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La gran continuidad

La gran continuidad

Per Hoy

Germn Alarco T. Enrique Amayo Z. Carlos E. Arambur Javier Azpur Jorge Barrientos-Parra Margarita Benavides Giancarlo Castiglione G. Alberto Chirif Jonathan Diez Y. Anah Durand G. Francisco Durand

Mar Guerrero A. Dan Lerner P. Jaime Llosa L. Ral Mauro M. Rosa Mavila L. Carlos Monge S. Erick Pajares G. Julio C. Postigo Ral Wiener F. Mario Zolezzi Ch.

Eduardo Toche (compilador)

desco

Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2012

Cdigo 14040 TOCHE MEDRANO, Eduardo; compilador Per Hoy, La gran continuidad, Lima: desco, 2012. 448 p. Estado / Gobernabilidad / Economa / Polticas sociales / Inclusin / Conflictos sociales / Medios de comunicacin / Medioambiente / Industrias extractivas / Agricultura / Ollanta Humala / Alberto Fujimori / Per

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin. Correccin de estilo: Len Portocarrero Coordinacin: Mnica Pradel S. Cartula y diagramacin: Juan Carlos Garca M. (511) 226-1568 Foto de cartula: Andina - Prensa Presidencia Fotos interiores: Mario Zolezzi / Andina - Prensa Presidencia ISBN: 978-612-4043-37-6 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2012-07994 Impresin: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Calle 25, Lote 18, Mz. C 1, Urb. Covima, La Molina

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Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo Len de la Fuente 110. Lima 17 - Per (511) 613-8300 www.desco.org.pe Julio de 2012

Contenido
Presentacin 9

Parte I Poltica y gobernabilidad


El debate sobre la captura del Estado peruano Francisco Durand Planeamiento dbil y captura del Estado Germn Alarco T. La derecha y Humala Ral Wiener F. Poltica social. De la proteccin a la inclusin Carlos E. Arambur Corrupcin y poder: una mirada desde lo institucional Giancarlo Castiglione G. Los gobiernos regionales a una dcada de la reforma descentralista Javier Azpur Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral Rosa Mavila L. Una nueva visin para Lima Mario Zolezzi Ch. 19 57 79 99 113

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Parte II Sociedad y democracia


El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala Anah Durand G. 187

Lmites a la consulta previa en una economa extractiva Margarita Benavides Identidad, interculturalidad e inclusin en la Amazona peruana hoy Alberto Chirif El trabajo infantil rural y la inclusin social Mar Guerrero A. La Gran Transformacin de la prensa Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en Amrica Latina Jorge Barrientos-Parra Post scrptum. Cardoso, Fujimori y la solucin del conflicto con Ecuador Enrique Amayo Z.

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Parte III Economa y gestin de recursos


Humala frente a la segunda etapa de la crisis Ral Mauro M. La reinvencin fallida: una comprehensin de la poltica y la economa, desde lo ambiental Erick Pajares G. Humala y las industrias extractivas. Poca transformacin y mucha continuidad Carlos Monge S. Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformacin Julio C. Postigo Cadenas productivas, articulaciones y asimetras Jaime Llosa L. Notas sobre los autores 335

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397 417 439

Presentacin
1.
Al trmino del primer ao de gestin del presidente Humala, es evidente la sorpresa generalizada en el pas por el curso que han tomado los acontecimientos. La promesa de la gran transformacin, hoja de ruta mediante, termin rpidamente convertida en la gran continuidad. De all el ttulo de esta entrega de Per Hoy. Los derrotados en las urnas el 2011 son los entusiastas del 2012 y parecen estar decidiendo los destinos del pas, mientras la mayora del 32% del electorado que puso a Gana Per en la segunda vuelta, una vez ms rumia su frustracin. Los medios de comunicacin que ayer demolieron al Ollanta candidato, hoy da vitorean a la pareja presidencial. Muchas de las empresas extractivas presionan exitosamente amenazando con el retiro de la inversin extranjera, exigiendo el ltimo tiempo de los altos precios internacionales, mientras la conflictividad social, multiplicada dramticamente con su secuela de muertos y violencia, se pretende desterrar por decreto, continuando el sinuoso camino de la criminalizacin de la protesta,

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as se ofrezca una nueva minera, de contenido difuso y difcil de creer despus de Espinar y Conga. La crisis internacional, esa misma frente a la cual nos decan estbamos blindados, ya lleg y amenaza con instalarse. Los garantes del blindaje, aquellos que aseguraron su asiento en el gobierno, an antes que se instale el primer gabinete, ahora guardan silencio cauto pero siguen tomando decisiones cotidianas sin entender que los precios empiezan a mostrarnos cuan equivocados estaban. En la prctica, los ltimos 365 das hemos asistido, una vez ms, a la reproduccin de un rgimen poltico que viene desde atrs y que se expresa en el contenido prcticamente inalterado de la Constitucin de 1993, as como en el manejo neoliberal de la economa que prima desde entonces. En el Estado, el fortalecimiento de distintos grupos de tecncratas ligados a la alta burocracia del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), garantiza el orden neoliberal. Lo aseguran tambin aquellos sectores siempre ganadores y con capacidad de presionar por sus intereses. Alguien se imagina al MEF o al Ministerio de Energa y Minas sin la luz verde de la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), o de la Sociedad de Minera y Petrleo? Con ellos, el mundo de los secretarios generales y los principales funcionarios de la administracin pblica que se protegen mutuamente y se trasladan de un sector a otro con el correr de los aos, ratifica y repite los procedimientos y las normas consagradas en el marco de la Constitucin de 1993, convertida en la madre de los principios neutros y correctos de la administracin. Se trata seguramente de la fe, aceptemos incluso que bien intencionada, en que la administracin nos protege de los errores y arbitrariedades de la poltica.

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A partir de entonces, a ese Estado lleg una clase poltica que ya desde la dcada del ochenta vena cada vez ms precaria y con una capacidad nula para representar a una sociedad que vive un proceso de fragmentacin muy grande. Su capacidad de decidir y de cumplir con lo ofrecido fue mnima frente a actores tan fuertes y convencidos en que el crecimiento del pas es resultado de su manera de hacer, antes que de los altos precios internacionales durante la ltima dcada. As las cosas, paradjicamente desde la cada de Alberto Fujimori, el gran derrotado de los comicios del ao pasado, nuestros distintos presidentes fueron elegidos a partir de sus mayores o menores ofertas de cambio, las que abandonaron ms temprano que tarde una vez instalados en el gobierno. Toledo olvid la marcha de los Cuatro Suyos y Garca se mud del cambio responsable al perro del hortelano, aprovechando estos que la miseria de la poltica resultaba funcional al modelo econmico, en una sociedad pulverizada por la guerra interna y la pobreza, adems de desigualmente convencida de las virtudes y posibilidades del emprendedurismo. En el camino, en todos los casos, nuestra frgil democracia continu vacindose de contenido, con los enormes peligros que ello entraa. As pues, todo lo indica, lo que sigue es continuidad. Solo que ahora se enfrenta a condiciones distintas, porque la sociedad se ha ido encrespando durante los ltimos diez aos ante el grosero comportamiento proempresarial de los gobiernos, y por el mayor peso y aumento de recursos que las autoridades subnacionales han ganado, en un momento en el que las actuales autoridades nacionales hacen gala de su desdn por la poltica. En este escenario, el presidente Humala del que nadie sabe a ciencia cierta cmo y con quin decide, y al que todos constatan crecientemente aislado deber tomar en las prximas semanas

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decisiones cruciales en distintos campos: cmo resuelve el tema Conga y ms profundamente la denominada nueva minera?, cmo responde a la crisis internacional frente a la cual se senta seguro en piloto automtico?, convierte a sus militares cercanos en los operadores polticos que sustituyen al partido y a la base social de la que carece?, cmo se posiciona en el movido escenario regional donde el Per preside hoy la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), pero que insiste en acercarse a la Alianza del Pacfico que Estados Unidos pretende como un bloque ideolgico?, trata de reorientar la descentralizacin aproximndose a los gobiernos regionales o apunta a liquidarla por la va de una municipalizacin controlada? Como es obvio, se trata de decisiones amarradas y en el fondo ancladas en el dilema al que parecemos condenados, de continuidad o de ruptura.

2.
As las cosas, este nmero de Per Hoy que se pretende, como siempre, una invitacin a la reflexin y el debate, organiza los veinte artculos que lo componen en tres grandes secciones. La primera de ellas est dedicada a la poltica y la gobernabilidad, la segunda organiza distintos ensayos sobre sociedad y democracia mientras la tercera se ocupa de la economa y la gestin de los recursos. En la primera seccin, Francisco Durand y Germn Alarco reflexionan desde la polmica idea de la captura del Estado. Durand, en su texto, explica la subrepticia toma del poder que requiere el mantenimiento y expansin del neoliberalismo en el Per, desde la aplicacin de las polticas de shock en los noventa, hasta la profundizacin de reformas econmicas en un ambiente formalmente democrtico. Su ensayo ilustra el proceso sostenido y sistemtico de

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vulneracin de la democracia para lograr la captura del Estado, as como la insuficiencia de sus instituciones para controlar dicha captura y para combatir su principal causa: la creciente concentracin de poder econmico. Alarco, por su lado, llama la atencin sobre los mecanismos de mediacin entre la agenda poltica de los gobiernos entrantes y los intereses establecidos, continuando la figura de captura del Estado y su correlato en la dbil institucionalidad del planeamiento en el pas. En una mirada de tono ms coyuntural, Ral Wiener presenta el giro poltico de la Gran Transformacin en dilogo con la accin de las derechas, tanto las que juegan con creciente autonoma desde dentro del aparato estatal la tecnocracia como las que presionan y controlan los medios de comunicacin, produciendo fenmenos de opinin pblica a la medida de sus intereses. Carlos Eduardo Arambur revisa una de las ofertas ms significativas y consensuales del presidente Humala: la inclusin social. Con una evaluacin rpida del punto de partida del paquete de programas sociales, ofrece un listado de los desafos para la poltica en esta materia y propone, a contracorriente de la poca ambiciosa propuesta oficial, diseos acompasados con los retos de inclusin econmica y de la desigualdad tnica. Giancarlo Castiglione revisa la relacin entre corrupcin y poder, constatando el incumplimiento de las medidas comprometidas en la campaa y anunciadas en los primeros mensajes, as como el carcter bsicamente procedimental de lo emprendido, en una institucionalidad sin balances y contrapesos, en la que existen retrocesos en materia de descentralizacin y donde la participacin y la concertacin se limitan de manera progresiva. Javier Azpur en su ensayo analiza a los gobiernos regionales a una dcada de la reforma descentralista, encontrando que algunos de sus lmites fundamentales, como sus problemas de diseo institucional, la indefinicin de muchas de sus competencias

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y la persistencia del centralismo en la gestin de los recursos, no han sido abordados ni por el Ejecutivo ni por el Congreso. Rosa Mavila, atendiendo lo que aparece en las encuestas como la principal preocupacin de la gente, repasa la institucionalidad de la seguridad ciudadana y enumera las resistencias a la aplicacin de reformas estructurales y a polticas que vayan ms all de lo meramente represivo. En el mismo sentido, Mario Zolezzi presenta los avances y las dificultades en la formulacin del Plan de Lima al 2025, herramienta propuesta por la gestin de Fuerza Social para la concertacin en Lima Metropolitana. En la seccin sobre sociedad y democracia, Anah Durand atribuye al actual ciclo de conflictividad social la postergacin de las reformas ofrecidas por el equipo de Humala, no solo durante la campaa electoral, sino durante la primera hora de gobierno, agregando al anlisis el uso de la violencia como forma de legitimar el empleo de la fuerza en escenarios de protesta social. Margarita Benavides, por su parte, nos muestra los lmites a la consulta previa en una economa extractiva, analizando el fallido proceso de reglamentacin de la norma, cuanto los lmites de aquella y del propio reglamento, en un escenario en el que someter los megaproyectos al consentimiento de los pueblos indgenas, le traera muchas restricciones al modelo extractivista primario exportador. Complementariamente y en una perspectiva ms amplia, Alberto Chirif en su ensayo muestra cmo identidad, interculturalidad e inclusin en la Amazona peruana hoy, son tres temas que convergen en los debates sobre la ley de consulta. En la lgica de la inclusin social, Mar Guerrero presenta en su texto las caractersticas del trabajo infantil en el Per y las polticas pblicas, interrogndose por la lnea que divide el trabajo infantil de la ayuda familiar y las prcticas culturales. Antes que defenderlo

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como un derecho, la autora busca poner en discusin una realidad concreta como condicin previa a formular polticas y programas de combate a esta realidad. Dan Lerner y Jonathan Diez, por su lado, nos entregan su particular lectura del posicionamiento de la prensa frente al discurso de la gran transformacin, antes y despus de la eleccin, mostrando que la relacin entre aquella y la empresa es una forma de captura. La seccin concluye con dos artculos sobre temas distintos, ambos de indudable inters. Jorge Barrientos explica en su texto como la condena a Fujimori constituye un ejemplo contra la impunidad en la regin, ofreciendo un agudo anlisis legal de la sentencia, mientras Enrique Amayo vuelve a revisar la relacin entre Fernando Enrique Cardoso y Fujimori, y la solucin del conflicto con Ecuador. Finalmente, la tercera parte del libro consta de cinco artculos. Ral Mauro se pregunta en su ensayo por la capacidad de maniobra del actual modelo econmico para enfrentar el costo social que acarrear la siguiente etapa de la crisis internacional, para concluir que esta se reducir a recurrir a los recursos internos acumulados como parte de la bonanza econmica de los ltimos aos. Desde otro ngulo, Erick Pajares nos propone una comprensin de la poltica y la economa desde lo ambiental, subrayando la urgencia de reinventar el marco institucional para la gobernabilidad ambiental, en un contexto en el que el gobierno parece no darse cuenta que para analizar la conflictividad desatada las demandas de cambio son de carcter estructural, mientras que las de orden son estrictamente coyunturales. Carlos Monge revisa en su ensayo la continuidad bsica que se observa en las polticas gubernamentales frente a la minera y los hidrocarburos, actividades que son el eje del crecimiento y el desarrollo

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del pas, donde las decisiones siguen concentradas en el Ministerio de Energa y Minas, sin mayores consideraciones sociales y ambientales, no obstante algunos cambios importantes como el relanzamiento de la petrolera estatal, ms gas para el mercado interno y algo ms de renta para el pas, adems de la aceptacin difcil de la consulta. Julio Csar Postigo analiza en su texto las implicancias para la agricultura peruana del trnsito de la gran transformacin a la hoja de ruta, a partir de la revisin de estos dos documentos emblemticos de ese proceso, concluyendo que la renuncia del gobierno a generar un modelo de desarrollo alternativo al actual hace desaparecer el papel protagnico de la agricultura nacional, que es reemplazado por el apoyo exclusivo a la agroexportacin y a la gran agroindustria. El ensayo de Jaime Llosa cierra la seccin y el libro, mostrando las caractersticas posibles de una poltica agraria y de desarrollo rural diferente, camino negado al haberse optado, dice el autor, por servir al capital.

3.
En sntesis, se trata de veinte ensayos provocadores, orientados a producir discusin e intercambio de ideas. Son aproximaciones variadas y plurales, la mayora de ellas preocupadas por la continuidad que se observa en las polticas gubernamentales y las implicancias de estas. Deseamos que las pginas que siguen sean tiles para entender la coyuntura, pero tambin para plantearnos interrogantes nuevas en un escenario que da muestras de un agotamiento temprano, de una pelcula con demasiadas escenas repetidas. Julio de 2012

Parte I Poltica y gobernabilidad

Germn Alarco T. Carlos E. Arambur Javier Azpur Giancarlo Castiglione G. Francisco Durand Rosa Mavila L. Ral Wiener F. Mario Zolezzi Ch.

El debate sobre la captura del Estado peruano


Francisco Durand

EN LA DCADA De LOS 80 Y LOS 90, cuando Amrica Latina y los pases de Europa oriental experimentaron una transicin econmica y poltica, los analistas se concentraron en estudiar los llamados mercados emergentes y los procesos de consolidacin democrtica. En el siglo XXI cambi el nfasis dado que numerosos pases en desarrollo seguan abrumados de problemas y todava luchaban por lograr un mayor crecimiento e inclusin social. Temas como la corrupcin, la debilidad institucional y la escasa consolidacin democrtica comenzaron a ser considerados como importantes factores para entender qu pasa y qu no funciona. En este contexto ms realista emergi el tema de la captura del Estado, generando un interesante debate. La mayor preocupacin en los primeros estudios sobre captura del Estado fue que los polticos y los hacedores de polticas fueran seducidos por la posibilidad de generar rentas en un contexto de arbitrariedad decisional, debilitando la posibilidad de consolidar el modelo recomendado de market democracies. De ah la necesidad de determinar qu sali mal durante las transiciones en algunos pases, de estudiar cmo se us el nuevo poder econmico y poltico, y precisar cules eran los costos (mala asignacin de recursos, baja calidad de las polticas, desarrollo institucional y un clima de negocios inestable).

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El debate sobre la captura del Estado peruano

Los estudios se centraron en la corrupcin, siendo los pases de la antigua Unin Sovitica, en particular Rusia y sus oligarcas, los casos ms crticos, o Mxico en el caso de Amrica Latina. Estos estudios, auspiciados por organizaciones financieras internacionales, conceptualizaron a la captura del Estado como una forma de corrupcin y utilizaron encuestas para comparar casos. Debido al poder institucional de dichas organizaciones, se volvi a despertar un debate desarrollado tiempo atrs por socilogos y economistas polticos1. Dos perspectivas bsicas sobre la captura del Estado han emergido desde entonces. La convencional, que concibe la captura del Estado como una desviacin peligrosa del camino correcto del desarrollo, que se manifiesta cuando las empresas de todos los tamaos compran leyes y decretos2. Las corporaciones son vistas como influyentes, como actores que tienen la capacidad de tener un impacto en la formulacin de las reglas de juego bsicas sin necesidad de recurrir necesariamente a los pagos privados3. En esta perspectiva, las malas redes corruptas pueden controlar a los gobiernos y obtener incluso representacin en organizaciones internacionales, mientras las corporaciones constituyen las buenas redes4. Este acercamiento normativo asume que las naciones pueden desarrollarse y prosperar con mercados fuertes y Estados mnimos, pero deben ser cuidadosos con las mafias y la captura del Estado.
Drazen, Allan. Political Economy in Macroeconomics. Princeton: Princeton University Press, 2000; Neuman, Lawrence W. Power, State and Society. New York: McGraw-Hill, 2005. 2 Hellman, Joel H. et al. Measuring Governance Corruption, and State Capture. Washington D.C: The European Bank for Reconstruction and Development and World Bank, 2000. 3 Hellman, Joel S.; Jones, Geriant and Kaufmann, Daniel. Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition. Washington D.C.: The World Bank, 2000. 4 Moreno Ocampo, Luis. State Capture: Who Represents the Poor?. Development Outreach. January. Washington D.C.: The World Bank, 2007, pp. 3.
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De a pocos fue surgiendo un enfoque alternativo con una mirada crtica a la captura del Estado, yendo ms all de la corrupcin y argumentando que las corporaciones eran en realidad los actores captores debido a que obtenan acceso privilegiado e influencia indebida sobre el aparato estatal, logrando que los funcionarios cedan a la presin y defiendan los intereses privados a costa del inters pblico5. Este enfoque tena una mirada amplia en tanto vea la interaccin entre la concentracin de poder econmico y el poltico, el sistema de rendicin de cuentas y la calidad institucional del Estado, indicando tambin que podan existir distintas modalidades de captura6. En trminos de propuestas, buscaba una mayor y mejor regulacin para balancear los intereses pblicos y privados. Este artculo desarrolla este enfoque crtico en base a un caso de captura, buscando contribuir analizando elementos especficos que otros estudios no toman en cuenta. El caso es el Per, un pas Latinoamericano que sufri la condicin de captura del Estado desde 1990, en un contexto de debilidad estatal, fragilidad de la sociedad civil y concentracin del poder poltico y econmico, pero experimentando un proceso de democratizacin y reacciones contra las rentas corporativas desde el 2000.

5 Eisner, Marc Allen. Regulatory Politics in Transition. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1993; Campbell, John L.. Institutional Analysis and the Role of Ideas in Political Economy. Theory and Society, vol. 27, n. 3. New York: Springer, 1998, pp. 377-409; Bruszt, Lazlo. Market Making as State Making: Social Cost and Social Peace in East Central Europe. East European Politics & Societies, vol. 6, n. 1. London: Sage Journals, 2001, pp. 55-72; Tvara, Jos. La regulacin del poder de mercado y la transicin a la democracia. En: John Crabtree, ed. Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Per desde 1980. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, Fondo Editorial de la Pontifica Universidad Catlica del Per y Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacfico, 2005. 6 Omelyanchuk, Olesky. Explaining State Capture and State Capture Modes: The Cases of Russia and Ukraine. Budapest: Central European University, 2001.

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El debate sobre la captura del Estado peruano

Un estudio dinmico y panormico


El estudio del caso peruano intenta profundizar el anlisis de la captura del Estado desde la perspectiva crtica y contribuir ilustrando empricamente hasta donde es posible dicha captura y especificando cundo, cmo, en qu contexto y qu costos genera. La hiptesis principal es que la captura del Estado se logra principal pero no nicamente va el control de las designaciones en reas clave del gobierno. Intenta asimismo explicar las modalidades de captura (extrema, moderada) al estudiar las variaciones experimentadas en el pasado inmediato (1990-2012). De esta forma, los dos lados de la ecuacin de la captura del Estado, la oferta (las corporaciones) y la demanda (el Estado), se analizan en detalle. El estudio de ambas modalidades de captura del Estado se basa en los siguientes fundamentos analticos. La captura del Estado empieza con la introduccin de polticas neoliberales en 1990. Esta es una variable contextual clave. El neoliberalismo fortalece el ambiente en el que la captura del Estado emerge: facilita el crecimiento del sector privado y dentro de este, de corporaciones nacionales y multinacionales, mientras que reduce los poderes estatales, abriendo los aparatos encargados de la toma de decisin a la influencia del sector privado, al mismo tiempo que dispersa y le dificulta actuar a la sociedad civil. Las polticas para disminuir el rol regulador del Estado, reducir el personal, privatizar, abrir los mercados y desregular, hacen que el Estado sea un blanco mucho ms fcil para los capturadores corporativos. En nuestra visin, la captura del Estado florece bajo el neoliberalismo y allana el camino hacia la extrema concentracin del poder econmico (una de las variables independientes clave), proceso que se introduce sin mayor debate y que se refuerza con el autoritarismo. El objetivo de las corporaciones es el Ejecutivo, limitndose a esa esfera de influencia en condiciones autoritarias, pero luego, con el retorno de la democracia, recurren a otros instrumentos, como la financiacin de campaas y el lobby, para lograr darle continuidad a la captura del Estado.

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La meta principal de los actores econmicos ms poderosos es tener una influencia directa y permanente en reas claves del gobierno que tienen que ver con los asuntos econmicos. Hacen esto con el fin de generar polticas, prevenir cambios, monitorear su implementacin y defender derechos adquiridos. Este estudio, entonces, no se restringe a las entidades regulatorias, como otros7, sino que observa los mayores centros decisionales. La captura del Estado es ms una cuestin de acceso que de influencia. Se ejerce principal pero no nicamente a partir de una presencia directa en reas claves. La captura del Estado se vuelve una realidad debido a la habilidad de los privados para colocar a los creadores de polticas y, visto en el mediano plazo, en el uso de la puerta giratoria entre el sector pblico y el privado. Adicionalmente, la sociedad civil lucha por ejercer libertades y derechos, y para hacer que las corporaciones y el Estado rindan cuentas, especialmente pero no nicamente cuando disfruta de libertades. Las variables y condiciones polticas codeterminan la captura del Estado. Mientras ms dbiles sean las formas de rendicin de cuentas horizontales (dentro del Estado) y verticales (con la sociedad civil), ms extrema la forma de captura. Mientras ms modernos y relativamente autnomos sean los aparatos del Estado, es ms dable que ocurran esfuerzos para enfrentar, limitar o revertir la captura de este. Esta condicin provoca tensiones y conflicto dentro y fuera del Estado. Resulta obvio que es ms fcil para los captores operar con burocracias dbiles, psicolgicamente subordinadas, con fondos escasos, ineficientes y corruptas. Todo ello prospera en sistemas autoritarios. No obstante, algunas dependencias del Estado funcionan de forma meritocrtica y alojan funcionarios que tratan de revertir o controlar este tipo de situaciones.
7 Eisner, Marc Allen. Regulatory Politics in Transition. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1993.

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El debate sobre la captura del Estado peruano

El estudio del caso peruano demuestra la evolucin de la captura de una modalidad extrema a una moderada. La modalidad extrema, como se indica en el cuadro 1, se desarroll durante la administracin de Fujimori (1990 - 2000). Tras la restauracin de la democracia en 2000, la dinmica poltica cambi, abriendo espacios para una mayor rendicin de cuentas. En este contexto la captura del Estado se volvi moderada, aunque tiende a reproducirse porque la concentracin del poder econmico se ha profundizado y porque los captores se las arreglan para acomodarse a las circunstancias polticas cambiantes, confiando en sus redes y en la experiencia ganada en el periodo previo. Cuadro N 1 Modalidades de captura del Estado
Captura del Estado Modalidad extrema (1990 2000) Modalidad moderada (2001 2006) Elaboracin propia. Concentracin del poder econmico Alta Concentracin del poder poltico Alta Calidad de la burocracia Baja Sociedad civil Reprimida

Alta

Baja

Baja

Proactiva

Este trabajo se apoya en una metodologa de seguimiento del proceso construida en base a entrevistas semi-estructuradas, anlisis de documentacin oficial, adems de noticias, reportajes y otras fuentes secundarias. Asimismo se basa en la experiencia personal del autor como consultor para dos comisiones investigadoras del Congreso sobre crmenes econmicos formadas durante la administracin de Toledo (2001 - 2006). El trabajo enfatiza la necesidad de especificar los costos de la captura del Estado, escogiendo casos de obtencin de renta mediante impuestos y/o corrupcin que estn medianamente documentados e investigados. El estudio se enfoca en los

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Convenios de Estabilidad Tributaria (CET) suscritos por grandes corporaciones, exoneraciones tributarias para diversas actividades econmicas, incluyendo a los sectores lderes y a la evaluacin que se hizo de las empresas a propsito de las normas de fusin empresarial (DS 120-94-EF). En consecuencia, el texto prioriza los organismos que juegan un papel clave en las decisiones sobre asuntos econmicos y de impuestos: el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el sector ms poderoso en el gabinete ministerial, y en la administracin de los impuestos por la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), el organismo relativamente autnomo para el acopio de las rentas internas.

Neoliberalismo
La captura del Estado contempornea est relacionada con las polticas neoliberales. Esta variable contextual es importante porque el neoliberalismo defini nuevas reglas al especificar las reas de polticas pblicas desde donde se generaba una mayor captacin de rentas y al provocar cambios en la fuerza relativa de los actores que favorecieron a las corporaciones. El neoliberalismo en el Per empez de una manera ms drstica y autoritaria que en otros pases de Amrica Latina. Fue adoptado abruptamente en 1990 por el gobierno de Alberto Fujimori en condiciones crecientemente autoritarias. Aunque fue el ganador de elecciones libres y justas, empez a concentrar el poder en el Ejecutivo a expensas del Congreso y de las instancias judiciales, y al interior del mismo Ejecutivo, en la presidencia, el MEF y el aparato de seguridad. Esta doble concentracin de poder fue vista como necesaria para poner orden en medio del caos, siguiendo un modelo de modernizacin autoritaria similar al Chile de Pinochet (1973 - 1989). Los efectos combinados de la alta concentracin de poder poltico y econmico con instituciones y una sociedad civil dbiles, generaron una modalidad extrema de

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El debate sobre la captura del Estado peruano

captura del Estado, hasta que casi todas las formas de rendicin de cuentas dejaron de operar. El giro radical en polticas pblicas fue en parte gatillado por las necesidades de financiamiento del Estado, la carencia de reservas internacionales y la fuga de capitales. Estos factores hicieron del Per un Estado ms dependiente del capital internacional que otros pases. El financiamiento externo fue el nico recurso disponible de ayuda econmica. El crdito se otorg bajo la condicin de que los cambios en las polticas, monitoreados por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, fueran adoptados para estabilizar la economa. La inslita influencia de instituciones neoliberales internacionales, una situacin econmica desesperada y la correspondiente concentracin de poder poltico para corregirla, llevaron a la introduccin de una de las formas ms drsticas y autoritarias de neoliberalismo en el continente8. En estas apremiantes circunstancias iniciales, el Poder Ejecutivo adopt una nueva poltica econmica externamente recomendada. Un total de 923 decretos ejecutivos fueron emitidos entre principios de 1991 y diciembre de 19929. El MEF jug un rol central en este proceso apoyado por Fujimori, la comunidad financiera internacional y el sector empresarial, implementando polticas prescindiendo de un debate pblico. Inicialmente el MEF oper con autorizaciones del Congreso, pero desde junio de 1992, con el golpe presidencial contra el Congreso y el sistema de justicia (un evento que empoder a los otros dos centros operativos del Ejecutivo, la presidencia y el aparato de seguridad), el MEF actu por s solo. Fue precisamente en ese momento, definido por el entonces ministro Carlos Boloa como un parntesis constitucional, que los responsables de polticas del MEF emitieron 745 decretos
8 Gonzales de Olarte, Efran. Neoliberalismo a la peruana. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1998. 9 Boloa, Carlos. Cambio de rumbo. Lima: Instituto de Economa de Libre Mercado, 1993.

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en unos pocos meses, representando el 80% del total del tsunami legislativo. Tras las elecciones de 1995, el MEF inici reformas y gener rentas con apoyo de un Congreso controlado10. El cambio se consolid con la aprobacin de la Constitucin neoliberal de 199311. Cabe anotar algunas reas grises. Las reformas neoliberales fueron inicialmente ms institucionales y menos orientadas a la generacin de rentas. Dado el contexto y las influencias externas, las polticas apuntaron a cambios generales para modernizar la parte econmica del Estado. Como ocurri en otros pases, el proceso de reforma fue coherente12, pero no carente de intereses. En este momento el Estado peruano experiment una reforma administrativa parcial, un hecho que hizo que la captura del Estado fuera ms difcil y presentara desafos en el largo plazo. Gracias a la extraordinaria calidad del equipo, a la adopcin de un riguroso sistema de mritos y a su autonoma administrativa, la SUNAT se convirti en el mejor ejemplo de una efectiva reforma administrativa13. En el periodo inicial, el sistema de justicia tambin experiment una reforma parcial (creacin de un Tribunal Constitucional). Las agencias regulatorias (designadas por el presidente con participacin de grupos de inters, incluyendo a las empresas) as como diversas agencias, fueron transformadas en organismos autnomos o semi-autnomos. Adicionalmente, el Banco Central de Reserva del Per (BCRP) tambin fue liberado de operadores polticos y se le confirieron poderes estrictos, aunque limitados a asuntos de regulacin monetaria. La SUNAT y el BCRP
10 Arce, Moiss. The Difference that Neoliberalism Makes: The Societal Consequences of Market Reforms in Peru. University Park: Pennsylvania State University Press, 2006. 11 En la Constitucin de 1993, auspiciada por Fujimori e intereses empresariales, se introdujeron polticas en pro del mercado y contra el trabajo, as como la nocin de que el Estado se limita a tener un rol subsidiario en la economa. 12 Grindle, Merileee S. and Thomas, John W.. Public Choices and Policy Changes. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1991. 13 Durand, Francisco and Thorp, Rosemary. Reforming the State: A Study of the Peruvian Tax Reform. Oxford Development Studies, vol. 26, n. 2. Oxford: Routledge,Taylor & Francis Group, 1998, pp. 133-151.

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eran las agencias burocrticamente ms avanzadas, pero operaron como dos islas de modernidad. Adems, el MEF luch arduamente en el periodo de poscrisis (1992 - 2000) para influenciar o subordinar a todas las superintendencias y agencias subordinadas, as como para reducir su autonoma y de ese modo facilitar la captacin de rentas. Coincidentemente, el MEF no experiment ninguna reforma administrativa de importancia, hecho que podra indicar que los captores no estaban verdaderamente interesados en reformarlo sino en utilizarlo. La razn por la cual algunas ramas y agencias del gobierno se modernizaron durante la crisis se relaciona a la necesidad sistmica de tener mejores instituciones con el fin de mejorar la implementacin de polticas. Sin embargo, a medida que la crisis se disip y los intereses corporativos se fortalecieron a mediados de la dcada de los noventa, este sentido de urgencia para formular polticas coherentes desapareci. Cuando se pas a una situacin poscrisis de business as usual, las agencias autnomas como el BCRP y la SUNAT fueron neutralizadas o capturadas para facilitar los favores econmicos. En este contexto, el MEF fue rpidamente fortalecido como el principal centro de decisin econmica, convirtindose as en el objetivo principal de los captores. El MEF preparaba y ejecutaba el presupuesto, diseaba y ejecutaba polticas econmicas en las pocas ocasiones que el Congreso intervino, o las decida por decreto. Tambin supervisaba a las agencias reguladoras, con excepcin del BCRP y, por un tiempo, de la SUNAT. Mientras el gobierno de Fujimori concentraba poderes y le daba al MEF carta blanca, se institucionaliz la captura del Estado. El MEF se dedic entonces a eliminar los mecanismos de control interno dentro del Poder Ejecutivo, a subordinar a la SUNAT y aislar al BCRP, mientras que Fujimori y el aparato de seguridad controlaba todos los canales para la supervisin ejecutiva, congresal, judicial y de la sociedad civil, eliminando lo poco que tena el pas en materia

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de rendicin de cuentas. Vladimiro Montesinos y los servicios de inteligencia, un aliado de los intereses empresariales, dispuestos a organizar la corrupcin a gran escala, hicieron el resto, incluyendo un control creciente de los medios de comunicacin de masas14. En este contexto depredador se aceler una modalidad extrema de captura del Estado que deriv en la conformacin de un sistema organizado de rentas, mezclado con actos de corrupcin, situacin en la cual las redes buenas (corporaciones, organizaciones internacionales) interactuaron con las redes malas (funcionarios de Estado corruptos), que operaban casi con plenos poderes. En la era neoliberal, las dinmicas de bsqueda de rentas fueron confinadas a ciertas reas de poltica pblica, mientras otras fueron reducidas o eliminadas. Las leyes y regulaciones concernientes a la aplicacin de impuestos y a las privatizaciones facilitaron una proyeccin ms agresiva de los intereses empresariales en las polticas pblicas. Con el fin de estimular la oferta y cumplir con la lgica de las rentas, los hacedores de polticas insistieron en poner un fuerte nfasis en las protecciones legales a los grandes inversionistas, en particular a las corporaciones multinacionales, va CET, as como con exoneraciones tributarias. La falta de transparencia y rendicin de cuentas facilit la adopcin de estas polticas puesto que los funcionarios pblicos operaban en un entorno discrecional y en un contexto en el que no exista rendicin de cuentas ni horizontal (dentro del Estado) ni vertical (desde demandas de la sociedad civil). En las reas de polticas relacionadas a estimular la demanda, el neoliberalismo hizo lo opuesto al eliminar o reducir los aranceles, el crdito y las rentas por tipo de cambio, as como varios otros subsidios15.

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1993.

Dammert, Manuel. El estado mafioso. Lima: El Virrey, 2001. Boloa, Carlos. Cambio de rumbo. Lima: Instituto de Economa de Libre Mercado,

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Nueva estructura de poder


El efecto combinado de los cambios de polticas inducidos desde el exterior repentinos, drsticos y autoritarios, cre las condiciones para una extraordinaria acumulacin del poder del sector privado, todo ello facilitado por el hecho de que las instituciones de la sociedad civil y las fuerzas sociales que podan disputar este nuevo poder estaban debilitadas. Las corporaciones se convirtieron en las mayores beneficiarias de la privatizacin, la desregulacin y la liberalizacin econmica. A las privatizaciones de alrededor de 150 empresas estatales, aceleradas desde 1994, sigui una ola de adquisiciones, nuevas inversiones y fusiones, fortaleciendo la concentracin del poder econmico, proceso que continuara con fuerza en las dcadas siguientes, aumentando la dependencia del Estado sobre el capital16. La apertura al mercado ofreci oportunidades extraordinarias para nuevas inversiones productivas y financieras protegidas por los Acuerdos de Estabilidad Jurdica (AEJ), facilitados por la Constitucin de 1993. Entre los aos 1991 y 2000 fueron firmados un total de 332 CET por el MEF y el Ministerio de Energa y Minas (MINEM), siendo 286 firmados con multinacionales. Finalmente, importantes compaas locales y hasta grupos de poder comenzaron a ser comprados, desatndose una ola de ms de 600 fusiones17. En pocos aos, un puado de multinacionales poderosas y corporaciones locales terminaron controlando las comunicaciones, la banca y los fondos de pensiones, proceso que continu en nuevos campos de inversin como la minera y la agricultura. Durante los 90 aumentaron los poderes represivos del Estado, justificados
150 empresas estatales fueran vendidas al mejor postor por un total de $ 9200 millones, comenzado el sector privado a reinar en la economa. De ellas, las 16 compaas ms grandes fueron vendidas por $ 4500 millones de dlares, facilitando la concentracin econmica. 17 La Repblica, Lima, 12 de febrero de 2003.
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como lucha contra el terrorismo, aument asimismo el control sobre la prensa y se reforzaron los servicios de inteligencia. En este clima represivo, las organizaciones sociales populares casi desaparecieron de la escena poltica. Ni siquiera los sindicatos ms fuertes fueron capaces de organizar resistencia de forma efectiva. El Per se volvi socialmente silencioso durante los 90, dando una impresin falsa de vivir en un tiempo de paz, prosperidad y orden.

Nombrando a la gente correcta


La captura del Estado se produjo una vez que los intereses del sector privado empezaron a determinar el proceso de nombramientos en el aparato econmico del Estado. El objetivo principal de los captores vinculados o respaldados por grandes empresas fueron los centros principales de toma de decisiones, para de esta manera influir en todo el ciclo de polticas pblicas: formulacin, implementacin y evaluacin de polticas econmicas. La influencia empresarial sobre los presidentes y los partidos de turno, antes y durante el proceso de nombramientos, activ la captura del Estado, estableciendo un criterio para limitar las candidaturas a un puado de individuos con las credenciales correctas. De producirse elecciones libres, los financiamientos de las campaas crearon o recrearon el contexto donde la captura del Estado sera iniciada y continuada. Una vez ocurrida, las fuerzas internas y externas del sector corporativo monitorearon la captura del Estado para garantizar su continuidad. La influencia de los grandes negocios no se limit a la parte capturada del aparato estatal, en tanto varios mecanismos de defensa e influencia comenzaron a operar para garantizar la captura o reinstaurarla si se perda o debilitaba. Debe tomarse en consideracin que aunque la captura del Estado fue muy fuerte en los 90, no fue uniforme ni exenta de

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problemas. Algunos organismos y funcionarios, de acuerdo a las circunstancias, lucharon por bloquearla. Los captores entonces no pudieron controlar todos los organismos en todo momento. Por lo mismo, cada vez que la situacin poltica o econmica entraba en crisis, se generaba incertidumbre entre los captores. Lo mismo en periodos electorales, dado que la mayora pobre tiene predominio en el voto, por lo que la modalidad moderada de captura del Estado es ms factible bajo regmenes democrticos. Existe un balance ms alto de poder entre las ramas gubernamentales y formas ms eficientes de activar mecanismos de rendicin de cuentas verticales y horizontales. Los regmenes polticos, entonces, condicionaron la captura del Estado. Debido que el MEF tena la posicin ministerial ms relevante seguida por la SUNAT, dada la predominancia de la recaudacin tributaria, enfatizamos estas dos instancias para analizar el nombramiento y rotacin de su personal dirigente. Una captura exitosa depende de factores como la tradicin burocrtica, la calidad de las instituciones, las relaciones inter-organizacionales, los niveles de autonoma que tiene y las normas que regulan los procesos de nombramiento. El MEF siempre fue un ministerio heterogneo: era dirigido por un pequeo crculo de administradores que ganaban salarios elevados, quienes convivan con una masa burocrtica poco capacitada y con bajas remuneraciones. El ministerio nunca se moderniz, de modo que los funcionarios en la cima y en la base estn acostumbrados a las idas y venidas de cabezas que los ciclos polticos traen, sin ofrecer mayor resistencia. En el crculo dirigente los polticos colocaban a asesores legales privados, de consultoras y/o empresas que intentaron o planearon cambiar polticas a favor de sus clientes. En suma, el MEF se acostumbr fcilmente a la captura del Estado. La situacin de SUNAT, luego de experimentar una gran reforma en 1991 y desvincularse del MEF, fue distinta. Gracias a las reformas la poltica de administracin tributaria se volvi

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autnoma y eficiente18. Al modernizarse la institucin, los tecncratas se opusieron y resistieron la captura del Estado, hasta que el MEF o el Presidente de la Repblica designaron superintendentes asociados a los intereses privados. Dado su rol y sus nuevas atribuciones, la lucha por el poder de la SUNAT fue mucho ms intensa. Cabe considerar que la tributacin se convirti en la renta predilecta bajo el neoliberalismo, pero fue descubierta justo cuando la administracin tributaria desarroll la capacidad de conducir auditoras y sancionar firmas vinculadas a casos de elusin de impuestos, evasin y fraude19. Sin embargo, a pesar de su positiva historia institucional, la SUNAT fue pronto neutralizada y luego capturada. Debido a una fuertemente enraizada tradicin de autonoma y personal altamente calificado, el BCRP goz de ms independencia que la SUNAT. El director ejecutivo y parte del directorio fueron designados por el Congreso, lo que requiere un amplio consenso poltico. Aunque este trabajo no trata de otros organismos reguladores, es conveniente saber que bajo Fujimori surgi una nueva generacin de agencias reguladoras de energa, comunicaciones, fondos de pensiones, que fueron dirigidas por juntas directivas designadas por el Presidente. Los miembros fueron escogidos por grupos de inters y representantes de consumidores. Estas agencias eran modernas y semi-autnomas. Sin embargo, su financiamiento dependa del MEF, motivo por el cual se mantuvieron bajo su rbita. De acuerdo a Jos Tvara, quien trabaj en la Defensora del Pueblo supervisando a las agencias reguladoras

Durand, Francisco and Thorp, Rosemary. Reforming the State: A Study of the Peruvian Tax Reform. Oxford Development Studies, vol. 26, n. 2. Oxford: Routledge,Taylor & Francis Group, 1998, pp. 133-151. 19 Estela, Manuel. Per: ocho apuntes para el crecimiento con bienestar. Lima: Fondo Editorial del Banco Central de Reserva del Per (BCRP), 2001.

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en los 90, poco se hizo respecto a transparencia, participacin y rendicin de cuentas20. Las preguntas bsicas de las dinmicas especficas de la captura del Estado (cundo, cmo, quines, a qu costo) son usualmente los ms difciles de responder. Los investigadores enfrentan problemas en determinar las causales de los procesos de nombramientos, identificar las rentas, estimar acuciosamente los costos y entender, ms generalmente, la racionalidad en la toma de decisiones en condiciones de captura. Aun as, existen casos paradigmticos que estn mejor documentados o investigados. Una vez identificados, es posible analizar como los actores actan en el largo plazo y contestar esas preguntas. Las personas designadas al MEF nos dan la primera clave para iluminar el problema y revelar patrones que emergen una vez que se observa el uso de la puerta giratoria entre el sector privado y pblico21. Ntese el cambio. Desde 1990 hasta 2006, a diferencia de anteriores gobiernos, la seleccin de ministros del MEF pas de polticos a economistas de organismos internacionales y corporaciones. Durante el gobierno populista de Garca (19851990) todos los ministros del MEF fueron o miembros del partido o economistas independientes asociados, o leales al partido. Con Fujimori ello cambi y este nuevo patrn, que continu ms all de su gobierno, era un indicador del nuevo peso adquirido por el sector privado con Fujimori y el neoliberalismo, as como la mayor influencia de los organismos financieros internacionales y las corporaciones.

Tvara, Jos. La regulacin del poder de mercado y la transicin a la democracia. En: John Crabtree, ed. Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Per desde 1980. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, Fondo Editorial de la Pontifica Universidad Catlica del Per y Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacfico, 2005. 21 Durand, Francisco. Riqueza econmica y pobreza poltica. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2003.

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Desde julio del 1990 hasta noviembre del 2000, el Presidente design a empresarios como Juan Carlos Hurtado Miller, Carlos Boloa, Jorge Camet, Victor Joy Way y Efran Goldenberg. Tambin se designaron economistas trabajando para corporaciones o asesores ntimamente asociados a las grandes empresas como Jorge Baca. Sin embargo, durante el gobierno transicional de Paniagua nombrado por el Congreso tras el colapso del rgimen fujimorista, las designaciones no estuvieron tan influenciadas por intereses corporativos. Entre noviembre del 2000 y julio del 2001, entr al MEF Javier Silva Ruete, economista con entrenamiento formal en el BCRP y fuertes vnculos con el grupo Romero, pero se nombr a un superintendente tcnico en la SUNAT, que entr con instrucciones de controlar la captura del Estado y eliminar las rentas y la corrupcin. El gobierno de Toledo (2001 - 2006), fuertemente influenciado por intereses corporativos durante su campaa, nombr en el MEF al gerente de transnacionales Pedro Pablo Kuczynski. Este fue reemplazado por Javier Silva Ruete luego de una crisis del gabinete y reinstituido en el 2003, hasta su reemplazo por Fernando Zavala, un economista de Apoyo (una consultora corporativa). Pedro Pablo Kuczynski pas entonces a presidir el gabinete. El segundo gobierno de Garca (2006 - 2011) sigui el mismo patrn, designando a Luis Carranza un economista del Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, quien fue brevemente viceministro del MEF en 1998 y el 2005 como cabeza del MEF. Luego sali del gabinete en la crisis del 2009 para ser reemplazado por Luis Valdivieso, que vena del Fondo Monetario Internacional (FMI). Cuando renunci Valdivieso, Carranza entr nuevamente por un tiempo, siendo seguido por Ismael Benavides, del grupo Interbank. Con Humala, entr al MEF Miguel Castilla, el viceministro del gobierno de Garca.

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Por lo tanto, ningn economista independiente proveniente del mbito acadmico o el gobierno, que fuera independiente de los intereses corporativos o los organismos internacionales, ha sido considerado para presidir el MEF en ms de 20 aos. El uso de la puerta giratoria revela la importancia de un mecanismo que conecta los centros gravitacionales de la poltica con lo econmico. Si contamos todos los gobiernos, Silva Ruete, por ejemplo, ha sido cuatro veces ministro, Kuczynski tres veces, Castilla ha sido viceministro primero y luego ministro. Carranza fue viceministro dos veces y luego dos veces ministro. En el caso de la SUNAT, desde la reforma del 1991 hasta el 2006 (incluyendo al primer designado por la administracin de Garca en el 2006), el gobierno ha seleccionado superintendentes, ya sea por decisin presidencial (Manuel Estela, Sandro Fuentes, Adrin Revilla y Enrique Daz) o por decisin ministerial, lo que significa desde el MEF (Jorge Baca antes de ser nombrado en el MEF, Jaime Iberico quien reemplaz al primero luego ser nombrado ministro, Rosario Almenara, Luis Arias, Beatriz Merino, Nahil Hirsch y Laura Caldern). Los seleccionados tienen orgenes diversos. De los 11 elegidos, seis fueron economistas o abogados con entrenamiento en el gobierno, mayormente provenientes del BCRP (Estela, Arias, Daz, Revilla y Caldern) y del MEF (Hirsh); uno abogado privado y antiguo consultor de la SUNAT (Fuentes); dos economistas o contadores corporativos (Baca e Iberico); y una gerente corporativa y abogada independiente (Merino). El criterio empleado indica que, con algunas excepciones, la meta en la SUNAT fue seleccionar a administradores profesionales o expertos en tributacin. De todos estos superintendentes, los nicos que han gozado de un mayor nivel de autonoma y peleado para defender el inters pblico, fueron los primeros dos dispuestos por el gobierno de Fujimori (Estela y Fuentes, desde febrero del 1991 hasta mayo de 1994); Daz (quien duro solo dos meses empezando desde julio del 2000); y Arias (seleccionado por

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el gobierno de transicin de Paniagua en noviembre del ao 2000, defenestrado luego por Toledo en julio del 2001). Es importante sealar que todos ellos formaron parte del equipo de reforma original que moderniz y limpi la SUNAT a principios de los 90. El resto vino de otros mbitos, estando sujetos a una fuerte presin desde el MEF, o fueron directamente designados por dicho ministerio con el objetivo de garantizar la captura de la SUNAT. La prdida de la autonoma de la SUNAT ante el MEF se volvi evidente con la designacin de Baca en mayo del 199422. La autonoma de la SUNAT dur muy poco, lo que era previsible al avanzar la captura del Estado. Sin embargo, a pesar de los episodios de arbitrariedad, corrupcin y bsqueda de rentas, y debido a los altos niveles de institucionalidad, gracias a la reforma de la SUNAT de 1991, esta se mantuvo como un organismo prestigioso y eficiente23. Desde el momento que Baca se convirti en superintendente en 1996, siendo nombrado por el ministro Camet con la excepcin de Arias, quien trabaj para el gobierno de Paniagua la SUNAT estuvo total o parcialmente subordinada al MEF, y sujeta a las dinmicas y consecuencias provenientes de la captura del Estado.

