordar. que la expropiaci6n por
la vIa judicial resulto exageradamente dllatada el tlempo,
ta hacer nugatorio el interes que suscita la aCCIOn exproplatona.
No se trata de atentar desde el Estado contra 10 que en la
misma Constituci6n se establece, como es la garantia a la empre-
sa privada y de la propiedad dentro del marco de la librecompe-
tencia sino de darle herramientas al Estado para poder adelantar
obras que por razones de utilidad publica 0 interes so-
cial debe ejecutar el gobierno.
MARCO GENERAL
35
.otra razon de demora procesalen el tramite de ex-
proplac16n de la, controversia judicial sobre las raza-
nes de por el legislador, que ahora no seran
Judlclalmente, tal como 10 proponia el proyecto
del goblerno.
, C.abe recordar que frente a estos obstaculos el legislador
vema la via administrativa como parte del proceso
d.e exproplac16n .. En efecto, la ley 59 de 1981 relacionada con
clertas de mfraestructura, la ley 30 de 1988 reformatoria
de la ley ongmal de la Agraria y la ley de 1989 sobre
establecleron un proceso mixto segtin el cual
la entl.dad publIca decreta mediante resolucion la expropiacion
mmueble e? cuanto tal acto queda en firme, se inicia el
de por la jurisdiccion ordinaria tendiente a
legltlmar aSl el acto administrativo.
La extinci6n como pena
. , . La confiscacion para todos los casos de enriquecimiento
IhCltO, tal c?mo se propuso en Vi,lla de Leyva, no fue acogida
pero se adopto la figura de extincion del da-
sobre los adquiridos, en perjuicio del tesoro pu-
bltco 0 can grave detenoro de la moral social" (34.2).
modalidad se ha identificado en el campo judicial con
una sanclon a la propiedad inutil sOcialmente, como la de terre-
rurales inexplotados adjudicados como baldlOs y otros casos
por 10 que aparece un tanto extrafia como fruto de
sanclon penal.
A manera de coda
Me ha diffcil ser breve porque la excesiva
dad de las incitan al analisis, y
por9
ue
la concreSlon me hubiera conducido a la ge-
nenca que el proposito este cumplido:
los pnnclpales IIneamientos conceptuales de la Constitu-
. 991 a los se pegado no por casualidad, ni por
ImpOSlClon de un partIdo polItIco, sino como resultado de una
36
CAMBIOS' CONSTITUCIONALES
profunda conciencia nacional que inspira a la gran mayoria de
los colombianos: la democracia liberal social.
En efecto, no cabe sospecha alguna de que la democracia
colombiana se ha expandido y se ha profundizado. En ella ca-
bemos hoy todos los colombianos y su perfeccionamiento-esta
abierto a la colaboraci6n que pongamos para hacerla real, y tran-
sitar los caminos de la convivencia pacifica, tan esquiva en los
6ltimos decenios.
Alvin Toffler en su libro "E! Cambio del Poder", al
analizar la fuerza, 1a riqueza y el conocimiento como fuentes
del poder, afirma que las dos primeras son propiedad de los
fuertes y los ricos, mientras el conocimiento esta a la mano del
pobre y del debil. Hasta ahora el grado de distribuci6n de la ri-
queza ha determinado la verdadera orientaci6n polftica del siste-
ma, izquierda 0 derecha, capitalista 0 socialista. A su tumo, la
fuerza es finita, inflexible y facilmente se convierte en violencia,
La alianza de las dos, dinero y fuerza, convierte a1 poder en opre-
sor del hombre. Por el contrario, la distribuci6n del conocimien-
to abre los canales a la autentica democracia por 10 que "la fu-
tura lucha por el poder ira evolucionando cada vez mas hachi una
lucha sobre la distribuci6n del conocimiento y el acceso a el".
En la finalizaci6n del segundo milenio y los albores del si-
glo XXI, en esta era del conocimiento en la que Colombia no
podra ser un simple espectador, aquel no solo serli determinante
en el juego de b-alance de poder a nivel mundial, sino que tendra
en el interior de cada nacion, 0 regi6n, un rol determinante para
su desenvolvimiento. Confiemos que en Colombia, gracias a la
nueva Constituci6n y a las profundas convicciones democraticas
de su pueblo, el desarrollo que Estado y sociedad civil, intima-
mente ligados, realicen arm6nicamente hacia el futuro sea rico y
fuerte en la distribuci6n del conocimiento, pues, creo que, a mas
de democratico, es humanista porque potencia a1 hombre hasta
su mas alta y digna proyecci6n vital.
CAPiTULO II
LOS DERECHOS
DERECHOS FUNDAMENTALES Y SU PROTECCION
ALFREDO VASQUEZ CARRIZOSA
Quier? . decir como preambulo que me siento orgulloso de
habel' en la Constituyente de 1991, porque fUe un
patn6tIco que, apesar de su pluralismo, de las grandes
de llegamos a un consenso nacional y, sin
may?r .dlflcultad, alh estuvo representadC) el pais: Si hay con-
la Constituci?n, esas contradicciones son del pais.
La Constltuc16n, por 10 demas, no se debe a ningUn modelo en es-
y es su mer ito . No es una Constituci6n liberal porque
hene aspectos un pOCO sOcialistas, en 10 que se trata de los dere-
chos fundamentales. No es, des de luego, una Constituci6n con-
servadora y no Ie pertenece a ning6n otro grupo politico. Es
una Constituci6n que refleja el pluralismo colombiano, y por eso
muchas de las fallas que se anotan tal vez no son de sus autores
sino del pensamiento mismo que esta en los diversos partidos
y grupos politicos del pais. Esta Carta tiene como centro de su
estructura la expresion de los derechos fundament ales de la per-
sona human a en todos sus aspectos, por 10 qtle es la Constituci6n
mas. avanzada de America Latina en esta materia, la que mas
preClsa los, derechos fundamentales, y la que contiene mayores
salvaguardlas para que estos derechos sean efectivos .
. El articulo primero traza un termino que tipifica exactamen-
te toque quiere ser la Constitucion. Colombia es un Estado so-