Modalidad extrema (1990-2000)


La captura del Estado en el Per empez durante una transicin poltica, cuando el presidente Fujimori decidi destacar como ministros de Economa y Finanzas solo a personas ntimamente
Estela, Manuel. El Per y la tributacin. Lima: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria (SUNAT), 2002; Taliercio, Robert. Unsustainably Autonomous? Challenges to the Revenue Authority Reform Model in Latin America. Presentado en el Annual Meeting of the American Political Science Association (agosto 30 - septiembre de 2001) en Chicago. 23 Estela, Manuel. El Per y la tributacin. Lima: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria (SUNAT), 2002.
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conectadas o pertenecientes al sector privado y los organismos del Consenso de Washington. El golpe de 1992, la aprobacin de la constitucin pro-empresarial del 93, las polticas pblicas y la represin, tuvieron un doble efecto: fortalecieron a las corporaciones y debilitaron a los sindicatos y a la sociedad civil. La captura del Estado se acentu con el nombramiento de Jorge Camet como Ministro de Economa y Finanzas, antes Ministro de Industria y ex lder de la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) la confederacin de negocios peruana, en reemplazo de Carlos Boloa. Camet se mantuvo en el poder por 5 aos y 6 meses (desde el 9 de enero de 1993 hasta el 6 de junio de 1998), convirtindose en el Ministro de Economa con ms aos en servicio. Una vez en el poder, rpidamente l y su crculo cercano de asesores internos y externos extendieron su influencia sobre la SUNAT y otras agencias regulatorias, mientras que, al mismo tiempo, limitaron el rol del BCRP a asuntos monetarios. La captura del Estado post-era Camet fue facilitada por la extrema concentracin de poder poltico y econmico que continu bajo la batuta de otros ministros de Economa en escenarios polticos ms complicados. En 1998 la crisis financiera forz al gobierno a suspender algunas exoneraciones fiscales a pesar de la oposicin de la industria, al tiempo que Fujimori intentaba otra reeleccin para el ao 2000. Las decisiones polticas tomadas por la presidencia, el MEF y el aparato de inteligencia del Estado los tres grandes centros de poder de los 90, ayudaron a mutilar los mecanismos gubernamentales de control. Operaron con un Congreso servil, mientras el gobierno silenci y acos a la oposicin, y compraron, literalmente, a gran parte de los medios de comunicacin, que rpidamente se convirtieron en parte de las malas redes24. El rgimen tambin debilito todas
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Dammert, Manuel. El estado mafioso. Lima: El Virrey, 2001.

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las organizaciones populares con medidas represivas, siendo la guerra contra el terrorismo el argumento utilizado para neutralizar a la sociedad civil25. Hacia fines de los aos 90 no exista una rendicin de cuentas horizontal ni vertical. Hasta que la crisis poltica del fujimorismo provoc cambios en el modo de la captura del Estado, gracias a que ocurri en ese contexto una repentina activacin de organizaciones de la sociedad civil y la democratizacin, que demandaron una mayor rendicin de cuentas. Antes de la crisis, pocos medios de comunicacin y organizaciones de la sociedad civil escaparon de la tendencia opresiva del rgimen, mientras que solo en contadas ocasiones se atrevan a retarlo. La forma ms extrema de concentracin de poder poltico abri las puertas al abuso, las rentas y la corrupcin, beneficindose colectivamente el sector corporativo y un pequeo crculo de firmas polticamente conectadas. Pasado un tiempo y a fin de asegurar el acceso y la expansin de la influencia de las corporaciones, el mecanismo de puerta giratoria se institucionaliz cuando los captores lo usaron regularmente como un cinturn de transmisin entre el sector pblico y privado, mientras en paralelo se activ la financiacin de campaas electorales y el lobby. Debido a su poder de decisin e ntimas conexiones, los captores generaron rentas en la forma de exoneraciones fiscales que beneficiaron a empresas en determinados sectores econmicos (particularmente en minera, petrleo, gas y banca) y, ms generalmente, a las corporaciones con CET. Los programas de privatizacin y adquisiciones, de acuerdo a los comits de investigacin del Congreso, fueron dos formas extraordinarias de renta atadas una a la otra. Las empresas estatales fueron vendidas a los postores ms altos en un contexto de corrupcin y discrecionalidad. Estas desviaciones burocrticas
25 Schowalder, Gerd. Linking Civil Society and the State . University Park: Pennsylvania State University Press, 2002.

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indicaron una forma ms extendida de renta y/o corrupcin, todos ellos casos donde el MEF estuvo directamente involucrado26. Las rentas se hicieron visibles en dos reas de poltica fiscal. La ley de fusin DS 120-94-EF hizo posible fusiones libres de impuestos y la subsiguiente revaloracin de los bienes, lo que disminuy la carga tributaria de las empresas. Bajo las reglas existentes, los bienes revaluados libremente se basaron en estimados de las compaas y fueron realizados sin supervisin alguna del Estado. En principio, la ley de fusin buscaba la consolidacin de empresas con el fin de contar con firmas ms fuertes y competitivas, sin embargo, fue en realidad una norma rentista. Dos hechos hacen de esta ley un caso perfecto de legislacin sastre, hecha a la medida de intereses privados: a) se emiti en secreto por el ministro Camet y sus asesores privados a pesar de la oposicin de los expertos legales del MEF y la SUNAT hecho que los comits de investigacin del Congreso demostraron tras la cada de Fujimori; b) inicialmente tuvo vigencia de setiembre a diciembre de 1994, pero su aplicacin fue extendida hasta el ao 1998, probablemente por presin de las empresas27. La ley de fusin gener un ambiente propicio para las rentas y la corrupcin que poco tena que ver con el incremento de la eficiencia en los negocios. El hecho que la ley sirviese para revalorar los bienes a fin de bajar la presin fiscal sobre ellos, distorsion sus objetivos pues las ganancias de las compaas repentinamente se volvieron ms importantes que su consolidacin comercial. La ley fue aprobada en setiembre del 1994 estando vigente hasta 1998 como una norma provisional que fue autorizaba ao a ao.
Dammert, Manuel. El estado mafioso . Lima: El Virrey, 2001; Comisin Investigadora de Delito Econmico Financiero (CIDEF). Balance de la inversin privada y privatizacin. Lima: Fondo Editorial del Congreso, 2001; Ugarteche, Oscar. Vicios pblicos: poder y corrupcin. Lima: Casa de Estudios del Socialismo (SUR), 2005. 27 Arias, Luis Alberto. La controversia tributaria derivada de la reorganizacin de las empresas elctricas privadas. Anlisis Tributario, vol. XVI, n. 181. Lima: Asesoramiento y Anlisis Laborales S.A.C., 2003, pp. 16-18.
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En ms de 4 aos, cerca de 1500 compaas apelaron a esta norma para fusionar bienes por un total de S/. 62 mil millones28. Las cifras son altas porque a medida que pasaba el tiempo ms compaas se enteraron de los beneficios tributarios y muchas realizaron fusiones ficticias o innecesarias simplemente para rebajar su contribucin al fisco. Muchas compaas tambin revaloraron sus bienes por encima del valor del mercado y as disminuyeron sus contribuciones fiscales. Incluso hubo casos que caen bajo la categora de evasin fiscal y corrupcin que no fueron investigados El caso ms sonado fue de las compaas que ligaron los CET, que les daba los beneficios tributarios por un plazo largo al momento de firmarse, a la ley de fusin. Cinco corporaciones importantes decidieron interpretar la legislacin de una manera en la que prcticamente dejaron de pagar impuesto a la renta. Ellos consideraban que los beneficios podan ser incorporados a los CET y durar hasta la fecha lmite de expiracin de esos acuerdos, a pesar que el gobierno la suspendi en 1998. Lo lgico, como lo hicieron muchas otras empresas, es que las normas temporales no podan sujetarse a los beneficios del CET. Este grupo de cinco interpret las normas a su favor de modo que los beneficios se extendieron ms all de lo establecido por la ley. Las elctricas Edelnor, Endesa, Luz del Sur, Edegel y la minera Barrick Misquichilca generaron al Estado una perdida estimada en S/. 1335 millones entre 1999 y 200129. Una de ellas, por ejemplo, pag cero en impuesto a la renta por cinco aos consecutivos. Este hallazgo corrobora la hiptesis que cuando ocurre la captura del Estado, es decir, una vez que un pas ha cado en la trampa

28 Campodnico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006. 29 Campodnico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006.

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de la captura econmica, la inversin directa extranjera puede magnificar el problema30. Grfico N 1 Ley de fusiones, convenios de estabilidad tributaria y fusiones y adquisiciones (1990 2001)
Convenios de estabilidad tributaria Fusiones y adquisiciones

332 casos

5 casos

1558 casos por un total de 62 mil millones de soles

Compaas que consideraron la ley de fusin tributaria como estabilizada bajo los CET (S/. 1335 millones en prdidas durante los aos 1991 y 2001) Luz del Sur Endesa Edegel Egenor Barrick M.

Numerosos beneficios tributarios y polticas de exoneracin que involucraron significativas prdidas fiscales a lo largo de los aos, fueron emitidas durante la era Camet.

30 Hellman, Joel S. and Kaufmann, Daniel. Confronting the Challenge of State Capture in Transition Economies. Finance & Development, vol. 38, n. 3. Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2001. http://www.imf.org/external/pubs/ft/ fandd/2001/09/hellman.htm

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Esta situacin de captura del Estado eventualmente afect a la SUNAT. Al respecto, el experto del Banco Mundial, Robert Taliercio, considera que: Desde 1991 hasta 1998, la autonoma de la SUNAT fue asaltada en distintas dimensiones. Distintos ministros de Economa intentaron retomar el control de la agencia31. Al principio, en mayo de 1995, cuando Revilla lleg a ser superintendente inmediatamente despus que Fuentes, un miembro del equipo de la SUNAT que impuls la reforma y manifest su oposicin al DS 120-94-EF, el ministro Camet extendi su influencia sobre la SUNAT al presionar constantemente al jefe de la superintendencia. Ms tarde, en febrero de 1997, el MEF se hizo del control de esta cuando Baca, propuesto por Camet, reemplaz a Revilla32. Otro caso importante se relaciona con las exoneraciones tributarias sectoriales otorgadas por el MEF para bajar o eliminar los pagos del impuestos a la renta. Estas disposiciones eran negocio de todos los das en la era Camet. De acuerdo a estudios de la SUNAT y el MEF posteriores a la cada de Fujimori, las prdidas fueron considerables. El 2000, las exoneraciones representaron un costo fiscal estimado de US$ 815 millones en minera, US$ 577 millones en agricultura, US$ 171 millones en gas y petrleo, US$ 549 millones en la regin Amaznica (siendo los beneficiarios directos de las compaas petroleras), US$ 42 millones en turismo, US$ 100 millones en construccin (el sector donde la firma familiar del ministro Camet oper con xito de acuerdo a los comits de investigacin del Congreso y reportes de prensa) y US$ 105 millones en el sector servicios. Todas estas exoneraciones se hicieron conocidas a finales de los 90 al filtrarse un estudio del FMI
Taliercio, Robert. Unsustainably Autonomous? Challenges to the Revenue Authority Reform Model in Latin America. Presentado en el Annual Meeting of the American Political Science Association (agosto 30 - septiembre de 2001) en Chicago. 32 Durand, Francisco. La mano invisible en el Estado: crtica a los neoliberales criollos. Lima: Pedaggico San Marcos, 2011.
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que puso en alerta a la prensa. El reporte estim un total de US$ 2360 millones en prdidas, lo que era alrededor del 1.34% del Producto Bruto Interno (PBI) de la poca. La situacin era inclusive ms seria, ya que el estudio no inclua las exoneraciones tributarias del sector financiero en operaciones burstiles33. Por ejemplo, la corporacin Bavaria compr la cervecera Backus el 2002. Al mismo tiempo, la compaa Polar, que vendi parte de sus acciones a Bavaria, no pag impuestos estimados en un monto de $78 millones34. Para 2005, a pesar de varios intentos fallidos de los gobiernos de Toledo y Paniagua para reducir las exoneraciones impuestas durante el gobierno de Fujimori, la prdida del Estado fue estimada en US$ 1200 millones, indicando que la era Camet dej un legado que continu por aos gracias a la captura del Estado a pesar de haberse moderado35. Sintomticamente, el 2001, durante el gobierno de transicin y cuando la SUNAT recuperaba brevemente su autonoma, un estudio de esta institucin demostr que entre los aos 1995 y 2000 los 60 ms grandes pagadores de impuestos fueron los nicos que vieron disminuida su contribucin tributaria (de US$ 714 millones en 1997 a US$ 350 millones en el 2000), mientras que el resto de empresas increment su contribucin durante esos aos. En el mismo periodo la recoleccin de impuestos como porcentaje del PBI disminuy del 2.66% al 1.78%36 y la recoleccin fiscal declin de un 14.23% al 12%37. Como se ha mencionado antes, existen indicadores especficos que demuestran la magnitud de las prdidas ocurridas bajo una
Campodnico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006. 34 Campodnico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006. 35 Los resultados del estudio fueron publicados en: La Repblica, Lima, 19 de agosto de 2001. 36 Campodnico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006. 37 Caretas, Lima, 19 de julio de 2002.
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captura del Estado de modalidad extrema y moderada. Desde la introduccin del neoliberalismo, dado los cambios en la estructura de poder, ningn gobierno, medio noticioso u organizacin de la sociedad civil, fue capaz de discutir o realmente limitar la influencia del control privado sobre la poltica, as como tampoco de detener o reducir las prdidas. Los cambios solo vinieron en forma de esfuerzos anticorrupcin y una rendicin de cuentas vertical y horizontal ms elevada. Durante y despus de la era Camet, las elusiones, evasiones, fraudes y exoneraciones tributarias se volvieron tan generalizados que los abogados y lderes empresariales acuaron el trmino de utilidades no tributables. Gracias a la permanente captura del Estado y los efectos de la ley de fusin, la situacin continu despus de Fujimori. Esto debido a que los ingresos por recoleccin de impuestos de compaas llegaron a un punto alto en 1997, representando el 2.66% del PBI, para luego declinar a 1.78% en el 2000 y registrar un crecimiento moderado llegando a 1.87% en el 200238. Es interesante apuntar que durante la crisis de 1998, a pesar de las protestas empresariales, el gobierno decidi no extender ms la ley de fusin en un intento por disminuir algunas rentas y aumentar la recaudacin, un raro evento pero entendible debido a que el gobierno enfrentaba una difcil situacin fiscal. Sin embargo, gracias a la organizada oposicin empresarial, gran parte de las otras exoneraciones tributarias se mantuvieron. Las corporaciones, una vez fortalecidas, consideraron las rentas de los 90 como un derecho adquirido y contaron con la voluntad y los medios para defenderlos. La SUNAT estuvo paralizada durante el mismo periodo (1998 - 2000) y fall estrepitosamente en iniciar operaciones de auditora, inclusive si el superintendente, preocupado por sus disminuidos ingresos y bien informado por el FMI sobre los costos fiscales de las exoneraciones tributarias, peda
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Gestin, Lima, 19 de julio de 2003.

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permiso al MEF para lidiar con los casos ms extremos de elusin o evasin. Este patrn de comportamiento continu bsicamente inalterable en los siguientes gobiernos.

Modalidad moderada (2001 en adelante)


La crisis del rgimen fujimorista condujo a niveles ms altos de rendicin de cuentas sobre casos de corrupcin y algunos casos de rentismo, generando un mayor balance entre poderes y expresando un rol ms activo de la sociedad civil, lo que ayud a moderar, ms no a cancelar, la captura del Estado. Un hecho decisivo en esta recaptura fue la concentracin acelerada del poder de mercado de grandes corporaciones, proceso muy visible en la agricultura, donde la tierra pas a ser controlada por 10 grupos de poder. Asimismo, este mayor poder econmico se tradujo en mayor capacidad de financiacin de campaas y lobby ms intenso y variado. Al principio las corporaciones se vieron frente a un nuevo juego y comenzaron a reaccionar para ganar niveles de influencia en la prensa y en el Congreso, y para mantener sus niveles de influencia en el MEF. Dado que los presidentes de la nacin fueron elegidos con plataformas populistas y que luego abandonaron sus programas al comenzar sus gobiernos, debido probablemente a financiacin de campaas y arreglos privados despus de ocurrida la eleccin, se not una continuidad en el MEF en tanto los gobiernos democrticos mantuvieron el criterio de seleccionar a personajes ligados al sector privado. De all que se acuara la frase de los que pierden las elecciones ganan los gobiernos, indicio de que el poder corporativo supo acomodarse bien a las vueltas del ciclo poltico. Los intereses econmicos se acomodaron bien a un ambiente un poco ms abierto e incierto, y se las ingeniaron para mantener su influencia sobre el aparato burocrtico.

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Para probar el argumento de influencias y arreglos privados durante elecciones, es interesante anotar que el gobierno de transicin de Valentn Paniagua, designado por el Congreso cuando Fujimori escap a Japn, se libr mayormente de ellas por haberse formado repentinamente, por estar adems dirigido por un lder moralizador. Al no tener una camisa de fuerza, Paniagua puso nfasis en la tica y la reinstitucionalizacin, apoyada en niveles ms altos de rendicin de cuentas. El gobierno de Paniagua no fue influenciado por los intereses econmicos, pero todos los que le siguieron s: Toledo, Garca y Humala. No hay mayor evidencia emprica del uso de estos mecanismos, pero los resultados lo sugieren y en ello coinciden los analistas polticos ms serios39. Bajo Paniagua la SUNAT se recuper rpidamente con apoyo desde la presidencia y comenzaron las auditoras sobre rentas tributarias que afectaron los intereses del poder corporativo, hasta que lleg Toledo y destituy al superintendente a raz de estas auditoras. Bajo Paniagua, la renovada SUNAT, conducida por Arias, antiguo miembro del equipo de reforma de 1991, procedi a reinstitucionalizarse y reforzar su capacidad recaudadora y fiscalizadora, iniciando estudios de recoleccin de impuestos segn el tamao de las empresas, que eventualmente condujeron a sanciones a compaas que utilizaron y abusaron de la legislacin existente para disminuir su presin tributaria. Tambin se propusieron recomendaciones para el cambio de legislacin tributaria y la reduccin de exoneraciones. Desafortunadamente, las acciones de la SUNAT fueron neutralizadas por las corporaciones y el MEF, y la reduccin o eliminacin de exoneraciones no fue apoyada en el Congreso. Sin embargo, con sus acciones la SUNAT de Arias pudo generar un debate pblico sobre las rentas y el poder

Lpez, Sinesio. La captura del Estado. bajolalupa.org, Lima, 2011. http:// bajolalupa.org/index.php?option=com_content&view=article&id=307:la-capturadel-estado&catid=41:sinesio-lopez-jimenez&Itemid=162

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corporativo que eventualmente se convirti en parte importante de la agenda nacional. En este breve periodo de 8 meses, la SUNAT investig las causas del declive de la recaudacin y decidi auditar a Telefnica del Per, as como a las cinco compaas que abusaron de la ley de fusiones. Todas ellas, a pesar de tener ganancias, pagaron poco o nada de los impuestos acumulados a finales de los aos 9040. Las corporaciones y los gremios empresariales se resistieron a una SUNAT proactiva. Los argumentos utilizados, amplificados por la prensa, era que tena colmillos y haca falta arrancrselos, que las exoneraciones sectoriales y las interpretaciones de los beneficios de la ley de fusin eran correctas, que cualquier iniciativa de auditar las empresas sera considerada como cambios en las reglas del juego; decisiones que generaran un nocivo clima de incertidumbre y decrecimiento econmico41. Las acciones de la SUNAT activaron iniciativas de parte del sector privado de influir en la campaa presidencial de Toledo y el crculo personal del candidato, quien para mayo del 2011 era considerado el favorito. Toledo hizo eco de los intereses empresariales, invocando iniciativas para corregir la maldita SUNAT. Das antes de la toma de mando de Alejandro Toledo, dos de sus futuros ministros, Ral Diez Canseco y Kuczynski, llamaron a Arias para demandar que no audite a las compaas elctricas. Arias rechaz esta exigencia y la consider como una interferencia contra la autonoma de la SUNAT, obteniendo apoyo presidencial para proceder con las mencionadas auditoras. Este incidente lo report a un comit del Congreso42. Una vez elegido Toledo, con un MEF dirigido por el empresario Kuczynski,
Ver: Arias, Luis Alberto. La controversia tributaria derivada de la reorganizacin de las empresas elctricas privadas. Anlisis Tributario, vol. XVI, n. 181. Lima: Asesoramiento y Anlisis Laborales S.A.C., 2003, pp. 16-18. 41 El Comercio (seccin Negocios), Lima, 20 de julio de 2001; 16 de julio de 2003. 42 Caretas, Lima, 23 de agosto de 2001.
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criticaron duramente a la SUNAT. Su visin era que el Estado, no las grandes empresas, abusaba de su poder. Adoptada esta perspectiva, las siguientes decisiones apuntaron a detener las acciones de la SUNAT. Apenas elegido el nuevo Presidente, Arias fue depuesto y reemplazado por Merino, una abogada y ejecutiva de negocios conectada a crculos conservadores. Merino moder las acciones de la SUNAT, concentrndose solo en los casos ya iniciados por Arias, negndose a ampliar las investigaciones sobre otros casos de elusin o evasin. En paralelo, el MEF anunci que las cinco compaas tenan el derecho de reclamar un arbitraje argumentado que se haba violando los CET, designando una comisin arbitral compuesta por abogados pro-corporativos que termin dndole la razn a las empresas. Es posible argumentar que gracias a las contribuciones de campaa, a la influencia sobre los procesos de designacin de funcionarios y al uso efectivo de la puerta giratoria, la captura del Estado continu a partir del 2000. Los captores se las ingeniaron para influenciar al MEF, la SUNAT y otras agencias reguladoras. En materia de corrupcin el Congreso, gracias a que en ese momento era ms sensible a las demandas de la sociedad civil y el inters pblico, form comisiones investigadoras que emitieron informes crticos sobre las rentas tributarias y los crmenes corporativos. Pero el poder Ejecutivo y el Judicial ms bien desaceleraron estas iniciativas, las enfriaron o las ignoraron, terminando en muchos casos dndoles la razn a las empresas auditadas y frenando o desautorizando a la SUNAT, logrado defender los derechos adquiridos. En este nuevo clima, los captores consiguieron algunas victorias rpidas, pero perdieron credibilidad, ya que se convirtieron en sujetos de investigacin del Congreso y la opinin pblica. La secuencia es como sigue. Primero, en el 2002, la comisin arbitral fall a favor de las cinco compaas investigadas por la SUNAT. Sin embargo, el Tribunal Fiscal sugiri que la SUNAT continuase con sus investigaciones,

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pues existan indicios de que las compaas evadan impuestos deliberadamente formando pequeas empresas con el solo propsito de comprar otras ms grandes. La SUNAT continu con las investigaciones iniciadas por Arias apelando al Artculo V del Cdigo Tributario, aunque limitando las investigaciones a los cinco casos en lugar de expandir la pesquisa, tal como el Congresos y algunos expertos que apoyaban a la SUNAT se lo demandaban. Ello se consider un retroceso. Segundo, la decisin de no ampliar las investigaciones indicaba un grado alto de influencia empresarial, sobre todo al considerar que una comisin del Congreso report que 1500 compaas que se fusionaron y utilizaron la ley de fusin provocaron una prdida fiscal de S/. 140 mil millones. El Congreso demand una investigacin. La SUNAT y el MEF de Kuczynski emitieron deliberadamente un informe basado en muestras, en lugar de realizar un estudio de carcter general, y lo mantuvieron en secreto por largo tiempo, evitando de ese modo una mejor y mayor fiscalizacin, limitando la rendicin de cuentas. Tercero, y ms importante, el MEF tom la iniciativa de prevenir que la SUNAT cobrara impuestos impagos cuando luego de la autorizacin del Tribunal Fiscal us el Artculo V. En el 2003, Kuczynski, de vuelta en el MEF, cre la Defensora del Contribuyente con la intencin de que las corporaciones pudieran apelar las acciones de la SUNAT, limitando los poderes de esa institucin e interfiriendo abiertamente con su autonoma43. La Defensora del Contribuyente fall a favor de las cinco corporaciones y bloque cualquier accin futura en las cortes. Debe sealarse que el MEF ignor una votacin del Congreso del 10 de julio del 2001, en donde se acord que la ley de fusiones era inconstitucional. Cuarto, las exoneraciones continuaron mayormente inalterables al igual que las propuestas de un impuesto especial a las
43 Campodnico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006.

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sobreganancias mineras. Ni el congreso ni el MEF, a pesar de contar con autorizacin para emitir decretos ejecutivos en materia tributaria, fueron capaces de eliminar la mayora de exoneraciones. En agosto del 2006, por ejemplo, bajo la presidencia de Garca, el MEF tuvo el poder, pero le falt la voluntad para introducir cambios. Solo la regin amaznica perdi los subsidios una decisin que provoc movimientos regionales violentos, mientras que los sectores econmicos y las corporaciones permanecieron intactas, y continuaron disfrutando de sus rentas. El nuevo ministro del MEF, Carranza, sigui con la tradicin del Estado capturado establecida en 1990, al igual que el presidente Humala al nombrar a Castilla apenas llegado al gobierno. Sin embargo, la democratizacin tuvo algunos beneficios. A pesar de las continuas victorias empresariales, el pas fue testigo de un debate ms abierto sobre las polticas econmicas y la tributacin. Las comisiones investigadoras del Congreso entre el 2000 y el 2002 hicieron un importante aporte haciendo pblicos numerosos documentos y testimonios, trabajo que junto al de acadmicos independientes y periodistas especializados en materia econmica, permitieron elevar el debate pblico. Los medios de comunicacin jugaron un papel limitado, reportando nica o principalmente los casos que se hicieron pblicos y adoptando generalmente una postura pro-empresarial. El sistema vertical de rendicin de cuentas tambin tuvo un limitado rol, principalmente por las dificultades que tuvieron los funcionarios opuestos a las rentas para tener acceso a la prensa y brindar puntos de vista alternativos. En este contexto, los movimientos sociales emergieron con mayor fuerza, intensificndose particularmente en los casos de enclaves mineros y en las regiones. Desde el ao 2000, pueblos y grupos sociales se comenzaron a movilizar para demandar recursos que llegaban de manera tarda o limitada, debido a una disminucin en la asignacin de recursos atribuida a una reduccin de los ingresos percibidos por contribuciones fiscales.

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Las protestas se convirtieron en un fenmeno recurrente del proceso poltico, incorporando en sus agendas temas como la lucha contra la corrupcin, la baja calidad institucional del Estado y los privilegios corporativos. Sin embargo, otra consecuencia importante fue la prdida reputacional sufrida por las corporaciones y, en mayor medida, el aumento del consenso que existe en que quienes pierden las elecciones ganan los gobiernos, reforzado en el hecho que gobierno tras gobierno se reproduce el fenmeno de la captura del Estado, imagen que se ha hecho ms fuerte con las elecciones de Garca el 2006, quien mantuvo posiciones de centro izquierda en el pasado, y de Humala en el 2012, quien adopt posiciones crticas al poder corporativo cuando era candidato44. En este contexto, la reputacin del sector privado y la legitimidad de las empresas fueron afectadas negativamente, al mismo tiempo que los movimientos sociales son ms persistentes y violentos.

Conclusiones
Las consecuencias de la captura del Estado, sea en la modalidad extrema o la moderada, a pesar de la dificultad de documentarla empricamente, son evidentes. El estudio del caso peruano sugiere que tanto las buenas como las malas redes se apoyan mutuamente y tienen ambas, a pesar de sus diferencias, peso e importancia, de tal manera que un enfoque crtico tiene mayor valor explicativo al considerar la captura como un fenmeno ms amplio que va ms all de la corrupcin. Una leccin importante es que la democracia, a pesar de sus limitaciones, contribuye a mantener controladas a las malas redes, a balancear las fuerzas polticas y a la pugna por elevar los niveles
Lpez, Sinesio. La captura del Estado. bajolalupa.org, Lima, 2011. http:// bajolalupa.org/index.php?option=com_content&view=article&id=307:la-capturadel-estado&catid=41:sinesio-lopez-jimenez&Itemid=162
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de rendicin de cuentas horizontales y verticales, especialmente luego de episodios autoritarios. El problema es que al mismo tiempo la democracia se ha vuelto particularmente vulnerable a la influencia de los intereses econmicos y ha probado ser ineficaz en controlar la captura del Estado, y menos en enfrentar uno de sus factores causales: la creciente concentracin del poder econmico en manos de gigantescas corporaciones. Lo mismo sucede con la prensa, incluso con mayor intensidad, que est cada vez ms ligada a los grandes anunciantes y ms concentrada econmicamente. Cabe remarcar que en los dos modos de captura discutidos en este trabajo no se observan seales de mejora en la calidad del gobierno. Una posible razn es que los captores tienden a prevenir reformas institucionales para defender sus rentas. Las corporaciones prefieren un Estado dbil y emprico, a uno fuerte y profesional, dado que esa debilidad les permite cumplir con sus metas de lucro en el corto plazo, pero les complica el manejo del largo plazo en tanto la falta de un buen gobierno se convierte en otra causal de descontento social y la reputacin de la gran empresa declina. En suma, bajo las condiciones de un Estado capturado, el gobierno, los empresarios y la sociedad pagan un alto precio en el largo plazo: en primer lugar, al reducirse la recaudacin de impuestos de las firmas ms solventes (una recaudacin ms baja previene una distribucin de riqueza ms justa); en segundo lugar, por la reduccin del financiamiento de polticas sociales a nivel local y regional (en tanto los gobiernos regionales y municipales dependen de un porcentaje del impuesto a la renta), producto de la menor recaudacin de impuestos corporativos o de sectores econmicos importantes; en tercer lugar, por la degradacin (bajo la modalidad extrema) o el no desarrollo (bajo la modalidad moderada) de la rendicin de cuentas horizontal y vertical, mientras que se activan los mecanismos de defensa que protegen las rentas corporativas; y en cuarto lugar, por la percepcin de la existencia

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de lites econmicas privilegiadas en tanto el clima poltico se vuelve ms polarizado. Para corregir estas tendencias interrelacionadas se necesita actuar a varios niveles. La clave est en la sociedad civil, que puede jugar un rol si las ONG independientes y las universidades empiezan a discutir la naturaleza y las consecuencias de la captura del Estado, modificando o evitando dicha captura al desarrollar un genuino sistema de representacin de intereses que se expresa polticamente en gobiernos independientes del poder econmico y burocracias de mayor nivel, as como actuando con mayor transparencia.

Planeamiento dbil y captura del Estado*


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Las prcticas de gobierno fallan por los pies y por la cabeza. El proceso de gobierno no puede ser eficaz si su cabeza es dbil y si tiene los pies pesados. La cabeza no orienta ni produce directivas pertinentes a la solucin de los problemas nacionales, mientras que los pies caminan lentamente por su cuenta hacia cualquier rumbo. C. Matus, 1987.

El incumplimiento de las promesas de campaa es un fenmeno comn en muchos pases de Amrica Latina y recurrente en el Per de las ltimas dcadas. Este afecta la credibilidad del gobierno, reduce la gobernabilidad democrtica y acorta el periodo tradicional de luna de miel que la ciudadana otorga a un nuevo gobierno al atizar los conflictos sociales. Los factores que normalmente explican esta realidad son diversos. Entre estos destacan los nuevos objetivos de las autoridades electas, la ausencia de planeamiento, la intervencin de diversas organizaciones pblicas, la presencia de rutinas burocrticas, la incapacidad gerencial y de liderazgo efectivo, y la intervencin de fuerzas econmicas, sociales y polticas que intentan acondicionar las propuestas y acciones de gobierno a sus intereses particulares.
Se agradecen los comentarios de Patricia del Hierro Carrillo, Jrgen Schuldt Lange y Brian Cevallos Fujiy, aunque la responsabilidad por el contenido del texto es exclusivamente del autor.
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Durante el cambio, ajuste o prdida del rumbo, pueden intervenir elementos tcticos o coyunturales, que con los anteriores podran agruparse entre factores econmicos-tcnicos-administrativos y los sociopolticos. El cambio de los objetivos de las autoridades, antes y despus de los resultados electorales, es una manera elegante de explicar la deshonestidad y la traicin. En esa lgica perversa, antes de ser gobierno, hay que ganar las elecciones. Ese es el objetivo nico. Asimismo, para los polticos inescrupulosos el fin justifica los medios. Sin embargo, tambin hay que reconocer que pueden surgir tanto presiones a nivel internacional como nacional que cambien la correlacin de fuerzas existentes, as como nuevas restricciones para la implantacin de las medidas propuestas. Los polticos primerizos en el ejercicio del poder pblico generalmente ignoran que el Estado es una estructura compleja donde participan numerosas organizaciones pblicas e instancias intermedias. La desilusin ciudadana tiende a ser mayor en el caso de quienes intentan ejercer su liderazgo con una estructura partidaria y de soporte tcnico mnima1. El choque entre esa perspectiva voluntarista y la estructura del mundo real de las organizaciones del Estado es ms fuerte. En esa direccin, pueden ser subsumidos por las organizaciones y procedimientos burocrticos cuando muestran dbiles convicciones. El modelo de la administracin pblica y los procesos de toma de decisiones de carcter monoltico o racional, donde todo lo que decide la autoridad se concreta, es diferente al mundo real donde se gestan, formulan, implantan, ejecutan y/o evalan las decisiones pblicas2. El objetivo de este artculo es mostrar, de manera sucinta, tanto la complejidad del proceso de decisiones de cualquier gobierno, como demostrar que el proceso de captura del Estado en el Per se facilita en la medida en que se omite, soslaya o margina el
Segn Schuldt, esa es una caracterstica importante del actual gobierno. Alarco, Germn y Orellana, Socorro. Gestin de la poltica macroeconmica bajo una perspectiva multidisciplinaria: intereses, organizaciones y personas. Lima: CENTRUM Catlica y Pearson, 2008.
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planeamiento, se ignoran los procesos especficos de las polticas pblicas y se olvida la capacidad de mediacin de las organizaciones burocrticas que son parte del Estado. La brecha que se observa entre los planes ofrecidos como promesas y el proceso real de toma de decisiones tiene, por tanto, mltiples explicaciones. La ausencia de una perspectiva estratgica, organizacional, administrativagerencial, tcnica de las polticas pblicas, la sumisin a las presiones econmicas-sociales y polticas de los grupos de inters, se retroalimentan entre s3. Este documento tiene cuatro secciones y las reflexiones finales respectivas. La primera parte revisa la problemtica del proceso de captura del Estado. La segunda analiza la vinculacin entre el planeamiento, las polticas pblicas y el rol de las organizaciones. En la tercera seccin se describe brevemente el proceso de evolucin del planeamiento en el Per, donde se comenta que este ha sido siempre dbil o marginal. Y en cuarto lugar se anotan algunas ideas sobre cmo debera ser el proceso de planeamiento apoyando la transformacin del pas. Finalmente se culmina el documento con algunas reflexiones finales sobre el tema.

Proceso de captura del Estado


En la concrecin de las decisiones pblicas participan diferentes grupos sociales (ms all de las organizaciones pblicas) y estos pueden realizar acciones que desemboquen en la captura del Estado. Al respecto, esta nocin no es prerrogativa de la sociologa o la ciencia poltica. Tambin est presente en la economa, pero todava se encuentra acotada a la accin de una empresa o persona, un grupo de empresas, pero no a todo un sector social en particular.

Otra interpretacin es que las autoridades son convencidas o se convencen de que el modelo econmico funciona bien y se generan los excedentes suficientes para financiar las necesidades del Estado.

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Para Hellman y Kaufmann4 se define como los intentos de las empresas para influir en la formulacin de las leyes, las polticas y la reglamentacin del Estado, a cambio de pagos ilcitos con carcter privado a los funcionarios pblicos. Sin embargo, en esta perspectiva los corruptores son pocos, excluyen al resto y el problema se resuelve solo con ms transparencia en los procesos de formulacin de polticas y una mayor competencia. Estos autores se olvidan, con relacin a este ltimo elemento, que en el sistema hay una tendencia inherente hacia la concentracin y centralizacin de capitales, por lo que el poder de influenciar es mayor al supuesto en la teora. Membreo5 seala que la captura del Estado en Amrica Latina tiene muchas particularidades porque se desenvuelve con democracias dbiles e instituciones poco eficaces. La captura no implica necesariamente actos ilcitos y sus modalidades pueden ser diferentes: captura, influencia directa o indirecta a travs del cabildeo, corrupcin administrativa, secuestro o privatizacin del Estado. A juicio de este autor, el enfoque tradicional no analiza de bidamente la diferencia entre la captura del Estado y la influencia, pues aun cuando no implica necesariamente una entrega de dinero, s ejerce el poder para beneficiar grupos econmicos con intereses particulares. Se especifica que la captura puede darse en el Poder Ejecutivo, en el Parlamento, en el Poder Judicial, en las agencias reguladoras6, en el banco central y en los partidos polticos. Los actores participantes en este proceso
4 Hellman, Joel y Kaufmann, Daniel. La captura del Estado en las economas en transicin. Finanzas y Desarrollo. Washington D.C.: Fondo Monetario Internacional, 2001, pp. 3135. 5 Membreo, Mario. Qu se entiende por captura del Estado. Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo. Tegucigalpa: Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA), 2008. 6 En este caso se le denomina captura regulatoria o del regulador, lo que implica la influencia de las empresas dominantes de un sector sobre la/s agencia/s gubernamental/es a cuyo control regulatorio y legal estn sometidas. Esta puede incluir desde el trfico de influencias, el uso de informacin privilegiada, hasta el

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de captura del Estado no son solo los empresarios, sino tambin los burcratas no electos, los funcionarios y los polticos electos. La captura del Estado se refiere a un fenmeno que estara previsto por el enfoque pluralista del proceso de gestacin e implantacin de las polticas pblicas, mediante el cual las polticas responden de manera pragmtica e inmediata a las presiones de varios grupos de inters u organizaciones burocrticas. Este enfoque es el opuesto al estatista, el cual concibe al Estado como un actor con unidad interna y peso poltico significativo. Tambin es diferente a los enfoques de alcance medio, en el cual diferentes tipos de cultura e instituciones nacionales determinan el tipo de polticas. Estas polticas varan en funcin a la evolucin del ambiente o del tipo de problema en cuestin, ya que cada uno de estos tiene un marco estructural y un conjunto de grupos sociales que participan en las mismas (redes sociales y polticas predeterminadas)7. Lpez8 ha reseado este proceso de metamorfosis o captura del Estado del gobierno de Ollanta Humala en cuatro momentos. El primero ocurre antes de tomar el gobierno con los nombramientos del presidente del Banco Central de Reserva del Per (BCRP) y del titular del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)9. El segundo, al conformar el nuevo gobierno. El tercero, cuando el Presidente de la Repblica decide que Conga va y dispone el cambio del primer gabinete de ministros. El cuarto es la fragmentacin del gobierno en circuitos de poder y la ofensiva de la derecha por apoderarse
prevaricato a favor de los intereses del actor dominante. <http://es.wikipedia.org/ wiki/Captura_del_regulador>. 7 Mndez, Jos Luis. Enfoques tericos recientes para el estudio de las polticas y organizaciones pblicas. Mxico D.F.: El Colegio de Mxico, 1990. 8 Lpez, Sinesio. Ollanta: metamorfosis o captura. La Repblica, Lima, 25 de marzo de 2012. <http://www.larepublica.pe/columnistas/el-zorro-de-abajo/ollantametamorfosis-o-captura-25-03-2012>. 9 Jrgen Schuldt, en junio de 2011, se adelant a comentar la posibilidad de este proceso de captura del Estado en: Entre Escila y Caribdis. Punto de equilibrio, n. 105, ao 20. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 2011, pp. 39-54.

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de todo el gobierno y del Estado. Ms recientemente, Lpez10 ha sealado que el viraje de Humala de la centro-izquierda a la centroderecha, es ya indiscutible. Lo que se debate es si ese desplazamiento llegar hasta la derecha pura y dura. En otra perspectiva, Durand11 describe este proceso como la mayor preponderancia del anillo empresarial respecto de los otros anillos alrededor de HumalaHeredia: anillo militar, anillo partidario y anillo izquierdista y de intelectuales.

Planeamiento, polticas pblicas y organizaciones gubernamentales


Los desarrollos tericos acerca del planeamiento y la prospectiva no han sido convergentes con la literatura de las polticas pblicas y de la teora de las organizaciones. Estas disciplinas normalmente no dialogan entre s, ya que provienen de diferentes tradiciones. Hasta antes de la dcada de los aos ochenta, el enfoque del planeamiento o planificacin era ms tradicional, en la lgica del actor racional y todopoderoso, fundamentado en la bsqueda de la solucin ptima, la confianza en modelos abstractos, la cuantificacin y la capacidad de prediccin. Linstone12 seala que a esta perspectiva haba que agregar otras dos: la organizacional y la personal. Con la primera se busca los cambios incrementales propios de las organizaciones, la solucin satisfactoria y se introducen factores individuales como la influencia, el poder y el prestigio, que sirven para guiar las acciones de los grupos y las personas.
10 Lpez, Sinesio. Si Humala no hubiera tirado la toalla antes de pelear. La Repblica, Lima, 20 de mayo del 2012. <http://www.larepublica.pe/columnistas/ el-zorro-de-abajo/si-humala-no-hubiera-tirado-la-toalla-antes-de-pelear-20-05-2012> 11 Durand, Francisco. El Seor de los Anillos. Quehacer, n. 185. Lima: Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco), 2012, pp.8-23. 12 Linstone, Harold. La necesidad de perspectivas mltiples en la planificacin. Revista de la CEPAL, n. 31. Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 1987, pp. 43-49.

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La participacin de la sociedad en la definicin de planes, estrategias y acciones estratgicas, no era antes un asunto clave del enfoque y ahora se resuelve concertada y participativamente. La distancia entre las polticas pblicas, el planeamiento y la prospectiva, antes era grande. La poltica pblica tiene mltiples definiciones, entre ellas destaca la de ser un curso de accin o de inaccin gubernamental, en respuesta a problemas pblicos. Para fines analticos esta se divide por etapas: gestacin, formulacin, evaluacin ex ante, ejecucin o implantacin, seguimiento y evaluacin a posteriori. Sin embargo, todas las polticas pblicas sectoriales tienen la misma importancia, no se prioriza entre estas ni se analizan en conjunto. Este enfoque tampoco atiende la problemtica de cmo se construye la visin de un pas o de un territorio en particular. No se enfatiza en cmo cambiar el curso de los acontecimientos inerciales. La perspectiva de las polticas pblicas no es til para atender las interrogantes tradicionales del planeamiento y del anlisis prospectivo: qu puede ocurrir?, qu podra ocurrir si?, qu tendra que ocurrir (para alcanzar un futuro dado)?, qu puedo hacer?, qu voy a hacer?, cmo voy a hacerlo? Es difcil sealar cundo se integraron estas disciplinas en la prctica cotidiana del gobierno y las instituciones pblicas, pero es claro que el planeamiento gubernamental es anterior a las polticas pblicas13, aportando la visin, objetivos, metas, anlisis conjunto, estructura, prioridades y estrategia. Las acciones especficas se pueden entender como polticas pblicas, tanto consideradas individualmente como agrupadas sectorialmente. La perspectiva de estas polticas es como el anlisis micro en la economa, pero requiere de la perspectiva macroeconmica14. Sin embargo, el enfoque de
Henry Pease seal que la planeacin es la primera poltica pblica, en sus comentarios al libro Polticas pblicas para gobernar, de Santiago Roca, el pasado 8 de marzo de 2012. 14 A pesar de lo que plantea la teora neoclsica, la macroeconoma no puede derivarse de la microeconoma.
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las polticas pblicas aporta una mirada multidisciplinaria ms vinculada a la ciencia poltica, a la administracin pblica, la sociologa, la teora de las organizaciones, la psicologa, el derecho, las comunicaciones, entre otras, respecto del planeamiento en sus diferentes vertientes, que ha desarrollado menos estos vnculos con otras disciplinas. El planeamiento es la primera etapa del proceso administrativo de todo tipo de organizaciones, sean estas pblicas o privadas, nacionales o internacionales. Es la etapa previa a la organizacin, direccin y control. Un gobierno sin o con un planeamiento dbil, no tiene brjula. Su ausencia impide el establecimiento de una visin concertada de pas, banaliza el anlisis FODA15 de la realidad, no hay una priorizacin de objetivos y acciones estratgicas, y no se establecen metas. Por otra parte, implementar los protocolos adecuados de las polticas pblicas en sus diferentes etapas es til, pero insuficiente para la accin de gobierno, que debe ser en esencia integradora, ms an en el caso en que se pretenda transformar la realidad. Las organizaciones dentro del gobierno pueden coadyuvar, frenar o matizar las decisiones de las autoridades gubernamentales. Muchos soslayan que las tareas de gobierno son llevadas a cabo por un numeroso grupo de organizaciones, las cuales son parcialmente coordinadas por los lderes del gobierno16. El mundo moderno y la poltica no es la del hombre que disea propuestas al lado de sus implementadores y a su vez frente a la sociedad, sino que el proceso de generacin, formulacin, ejecucin-implantacin y seguimiento de polticas implica la participacin de actores individuales, organizaciones-instituciones y complejas relaciones intra e interorganizacionales que requieren
Corresponde al anlisis de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA), entre otras herramientas. 16 Allison, Graham y Halperin, Morton. Poltica burocrtica: un paradigma y algunas implicaciones de poltica. Estados Unidos, perspectiva latinoamericana, n. 10. Mxico D.F.: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), 1981, pp.227-254.
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del estudio de la organizacin como unidad central de anlisis17. Sobre estas organizaciones se distinguen diferentes perspectivas: como instrumento-ente burocrtico o racional, como escenario de interaccin social, como sistema, como organismo contingente y como estructura de accin. A partir de Allison, Halperin y Zuckerman18, se seala que las organizaciones grandes evitan que una autoridad central tome las decisiones importantes. Estas tratan de evitar la incertidumbre mediante arreglos. Normalmente estas organizaciones tienen estrechez de mira por su responsabilidad enfocada en temas particulares, la informacin disponible y los procedimientos establecidos para el reclutamiento del personal. Asimismo, buscan soluciones a problemas no estndar lentamente. Las nuevas actividades propuestas en la organizacin consisten en una adaptacin marginal de programas y actividades existentes. La intervencin de las autoridades gubernamentales algunas veces logra cambiar la actividad de una organizacin especfica, si se atienden los factores principales que apoyan las rutinas personal, recompensas, informacin y presupuesto. Sin embargo, los proyectos que requieren la coordinacin de muchas organizaciones son raramente diseados y realizados.

Trayectoria del planeamiento en el Per


La gnesis de la planificacin gubernamental es ubicada, segn algunos autores, en el desarrollo de los pases socialistas. Para

17 Alarco, Germn y Orellana, Socorro. Gestin de la poltica macroeconmica bajo una perspectiva multidisciplinaria: intereses, organizaciones y personas. Lima: CENTRUM Catlica y Pearson, 2008 18 Alarco, Germn y Orellana, Socorro. Gestin de la poltica macroeconmica bajo una perspectiva multidisciplinaria: intereses, organizaciones y personas. Lima: CENTRUM Catlica y Pearson, 2008

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Planeamiento dbil y captura del Estado

Saberbein19, la planificacin gubernamental surge como respuesta a los problemas prcticos de la construccin del socialismo y su base material, para sistematizar bajo un nuevo ordenamiento las actividades de produccin, distribucin y consumo. Sin embargo, este autor seala que desde los aos treinta muchos pases capitalistas desarrollados la comienzan a utilizar bajo diferentes modalidades: planificacin anticclica, de tiempo de guerra, de reconstruccin (donde destaca la del Japn y Corea del Sur), empresarial (de las corporaciones transnacionales) y a nivel global (en la planificacin multinacional). A excepcin de los grandes pases de Amrica Latina, el planeamiento gubernamental en el Per y de muchos de los pases de la regin, tiene origen importado, aunque con antecedentes internos desde 1948 en la Comisin de Estudios y Coordinacin de Planes de Desarrollo Econmico20 (la cual perdur solo tres meses). La Carta de Punta del Este, base del programa de la Alianza por el Progreso en 1961 propuesto por Estados Unidos (EE.UU.), estableci que la planificacin debe constituirse en instrumento bsico para movilizar los recursos nacionales, facilitar los cambios estructurales, acrecentar la eficiencia y la productividad, y aumentar la cooperacin financiera internacional21. Leceta22 seala tambin, como antecedentes conceptuales en el caso peruano, las ideas de Vctor Ral Haya de la Torre y de Jos Carlos Maritegui a finales de la dcada de 1920 e inicios de 1930. El Instituto Nacional del Per (INP) y el Sistema Nacional de Planeacin Econmica y Social se crean en octubre de 1962
Saberbein, Gustavo, et al. La planificacin en el Per, antecedentes, desarrollo y tcnicas. Lima: Centro de Investigacin Econmica para la Accin (CIEPA), 1982. 20 Saberbein, Gustavo, et al. La planificacin en el Per, antecedentes, desarrollo y tcnicas. Lima: Centro de Investigacin Econmica para la Accin (CIEPA), 1982. 21 Todos estos planteamientos se realizan, de acuerdo a la visin de Estados Unidos (EE.UU.), como respuesta a la revolucin cubana. 22 Leceta, Humberto. Planificacin del Desarrollo: a 41 aos de su institucionalizacin en el Per. Apuntes n. 52-53. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 2003, pp.155-179.
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por una Junta Militar. Con el transcurso del tiempo se culminan muchas actividades relevantes donde destacan los planes de mediano plazo23 de 1967-1970 y 1971-1975, seguidos de otros menos importantes, a juicio de los expertos, entre 1975-1978, 19791982 y 1978-1990. Sin embargo, el primero no fue implantado, se termin en plena crisis poltica y no fue tomado en cuenta por el gobierno, pues lleg tarde. El segundo se culmina luego de que el gobierno militar ya haba realizado sus principales reformas econmicas y sociales: estatizacin del petrleo (1968), reforma agraria (1969), ley de industrias (1970), primeras leyes sectoriales (1971), entre otras. El Plan 1971-1975 en la prctica sirve ms para el registro ex post de los hechos, que como un documento ex ante. Luego, a partir de la segunda etapa del gobierno militar, se minimiza la importancia de los planes por el nfasis de las polticas de ajuste, cedindole el lugar al BCRP y al MEF. Durante el primer gobierno aprista se le da importancia al planeamiento, culminando el plan para el mediano plazo 1986-1990, pero que por accin de la coyuntura parece llegar nuevamente tarde y solo sirve para el registro de polticas ya decididas24. El INP se desactiva en junio de 1992 por insistencia del titular del MEF de aquel entonces. Se trataba de sustituir el planeamiento por el mercado. Este no fue un fenmeno nico en el Per. En Amrica Latina ocurri un proceso de debilitamiento de las actividades de planeamiento en general, como resultado de la crisis de los ochentas y del Consenso de Washington25. Por ejemplo,
23 El primer plan en el Per fue elaborado por el BCRP en 1961 para el periodo 1962-1971. 24 Alarco, Germn. Implementacin y desarrollo del CEPLAN y del SINAPLAN. Presentacin a la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin de Estado del Congreso de la Repblica. Lima: Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), 2011. http://www.ceplan.gob.pe/ documents/10157/a2979cae-2c39-461e-94ff-04744b2a43cd. 25 Leiva, Jorge. Pensamiento y prctica de la Planificacin en Amrica Latina. Serie Gestin Pblica. Santiago-Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) CEPAL, 2011.

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en Mxico, el presidente Salinas de Gortari elimin la Secretara de Programacin y Presupuesto para incorporar algo de sus funciones a la Presidencia de la Repblica y a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Formalmente volvi a mencionarse el planeamiento en el Per en el acta de suscripcin del Acuerdo Nacional en julio del 2002, donde se seal que el planeamiento estratgico es importante para la competitividad, la eficiencia y transparencia del Estado. Posteriormente se precis mediante la quinta poltica de Estado, donde se establece que el gobierno debe actuar en funcin de objetivos con planeamiento estratgico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes26. Entre 1992 y 2008 no hubo planeamiento en el Per, aunque desde el 2000 el MEF comienza a plantear la necesidad de Planes Estratgicos Regionales y Sectoriales Multianuales (PESEM)27 en el marco de las leyes de presupuesto anual, aunque omitiendo la necesidad de que alguien elabore una visin agregada y un plan integrado para todo el pas. El gobierno del presidente Toledo encarga la elaboracin de una propuesta de ley para la creacin de una autoridad en la materia y de un sistema de planeamiento nacional. Este esfuerzo se culmina, se aprueba en el Congreso mediante la Ley 28522 y es promulgado el 23 de mayo de 200528. Sin embargo, no se implement durante ese gobierno, ni en los dos primeros aos del segundo gobierno del presidente Garca. Mediante el Decreto Legislativo 1088 se emite un nuevo ordenamiento legal para el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y el Sistema Nacional de Planeamiento, en 2008.
Acuerdo Nacional. Revisado el 3 de mayo de 2012. http://www.acuerdo nacional.pe/AN/politicas/textog5.htm 27 Leceta, Humberto. Planificacin del Desarrollo: a 41 aos de su institucionalizacin en el Per. Apuntes, n. 52-53. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 2003, pp.169-171. 28 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y CEPLAN. http:// www.ceplan.gob.pe/documents/10157/17735/Ley+28522.pdf.
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Este dispositivo legal es parte de un conjunto, a propsito de las facultades delegadas por el Congreso de la Repblica al Poder Ejecutivo, para complementar el marco regulatorio del Tratado de Libre Comercio con EE.UU. El problema es que este nuevo dispositivo legal le reduce atribuciones, las funciones e importancia respecto de lo dispuesto en la ley anterior aprobada en 2005. Ya no reportara al Presidente de la Repblica, no participara en la elaboracin del marco macroeconmico multianual, no presentara un reporte anual de avances y perspectivas del desarrollo nacional al Congreso ni semestral al Consejo de Ministros, no intervendra en el Consejo de Ministros con voz pero sin voto, se debilitaran los vnculos con el Acuerdo Nacional y con el Consejo de Seguridad Nacional. Asimismo, afectara negativamente al CEPLAN al no obligarlo a que el presupuesto pblico asigne fondos de acuerdo a planes y a que su presidente pueda ser removido en cualquier momento. El planeamiento renace dbil, fraccionado y aislado en 2008. Todos los esfuerzos del CEPLAN durante lo que queda del gobierno aprista se orientan a concretar un plan estratgico de desarrollo nacional al 2021, que se denomina como Plan Bicentenario, y que ellos sealan errneamente para el largo plazo. El documento logra la aprobacin del Acuerdo Nacional. Su contenido es rescatable, interesante, pero tambin recoge toda la visin del gobierno anterior29. Este se aprueba a finales del segundo gobierno de Garca en junio del 2011. Esa administracin se esforz tambin en mejorar la presencia institucional fuera de Lima y en la edicin de diversas publicaciones. El nuevo gobierno del presidente Humala hereda una organizacin diminuta, con
Vase: Alarco, Germn. Ajustes al Plan Bicentenario. La Primera, Lima, 15 de julio de 2011. http://www.diariolaprimeraperu.com/online/columnistas/ajustesal-plan-bicentenario_90366.html y Alarco, Germn. Plan Bicentenario resucitado. La Primera, Lima, 20 de abril de 2012. http://www.diariolaprimeraperu.com/online/ columnistas-y-colaboradores/plan-bicentenario-resucitado_109621.html.
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pocos recursos, lejos del centro de las decisiones y aglomerada con otro conjunto de instituciones, tambin minsculas, en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), de las cuales al menos unas cinco fueron parte del INP. El planeamiento gubernamental tena un lugar menor desde antes que el nuevo gobierno asumiera el poder en julio del 2011. Las designaciones del titular del MEF y del BCRP reafirmaron la preeminencia del mercado, y redujeron los espacios para el planeamiento en el Per. En el documento de la Gran Transformacin no se mejoraba su espacio institucional. Los vericuetos de la burocracia y las organizaciones para implementar polticas no eran relevantes. Solo la agrupacin poltica Fuerza Social propuso, en la campaa electoral, un nuevo ministerio de desarrollo, planeamiento estratgico e innovacin tecnolgica30. El inicio formal del proceso de actualizacin del Plan Bicentenario tard casi tres meses en obtenerse, a finales de noviembre del 2011, por las presiones burocrticas internas en la propia PCM y a la opinin en contra de los viceministros del MEF y otros. Luego, a partir del cambio del Primer Ministro en diciembre del 2011, la marginalidad del CEPLAN se hizo ms dramtica en trminos de su nula participacin en las decisiones y en el seguimiento de los grandes temas nacionales. A finales de marzo del 2012 se produjeron cambios en la presidencia del CEPLAN, afirmndose que se cancelara la propuesta para reestructurar la institucin que buscaba empoderarla respecto de los otros sectores administrativos, que se enfocara en apoyar el programa de lucha contra la pobreza y se reconoca que el Plan Bicentenario (no la versin actualizada a punto de terminarse) era la partitura para acompasar a todos, pero que se ir afinando y enriqueciendo en el

Alarco, Germn. Ceplan, convidado de piedra. La Primera, Lima, 13 de abril de 2012. http://www.diariolaprimeraperu.com/online/columnistas-y-colaboradores/ ceplan-convidado-de-piedra_109196.html.

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camino31. Se ratificaba as que el planeamiento continuara siendo secundario, acotado a ciertos temas, y se reconoca como vlido el documento y la lgica del gobierno anterior. En esta perspectiva, ni la propuesta de gobierno de la Gran Transformacin, ni la mal denominada Hoja de Ruta, seran al parecer incorporadas en los planes y en la prctica del gobierno actual32.

Planeamiento para la transformacin nacional


En 1992 se propuso la creacin de una institucin que integrase el sistema de planeamiento nacional con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONCYTEC), as como con todas las instituciones de investigacin sectoriales, como un mecanismo para repotenciar ambas problemticas33. La propuesta de Fuerza Social en 2011 de crear un Ministerio de desarrollo, planeamiento estratgico e innovacin tecnolgica, sigue tan pertinente como antes, pero con el problema de que un ministro y los altos funcionarios a cargo de esta cartera estaran sujetos a toda la inestabilidad de los vaivenes de la poltica coyuntural, mientras que su materia de trabajo bsica es actuar en el corto plazo con perspectiva para el mediano y largo plazo. Por estas razones, la creacin de un organismo pblico descentralizado sera quiz una mejor opcin, contemplando los otros elementos anotados en la Ley 28522 del 2005 que empoderaban al CEPLAN, pero que fueron eliminados por
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Paz Soldn, Mariano. La Tarea del Ceplan, El Comercio, Lima, 29 de abril de

Las afirmaciones de la nueva autoridad del CEPLAN se corroboran con un reciente decreto supremo de inicios de mayo de 2012, que dispuso prorrogar el plazo para actualizar el plan con metas al 2016 y al 2021, de abril del 2012 hasta abril de 2014 (dos aos), con lo que se reafirmara que el planeamiento nuevamente llegara tarde y que es irrelevante para la actual administracin. 33 Alarco, Germn; Del Hierro, Patricia; y Salas, Carmen. Reestructuracin productiva: elementos para la accin. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 1992.

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el gobierno aprista. A pesar de esto, persistira el conflicto permanente con el MEF en las actividades de presupuesto, planeamiento y programacin de la inversin pblica. Estas funciones deberan asignarse al CEPLAN conjuntamente con la participacin en el directorio de instituciones como la Agencia de Promocin de la Inversin Privada (ProInversin) y del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE)34. En estas circunstancias, el MEF se debera circunscribir a ser un Ministerio de Hacienda, de forma tal que el manejo econmico del pas se realizara con la participacin de tres instituciones fuertes: planeamiento con ciencia y tecnologa35, hacienda y el banco central. La institucionalizacin del planeamiento en el Per debe ser un proceso gradual que se inicia y se no agota con las formalidades reseadas anteriormente. Requiere de las perspectivas mltiples anotadas por Linstone: el uso de las mejores prcticas para el anlisis de futuro, del anlisis prospectivo, de la prospectiva estratgica y de la planeacin estratgica. Tiene que retroalimentarse de las polticas pblicas, establecer directivas y protocolos para darle continuidad, sin que las mismas sean trabas para el cambio. Matus36 plantea que a fin de elevar la eficacia del gobierno en situaciones complejas de poder compartido, se requiere crear capacidades tcnico-polticas, como complemento a crear gerentes pblicos. Es imprescindible, adems, fortalecer la planeacin directiva y la operacional (gerencia por operaciones). Sin gerencia
34 En una propuesta formal del CEPLAN a la PCM y al Presidente de la Repblica de mediados de enero del 2012, se solicitaba tambin la incorporacin a este de la Secretara de Gestin Pblica, Secretara de Descentralizacin, Servir, Demarcacin Territorial, Ordenamiento Territorial, Oficina de Gobierno Electrnico y la Agencia de Cooperacin Internacional (APCI). 35 La propuesta de integrar la planeacin con la ciencia, tecnologa e innovacin puede ser pertinente en las circunstancias actuales en que el gobierno est retrocediendo en su intencin de fortalecer estos temas. 36 Matus, Carlos. Planificacin y gobierno. Revista de la CEPAL, n. 31. Santiago de Chile: CEPAL, 1987, pp.161-177.

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por objetivos, las operaciones del plan son letra muerta y los programas presupuestarios, apariencias formales. La planificacin directiva es la cabeza del sistema y la gerencia por operaciones los pies del mismo37. La transformacin debe realizarse al nivel de todo el gobierno y al interior de las organizaciones. Este no es un proceso natural o automtico, es una tarea de las personas en estrecho contacto con su entorno. La transformacin, segn Caravedo38, es un continuo proceso de innovacin, de dotacin de nuevo sentido, de creacin. Para Espinoza39 el liderazgo tampoco es un acto individual. El aspirante a lder identifica las necesidades y las motivaciones de un grupo, as como los valores que ese grupo reconoce. En base a esas creencias se moldea una identidad social. Dado lo anterior, se propone una visin irresistible y se describen las estrategias que permitirn llegar a los resultados esperados. Caravedo40 seala que la influencia del liderazgo transformador41 se refiere a la posibilidad de incidir en la transformacin del sentido de un sistema, a travs de la modificacin del patrn de vnculos para generar energa social constructiva que permita alterar el material gentico social y el consiguiente cdigo del genoma social, para modificar las prcticas de sus miembros (individuos
Matus, Carlos. Planificacin y gobierno. Revista de la CEPAL, n. 31. Santiago de Chile: CEPAL, 1987, pp.161-177. 38 Caravedo, Baltazar. Energa social y liderazgo transformador, a propsito del ADN de la Sociedad peruana. Lima: Universidad del Pacfico, 2011. 39 Espinoza, Jos Antonio. Liderazgo nacional y empresarial: una tarea impostergable. En: Germn Alarco, ed. Rutas hacia un Per mejor, qu hacer y cmo lograrlo. Lima: CENTRUM Catlica y Santillana, 2010. 40 Caravedo, Baltazar. Energa social y liderazgo transformador, a propsito del ADN de la Sociedad peruana. Lima: Universidad del Pacfico, 2011. 41 Para Caravedo, los atributos de configuracin tica, grado de transparencia, grado de generosidad, nivel de conocimiento, forma de relacionamiento y madurez personal, le proporcionan o le restan valor a la capacidad de influir sobre el sistema social en un momento o contexto determinado. Ver: Caravedo, Baltazar. Energa social y liderazgo transformador, a propsito del ADN de la Sociedad peruana. Lima: Universidad del Pacfico, 2011.
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e instituciones). El liderazgo se produce cuando, en el interior del sistema social, las personas que lo conforman se adhieren libre y voluntariamente a las ideas que los animan, entusiasman y comprometen, y no por una imposicin o amenaza que obliga.

Algunas reflexiones finales


Es imposible dilucidar exactamente cunto de la desviacin entre las polticas implantadas respecto de las esperadas en el primer ao de gobierno, corresponden a cada uno de los elementos sealados en este artculo. Es claro que la fragilidad institucional de planeamiento y en particular del CEPLAN contribuye a explicar al menos parte de estas desviaciones. En la explicacin de la brecha participan todos los otros elementos en juego examinados en el documento. La historia del planeamiento en el Per est lleno de sinsabores y enseanzas para el futuro. El abanico de medidas contra la captura del Estado es numeroso: lucha contra la corrupcin, mejor acceso a la informacin, rendicin de cuentas, procesos de polticas pblicas transparentes abierto en la formulacin de las mismas, profesionalizacin y proteccin del ejercicio de los funcionarios pblicos, ordenamiento de la problemtica del financiamiento de los partidos polticos, creacin y crecimiento de nuevos medios de comunicacin. Membreo42 seala que los vacos en torno al planeamiento y otras herramientas son aprovechados sistemticamente por la corrupcin y los lderes polticos corruptos, caracterizados por una perspectiva inmediatista y que puede obedecer a intereses particulares o corporativos. Estos vacos, que fortalecen la captura del Estado, son la falta de: visin de pas, planes de desarrollo nacionales, planificacin estratgica, liderazgos ticos, educacin
Membreo, Mario. Qu se entiende por captura del Estado. Coleccin tica e Integridad para el Desarrollo. Tegucigalpa: Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA), 2008.
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en valores y resistencia civil, capacidad de gobierno, gestin de polticas pblicas (de Estado y de gobierno), visin estratgica y de largo plazo. Es difcil comentar si el gobierno actual podr, ms adelante, acercarse nuevamente a su plan inicial. Al interior de este dirn que se trata de una cuestin tctica o que esta ruta era la nica posible dadas las restricciones y condiciones existentes. Lo que es un hecho, es que el alejamiento de los ofrecimientos de campaa tendr costos para el gobierno y las otras opciones progresistas fuera del poder. El otro camino, el de retomar las banderas de la campaa, es remoto, ya que con los cambios se ha perdido el primer activo del poltico: la confianza. La ruta de la renovacin requiere de la claridad que proporciona el planeamiento, organizaciones al servicio del cambio, liderazgo transformador, capacidad negociadora con los grupos de inters, manejo gerencial, ms apoyo social y poltico. No se sabe si este gobierno podr hacerlo, aunque parece poco probable. En esas circunstancias tendramos cuatro aos por delante para preparar el camino para un prximo gobierno que acometa la tarea de la transformacin econmica y social del pas.

La derecha y Humala
Ral Wiener F.

COMO OCURRe CUANDO Se HABLA De LA IZQUIeRDA y su relacin con el rgimen encabezado por Ollanta Humala, que normalmente pasa por la frase de que no hay una sola izquierda sino varias con miradas y proyectos diferentes, unos que nunca se asociaron con el comandante, otros que hicieron un pacto puramente electoral y otros (principalmente intelectuales) que lo acompaaron en el diseo y luego fueron dejados de lado; de la misma forma habra que admitir que lo que llamamos derecha tampoco es un bloque homogneo, ni sus respuestas a diversos problemas son equivalentes. O sea, hay varias derechas en vez de la derecha. Tal vez lo ms obvio sea recordar la escisin que aparece el ao 2000, cuando en el curso de la crisis electoral surge una oposicin liberal al fujimorismo, que no se haba manifestado en diez aos, salvo voces aisladas, y se ala con parte de la izquierda para lo que se llam transicin democrtica. El producto de este proceso fueron los gobiernos de la primera dcada de los 2000, cuyos candidatos fueron derrotados por Ollanta Humala y Keiko Fujimori en la primera vuelta del 2011. Esa tampoco es una sola derecha, como que hubo tres candidatos que quisieron expresarla en la ltima eleccin, que no quisieron adems escuchar el llamado postrero de Alejandro Toledo para unrsele y frenar lo que pareca en ese momento dos extremos. De igual modo, en la segunda vuelta, los supuestos demcratas se dividieron en dos

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direcciones, unos que otorgaron la prioridad al modelo econmico y apostaron abiertamente por Keiko Fujimori, y otros que dijeron que la democracia corra peligro y se agarraron de Humala. Cualquiera puede recordar que la derecha que vena de romper con Fujimori, encabezada por Toledo pero que inclua al Partido Aprista Peruano (APRA), al Partido Popular Cristiano (PPC), a Luis Castaeda, a Alberto Andrade, a Fernando Olivera, y otros, domin el escenario durante las elecciones del 2001, a travs de la cual se iniciaba la postransicin, mientras el fujimorismo casi se haba borrado de la escena y la antigua izquierda estaba tan dbil que tuvo que pedir espacio en listas ajenas. Cinco aos despus haba nacido un nuevo actor bajo la forma de una izquierda nacionalista encabezada por el comandante en retiro Ollanta Humala, que se inspiraba en un gesto poltico de rebelin en octubre del 20001, con el que sealaba no solo su oposicin a Fujimori y la prolongacin de su poder, sino a las negociaciones de los partidos y el gobierno saliente para darle una frmula de solucin a la crisis. El hermano del rebelde de Locumba, el hermano del sedicioso de Andahuaylas2 que justific que se reclamara la renuncia del presidente Toledo en el ao nuevo de 2005, se convirti en un fenmeno poltico nuevo al generar grandes manifestaciones en todo el pas donde la gente iba para conocerlo.

El levantamiento de Locumba fue un alzamiento militar ocurrido el 29 de octubre del 2000, en Locumba, Per, encabezado por el comandante del ejrcito peruano Ollanta Moiss Humala Tasso (actual presidente del Per), junto a su hermano, el mayor de Infantera en retiro, Antauro Igor Humala Tasso. Su intencin, manifestada en el pronunciamiento de rigor, era exigir la renuncia del presidente Alberto Fujimori, quien se haba reelegido por segunda vez en unas elecciones consideradas ilegtimas. 2 El Andahuaylazo fue una asonada que ocurri en la ciudad de Andahuaylas, Per, y que fue encabezado por el mayor retirado del ejercito peruano antauro Igor Humala Tasso (presuntamente por rdenes de su hermano Ollanta Humala), quien al frente de 150 seguidores del etnocacerismo captur la sede de la comandancia policial de dicha ciudad. Ocurri entre los das 1 y 4 de enero del 2005, bajo el gobierno del presidente Alejandro Toledo, y tuvo como saldo trgico la muerte de cuatro policas y dos insurgentes. Finaliz con la captura de Antauro y la rendicin de sus seguidores.

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Humala se apoder de un discurso radical, ms a la izquierda que la izquierda, y promovi un partido y una corriente social de los de abajo y muy abajo, respaldando sus demandas inmediatas y generndoles la idea de la aparicin de un lder con las supuestas virtudes del militar: energa, coraje, honestidad y los sueos del radical dispuesto a cambiar el mundo. Ese tipo pareci la reencarnacin de muchos miedos de los sectores dominantes peruanos: por un lado Juan Velasco Alvarado y la pesadilla de los militares que se tornan izquierdistas, por otro lado Hugo Chvez y las nuevas izquierdas gubernamentales latinoamericanas (que vienen de diversos orgenes, pero invariablemente de fuera de las estructuras de los partidos tradicionales, encabezados por caudillos mesinicos e inspirados que andan buscando vas que se suponen alternativas). Por estas razones, la derecha quebrada el 2000 se tuvo que tragar varios sapos y juntarse de emergencia seis aos despus, y aceptar que en aras de la democracia, el fujimorismo adquiriera un lugar en el frente todos contra Ollanta, que sirvi para elegir a Alan Garca. Para algunos la leccin era clara: si en nombre del peligro mayor se haban podido olvidar los pecados de Alan Garca, por qu no podan comenzar a diluirse los de Fujimori e incorporar a su partido en el nuevo orden de los 2000. Para otros, como se vera ms tarde, el regreso del fujimorismo representaba su negacin poltica. Por eso las diferencias que volveran a brotar en la disyuntiva del 2011, cuando Humala se present como un mal menor frente al regreso de los hombres y mujeres de la dictadura. Para unos esto era admisible si el candidato defina compromisos de continuidad en poltica y economa, para otros no haba garantas suficientes para entregarle el poder y era mejor volver atrs recordando que no todo el fujimorismo era malo, y que ellos en buena cuenta haban hecho continuismo en muchos aspectos. Un fujimorismo dentro del juego de partidos ya pareca una cosa natural, sobre todo despus que el APRA los tuvo tan cerca en su segundo gobierno.

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La derecha y Humala

Nadie podr medir exactamente el significado matemtico del endose de Toledo y Mario Vargas Llosa en el resultado final de la votacin nacionalista, pero es cierto que estas definiciones tuvieron una enorme influencia en el nimo general para crear una polaridad poltica en el sentido de hacer lo posible para que no regresaran al poder los depredadores de los 90. Es decir, hubo una derecha o centroderecha que puede legtimamente reclamar como propio el resultado del 5 de junio de 2011, pero que no es precisamente la que ms ha logrado influir en las decisiones posteriores.

Humala en el poder
Al comenzar el gobierno de Ollanta Humala todo pareca claro: contaba con la legitimidad electoral y el apoyo de los principales movimientos sociales organizados, tena suscrita una alianza formal con la izquierda al comienzo de la primera vuelta y un pacto de cogobierno con el toledismo y sus aliados de centro derecha en la segunda, as como con diversas fracciones polticas organizadas en muchas regiones cuyos lderes integraban sus listas parlamentarias. En conjunto todo este universo configuraba una mayora poltica difcil de discutir, adems de contar con los votos necesarios para dirigir el Congreso de la Repblica; una influencia de la que todos hablaban en un sector de los mandos de las Fuerzas Armadas, especialmente del Ejrcito, que por lo menos era ms directa y significativa que la de sus predecesores inmediatos; medios estatales que poda orientar de acuerdo a sus objetivos; y una cierta prensa que lo haba acompaado en la victoria y que estaba en el apogeo de su influencia. Ollanta poda mover masas en Lima y sobre todo en el interior del pas para hacer sentir su fuerza ante cualquier intento de desestabilizar a su gobierno. El pas haba votado un tercio hacia la izquierda y unos dos meses despus sobre el 50% por un gobierno de centroizquierda, que a diferencia de otras ocasiones

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sera ms de corte izquierdizante (no tanto de partidos, como de tendencia ideolgica-poltica) que de centro, pero obligado a sujetarse a ciertos lmites que fueron los que se definieron en la llamada Hoja de Ruta. Pero nada de esto fue lo que ocurri. Entre junio y julio de 2011, en un juego de silencios y evasivas, muchsima gente se sinti ya parte del nuevo gobierno, mientras que Humala haba decidido armar un mueco propio, ni de izquierda ni de derecha ni de centro, pero s con algo de cada cosa, donde l pona el sello final a la mistura. Haba convocado a Salomn Lerner para primer ministro, lo que pareca un gesto amable hacia los empresarios, tanto por la propia condicin de tal del convocado, como por su don de gentes y espritu apaciguador. Pero parece que no fue suficiente o los gremios empresariales decidieron probar que tan fuertes eran, porque pasaron a reclamar veto sobre el nombre del presidente del Banco Central de Reserva (BCR) y del ministro de Economa. En la medida que se sinti ms presionado, el presidente electo se aisl an ms de su entorno y empez a cavilar soluciones, donde el centro pareca ser evitar confrontaciones con los poderes que reconoca como reales. De esta manera madur la idea de mantener en funciones de gobierno a funcionarios del rgimen anterior que dieran confianza a la gran empresa de que por lo menos en economa no habra modificaciones que pudieran erizar a alguien. Eso ya no era una alianza con la centroderecha como la germinada en las elecciones, sino directamente un endose al funcionariado tecno-burocrtico, con ligazones con los organismos financieros internacionales, la banca y la gran empresa, cuyo tiempo de oro y de poder comenz con Fujimori y se recicl con los gobiernos posfujimoristas. Muchos crean que la era de los tcnicos apropiados del Estado, que sirven a los fines de la derecha, llegaba a su fin, pero el primer acto efectivo de Humala para definir su nuevo equipo de gobierno fue anunciar que el presidente del BCR, hombre de confianza del

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Fondo Monetario Internacional (FMI), mantendra el cargo y la poltica monetaria no se modificara. El dato fue celebrado doblemente no solo por lo que significaba en s mismo, sino porque reinventaba a un Humala a muchsima distancia del tipo intransigente que se haban imaginado. Julio Velarde, conspicuo miembro del PPC, redactor del Plan de Gobierno de Lourdes Flores en el 2006, fue escogido por Alan Garca para la presidencia del BCR por una mezcla de consideracin poltica (reconocimiento a la derecha por su apoyo a la victoria) y como garanta de que no hara lo de veinte aos antes de farrearse las reservas. Humala lo ratifica ms como un gesto proempresarial que poltico o tcnico. Al final deja que las cosas vayan por donde han venido yendo, con un BCR comprando y vendiendo dlares en el mercado a su real criterio, para conservar una estabilidad relativa, pero con sospechas de grupos beneficiados por movidas muchas veces arbitrarias. Y claro que tenan razn en la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) y otros gremios empresariales, en intuir que a partir de Velarde ya todo era posible. Y tal parece que Humala ya lo tena as decidido, porque muy pronto se confirmara que el otro puesto cedido a la gran empresa sera el de ministro de Economa, asignado al ltimo viceministro de Economa del rgimen aprista, el funcionario Miguel Castilla, venido de la tecnocracia de los organismos internacionales directamente a los altos cargos del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), donde el presidente lo preseleccion, segn se dice, despus de escucharlo y admitir que era el primer economista al que le entenda lo que deca. Cualquier duda de que el mensaje era que la transformacin que prometa Ollanta, la hoja de ruta que se invent en las elecciones, la inclusin social que apareci como la palabrita salvadora sobre lo original del nuevo gobierno, caban con el crecimiento va concesiones a la inversin privada que haba regido en el Per a lo largo de veinte aos,

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y que Velarde y Castilla defienden abiertamente porque est en su ADN econmico y poltico. Las decisiones de virtual shock poltico de Humala estuvieron, sin duda, a punto de frustrar el nonato gabinete Lerner. El ex jefe de campaa de Humala transmiti de inmediato su renuncia al presidente ante el evidente cambio en poltica econmica que arrastrara impactos en otros sectores. Humala no quiso ceder y busc a su asesor Luis Favre para que le ayudara a transar con su an no juramentado primer ministro. Eso dio base a un compromiso: Lerner ira al premierato y tendra un paquete de ministros y otros funcionarios (administrando la herencia nacionalista-izquierdista de las elecciones que haba quedado bastante mermada); habra unas bancas para el toledismo y otras para independientes; y a la derecha dentro del gobierno se le impondra limitaciones (directorio progresista del BCR, futuro equilibrio entre el proyectado Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social y el MEF, as como otras). Al final, las condiciones referidas a cargos pblicos duraron lo que dur el Premier y las de limitacin a la derecha tecno-burocrtica quedaron en meras palabras. En relacin al toledismo, Humala sigui el mismo libreto, de negociar-transar-olvidarse del asunto. Frente a los nombres que le fueron alcanzados aprob solo a los que le parecieron, a travs de la entrevista, los de menor peso poltico. De esa forma si el ala izquierda estaba colgada de un Lerner que no estaba convencido del paso que haba dado y que iba perdiendo confianza en su presidente, tampoco haba a su lado un centro real con algn tipo de agenda poltica y capacidad de negociarla. Al contrario, el general Daniel Mora no hizo ms que un deslucido papel de tramitador entre el Ejecutivo y los militares, y Rudecindo Vega curiosamente decidi jugar a una apertura a los sindicatos, como si esto interpretara a Humala, que lamentablemente dur poco. Finalmente los cargos que faltaban se rellenaron de manera desordenada a punta de presiones de un lado e inspiraciones del otro.

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As tenemos pues, casos curiosos como el del ministro de Salud Alberto Tejada, de quien se dice se hizo amigo de Humala por correr juntos en las maanas por las calles de San Borja, al que le fue entregado un sector clave para la llamada inclusin social, pero del cual no tena idea como manejar. Tambin est el ejemplo del ministro del Interior, el que llegara ms tarde a Primer Ministro, y que estaba vinculado al presidente por haber sido su instructor en la Escuela Militar. El gabinete Lerner que algunos recuerdan como de centroizquierda o como el de la incoherencia por la convivencia de diversos sectores polticos, era en realidad uno mucho ms complejo, de izquierda-centro-derecha-independientes, es decir, una ensalada armada con demasiados ingredientes, sin ninguna orientacin real para poder actuar como equipo. Por un lado era casi una adivinanza diaria saber hacia dnde quera Humala llevar al gabinete y qu se esperaba de sus miembros, lo que derivara en actos fallidos y autorrestricciones. Pero por otro lado, el entendimiento era que se les haba dejado a cargo de hacer lo que vena de atrs y no para inventar algo nuevo. Para decirlo de otra manera, la izquierda tena un difuso plan de ganar la gracia del presidente, disputar con la tecno-burocracia y durar en los cargos para no completar su derrota. En tanto que al otro extremo se iba armando un ncleo duro preparado para absorber el mayor poder posible en el menor tiempo posible. La clula Castilla que al principio tena al ministro del MEF y al de Vivienda (propuesta del propio Castilla), se amarr con el titular de Transportes, con el que no haba problemas ideolgicos y que ya haba sido copado en los viceministerios y direcciones por personal de gobiernos anteriores, que haban sido actores de las ms notorias privatizaciones en el sector. El ministro Castilla a su vez tuvo la perspicacia para detectar que el pragmatismo de Valds iba muy bien con el continuismo neoliberal y se fueron entendiendo. Todo esto dur hasta la crisis de Conga, cuando se vio que la clula Castilla

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ya haba creado un petit cabinet con Humala. El dispositivo que finalmente forz la salida de Lerner, dejndolo sin autoridad ante Cajamarca, ya estaba listo, y con ello se derechiz totalmente el escenario del poder. Ciertamente quien haba introducido la incoherencia en la direccin del Estado era Humala, con su formidable concesin a los empresarios en el BCR y el MEF. Pero luego los incoherentes eran los que crean que estaban ah por representar todava alguna alternativa de cambio, ms lenta, ms tortuosa, pero con la que Ollanta todava tena un compromiso de fondo. Un gobierno que oscilaba entre el bloque MEF-Interior y el premier con sus amigos, se desbalance completamente cuando el presidente hizo explcito que se iba con los primeros. El camino de la crisis poltica haba quedado abierto. Fuese por las razones que fuese: simple soberbia, por haber sido desafiado por los cajamarquinos en el tema de la nueva mina de oro y luego vapuleado cuando intent un tardo retroceso (suspensin del proyecto); o porque realmente haba pactado con las minas al aprobar el llamado gravamen minero del que se deca que dependeran las inversiones sociales; o porque lo convencieron de que el agua puede coexistir con el oro, e incluso incrementarse; lo cierto es que en diciembre de 2011, Ollanta Humala haba completado una transicin que se inici casi al da siguiente de la segunda vuelta.

El papel de los medios


Pero nadie puede hablar de derechas en el Per obviando el enorme poder de la prensa. Algunos opinan que se trata de la verdadera derecha y la que est condicionando la poltica de los ltimos veinte aos. El hecho es que en medio de una agona de las estructuras partidarias, de un caudillismo acrecentado, de un desprestigio estructural de la funcin parlamentaria, de gobernantes que prefieren evadir a aclarar los temas nacionales,

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el peso de los medios resulta desproporcionado, sobre todo tomando en cuenta la altsima concentracin de propiedad y por ende de orientacin que caracteriza a la prensa escrita y audiovisual. En realidad estamos hablando para Lima, que se entiende de proyeccin nacional, de cuatro grupos televisivos, uno solo para la radio, tres grupos propietarios de redes de diarios (uno de ellos extendido a la televisin) y de algunos diarios independientes normalmente de menor tiraje. Esta estructura significa que basta entenderse con cuatro o cinco personas para orientar la prensa nacional peruana, como qued inolvidablemente graficado en los videos de Montesinos. La dictadura comprendi cabalmente que sin control de prensa no tena futuro. Por ello los dueos de los medios fueron convocados el da anterior al golpe del 5 de abril para adelantarles lo que ocurrira y las razones secretas de la medida. Por lo mismo se cre el sistema de bolsa de publicidad que dura hasta ahora, que tiene asociado empresas de medicin de audiencias y lectoras, y que subsidia grotescamente a los medios. Finalmente, se les abon la sumisin en efectivo cuando los dueos sintieron que les pedan privarse de ingresos al negarse a publicar propaganda electoral para el ao 2000. Pero todo este sistema gener una prensa sujeta al rgimen, aunque en distintos grados, mucho ms notorio en la televisin y ms elaborado en los diarios, en donde hasta caban opiniones discrepantes. Este esquema, por cierto, se resquebraj con la cada del rgimen y la velocidad de los acontecimientos. Pero como acaba de volver a suceder, a los miedos iniciales y las primeras fugas de implicados, sobrevinieron negociaciones para no cancelar el sistema y pasar a un cambio mayor. Siempre hay palabras para justificar estas conciliaciones y la de Toledo fue erigirse en garante de la libertad de prensa, como si recreara al Belande de los 80 cuando devolva los medios a sus legtimos propietarios, luego de la dictadura militar de Velasco-Morales Bermdez que los expropi, solo que esta vez

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se trataba de ratificar la propiedad en la mayora de los propietarios que haban vendido su independencia al poder poltico, para que el poder meditico siguiera tal cual. Alguna vez el ex presidente Toledo confirm que esa decisin la tom solo, cuando la mayora de su Consejo de Ministros opinaba que haba que cancelar las licencias y volverlas a licitar. El hecho es que quedamos con una inmensa marca en la estructura de medios proveniente del duro autoritarismo y de la corrupcin de los 90, y eso no impidi que ese poder se hiciera sentir frente a los nuevos gobiernos democrticos. Por irnico que parezca, como los mecanismos ya estaban armados, sigui funcionando la conversacin con los dueos (que ya dijimos se cuentan con los dedos de la mano), la bolsa de publicidad repartida (con aparente objetividad y que beneficia siempre a los mismos) y la combinacin exacta de presin en colaboracin con el gobierno. A pesar de lo mencionado, de alguna manera s ha cambiado, de un perodo a otro, la relacin entre el poder poltico y los medios. Si bajo Fujimori-Montesinos la prensa aparece recibiendo instrucciones y hasta lecciones (haba una escuelita para educar a los dueos de la televisin en lo que se quera de ellos en el Servicio de Inteligencia Nacional), al ao siguiente y una vez despejado el asunto de quienes quedaban en la cancha, los medios pasaron a ser los que impulsaban, instruan y hasta educaban a los gobernantes. De esta manera el eje poder-prensa sigui siendo fundamental aunque las formas y los equilibrios se vieran modificados. La historia de las elecciones y el factor meditico es muy elocuente al respecto. En 2006 se produjo un fenmeno todava no conocido en el pas: luego de un alineamiento casi unnime con la candidata que los empresarios haban designado como su carta y que en una de sus intervenciones iniciales se comprometi a no modificar la Constitucin de 1993 en medio de las aclamaciones del dinero, en lo que pareca una disputa fcil frente al candidato del APRA con 70% de peruanos declarando que jams votaran por l, los medios

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empezaron a alarmarse por la aparicin en las encuestas de un nuevo adversario que vena por la izquierda captando todos los descontentos. Curiosamente ante este empuje se debilitaba su candidata, que dejaba de crecer y fracasaba en su intento por poner en marcha una derecha social, lo que dio lugar a un primer viraje de campaa centrado en detener a como diera lugar a Humala. Esta fue una batalla de medios que podra haber sido pica si no fuera por la inmensa desproporcin entre el ataque de casi todos (en segunda vuelta fue de todos) contra un solo candidato sin capacidad de responderles. El principal objeto del ataque era sembrar miedo y aversin hacia el candidato, lo que beneficiaba claramente a Alan Garca, que dejaba de ser la bestia negra y se converta en el candidato del sistema. Es verdad que lograron mellar la marcha ascendente del nacionalista y posiblemente influyeron en la decisin final que se produjo por estrecho margen, pero lo fundamental fue cmo se dio el segundo viraje de la misma campaa, que es cuando se registra un empate tcnico entre las candidaturas de Lourdes Flores y Garca, en el segundo lugar de la primera vuelta, no pudiendo establecerse quin pasaba a competir con Humala. En ese momento ocurri un milagro pocas veces visto: ms del 90% de la prensa amaneci lourdista en la maana de la votacin y se acost alanista esa misma noche, cuando entendi que a pesar que no se haba definido la eleccin, el nico candidato con el que podan lidiar contra el peligro Humala era el experimentado e inescrupuloso Alan Garca. Frente a ello los medios ejercieron toda su capacidad de presin para forzar a Lourdes a aceptar su derrota, de igual manera que lo haran para que se lance a las municipales del 2010 (donde fracas) y de facto renunciase a sus aspiraciones para el 2011. Si se ve bien, esos fueron episodios puramente mediticos, en el que la intervencin de los partidos y otros actores polticos vino detrs de la campaa que llenaba los titulares de los diarios y las discusiones de la televisin y la radio.

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En el 2006, la gran prensa nacional concluy que su poder era casi ilimitado al lograr hacerse parte de la victoria de Alan Garca sobre Ollanta Humala en la segunda vuelta. Un manto de olvido recay sobre lo que pas en primera vuelta, el cambalache de Lourdes por Alan, y los duros reparos que los medios y analistas tenan hacia la anterior gestin del aprista, cuando se lleg a los ms altos ndices de inflacin y a la ms larga recesin de nuestra historia. Cierto es que dentro del triunfo se incluan divergencias que luego reapareceran en las siguientes elecciones: por un lado los que hasta hoy creen que la leccin es que una guerra meditica implacable bloquea una candidatura-riesgo (estrategia aplicada a Susana Villarn para las elecciones municipales del 2010 y a Humala en las presidenciales del 2011, con resultados que inicialmente les parecieron mortales a sus promotores) y por otro lado, los que pensaban que un exceso de contrapropaganda es contraproducente, pues victimiza al que la recibe y desata sentimientos a su favor, que le ayudan a ganar puntos. Sea como sea, el hecho es que los medios no decidieron los ganadores, pero s construyeron el clima poltico de cada eleccin y contribuyeron enormemente a la polarizacin extrema entre las opciones ms all de sus caractersticas reales. Un dato importante es que si en el 2006, especialmente en la segunda vuelta, no haba un medio que se escapara del libreto, para el 2010-2011 se redujo la unanimidad por la existencia de La Primera, diario cercano a Humala, que acrecent su influencia poltica luego de ser considerado prensa chica y por la posicin antifujimorista de La Repblica y Diario 16, que de alguna manera sacaron la cara por el candidato que les serva para enfrentar a la hija del dictador. Obviamente esta perforacin de la hegemona al 100% no variaba la dura correlacin meditica que impona el resto de los medios, lo que sin duda estuvo en el clculo inicial de Humala, que decidi una estrategia distinta a la de 2006, al no enfrentarse con ellos.

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Esta fue una decisin fundamental de la asesora brasilea que recibi el futuro presidente. La manera de reducir la imagen de dureza y confrontacin que rodeaba a Humala segn todos los estudios de opinin pblica, era convirtindolo en un silencioso receptor de los ataques que sin duda caeran sobre su persona. Directiva que Ollanta Humala cumpli al pie de la letra. El primer efecto del giro fue que la derecha sinti que poda acorralarlo sin resistencia. Las primeras encuestas lo dieron tan abajo que mereca ser ignorado para que no suba, obviando su ubicacin en la anterior eleccin. De esta manera Ollanta desafi la ley de la poltica que dice que de un candidato se debe hablar bien o mal, que no importa, pero que si no se habla, no existe. Esta desaparicin fue real hasta un mes antes de las elecciones, con menciones marginales y tratamiento de candidato menor. Pero a su vez demor la andanada que se saba se vendra en algn momento y que por cierto iba a perder efectividad mientras ms cerca estuviera el da de la votacin. Lo cierto es que cuando se inici la atropellada humalista en los primeros das de marzo, la maquinaria respondi casi de inmediato despus de una breve sorpresa y lo hizo en su mejor estilo destructivo, de intento de muerte rpida, recuperando al paso temas de la campaa anterior e intentando introducir nuevos, pero fue tarde para evitar que la primera vuelta otorgara una victoria inicial al candidato que ya crean descartado. Lo que se arm para la segunda vuelta s que fue bueno, incluido el programa especial que le dedic semanalmente Jaime Bayly (el escritor y animador televisivo vena de ayudar a Susana Villarn a ganar las elecciones municipales contra la prensa de derecha que ahora lo contrataba para liquidar a Humala), pero a pesar de ello el candidato sobrevivi y pudo llegar a la meta. La estrategia de no pelearse con los medios no acab all, sino que se convirti en una de las claves de la nueva presidencia.

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A un ao del gobierno de Humala, tal vez uno de los paisajes ms sorprendentes, en donde s se percibe una gran transformacin, sea en el trato entre los grupos principales de la prensa de derecha y el ahora presidente atacado inmisericordemente durante aos y apaleado en dos campaas. Aunque lo han modulado a partir de fuertsimas presiones para que sea lo que ellos quieren, debilitando varios ministros y jefes de organismos pblicos, debemos tener claro que no es esta una abierta simpata por el gobierno. Pero al mismo tiempo, poniendo por encima del debate al Presidente y su esposa, que a su vez han retribuido sin contestarles una ofensa, administrando sus presentaciones y reunindose con los propietarios como si fuera lo ms normal del mundo, la prensa al igual que la tecno-burocracia ha tomado el asunto como que ellos son parte de lo permanente en el sistema de poder y que no solo tienen derecho, sino el deber, de batirse porque siga sus mandatos y no el de los electores. En eso funcionan como los empresarios del mundo de la produccin y del comercio, que creen que lo que es bueno para ellos, lo es para el resto del pas. A estas alturas del gobierno de Humala, hay un modo de funcionamiento entre la prensa de derecha con el presidente y el Poder Ejecutivo, as como lo hay con el funcionariado que pasa por tcnico y los empresarios. Quiz lo menos acomodado sea la relacin del Presidente con los partidos, pero eso es lo ms normal porque en el fondo an con el giro derechista de Humala siguen siendo opciones competitivas.

Tecno-burocracia y empresarios
Como dice la cancin, Castilla fue viendo que poda tener un ministerio (MEF) y el gobierno resista, as que decidi pedir uno ms (Vivienda). Pas el tiempo y sum Transportes. Derrot a Kurt Burneo en la preferencia presidencial y se apoder del novsimo ministerio de la Inclusin que iba a contrapesarlo. En la crisis de diciembre consigui aumentar otros dos ministerios ms

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(Energa y Minas y Trabajo) y en la crisis de abril (caso incursin senderista en la zona de Camisea) nombr nueva ministra de la Produccin, ligada por muchos al grupo de Economa. Ya seran as siete ministros con lgica castillista y ni que decir del alto nmero de viceministros con las mismas caractersticas. Casi todos estos tienen en comn una trayectoria larga en puestos del Estado (la excepcin puede ser la ministra de Desarrollo e Inclusin Social, a la que ms bien la han copado en las responsabilidades del ministerio con personal del MEF, consintiendo ella que as sea). El clan Castilla ha crecido como una metstasis durante el gobierno de Humala. Nunca el MEF ha llegado a un poder as. En el pasado poda repartir o restringir dinero, autorizaciones, licencias, impuestos, concesiones, nombramientos, captaciones de personal de otras instituciones, etc., para mostrarse mucho ms fuerte que otros sectores, incluso ms que los primeros ministros. Pero este poder descomedido se ha multiplicado con el control directo de los ministerios de produccin y algunos de los ms importantes del sector social. Es como si con Ollanta surgiera un Estado dentro del Estado. Y cul es la nota ideolgica de este proceso? Es evidente que la tecno-burocracia lucir como una identidad orgullosa su no pertenencia a ningn partido poltico y su participacin en varios gobiernos, muchas veces en todos los gobiernos desde Fujimori. Ellos son tcnicos puros que saben el cmo se hace para las decisiones del Estado. Son abogados, economistas, administradores, ingenieros, comunicadores, etc. Han asimilado eso de que el Estado tiene lmites y que el crecimiento depende de crearle las mejores condiciones a la inversin privada, mientras ms grande mejor. Con esta filosofa se acompaan otros conceptos como el saberse mucho ms pagados que el resto de la administracin estatal porque lo merecen; ocupar cargos, directorios y comisiones especiales a la vez que engruesan sus ingresos; encubrirse en irregularidades y actos de corrupcin; favorecer a grandes empresas de acuerdo a sus exigencias; etc. Ollanta Humala ha permitido

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la autonoma extrema de este elemento y su articulacin dentro del gobierno. Es una derecha no declarada que responde sin fisuras al credo neoliberal. Lo impresionante es la incapacidad del presidente para ponerle reglas y alguna limitacin. El resultado es que el gobierno est efectivamente invadido por esta especie que se considera adems calificada para dirigir el Estado y llamada a hacerlo, ms all de los votos y las formalidades democrticas. De la determinacin original de quedarse, han evolucionado al proyecto de copar lo ms ampliamente posible los resortes del poder poltico. Lo ms interesante es que muy pocos ven el peligro que esto representa y se pierdan en los ttulos acadmicos y los currculos aparentemente nutridos de muchos de ellos. Son profesionales serios, se escucha decir, pero depende de qu clase de seriedad estamos hablando. Para cerrar este anlisis insistamos en que el Per del 2012 ya no es el de 1992, cuando el golpe militar, las privatizaciones y la represin del terrorismo. En esa etapa el peso de los centros financieros internacionales era central, al extremo que alguna vez Fujimori se proclam fondomonetarista y pregunt desafiante: y qu? Ahora ese papel directriz lo cumplen directamente los gremios empresariales peruanos mucho ms fuertes que hace veinte aos y mucho menos representantes de intereses nacionales por oposicin a extranjeros. Ahora son gremios de la sociedad del gran capital nacional-extranjero y directos actores de la lucha por el poder. Eso se ve a cada paso. Los empresarios estn atentos al gobierno de turno y a las perspectivas de alternancia, y pagan para tener capacidad de influir en los procesos. Esa es una realidad latente a la que conviene no cerrar los ojos, pues han fallado demasiadas veces para decirnos quin debe ser el gobierno, pero han tenido xito en trocar su derrota en un copamiento de quien sea que represente el nuevo poder. El caso Humala, a pesar de repetir un diseo conocido, tiene un elemento nuevo, y ese es la polarizacin previa de ricos contra

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pobres, capital centralista versus provincias descentralistas, ciudad frente a campo, extractivismo en conflicto con economas tradicionales, etc. Todo este conglomerado que se arm tras Humala no es la usual suma de votantes dispersos que hacen ganadores de elecciones. El bloque humalista que se ha quedado sin lder, est activo, tal como lo muestran los conflictos sociales del ltimo ao y lo que se capta entre la gente con mayor nivel de organizacin y conciencia. Esa es todava una minora, pero la corriente que se va desencantando va en ascenso. Lo que en ltima instancia se puede decir es que Humala no pudo despolarizar el pas despus de la eleccin. El resultado es que el enfrentamiento que l encabez durante aos y llen de esperanza electoral, est camino a reconstruirse, con la diferencia que el antiguo lder ha cambiado de lugar. Ollanta Humala ha perdido su identidad social, pero es difcil decir si ya tiene una nueva y si sus socios de hoy le tienen la suficiente confianza al igual que la han tenido con otros presidentes.

Poltica social. De la proteccin a la inclusin


Carlos E. Arambur

El contexto
En la ltima dcada el crecimiento econmico sostenido del Producto Bruto Interno (PBI), en un promedio de 5.5% anual, ha permitido duplicar el PBI per cpita de unos 3500 soles a casi 7000 soles entre 1990 y 20101. El PBI total se ha casi duplicado en este periodo, pasando de 121 mil millones de soles en el ao 2000, hasta un nivel de 210 mil millones de soles (soles constantes de 1994) en el ao 2010. Los resultados en reduccin de la pobreza monetaria son importantes. Puntos ms o menos, el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) reporta un descenso de la tasa de pobreza medida por nivel de gasto del 48.7% en 2005, a 31.3% en 20102. La pobreza extrema (gasto por debajo del costo de la canasta alimentaria) habra descendido del 17.4% al 11.5%, en el mismo perodo. La pobreza rural tambin se habra reducido de casi un 71% a 54% en ese perodo. La Desnutricin Crnica Infantil (DCI) se habra reducido del 23% al 18%, pero el empleo informal habra aumentado del 53% al 63% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) ocupada. As tenemos que las metas oficiales

Banco Central de Reserva del Per (BCRP). Informes anuales. Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Informe Tcnico: Evolucin de la pobreza al 2010. Lima: INEI, 2010.
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en cuanto a reduccin de la pobreza rural, la DCI y la calidad del empleo, no se han logrado (ver cuadro N 1). Cuadro N 1 Avances en indicadores claves
Variable Lnea base (2005) Avance (2010) Meta (2011) % Meta

Pobreza Pobreza urbana Pobreza rural Desnutricin crnica Empleo informal Nuevos empleos -

48.7% 36.8% 70.9% 22.9% 53.1%

31.3% 19.1% 54.2% 17.9% 63.2%* 2 260 045

30% 20% 45% 16% 35% 1 500 000

93% 105.4% 64.5% 72.5% -80.5% 150%

* Dato al 2010 estimado de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Marco Macroeconmico Multianual 2012-2014. Lima: MEF, 2011. http://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/marco_ macro/MMM2012_2014.pdf Elaboracin propia.

Si bien la reduccin de la pobreza monetaria es un hecho resaltable, debe notarse asimismo que esta reduccin ha sido muy heterognea segn el grado de inclusin de la regin y su poblacin al mercado (ver cuadro N 2). La cada de la tasa de pobreza es bien marcada tanto en Lima (-58.6%) como en la poblacin urbana (-48.5%), la poblacin de la costa (-49.6%) y en la poblacin de la selva urbana (-45.6%). Pero es bastante menor para la poblacin rural (-22%) y la sierra rural (-19%). Es entonces evidente que el crecimiento econmico es capaz de sacar de la pobreza sobre todo a los sectores ms conectados al mercado, que cuentan con los activos (educacin, vialidad, conectividad, crdito, etc.) que le permiten aprovechar las oportunidades derivadas de este crecimiento. Pero su impacto es bastante menor para las poblaciones que no cuentan con estos activos, es decir las ms excluidas.

Carlos E. Arambur

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Cuadro N 2 Pobreza monetaria por mbitos


mbitos geogrficos 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004-2010 variacin%

Nacional Lima Metropolitana Urbano Rural Regiones Costa Costa urbana Costa rural Sierra Sierra urbana Sierra rural Selva Selva urbana Selva rural

48.5 30.9 37.1 69.8

48.7 32.6 36.8 70.9

44.5 24.2 31.2 69.3

39.3 18.5 25.7 64.6

36.2 17.7 23.5 59.8

34.8 14.1 21.1 60.3

31.3 12.8 19.1 54.2

-35.5 -58.6 -48.5 -22.3

35.1 37.1 51.2 64.7 44.8 75.8 57.7 50.4 63.8

34.2 32.2 50.0 65.6 44.4 77.3 60.3 53.9 65.6

28.7 29.9 49.0 63.4 40.2 76.5 56.6 49.9 62.3

22.6 25.1 38.1 60.1 36.3 73.3 48.4 40.3 55.3

21.3 23.4 34.8 56.2 33.5 68.8 40.9 31.3 49.1

19.1 21.4 40.6 53.4 31.3 65.6 46.0 32.5 57.4

17.7 21.1 34.8 49.1 27.3 61.2 37.3 27.4 45.6

-49.6 -43.1 -32.0 -24.1 -39.1 -19.3 -35.4 -45.6 -28.5

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Informes sobre pobreza (diversos aos). Elaboracin propia.

En cuanto a la evolucin de la desigualdad, los avances son menores. Las cifras corregidas del Gini para 2004 (0.55) y 2009 (0.50) revelan un modesto descenso del 9%3. De estas cifras someras podemos desprender la primera conclusin: el crecimiento econmico sostenido en sociedades como la peruana permite reducir la pobreza en mayor medida que la desigualdad.
Mendoza, Waldo; Leyva, Janneth; y Flor, Jos Luis. La distribucin del ingreso en el Per: 1980-2010. En: Janina Len Castillo y Javier M. Iguiz Echeverra, ed. Desigualdad distributiva en el Per: Dimensiones. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), 2001. http://departamento.pucp.edu.pe/economia/images/ documentos/LDE-2011-02-03.pdf
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Poltica social. De la proteccin a la inclusin

Gran parte de la reduccin de la pobreza en el Per, como en varios pases de la regin, se debe al crecimiento de la economa, que en mayor o menor medida ha permitido incorporar a las familias en pobreza, ya sea va el empleo directo o por la creacin de oportunidades de ingreso. Las polticas sociales han tenido, en la mayora de los casos y a corto plazo, un rol marginal. Por ello la pregunta de fondo es si el tipo de crecimiento econmico en estos pases es pro-pobre. Dos hechos nos preocupan: lo primero, que en nuestro pas el crecimiento econmico se ha basado en una re-primarizacin de la economa, fomentada por el alto precio internacional del petrleo, gas, minerales y otros recursos naturales. La evidencia seala que las economas rentistas si bien pueden gozar de altas tasas de crecimiento, tienden a empeorar la distribucin del ingreso4. De esta tendencia se deriva nuestra segunda preocupacin, la cuestin de la viabilidad poltica de aumentar la presin tributaria sobre estas empresas, transnacionales o mixtas en su mayora, y la capacidad del Estado nacional de re-direccionar estos tributos a la proteccin e inclusin productiva y social.

De la proteccin a la inclusin
La cuestin central es por tanto analizar si las polticas sociales pueden contribuir a reducir la desigualdad, haciendo ms inclusivos los beneficios del crecimiento econmico. La hiptesis que planteamos es que ello depender del nivel y tipo de inversin social. En trabajos anteriores5 hemos propuesto diferenciar la inversin social protectora, dirigida a grupos de mayor vulnerabilidad,
4 Webb, Richard. Per: economa rentista. En: Instituto Libertad y Democracia (ILD), ed. Democracia y Economa de Mercado. Lima: ILD, 1981. 5 Arambur, Carlos Eduardo y Rodrguez, Mara Ana. Cuaderno N 12. Polticas sociales y pobreza. Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), 2011. http://cies.org.pe/files/ documents/EyS/77/12-ARAMBURU.pdf

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de la inversin social habilitadora y promotora de oportunidades econmicas, sealando que la primera debe ser anti-cclica (crecer en perodos de recesin) y las otras dos pro-cclicas (crecer en perodos de crecimiento econmico). Se ha comprobado asimismo, el carcter inercial del gasto social, que pese a crecer del 4% a casi el 8% del PBI entre 1990 y el 20086, se ha destinado mayormente a programas protectores, en especial a los programas alimentarios de baja cobertura y alta filtracin. Si el reto principal de la poltica social es contribuir a reducir la desigualdad, es preciso a corto y mediano plazo no solo reducir la vulnerabilidad, sino fomentar los activos de los pobres. Ello supone, entre otras polticas y programas, mejorar la calidad de la educacin bsica, promover la educacin laboral, el microcrdito, la expansin de la infraestructura productiva, la formalizacin de la propiedad y la promocin del empleo adecuado, especialmente para los jvenes. Es decir, priorizar las estrategias y programas habilitadores y promotores de oportunidades econmicas para los pobres. Para ello es indispensable que la poltica social est en sintona con la poltica econmica. De lo anterior se deriva otro reto mayor: la exclusin econmica, social, cultural y en cierta medida, poltica, afectan sobre todo a los pueblos indgenas y campesinos de las sociedades rurales andinas y amaznicas. La dimensin de la etnicidad est presente ms en los discursos que en el diseo y ejecucin de las polticas sociales y de proteccin social. Es ms, el concepto tradicional de proteccin supone prdida de inclusin por factores coyunturales y no estructurales. Tal no es el caso de la mayora de pueblos indgenas y campesinos en los pases andinos, en los que la exclusin es estructural y antigua. Los modelos occidentales del Estado de Bienestar (Welfare State) no son por tanto relevantes para resolver esta situacin de exclusin. El enfoque de derechos
6 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Impacto distributivo de las polticas pblicas. Santiago de Chile: CEPAL, 2010.

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Poltica social. De la proteccin a la inclusin

que va ganando terreno en la concepcin de las polticas sociales requiere de nuevas miradas y retos ms complejos para el caso de estas poblaciones indgenas y rurales, no solo en pases andinos como el Per, sino tambin en varios pases de la regin con sociedades multiculturales. Es paradjico que el gasto social per cpita sea menor en los pases con mayores contingentes de poblaciones indgenas7. La pobreza extrema, que el crecimiento econmico no ha podido reducir en la misma medida, afecta especialmente a estos grupos. (ver grfico N 1). Grfico N 1 Pobreza por etnicidad y ruralidad
50.0 40.0

% Po b rez a extrem a

Aymara Afroperuano De la Amazona Quechua

30.0

20.0

10.0 Blanco 0.0 10.0 20.0 30.0

Mestizo

0.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

% Po b lacin ru r al

Fuente: ENAHO 2004. Presentacin ante la Conferencia Anual de Ejecutivos (CADE) 2006 - Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES). Elaboracin propia.

Una primera dimensin de la exclusin que presentamos en el grfico N 1 es la identidad tnica. Esta variable se basa en la autoidentificacin del informante como quechua, aymara, mestizo, etc. Este aspecto es casi siempre ignorado en los anlisis econmicos de la pobreza y aunque la antropologa tiene una larga preocupacin
Cecchini, Simone. Dilogos de Proteccin social. Reporte final 2011. Buenos Aires: Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), 2011. http://library.fes.de/pdf-files/bueros/argentinien/08843.pdf
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con el tema, pocas veces existen estadsticas confiables y con suficiente cobertura para analizar la relacin de esta dimensin con las otras8. Interesa medir la concentracin de la pobreza y en especial de la pobreza extrema en los grupos originarios (amaznicos, aymaras, quechuas) y afroperuanos. Asimismo, interesa comprobar si sus mayores ndices de pobreza se asocian con el hecho de ser estos grupos los ms excluidos de los bienes pblicos y del mercado de trabajo. El tamao del crculo revela la magnitud de la poblacin que se auto-identifica con el grupo socio-racial especfico. La segunda dimensin presentada en el grfico anterior es el grado de urbanizacin. Es conocido el rpido proceso de urbanizacin de la poblacin peruana desde la mitad del siglo pasado. Sin embargo, se minimiza el hecho que segn el censo del 2007, an ms del 24% de la poblacin es rural9 y que hoy ms que nunca hay habitantes rurales en la historia de nuestro pas (6.6 millones de personas). Como se demuestra en el Informe de Desarrollo Humano 2009 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)10, la carencia de acceso a servicios pblicos y a la infraestructura productiva (vialidad y energa) es mucho mayor en la poblacin rural. Como consecuencia y como se aprecia en el mismo grfico, la incidencia de la pobreza y en especial de la pobreza extrema es mucho mayor entre los grupos aymara, amaznicos y quechua,
Notables e interesantes excepciones son el trabajo reciente de: Trivelli, Carolina. Los hogares indgenas y la pobreza en el Per. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2005. http://www.iep.org.pe/textos/DDT/ddt141.pdf; y opo, Hugo; Saavedra Jaime; y Torero, Maximo. Ethnicity and Earnings in Urban Peru. Bonn: Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) - Institute for the Study of Labor (IZA), 2004. http://ftp. iza.org/dp980.pdf 9 Debe tenerse en cuenta que la definicin del INEI subestima la poblacin rural, pues considera urbana a toda agrupacin de 100 o ms viviendas contiguas, es decir, a toda localidad con 500 personas a ms. 10 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe de Desarrollo Humano 2009. Tomo 1. Las brechas en el territorio. Lima: PNUD, 2010.
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as como tambin entre los afroperuanos. Si bien negamos ser una sociedad racista en los discursos, las cifras demuestran lo contrario. Ello coincide con una cultura poltica que tradicionalmente ha desconocido derechos culturales, desconfa de la democracia local (por qu habran de confiar?) y favorece el autoritarismo. En este contexto, el reto de la inclusin pasa por priorizar lo rural y lo indgena, por promover derechos pero tambin responsabilidades. La valla es bien alta pues requiere una nueva manera de disear y ejecutar la poltica, tanto la social como la econmica.

Una nueva poltica social?


La propuesta del nuevo gobierno de priorizar la inclusin como eje de la poltica social abre nuevos retos y posibilidades: retos para definir con mayor precisin el contenido de inclusin y por tanto de las estrategias para lograrla; posibilidades que suponen actuar simultneamente en diversos campos para lograr la inclusin. Ello no es tarea fcil por la tradicin sectorialista y desarticulada del Estado peruano. Articular ser entonces el primer reto si queremos una nueva poltica social. La articulacin supone no solo encontrar sinergia y complementacin entre los programas, sino coordinar y definir claramente responsabilidades de los niveles de gobierno central, regional y local. Es decir, asegurar la articulacin entre sectores y entre los niveles de gobierno. Esta es una tarea enorme pues se enfrenta a estructuras y estilos de trabajo con pocos incentivos para la coordinacin y la articulacin. El Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) ha encargado una consultora para evaluar la pertinencia de programa CRECER, la estrategia articuladora implementada por el gobierno anterior, que buscaba precisamente la doble articulacin en torno a una meta central: reducir la desnutricin crnica entre los menores de 5 aos. En la prctica este esfuerzo articulador implica una reforma del Estado y de la manera de concebir sus funciones, de ah su dificultad.

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El segundo reto es la focalizacin de los programas de lucha contra la pobreza en los grupos ms excluidos, que como hemos sealado son las poblaciones rurales andinas y amaznicas en las que predominan los grupos indgenas. Un avance importante en ese sentido es la utilizacin del programa JUNTOS como marco para incluir otros programas focalizados, como Pensin 65. La decisin de descontinuar el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) y reemplazarlo por el nuevo programa Qali Warma supone superar la corrupcin e ineficiencia de la que adoleca este programa protector. El nuevo programa priorizar la adquisicin local de alimentos con base a dietas regionalizadas de alto valor nutritivo. Supone asimismo, encargar la ejecucin local a los Comits Escolares de Alimentacin, liderados por los padres de familia. Presume tambin, pasar de ser un programa de distribucin de alimentos a uno habilitador, que mejore capacidades y competencias en los temas de nutricin y cuidado de la salud. Esta nueva estrategia no est exenta de riesgos referidos a la calidad y capacidad de produccin de alimentos locales, a las capacidades y compromiso de los padres de familia para la gestin local del programa, y a la real ejecucin de un componente complementario de educacin nutricional y seguridad alimentaria. El tercer reto, implcito en todo programa focalizado, es el de su graduacin. Por ejemplo, JUNTOS, que fuera concebido como un programa temporal (4 aos), an no ha graduado a ninguna de sus familias beneficiarias. Por razones polticas es inviable solo cerrar el cao, se necesita una alternativa que permita incorporar a las familias graduadas a una nueva fase. Para las familias de JUNTOS, este debera ser el rol del Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL), que combine programas habilitadores (capacitacin para la produccin y negocios rurales) con programas promotores (microcrdito y articulacin comercial). No se trata pues de reinventar el caf con leche, ya que se tiene la experiencia del programa Corredor Puno-Cuzco, apoyado

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Poltica social. De la proteccin a la inclusin

por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), entre el 2000 y el 2006, que tuvo excelentes resultados, los cuales deberan adaptarse y replicarse. Un cuarto reto tiene que ver con el sesgo rural de los programas sociales focalizados. Si bien toda la evidencia seala que los mayores niveles relativos de exclusin afectan a la poblacin rural e indgena, tal como se ha argumentado, las mayores carencias absolutas en varias dimensiones claves afectan a la poblacin urbana. Hay ms nios desnutridos en Lima que en Apurmac, mayor nmero de menores que no asisten a la secundaria en Lima que en Amazonas y mayor nmero de pobres no-extremos en las ciudades que en el campo. Si bien la poltica social focalizada que lidera el MIDIS ha optado por priorizar a la poblacin rural en aras de la equidad, est pendiente el ofrecer una estrategia social inclusiva a los pobres urbanos. Esta tiene que necesariamente privilegiar los componentes habilitadores y promotores. No hay mucho a nivel de la oferta pblica para estos sectores, especialmente para los jvenes urbanos. BECA 18 y Jvenes a la Obra son dos opciones pero de cobertura limitada y larga maduracin. Es indispensable innovar los programas existentes, en especial los alimentarios, como los comedores populares, con presencia urbana mayoritaria, que no cumplen con sus objetivos y que son una oportunidad perdida de pasar del asistencialismo al negocio inclusivo y sustentable. Una opcin a evaluar es capacitarlos hacia restaurantes populares que dependan cada vez menos de alimentos donados, haciendo convenios con reputadas escuelas gastronmicas para su graduacin. Se convertiran as en negocios inclusivos que pueden asumir los casos sociales con sus propios recursos y con mayor autonoma. Otra alternativa es convertir al patrimonio histrico y arqueolgico, as como a la diversidad cultural, en una oportunidad de empleo y negocios inclusivos. Se tratara de desarrollar en torno a estos monumentos o sitios de valor patrimonial, servicios y negocios asociados al turismo, hotelera,

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gastronoma, artesana, artes escnicas, eventos culturales, etc., en los que los jvenes, debidamente capacitados y supervisados, puedan tener un rol protagnico. Es decir, aprovechar la diversidad cultural, tanto patrimonial como de cultura viva, para poner en valor y crear empleos y negocios para los pobres de ciudades, pueblos y localidades. Ello supone un programa concertado entre dependencias como el Ministerio de Cultura, el de Trabajo, el de Comercio y Turismo, as como de entidades financieras de segundo piso. Finalmente, un quinto reto, quiz el que a largo plazo sea el ms importante, es mejorar la cobertura y sobre todo la calidad de la educacin pblica primaria y secundaria, as como articular una oferta de educacin superior (tcnica y universitaria) a las demandas futuras del mercado. Ello supone una serie de medidas demasiado amplias y complejas como para ser reseadas en un artculo breve como este. Pero el objetivo es claro, sin una mejora de la calidad y cobertura educativa, el desarrollo inclusivo es insostenible a largo plazo.

Desafos para este gobierno


Planteados en forma sucinta, algunos de los desafos de las polticas sociales en el Per durante los prximos aos sern: a) Articular las polticas y programas de proteccin e inclusin social con la poltica econmica. Por un lado ello supone asegurar la estabilidad macroeconmica para evitar perodos de recesin e inflacin que empobrecen a sectores medios y populares urbanos. Por el otro lado supone implementar reformas tributarias aprovechando los ingresos crecientes de las industrias extractivas y energticas, para asegurar as los recursos fiscales que permitan financiar los programas de proteccin e inclusin social.

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Poltica social. De la proteccin a la inclusin

b) Orientar la inversin social hacia programas habilitadores (capacitacin y reconversin laboral) y promotores de oportunidades de ingresos para los pobres (titulacin, infraestructura productiva y vialidad, interconexin virtual, microcrdito, titulacin, etc.), para de esta manera aprovechar los ciclos expansivos de la economa, en una estrategia social pro-cclica. c) Atender y promover los derechos y oportunidades de inclusin para las poblaciones indgenas, campesinas y rurales, valorando y aprovechando su diversidad como un activo para su incorporacin como ciudadanos plenos a la vida nacional. d) Fortalecer un enfoque de derechos en la poltica social que involucre tambin la internalizacin de responsabilidades y valores democrticos, combatiendo as la corrupcin y fortaleciendo la institucionalidad. Esta no puede ser una agenda de corto plazo, ni tampoco es responsabilidad exclusiva del Estado, pues la empresa privada, la sociedad civil y las organizaciones de base tienen que compartir una visin comn de desarrollo inclusivo para que el esfuerzo compartido sea del tamao del desafo.

Corrupcin y poder: una mirada desde lo institucional


Giancarlo Castiglione G.

La corrupcin es un mal inherente a todo gobierno que no est controlado por la opinin pblica LUDWIG VON MISeS

1. Corrupcin y poder: la necesidad de establecer interacciones


El fenmeno de la corrupcin ha sido abordado de manera restringida de los aos 90 en adelante, desde una mirada legal y econmica, y de modo despolitizado, de ah que las estrategias y acciones orientadas a combatirla tienen un punto de partida bsicamente tecnocrtico. El abordaje de la corrupcin, tal como lo conocemos hoy, parte de la mirada que se ha generalizado en torno a los fenmenos sociales en el mundo tras la cada del muro de Berln. Revisando la bibliografa de la Escuela de Frankfurt y de otros autores de los aos 60 y 70, se observa que en ese entonces haba una mirada ms amplia sobre este fenmeno. Incluso Merton1, Leys o Madenville, plantean las aristas positivas de las prcticas corruptas en sociedades estamentales o con grandes rigideces burocrticas, planteando las prcticas corruptas como catalizadores de la tensin social, evitando incluso condiciones para conflictos sociales y revoluciones, siendo funcionales al sistema.
1 Merton, Robert King. Teora y estructura sociales. Mxico: Fondo de la Cultura Econmica, 1964.

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Corrupcin y poder: una mirada desde lo institucional

Sin embargo, con el transcurrir del tiempo, en especial despus de los 80, se fortalecieron las miradas que demonizaban la corrupcin. Un anlisis ms exhaustivo siempre arroja un saldo negativo sobre las prcticas corruptas, no obstante esta mirada restringida dificulta su mejor comprensin. Para entender la corrupcin debe partirse de una comprensin bsica del poder y de cmo funciona. Para Castells2, poder es la capacidad relacional que permite a un actor social influir de forma asimtrica en las decisiones de otros actores sociales, de modo que se favorezcan la voluntad, los intereses y los valores del actor que tiene poder. Para Mann3, el poder es la capacidad para perseguir y lograr objetivos mediante el dominio de lo que nos rodea. Enfatiza que en el caso de objetivos colectivos se establece la organizacin social y la divisin del trabajo, de modo que quienes estn en la cspide de la pirmide pueden mantener a una mayora obediente, siempre que el control est institucionalizado. Bajo la perspectiva de las relaciones de poder se puede plantear que las sociedades son estructuras en cuyo interior existe una disputa de intereses, generndose a su vez conflictos y negociaciones sucesivas entre los diversos actores, en ocasiones totalmente confrontadas. Las relaciones de poder se dan en todo espacio en el que exista interaccin humana. El ser humano se desenvuelve en la esfera personal, la familia, el trabajo y las relaciones interpersonales, es decir, en la esfera privada y tambin en la esfera pblica reseada por Habermas4.
Castells, Manuel. Comunicacin y Poder. Madrid: Alianza Editorial, 2009. Mann, Michael. Las fuentes del poder social. Madrid: Alianza Editorial, 1991. 4 Habermas, Jrgen. Problemas de Legitimacin en el capitalismo tardo. Madrid: Catedra, 1999. Para Jrgen Habermas es el espacio pblico donde las personas pueden opinar activa y libremente sobre los diferentes aspectos, sin necesidad de que estas sean parte del mbito poltico. La deliberacin, en sntesis, permite darle racionalidad al poder poltico desde la interaccin de ideas, perspectivas y enfoques, es decir, desde un debate crtico.
3 2

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Grfico N 1 Las esferas del poder

La persona

Esfera Privada: La familia, el hogar, la pareja, los amigos, etc.

Esfera Pblica: Estado, empresas, organizaciones, instituciones, etc.

Elaboracin propia.

En las lneas sucesivas analizaremos con mayor profundidad la esfera pblica como espacio de deliberacin, dado que el poder puede ejercerse legtimamente, bajo coaccin o bajo una mezcla de ambos, no sin olvidar que incluso la coaccin requiere respaldarse en ciertos mnimos de legitimidad para ser viable. El poder es como la materia, no se crea ni se destruye, solo se transforma en el transcurso del tiempo. Creemos que es indispensable reflexionar en torno al poder para abordar la corrupcin, pues es mediante el poder y su distribucin desigual que puede materializarse esta. Dado que el poder est en todos los mbitos de la interaccin humana, siguiendo a Huber5, podemos afirmar que la corrupcin
5 Huber, Ludwig. Romper La Mano: Una interpretacin cultural de la corrupcin. Lima: Protica - Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2004. Si bien Huber seala la necesidad de comprender la multidimensionalidad de la corrupcin no da pistas sobre los elementos que la componen.

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Corrupcin y poder: una mirada desde lo institucional

es un fenmeno multidimensional donde entran a tallar mltiples factores6. En consecuencia, para comprender la corrupcin se requiere observar cul es el entorno poltico, econmico, social, cultural, la institucionalidad en la que se desenvuelve, as como los poderes fcticos presentes, como un sistema interactuante que se retroalimenta y se modifica en el tiempo. Grfico N 2 Corrupcin - mirada multidimensional

Elaboracin propia7.

En el contexto de la globalizacin, los Estados Nacin pierden poder de manera constante8 y la mano invisible del mercado, que funciona en un escenario de escasa regulacin, permite que los bienes y activos pblicos sean usufructuados por privados. En cierta medida, este es el escenario macro, con reglas internacionales,
Marcuse, Herbert. El hombre unidimensional. Barcelona: Ariel, 1964. Nos basamos en Castells para quien el concepto de actor se refiere a distintos sujetos de la accin: actores individuales, actores colectivos, organizaciones, instituciones y redes. 8 Fukuyama, Francis. La construccin del Estado: Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI. Buenos Aires: Ediciones B, 2005.
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que en el caso del comercio, por ejemplo, son poco justos en la medida que promueven la liberalizacin del mercado. Sin embargo, los pases que la promueven, protegen los suyos. En el grfico 2 se plantean los elementos que podemos denominar meso, en trminos de orientacin para la comprensin del tema. Para tener una mirada ms fina es necesario considerar el desenvolvimiento de ciertos componentes que permitirn un anlisis ms profundo. De esta forma se puede identificar y analizar el papel que cumple la sociedad civil, el rol de los medios, la gestin pblica, y contrastarla con la teora de la democracia (tenindola presente como enfoque). A estos componentes debe sumrsele una mirada de la influencia local y sus particularidades, y cmo estas influyen en el accionar cotidiano de los sujetos. Grfico N 3 Elementos para analizar la corrupcin

Elaboracin propia.

Esta propuesta ms acotada, que es subordinada al esquema del grfico 2, nos permitira analizar con un mayor detalle algunos casos concretos para buscar lecciones aprendidas e incluso teorizar

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Corrupcin y poder: una mirada desde lo institucional

desde los hallazgos que encontramos en la realidad, como en cierta medida lo hizo Ugarteche9 en el 2004, al establecer una tipologa y aproximaciones tericas desde el caso Fujimori Montesinos. Un abordaje ms amplio en definitiva permitir identificar los factores que sustentan y promueven las prcticas de corrupcin. En las lneas que siguen se hace un breve recorrido por el pasado reciente y un anlisis dando una mirada al escenario y a las medidas tomadas, o en vas de implementacin, en materia de anticorrupcin. Cabe anotar que se pone un especial nfasis en los aspectos referidos a la institucionalidad, tocando de manera muy somera los otros aspectos anotados.

2. Lo que hereda el actual rgimen


Bajo el lema del cambio responsable el partido aprista pudo llegar por segunda vez al poder. En el primer mensaje presidencial del 2006, Alan Garca habl de la necesidad de moralizar el pas, sin embargo, desde los primeros meses de la gestin se pudo apreciar que no haba una orientacin estratgica clara en la lucha anticorrupcin. Durante este segundo mandato aprista en materia de corrupcin sobresalieron casos como el denominado Petroaudios, la sustraccin de expedientes del Banco de Materiales, la venta irregular de terrenos por parte del Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI), la venta del Aeroclub de Collique, los pagos indebidos en el Seguro Social del Per (EsSalud), el manejo de los fondos desde el Fondo de Reconstruccin del Sur (FORSUR) para la reconstruccin de las zonas afectadas por el terremoto del 15 de agosto del 2007, entre otros.

9 Ugarteche, Oscar. Adis Estado, Bienvenido Mercado. Lima: Fundacin Friederich Ebert y Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2004.

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Tambin se ha cuestionado la dacin de normas legales que generan mayores espacios de riesgo para la corrupcin10. Alan Garca gobern sin mayor contrapeso o control poltico desde el Congreso de la Repblica, abusando adems de sus facultades para legislar mediante Decretos Legislativos11 y Decretos de Urgencia que fueron duramente criticados. El plan para agilizar las inversiones que establece mecanismos excepcionales de concesin recorta las facultades de fiscalizacin [de la Contralora General de la Repblica] sobre los recursos, sacndole la vuelta a la Ley de Contrataciones del Estado12. De acuerdo a Ipsos Apoyo Opinin y Mercado, la gestin del presidente Alan Garca a julio del 2011 finaliz con una desaprobacin del 54%. A la pregunta, por qu desaprueba la gestin de Alan Garca?, la respuesta que encabeza la lista, con 49%, es porque hay mucha corrupcin en su gobierno; seguido con un 32% de porque no es honesto/es corrupto.

3. Mirada del contexto - poderes fcticos y correlaciones


El escenario preelectoral
Unos meses antes de las elecciones, el hoy presidente estaba en el quinto puesto en los sondeos electorales. Sin embargo, el discurso que en elecciones anteriores fue calificado de antisistema y radical, esta vez fue moderado, lo que lo ayud a captar nuevos adeptos, adems del acercamiento que tuvo a sectores de la intelectualidad peruana que le dieron su respaldo.
10 Es el caso de los Decreto de Urgencia 047-2008 y el 010-2009, entre otros, que priorizan una serie de proyectos especficos y plantean una serie de condiciones para su ejecucin, reducen espacios de control y fiscalizacin limitando el accionar de la Contralora General de la Repblica. 11 Decreto Legislativo: norma con rango de ley que emite el poder ejecutivo por facultades delegadas del Congreso de la Repblica en materia y plazo especificado. 12 Manrique, Richard. Se abre espacio para la corrupcin. La Repblica. Lima, 5 de febrero de 2011.

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Corrupcin y poder: una mirada desde lo institucional

Para un gran sector de la poblacin, los antecedentes de los dos personajes que pasaron a segunda vuelta (Keiko Fujimori y Ollanta Humala) generaban desconfianzas. En el caso de Keiko Fujimori los cuestionamientos estaban ms vinculados a su entorno poltico cercano, en el que figuraban personajes emblemticos del gobierno de su padre, varios de ellos con serios cuestionamientos y procesos judiciales pendientes. Las declaraciones de sus voceros permitan inferir una reedicin de las viejas prcticas antes cuestionadas, como el clientelismo desde programas sociales y ataques a los defensores de los derechos humanos. Las crticas a Ollanta Humala se centraban en una supuesta vinculacin al mandatario venezolano Hugo Chvez y su adhesin al denominado eje chavista. En sntesis, los dos candidatos tenan credenciales democrticas poco slidas. Sin embargo, los grandes medios de comunicacin optaron por apoyar a la candidata Fujimori. Honestidad para hacer la diferencia fue uno de los lemas que ms cal en la ciudadana con un claro mensaje anticorrupcin. Las propuestas de cambio enarboladas por el entonces candidato Humala Tasso, orientadas con claridad a una mejor redistribucin de la renta nacional, fueron las que ms molestias generaron en algunos sectores empresariales. Sin embargo, estas propuestas permitieron un apoyo social amplio que se not con mayor claridad en las regiones del sur andino. Adems, la sucesiva moderacin de su discurso le posibilit ganar la adhesin de fuerzas del centro poltico, como Per Posible, as como de sectores liberales de convicciones democrticas.

Los primeros meses de gestin


Ollanta Humala inicia su gobierno con la expectativa de sectores que se movilizaron en su apoyo, as como la desconfianza de algunos sectores empresariales, expresada en el acoso meditico desde el momento mismo de conocidos los resultados de segunda vuelta.

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Antes de juramentar se le exiga el nombre del Ministro de Economa. Estos sectores recibieron una seal favorable con la ratificacin de Julio Velarde en el Banco Central de Reserva y posteriormente con la designacin de Luis Miguel Castilla en el Ministerio de Economa. El nombramiento de Salomn Lerner Ghitis como presidente del Consejo de Ministros fue visto como un acierto debido a la cercana que este tiene con los empresarios y con algunos sectores de la izquierda, pues ayud a organizar a Ciudadanos por el Cambio, uno de los ncleos fundamentales de apoyo a la candidatura de Humala. Salomn Lerner lider un gabinete diverso. En su interior haba representantes de diferentes expresiones polticas, lo que probablemente fue uno de los factores de la escasa cohesin del mismo, la que empez a explicitarse primero por la disputa de liderazgo y luego de roles y atribuciones entre algunos ministros. El conflicto socioambiental de Conga en Cajamarca dej traslucir las divergencias entre los titulares de los diferentes sectores. El caso Conga aceler la cada del gabinete Lerner. Cabe anotar el papel del Ministro del Interior de ese entonces, Oscar Valds, y el del Ministro de Economa, Luis Castilla, quienes se mantuvieron con perfil bajo. El ncleo formado por Valds y Castilla se consolid tras la cada de Lerner. Valds fue nombrado Primer Ministro y Castilla influy en la designacin del Ministro de Trabajo, del de Energa y Minas, as como de viceministros en la cartera de Desarrollo e Inclusin Social.

Cmo ha ido evolucionando el escenario poltico


Algunos analistas hablan de un giro de Ollanta Humala de la centroizquierda a la centroderecha, dado en cuatro momentos que pueden identificarse con cierta claridad:

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Cuadro N 1 Los momentos del cambio


Primero Entre junio y julio de 2011, periodo de resistencia. En este periodo Ollanta Humala quiso organizar su gobierno sobre la base de sus promesas electorales de la segunda vuelta, con un equipo propio, solvente en trminos acadmicos y con cierta experiencia en gestin. En esta etapa se hablaba de un gabinete de ancha base social y popular, sin embargo, pudieron ms las presiones directas como indirectas de sectores empresariales y medios de comunicacin, pasando de ser la amenaza chavista a un estadista respetado. Tercero Se inicia con el anuncio presidencial de Conga va, lo que origina grandes tensiones en las negociaciones en Cajamarca, cuyo desenlace con medidas como estado de emergencia y la paralizacin de las cuentas del gobierno regional, aceleran la salida de Lerner Ghitis del premierato. Valds asume la Presidencia del Consejo de Ministros y a la vez controla las carteras de Defensa e Interior. Por su parte Castilla asume el control de los sectores Trabajo, Energa y Minas (de manera directa a travs de los ministros) e Inclusin Social (a travs de los viceministros). Segundo Entre agosto e inicios de diciembre de 2011, participan en el gobierno Salomn Lerner y las figuras que lo haban respaldado en primera vuelta, as como otros que se sumaron en la segunda eleccin (sectores que iban desde el centro hasta la izquierda, incluso con sectores liberales democrticos). Varios de los denominados Ciudadanos por el Cambio ingresaron a la gestin pblica. En este momento se prepara la ley de consulta previa, se aprueba el gravamen minero y se organiza el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). Cuarto Empieza en febrero de 2012 y se genera lo que puede denominarse una fragmentacin de los circuitos de poder y una ofensiva mayor de sectores mediticos por expulsar cualquier vestigio de izquierda o centroizquierda en la gestin pblica. Se expresa en la salida de Ricardo Sobern de la Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA) y con la salida de Germn Alarco del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). El intento de eliminar polticamente a Daniel Abugattas, en el Congreso, y de sacar a Rafael Roncagliolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, han sido muestras de lo antes mencionado.

Tomado de Sinesio Lpez13.

13 Lpez, Sinesio. Ollanta: Metamorfosis o Captura?. La Repblica, Lima, 25 de marzo de 2012.

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La pregunta es: qu es lo que se estara buscando?, aislar completamente al presidente del entorno poltico y social que lo llev a ganar las elecciones? En definitiva empezar un quinto momento cuando se decida resolver lo de Conga, lo que marcar un punto de no retorno para el rgimen, tanto si cede a la presin de las empresas o a las exigencias de la poblacin.

Una cosa es con guitarra, otra con cajn: qu cosas cambiaron al interior de Gana Per?
La salida de Lerner y el giro del gobierno fue un punto de inflexin. Posteriormente otro momento de cambio fue la declaracin unilateral desde los sectores del Partido Nacionalista del rompimiento de la alianza Gana Per, que fue el espacio de confluencia de diversas expresiones de izquierda que impulsaron la candidatura de Ollanta Humala. Esto implica una derechizacin del rgimen y marca una distancia entre el gobernante y sus electores, que repercutir en un desgaste poltico ms acelerado. La finalidad de la misma sera aislar a por lo menos seis congresistas que cuentan con un perfil propio y que no son parte del nacionalismo. De otro lado, se dieron expresiones crticas como las de la congresista Rosa Mavila, quien manifest que no exista democracia interna para la toma de decisiones ni se deliberaba en torno a los temas puestos a consideracin.

4. Qu se hizo y qu falta hacer?: la distancia entre el discurso y la realidad


No solo en las ofertas electorales hubo compromisos anticorrupcin. Los primeros anuncios presidenciales y del premier tambin researon las acciones anticorrupcin que se implementaran. A continuacin una breve revisin de lo que est pendiente y de

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los avances (en ambos casos se resean los aspectos considerados ms importantes).

Pendientes:
La oferta ms importante en materia anticorrupcin fue la imprescriptibilidad de los delitos de corrupcin, propuesta que en campaa fue compartida por las diferentes fuerzas polticas y que pareca gozar de un amplio consenso. Sin embargo, cuando el actual Congreso asumi funciones, los representantes de los partidos no tenan ya la misma posicin. Es as que el tema prioritario de campaa, incluso para el partido antes de oposicin y hoy de gobierno, pas a un segundo plano. La propuesta de inhabilitacin a perpetuidad para el ejercicio de la funcin pblica de los condenados por delito de corrupcin. En el Congreso varios de los proyectos en materia de imprescriptibilidad contienen esta figura, que no es el caso de la iniciativa que pas a ser discutida en el pleno, pues sobre ese particular el poder ejecutivo no present nada. Eliminacin de los beneficios penitenciarios para quienes incurrieron en delitos de corrupcin. Este tema empez a tocarse poco despus del indulto humanitario a Enrique Crousillat, desarrollndose ms cuando se supo que algunos de los procesos por corrupcin del gobierno de Fujimori empezaban a prescribir. Sobre este particular tampoco hay ninguna propuesta, ni del poder ejecutivo ni del poder legislativo.

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Avances:
Cuadro N 2 Cumplimiento de promesas
Promesa Reestructuracin de las procuraduras anticorrupcin y ad hoc. Medida tomada La procuradura ad hoc para los casos Fujimori y Montesinos fue fusionada por absorcin por la Procuradura Especializada Anticorrupcin. Se design a un nuevo procurador. En agosto de 2011 se declar en reestructuracin el OSCE. Implicancia La procuradura se est reestructurando internamente para establecer un orden de importancia definiendo casos tipo. Ha recibido adems un crdito suplementario para fortalecer sus instancias descentralizadas.

Reorganizacin del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE).

Es de conocimiento pblico el cambio de los principales funcionarios que comprendan las diferentes instancias de la entidad. No se tiene detalles de la reorganizacin funcional. Se lidera desde este espacio la formulacin del nuevo Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin, adems de estar coordinando con diversas instancias del Estado y de la sociedad civil.

Comisin Nacional Anticorrupcin (CAN) independiente y autnoma.

La CAN sigue estando adscrita a Presidencia del Consejo de Ministros, pero ha tomado un mayor dinamismo interno.

Elaboracin propia a partir de informacin del Grupo de Trabajo Contra la Corrupcin (GTCC).

Algunas conclusiones en funcin de los hallazgos:


Una primera constatacin a tener en cuenta es la no realizacin de ninguna de las medidas anticorrupcin ms importantes anunciadas en la campaa ni en los primeros mensajes. Las medidas que se han implementado son bsicamente de carcter procedimental y en el caso de la reestructuracin del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado

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Corrupcin y poder: una mirada desde lo institucional

(OSCE), esta fue una reaccin a denuncias de poca transparencia al interior de dicho ente. No se ha aprobado an ninguna poltica pblica en el sentido estricto de la palabra en materia anticorrupcin, a diez meses de haberse dado el cambio de gobierno.

5. Cuando todo cambia para que nada cambie: breve balance la institucionalidad y lucha anticorrupcin
En materia de institucionalidad
- Se tiene una institucionalidad sin balances ni contrapesos. Las tendencias que empezaron a configurarse en la gestin de Garca, como la dacin de decretos de urgencia sobrepasando las funciones del Congreso, continan hoy en da. Al principio esto pareca obedecer a una inercia de como se venan haciendo las cosas, pero esta tendencia contina y no parece haber visos de cambio. Este Congreso, al igual que su antecesor, cumple una funcin limitada en materia de fiscalizacin. Existen retrocesos en la descentralizacin. El supuesto proceso irreversible empieza a ser desmontado por algunos sectores, o en todo caso, trabado. En el gobierno anterior se inici una tendencia de recentralizacin del presupuesto pblico y hoy las decisiones ms importantes se toman en el nivel central, convirtindose los gobiernos regionales y locales en meros ejecutores. El rol rector de los ministerios tambin cambi: el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social ha sido una muestra de esto, pues es rector y a la vez ejecutor, manejando programas como el Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES) y el Programa Nacional

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de Asistencia Alimentaria (PRONAA), que han debido ser descentralizados aos atrs. La participacin y concertacin se limitan de manera progresiva. Esta es otra tendencia que viene de la gestin anterior y que se profundiza con rapidez. La estrategia de desgaste y precarizacin de los espacios de participacin y concertacin iniciada en la gestin de Garca, contina. Se dio un intento por eliminar los presupuestos participativos en el mbito regional, que no prosper, y se recort sucesivamente el presupuesto a la Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza. Sin embargo, en la actual gestin se ha trasladado este espacio de la Presidencia del Consejo de Ministros al Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social, limitando as su posibilidad de articulacin intersectorial, adems de que se pretende cuestionar el trabajo de la misma queriendo acotarla solo a temas de pobreza extrema, dado que es incmoda su presencia en temas como presupuesto pblico y gestin por resultados.

Anticorrupcin, participacin, transparencia y mecanismos del poder


Reseamos anticorrupcin, participacin y transparencia, en tanto son factores que se vinculan y retroalimentan, generando condiciones positivas o negativas de acuerdo a como se encuentre cada uno de estos. - La disminucin de los espacios de concertacin y participacin se constituye en una amenaza para el debate necesario que se requiere en torno a un Estado democrtico que recoja las propuestas e iniciativas de los diferentes actores. - La participacin se pretende limitar a establecer mecanismos para la entrega de informacin a quienes lo soliciten, dejando de lado la lgica de la rendicin de cuentas.

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Corrupcin y poder: una mirada desde lo institucional

El incremento de la discrecionalidad en la toma de decisiones va unida a la disminucin de la deliberacin. Una mayor discrecionalidad, con menos posibilidad de vigilar y hacer seguimiento, genera opacidad y potenciales riesgos de corrupcin, por ejemplo en: o Cmo se deciden los mecanismos anticrisis. Son las grandes obras de infraestructura una respuesta adecuada o son potencialmente una fuente de nuevos faenones? o Los cambios en la estructura presupuestal requieren de conocimientos especializados que no son transmitidos de la forma debida por una inadecuada implementacin del Plan de Desarrollo de Capacidades. Se va a tercerizar esto con empresas y consultores que son extrabajadores o personajes amigos del Ministerio de Economa y Finanzas? Lneas arriba ya se mencion que no se ha tomado ninguna medida trascendente en materia anticorrupcin, dado el acelerado desgaste del gobierno, y que las medidas ms importantes (y tambin las ms desagradables) tienen que tomarse en los primeros meses, cuando hay un consenso poltico mayor y menos resistencia. Se asume que ahora la capacidad para implementar grandes reformas por parte de este gobierno est fuertemente mermada. El debilitamiento de mecanismos de participacin en el control del poder, inaugurado en la gestin de Garca y que contina sin ser revertido en el actual rgimen, junto a lo que Olivera Prado14 denomina institucionalidad instrumentalizable utilitariamente (para referirse a la normatividad con nombre propio), generan un espacio propicio para la reedicin de prcticas corruptas ya vistas durante la dcada del fujimorismo.

14 Olivera, Mario. Diagnstico de la Corrupcin en el Per a julio 2011 y Propuestas Anticorrupcin. Lima: Instituto Internacional de Estudios Anticorrupcin (INEA), 2011.

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Se empiezan a generar espacios para la reedicin de aspectos identificados por Ugarteche como el uso de informacin privilegiada y la captura de espacios claves en la toma de decisiones. Una muestra de ello es lo denunciado por la ex-viceministra de Pesquera, Patricia Majluf, quien denunci presiones de la Sociedad Nacional de Pesquera y la Sociedad Nacional de Industrias sobre el Ministerio de la Produccin. Presiones similares se ejercen respecto a los recursos minerales e hidrocarburferos.

Lo antes mencionado nos sita en un escenario de incertidumbre, dada la complejidad de los retos a enfrentar por un lado y el clima de conflictividad social de otro. Si a esto se le suma que el dilogo y la concertacin empiezan a ser percibidos por los decisores como un sntoma de debilidad poltica, e incluso como un estorbo para la eficacia en la implementacin de las medidas, y no como el ejercicio pblico de la razn, se empieza a consolidar lo que podra denominarse una democracia de baja intensidad. El resultado ser que la brecha entre legalidad y legitimidad se seguir ampliando. En este escenario, el impulso de medidas anticorrupcin en el actual gobierno ser una disputa permanente entre los poderes fcticos, las fuerzas polticas y las diferentes expresiones de la sociedad civil.

Los gobiernos regionales a una dcada de la reforma descentralista


Javier Azpur

EL 2002 INICIAMOS eN eL PeR un proceso de transformacin del Estado en la perspectiva de superar la extrema concentracin del poder que ha caracterizado nuestra historia republicana. Se trata de un nuevo intento por hacer realidad la mltiples veces incumplida promesa de avanzar hacia un Estado unitario y descentralizado. A pesar de su trascendencia y de los avances en su implementacin, la reforma descentralista enfrenta la sistemtica resistencia de una clase poltica y de una burocracia que se opone al cambio de un sistema en el que el poder poltico y econmico es altamente concentrado. Por eso no es de extraar que las principales transformaciones contenidas en este proceso hayan sido bloqueadas de manera sistemtica. Entre los aspectos ms relevantes de innovacin de la descentralizacin est el retorno de la planificacin como un componente fundamental del rol del Estado. Se legisla en el sentido de construir proyectos concertados con los actores estratgicos de la sociedad regional. Esta no es una modificacin menor en un contexto en el cual se sataniz todo aquello que significara intervencin del Estado y que estableciera lmites a la accin del mercado, es decir, a las grandes empresas y corporaciones. La participacin ciudadana que se define en la legislacin como un componente de la gestin pblica descentralizada as

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Los gobiernos regionales a una dcada de la reforma descentralista

como la transparencia y el acceso a la informacin, son otras dimensiones clave. Este cambio trasciende los procedimientos y mecanismos institucionales, ya que pone en cuestin nuestra cultura poltica, caracterizada por un manejo excluyente y por la poca transparencia en la toma de decisiones. Es una experiencia importante en un contexto de crisis de la representacin poltica y de creciente cuestionamiento a la democracia. Lamentablemente, la clase poltica se resiste al cambio que tiene esta reforma en su potencialidad democratizadora y, desde el Presidente de la Repblica, los congresistas, hasta las autoridades subnacionales, buscan debilitar estos avances. Una de las principales innovaciones que trajo consigo la reforma descentralista fue la conformacin de un nuevo nivel de gobierno, denominado como regional, aunque su base territorial son los departamentos. Los nuevos gobiernos iniciaron su gestin el 1 de enero de 2003, presididos por presidentes regionales elegidos mediante el voto directo, secreto y universal de la poblacin. Con la conformacin de estas instancias intermedias de gobierno se abri la posibilidad de revertir la tendencia a la fragmentacin poltica en la gestin del territorio, la cual se refleja en las cerca de dos mil municipalidades existentes. Su ubicacin como nivel intermedio les da una gran potencialidad para dotar de un marco orientador ms amplio a la gestin de los gobiernos locales y adecuar, as como integrar, a las caractersticas de cada espacio las polticas y los programas nacionales. No obstante, la gran oportunidad que significan los gobiernos regionales ha sido subutilizada o neutralizada. La resistencia del poder poltico y econmico a su fortalecimiento ha sido sistemtica durante sus casi diez aos de existencia. Un claro ejemplo de ello es la invariable estrategia de desprestigio contra sus principales autoridades, para lo cual se ha utilizado al Congreso y a los medios de comunicacin nacional.

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Mediante informacin parcial, descontextualizada y distorsionada, as como mediante la generalizacin de deficiencias especficas, se ha cuestionado la existencia misma de estas instancias de gobierno. No es casual que los sectores ms conservadores, autoritarios y retardatarios de nuestra sociedad impulsen con gran entusiasmo esta estrategia. En ese marco es importante y es una tarea pendiente hacer un balance integral de los gobiernos regionales, a fin de identificar sus aportes, sus limitaciones y los cuellos de botella institucionales que entrampan su capacidad de gestin. Este es un objetivo que desborda largamente las posibilidades de este artculo, en el cual haremos solo una aproximacin a algunas de las dimensiones relevantes de la gestin regional.

Problemas de diseo institucional


Si bien es cierto que el debate sobre el marco normativo descentralista se inici con un amplio consenso poltico, este se fue diluyendo en el proceso. En el momento de discutir la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales exista una clara tensin entre quienes proponan un modelo basado en un enfoque territorial de la gestin pblica y un amplio sector de la clase poltica que buscaba limitar el proceso a una mera desconcentracin administrativa. Este contexto limit las posibilidades de una discusin en profundidad sobre las caractersticas, potencialidades y desafos que planteaba la conformacin de niveles intermedios de gobierno. La coincidencia en el tiempo del proceso de aprobacin de la norma y la eleccin de las nuevas autoridades regionales, hizo an ms complejo el proceso. Los gobiernos regionales se conforman en base a la superposicin de diversas instancias. Su punto de partida fueron los antiguos Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR), rganos desconcentrados del gobierno nacional creados

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Los gobiernos regionales a una dcada de la reforma descentralista

en la dcada de los noventa. Los CTAR fueron concebidos como parte de la estrategia clientelista y de control poltico del rgimen fujimorista, carentes de la burocracia y la estructura que demandaba la conformacin de efectivas instancias de gestin de los departamentos. Las gerencias regionales fueron definidas en la ley orgnica como instancias de carcter multisectorial, encargadas de las polticas pblicas regionales, bajo la coordinacin de la gerencia general y la conduccin de la presidencia regional. Si bien se puede estar de acuerdo con esta definicin, tal como veremos en los hechos son poltica y financieramente dbiles. Estas gerencias integraron a las direcciones sectoriales, pero sin modificar sus funciones y su estructura de gestin. Durante muchos aos las direcciones mantuvieron una doble dependencia: formalmente estaban subordinadas a las gerencias regionales, pero en los hechos seguan funcionando bajo las directivas de los respectivos ministerios. La transferencia de funciones de los sectores a los gobiernos regionales se hizo a estas direcciones, las cuales concentran los recursos humanos y financieros. Posteriormente se tom la decisin de acabar con la doble dependencia y, sin evaluar las capacidades existentes ni modificar la estructura organizativa de las direcciones, se entreg la responsabilidad poltica de estas a los gobiernos regionales. Nuevamente se tomaron decisiones que no estuvieron acompaadas de una reforma institucional que respondiera a los nuevos roles y estructura organizativa. A este ya de por s complejo marco institucional, debemos agregar que se gener duplicidad entre las unidades desconcentradas de las direcciones sectoriales en especial en relacin con los sectores de educacin, salud y agricultura y las gerencias subregionales, heredadas de los antiguos CTAR y que la ley orgnica mantuvo. Dicho de otra forma, se cre duplicidad en la presencia territorial de los gobiernos regionales.

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A la estructura superpuesta y frondosa debemos agregar la falta de adecuacin de los sistemas administrativos y de personal del Estado, a la reforma descentralista del Estado. El eje de estos sistemas administrativos es el control, lo cual afecta tanto la posibilidad de responder a la diversidad de nuestras realidades territoriales, como de innovar, en lo que se refiere a la adecuacin de las polticas pblicas a las caractersticas, potencialidades y limitaciones de cada departamento. En este marco, la autonoma econmica, administrativa y de gestin de los gobiernos regionales es muy limitada.

Indefinicin de las competencias


En la primera gestin de los gobiernos regionales se inici el proceso de transferencia de funciones sectoriales del gobierno nacional, lo cual se hizo sin una evaluacin detenida y concertada del marco institucional y de las capacidades existentes en estos. La superposicin entre las gerencias y direcciones, as como la falta de autonoma administrativa y de gestin efectiva, no han sido parte de la agenda del gobierno nacional, deficiencia que tampoco ha tenido como respuesta una actitud proactiva de las autoridades regionales. En este contexto, el gobierno de Alan Garca decidi acelerar el proceso de transferencia en el marco del denominado shock descentralizador del ao 2006, para lo cual se flexibilizaron los plazos y procedimientos establecidos para la transferencia de funciones. Bajo el discurso de profundizar la descentralizacin se llev a cabo un proceso administrativo y burocrtico que se limitaba a cumplir con determinados trmites formales. Se avanz en la transferencia sin un enfoque territorial que permitiera crear un sistema de gestin descentralizada. De igual modo se entregaron competencias sin dotar a los gobiernos regionales de las herramientas y los recursos necesarios para disear

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Los gobiernos regionales a una dcada de la reforma descentralista

e implementar polticas adecuadas a nuestra diversidad departamental, ni para mejorar el acceso de la poblacin y la calidad de los servicios pblicos. Un dato interesante y que muestra los lmites de la denominada transferencia de funciones es que de las 185 funciones supuestamente transferidas, solo un poco ms de un tercio cuenta con los recursos humanos y financieros para su implementacin. Adems, en casi todos los casos se carece de recursos para la innovacin y la adecuacin a cada realidad territorial. El gobierno nacional mantiene, en lo fundamental, el control de las polticas sectoriales, para lo cual cuenta con mecanismos como los programas nacionales, en los cuales concentra los recursos humanos y financieros. Los objetivos y metas de estos programas son definidos por los sectores, y los gobiernos regionales se transforman en meras instancias ejecutoras. Es importante resaltar que con esta aproximacin se favorece la persistencia del enfoque sectorial en la gestin de los recursos, servicios y polticas, lo cual expresa una limitada comprensin e integracin del enfoque territorial en la gestin. Es evidente que con estas limitaciones organizativas y con la ausencia de un marco claro en la definicin de las funciones, se afecta la capacidad y calidad de la gestin de los gobiernos regionales. Con ello tambin se perjudica la capacidad del conjunto del Estado, ya que se bloquea la posibilidad de llevar adelante una gestin que sea al mismo tiempo unitaria y descentralizada. La adecuada distribucin de funciones no significa solamente definir con claridad las responsabilidades de cada nivel de gobierno, sino tambin generar las condiciones para la complementariedad y la colaboracin entre sus tres niveles, aprovechando las potencialidades que otorga la cercana de la poblacin a la gestin descentralizada y garantizando la articulacin del Estado en el marco de polticas nacionales de mediano y largo plazo. No se trata de mostrar resultados cuantitativos, como que el 95% de

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las funciones han sido transferidas, sino de disear un sistema de gestin en el que los gobiernos regionales cuenten con las competencias que requieren para implementar las polticas y programas que el desarrollo de cada regin demanda.

Persistencia del centralismo en la gestin de los recursos


La estrategia de desprestigio contra los gobiernos regionales, implementada de manera sistemtica durante el gobierno anterior, con el creciente apoyo de diversos medios de comunicacin, tiene base en dos ideas que, como veremos, no corresponden a la realidad. La primera de ellas es que la mayora de los recursos pblicos estn bajo responsabilidad de los gobiernos regionales. La segunda es que los gobiernos regionales son tremendamente ineficientes para ejecutar los fondos disponibles para la inversin. Quienes sustentan este discurso se niegan a debatir con seriedad los problemas que tiene un sistema de gestin presupuestal que est muy lejos de adecuarse a la nueva realidad de un Estado unitario y descentralizado. Los datos muestran que los gobiernos regionales cuentan con escasos recursos para el cumplimiento de las funciones y competencias que les han sido formalmente asignadas. Los hechos evidencian que la asignacin de los recursos tiene un alto nivel de discrecionalidad y que el gobierno nacional se ha resistido permanentemente a modificar el sistema, as como en avanzar hacia una efectiva descentralizacin fiscal. Un aspecto particularmente crtico en relacin con la gestin de los recursos, es que el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) no ha iniciado el imprescindible trabajo de determinar el costo que tienen los principales procesos de gestin, razn por la cual es imposible establecer una adecuada relacin entre las funciones y competencias que forman parte de esos procesos y el financiamiento asignado a cada gobierno regional.

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Los gobiernos regionales a una dcada de la reforma descentralista

Esto se refleja en el hecho que mientras se anuncia que prcticamente se ha culminado con el proceso de transferencia de funciones, el peso de los gobiernos regionales en la distribucin de los recursos pblicos desciende, en particular en lo que se refiere a los gastos corrientes, es decir, los que sirven para remuneraciones, equipamiento y mantenimiento. Este no es un tema menor, ya que estos son aspectos claves para el diseo, la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas, as como para la planificacin, formulacin e implementacin de la inversin en infraestructura. Para demostrar la falacia de quienes afirman que los gobiernos regionales cuentan con ingentes recursos, basta sealar que el ao 2007 se les asignaba el 20% del Presupuesto General de la Repblica y que el 2011 significaron solo el 16%. Para quienes argumenten que los porcentajes pueden distorsionar la realidad, la asignacin en montos absolutos fue de 14158 millones de soles el 2007 y de 13839 el ao 2011. Estos son datos oficiales del MEF. Lo cierto es que en medio del incremento sostenido de los ingresos fiscales, producto del crecimiento del consumo y de los precios internacionales de los minerales, se han reducido los recursos asignados a los gobiernos regionales. En ese mismo perodo, el gobierno nacional pas de representar el 65% del presupuesto nacional en 2007, al 71% en 2011. Como vemos, el discurso del gobierno anterior y de los medios de comunicacin de una supuesta descentralizacin del presupuesto, no pasa de ser una distorsin de la realidad, la cual muestra ms bien que la distribucin es regresiva en relacin con la descentralizacin presupuestal. La distorsin de las cifras tiene como objetivo deslegitimar el proceso de descentralizacin y facilitar la recentralizacin implementada por el gobierno aprista, lo que lamentablemente se mantiene en la actualidad con el gobierno de turno. Otro aspecto del sistema nacional de gestin presupuestal que los crticos de los gobiernos regionales y de la reforma descentralista

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se niegan a ver, son los serios problemas que se originan por los errores del MEF en la proyeccin de la disponibilidad de los recursos. Existe una enorme brecha entre el monto del gasto cuando se aprueba el presupuesto y lo que termina siendo el monto disponible durante el ejercicio presupuestal. La falta de claridad en las proyecciones que hace el MEF se evidencia en que en el presupuesto 2010, la diferencia entre el presupuesto inicial de los gobiernos regionales y el reformulado fue de 12000 millones de soles. Pero para que no se piense que este puede ser un dato aislado, la diferencia entre el presupuesto de apertura y el real de los gobiernos regionales, en el ao 2007, fue de 140%, el 2008 de 120% y el 2009 de 170%. Es ms o menos evidente que una brecha de esta envergadura, entre lo previsto al inicio del ao y lo efectivamente disponible, hace imposible una adecuada programacin del gasto, ya que por lo general los nuevos montos son aprobados en el segundo semestre. Esta realidad demanda de los gobiernos regionales un mayor esfuerzo para su ejecucin, en un contexto en el que tienen serias restricciones para incrementar el gasto corriente. Es imposible evitar que la calidad y el impacto de estos recursos se vean afectados, ms an cuando los gobiernos regionales tienen serias deficiencias en la formulacin de planes institucionales de corto y mediano plazo, con objetivos, metas e indicadores claros que orienten la asignacin de los recursos disponibles. El segundo argumento, el de la incapacidad de gasto, no solo no toma en cuenta los problemas que plantea el sistema de gestin nacional del presupuesto, sino que se niega a analizar el nivel de gasto como un proceso, que es la nica forma de evaluar con seriedad la evolucin de una instancia de gobierno en relacin con la mejora o deterioro de su eficiencia. Si lo vemos desde esa perspectiva, constatamos que el 2007 los gobiernos regionales incrementaron su capacidad de inversin en 47%, en 2008 en 33%, en 2009 en 43% y en 2010 en 42%. Eso significa que en cuatro aos

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los gobiernos regionales han triplicado su capacidad de gasto en infraestructura, resultado nada desdeable si tomamos en cuenta, adems, que 10 de los 25 gobiernos regionales estn significativamente por encima de ese promedio. Sin embargo, el discurso no se limita a cuestionar la capacidad de gasto, argumento que oculta datos fundamentales como los sealados, sino que se cuestiona el otorgamiento de los recursos, pues se sugiere que estos se orientan a la construccin de monumentos y rubros similares. Nuevamente las cifras desmienten tales afirmaciones. El grueso de los recursos invertidos por los gobiernos regionales en los ltimos aos se ha destinado a infraestructura vial, de educacin, salud y de produccin agropecuaria. En estos cuatro sectores se concentra el 80% de la inversin, los cuales son probablemente los de mayor inters para la poblacin y en los que es significativa la brecha entre lo existente y lo que se requiere para brindar un aceptable servicio a la poblacin. Apoyndose en la supuesta ineficiencia de los gobiernos regionales, el MEF ha implementado los programas estratgicos, excluyendo a los gobiernos regionales de la definicin de los objetivos y metas. El manejo discrecional de los recursos ordinarios le permite imponerse por encima de los planes y prioridades regionales, transformando una buena reforma de gestin, la del presupuesto vinculado a resultados, en un instrumento para concentrar las decisiones en el gobierno nacional. Sealar estos elementos no significa negar las limitaciones de los gobiernos regionales para hacer una efectiva gestin de los recursos. La ausencia de sistemas regionales de planificacin y ordenamiento territorial es una limitacin que puede y debe ser enfrentada por los propios gobiernos regionales, para lo cual cuentan con la autonoma administrativa que la legislacin les otorga. Otra limitacin es la ausencia de programas sostenidos para incrementar sus capacidades de gestin estratgica de los fondos pblicos, ello a pesar de las interesantes pero parciales

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e inconclusas iniciativas de reforma emprendidas por un significativo nmero de gobiernos regionales. Ninguna de estas dimensiones est en la agenda del Congreso ni del gobierno nacional. La mejor evidencia de esta realidad es el dictamen aprobado por la Comisin de Descentralizacin del Congreso para la modificacin de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en el cual se plantean un conjunto de cambios que no abordan los principales nudos legislativos que dificultan la gestin de estas instancias estratgicas de gobierno.

La regionalizacin como tarea pendiente


El modelo de regionalizacin mostr sus lmites con el fracaso del referendo de octubre de 2005, en el cual particip la poblacin de 16 departamentos. Estos resultados pusieron de manifiesto los problemas de fondo del proceso y no solo errores tcticos durante su implementacin. Lo que est en cuestin es su enfoque administrativo, que plantea como aspecto fundamental la elaboracin de expedientes tcnicos y el cumplimiento de plazos fijos y homogneos establecidos por la ley para todas las regiones. La desvinculacin de la regionalizacin de los procesos de ordenamiento territorial, de las dinmicas econmicas de integracin, as como de la construccin de proyectos territoriales de desarrollo, son dimensiones que deben ser analizadas para retomar el objetivo de conformar regiones sobre la base de la integracin de espacios contiguos que reflejen dinmicas econmicas, sociales, polticas y culturales compartidas. Esta agenda demanda una propuesta alternativa y concertada entre las distintas instancias de gobierno. La ley aprobada por el Congreso, que elimina las fechas impuestas como referencia obligatoria para la conformacin de regiones, es correcta, pero absolutamente insuficiente para reorientar el proceso de regionalizacin. El incumplimiento por parte de la Presidencia del

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Consejo de Ministros (PCM) del mandato legal de formular un Plan Nacional de Regionalizacin, el cual debera haber culminado en diciembre del 2010, es una clara evidencia de que tampoco existe voluntad o capacidad del gobierno para reorientar el proceso de regionalizacin. Pero no es solo un problema de las autoridades nacionales, ya que es ms o menos evidente que tampoco las regionales tienen un proyecto claro para avanzar en el sentido de la integracin regional, ni en el corto ni en el mediano plazo. Por un lado, es evidente que la representacin poltica nacional se resiste a promover la conformacin de efectivos gobiernos regionales, los cuales se constituiran en instancias con un mayor poder poltico y capacidad de negociacin. Por otro lado, es evidente tambin, que sectores significativos de las lites polticas departamentales no quieren renunciar a la cuota de poder de la que disponen o a la cual pueden acceder. En ambos casos es claro que los intereses particulares estn por encima de un proceso de integracin necesario para cerrar las brechas sociales y generar un nuevo equilibrio econmico entre el centro metropolitano y las regiones, entre las ciudades y el mundo rural, as como entre la costa, la sierra y la Amazona. La conformacin de las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) y de las mancomunidades regionales es un avance. Estas instancias de coordinacin horizontal abren interesantes posibilidades para la planificacin, la formulacin de proyectos integradores y la articulacin intergubernamental entre los tres niveles de gobierno. Esta iniciativa es promovida por los gobiernos regionales, existiendo cuatro JCI donde participan 23 de los 25 gobiernos regionales. Si bien es cierto que han tomado iniciativas significativas, como la conformacin de fondos financieros o la formulacin de proyectos comunes, no tienen en su agenda la generacin de condiciones para avanzar hacia la conformacin de regiones. El MEF tiene una actitud clara de bloqueo de estas instancias, ya que en estos aos se ha dedicado a establecer trabas

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administrativas a sus proyectos y se ha negado a otorgarles los recursos necesarios para su fortalecimiento institucional. En este contexto es ms o menos claro que est en cuestin el supuesto de que la demarcacin departamental es una etapa transitoria hacia la conformacin de efectivas regiones. La transferencia acelerada de funciones, la ausencia de un sistema nacional y descentralizado de planificacin, as como el incremento de los recursos financieros de los actuales gobiernos de base departamental, son incentivos a la fragmentacin.

A manera de conclusin
A pesar de sus limitaciones y problemas, los gobiernos regionales son una instancia clave del proceso de descentralizacin por su potencialidad para articular en espacios territoriales intermedios la accin de los gobiernos locales y las polticas nacionales. Es una instancia puente imprescindible para dar contenido a la construccin de un Estado unitario y descentralizado. Es indispensable hacer una revisin a fondo de la Ley de Bases de la Descentralizacin y de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, pero no para poner parches en aspectos secundarios o asumir un rol sancionador, como el intento reciente de ampliar las causales de vacancia o de censurar desde el Congreso a las autoridades regionales elegidas por la poblacin. Se trata de enfrentar con decisin los cuellos de botella que produce una institucionalidad formada sobre la base de la superposicin de instancias, a fin de dotar a los gobiernos regionales de un marco institucional flexible a partir del cual estas pueden construir sistemas de gestin claros, integrados y vinculados a las prioridades y potencialidades de desarrollo de sus territorios. La formulacin de un nuevo modelo y un nuevo marco normativo para la descentralizacin fiscal es un paso imprescindible si queremos consolidar a estas instancias como efectivos gobiernos

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Los gobiernos regionales a una dcada de la reforma descentralista

regionales. Se trata de establecer criterios e indicadores claros para la asignacin de los recursos entre los tres niveles de gobierno, pero el desafo es bastante ms complejo que la mera aplicacin de formulas matemticas. El costeo de las funciones y competencias, as como la revisin integral del fracasado sistema de transferencia actual, es un requisito para vincular los recursos con el rol de cada nivel de gobierno y para establecer mecanismos de complementariedad y colaboracin entre ellos. Unitario y descentralizado son definiciones del Estado que deben reflejarse de manera equilibrada en la asignacin de las competencias y de los recursos pblicos. Es indispensable formular un plan nacional de regionalizacin concertado entre los tres niveles de gobierno, vinculado a un plan nacional de ordenamiento territorial y al fortalecimiento de un sistema nacional de planificacin. Esta es una exigencia no solo de los gobiernos regionales o del proceso de descentralizacin, sino que tambin resulta necesario para dar forma a un proyecto de desarrollo nacional que se oriente a cerrar las profundas brechas territoriales que nos caracterizan, as como para mejorar nuestra competitividad econmica y nuestra capacidad de gestin sostenible del territorio. Para avanzar en el sentido que estas ideas sealan es impostergable dar forma a un nuevo pacto descentralista, reconstruir el consenso que tuvo la reforma en su etapa inicial, de tal manera de hacer un balance a fondo de lo avanzado durante esta dcada y relanzar el proceso en nuevos trminos. La voluntad expresada al inicio de este gobierno en esta perspectiva se ha ido diluyendo y parece imponerse, al igual que en otras dimensiones, el continuismo frente al cambio.

Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral


Rosa Mavila L.

Introduccin
El presente artculo pretende hacer un balance de las principales acciones del gobierno durante sus primeros meses en dos reas que consideramos importantes, la seguridad ciudadana y la poltica criminal. A contracorriente de la percepcin ciudadana de inseguridad que se viene incrementando, la preocupacin legislativa por este tema es reciente. De hecho es en el mbito de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) donde se puede percibir una mayor iniciativa en el entendimiento global de esta problemtica, siendo adems estas las que proponen las normas que deberan fijarse en este terreno. El reciente libro publicado por la asociacin Ciudad Nuestra plantea proyectos de ley referentes al tema de seguridad ciudadana, entre los cuales consideramos que los ms importantes son: Proyecto de ley que establece la cooperacin policial con los municipios: donde se consagra la participacin de los alcaldes en la seleccin, evaluacin del desempeo y remocin de los jefes policiales en sus respectivas jurisdicciones. Proyecto de ley que regula las atribuciones de las municipalidades en materia de seguridad ciudadana: estableciendo la

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Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral

responsabilidad de los alcaldes en los comits respectivos, en los servicios de serenazgo, en la gestin de informacin delictiva, en la prevencin social y comunitaria, en la rehabilitacin y reinsercin social de infractores, y en la asistencia y proteccin de las vctimas. Proyecto de ley que crea el Sistema Nacional de Prevencin y Solucin Pacfica de Conflictos Sociales, con instancias provinciales, regionales y nacionales de alerta temprana, de prevencin, manejo, solucin pacfica y oportuna de los conflictos sociales. Proyecto de ley de reforma constitucional del artculo 2, numeral 5, referido al levantamiento del secreto bancario y la reserva tributaria: que propone acabar con el carcter secreto de los informes de la Unidad de Inteligencia Financiera, permitiendo a las autoridades fiscales y judiciales utilizarlos como prueba1.

La seguridad ciudadana
La seguridad ciudadana en el Per es un tema urgente e importante, tal como se desprende de las ms recientes encuestas. Dejando de lado los hechos lamentables, qu duda cabe ms mediticos, se debe reconocer que el sentimiento de inseguridad est generalizado en la poblacin. En la campaa electoral Ollanta Humala propuso tener una poltica directa de lucha contra la delincuencia, lo cual fue bien recibido por el electorado, puesto que, entre otras cosas, su condicin de ex militar le proporcionaba un plus de confianza en la poblacin de que dicho enfrentamiento sera no solo verosmil sino real.
1 Costa, Gino y Romero, Carlos. Inseguridad en el Per. Qu hacer desde el Congreso? Lima: Ciudad Nuestra, 2011.

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Un punto de quiebre en la poltica de seguridad ciudadana se dio a partir de la agresin criminal a la hija del congresista Renzo Reggiardo, percepcin que se agudiz con posteriores acontecimientos delictivos y con la reciente crisis en el Valle del Ro Apurmac y Ene (VRAE). Cabe mencionar que en el plan de gobierno que el entonces primer ministro Salomn Lerner Ghitis expuso al Congreso de la Repblica, se anunciaron las siguientes medidas relativas a mejorar la seguridad ciudadana: 1. La eliminacin del rgimen 1x1 de la Polica Nacional del Per. 2. La implementacin de tecnologa de ltima generacin: servicio de banda ancha, video vigilancia, emergencia 105, sistema de comunicaciones troncalizado en Lima y Callao. 3. La reorganizacin del Instituto Nacional Penitenciario en varios aspectos, como el mejoramiento de la situacin carcelaria, incremento de los salarios de los trabajadores, revisin del otorgamiento de los beneficios penitenciarios, optimizacin del sistema de inteligencia penitenciario, etc. 4. La creacin del Consejo Nacional de Justicia Penal. 5. La creacin de la Direccin Especializada de Poltica Criminal y Penitenciaria en el Ministerio del Interior. 6. La solicitud de facultades legislativas al Congreso de la Repblica para modificar la Ley de prdida de dominio (Decreto Legislativo N 922, modificado por Ley N 29212). 7. La creacin del Sistema Nacional de Monitoreo de la Igualdad de Gnero en cada regin y del Sistema Nacional Multisectorial Descentralizado frente a la violencia contra la mujer, la violencia familiar y la violencia sexual, a cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP).

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El cambio de gabinete parece haber truncado este proceso, aplicndose alguna de estas medidas muy parcialmente y no de modo sostenido, ni como parte de una planificacin global de polticas pblicas.

a) El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana


Jurdicamente el Presidente de la Repblica preside el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) antes llamado Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana y formalmente debera ser su principal impulsor. Ello no se ha implementado en la prctica pues han sido excepcionales las ocasiones en las cuales el mandatario ha asistido a sus reuniones. De hecho la ausencia de un real liderazgo gubernamental en la direccin de la seguridad ciudadana ha significado que se vayan fortaleciendo orientaciones unilaterales que sobrevaloran el peso del rol policial, en desmedro del papel de los gobiernos locales y de la comunidad organizada. Una tendencia que centra las necesidades de la seguridad ciudadana solo en la presin por ms presupuesto policial, en la compra de logstica e insumos policiales y en la necesidad de modernizacin de las comunicaciones, no comprende la trascendencia de vincular la seguridad ciudadana con la implementacin de polticas pblicas generales, tales como un desarrollo urbano inclusivo, el enfrentamiento del hacinamiento y deterioro de la ciudad en las zonas alejadas, el seguimiento victimolgico de las zonas de riesgo, la importancia de la educacin y el trabajo como modalidades poltico sociales verdaderas de disuasin del delito. El principal trabajo realizado por esta entidad fue la creacin del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia Social 2012. La labor del CONASEC es la de centralizar y coordinar las polticas relativas a la seguridad ciudadana organizadas en torno

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a los sistemas regionales, provinciales y distritales. Asimismo, otra tarea es la elaboracin de los planes nacionales en seguridad ciudadana y la adecuacin de los correspondientes planes regionales, provinciales y distritales. Sin embargo, ms all de los esfuerzos de la Coordinacin del CONASEC, en un reciente evento de la Comisin de Seguridad Ciudadana del Congreso en la ciudad de Arequipa, se inform que en un 84% de departamentos ya se habran constituido Comisiones de Seguridad Ciudadana y elaborado sus respectivos planes, pero que su aplicacin todava era mnima. En las provincias se habra cumplido dicha obligacin en un orden del 70%, abarcando el universo de 137 provincias. El perfil de las Comisiones de Seguridad Ciudadana reproduce en lo fundamental la coordinacin institucional: policial, fiscal, jurisdiccional y las Juntas Vecinales. Estas ltimas son bsicamente organismos dependientes de la polica sin un arraigo social legitimado a plenitud en la comunidad. Lamentablemente, la labor del CONASEC es, ante todo y sobre todo, de coordinacin y fiscalizacin, por ello la ciudadana no percibe an cul sera la utilidad pragmtica que tendra al participar en dicho organismo. En contextos socio urbanos inseguros trabajar por la seguridad ciudadana significa recuperar la ciudad para el ciudadano comn. La posibilidad de desplazarse en ella sin riesgo para su integridad fsica significa lograr plasmar una cultura de paz que tenga como eje la educacin ciudadana para la convivencia. La georreferenciacin del delito significa conocer las reas de delincuencia en cada distrito, desarrollando tanto mapas de criminalidad como encuestas de victimizacin en cada localidad, con plena participacin de sus ciudadanos. Desde el gobierno el tema pasa por entender la gestin integral de la seguridad ciudadana que enfrente la corrupcin policial sobre la base de una concepcin de rendicin de cuentas de la autoridad policial, desarrollando experiencias de intercambio

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de esta institucin con la municipalidad y la sociedad civil, implementando una polica comunitaria que desarrolle un trabajo tanto preventivo como reactivo en coordinacin con los gobiernos locales. Ello implica, tambin, la fiscalizacin de una correcta distribucin de los recursos logsticos orientados a la seguridad ciudadana y un amplio proceso de democratizacin local que evale peridicamente las marchas y contramarchas de la lucha contra el delito, desarrollando propuestas colectivas para una vida sin miedo y sin violencia. Esto ayudar a que la cifra de muertes en las calles y el deterioro urbano vayan decreciendo. En la ciudad de Bogot, el alcalde Antanas Mockus refiere que los dos indicadores ms importantes para medir la seguridad son las tasas de homicidios y las muertes por accidentes de trnsito, as como la influencia sobre factores de riesgo como armas, alcohol, violencia urbana e intrafamiliar2. El apoyo a la polica no fue solo presupuestal para gastos de transporte, telecomunicaciones, cmaras, etc., sino principalmente para capacitacin preventiva. A nivel comunitario, utilizndose el enfoque de cultura ciudadana, se promovi la autorregulacin y la mutua regulacin, sin privilegiar el enfoque miedo. Se desarroll con eficacia la informacin georreferenciada sobre cuadras y esquinas, hecho que facilit los enfoques de revisin y de control. En Lima, la inexistencia de comisaras en zonas de alto riesgo criminal como el Cerro Camote, la escasa cantidad de patrulleros para perseguir los delitos patrimoniales, las limitaciones en el acceso a computadoras e Internet en las comisaras ms alejadas, son elementos que cuestionan la irracionalidad en la ejecucin de gastos que priorizan, por ejemplo, la compra de helicpteros, que
2 Mockus, Antanas. La seguridad, algunos aprendizajes en Bogot. En: Editorial Santillana, ed. Convivencia y Seguridad Ciudadana. Caracas: Instituto de Investigaciones de Convivencia y Seguridad Ciudadana (INCOSEC), Ciudad Fundacin Humana y Municipalidad de Chacao, 2008.

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no son urgentes para un diseo de seguridad, con prioridades racionales que pongan por delante el inters de los ciudadanos de a pie, de aquellos que no tienen acceso a la seguridad privada. El Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana debe basarse en diagnsticos serios de las zonas de vulnerabilidad, en el conocimiento de cules son los lugares donde no hay presencia del Estado, en la ubicacin de zonas sin control policial para realizar un diseo detallado de los mapas de la criminalidad y en la implementacin de polticas de seguridad ciudadana local discutidas en asambleas cvicas, en las que se realice el balance de la actuacin policial, municipal, judicial y fiscal, donde, adems, se diseen los programas preventivos orientados a evitar el delito, principalmente en los jvenes. Actividades como abrir los locales escolares los fines de semana para el uso de su infraestructura en coordinacin con el Ministerio de Educacin (MED) para la realizacin de actividades deportivas y culturales, trabajar por una incorporacin real al mundo laboral de los jvenes de escasos recursos a travs de convenios con los municipios, las universidades, con el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI), con el Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin (SENCICO), entre otros, deben ser parte de una poltica seria de prevencin que reduzca la aprobacin moral de la violacin de la ley, as como la cultura de la viveza, del xito fcil y de la emulacin del delito.

b) El Instituto Nacional Penitenciario


La sobrevivencia de privilegios carcelarios se evidenci en los sucesivos traslados de establecimientos penales del hermano del presidente, Antauro Humala. Pero la imagen de que los establecimientos penitenciarios de mxima seguridad son precisamente ello, de mxima seguridad, se resquebraj al producirse la fuga

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de un grupo de internos del Penal de Challapalca, en el departamento de Puno. El actual presidente del Instituto Nacional Penitenciario (INPE), Jos Luis Prez Guadalupe, anunci la elaboracin de un conjunto de polticas que tienen como objetivo el descenso del ndice de hacinamiento en los penales mediante la construccin de nuevas crceles y la reforma de los beneficios penitenciarios, buscando luchar contra la corrupcin en los centros penitenciarios mediante un mayor control de la seguridad respecto a la conducta de los internos, pero tambin de los agentes penitenciarios. El mencionado funcionario ha sealado la voluntad de reformar y reorganizar el sistema de tratamiento y de prestacin de salud, la meta del mejoramiento de la gestin institucional, de las condiciones laborales de los agentes penitenciarios mediante su capacitacin constante y aumento de sus salarios, y, finalmente, la apertura a la empresa privada como cogestora de la administracin del sistema penitenciario. Las cifras, segn los propios operadores del INPE, prueban que aproximadamente el 70% de los internos son primarios y el 30% reincidentes, de estos ltimos aproximadamente 1500 internos han ingresado cinco o ms veces a la crcel, constituyendo el ncleo duro de la criminalidad en el pas. Sumado a ello habra alrededor de 6500 internos que han ingresado ms de tres veces, lo que hace un total de 8000 presos que tienen la condicin de habituales o reincidentes. La poltica del INPE estara buscando acertadamente separar el tratamiento de los internos primarios de los habituales y reincidentes, para lo que se viene implementando dos programas piloto, uno para varones en Piedras Gordas II y otro para mujeres en la crcel de Virgen de Ftima, buscando que en estos haya cero hacinamiento, cero corrupcin y cero droga, teniendo el horizonte de poner en funcionamiento el ao 2013 penales similares en cada una de las ocho direcciones regionales del INPE,

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incrementndose progresivamente un verdadero modelo de tratamiento desadictivo orientado al preso no habitual, cumpliendo as el objetivo poltico criminal de que ingresen menos personas y salgan ms, rompindose el crculo vicioso de la carcelacin y descarcelacin continuas. La planificacin de la reforma resulta interesante, el reto es la plasmacin de estas metas en el mediano plazo. Ello no obsta que sealemos que la reforma penitenciaria an est en sus inicios y que el control de la criminalidad organizada y la planificacin de delitos graves como el secuestro y la extorsin desde la crcel, constituyen an una tarea pendiente que exige una estrategia poltico criminal integral. Esta orientacin reformista requiere un apoyo presupuestal que refleje el convencimiento de su necesidad preventiva para asegurar una mayor seguridad ciudadana, evitando as que desde la crcel se fortalezca la criminalidad. Un reto en materia de tratamiento sera que los propios trabajadores del INPE puedan sostener las necesidades de dicha institucin, otorgndose facilidades para que los presos puedan trabajar en proyectos de naturaleza productiva, de modo tal que con su propio trabajo autoabastezcan la institucin. La elaboracin de ropa folklrica en Huancayo, la panadera del penal Miguel Castro Castro, el vnculo con la empresa privada en Cajamarca, el trabajo artesanal en tejidos en el Cusco, se encuentran en esa orientacin que combina trabajo productivo con ingresos reales para la poblacin penal, tal como se muestra con la apertura de la tienda del INPE en el centro de Lima. Por otro lado, es necesario sealar que el tratamiento penitenciario dirigido a los internos que egresan de los penales se encuentra en un total abandono por parte de las instituciones del sistema de justicia. Existen actualmente 25 000 personas (20 000 liberados por beneficios penitenciarios y 5 000 sentenciados a penas limitativas de derechos) que no reciben ningn tipo de

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tratamiento, pues no se le puede llamar tratamiento al hecho de que el liberado o el sentenciado a penas limitativas de derechos, vaya una sola vez a la Oficina de Medio Libre a registrarse y a pasar entrevistas con los profesionales (siclogo, asistente social y abogado), y no vuelva ms por carencia de tiempo, de dinero o de motivacin. De acuerdo a lo declarado por el presidente del INPE, la falta de eficacia y de eficiencia de la mencionada oficina se debe a que no cuenta con un presupuesto propio, debido a que el tratamiento penitenciario en medio libre no existe formalmente en el sistema penitenciario peruano. En este sentido, es necesario y urgente que se incluya a esta oficina en el esquema de tratamiento penitenciario, dotndola de infraestructura, de profesionales y de un presupuesto adecuado a fin de prevenir que los liberados vuelvan a delinquir, y que reingresen a los penales. Una experiencia importante, aunque an inicial, es el programa denominado Creando Rutas de Esperanza y Oportunidades (CREO), espacio de trabajo juvenil de los internos primarios de 18 a 25 aos que est concebido no solo como una alternativa laboral, sino como un espacio de cambio personal y social, en el cual participan internos sentenciados por delitos patrimoniales con diversas conductas violentas, con bajo o nulos antecedentes en el consumo de sustancias psicoactivas. El tratamiento es especializado segn el tipo de delito, asumindose una propuesta desadictiva ms fina y no general, sobre la base de una gua de internacin especializada. Lo sugestivo de este programa es que desde el ao 2007, de 530 internos que recibieron este tratamiento, solo 3 regresaron al penal. En otros pases la experiencia de llevar la universidad a la prisin fortalece tambin esta tendencia, tal como en la crcel de Devoto de Argentina, donde se han implementando facultades tales como la de derecho, computacin y servicio social, entre otras. En nuestro pas podran aplicarse formas ms creativas de relacin

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empresa-crcel, as como prisin-municipalidad o gobierno regional-establecimiento carcelario. Asimismo, el apoyo sectorial ministerial de carteras como Turismo, Educacin, Produccin, Trabajo y Promocin del Empleo y Desarrollo e Inclusin Social, deberan crear un espacio de coordinacin interinstitucional adecuado en este derrotero.

c) La Comisin de justicia y Derechos Humanos y la Comisin Especial Multipartidaria de Seguridad Ciudadana del Congreso de la Repblica
En el Congreso de la Repblica, en la Comisin de Justicia y Derechos Humanos, lo que se ha avanzado en la presente legislatura se resume en lo fundamental en dos proyectos: el primero sobre la amnista o entrega de armas que los ciudadanos que las posean irregularmente debern hacer a la Direccin General de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Municin y Explosivos de Uso Civil (DICSCAMEC) y al Ministerio Pblico, en el lapso de 90 das, pasados los cuales su posesin se asumir como un delito. El segundo proyecto criminaliza a quienes introducen armas a los establecimientos penitenciarios, incluyndose como sujetos activos del delito tanto a los empleados penitenciarios como a los operadores policiales, judiciales y visitantes. Ambas medidas pretenden reducir el mercado negro de armas que impunemente se ha profundizado en ciudades como Lima y Trujillo. Cabe resaltar que el trfico de armas se viene dando en centros comerciales masivos as como dentro de los establecimientos penitenciarios, razn por la cual los proyectos aprobados por el Congreso de la Repblica pretenden regular dichas ventas y limitar la posesin ilegal de armas de fuego, para as reducir su uso letal, principalmente en casos de asalto y robo, por las agrupaciones delictivas.

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Poco se ha avanzado desde el legislativo en normas de carcter preventivo, las mismas que tienen un contenido mucho ms estructural en un contexto de enfrentamiento de la pobreza, que debera tener un correlato disuasivo poltico criminal. En la Comisin de Justicia y Derechos Humanos se logr neutralizar la elaboracin de un predictamen que buscaba la eliminacin de algunos beneficios penitenciarios para los delitos graves y su reduccin para los considerados leves, para promoverse una propuesta de modificacin normativa ms centrada en un adecuado procedimiento para la concesin de dichos beneficios. Esta propuesta, al atacar solo las consecuencias de los delitos, agudizara hasta el colapso el hacinamiento penitenciario. Por su parte, la Comisin Especial Multipartidaria de Seguridad Ciudadana, cuyo taln de Aquiles es que no es una comisin dictaminadora, ha tenido una labor fructfera en la promocin de eventos donde se presentaron diagnsticos regionales y locales de la situacin de la seguridad ciudadana

d) El Consejo Nacional de Poltica Criminal


Con fecha 14 de noviembre de 2011, se promulg la Ley N 29807 que cre el Consejo Nacional de Poltica Criminal, cuya funcin es la de planificar, articular, supervisar y dar seguimiento a la poltica criminal del Estado. Dicho consejo nacional se encuentra adscrito al Ministerio de Justicia, cuyo titular lo preside. Entre las funciones del Consejo Nacional de Poltica Criminal est la de emitir, a travs de la secretara tcnica, informes tcnicos no vinculantes sobre toda propuesta legislativa en materia de justicia penal, ejecucin penal y sistema penitenciario, con el fin de analizar su grado de adecuacin al Programa Nacional de Poltica Criminal. Con ello se busca evitar que se legisle de manera desordenada y sin rbita en lo que se refiere a acciones delictivas, sin embargo, el hecho que no se obligue a las instituciones como el

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Congreso de la Repblica, el Poder Ejecutivo u otras sealadas en el artculo 107 de la Constitucin Poltica, a contar con el informe tcnico del Consejo Nacional de Poltica Criminal como requisito para presentar sus propuestas legislativas, hace que se conciba este organismo como un ente declarativo sin empoderamiento suficiente para tener eficacia real.

Una nueva visin para Lima


Mario Zolezzi Ch.

N UeSTRA CApITAL ReFLeJA BIeN LA TeNSIN NACIONAL entre una macroeconoma estable y una sociedad que dista mucho de sentirse segura y saludable: las alarmantes tasas de criminalidad, los altos costes en la atencin de la salud y las vergonzosas cifras de la persistencia de la tuberculosis, contrastan con los optimistas y superficiales clculos sobre cuntos celulares posee la gente o lo bien que se come en los cosmopolitas restaurantes capitalinos. Para distanciarse de esta paradoja, con la convocatoria a formular el Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana, la ciudad se ha propuesto trazar un nuevo horizonte. Lima quiere y necesita alejarse de la perversa cultura del corto plazo. As, a inicios de 2011 se determin que era preciso formular un plan para Lima el vigente haba culminado en su horizonte de planificacin como primer paso para asumir los retos del crecimiento desenfrenado de una urbe que, con ms de 8 millones de habitantes, es la quinta ciudad ms poblada de Latinoamrica. Emprender este reto exiga a la Municipalidad Metropolitana definir una metodologa de trabajo, la determinacin especfica de qu y dnde se planifica para gestionar el presente y orientar la gestin hacia un horizonte de planificacin, y por cierto, ubicar a los actores principales a ser convocados a formar parte de este proceso. Esta tarea es un desafo importante en tiempos en los que la planificacin es mal vista o se le pretende ignorar porque

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pareciera marchar en contra del reinado de la economa neoliberal de mercado. Nada ms falso, pues lo que se requiere es orientar la inversin pblica y privada para incrementar la calidad de vida mediante respuestas sostenibles de mediano y largo plazo, que se conviertan en polticas municipales continuadas que armonicen las visiones de la ciudad y atiendan los problemas de exclusin social que nos impiden avanzar. Hay quienes creen que esta tarea no es ni urgente ni importante. Yo me sito del lado de quienes piensan que es indispensable. Planear el crecimiento y marcha de la ciudad es una tarea que va ms all de lo que cualquier vecino sospecha, ms all de los lmites de nuestros barrios, por ello la planificacin debe hacerse con la mayor participacin posible. Una urbe que se acerca a los 9 millones de habitantes, catalogada en el grupo de las megalpolis del planeta, solo puede planificarse adecuadamente coordinando y concertando con sus distintos actores. Por ello, la planificacin debe hacerse con la mayor participacin posible.

Procesos inconclusos
La Lima sin un nico centro es una realidad que a inicios del siglo XXI corre paralela y sin planeamiento ante la gestin fraccionada de los distritos y el municipio metropolitano. Los esfuerzos ms recientes por articularla polticamente a partir de una visin de desarrollo han sido procesos superpuestos e inconclusos, que han significado un punto de partida por dems complicado para el actual Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima al 2025. El Plan de Desarrollo Metropolitano Lima Callao (PLANMET) 1990-2010 fue aprobado al final de la gestin del aprista Jorge Del Castillo 1, pero recin entr en vigencia con el alcalde

Acuerdo de Concejo N 287-1989.

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Ricardo Belmont2. El PLANMET situaba como punto de partida el crecimiento monocntrico y ramificado, as como la desarticulacin funcional y vial de la estructura urbana de Lima. Con este diagnstico se reconocen tres Unidades Territoriales de Planificacin Metropolitana: un rea central metropolitana, reas inmediatas (ramificaciones sobre los valles de Rmac, Chilln y Lurn) y reas mediatas (bolsones en un radio de 40 km del rea central). Se plantea tambin como una visin de desarrollo fsico-espacial de Lima y sus reas territoriales, reconociendo tres Conos: Norte, Sur y Este, a los que corresponderan reas Urbanas Desconcentradas. Con la finalidad de reemplazar el PLANMET, el siguiente alcalde, Alberto Andrade, dispuso la formulacin de un Plan Integral de Desarrollo Metropolitano de Mediano Plazo 1998-20023, que prioriz la elaboracin de un Plan Integral de Desarrollo Metropolitano. Sin embargo, se trataba de planes de diferente naturaleza y con diferente alcance territorial. El plan qued inconcluso y representa un intento fallido de planificacin integral del desarrollo a nivel metropolitano que, al pretender cubrir aspectos urbansticos ya previstos en el PLANMET Lima Callao vigente, entonces gener una confusin conceptual entre la planificacin integral del desarrollo y la planificacin urbana. Esta ambigedad entre planificacin del desarrollo y planificacin urbanstica se prolong y se agudiz con el alcalde Luis Castaeda. El Instituto Metropolitano de Planificacin (IMP) recibi del alcalde de Solidaridad Nacional el encargo de formular en 18 meses el Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano en la Provincia de Lima (PLAM)4, que con un horizonte de vigencia de 10 aos deba tomar como base el an
2 Actualizado y publicado por Acuerdo de Concejo N 1677-191 y puesto en vigencia por Decreto de Alcalda N 127-1992. 3 Ordenanza N 099-1996. 4 Ordenanza N 620-2004.

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vigente PLANMET 1990-2010. Este encargo en la prctica se redujo a establecer la zonificacin de usos de suelo de Lima apenas uno de entre los varios instrumentos de gestin urbana consistente en el reconocimiento de reas (segn usos y valores patrimoniales o ambientales) con fines de tratamiento normativo. Esto se debe a que el citado PLAM Lima no responda a una apuesta por la planificacin o la concertacin de los bullentes intereses en la ciudad, sino nicamente a la necesidad de adecuarse al Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano dado en 2003 por el entonces recin creado Ministerio de Vivienda que, entre otras cosas, alter los parmetros urbansticos vigentes para la ciudad. De haberse concluido la formulacin del PLAM, se hubiera tenido, de acuerdo a la ley, un proceso de consulta ciudadana y luego la aprobacin del instrumento por parte del Concejo Municipal. Estas previsiones se incumplieron sin que se produzca reclamo u oposicin significativa que melle el aura de eficiencia en la que se desenvolvi el anterior alcalde de Lima. Solo al final de dicha gestin se encarg al Programa de Gobierno Regional presentar un documento de Plan de Desarrollo Concertado para la Provincia de Lima 2011- 2021, que se produjo mediante un consultor externo. El documento est fechado en noviembre de 2010 y su estatuto legal es incierto al no haber sido consultado ni proclamado por la gestin. Al asumir sus funciones por el perodo 2011-2014, la gestin de la alcaldesa Susana Villarn opt por prorrogar la vigencia del PLANMET 1990-2010 y establecer como nuevos horizontes de planeamiento los aos 2021 y 20355, que se expresaran en el Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima (PRDCL). Para cumplir el encargo se design a Henry Pease6 como Comisionado
Ordenanza N 1505-2011 Decreto de Alcalda N 05 del 11 de noviembre de 2011. Pease fue el teniente alcalde de Alfonso Barrantes durante del gobierno municipal de Izquierda Unida en Lima (1984-1986) y regidor metropolitano hasta 1989.
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Especial para la formulacin de una propuesta preliminar, estando todo el proceso a cargo del IMP7. El plazo para la formulacin de este nuevo plan se fij en 12 meses e incluye la formulacin de un diagnstico con las principales tendencias poblacionales, econmicas, sociales y de la demanda de servicios pblicos en la ciudad. Dicho diagnstico debe tomar como base la sistematizacin de los planes de desarrollo concertado de los 42 distritos de Lima, los planes temticos y sectoriales de la Municipalidad Metropolitana de Lima, as como su Plan Estratgico Institucional, material a partir del cual se establecer la visin de futuro que orienta el PRDC. Esta visin debe ser alimentada por diversos mecanismos de consulta ciudadana y confrontada con la opinin pblica.

Lima: la ciudad-regin
Bajo el lema Lima Somos Todos se inici el proceso de formulacin del plan, cuya primera pregunta, por obvia, no deja sin embargo de ser un desafo: cul es el territorio sobre el que se planifica Lima? Lima-Callao es una megalpolis que abarca la jurisdiccin poltica de dos provincias: Lima, sede de la capital de la Repblica del Per, gestionada mediante 42 distritos, ms el Cercado de Lima, y la provincia constitucional del Callao, sede del principal puerto del pas, con 6 distritos. Este territorio se gobierna simultneamente por autoridades y administraciones distintas y hasta contradictorias producto de un proceso histrico que combina identidades locales, negocios urbanos, compromisos polticos, entre otros factores, en los que en ningn caso pesan suficientemente los elementos de racionalidad administrativa y territorial que implica la planificacin.
7 Durante la administracin de Luis Castaeda, el Instituto Metropolitano de Planificacin, sin recursos y sin peso poltico al interior de la gestin, qued en la prctica reducido a labores de micro-zonificacin, situacin que an no ha podido ser superada del todo.

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El proceso de descentralizacin iniciado en 2001 trajo consigo la creacin de gobiernos regionales para todos los departamentos existentes, a excepcin de Lima, donde se formaron tres entes de alcance regional. Para las nueve provincias alrededor de la urbe tenemos el Gobierno Regional de Lima (conocido como Lima Provincias). Para administrar el territorio de la provincia constitucional del Callao, que ya cuenta con una municipalidad provincial, se cre el Gobierno Regional del Callao uno de los ms solventes del pas. Finalmente, a la Municipalidad Metropolitana de Lima se le confiri la figura de un rgimen especial para que asumiera progresivamente funciones regionales, es decir, el rea metropolitana de Lima es a la vez territorio de un gobierno regional y de una municipalidad provincial, con un alcalde posedo de atribuciones de presidente regional (cuadro N 1). Durante sus dos perodos de gobierno (2003-2006 y 2006-2010), el alcalde Castaeda dio salidas de corto alcance a la presin por cumplir la normativa descentralista, con lo cual no solo posterg sino que complic enormemente la definicin del llamado rgimen especial8. La complejidad de la gestin de Lima (la conurbacin9 Lima-Callao, espacio regional) en el contexto de las demarcaciones poltico-administrativas referenciales y vigentes, se muestra en el cuadro N 1.

Cre un Programa de Gobierno Regional Metropolitano (PGRLM) que le permiti programar la transferencia de funciones en algunos sectores. La ordenanza N 1140 (del 25 de abril de 2008) modific el organigrama del PGRLM creando hasta 12 subgerencias regionales que derivaron en un aparato irresuelto, incrustado en el organigrama municipal. 9 Conjunto de varios ncleos urbanos inicialmente independientes y contiguos por sus mrgenes, que al crecer acaban formando una unidad funcional.

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Cuadro N 1 Instancias de gobierno en el mbito del ex departamento de Lima


Territorio Jurisdiccin Instancia de gobierno subnacional

Provincia de Lima Conurbacin Lima-Callao Provincia Constitucional del Callao

Municipalidad Metropolitana de Lima + Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana + 42 municipalidades distritales Municipalidad Provincial del Callao + Gobierno Regional del Callao + 6 municipalidades distritales

Ex departamento de Lima (sin la provincia de Lima)

Oyn, Yauyos, Cajatambo, Canta, Caete, Huaral, Huaura, Huarochir, Barranca

Municipalidades provinciales + respectivas municipalidades distritales + Gobierno Regional Lima provincias

Elaboracin: Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco).

Para operar la conversin de la municipalidad provincial en una municipalidad dentro-de un gobierno regional, actualmente el Programa de Gobierno Regional Metropolitano (PGRLM) cuenta con nueve subgerencias y una gerencia regional. Esta conversin implica varios procesos. Uno de ellos es la transferencia de funciones desde los ministerios y aunque se quiera presentar esto como un proceso basado en metas e indicadores que son muy tiles, se trata principalmente de un asunto poltico en el que en Lima se ha avanzado an poco. Si pensamos en las dificultades que los dems gobiernos regionales tienen para normar en materia ambiental o para actuar sobre los conflictos sociales, frente al arbitrio del gobierno central, podemos tener una idea de los enormes retos para Lima, ciudad que concentra gran poder econmico y mucha desigualdad social, que demanda cada vez ms y ms servicios

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urbanos para un tercio de la poblacin del Per. El tercio que define las elecciones nacionales y que es el pblico cautivo de los grupos empresariales-mediticos ms fuertes del pas. Otro proceso es el de transformar la clsica institucin municipal a una estructura de gobierno regional. Esto est lejos de ser nicamente un problema de organigrama, pues requiere identificar reas de gestin que respondan a procesos submetropolitanos. Son esas reas de gestin el punto de partida para polticas especficas en temas crticos, como la demanda de vivienda que en el Per no se entiende como responsabilidad municipal y la mejor administracin de servicios urbanos (infraestructura, saneamiento, transporte) y sociales (educacin, salud). Como sea, estos equilibrios poltico-administrativos han producido una situacin en la que la inexistencia de una autoridad nica para el conurbano, bloquea en los hechos la posibilidad de una escala mnima de planificacin que responda a las caractersticas de ciudad-regin que tiene Lima, ya sea potenciando virtudes, que pocas veces valoramos, como su ubicacin privilegiada en la costa del Pacfico, o amenguando tendencias negativas, como su expansin descontrolada. Como vemos, es necesaria una enorme voluntad poltica de parte de todos los actores para lograr acuerdos satisfactorios respecto a las salidas a problemas que no se agotan en los lmites de cada distrito o bajo el enfoque de un solo servicio o sector pblico. Por esta razn, cualquier intento de planificacin no puede prescindir de un amplio proceso de consulta que sea lo ms participativo posible.

Las Limas: reas interdistritales


Los planteamientos sobre la planificacin y administracin desconcentrada de Lima como urbe policntrica, vistos desde la perspectiva municipal, han presentado al menos dos tendencias.

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La primera, crear nuevas jurisdicciones por separacin de la provincia original, con la finalidad incierta de captar mayores recursos. Esta idea fue recogida en las campaas electorales municipales de 2006 y 2010, expresndose en propuestas legislativas para transformar en provincia al distrito de San Juan de Lurigancho, el ms grande y poblado de la metrpoli (y del pas) con casi de un milln de habitantes. Entre ellas destac el proyecto de ley promovido por el entonces Presidente de la Repblica Alan Garca, que careca de expediente tcnico y cuyo mayor efecto fue profundizar el conflicto poltico entre la alcaldesa Villarn y el burgomaestre de San Juan de Lurigancho. La segunda tendencia la expresan las iniciativas que siguen el ritmo de la conformacin de nuevas centralidades en el norte, sur y este de Lima. En distintos momentos se han intentado articulaciones que, basadas inicialmente en la contigidad territorial, partieran de una identidad y problemas de gestin comunes. La ley de mancomunidades, promulgada en 2007 y reglamentada en 2010, les ha dado cobertura normativa. El anuncio de la Municipalidad Metropolitana de trabajar el Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima (PRDC) les ha dado un nuevo impulso que ha significado, adicionalmente, la constitucin muy reciente de una nueva mancomunidad conformada por la mayor parte de los distritos del rea central de Lima, es decir, el casco consolidado de la ciudad. En el anuncio de la alcaldesa se reconoce que Lima no es ms la ciudad del centro y la periferia, sino que es una ciudad policntrica, es decir de todas las Limas: Lima Norte, Lima Sur, Lima Este y Lima Centro. Aunque aparentemente se exprese as al sumar los mbitos de gestin de distintas administraciones municipales, el propsito de las mancomunidades no es el de definir territorios. Su eje es la implementacin de polticas determinadas y la gestin de proyectos conjuntos.

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Una nueva visin para Lima

Cuadro N 2 Lima Metropolitana. Mancomunidades municipales inscritas y en conformacin a noviembre de 2011


Mancomunidad Distritos integrantes

Mancomunidad Municipal Lima Norte Mancomunidad Municipal Lima Este Mancomunidad Municipal Lima Este-Carretera Central Mancomunidad Municipal Lima Centro

Ancn, Santa Rosa, Puente Piedra, Carabayllo, Comas e Independencia. El Agustino, San Luis, Cieneguilla, La Molina y San Borja. El Agustino, Ate, Santa Anita, Lurigancho, Chosica y Chaclacayo. San Isidro, La Victoria, Barranco, Jess Mara, Lince, Pueblo Libre, Surquillo, San Borja, Surco, San Miguel, Miraflores y San Luis. Lima (Cercado de Lima) y el Rmac.

Mancomunidad Municipal Lima-Rmac Asociacin de Municipalidades del rea Sur de Lima Asociacin de Municipalidades de Distritos del Litoral Sur de Lima
Elaboracin: desco.

San Borja, San Juan de Miraflores, Villa Mara del Triunfo, Villa El Salvador y Pachacamac. Lurn, Punta Negra, Punta Hermosa, San Bartolo, Santa Mara del Mar y Pucusana.

El reto del proceso del PRDC de Limaser conciliar las visiones en juego para Lima la de la gestin, la de los inversionistas, la de los vecinos y trascender el estrecho marco en el que hasta hoy se han definido los procesos de asociatividad de las municipalidades metropolitanas: cerrados sobre la provinciaLima, sin aproximaciones a la ciudad-regin la que se expande hacia el sur hasta Caete, la que se integra al norte chico, la que se disputa las rutas de transporte urbano y los suelos con Huarochir,

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la conurbacin Lima-Callao (puerto, aeropuerto). En resumen, el PRDC de Lima debe impulsar los procesos de asociatividad y mancomunamiento municipal, pero debe trascenderlos en funcin a la visin ciudad-regin. El proceso del plan debe entenderse entonces como un equilibrio entre las dimensiones de lo poltico, lo tcnico y lo participativo. Poltico porque exige negociacin y acuerdos de varios actores cuya actuacin expresa asimetras de poder y de distribucin de recursos. Tcnico porque el aporte de profesionales y especialistas es un soporte fundamental en la definicin de problemas y la formulacin de propuestas en escenarios prospectivos. La incorporacin de la dimensin participativa no es por cierto una simple concesin al discurso de apertura democrtica, es sobre todo una opcin estratgica por darle sostenibilidad a los acuerdos que se formulen en el marco del plan. La coordinacin entre niveles de gobierno en este difcil camino ha supuesto la progresiva concertacin con los alcaldes distritales de Lima para la formulacin de los procesos de consulta interdistrital y la incorporacin de sus planes. Por el lado del gobierno central, ha requerido un acercamiento al Centro de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), que debe trabajarse con atencin10. Queda como tarea pendiente abrir el dilogo con los gobiernos regionales de Lima (provincias) y El Callao, as como su municipalidad provincial.

10 Creado por Ley N 28522 y modificado por Decreto Legislativo N 1088 del 28 junio 2008, el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico estn destinados a conducir y desarrollar la planificacin concertada como instrumento tcnico de gobierno y de gestin pblica, orientador y ordenador de acciones necesarias para lograr el objetivo estratgico de desarrollo integrado del pas.

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Los avances del Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima (PRDC) y lo pendiente
1. El diagnstico de partida y la necesidad de actualizarlo
Las grandes tendencias y escenarios en los que se sita el PDRC requieren el desarrollo de un diagnstico que sea bastante ms que un documento encargado a un grupo de especialistas o una empresa consultora. Es por eso que tomando como material de base la data existente, el Instituto Metropolitano de Planificacin y el equipo asesor del PRDC, conducido por Pease, trabajan un documento que incorpora la informacin que aportan cada una de las consultas ciudadanas interdistritales. La composicin de los participantes en estas consultas garantiza que el eje se mantenga en la persona y el mejoramiento de su calidad de vida. Sin embargo, los aportes de los ciudadanos, en general, tienden a ser de corto plazo, por estar generalmente circunscritos a su realidad local/distrital y marcada por una demanda de soluciones prontas, por lo que la riqueza de pulso o temperatura que marca la poblacin debe ser completada con otras lecturas e informacin tcnica.

2. La identificacin y ubicacin de los actores sociales


Identificar a los interlocutores del proceso de consulta ciudadana tuvo como punto de partida la consulta de los registros de las gerencias de la Municipalidad de Lima Metropolitana, particularmente las de Participacin Vecinal, Educacin Cultura y Deportes, Desarrollo Empresarial, y Seguridad Ciudadana. Tambin se utilizaron los registros de actores y organizaciones que interactan con el Programa del Gobierno Regional Lima. A esta base de datos se han ido sumando organizaciones y actores sociales que interactan con las municipalidades distritales a travs de los procesos de concertacin sectorial y de presupuesto

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participativo, como un modo de incorporar la escala local en la formulacin del PRDC de Lima. La participacin de varias Organizacin No Gubernamental (ONG) tambin ha constituido un aporte reconocido para la identificacin y convocatoria ciudadana. La prdida de confianza en los procesos participativos y la mentalidad individualista incentivada por el modelo socioeconmico vigente, han dificultado una mayor participacin, y aunque esta es muy significativa, podra haber sido mayor con una convocatoria ms meditica que la que se ha tenido.

3. Temas y metodologa de consulta.


La participacin de la ciudadana en esta primera etapa del PRDC se produce en el marco de 10 mesas temticas y 4 foros. Los temas fijados para las mesas son: Educacin; Salud; Pobreza; Cultura y desarrollo; Medioambiente, riesgo y vulnerabilidad; Espacios pblicos, reas verdes y recreacin; Economa, comercio, produccin y servicios; Movilidad, transporte y vialidad; Seguridad Ciudadana; y Crecimiento urbano, agua, saneamiento y vivienda. Los foros estn pensados para identificar propuestas de proyectos o actividades estratgicas en base a las demandas de grupos de inters, por lo que desde un enfoque de desarrollo humano se consider que se debe responder especficamente a las necesidades de nios, nias y adolescentes; jvenes; mujeres; y adultos mayores. Posteriormente se ampli a personas con discapacidad; pequeos y microempresarios; y poblacin lesbiana, gay, trans y bisexual. El proceso participativo del PRDC se expresa en la convocatoria a reuniones amplias de consulta en cada uno de los cuatro grandes territorios en los que se ha organizado el mbito de Lima regin. A lo largo de un mes, en cada rea interdistrital, se realizan varios eventos. En primer lugar, una presentacin de la versin preliminar de la visin de Lima, que es debatida y enriquecida en grupos de trabajo y plenarias. Luego tienen lugar las mesas

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temticas, en las que con un procedimiento similar se trabaja un listado de problemas y un paquete de propuestas (proyectos o actividades estratgicas). Al final de estas rondas se realiza un encuentro interdistrital de dos das. All se presentan los resultados, el diagnstico y los ejes de polticas y proyectos relevantes. Mediante la web del plan11 se presenta la informacin obtenida, lo que permite una distribucin casi inmediata de materiales de sistematizacin a los participantes y la ciudadana interesada. Hasta ahora no se tiene claro cul es la reaccin o comentarios de los ciudadanos sobre esta informacin que deber ser procesada para incluirla en el documento final del plan.

4. La participacin del sector privado


Reconocer la necesidad de contar con un plan de desarrollo significa admitir que la equidad distributiva no es consecuencia lineal de un manejo equilibrado de las cuentas, ni producto de una mera suma de esfuerzos individuales. En este sentido, la tarea de planeamiento se dirige a definir un marco comn en funcin de prioridades, no solo para la gestin municipal, sino para todos los actores de la ciudad. A este llamado no escapa el sector privado, entendindose por el mismo tanto a los capitales que empiezan en pequeos y medianos emprendimientos, como a los grandes complejos corporativos, ambos con fuertes impactos en el paisaje y la economa urbana, especialmente cuando se trata del desarrollo inmobiliario o las megasuperficies comerciales, por mencionar apenas dos de los negocios ms dinmicos de la ciudad. Por esta razn, en paralelo, los responsables del PRDC preparan y desarrollan un conjunto de encuentros con otros actores pblicos, sociales y empresariales, aplicando estrategias de concertacin
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http://www.planlima.munlima.gob.pe

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diferenciadas, as como estrategias de comunicacin y difusin con el apoyo de los medios, a fin de generar una percepcin positiva en el ciudadano y una opinin pblica favorable al proceso.

5. Un cambio de rumbo
Son varios los sectores que se han beneficiado de la carencia de planificacin de Lima. Es decir, muchos estaran contentos sin el plan Quines? En primer lugar, una parte de los hacedores de la ciudad: los mafiosos de la construccin, los especuladores inmobiliarios y los promotores de invasiones populares y de cuello blanco y quienes las legalizan con fines venales y clientelares. Continuar sin plan tambin es inters de quienes se benefician de la eterna vigencia de la informalidad en los servicios, como en el caso del transporte pblico, donde no se respetan las necesidades de los usuarios ni los derechos del trabajador. Por razones que van desde necesidades polticas inmediatas hasta efectismo en la gestin pblica, muchas autoridades y funcionarios locales tambin estaran ms cmodos sin plan. No tener exigencia de concertacin de intereses facilita a muchos alcaldes satisfacer demandas inmediatas de sus vecinos para asegurarse continuidad en el poder, aun a costa de una distribucin poco racional de recursos econmicos, lo que redunda en ms desigualdad entre las y los limeos. Tambin les conviene que no haya un plan a sectores que se inclinan por mantener a la empresa de agua de Lima, SEDAPAL, aislada de la Municipalidad de Lima Metropolitana, en una malentendida autonoma de lo tcnico frente a lo poltico que, sin embargo, no les impidi cierta condescendencia con el populismo con que el pasado gobierno aprista promovi sus programas de saneamiento; ni sonrojarse ante el clamoroso retraso de una salida definitiva que asegure la provisin de agua para el sur de la ciudad.

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Uno de los retos ms grandes del PRDC es la concertacin con el gobierno central, que a travs del Ministerio de Transportes (MINTRA) y del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (mvcs) decide, acta e invierte en la capital como no se hace en ninguna otra ciudad del pas. Sin duda el MINTRA ser decisivo en la reforma del transporte y en las decisiones sobre el futuro de los sistemas de transporte masivo. De modo an ms gravitante, a lo largo del ltimo lustro el MVCS ha sido clave para la inversin en la consolidacin de los nuevos barrios de Lima, a la vez que un innegable factor de presin sobre la zonificacin y normativa de edificaciones y de uso del suelo, en funcin del programa MIVIVIENDA. Para asegurar que sus polticas se implementen en una lgica de ente rector de lo urbano, y no solo de promotor de edificaciones, como ha sido hasta ahora, es necesario que armonice sus programas con el gobierno de la ciudad. La mejor manera es hacerlo en el marco de un instrumento comn y el PRDC puede cumplir esa funcin. El gobierno del ex alcalde de Lima, Luis Castaeda, fue una acumulacin de obras centradas casi exclusivamente en la vialidad y el transporte, algunas exitosas, pero dispersas y descoordinadas en la medida en que no respondan a una orientacin integral. Lamentablemente no se trat de un gobierno que se propusiera actuar en los campos del desarrollo econmico local o el desarrollo humano, dos dimensiones que debieran considerarse ineludibles para estar a la altura de los retos y necesidades de la urbe ms grande y poblada del pas. Un reflejo de este desinters por una visin integral para Lima es que se haya gobernado al margen del plan de desarrollo vigente, al punto que al caducar el mismo, la administracin Castaeda no hizo ninguna previsin para actualizarlo. Un plan debe ser concebido no como un conjunto de grandes obras o un listado de actividades, sino ms bien como el marco de polticas que se impacten en la persona y en su calidad de vida.

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La actual gestin edil se ha planteado formular un plan con un enfoque centrado en la gente. Para tranquilidad de quienes ven el desarrollo social como gaseoso frente a los beneficios visibles del cemento, y el obrismo, actualmente hay disponibles una serie de indicadores y mecanismos tcnicos para hacer medibles y tangibles los beneficios de una gestin urbana centrada en la gente. Entre otras cosas, puede valorarse la reduccin del tiempo que se consume en trasladarse en la ciudad, los ahorros que supone combinar distintas modalidades de transporte o la disminucin de costos familiares para acceder a servicios educativos o recreativos. Tambin puede medirse la reduccin anual de la cifra de enfermedades respiratorias o de episodios de diarrea en infantes, dos de los problemas de salud ms frecuentes en los nuevos barrios de Lima, ubicados en neblinosas alturas a las que no llega la red pblica de agua. Para los profesionales de la salud y las madres de familia, claro este beneficio es tan inmediato como el efecto de cualquier obra basada en cemento. Estas mediciones pueden sumarse a los indicadores ya desarrollados que promueve el Ministerio de Economa a travs del Presupuesto por Resultados o el Plan de igualdad de oportunidades, a cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Contrastado con el secretismo y la mudez que caracterizaron a la anterior administracin, el PRDC en marcha constituye un hito histrico en los procesos participativos en grandes ciudades. El plan deber contribuir a que la concertacin, la definicin de objetivos y de una visin compartida de Lima regin, nos aleje del caos, la improvisacin, el desperdicio de recursos escasos y nos acerque al logro progresivo de mayor calidad de vida. Si bien para muchos lo que importa son los grandes proyectos, esos que le llenan el ojo a la gente y promueven la inversin privada, tambin hay millones de ciudadanos, miles de unidades econmicas y muchsimas instituciones a la espera de un plan que consolide el bienestar de Lima. Inversionistas serios, municipios

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Una nueva visin para Lima

que entienden que forman parte de una megalpolis en la que es indispensable sumar planes y ajustarlos a un proyecto mayor y concertado. Tambin lo quieren las personas y familias de barrios populares que intuyen que esto puede ser tan positivo para ellos como lo fue la creacin y la historia de Villa El Salvador, una comunidad en el arenal que planific su futuro y en pocos aos avanz lo que otros barrios no haban conseguido en dcadas. A pesar de la adversidad y el desgaste de los aos, Villa El Salvador sigue siendo el ejemplo de lo que puede lograrse cuando se tiene una visin de futuro para trazar un rumbo comn en medio de la diversidad de intereses.

Parte II Sociedad y democracia

Enrique Amayo Z. Jorge Barrientos-Parra Margarita Benavides Alberto Chirif Jonathan Diez Y. Anah Durand G. Mar Guerrero A. Dan Lerner P.

El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala


Anah Durand G.

DURANTe LA LTIMA DCADA se ha hecho recurrente en el Per hablar de conflictos sociales para referirse a las protestas, marchas y movilizaciones que miles de personas protagonizan en el pas. A diferencia de las masivas huelgas y paros desarrollados antes de los 90, hoy los conflictos sociales no cuentan con estructuras centralizadas ni estn necesariamente asociados a aparatos partidarios. Los conflictos de ahora se muestran poco estructurados, dispersos y reactivos ante alguna presin del contexto que torna ms evidente la contraposicin de intereses. Adems, estos se hallan estrechamente vinculados a la presin sobre los territorios que exige el actual momento econmico signado por la implementacin del modelo neoliberal eminentemente extractivo. Pero, qu es lo que expresa esta persistente conflictividad social? Ms que ahondar en la incapacidad gubernamental o en los clculos racionales de los actores involucrados, resulta sustantivo analizar la dinmica poltica del pas en un marco de crecimiento econmico con exclusin, donde es poco lo que ha cambiado desde el ajuste estructural fujimorista. La apuesta por el continuismo nos remite a una serie de procedimientos, marcos normativos y referentes discursivos elaborados y reafirmados desde el poder estatal a partir del autogolpe de 1992. Esto cobra mayor relevancia aun teniendo en cuenta que el actual mandatario, aunque ya no proclamara la

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gran transformacin, s prometa distanciarse de sus antecesores. Para lograr el triunfo Ollanta Humala asumi que deba seguir liderando el descontento de quienes queran cambios significativos al modelo (ese 30% de la primera vuelta, para ponerlo en nmeros), ganndose a la vez la confianza de quienes preferan una continuidad asociada a la estabilidad econmica y la expansin del consumo (es decir a Lima y las ciudades de la costa, para situarlo territorialmente). Trascurrido un ao de gobierno nacionalista, lejos del progresismo y los aliados de la izquierda, la sensacin de crisis y estancamiento es tan notoria como la ausencia de reformas importantes. La conflictividad social se ha agudizado con nuevos hitos emblemticos como Conga y/o Espinar, y la violencia sigue latente no solo asociada a las protestas, sino tambin como rezago del conflicto armado y el narcotrfico, tal como sucede en el Valle del Ro Apurmac y Ene (VRAE). Al fragor de los acontecimientos el gobierno suele balbucear cambios pero en la prctica no hace mucho, por el contrario, parece afirmarse una gestin del poder mediocre e improvisada que apela a la utilizacin de la violencia para legitimar consensos conservadores. El presente artculo se propone analizar el actual escenario poltico signado por la continuidad respecto al modelo y al discurso neoliberal a partir de dos procesos representativos. Por un lado la conflictividad social y los impasses provocados, principalmente por la postergacin de reformas anunciadas. Por otro lado, la utilizacin de los hechos de violencia para garantizar la impunidad, avalar discursos autoritarios y legitimar el uso de la fuerza en las protestas. Se trata de aspectos que revelan la falta de iniciativa del gobierno, pero que sobre todo dejan al descubierto la nula capacidad e inters por generar reformas y nuevos marcos de sentido que enfrenten la crisis y planteen salidas. Nos interesa echar luces sobre la interaccin establecida entre los actores sociales y el Estado, las vas de negociacin y las correlaciones polticas en un contexto donde la opcin por

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hacer ms de lo mismo fortalece a los poderes fcticos, lase grupos empresariales, capital transnacional y Fuerzas Armadas. Se acumulan as asuntos pendientes que al no resolverse tienen costos nocivos para profundizar la democracia y garantizar condiciones de vida digna para la mayora de peruanos y peruanas.

De conflictos, postergaciones y confrontaciones


Al iniciar el gobierno, all por el lejano agosto del 2011, el premier Salomn Lerner anunci pblicamente que ante los conflictos sociales la opcin del Estado sera el dilogo y que las puertas del palacio de gobierno estaban abiertas a los diferentes actores sociales. Tomndole la palabra, decenas de delegaciones transitaron por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) esos primeros meses. Dirigentes de Andahuaylas, Paita, Celendn, Aguayta y varios otros lugares, se reunieron con funcionarios del Ejecutivo exponiendo su problemtica, pero tambin dejando en claro que esta vez confiaban en ser atendidos. No era para menos, pues prcticamente todos haban respaldado la campaa de Humala y as lo hacan saber. Algunos gestos parecan reforzar el convencimiento de que las cosas se haran algo distinto. El presidente Humala viaj a Ica a condenar la corrupcin del Partido Aprista Peruano (APRA) en la reconstruccin de la zona luego del terremoto de 2007, aprob la ley de consulta previa en Bagua y hasta renegoci los impuestos a la minera. Muy probablemente por ello los empresarios agremiados en la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) y/o en la Sociedad Nacional de Industrias (SNI), se mostraban temerosos, rumiando su derrota electoral tras haber apoyado abiertamente a Keiko Fujimori. Desde el inicio, la prensa y los reportes de la Defensora del Pueblo dejaban en claro que la gran mayora de conflictos sociales tambin se relacionaban directamente con la poltica de expansin

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extractiva implementada por los ltimos gobiernos. La frentica entrega de concesiones para explotacin minera y petrolera, los problemas de contaminacin ambiental y la cuestionada redistribucin de ganancias, generaban gran rechazo en la poblacin. Ante este enorme pasivo era predecible que el estado de gracia no durara mucho y urga delinear una estrategia de dilogo que solucionara los denominados conflictos socioambientales. Ello implicaba realizar cambios sustantivos en el marco normativo y el diseo institucional del sector ambiente y energa y minas, adems de renovar a tcnicos y funcionarios, la mayora deslegitimados por su parcialidad con las empresas. Pero para esto Salomn Lerner requera dos cosas que nunca consigui: decisin poltica al ms alto nivel y una amplia correlacin de fuerzas que lo respaldara. En trminos de diagnstico, diversos artculos y reportes de conflictividad1 daban cuenta de dos grandes temas a modificar. En un primer grupo se situaban los problemas relacionados con el manejo ambiental. Las pautas de aprobacin de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) originaban diversas denuncias que iban desde acusaciones a las empresas de manipular las audiencias, hasta dudosas condescendencias de parte de los funcionarios2. Tambin el diseo institucional se mostraba caduco e inoperante pues las competencias distribuidas todava continuaban en el esquema previo a la creacin del Ministerio del Ambiente (MINAM). La Autoridad Nacional del Agua (ANA), dependencia del Ministerio de Agricultura (MINAG), no se abasteca para resolver las mltiples controversias sobre los usos del recurso; el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA),
1 Vase: www.defensoria.gob.pe o Mendoza, Vernika. La gnesis de los conflictos. revistaideele.com, Lima, 29 de noviembre de 2011. http://www.revistaideele. com/content/la-g%C3%A9nesis-de-los-conflictos 2 En el caso del Proyecto Minas Conga, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) fue aprobado con cargo a entregar el estudio hidrogeolgico el ao 2013, es decir, en plena fase de exploracin.

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adscrito al MINAM, tampoco cumpla su labor de modo efectivo; y ni hablar del Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN), institucin encargada de la sancin y remediacin ambiental, que prcticamente no haba cobrado multas los ltimos cinco aos3. En un segundo grupo se encontraban los problemas relacionados con la distribucin de ganancias y beneficios de las empresas mineras y petroleras. A nivel local y provincial, las empresas haban firmado diversos convenios sobre entrega de fondos que la poblacin peda renegociar. Un reclamo legtimo considerando que si los precios del mineral y las ganancias de la empresa suban, los montos pactados tambin podan renegociarse. Adems, se exiga mayor autonoma para el uso de estos beneficios, pues las empresas solan tutelar su dinero implementando services de contratacin laboral, como Yanacocha, o canalizndolo va fundaciones y Organismos No Gubernamentales (ONG). Que las empresas modificaran sus polticas de redistribucin local, no necesariamente significa que se afectara su rentabilidad, y por el contrario, podra facilitar el dilogo en los conflictos. Obviamente, las demandas sociales no esperaron la implementacin de estas reformas pendientes y los conflictos estallaron en lugares como Tacna y Moquegua, por problemas con la Southern, y en Andahuaylas, por problemas de los usuarios de riego. Este tambin fue el caso de Cajamarca, pero ah el escenario era ms complejo, dado el masivo rechazo a Yanacocha y la coincidencia de actores polticos regionales con poder e intereses encontrados. Apenas unos meses previos a las protestas, el presidente regional Gregorio Santos, de Patria Roja, era cuestionado por el Frente de Defensa Ambiental de Cajamarca liderado por Wilfredo Saavedra, quien ya hablaba de traicin y revocatoria4. Pero la ausencia de una respuesta
3 El 54% de multas no cobradas representan casi 70% del monto total de las multas en el periodo 2007-2011. 4 Frente de Defensa Ambiental de Cajamarca (FDAC). Frente a la traicin y el atentado contra la vida del pueblo de Cajamarca: Abajo el contubernio de Patria Roja

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oportuna y articulada desde el Estado, las presiones de la Sociedad Nacional de Minera y el mayoritario respaldo de la poblacin a las movilizaciones, facilitaron que rpidamente los actores regionales se unificaran tras una sola postura maximalista. El Conga no va se impuso como respuesta a un mediocre discurso televisivo anunciado por el mandatario, donde el Conga va opac la tmida promesa de implementar los cambios socioambientales requeridos. Quiz Lerner y sus colaboradores cercanos pensaron que tenan tiempo para realizar las reformas paulatinamente, convenciendo al presidente y generando alianzas ms amplias. Probablemente sobredimensionaron la confianza y la paciencia de los actores sociales. Como fuera, el repliegue del sector de izquierda fue ms bien reservado. No se trat de una pugna de fuerzas dentro del Partido Nacionalista (PN) donde Ciudadanos por el Cambio fue desplazado por el sector Valds lase empresarios y exmilitares. En el PN no hay tendencias ni fuerzas partidarias con bases regionales y operadores polticos. Lo que predomina son crculos de allegados donde gana poder quien se ubique ms cerca a la pareja presidencial. La designacin del nuevo premier fue consecuencia de ese realineamiento y aclar que la continuidad estaba asegurada. Las reformas no se iban a realizar y la postura frente a los empresarios y el capital transnacional iba a ser an ms sumisa. El presidente, obnubilado con su alta aprobacin en las encuestas y la subida de puntos en los niveles A y B5, opt por justificar su postura diciendo que la minera deba pagar la inclusin social. No haca falta tener grandes reflejos polticos para advertir las consecuencias de ignorar las demandas de quienes votaron
y las empresas mineras. Pronunciamiento del FDAC, Cajamarca, lunes 3 de octubre del 2011. http://fdaccajamarca.blogspot.com/2011/10/frente-la-traicion-y-al-atentadocontra.html#more 5 Ver la encuesta de la Compaa Peruana de Estudios de Mercado y Opinin S.A.C (CPI) del 27 enero de 2012. http://www.cpi.com.pe/descargas/OPNA201205_01. pdf

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por Ollanta confiando en que atendera sus problemas con la minera. El conflicto de Espinar fue muestra de ello. Bsicamente las demandas de la poblacin aludan a problemas ya diagnosticados: denuncias de contaminacin ambiental y el imperativo de renegociar el convenio marco firmado entre la Municipalidad de Espinar y la empresa ocho aos atrs6. Se haba instalado una mesa tcnica de negociacin en marzo, pero como en otras ocasiones, los ritmos burocrticos, la poca disposicin de la empresa y el nimo exacerbado de la poblacin terminaron por detonar el conflicto. Ante ello, la respuesta del Estado fue brutalmente represiva descalificando a la protesta como cosa de radicales, dejando dos muertos, heridos y detenidos. Antes que tender puentes de dilogo y escuchar a esa gente manipulada y desinformada, Valds opt por detener al alcalde, desautorizar al presidente regional Jorge Acurio y pelearse con parte de la bancada nacionalista. Al siguiente da, las palabras del Presidente afirmando que hay que poner orden en el pas7, terminaron de confirmar como se seguirn tratando los conflictos sociales. Obstinado en la defensa de la poltica neoliberal extractiva implantada por el fujimorismo, sin base social, sin cuadros tcnicos, ni operadores polticos, el gobierno tropieza con sus propias contradicciones abonando a la fragmentacin y a la crisis. Desde palacio Humala repite que va a generar inclusin a travs de los programas sociales sin entender que la poblacin excluida lo que reclama es inclusin poltica. Al despreciar al electorado que lo eligi, negndose a avanzar en algunas reformas en materia ambiental extractiva, o incluso a ensayar gestos de acercamiento comprensivo, el rgimen deslegitima la democracia acrecentando
6 En el 2003 la empresa minera Billiton Tintaya y la Municipalidad de Espinar firmaron un convenio marco que, entre otras cosas, estableca un aporte voluntario anual de hasta el 3% de las utilidades de la empresa, antes del pago de sus impuestos, y un sistema de evaluacin ambiental conjunta. 7 Humala sobre conflictos sociales: Voy a combatir y poner orden en el pas. La Repblica, Lima, 31 de mayo de 2012.

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adems las brechas tnicas y de clase entre quienes protestan y quienes los descalifican. Pero no solo en materia de conflictividad social la continuidad se torna grotesca, sino que tambin en la utilizacin de la violencia y el desinters en luchar contra la impunidad tenemos bastante ms de lo mismo.

Violencia, impunidad y continuidad poltica


Otra herencia del fujimorismo con la que los siguientes gobiernos han debido lidiar es la relacionada con el pasado de violencia, corrupcin e impunidad derivada del conflicto armado interno. Ms an, en un nuevo escenario poltico, convivir con esta impunidad ha significado avalar el uso de la fuerza militar o policial para reprimir las protestas siendo recurrentes los muertos y heridos en los conflictos. Enfrentar este pasivo implicaba tanto sancionar graves violaciones a los Derechos Humanos cometidas por la polica y las fuerzas armadas en el marco de la lucha contra subversiva, as como reformular el discurso estatal que protege a los efectivos militares y avala incondicionalmente su accionar durante el conflicto y tambin en la actualidad. Ni Alejandro Toledo, ni Alan Garca asumieron a fondo dichas tareas y aunque la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin (CVR) fue un esfuerzo valioso de esclarecimiento, tampoco pudo resolver ambos temas, decidiendo la clase poltica dominante ignorar sus recomendaciones. Solo la tenacidad de las y los afectados, junto al trabajo de activistas y profesionales, ha permitido judicializar algunos casos, sentando a los responsables en el banquillo de los acusados y hasta condenando a Alberto Fujimori. Pero cuando poda esperarse que por lo menos el poder no obstruyera la bsqueda de justicia, la actividad militar en el VRAE puso el tema del terrorismo en agenda, revelando que nuevamente el Estado est dispuesto a manipular los hechos, mantener la impunidad y defender la legitimidad del uso de la fuerza.

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El manejo y las posteriores reacciones frente a los enfrentamientos ocurridos en abril en el distrito de Echarate vinculada al VRAE pero no estrictamente situada ah8- pusieron en evidencia esta decisin por cerrar filas con el poder militar. No haban pasado muchos das de la exhibicin del detenido Camarada Artemio, ltimo jefe histrico senderista atrincherado en el Valle del Huallaga, cuando los medios anunciaron el secuestro de 36 trabajadores del consorcio del gas de Camisea en el VRAE9. Los secuestradores, liderados por los hermanos Quispe Palomino, exigan cerca de nueve millones de dlares y admitan en rudimentarias declaraciones polticas su cercana al primigenio Sendero Luminoso, desconociendo a Abimael Guzmn pero avalando una matriz histrica comn que dotaba de cierto ropaje ideolgico al resguardo de sus negocios con el narcotrfico. El atentado revel, adems, que los denominados narcoterroristas tenan control del territorio, estaban muy bien armados y tenan sojuzgadas a las poblaciones ah asentadas, incluyendo nios a quienes adiestraban ideolgica y militarmente para sus filas. Qued claro tambin, que pese a las dcadas de proyectos alternativos y desplazamientos militares, el VRAE continuaba siendo el principal valle productor de coca destinada a la cocana y el narcotrfico, que este permaneca inamovible en su puesto como el negocio ms rentable de la zona. Ante el secuestro de los trabajadores, el presidente Ollanta se puso el uniforme y viaj presuroso a impartir directivas a la tropa. Era su oportunidad para posicionarse victorioso ante el
El Valle de los Ros Apurmac y Ene (VRAE) en la regin Ayacucho comprende los distritos de Sivia, Ayna y Anco; Llochegua en la provincia de Huanta; y los distritos de Chungui, San Miguel y Santa Rosa, en la provincia de la Mar. En la regin Cusco abarca los distritos de Kimbiri, Pichari y Vilcabamba, en la provincia de La Convencin y en Junn; y los distritos de Mazamari, Pangoa y Ro Tambo, en la provincia de Satipo. 9 Para una cronologa de los hechos vase: Cronologa de un secuestro: Principales hechos ocurridos en Kepashiato. RPP Noticias, Lima, 14 de abril de 2012. http://www.rpp.com.pe/2012-04-14-cronologia-de-un-secuestro-principales-hechosocurridos-en-kepashiato-noticia_471833.html
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problema, pero el desastre de la Operacin Libertad acabo con sus pretensiones triunfalistas evidenciando las serias deficiencias operativas del ejrcito peruano. Si bien los trabajadores fueron liberados voluntariamente por los secuestradores (a pesar de los desmentidos oficiales muy probablemente la empresa hizo algn pago), la muerte de tres oficiales, los diez heridos, el abandono a los oficiales supuestamente abatidos y la posterior reaparicin de uno de ellos, dejaban ver que el Ejecutivo estaba sobrepasado. Como consecuencia de ello fueron relevados los ministros del Interior y de Defensa, aunque el problema de fondo continu sin resolverse: existe una zona en el pas perfectamente localizada geogrficamente donde se ubican bases militares y policiales, y donde se han invertido millones de dlares de la cooperacin para desarrollo alternativo, pero que, sin embargo, el control territorial lo tienen grupos irregulares que manejan el negocio de la droga. Es que se trata de una fuerza inexpugnable para un ejrcito nacional y un Estado en pleno crecimiento econmico? Ms que eso se trata de una zona con niveles alarmantes de pobreza donde los presupuestos no llegan a la poblacin y la corrupcin permea a funcionarios, militares y efectivos policiales, por no hablar de altos mandos que de seguro estn ms preocupados en negociar comisiones y presupuestos. Todo indica que este orden de cosas est demasiado arraigado como para que se solucione en el corto plazo, as que tendremos problema VRAE para rato. Pero el trgico saldo de la Operacin Libertad sirvi tambin para que sectores interesados pusieran en agenda el tema de la heroicidad y la exaltacin de los militares como baluartes del desarrollo y la paz. Interesadamente, voceros y congresistas del APRA y el fujimorismo se apresuraron en equiparar a los cados del VRAE con los comandos de la operacin Chavn de Huntar, solicitando, por ejemplo, que se les pague a ambos grupos un bono

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extraordinario de reconocimiento10. Coincidentemente esto ocurra mientras varios de los comandos Chavn de Huntar eran procesados por las ejecuciones extrajudiciales cometidas durante el rescate de los rehenes en la residencia del embajador del Japn en 1997. Al respecto de estos hechos, su tratamiento ha evidenciado la actual postura del Estado que ha abandonado la tesis segn la cual los emerretistas asesinados extrajudicialmente fueron obra de algunos gallinazos del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), enviados por Montesinos una vez concluido el operativo de rescate. Ahora el gobierno compra el pasivo del fujimontesinismo y defiende a todos los comandos por igual. Poco importa llegar a la verdad y mucho menos resarcir en algo el dolor de los familiares que como cualquier ciudadano de este pas tienen derecho a la justicia. Si alguna vez el ex ministro de Justicia, Francisco Eguiguren, declar que el Estado no avalara ni financiara a militares y/o policas torturadores, asesinos o violadores, hoy su sucesor, Juan Jimnez, hace todo lo contrario desplegando sus dotes como operador de turbios intereses militares. Como bien apunt Salomn Lerner Febres, seducido por el poder11 Jimnez ha atacado sistemticamente el informe de la CVR, criticado a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y descalificado a las vctimas con los mismos argumentos del fujimorismo: que se trata de presuntos terroristas, que la CIDH esta parcializada y que la mano dura es el nico camino para combatir el terror. Esta opcin por continuar avalando la impunidad puede ser comprensible si tenemos en cuenta que el mismo presidente tiene intereses en ese mbito, siendo el caso Madre Ma un captulo oscuro de su vida militar. El problema es el costo de afirmar este orden de cosas,
Bono para comandos de Chavn de Huntar y Operacin Libertad se votar el lunes. El Comercio, Lima, 21 de mayo de 2012. http://elcomercio.pe/politica/1417707/ noticia-bono-comandos-chavin-huantar-operacion-libertad11 Lerner Febres, Salomn. Las seducciones del poder. La Repblica, Lima, 19 de febrero de 2012.
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pues lejos de contribuir al procesamiento de las heridas derivadas del conflicto armado, refuerza el poder de quienes pisotearon el estado de derecho desconociendo la dignidad de las vctimas. En el Per los altos mandos militares nunca han pedido perdn por las atrocidades cometidas en el conflicto armado, no solo como excesos sino como poltica deliberadamente pensada y anotada en manuales de contrainsurgencia. En Argentina lo hicieron y la institucin no se ha desmoronado. Por qu aqu no se disculpan por ejemplo por la masacre de Accomarca donde asesinaron a nios y nias? Quiz para eso primero deberan reconocer que quienes murieron eran sus iguales y no pobres, indgenas o simplemente presuntos terrucos que eliminar. Por ahora todo indica que no habr disculpas ni deslindes de responsabilidades. Adicionalmente, el gobierno debe considerar que para mantener el orden en el actual escenario de conflictividad necesita de unas fuerzas armadas y policiales convencidas de la incondicionalidad presidencial. Es funcional entonces no separar los pendientes del conflicto armado de los actuales enfrentamientos con remanentes senderistas vinculados al narcotrfico, por lo que el gobierno continuar fusionando los temas y utilizndolos para reafirmar la cerrada defensa de los militares. En similar sentido, nuevamente la memoria se organiza desde el poder para garantizar impunidades y privilegios amparados en el discurso fujimorista. Lamentablemente ni los activistas de las ONG de Derechos Humanos ni los grupos de izquierda, enarbolan fuerte y consistentemente otro discurso sobre el tema, mostrndose todava a la defensiva, silenciosos y culposos ante el despliegue de eptetos y falsas acusaciones. El nombramiento del general Wilver Calle como ministro del Interior, pese a que reconoci firmar el acta de sujecin a Montesinos, confirma la condescendencia para con estos personajes. Lo mismo que en el manejo de la poltica ambiental y extractiva, tambin aqu la continuidad est asegurada, perdindose una oportunidad de afirmar el respeto

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a los Derechos Humanos y zanjar definitivamente con posturas autoritarias.

Eplogo temporal de traiciones y pendientes


A pocas semanas de cumplirse un ao de gestin, el gobierno luce desgastado e incapaz de implementar salidas dialogadas y duraderas a los escenarios de crisis. La decisin de continuar con determinadas polticas y ejes programticos de la economa y la articulacin poltica nacional, se traducen en una cerrada defensa de los sectores empresariales extractivos, respaldndose para ello en el autoritarismo y la impunidad militar. Atrs quedaron las promesas de transformacin y las enardecidas crticas al neoliberalismo y la clase poltica. Qu ha sucedido entonces?, es acaso que durante la campaa Ollanta Humala sinceramente crea en lo que prometa y ahora se encuentra desbordado?, es que tenemos un presidente secuestrado por los empresarios y las transnacionales? No se trata ni de ingenuidad ni de secuestro, son ms bien decisiones pragmticas de un personaje ambicioso y con cierta habilidad para aprovechar las ventanas de oportunidad del contexto. Casi al finalizar el rgimen fujimorista, Ollanta Humala advirti que ganara notoriedad como rebelde y se levant en Locumba, acercndose luego a un sector de la izquierda de quienes tom el programa, los gestos discursivos y algunas redes. Durante el gobierno aprista se coloc como lder de la oposicin y abanderado de los intereses nacionales. Pero ahora, ya en el poder, evala que es mejor para su permanencia en palacio no pelearse con los poderes fcticos, aunque esto implique cosechar las palmas de sus exadversarios y traicionar a su electorado. Continuar implementando tal cual el modelo de desarrollo, implica que necesariamente el Estado deber enfrentar el descontento de comunidades y poblaciones que ven afectados sus territorios, recursos naturales y formas de vida. Si la opcin es

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no implementar las reformas pendientes y no revisar la poltica asumida con la industria extractiva, lo que sigue ante futuros y predecibles conflictos es mayor represin y criminalizacin. El dilogo, la gestin y la prevencin difcilmente resolvern las controversias si los marcos normativos siguen siendo tan abiertamente favorables a la inversin privada, si los mecanismos y procedimientos ambientales continan desfasados, y si el Estado insiste en descalificar las demandas como cosa de extremistas violentos. Pese a que el capitalismo mundial se encuentra en crisis y podra haber espacio para apartarse de los dictados del Consenso de Washington, los tcnicos y directivos del Ministerio de Economa y Finanzas, con la venia presidencial, no arriesgan ni ensayan nada nuevo. Esperan que los programas sociales ayuden a recuperar la base social perdida, menospreciando la indignacin de amplios sectores empobrecidos que creyeron que este gobierno s representara sus intereses y dejara de tratarlos como perros del hortelano. Justamente el conflicto en Espinar revel que no hay espacio para ensayar otras frmulas, apelndose a una conocida mano dura, que esta vez incluy la detencin del alcalde, el bloqueo de las cuentas del municipio y el maltrato a la congresista cusquea Vernika Mendoza quien renunci al Partido Nacionalista12. Desde los sectores que protestan el escenario es complejo y dan cuenta de mltiples intereses, as como de plataformas poco cohesionadas. Sin duda las luchas de Conga y Espinar revelan la indignacin y fuerza beligerante de buena parte de la poblacin, pero tambin expresan intereses encontrados y afanes por conseguir rditos polticos en el corto plazo. Ciertamente existen sectores interesados en agudizar las contradicciones
12 Pocos das despus renunciaron tambin de la bancada nacionalista los congresistas Javier Diez Canseco, Rosa Mavila y Rubn Coa. Los cuatro, junto a Jorge Rimarachin, separado antes por su posicin frente al tema Conga, buscan conformar una nueva bancada de oposicin.

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y los enfrentamientos, levantando posturas maximalistas que les pueden brindar adhesiones y protagonismo. Es lo que hace Wilfredo Saavedra en Cajamarca y lo que le ha dado resultados. Lamentablemente la opcin del gobierno por reprimir y descalificar las protestas refuerza las posturas extremistas en desmedro de quienes, crtica pero sensatamente, hubieran podido apoyar algunas reformas paulatinas. Peor an, la opcin por desconocer tan fehacientemente la plataforma asumida durante la campaa, mina la confianza en la democracia de un buen sector de la poblacin, demostrando que el voto popular no asegura que los candidatos cumplirn con sus agendas. A estas alturas queda claro que la oportunidad del cambio nacionalista se perdi y no va a regresar. A quienes aspiran construir un pas con mayor igualdad y justicia social la izquierda si se quiere, le queda pendiente articular esfuerzos programtica y organizativamente, respondiendo cmo enfrentar la hegemona del actual modelo de desarrollo, garantizando a la vez vida digna para las mayoras. Ms an, queda pendiente construir nuevos referentes de sentido, otros discursos sobre nuestra historia reciente, otras formas de articulacin con la sociedad que trasciendan lo instrumental y devuelvan la confianza en el quehacer poltico. No hacerlo puede conducirnos por caminos de autoritarismo, exclusin y violencia, por los que ya hemos transitado como sociedad.

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Situacin poltica actual frente a los conflictos socioambientales


A diez meses de su gobierno, el presidente Ollanta Humala ha dado suficientes seales de que no est dispuesto, al menos por el momento, a cambiar el modelo econmico primario exportador y extractivista, por un modelo que tenga como base las actividades agropecuarias y forestales, y la industrializacin de sus productos. Un modelo que incluya las actividades de extraccin de minerales e hidrocarburos restringindolas a una zonificacin ecolgica y econmica, con consulta previa e informada a los pueblos indgenas (cuando los recursos estn bajo sus territorios) y fiscalizadas con altos estndares sociales y ambientales. Todo esto fue ofrecido por el actual presidente en la primera vuelta de su campaa electoral del 2011 y est escrito en el Plan de la Gran Transformacin1. La posicin actual del presidente Humala ha agudizado los conflictos socioambientales, ya que muchos de sus electores lo eligieron con la expectativa de un cambio de modelo econmico2.
La Gran Transformacin. Plan de Gobierno 2011-2016. Comisin de plan de gobierno. Gana Per. Diciembre 2010. http://e.elcomercio.pe/66/doc/ plandegobiernoganaperu.pdf 2 En la primera vuelta, Humala hizo su campaa en base al Plan de la Gran Transformacin y obtuvo el 32% de los votos, resultando ser el candidato que ms votos alcanz en esta etapa de la contienda electoral. La campaa de la segunda vuelta la hizo en base a la Hoja de Ruta, pactada con algunos liberales que vieron en l una
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Una muestra de ello es un pronunciamiento de las organizaciones del Pacto de Unidad3, del 4 de marzo de 2012, luego de un fallido proceso de reglamentacin de la ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios4, que en uno de sus considerandos se expresa en los siguientes trminos:
Considerando: Que el presidente Ollanta Humala antes de llegar a su investidura, prometi cogobernar con los pueblos indgenas, quienes con nuestros votos defendimos su candidatura en primera y segunda vuelta; asumi ante nosotros y nosotras el mandato histrico de resarcir las sistemticas violaciones de derechos humanos; y que hasta el momento no ha cumplido su palabra, no garantiza un dilogo intercultural de buena fe, no atiende nuestras demandas, ni ha restituido una Institucionalidad Indgena dentro del Estado. La promesa de la Gran Transformacin debi empezar por corregir una ley surgida en una coyuntura de profunda agresin racista5.

Para el caso del proyecto Conga en Cajamarca, el conflicto socioambiental ms notorio en la presente coyuntura, Humala ha tomado la posicin de que este se va a realizar de todas maneras, a pesar de los cuestionamiento. Ha sugerido a las empresas a cargo del proyecto algunos cambios en los aspectos hidrolgicos ms controvertidos del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), basado
mejor opcin que al fujimorismo, con lo cual obtuvo el 51.5% de los votos, lo que le permiti ganar las elecciones frente a su contrincante Keiko Fujimori. Para lograr este xito es muy probable que haya mantenido, en la segunda vuelta, el apoyo del 33% de los electores que votaron por l en la primera vuelta. 3 El Pacto de Unidad es una alianza de organizaciones indgenas y campesinas. Tuvo su primer encuentro en Lima, del 29 de noviembre al 1 de diciembre del 2011. Inicialmente estuvo conformada por cinco organizaciones: la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESP), la Confederacin Campesina del Per (CCP), la Confederacin Nacional Agraria (CNA), la Confederacin Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera (CONACAMI) y la Organizacin Nacional de Mujeres Indgenas Andinas y Amaznicas del Per (ONAMIAP). El 4 de marzo, en que se hizo el pronunciamiento en mencin, la CCP ya se haba retirado de esta alianza por discrepancias con relacin al reglamento de la Ley de Consulta Previa. 4 Ley N 29785 5 Pacto de Unidad. Pronunciamiento. Estado peruano consuma violacin de derechos de los pueblos indgenas mediante la reglamentacin de una inconstitucional ley de consulta.

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en las recomendaciones de los peritos extranjeros que fueron contratados por el Estado. Mientras tanto, organizaciones de base y el gobierno regional cajamarquinos exigen la declaratoria de inviabilidad del proyecto, argumentando que ya una buena parte de sus cumbres y cabeceras de agua estn bajo el tajo abierto de diversos proyectos mineros desde hace ms de una dcada, sin que se vean beneficios significativos en la poblacin, pero s graves daos ambientales. Humala frente a las exigencias de los cajamarquinos sostiene que este proyecto ya fue aprobado por el gobierno anterior, compromiso que l no puede desconocer, y que se trata adems de una inversin importante de 4 800 000 dlares para el pas. Este un conflicto cuya solucin no se ve por el momento, salvo que la empresa se retire voluntariamente, ya que si bien legalmente ha obtenido la licencia social, en la prctica no lo ha hecho, dada la amplia movilizacin social regional en contra del proyecto minero. Si el gobierno impone el proyecto a la fuerza va la represin lo conducira a una mayor derechizacin y autoritarismo. La forma en que se resuelva este conflicto decidir en gran parte la orientacin del resto del gobierno de Humala, que actualmente confronta conflictos socioambientales a lo largo y ancho del pas, la mayor parte heredados del gobierno anterior, pero algunos otros registrados durante este gobierno por la Defensora del Pueblo6. Explicamos el caso Conga brevemente, ya que si bien no es el tema central de este artculo, s marca la direccin que el gobierno est tomando en relacin a las industrias extractivas y a los conflictos socioambientales. Adems, es en este contexto en el que se desarrolla la reglamentacin de la ley de consulta previa promulgada el 6 de setiembre de 2011, al inicio del gobierno de
6 Ver: Defensora del Pueblo. Reporte Conflictos Sociales n. 98. - Abril 2012. Lima: Defensora del Pueblo, 2012. De los 243 conflictos sociales registrados en abril de 2012, 145 son de tipo socioambiental. http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/ home.php

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Ollanta Humala, cuando an muchos de sus electores mantenan la expectativa de que cumplira con sus ofrecimientos electorales.

Fallido proceso de reglamentacin de la ley de consulta previa


La ley de consulta previa es producto de la movilizacin indgena amaznica del 2008 y 2009, y de las exigencias que se hicieron desde mucho antes, aunque hayan pasado inadvertidas para el pblico en general. El Convenio 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo (OIT) ha estado vigente en el Per desde 1995, por lo que la consulta previa se debi aplicar desde entonces, sin embargo, los funcionarios estatales se negaban a ello, argumentando que no tenan una ley como referencia. La movilizacin indgena amaznica del 2008 y 2009, que exigi la derogatoria de los decretos legislativos del gobierno de Alan Garca que afectaban a los pueblos indgenas, tuvo como argumento central que estos no haban sido consultados. A raz de este conflicto entre pueblos indgenas y el Estado, adems de los sucesos de Bagua7 que conmocionaron al Per y al mundo, el 23 de agosto del 2011 el Congreso de la Repblica aprob por unanimidad la ley de consulta previa8. De esta manera el Congreso reconoci su responsabilidad en los sucesos de Bagua, por haber actuado en su periodo anterior del gobierno anterior con desidia ante el reclamo de los pueblos indgenas. El presidente Humala, en un acto simblico de reparacin del Estado a los pueblos originarios por la actitud anti-indgena que tuvo el gobierno de Alan Garca, promulg la ley de consulta previa en Bagua. Dicha ley fue celebrada por organizaciones indgenas, la sociedad civil
7 El 5 de junio del 2009, la represin del gobierno de Alan Garca en la Curva del Diablo y en la ciudad de Bagua, as como la reaccin de la poblacin frente a esta, tuvieron como resultado la muerte de 24 policas y 10 civiles. 8 La versin que se aprob fue la de mayo de 2010.

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y por organismos internacionales vinculados a los derechos humanos y derechos indgenas9, al mismo tiempo que fueron sealados algunos vacos en ella10. El 22 de noviembre del 2011 se cre una comisin multisectorial temporal con el fin de llevar adelante el dilogo intercultural para la reglamentacin de la ley de consulta11. Esta comisin estuvo constituida por las cinco organizaciones indgenas nacionales conformantes del Pacto de Unidad, a las cuales se les sum la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per (CONAP) y 14 viceministros, a los que luego se sumaron 4 ms. La comisin estuvo precedida por un funcionario de segundo rango de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), quedando el Viceministerio de Interculturalidad como secretara tcnica. El mismo da de la instalacin de la comisin, el viceministro de interculturalidad entreg a sus miembros el borrador del reglamento de la ley de consulta preparado por su despacho. Las organizaciones indgenas constituidas en el Pacto de Unidad respondieron a esta iniciativa del viceministerio con la publicacin de un documento titulado: Principios mnimos no negociables para la aplicacin de los derechos de participacin, consulta previa y consentimiento previo, libre e informado, acordado en su encuentro nacional del 1 de diciembre de 2012. Tanto el borrador del reglamento como el documento de los Principios mnimos no negociables fueron entregados como insumos
Organizacin de los Estados Americanos (OEA). CIDH saluda promulgacin de la ley de consulta previa en el Per. Washington D.C.: OEA, 2012. http://www.oas.org/ es/cidh/prensa/comunicados/2011/099.asp Consultado el 29 de mayo de 2012 10 Benavides, Margarita. Per: los mrtires de la consulta previa. Servindi, Lima, 26 de mayo de 2011. http://servindi.org/actualidad/50164 Consultado el 29 de mayo de 2012. 11 A travs de la Resolucin Suprema N 337-2011-PCM, se crea la Comisin Multisectorial de naturaleza temporal con el objeto de emitir un informe a travs del cual se proponga el proyecto de Reglamento de la Ley N 29785, con la participacin de representantes de organizaciones indgenas de alcance nacional y del Poder Ejecutivo, la cual fue instalada en Lima el 22 de noviembre de 2011.
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en los talleres y en el encuentro nacional de representantes indgenas, acordados por la comisin multisectorial, para evaluar el borrador de reglamento. Con la convocatoria de las organizaciones indgenas se realizaron talleres macrorregionales en Chiclayo, Pucallpa, Huancayo, Iquitos, Cusco y Bagua, y un encuentro nacional en Lima, durante los meses de enero y febrero de 2012. En total asistieron alrededor de 3000 delegados y representantes indgenas. El Estado financi la realizacin de los eventos con un milln y medio de soles, mientras que la logstica estuvo a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano (INDEPA). Desde la primera reunin macrorregional ocurrida en Chiclayo se cuestion la ley de consulta previa, con lo cual tambin el borrador de reglamento, por no reflejar cabalmente los derechos indgenas reconocidos internacionalmente a travs del Convenio 169 de la OIT, la Declaracin sobre Derechos Indgenas de las Naciones Unidas (NN.UU.), la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre el caso Saramaka versus Surinam que establece jurisprudencia sobre el tema, y varios otros instrumentos internacionales, como los informes de expertos de la OIT, etc.12. Luego de los otros cinco talleres que se realizaron en enero y que expresaron posiciones en el mismo sentido, el encuentro nacional que se realiz en Lima del 13 al 15 de febrero, lleg a los siguientes acuerdos: El Pleno del Encuentro Nacional aprueba por amplia mayora exigir la MODIFICATORIA DE LA LEY de CONSULTA PREVIA, en un plazo razonable perentorio de 30 das, de no tener la respuesta se tomar las acciones correspondientes, ya sea por va de inconstitucionalidad o directamente ante la Corte
Acta del Evento Macrorregional Norte de Evaluacin Interna del Borrador de Reglamento de la Ley de Consulta. http://servindi.org/pdf/Acta_Taller_ Macroregional_Norte_Chiclayo.pdf Consultado el 29 de mayo de 2012.
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Interamericana de Derechos Humanos. Por tanto, se rechaza el Borrador de Reglamento de la Ley de Consulta Previa13. Se aprueba que las organizaciones nacionales integrantes de la Comisin Multisectorial no participen del Dilogo Intercultural hasta que no haya una respuesta a la exigencia de la Modificatoria de la Ley No. 29765, Ley de Consulta Previa. La institucionalidad de los Pueblos Indgenas es una demanda prioritaria, que debe ser creada con rango ministerial, autonoma y representacin indgena, encargada de llevar a cabo la implementacin de la Ley de Consulta. Los pueblos indgenas exigen por unanimidad, una nueva Asamblea Constituyente para una nueva Constitucin Poltica que recoja los derechos de los Pueblos Indgenas. El Pleno respalda y ratifica la UNIDAD de los pueblos indgenas y originarios a travs del Pacto de Unidad14.

A pesar de estos acuerdos, el Viceministerio de Interculturalidad convoc a una reunin de la comisin multisectorial, registrando a las ahora cuatro organizaciones indgenas conformantes del Pacto de Unidad como ausentes, y se continu con el dilogo intercultural sobre la reglamentacin de la ley. De esta manera el Estado ignor los acuerdos alcanzados en el proceso de evaluacin del borrador del reglamento por las organizaciones indgenas y sus bases. La comisin prosigui con la elaboracin del informe sobre el reglamento considerando 39 aportes15
13 Los artculos de la ley de consulta que se han solicitado modificar son los siguientes: 1, 2, 4, 7, 15 ,19 y Segunda Disposicin Complementaria Final de la Ley de Consulta Previa. 14 Acta del Encuentro Nacional de evaluacin Interna del borrador de reglamento de la ley de consulta previa realizado en Lima del 13 al 15 de febrero de 2012. http:// es.scribd.com/doc/81840015/Acta-Encuentro-Nacional-sobre-evaluacion-de-la-Leyde-Consulta. Consultado el 29 de mayo de 2012. 15 De Althaus, Jaime. Entrevista a Ivn La Negra (viceministro de interculturalidad). La Hora N, Lima, 21 de febrero de 2011. http://www.youtube.com/ watch?v=YGFQzdCqnmE. Consultado el 29 de mayo de 2012.

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de las empresas, el Estado, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y las dos organizaciones que permanecieron en este dilogo Intercultural: la Confederacin Campesina del Per (CCP)16 y la CONAP. Posteriormente el informe final de la comisin fue enviado a la PCM y el 3 de abril de 2012 el reglamento fue publicado en el diario oficial El Peruano, con acuerdo del Consejo de Ministros. CONAP denunci que no se haban incorporado en el reglamento las propuestas expresadas por las dos organizaciones indgenas que permanecieron en la comisin multisectorial17. Para entonces la relacin entre las organizaciones indgenas y el gobierno estaban en mxima tensin. En estas circunstancias el Pacto de Unidad public un pronunciamiento, fechado el 4 de marzo de 2012, ratificando los acuerdos del evento nacional y criticando al gobierno en los trminos siguientes:
Considerando: Que las organizaciones de los pueblos indgenas hemos trabajado de buena fe, de manera ardua y responsable para evaluar la Ley de Consulta y el proyecto de reglamento, en seis Talleres Macro Regionales y un Encuentro Nacional, cuya conclusin fue la MODIFICATORIA de la Ley antes de su reglamentacin; sin embargo el Viceministerio de Interculturalidad ha desconocido este acuerdo y ha impulsado la reglamentacin de una norma inconstitucional que viola derechos sustantivos reconocidos en el Convenio 169 de la OIT y el derecho internacional; convirtindose en el principal operador de los intereses de la poltica econmica neo extractivista del gobierno de turno y del sector empresarial transnacional.

16 En el pleno del encuentro nacional la representante de la CCP expres que esta organizacin seguira participando en la comisin multisectorial y en el proceso de reglamentacin, con lo cual qued fuera del Pacto de Unidad. 17 CONAP. Comunicado: CONAP expresa su disconformidad con el Reglamento de la Ley de Consulta por no respetar todos los acuerdos alcanzados, as como por no haber incorporado nuestras propuestas en relacin a los puntos sobre los que no se alcanzaron acuerdos. Lima: CONAP, 2012. http://servindi.org/actualidad/62673. Consultado el 29 de mayo de 2012.

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Por lo que: rechazamos categricamente el Reglamento de la Ley de Consulta, documento UNILATERAL elaborado por el Viceministro de Interculturalidad, validada por una desigual Comisin Multisectorial de dieciocho Vice ministerios con dirigentes de solo dos organizaciones, CONAP y CCP captados vergonzosamente por el Estado y las transnacionales para legitimar una norma inconstitucional, los cuales NO nos representan a los ms de 10 millones de indgenas peruanos, por tanto, nos encontramos en un Estado de Derecho violatorio y atentatorio a los derechos Constitucionales, dicho reglamento no incluye los valiosos aportes de ms de tres mil dirigentes, hombres, mujeres y jvenes de los propios pueblos indgenas que participaron en los talleres macro regionales, los cuales han sido defraudados y traicionados18.

El viceministro de interculturalidad, Ivn Lanegra, ha respondido a los cuestionamientos de las organizaciones indgenas diciendo que quienes toman ahora esta posicin, celebraron en su momento la promulgacin de la ley de consulta. Tambin ha afirmado que las organizaciones indgenas han tomado esta posicin porque de otro modo se hubieran quedado sin agenda poltica19. Si bien la respuesta del viceministro toma distancia de los problemas de fondo que estn planteando las organizaciones y parece ms bien que su preocupacin estaba en sacar el reglamento en el plazo ms breve posible, hay que destacar su serenidad al momento de hacer sus planteamientos y el no haber cado en la confrontacin directa con las organizaciones indgenas, a lo cual trataron de conducirlo ms de un periodista.

18 Pronunciamiento. El Estado peruano consuma violacin de derechos de los pueblos indgenas mediante la reglamentacin de una inconstitucional ley de consulta. Pacto de Unidad. AIDESEP, CONACAMI, CNA, OMIAP. 4 de marzo 2012. 19 De Althaus, Jaime. Entrevista a Ivn La Negra (Viceministro de Interculturalidad). La Hora N, Lima, 21 de febrero de 2011. http://www.youtube.com/ watch?v=YGFQzdCqnmE. Consultado el 29 de mayo de 2012. Len, Jorge y Maertens, Juan Jos. Cada sector definir si consulta previa es antes o despus de firmar los contratos. Rumbo Minero, Lima, 12 de mayo de 2012. http://gestion.pe/2012/05/12/ politica/ivan-lanegra-dependera-cada-sector-si-consulta-previa-antes-despues-firmarcontratos-2002448. Consultado el 26 de mayo de 2012.

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El viceministro da la apariencia de sentirse muy satisfecho de haber cumplido con el encargo que le dio el gobierno, en un plazo record para lo que es la dinmica estatal, y no ha mostrado mucha preocupacin por el conflicto que se ha dado en el proceso mismo, ni por las crticas de fondo que se han hecho al reglamento y a la ley. Ha sostenido que se ha alcanzado un consenso entre los actores principales, dando a entender que el estndar del reglamento y la ley era lo que se poda alcanzar en el contexto actual, y que en el futuro se podra ir perfeccionando a partir de la puesta en prctica del proceso de consulta. As mismo, ha sealado que se ha iniciado una poltica de Estado hacia los pueblos indgenas, que hay que blindar lo conseguido y evitar retrocesos en los prximos gobiernos20. Queda claro que el viceministro asumi una posicin pragmtica frente al asunto. Sobre el cuestionamiento del viceministro a los representantes indgenas, estos han respondido que en su momento celebraron la ley pensando que era un avance y que los vacos que tena podan ser subsanados en el reglamento. Sin embargo, en el proceso de reglamentacin se dieron con las posiciones de funcionarios y juristas que plantearon que el reglamento no poda ir ms all de lo establecido en la ley, lo que los condujo a pedir su modificatoria21. Lo que queda claro en esta contradiccin entre Estado y organizaciones indgenas, es que mientras el Estado ha priorizado el corto plazo en el proceso de reglamentacin (probablemente atendiendo la preocupacin de las empresas y del propio Estado
20 Equipo ProPersona. Entrevista al Viceministro Ivn La Negra - Consulta previa (Tercera Parte). ProPersona, Lima, 12 de abril de 2012. http://www.youtube. com/watch?v=OFK8HFCPbSw&feature=related. Consultado el 30 de mayo de 2012. 21 Hay abogados que tienen una opinin diferente. Al respecto Cesar Gamboa declar: el reglamento que se est planteando, debe estar en funcin al convenio 169 no solamente a Ley, si hubiera una contradiccin entre la ley y el convenio, el reglamento debe alinearse con el convenio () los reglamentos pueden regular mas all de la Ley, en funcin al derecho constitucional y el consentimiento, para ciertos casos hay jurisprudencia nacional e internacional. http://www.conacami.pe/2012/02/ porque-el-pacto-de-unidad-rechaza-el.html

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de mantener el ritmo de las inversiones, de la ejecucin de los proyectos, del crecimiento econmico y del Producto Bruto Interno, de la generacin de divisas, del cobro de impuestos y regalas que permitan funcionar al Estado para, adems, realizar los programas sociales eje importante para la popularidad del gobierno), las organizaciones indgenas del Pacto de Unidad y de sus bases, a la vista de los acuerdos del pleno del Encuentro Nacional, lo que han priorizado es el largo plazo, es decir, alcanzar un estndar de derechos indgenas en la ley nacional mucho ms ambicioso que la que el gobierno ha estado dispuesto a reconocer actualmente, ya que la ley y el reglamento aprobados, a la larga, les puede perjudicar al no reflejar a cabalidad el derecho internacional, especialmente en el tema del consentimiento en el caso de los megaproyectos y el momento en que se hace la consulta para los casos de minera e hidrocarburos, que son los aspectos ms controvertidos en lo aprobado.

Aspectos ms controvertidos de la ley y el reglamento


Segn la abogada Raquel Yrigoyen, una de las juristas ms destacadas sobre derechos indgenas, la ley debi incluir un listado de los casos en que el consentimiento es obligatorio y de ese modo reflejar cabalmente el derecho internacional sobre pueblos indgenas que el Per ha avalado, y que por tanto, es parte de su cuerpo constitucional. Los casos en que el consentimiento es obligatorio son: el traslado de un pueblo, megaproyectos con fuerte impacto sobre los recursos que son base para la sobrevivencia de un pueblo, depsito y almacenamiento de sustancias txicas con riesgo potencial de contaminacin, riesgos a la propiedad de un pueblo, actividades militares, causa genrica (cualquier caso de riesgo para la sobrevivencia de un pueblo, cualquier medida para salvaguardar los derechos de los pueblos).

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La abogada Yrigoyen menciona tambin que el reglamento debe establecer que en estos casos, si el pueblo no consiente la medida legislativa o administrativa que los afecta, el Estado debe desistir de su iniciativa. As mismo, afirma que el borrador del reglamento propuesto por el Viceministerio de Interculturalidad fue innecesariamente provocador, al establecer en su artculo 5 que no existe derecho a veto, trmino que no aparece en ningn documento del derecho indgena, y que da a entender que las posibles oposiciones de los pueblos indgenas a ciertas medidas del Estado seran arbitrarias y que no tendran razn de ser22. A partir del listado de casos que requieren consentimiento por las poblaciones afectadas, concluimos que los megaproyectos de extraccin de minerales, hidrocarburos y de generacin hidroelctrica, requieren definitivamente del consentimiento de los pueblos indgenas, por la contaminacin a la que son proclives y por el impacto que tienen en los medios y modos de vida de los pueblos indgenas. En el caso de los megaproyectos de hidroelctricas, estos suelen adicionalmente implicar el traslado de poblacin. Otro tema muy cuestionado en el reglamento aprobado es que establece que cada sector del Estado decidir en qu momento realiza la consulta. En el caso de Energa y Minas, el ministerio decidir si es antes o despus de otorgar la concesin minera o de hidrocarburos. El Viceministro de Interculturalidad ha justificado esta disposicin diciendo que para realizar la consulta en casos de proyectos mineros y de hidrocarburos, se requiere tener una cantidad de informacin significativa para poder informar a la poblacin al momento de hacer la consulta23.
Raquel Yrigoyen analiza reglamentacin de la Ley de Consulta Previa. Servindi, Lima, 13 de diciembre de 2011. http://www.youtube.com/watch?v=Qm1jlhJBEEk Consultado el 30 de mayo de 2012. 23 Len, Jorge y Maertens, Juan Jos. Cada sector definir si consulta previa es antes o despus de firmar los contratos. Rumbo Minero, Lima, 12 de mayo de 2012. http://gestion.pe/2012/05/12/politica/ivan-lanegra-dependera-cada-sector-si-consultaprevia-antes-despues-firmar-contratos-2002448. Consultado el 26 de mayo de 2012.
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El hecho de que cada sector defina en qu momento hace la consulta puede traer confusin y conflictos adicionales, pues cmo van a justificar las empresas su presencia en las comunidades antes de que el Estado les haya consultado? En estas condiciones, lo ms probable es que los pueblos rechacen la presencia de la empresa. Sera mucho ms viable y acorde con el derecho internacional sobre pueblos indgenas que el Estado haga una primera consulta antes de otorgar la concesin, justamente para obtener el consentimiento sobre esta medida y para realizar los estudios que requieran hacer las empresas en las comunidades y territorios indgenas. En un segundo momento, con la informacin obtenida, puede hacerse una segunda consulta para las actividades de exploracin y una tercera para las actividades de explotacin. Quiz le debe estar preocupando al Estado cmo financiaran una consulta pre-concesin, cuando an no hay una empresa de por medio que pueda dar el dinero para la realizacin del proceso. El Estado tendra que crear un fondo para cumplir con esta obligacin. Adicionalmente, la posicin del viceministerio con respecto al momento de la consulta establece discrepancia con organizaciones indgenas y juristas sobre derechos indgenas, quienes sostienen que la concesin ya es una medida administrativa que afecta los territorios indgenas al sobreponerse a estos y que por ello la consulta debe hacerse antes de la entrega de la concesin a la empresa.

Conclusin
Con la creacin de la ley de consulta previa y su reglamento, el Estado ha dado un paso adelante en el reconocimiento y aplicacin de los derechos indgenas. Por lo pronto, hay un avance en la legislacin nacional en el reconocimiento a las comunidades nativas y campesinas como pueblos indgenas, lo cual implica

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el reconocimiento, en trminos ms amplios, de sus territorios. As mismo, el Estado asume responsabilidad directa en el proceso de consulta, a diferencia de la situacin anterior, en que la responsabilidad del dilogo con las comunidades estaba en las empresas como parta de los EIA y en el marco de la legislacin de participacin ciudadana. Sin embargo, el Estado con la ley y el reglamento ha establecido un estndar que no es satisfactorio para las organizaciones indgenas, las que argumentan que esta legislacin nacional no refleja el estndar alcanzado por la legislacin internacional sobre derechos indgenas. Mientras este debate contine, probablemente estas organizaciones acudirn a los tratados internacionales, ya que conforman el cuerpo constitucional del Per. Hay que resaltar que a pesar de las limitaciones en el accionar del Viceministerio de Interculturalidad y del INDEPA, contrastndolo con el de los funcionarios de esos organismos durante el gobierno de Alan Garca, ha habido un salto cualitativo. Los funcionarios de estos organismos durante el gobierno de Alan Garca solan ser militantes del partido aprista y funcionales a la poltica anti-indgena del perro del hortelano que propugnaba el entonces presidente de la Repblica. Estos actuaban en la sombra y en el momento ms lgido de la movilizacin amaznica en el 2009, intentaron crear una organizacin paralela a la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP). Siguen habiendo contradicciones fuertes entre el Estado y las organizaciones indgenas, lo que se ha visto en el proceso de reglamentacin de la ley de consulta previa. Existe una situacin sumamente convulsionada por los conflictos socioambientales, en el que el proceso de reglamentacin de la ley de consulta hubiese podido ser una oportunidad para distender, sin embargo, ha terminado tensando ms estas relaciones. Sera bueno para el pas, para el Estado y para los pueblos indgenas, que se reinicie un dilogo para revisar la ley y el reglamento, a las luces de la

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legislacin internacional sobre derechos indgenas, para que de esta manera las contradicciones puedan reducirse y la consulta previa se convierta en un instrumento que pueda ayudar al dilogo y a la solucin pacfica de los conflictos. Como estn las cosas preocupa cmo se van a dar las primeras consultas y cul va a ser la reaccin de las comunidades y las organizaciones que han rechazado la ley y el reglamento. La actitud del gobierno de no aceptar la modificacin de la ley de consulta previa, est mostrando el lmite al que este est dispuesto a llegar al apostar por un modelo primario exportador asentado en las industrias extractivas como su principal pilar. Sujetar los megaproyectos al consentimiento de los pueblos indgenas, en cuyas reas estn la mayor parte de los yacimientos mineros y de hidrocarburos, le traera muchas restricciones a su modelo extractivista primario exportador, basado de manera importante en los minerales. De ah los lmites al derecho a la consulta y el consentimiento impuestos a travs de la ley de consulta y su reglamento.

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LOS TReS TeMAS SeALADOS eN eL TTULO estn relacionados, como espero poder demostrar a lo largo de este texto; y en el contexto de la Amazona peruana confluyen en los debates sobre la ley de consulta previa recientemente reglamentada por este gobierno en medio de serios conflictos.

Identidad
Vctor Vich1 narra una ancdota que vivi en San Jernimo, pueblo cercano a Andahuaylas, en Apurmac. Cuenta que el alcalde de esa localidad construy en aos pasados un arco ornamental que tena por finalidad marcar la frontera entre su pueblo y el de Andahuaylas. l justific la obra, que demand la inversin de buena parte del presupuesto de su municipalidad y caus problemas de trnsito entre ambos poblados, sealando la necesidad de que los forneos que visitaran San Jernimo se dieran cuenta de que all la gente era diferente, ms hospitalaria y mejores personas, y de que se trataba de un lugar con mejor clima.

Vich, Vctor. Las polticas culturales en debate: lo intercultural, lo subalterno y la dimensin universalista. En: Vctor Vich, ed. El Estado est de vuelta: desigualdad, diversidad y democracia. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2005, pp. 265-278.

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A partir de esta ancdota Vich seala que la identidad se funda en la construccin de una diferencia, vale decir, se funda en la imaginacin de un otro, distinto, cuya representacin suele funcionar como una estrategia imaginaria sobre la supuesta unidad del ser. Toda identidad, contina Vich, es problemtica en la medida que depende de otros y porque es constituida sobre la base de un antagonismo. Afirma tambin que la identidad no es algo dado sino, ms bien, un proceso de asimilacin y aprendizaje cultural que nunca concluye, que cambia constantemente y cuyas variaciones se deben tanto a dinmicas internas como a las mltiples influencias del exterior. En realidad, en el proceso de construccin antagnica de la identidad se estn construyendo dos identidades: la del otro y la de uno mismo. Un caso notable es el de los judos durante el gobierno de Hitler, quien afirm las supuestas virtudes del pueblo alemn en contraposicin con las taras y defectos que le atribua al pueblo judo. As, Hitler cre un imaginario sobre su pueblo y otro acerca del pueblo judo. Algo similar hicieron los caucheros en el Putumayo, entre fines del siglo XIX y comienzo del XX, quienes imputaron a los indgenas estupidez moral, maldad y salvajismo, al tiempo que ellos mismos se consideraron agentes portadores de las virtudes de la civilizacin y salvadores de indgenas que vivan negados de inteligencia y moral. En ambos casos de Hitler con los judos y de los caucheros con los indgenas del Putumayo, los imaginarios actuaron como mecanismos para justificar la agresin contra el otro, a fin de usurparles su riqueza a los judos (quienes manejaban negocios importantes) y esclavizar a los indgenas para que trabajen en la extraccin de gomas silvestres. Sin embargo, algunas de las caractersticas de la identidad tienen que ver ms con los procesos de cambio de una sociedad que con el antagonismo con forneos. No existe una identidad inmutable, esttica. Sociedad y cultura son realidades que

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conllevan el cambio. Suponer sociedades estticas es tener una visin a-histrica de la realidad. Aunque es evidente que las modernas sociedades industriales, ms influidas por los inventos tecnolgicos, experimentan cambios mucho ms rpidos, esto no puede llevarnos a suponer que las sociedades indgenas son sociedades que no cambian. La arqueologa aporta elementos que permiten determinar los cambios producidos en las sociedades indgenas antes de la invasin europea, como consecuencia de relaciones de intercambio con otras sociedades o de haber sido conquistadas, o de sufrir las consecuencias de desastres ambientales. No obstante, a partir de nuevos procesos de conquista establecidos, primero, por la Colonia espaola y, ms tarde, por la Repblica, los cambios que han experimentado las sociedades indgenas son ms rpidos y de mayor impacto. La falta de coincidencia entre los indgenas reales y el imaginario que el forneo ha construido sobre ellos, es causa de frecuentes conflictos. Por ejemplo, funcionarios pblicos de dependencias oficiales encargadas de inscribir comunidades indgenas se niegan con frecuencia a atender solicitudes de moradores de una comunidad alegando que ya no son indgenas, porque las personas que le presentan la demanda no corresponden a la idea que ellos tienen acerca de cmo es un indgena. A veces los funcionarios son ms especficos y aaden que esos ya saben hablar castellano, venden sus productos a los comerciantes y envan a sus hijos a la escuela, de lo que se deriva que, para ellos, los indgenas lo son a condicin de que no hablen castellano, no intervengan en el mercado y no enven a sus hijos a la escuela. Es decir, su visin acerca de los indgenas es pobre y distorsionada, probablemente consecuencia inconsciente de la idea de que el indgena corresponde a una etapa del desarrollo de la humanidad en su marcha ineluctable hacia la civilizacin tal cual hoy se la concibe. Cuando el ex presidente Garca, junto con el ex presidente

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del Congreso, Velsquez Quesqun, rechaz la ley de consulta previa, dio una explicacin similar para negarse a considerar como indgenas a pobladores andinos y costeos2. Otro ejemplo de cmo el imaginario sobre los indgenas no coincide con la idea que sobre ellos tienen las autoridades, es el recurso al argumento de la manipulacin cada vez que los indgenas plantean reivindicaciones, en especial cuando estas afectan decisiones importantes tomadas desde el poder y relacionadas con temas econmicos. Esto sucedi, por ejemplo, cuando los achuares del Corrientes se levantaron, en 2006, en protesta por la contaminacin de su medio ambiente y la afectacin de su salud causada por la industria petrolera; y tambin con ocasin de los levantamientos indgenas de 2008 y 2009, como consecuencias de abusivas polticas estatales y de leyes que transgredan no solo el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaracin de Derechos de los Pueblos Indgenas de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), sino incluso los magros reconocimientos que an les considera la actual Constitucin y la ley de comunidades nativas. La identidad es un tema particularmente complejo, no solo por su carcter dinmico, sino tambin, por las mltiples identidades que configuran a las personas y tambin a las sociedades. As, las personas tienen una identidad en tanto que pertenecen a un pas determinado y, si son indgenas, tienen otra en la medida que provienen de un pueblo especfico. Sobre estas identidades se superponen otras, por ejemplo, si la persona es hombre, mujer u homosexual, si la persona profesa una religin u otra, o ninguna, si es rica o es pobre, si pertenece a una familia dominante, si procede de un grupo racial o de otro, si es parte de un partido poltico

Ver: Chirif, Alberto. La ley de consulta, dudas y deudas por saldar. En: Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco), ed. Per Hoy. Ajustes al modelo econmico. La promesa de la inclusin. Lima: desco, 2011.

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de derecha o de izquierda, y dentro de estos bloques, de una opcin antagnica a la otra. Una cuestin central de la identidad tiene que ver con la posicin que ocupan los sectores a los que pertenecen las personas dentro de la estructura de poder de la sociedad. Aun cuando la Constitucin y las leyes declaren que todos somos iguales, en la realidad la sociedad establece diferencias sustanciales entre las personas, dependiendo de dnde se ubican: si son pobres o ricas, si son blancas o no, si provienen de familias poderosas o marginales, si hablan bien el castellano o no, y as otras muchas diferencias. En el caso de los pueblos indgenas es ilusorio tratar el tema de la identidad sin considerar el racismo imperante en la sociedad, es decir, el desprecio que un determinado grupo racial o sector social, que es dominante, manifiesta respecto a otro que es subordinado. Hacemos la diferencia entre grupo racial y sector social porque gran parte del racismo en el Per no proviene de blancos, sino de sectores con poder econmico que racialmente no se diferencian mayormente del grupo que desprecian. En estas condiciones de agresin externa es claro que la afirmacin de los indgenas de su propia identidad requiere un arduo trabajo por parte de ellos para poder superar la carga de racismo en su contra. Afirmarse en medios hostiles es ciertamente un acto de coraje. La manera como el racismo repercute en las sociedades indgenas no es siempre igual y esto depende de causas diferentes. Por ejemplo, los aguarunas, que constituyen mayora en la zona del alto Maran y hablan su propia lengua, expresan claramente su identidad cultural sin temor, incluso si se encuentran en ambientes urbanos que pertenecen a mestizos. Es diferente el caso de los ashaninkas y otros pueblos ubicados en zonas de antigua colonizacin andina, y sometidos desde hace ms de un siglo a presiones racistas. En estos casos es frecuente encontrar personas que ocultan su identidad.

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Concordamos con Vich en que no existen identidades puras porque ellas son consecuencia de procesos de cambio que se producen a lo largo de la historia. Las identidades culturales son construcciones sociales que responden a cmo una serie de sociedades han interactuado entre s para producir una forma que, como la vida misma, tiene como destino cambiar. A raz de la anterior constatacin podemos entonces afirmar que los intentos de regreso al pasado, de recomposicin de sociedades desaparecidas, constituyen un absurdo. Se puede retomar valores o determinadas tcnicas del pasado para volverlas a utilizar, y el esfuerzo tendr xito si es que responden a necesidades del momento en que la gente vive. Pero tratar de repetir en el presente la experiencia de sociedades del pasado es un intento condenado al fracaso porque no responde a la lgica de las transformaciones sociales.

Interculturalidad
En las ltimas dcadas se ha venido imponiendo el discurso sobre la globalizacin. Se trata de un fenmeno reciente que ha sido facilitado por el avance de las comunicaciones, que han puesto en relacin realidades lejanas. Hoy es posible conocer de manera inmediata lo que ocurre en cualquier lugar del mundo mediante la avanzada tecnologa satelital. Pero adems de conocer, la llamada globalizacin ha generado redes econmicas y polticas entre los diversos pases del mundo que hacen que lo que ocurre en uno de ellos, pueda tener consecuencias en todos los dems. De qu depender que tenga o no consecuencias? De la posicin de poder que tenga el pas donde ha ocurrido el hecho. Una crisis financiera en los Estados Unidos o en los pases ms poderosos de Europa afectar fuertemente a pases cuyas economas dependen de ellos, como el Per. Por el contrario, una crisis econmica en Per no afectar o lo har muy poco a los pases hegemnicos.

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Esto lleva a cuestionar la idea equivocada de que la globalizacin ha convertido al mundo en una aldea global en la que todos sus miembros viven en armona y se benefician por igual de los adelantos cientficos y tecnolgicos. Con este discurso se pretende ocultar las relaciones de poder que existen entre unos pases y otros, y entre unos sectores sociales y otros dentro de cada pas, y se busca sofocar las demandas locales que paralelamente han ido surgiendo como reaccin a los planteamientos globalizantes. En este marco ha emergido el discurso alternativo de la interculturalidad, a partir de la formulacin de programas de educacin bilinge intercultural (EIB) dirigidos a pueblos indgenas. Sin embargo, aun cuando desde 1991 se plantea la interculturalidad como eje rector del sistema educativo peruano, los avances fuera del mundo indgena son mnimos. Recin aos ms tarde ha comenzado a cuestionarse el hecho de que la interculturalidad se limite a la educacin y, sobre todo, que se circunscriba al mbito rural y a los pueblos indgenas, y que no abarque la totalidad de la poblacin del pas. Polticas de esta naturaleza supondran que son los indgenas quienes deben interculturalizarse, es decir, aprender de las formas de conocimiento y organizacin de los otros sectores del pas, pero que estos no tienen que realizar un proceso recproco para aprender de aquellos. En el fondo, un planteamiento de esta naturaleza se aleja poco de las viejas consignas de integracin de la poblacin indgena a la sociedad nacional, que implicaban someter a dicha poblacin a la dinmica dominante diseada por el Estado. Una visin de este tipo est claramente emparentada con la definicin de inclusin que da la ley de creacin del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). Existe una manera ligera de concebir la interculturalidad que limita el alcance del concepto a la necesidad de conocer la mayor cantidad de fiestas y danzas que hay en el pas o al aprendizaje de cocinar diferentes comidas de acuerdo con los

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distintos ingredientes regionales. Menos an se trata de valorar la diversidad cultural como un simple particularismo esttico o como pieza de museo cargada de un esencialismo nostlgico y, a veces, de corte utpico3. Para explicar la manera cmo se maneja el concepto de interculturalidad, Fidel Tubino4 se refiere a dos enfoques diferentes: el de interculturalismo funcional (o neo-liberal) y el de interculturalismo crtico. Segn sus palabras: En el interculturalismo funcional se sustituye el discurso sobre la pobreza por el discurso sobre la cultura, ignorando la importancia que tienen para comprender las relaciones interculturales la injusticia distributiva, las desigualdades econmicas, las relaciones de poder y [citando a Alberto Cirese] los desniveles culturales internos en lo que concierne a los comportamientos y concepciones de los estratos subalternos y perifricos de nuestra misma sociedad.Tubino llama funcional a este enfoque porque no cuestiona el injusto sistema vigente y ms bien est al servicio de su mantenimiento y reproduccin. Se trata de un enfoque que oculta la injusticia y que excluye a los sectores dominados de la sociedad de la esfera del poder, es decir, del ncleo desde el cual deben plantearse las transformaciones de la sociedad que permitan encarar y eliminar las desigualdades vigentes. Claramente es este el marco en que se inscriben las polticas oficiales pasadas y presentes para encarar el tema de la injusticia vigente y del acceso desigual a las esferas del poder por parte de los ciudadanos. El interculturalismo crtico, por otra parte, encara el tema de la desigualdad y busca construir propuestas para superarla. Se trata de hacer visibles los conflictos y las diferencias, que son los verdaderos causantes de la violencia estructural que existe en la sociedad, para establecer mecanismos que permitan profundizar

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Vich, Vctor. Op. cit. Tubino, Fidel. Del interculturalismo funcional al interculturalisno crtico. Indito.

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el dilogo y as elaborar propuestas interculturales que construyan un nuevo tipo de sociedad. El texto de Tubino nos hace pensar que la meta del interculturalismo funcional es la integracin o inclusin de las sociedades indgenas en el modelo de sociedad nacional imaginado desde el poder. Una vez incorporadas, se supone que ellas gozaran de los beneficios que, en teora, el modelo ofrece en cuanto a servicios sociales de calidad y de igualdad ante la justicia. En un mbito mayor, la globalizacin plantea lo mismo: una vez que todos los pases se hayan integrado a esa aldea global utpica, tan poderosamente desarrollada desde el punto de vista econmico y cientfico, ellos podrn gozar de sus beneficios en condicin de igualdad. Pero esto es ilusorio o abiertamente falso, porque las condiciones reales en que los pueblos indgenas se han integrado a la llamada sociedad nacional (de por s un concepto absurdo pues cmo puede ser nacional si su definicin no ha considerado las particularidades de sus integrantes) no han significado otra cosa que la prdida de su libertad, de sus conocimientos y de su calidad de vida para sumergirse ya no en una sociedad nacional idealizada, sino en la real, en la que no pueden acceder a mejores servicios ni condiciones de justicia ni, en general, a la mayor parte de su oferta terica. Continuando con las reflexiones sobre el interculturalismo crtico, Tubino dice: No hay por ello que empezar por el dilogo, sino por la pregunta sobre las condiciones del dilogo. O, dicho todava con mayor exactitud, hay que exigir que el dilogo de las culturas sea de entrada dilogo sobre los factores econmicos, polticos, militares, etc., que condicionan actualmente el intercambio franco entre las culturas de la humanidad. Y esto nos lleva a pensar en lo que est sucediendo actualmente (que no es ms que una continuidad de lo que ha venido sucediendo en el pasado) en las relaciones entre pueblos indgenas y sectores campesinos con el Estado, respecto a su poltica de

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explotacin minera y de hidrocarburos. Es claro que el problema radica en el modelo que el Estado tiene de sociedad nacional, un modelo que no est dispuesto a modificar. Qu entiende el actual gobierno por inclusin?

Inclusin
La inclusin es un tema de mucha actualidad poltica porque ha sido lanzado por el gobierno del presidente Ollanta Humala como cuestin prioritaria. Cul es el contenido real que le da a este concepto? Para lograr su objetivo de inclusin el gobierno del presidente Humala ha creado, con fecha 20 de octubre de 2011, un nuevo ente pblico: el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS), compuesto por dos viceministerios: el de Polticas de Evaluacin y el de Prestaciones Sociales. En este segundo ha integrado diversos programas sociales: el Fondo Nacional de Cooperacin para el Desarrollo - FONCODES (creado en 1991), el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria - PRONAA (1992), el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres - JUNTOS (2005), el Programa de Asistencia Solidaria Pensin 65 (2011) y el Programa Cuna Ms (2011), estos dos ltimos constituidos sobre la base de Gratitud (Programa Piloto de Asistencia Solidaria Gratitud de vida efmera: del 28 de agosto de 2010 al 19 de octubre de 2011) y de Wasa Wasi (1993), respectivamente. El objetivo central del MIDIS es reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales. Dado el carcter reciente del MIDIS, creado apenas hace seis meses, sera injusto evaluar su actuacin de manera concluyente. Hay que darle tiempo para ver cul es su comportamiento y si realiza cambios significativos en su accionar respecto a lo que ha sido en el pasado la actuacin de los organismos incorporados. Por esto haremos reflexiones basadas en la manera cmo los organismos

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integrados al nuevo ministerio han funcionado hasta ahora. No obstante, no podemos obviar el hecho de que el comportamiento del actual rgimen en sus pocos meses de gobierno respecto a temas como industrias extractivas y derecho de consulta previa, dejan en claro que su actitud no se va a apartar sustantivamente de la de los gobiernos anteriores. Haremos un repaso sinttico del comportamiento de las instituciones integradas al MIDIS a lo largo de su existencia en el tiempo y trataremos de ver qu ha cambiado en el pas respecto a la pobreza. Observamos: 1. Varios de esos organismos fueron creados hace 20 aos con la finalidad de combatir la pobreza extrema, meta que claramente no han alcanzado; de haberlo hecho hubieran ya desaparecido. Debemos destacar que despus de dos dcadas de existencia esos organismos siguen usando el mismo lenguaje en lo que se refiere a su misin, visin y objetivos. 2. El hecho de que las condiciones de pobreza hayan sido generadas por la poltica econmica no ha merecido un anlisis serio de los anteriores gobiernos ni del actual. Si la pobreza es consecuencia de dicha poltica, en vez de actividades caritativas lo que habra que hacer son cambios sustanciales en dicha poltica, para as redistribuir mejor los ingresos generados en el pas. 3. La existencia de esos organismos responde a la intencin de mitigar los impactos de las polticas de ajuste. Recordemos que mitigar, segn el diccionario, significa moderar, aplacar, disminuir o suavizar una cosa rigurosa o spera. Es decir, significa aplicar una pomada o dar un caramelo a alguien al mismo tiempo que se le propina un golpe. Nada ms que esto. 4. Su comportamiento se enmarca claramente dentro del modelo asistencialista, esa especie de tcnica de maquillaje

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tan querida por muchos polticos porque aparenta avances mientras que las cosas se mantienen igual. 5. El pas ha experimentado un crecimiento econmico considerable en las ltimas dcadas que no ha repercutido en beneficio de toda la poblacin. Mientras ha producido bienestar en una parte de ella, compuesta por sectores que gozaban de antemano de mejores condiciones de acceso a la educacin y a la salud, y de mejor posicin econmica, ha generado ms pobreza en otros que no gozaban de estos beneficios. Es claro, entonces, que crecimiento econmico no es igual a desarrollo. 6. No son solo las medidas de ajuste econmico las que generan pobreza en la poblacin, sino tambin las actividades econmicas que los gobiernos promueven. Este es el caso de la explotacin minera y de hidrocarburos, que afecta el hbitat de sociedades como las indgenas y campesinas, contaminando sus medios de produccin y daando su salud. 7. Las raciones que reparte el PRONAA en las comunidades indgenas del ro Corrientes compensan lo que ellas pierden a causa de la contaminacin? Claro que no. Por un lado, la calidad alimenticia del pescado fresco no es igual a la del enlatado y, por otro, los alimentos de PRONAA no solo llegan tarde, sino que su distribucin atraviesa por continuos periodos de suspensin por ineficiencia burocrtica. 8. Al mismo tiempo hay que sealar que producir su propio alimento es un acto de dignidad, mientras que estirar la mano para recibirlo es uno de humillacin. 9. La lgica de los organismos de lucha contra la pobreza es asistencial y genera condiciones de dependencia entre los que no tienen y quienes manejan las instituciones del Estado. Esto no es casual sino producido. En los ltimos aos hemos visto a Presidentes de la Repblica repartir donaciones a la

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gente. Al hecho ya pernicioso de suplantar la justicia con la caridad, se aade la mentira de hacer aparecer un donativo de bienes pblicos como si se tratara de un generoso acto particular. 10. Las polticas pblicas diseadas para luchar contra la pobreza no han analizado nunca las causas de la pobreza de la gente. Esto tampoco es casual, dado que ellas solo buscan mitigar los efectos de una poltica de crecimiento econmico que los gobiernos no estn dispuestos a cambiar, ya sea por miedo a ser sancionados por los organismos financieros internacionales, por temor a que los grupos de poder nacionales los boicoteen o por los beneficios econmicos concretos que una poltica de este tipo le significa al grupo gobernante. En algunos casos, las tres causas van juntas. Solo quisiramos comentar el caso de Pensin 65 comparndolo con el modelo original, Gratitud, y las diferencias reales entre uno y otro, y las que pareca que iban a darse. Pensin 65 ha rebajado la edad de los beneficiarios (de 75 a 65 aos), ha ampliado su mbito de actuacin a ms distritos del pas y ha elevado el monto de la subvencin (de 100 a 125 soles). Nos interesa ahora tratar sobre la diferencia que pareca insinuar el nombre del programa: pensin. Cremos entender que ms que de un donativo se trataba de una asignacin peridica a una persona como un derecho por haber trabajado durante su vida, aunque por fuera del sistema de seguridad social y de jubilacin. Mantener esta visin hubiera sido interesante porque habra liberado al programa de su carga paternalista: una cosa es hacer caridad y otra reconocer un derecho. Nada de esto, sin embargo, est en los considerandos de la norma de su creacin. En el caso de Gratitud, el mismo nombre es tan ambiguo que podra referirse al reconocimiento del Estado con sus ciudadanos de tercera edad o al agradecimiento que se espera que estos tengan

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con el primero por su generosidad de darles 100 soles. Teniendo en cuenta el espritu clientelista del gobierno que dio esa norma, nos inclinamos por esta segunda interpretacin.

Qu es inclusin para el actual gobierno?


En la ley de creacin del MIDIS (Ley N 29792), los legisladores definen la inclusin social de esta manera: La incorporacin social, econmica, poltica y cultural a la comunidad nacional de grupos sociales excluidos y vulnerables, con plenos derechos y acceso a los mercados, para lo cual el Estado realiza un esfuerzo adicional a sus sistemas permanentes, con intervenciones destinadas a: i) preservar el capital humano y evitar su deterioro; ii) desarrollar las capacidades de la poblacin; y iii) aprovechar las oportunidades econmicas mediante la promocin socioproductiva; todas, de carcter multisectorial e intergubernamental; a efectos de eliminar y/o aminorar la pobreza, la desigualdad, la exclusin, las vulnerabilidades y los riesgos y mejorar la calidad de vida de la poblacin. Roco Silva Santisteban public, el 11 de marzo de 20125, un interesante artculo en su columna del diario La Repblica. Ella comienza por analizar el sentido de la palabra inclusin. En una primera aproximacin seala que inclusin es lo contrario a exclusin, para luego aadir que incluir significa sumar, adicionar, agregar a otra persona. Revisa el Diccionario de la Lengua Espaola y comprueba que all se hacen dos definiciones de la palabra inclusin. La primera es poner algo dentro de otra cosa o dentro de sus lmites y, la segunda, contener a otra cosa, o llevarla implcita.

Silva Santisteban, Roco. A m que no me incluyan. La Repblica, Lima, 11 de marzo de 2012. http://www.larepublica.pe/columnistas/kolumna-okupa/mi-queno-me-incluyan-11-03-2012.

Alberto Chirif

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Poner una cosa dentro de otra implica ponerle lmites, sujetarla a una forma que previamente ha sido definida. En el caso de las polticas de inclusin, quin ha definido esas formas? Ciertamente el Estado. La definicin oficial establece los actores y las reglas de juego: el primero es la comunidad nacional y el segundo los grupos sociales excluidos y vulnerables. De lo que se trata es de colocar a estos dentro de la primera para que cumplan las reglas ya definidas. Como bien seala Roco Silva Santisteban: El concepto de inclusin tiene un toque misericordioso. Un toque a caridad y fe en la posibilidad de que un excluido y ninguneado desde siempre pueda ser percibido por el Estado como un ciudadano tambin. Es una especie de premio consuelo, aunque en materia de decisiones polticas sobre el modelo vigente, el Estado mantiene control total sin hacer donacin alguna. En otras palabras, en materia de decisiones, la poblacin se encuentra totalmente excluida. Regresemos a la definicin de la palabra inclusin: poner algo dentro de otra cosa que la contenga. No es acaso exactamente eso lo que est haciendo el actual gobierno a travs de su poltica de desarrollo o de una cuestin tan espinosa como la ley de consulta? No est acaso tratando de incluir, de incorporar, de poner dentro de su poltica econmica, de su poltica extractiva, a la poblacin peruana, de encerrarla dentro de los lmites ya definidos de la comunidad nacional?. Para muestra una

Ley de consulta posterior


En agosto de 2011, el gobierno promulg la ley de consulta previa (Ley N 29785). Esta norma debi ser aprobada por el gobierno anterior, en 2010, pero el proceso se frustr cuando los presidentes de la Repblica y del Consejo de Ministros, Alan Garca Prez y Javier Velsquez Quesqun, respectivamente, la observaron con

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Identidad, interculturalidad e inclusin en la Amazona peruana hoy

argumentos que no demostraban ms que su ignorancia sobre el contenido del Convenio 169 de la OIT, vigente en el Per desde 1995, y, en general, acerca de la situacin y derechos de los pueblos indgenas en el Per6. Una de las objeciones que lamentablemente sigue obsesionando al actual gobierno, es sobre el peso real de la consulta y si esta implica derecho de veto de leyes y polticas pblicas por parte de las organizaciones indgenas. Aunque el Convenio no habla de veto, s enfatiza la finalidad de la consulta: llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas (Art. 6, 2). La posicin de la Defensora del Pueblo al respecto es clara: si la consulta no logra su finalidad, el proceso no es vlido y se debe volver a comenzar. En efecto, es la nica manera de que la consulta no se convierta en un simple formulismo, en un trmite que debe cumplirse para que luego el Estado apruebe la ley o ponga en marcha el plan que le parezca. La consulta no es un expediente sino un proceso de dilogo entre dos partes para llegar a una meta. Nada de esto est contemplado en la ley de consulta previa promulgada por el Congreso en 2011, ni menos an en el reglamento aprobado recientemente. Realizar procesos de consulta como los planteados por el Convenio 169 es ciertamente algo muy difcil debido a la larga historia de desencuentros entre el Estado y los pueblos indgenas. Los enfrentamientos entre las partes en los ltimos aos han dejado heridas muy abiertas: achuares en 2006 por el tema de la explotacin petrolera en su territorio; y todos en general en 2008 y 2009, a causa de los decretos legislativos lesivos a sus derechos. La sociedad peruana es profundamente autoritaria y racista, y el Estado es fiel reflejo de ella.

Ver: Chirif, Alberto. Op. cit.

Alberto Chirif

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La ley de consulta aprobada contiene una serie de medidas que ms o menos sutilmente modifican el espritu del derecho de consulta como, por ejemplo, la potestad que le otorga al Estado para determinar la identidad de indgena de una colectividad, cuestin fundamental porque de esta depender que se haga o no la consulta; o la prerrogativa que adquieren organismos del Estado para decidir, de manera unilateral, acerca de si una propuesta de ley o de poltica pblica debe o no ser consultada. Se pensaba que la reglamentacin de la ley pudiera superar los problemas, pero no ha sido as. El proceso se ha realizado en condiciones ms conflictivas que las imaginadas y el resultado ha empeorado el texto de la ley. El 22 de noviembre de 2011 se instal la Comisin Multisectorial para elaborar una propuesta de reglamento de la ley N 29785, la cual qued conformada por dieciocho viceministerios y representantes (titulares y alternos) de seis organizaciones indgenas nacionales: la Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera (CONACAMI), la Confederacin Nacional Agraria (CNA), la Confederacin Campesina del Per (CCP), la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la Organizacin Nacional de Mujeres Indgenas Andinas y Amaznicas del Per (ONAMIAP) y la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per (CONAP). El 22 de febrero de 2012 las organizaciones indgenas CNA, AIDESEP, CONACAMI y ONAMIAP comunicaron a la presidencia de la Comisin Multisectorial que no participaran de las sesiones a menos que se modificaran los artculos 1, 2, 4, 7, 15, 19 y Segunda Disposicin Complementaria Final de la Ley N 29785, porque los consideraban contrarios al Convenio 169 de la OIT, a la Constitucin y al Estado de Derecho. El gobierno no acept y las reuniones continuaron solo con dos organizaciones: CCP y CONAP.

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Identidad, interculturalidad e inclusin en la Amazona peruana hoy

El 29 de febrero de 2012 termin la revisin de la propuesta de reglamento y se hizo un informe conteniendo los acuerdos, observaciones y desacuerdos. Finalmente, el reglamento fue aprobado y publicado el 4 de abril de 2012. El primer fracaso del derecho de consulta ha sido que el Estado no ha podido lograr un acuerdo con las organizaciones indgenas para aprobar el reglamento de la ley: de las seis convocadas, cuatro se retiraron, y no se admitieron las observaciones de las dos que quedaron. Esas dos organizaciones observaron diversos artculos, coincidiendo en algunos casos: que se consulten no solo sobre las medidas legislativas o administrativas que afectan directamente a los pueblos indgenas, sino tambin las indirectas (Art. 3, b); que sean las organizaciones indgenas quienes designen a los facilitadores e intrpretes y no, como propone el Estado, que lo haga la entidad promotora de la consulta (Art. 11); y que la entidad promotora asegure que los pueblos indgenas cuenten con la asistencia tcnica necesaria para la comprensin de la medida, aadiendo la CONAP que ella debe financiar dicha asistencia y no solo alentarla como propone el Estado (Art. 18. 3). Enseguida haremos un recuento de las observaciones ms importantes realizadas por cada una de estas dos organizaciones. La CONAP plante que la consulta sea previa a la celebracin de contratos que otorguen derechos para explorar o explotar recursos naturales, y que tambin los estudios de impacto ambiental fuesen sometidos a proceso de consulta antes de su aprobacin. El Estado, en cambio, sostuvo que la consulta fuese antes del inicio de las actividades de una empresa pero despus de la firma de los contratos de exploracin y explotacin. La CCP propuso que se considerase a las comunidades campesinas y comunidades nativas como pueblos indgenas, y que la consulta a los pueblos indgenas u originarios se hiciese antes del otorgamiento de cualquier derecho para el aprovechamiento de recursos naturales en territorio indgena y no, como planteaba el

Alberto Chirif

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Estado, cuando se fuese a facultar el inicio de las actividades de exploracin y explotacin. Nuevamente lo que estaba en debate era que la consulta previa fuese realmente previa (como seala el Convenio 169) y no posterior a la decisin de firmar contratos de exploracin y explotacin de recursos. La CCP tambin seal que el plan de consulta deba ser elaborado en forma conjunta entre la entidad promotora y la organizacin representativa indgena, y que los pueblos indgenas deban ser los beneficiarios directos de las rentas, ganancias o utilidades que reporten las actividades de explotacin de los recursos naturales, renovables y no renovables, que se realicen en su mbito geogrfico, conforme a los mecanismos establecidos por la Ley y a los acuerdos entre los pueblos indgenas y los titulares de los proyectos de inversin. Por esta razn, la CCP consider que se deba retirar del texto de la ley la expresin siempre que sea posible para, en su lugar, decir: deben participar en los beneficios, cumpliendo de esta manera lo acordado en el Convenio 169. Por ltimo, la CCP plante la necesidad de modificar algunos artculos de la ley de 29785, a fin de mejorar los derechos de los pueblos indgenas y originarios del pas. El reglamento aprobado no ha incorporado ninguna de las objeciones presentadas por la CCP y la CONAP sobre las que no se llegaron a un acuerdo. Ms aun, el Estado ha hecho modificaciones al texto final incluido en el informe de la Comisin Multisectorial del 29 de febrero de 2012. Estas son varias y no vamos a detallarlas, a excepcin de dos que consideramos importante sealar. La primera es el plazo para que las organizaciones indgenas soliciten su inclusin en un proceso de consulta, la realizacin de una consulta o la modificacin de un plan de consulta (Art. 9. 1). El informe del 29 febrero lo fij en 20 das calendario despus de publicado el plan de consulta, aunque la CCP haba planteado que deban ser 20 das hbiles. El reglamento aprobado ha rebajado el plazo a solo 15 das calendario. La segunda modificacin se

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Identidad, interculturalidad e inclusin en la Amazona peruana hoy

refiere al plazo de 20 das calendario para que el Viceministerio resuelva una apelacin de las organizaciones indgenas, en caso que se denieguen sus pedidos sobre las materias fijadas en el Art. 9, 1. Aunque este punto no fue motivo de ninguna observacin por parte de la CCP ni de la CONAP, el Estado, sin consultarlo, a ltima hora, ha rebajado el plazo en el reglamento aprobado a siete das. No queremos discutir sobre si las modificaciones pueden o no haber sido necesarias para aclarar el texto, sino simplemente destacar que el Estado, unilateralmente, introdujo cambios al reglamento que trabaj en la Comisin con dos organizaciones indgenas. Es fcil imaginar que con una ley de consulta reglamentada de esta manera no se van a solucionar los conflictos existentes entre los pueblos indgenas y el Estado. En estas condiciones todo indica que el gobierno actual ni siquiera est dispuesto a construir una propuesta de interculturalismo funcional, tal como lo define Tubino, en la medida que esta implica una cuota de voluntad de dilogo y capacidad para ceder espacios de poder. Y en cuanto al sentido de la inclusin, comprobamos que no es otro que el que antiguamente se le daba al concepto de integracin: yo defino las reglas de juego y t te integras en ellas, yo sealo las caractersticas y lmites de la sociedad nacional y te incluyo en ella.

El trabajo infantil rural y la inclusin social


Mar Guerrero A.

Presentacin
Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Per est entre los cinco pases con mayor crecimiento econmico de Latinoamrica, habiendo alcanzado el 7% de crecimiento en el ao 2011. El Producto Bruto Interno (PBI) peruano pas de $ 121 057 millones de dlares en el ao 2000, a $ 209 666 en el 20111. Actualmente el PBI per cpita alcanza a $ 5932, con lo que Per ha dejado de ser considerado entre los pases pobres. Grfico N 1 Evolucin del PBI per cpita (US$)
6000 5000 4000

Valor

3000 2000 1000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Ao 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Fondo Monetario Internacional. Base de datos Outlook, abril 2011.

Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) 2011.

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El trabajo infantil rural y la inclusin social

Sin embargo, no es nueva la constatacin de que el crecimiento econmico del pas no ha sido proporcional con la distribucin equitativa de la riqueza. Si bien se ha logrado un importante descenso en la incidencia de la problemtica, la pobreza, segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del 2010, sigue alcanzando al 31.3% de la poblacin. Grfico N 2 Per: Incidencia de la pobreza total 2001-2010 (Porcentaje)
80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 -23.5 pp.

54.8

54.4

-14.4 pp.

52.4

48.6

48.7 44.5 39.3 36.2

-3.5 pp.

34.8

31.3

2001 Li Ls 53.2 56.4

2002 52.9 55.8

2003 50.4 54.3

2004 47.1 50.1

2005 47.2 50.2

2006 43.0 46.0

2007 38.0 40.6

2008 34.9 37.5

2009 33.5 36.0

2010 30.1 32.5

Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares 2001-2010.

Lo cierto es que no solo la pobreza y pobreza extrema siguen siendo importantes en trminos de porcentaje, sino que la ubicacin geogrfica de las cifras contina evidenciando problemas de desigualdad y exclusin con desventajas para las zonas rurales. Las zonas rurales acumulan el mayor nmero de pobres aun cuando en ellas se genera gran cantidad de los productos que mueven la economa nacional. Estudios recientes muestran que siete de cada diez toneladas que consume el mercado nacional provienen de la pequea agricultura y, sin embargo, los pequeos

Mar Guerrero A.

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Grfico N 3 Per: Incidencia de la pobreza total por rea de residencia, 2001-2010 (Porcentaje)
80.0 70.0 60.0 50.0
40.0 30.0

78.4

77.1

75.2 69.8 70.9 69.3 64.6 59.8

Urbana Rural

60.3 54.2

42.0

42.1

40.0

37.1

36.8 31.2 25.7 23.5 21.1 19.1

20.0 10.0 0.0


2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2010

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares 2001-2010.

agricultores siguen siendo excluidos del crecimiento. Las polticas agrarias priorizan la agro-exportacin ms que la produccin orientada al consumo interno2. Para los pobres del campo se construyen polticas sociales de combate a la pobreza, ms que polticas de impulso a la produccin. Los distintos gobiernos se han planteado polticas y mecanismos para disminuir las brechas. En el contexto latinoamericano el Per ha sido particularmente activo en ello. Ms all de haber incorporado programas de transferencias como el Programa Juntos y del Vaso de Leche, en la ltima dcada el Per se ha planteado transformaciones ms profundas expresadas en reformas legales como la ley de educacin, regulaciones en materia de salud, propuestas de reforma judicial, etc. En cuanto a polticas se concibi la estrategia nacional de seguridad alimentaria,
Baca Tupayachi, Epifanio. El eslabn perdido del boom agroexportador. En: Oxfam, ed. Informe Per 2010-2011. Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Per. Lima: Oxfam, 2011.
2

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El trabajo infantil rural y la inclusin social

planes de equidad, de lucha contra la pobreza, de mejora de la calidad educativa, de erradicacin del trabajo infantil, entre otras. El pas viene promoviendo, adems, la descentralizacin que busca llegar a las regiones y a los distritos con recursos y servicios de manera ms directa. La sociedad civil tambin se ha movilizado a travs de colectivos preocupados por el tema de la pobreza y la desigualdad, y ha logrado tener gran capacidad de incidencia en la formulacin de polticas. La gestin de la Mesa de Lucha contra la Pobreza es una prueba de los niveles de movilizacin y concertacin social logrados. Con estos y otros esfuerzos se han logrado cambios como la reduccin en el porcentaje de peruanos que viven con necesidades bsicas insatisfechas aunque sus ndices de pobreza monetaria no se hayan modificado sustantivamente. El pas consigui una mejor posicin a nivel mundial en el ndice de Desarrollo Humano (IDH), pasando del puesto 89 al 783. Todos ellos constituyen resultados positivos, pero an insuficientes. El actual gobierno se ha planteado como prioridad el impulso de polticas sociales orientadas a la inclusin social, que se concretan en programas dirigidos a la primera infancia, la mejora de la calidad educativa, la atencin a la tercera edad, etc. Esta sin duda constituye una oportunidad para poner en agenda temas poco atendidos, pese a la estrecha relacin que tienen con la pobreza y la exclusin. Entendiendo que la pobreza es un fenmeno con varias dimensiones, queremos aportar en este artculo con una reflexin alrededor de una de ellas: el trabajo infantil.

Trivelli, Carolina. Las Caras de la Pobreza. Los pobres singuen siendo los mismos y muchos. En: Oxfam, ed. Informe anual 2009-2010. Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Per. Lima: Oxfam, 2010.

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Cmo se relaciona el trabajo infantil con la pobreza?


El trabajo infantil es un problema que responde a varias causas y que ocasiona distintos tipos de efectos. La pobreza y la falta de empleo adulto decente, la debilidad y falta de aplicacin de las polticas pblicas de educacin y erradicacin de trabajo infantil, y la escasa oferta educativa, son algunas de las principales causas de este problema. En el caso de nios y nias de las comunidades campesinas y nativas, se suman otras causas como la discriminacin, la transformacin de valores culturales, la migracin y desarticulacin familiar y comunitaria, la descontextualizacin de la oferta educativa a su cultura, la valoracin del trabajo como formativo y la defensa de ciertas actividades como culturales, en nuevos contextos donde se confunden con estrategias de supervivencia. Las consecuencias del trabajo infantil son varias. Las ms evidentes quiz son aquellas relacionadas con la salud. No obstante, existen otros efectos no siempre tan visibles. Los nios, nias y adolescentes que trabajan enfrentan problemas educativos como el rezago escolar, la desercin y la repitencia, que no solo tienen que ver con aspectos pedaggicos, sino tambin, con factores psicosociales. La discriminacin en muchos casos y la limitacin en los espacios de recreacin, afectan su desarrollo integral. La pobreza entendida como un indicador compuesto por varios elementos, como el acceso a servicios, es sin duda una de las principales razones para que las familias decidan incorporar a sus hijos al trabajo. Al mismo tiempo que la pobreza genera trabajo infantil, este se constituye en un motor para la reproduccin de la pobreza, en la medida en que vuelve a los nios ms vulnerables a los problemas educativos y de salud que condicionan su desempeo futuro. Los nios y nias que abandonan la escuela o que tienen una formacin deficiente, por lo general tendrn trabajos marginales y mal remunerados.

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El trabajo infantil rural y la inclusin social

No es una coincidencia que los ndices ms altos de pobreza se encuentren en las zonas rurales, al igual que el mayor porcentaje de nios y nias trabajadores/as. Se trata pues de dos factores estrechamente relacionados. En Amrica Latina la tendencia se confirma. Si bien no existen estudios detallados que permitan determinar el grado de relacin entre la pobreza y el trabajo infantil, se puede plantear a nivel de hiptesis que el aporte de los nios, nias y adolescentes a la economa familiar en general, no es significativo ni determinante para sacar a las familias de la situacin de pobreza. Todo lo contrario. El trabajo infantil perpeta la pobreza. Los nios y nias trabajadores tienen mayores tasas de desercin y rezago escolar, as como ms problemas de salud, lo que no solo disminuye las oportunidades de obtener mejores trabajos a futuro y por lo tanto mejores ingresos, sino que le generan un costo a mediano y largo plazo a la familia y al Estado, que tiene que invertir constantemente en programas de asistencia social. Las cifras de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) para Amrica Latina expresadas en el cuadro N 1, ilustran esta situacin. De acuerdo a estas aproximaciones de la OIT, comparando el costo de mantener a un nio/a en la escuela durante cuatro aos ms, tomando en cuenta el costo de oportunidad mientras estudia y no trabaja, y estimando la tasa de retorno futura de un nio/a adolescente con mejor educacin, resulta una mejor inversin para las familias y para el Estado garantizar la escolarizacin e invertir en programas sociales ahora, que resolver a futuro los problemas derivados del trabajo infantil. Si se trata de reducir la pobreza y lograr la inclusin social, no se puede dejar de lado el problema del trabajo infantil en las zonas rurales, ni la construccin de estrategias para combatirlo progresivamente.

Mar Guerrero A.

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Cuadro N 1 Amrica Latina (17 pases): tasa de trabajo infantil de las nias y nios de 5-14 aos por pases y dimensiones macro relevantes
Tasa de trabajo infantil 5-14 aos % poblacin pobre1/ ndice de pobreza humana2/ Gasto pblico social per cpita (US$ del 2000)3/ Gasto pblico en educacin per cpita (US$ del 2000)3/ Tasa neta de matriculacin en primaria4/ % de estudiantes que empiezan el I grado y llegan al V grado4/

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Venezuela

8,5 19,9 5,8 3,3 6,6 5,9 15,4 6,3 16,1 9,2 9,5 9,9 3,3 10,9 22,9 14,4 2,9

26,0 a 63,9 36,3 18,7 46,8 21,1 48,3 47,5 60,2 74,8 35,5 69,3 33,0 60,5 51,1 47,5 37,1

4,3 13,9 10,1 3,7 7,6 4,4 8,9 15,7 22,9 17,2 7,2 18,0 7,9 8,3 11,6 11,9 8,8

1,283 136 676 763 293 774 76 149 109 126 600 68 683 114 170 180 488

279 66 128 209 104 235 36 67 44 70 233 32 185 55 50 b 72 213

98,8 95,2 92,9 n.d. 87,4 n.d. 97,7 92,3 93,0 90,6 97,8 87,9 98,2 94,3 97,1 92,9 92,0

93,1 81,2 83,0 99,0 66,8 92,4 76,3 72,8 58,5 62,5 c 90,5 71,0 89,8 77,2 86,1 69,1 91,0

1/ Pobreza por insuficiencia de ingresos. Para el ao ms reciente disponible. 2/ Alrededor del 2004. 3/ Para el 2002/2003 4/ Para el ao ms reciente disponible. a. Se refiere al Gran Buenos Aires. b. Se refiere al perodo 1998/99 c. De I a VI grado. Fuente: Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil (IPEC) de la Oficina Internacional del Trabajo. Trabajo Infantil. Causa y efecto de la perpetuacin de la pobreza. San Jos: Organizacin Internacional del Trabajo, 2007.

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El trabajo infantil rural y la inclusin social

En el mes de mayo del presente ao, el presidente Ollanta Humala hizo un importante anuncio en este sentido: se propuso como reto hasta la culminacin de su mandato, reducir la participacin (laboral) no peligrosa en menores de 14 aos y eliminar las peores formas de trabajo infantil en menores de 18 aos4. Considerando el gran nmero de nios y nias que trabaja en el campo y el alto grado de tolerancia de la sociedad, lograr esta meta no es una tarea sencilla. Anotamos algunas reflexiones para avanzar en esta lnea.

Las caractersticas del trabajo infantil en el Per y las polticas pblicas


Como punto de partida es importante dimensionar el problema. Si bien existen distintas fuentes de informacin que arrojan cifras con variaciones, se estima que en el Per cerca de dos millones trescientos mil nios, nias y adolescentes trabajan. Segn la ENAHO 2010, el trabajo infantil afecta al 25% de los nios, nias y adolescentes peruanos, porcentaje muy por encima del promedio para Amrica Latina que se ubica en alrededor del 16%5. Segn el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE), de las nias y nios trabajadores comprendidos entre los 5 y los 11 aos en los 17 pases de Amrica Latina, aproximadamente el 20% eran peruanos y 16% brasileos, en el ao 2005. Casi tres de cada cinco nias y nios latinoamericanos de ese grupo de edad eran peruanos, mexicanos y brasileros. De manera similar se observaba en los adolescentes latinoamericanos de entre 12 y 14 aos que trabajaban, que un 25% eran brasileos, 25% eran mexicanos y 10% peruanos. As tenemos entonces que entre las
4 Discurso del seor Presidente, Ollanta Humala Tasso, con ocasin del Da Internacional del Trabajo. http://www.presidencia.gob.pe/saludo-del-presidentede-la-republica-ollanta-humala-con-ocasion-del-dia-internacional-del-trabajo 5 Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) Per, 2010.

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tres nacionalidades en conjunto, representaban el 60% de los nios, nias y adolescentes trabajadores de Amrica Latina6. En segundo lugar, es fundamental localizar el problema. La mayor parte del trabajo infantil se encuentra en la zona rural. Segn la encuesta ENAHO, de todos los nios y nias trabajadores en Per, comprendidos entre los 6 y 13 aos, el 83% vive en el rea rural y se dedica a actividades dentro de la chacra familiar o pastoreo de animales7. Estas actividades son combinadas con labores domsticas donde la mayor cantidad de tareas son asumidas por las nias. Los Convenios 138 y 182 de OIT sobre la edad mnima de admisin al empleo y las peores formas de trabajo infantil, as como la legislacin nacional, brindan un marco importante para regular los trabajos que pueden ser considerados peligrosos por su naturaleza o las condiciones en las que se realizan. De acuerdo con este marco, dentro de las actividades agrcolas que desempean gran parte de los nios y nias de las zonas rurales existen tareas que pueden ser consideradas peligrosas, pues implican el uso de sustancias qumicas para la fumigacin, el transporte de cargas pesadas y la exposicin a condiciones climticas extremas. Ms an, muchas de esas actividades se realizan en horarios prolongados o en las noches, y se combinan con las labores domsticas. El tiempo que los nios y nias dedican a las actividades agrcolas y a las labores domsticas compromete su dedicacin escolar. No obstante y seguramente por la complejidad que reviste, en la prctica no se ha avanzado significativamente con el desarrollo de polticas y acciones concretas de combate al trabajo infantil agrcola. La mayor cantidad de informacin y esfuerzos de polticas
Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil (IPEC) de la Oficina Internacional del Trabajo. Trabajo Infantil. Causa y efecto de la perpetuacin de la pobreza. San Jos: Organizacin Internacional del Trabajo, 2007. 7 Alarcn Glasinovich, Walter. Trabajo infantil en los Andes. Lima: Fundacin Telefnica, 2011.
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El trabajo infantil rural y la inclusin social

en la materia han estado dirigidos a la erradicacin del trabajo infantil, en contextos urbanos o en las peores formas de trabajo infantil como la minera. Las estrategias de control como las inspecciones laborales funcionan en aquellas actividades donde existe un empleador formal. De igual manera los programas de empleo juvenil se han concentrado ms en escenarios urbanos donde es posible contar con centros de capacitacin y empleadores que respalden las iniciativas de empleo. El propio sistema educativo ha sido ms eficiente ofertando servicios de educacin alternativa para combatir el rezago escolar y el acceso en las zonas urbanas. En las zonas rurales incluso se tiende a flexibilizar el calendario escolar para facilitar el trabajo de los nios durante las pocas de siembra y de cosecha. Los programas de erradicacin del trabajo infantil de distintos organismos no gubernamentales tambin se han desarrollado fundamentalmente en zonas urbanas. Si de erradicar el trabajo infantil se trata, es necesario mover la mirada a las zonas rurales con todo lo que ello significa.

La lnea que divide el trabajo infantil de la ayuda familiar y las prcticas culturales
Uno de los grandes retos es comprender cmo funciona el trabajo infantil en las familias campesinas y nativas. En pases como Bolivia o Ecuador, donde lo campesino est estrechamente relacionado con la identidad indgena, se sostienen con fuerza posiciones que reivindican el papel del trabajo infantil en la formacin de los nios y nias y en la reproduccin de la comunidad. En esos casos el debate sobre el trabajo infantil se ha radicalizado. En gran parte de las culturas amaznicas los nios participan de la cacera y en la pesca, pese a que estas actividades entraan riesgos. Prohibirlas aplicando las normas internacionales se interpretara como una violacin de los derechos de los pueblos indgenas y como una amenaza para la reproduccin cultural.

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Dnde se encuentran los derechos de los nios y los derechos de los pueblos indgenas? Con frecuencia se argumenta que la cultura misma ofrece la respuesta en tanto subyace una racionalidad que determina los lmites de lo que los nios pueden hacer de acuerdo a su edad y a su capacidad. La propia cultura tendra adems dispositivos para reducir los riesgos y transformar una actividad peligrosa en formativa. El papel de conduccin de los adultos y los mtodos de enseanza basados en la experiencia, son algunos de ellos. Explicaciones de esta naturaleza son vlidas hasta un punto. Se dota de una excesiva racionalidad a las prcticas culturales cuando sabemos que los nios y nias de las comunidades indgenas, evidencian un alto grado de vulnerabilidad a los accidentes y las enfermedades, por las condiciones a las que estn expuestos. La defensa culturalista del trabajo infantil asume, adems, que las sociedades indgenas son estticas. Las prcticas agrcolas que pueden haber sido racionales en el contexto de la comunidad tradicional, pueden no serlo en escenarios signados por otro tipo de relaciones productivas, donde se exige una mayor dedicacin de horas de trabajo a los nios o la realizacin de tareas que implican riesgos. Las comunidades guaranes del Alto Parapet en el chaco boliviano, pueden haber sido tradicionalmente agricultoras del maz y haber incorporado el trabajo de los nios sin mayores riesgos, pero no vivieron siempre en servidumbre como viven ahora, prestando a sus hijos al patrn para servir como peones agrcolas en el mismo cultivo del maz o como nieras. Las labores agrcolas o el cuidado de los hermanos pueden transformarse en prcticas explotadoras cuando se descontextualizan del escenario familiar. En el caso del Per, el argumento cultural es an ms complejo, en tanto lo campesino no ha estado ni est definido por la identidad tnica, sino por otros elementos tambin en constante transformacin. La movilizacin colectiva de la mano de obra, sea esta familiar o comunitaria, ha sido una caracterstica de la

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El trabajo infantil rural y la inclusin social

organizacin campesina. De all que se ha posicionado la idea de que lo que los nios realizan dentro del mbito familiar no es trabajo, sino ayuda, contando esta con la proteccin/aceptacin familiar. En la prctica, esto no siempre es as. Las familias tambin exigen a los nios trabajar durante largas jornadas, especialmente en los perodos de siembra y de cosecha. Los padres son quienes llevan a sus hijos a faenas agrcolas donde se les asignan tareas de adultos que implican riesgos. Estas concepciones se recrean adems en los nuevos escenarios de lo campesino. Las comunidades de hoy no se definen solamente por la produccin agrcola, la propiedad de la tierra y por un determinado tipo de organizacin social y familiar, sino tambin por nuevos elementos como la tecnologa, las comunicaciones, el acceso al poder poltico, los nuevos movimientos del mercado y las lgicas comerciales, etc. En estos nuevos escenarios comunitarios tambin las formas de trabajo infantil han cambiado. Hay otros elementos que han cobrado valor luego de las intervenciones de desarrollo. La escolarizacin es importante para salir de la pobreza. Las polticas de planificacin familiar y las intervenciones con enfoque de derechos de la infancia han contribuido en la transformacin. La religin ha tenido tambin una importante influencia pero en el sentido inverso, dotando al concepto de trabajo con significados positivos. Con frecuencia los padres y madres consideran que los nios deben aprender a trabajar porque el trabajo dignifica y hace que se eviten los vicios. Si un nio est ocupado trabajando, entonces no se volver vicioso. Estas nuevas formas han trado consigo logros de desarrollo, pero tambin nuevos problemas sociales estrechamente relacionados con el trabajo infantil. Existen distintos factores que incrementan la probabilidad de que los nios, nias y adolescentes entren al trabajo infantil y no precisamente en trabajos formativos o que contribuyen a la reproduccin comunitaria. La migracin, los embarazos adolescentes, el nivel educativo de los padres,

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la presencia de jefas de hogar mujeres, son elementos presentes que hoy presionan sobre la incorporacin de la mano de obra de los nios y nias. En este contexto es necesario problematizar, a la luz de la situacin actual de las comunidades, qu es el trabajo infantil y cules son los lmites entre este concepto y la ayuda familiar y la explotacin laboral. Hace falta preguntarse cmo aplicar el concepto necesario de edad mnima de admisin al empleo, en contextos donde los nios y nias se convierten en adultos antes que en las ciudades, sin perder de vista que en las visiones de desarrollo del pas, de la comunidad y de las familias, es impensable que un nio, nia o adolescente se quede sin estudiar. De igual manera, el concepto de peores formas de trabajo infantil ofrece un marco claro que se materializa en listados nacionales de actividades prohibidas. Cmo hacer extensivo este listado a las actividades agrcolas excesivas o a las actividades que se realizan en el mbito domstico? El Estado tiene la posibilidad de poner sobre la mesa el debate del trabajo infantil agrcola y de regularlo dentro de estos listados que fundamentan una serie de programas y polticas. Si bien el Cdigo de los Nios y los Adolescentes incluye como mbito para la aplicacin el trabajo agrcola no remunerado y domstico, sus alcances estn difusamente definidos. No existen realmente estrategias para controlar el trabajo infantil en los mbitos domsticos donde el empleador es la propia familia, donde se considera que el trabajo es parte de la identidad y de las estrategias de formacin de los nios, nias y adolescentes, donde quienes dirigen las escuelas y los gobiernos locales, en muchos casos, han sido nios y nias trabajadores. No se trata de cuestionar la validez de los derechos de la infancia ni los convenios internacionales, y mucho menos de la legislacin nacional. Todo lo contrario, se trata de conocer con mayor profundidad las actividades que realizan los nios y nias

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El trabajo infantil rural y la inclusin social

en las zonas rurales y trazar la lnea que divide lo formativo y lo cultural, de la explotacin laboral, y as promover acuerdos sociales en torno a esta distincin. Solo sobre esta claridad es posible pensar en polticas de erradicacin del trabajo infantil en las zonas rurales. Los listados sobre trabajos peligrosos, los sistemas de inspeccin y los programas nacionales de educacin, generacin de ingreso, empleo y otros dirigidos a la erradicacin del trabajo infantil, requieren tener un horizonte bien delimitado para no caer en contradicciones.

Reflexiones finales hacia la formulacin de polticas


La reflexin aqu planteada no se alinea con aquella posicin que defiende el trabajo infantil como un derecho, sino que busca poner sobre la mesa una realidad concreta y que no puede ser eludida si se trata de formular polticas y programas de combate al trabajo infantil, para el pas donde la mayor parte de los nios y nias trabaja en el campo. Ms all de impulsar programas concretos para eliminar la pobreza y atender a los nios y nias trabajadores, se requieren polticas de fondo que contribuyan a prevenir la reproduccin de las causas y la atencin de los efectos derivados. La informacin y la investigacin. No es posible generar polticas y programas mientras no se haya dimensionado con claridad el problema. La informacin disponible an es incompleta y dispersa. Ni los censos ni las encuestas de hogares dan cuenta adecuadamente del trabajo agrcola y del trabajo domstico, y de sus caractersticas. El censo nacional por la manera en que est formulado subregistra el problema y las encuestas nacionales que profundizan este tema no dan cuenta de la situacin a nivel de unidades geogrficas mnimas, donde los gobiernos regionales requieren implementar las polticas. El sistema de informacin educativa tiene apenas unas cuantas referencias a la problemtica.

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La informacin cualitativa es escasa. Si el tratamiento del problema no se refleja en una poltica de produccin y monitoreo de la informacin, difcilmente se podrn orientar otras polticas. No solo se requiere de informacin cuantitativa, sino que es indispensable caracterizar mediante estudios cualitativos las labores que realizan los nios, nias y adolescentes de las zonas rurales en el mbito familiar y domstico hoy, estudiar de manera multidisciplinaria los riesgos a los que estn expuestos al realizar estas tareas, dimensionar los problemas que se derivan de la vinculacin laboral de los nios y nias, entender la intensidad y la frecuencia con que se realizan. Es central hacer aproximaciones con enfoques interculturales que tomen en cuenta a la identidad y la cultura como factores clave para entender la organizacin del trabajo y las percepciones en torno a l. Sern importantes las retrospectivas y comparaciones histricas que permitan conocer las labores agrcolas que realizaban los nios y cmo estas han sido adaptadas no sin consecuencias a nuevos contextos econmicos. Debate y acuerdos sociales. Abrir el debate sobre el trabajo infantil en las zonas rurales es sin duda un ejercicio delicado, pues existe el riesgo de promover enfoques culturalistas que relativicen el problema y posibiliten que la explotacin laboral sea explicada desde las prcticas culturales. No se trata de extender la permisividad para que los nios y nias del campo continen trabajando porque su cultura lo permite, sino de establecer y acordar claramente los lmites. Para ello es indispensable poner el debate sobre la mesa dado que en la prctica los nios, nias y adolescentes estn trabajando en las zonas rurales sin ninguna proteccin. No se puede seguir dejando de lado al campo por la dificultad que el debate ofrece. Los nios y nias de las zonas rurales necesitan polticas, que se visibilicen los riesgos del trabajo que realizan dentro de los instrumentos de estas, que se promuevan servicios de educacin que piensen/respondan a sus problemticas, etc.

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Sacar el problema del mbito especializado. Las respuestas no pueden venir solo desde el Ministerio de Trabajo, sino de los distintos ministerios, gobiernos regionales, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil. No se trata de desarrollar programas o polticas paralelas y exclusivas para nios trabajadores, sino de mirar hacia adentro la gestin propia y analizar la pertinencia de incorporar focalizaciones, estmulos positivos y condicionamientos en las polticas y programas orientados a la inclusin social, por ejemplo. Plantearse la erradicacin del trabajo infantil en el Per implica construir respuestas intersectoriales desde la produccin, el empleo, la educacin y la salud.

La Gran Transformacin de la prensa


Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P.

Prefiero diarios sin gobierno que un gobierno sin diarios THOMAS JeFFeRSON

El lento funcionar de las instituciones pblicas y la gran crisis de representacin en nuestro pas, consecuencia de la desaparicin de los partidos polticos nacionales hace ms de tres dcadas, convierten a los medios de comunicacin, en el contexto de la internet, la sociedad de la informacin y el libre mercado, en pieza clave para el buen funcionamiento de la democracia. Sin embargo, es real la capacidad de los medios de comunicacin para satisfacer las necesidades de la democracia peruana?, de qu dependen los medios para ser eficaces dentro de los lineamientos democrticos de un Estado? La funcin de los medios de comunicacin en una sociedad depende de su relacin con el Estado. Si este, justificado por su finalidad de establecer y ordenar la esfera pblica1, es corrodo por el poder mismo y se convierte, por ejemplo, en una dictadura
1 Michelman, Frank I. Political Truth and the Rule of Law. Tel Aviv University Studies in Law, n. 8. Tel Aviv: Cegla Institute of the Law Faculty of Tel Aviv University, 1988, pp. 281-292. Y de ah que el Estado se justifique por su finalidad de establecer y ordenar la esfera pblica en cuyo seno las personas pueden alcanzar la libertad entendida como autogobierno practicado por el ejercicio de la razn en el dilogo pblico.

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como la fujimorista, los medios no podrn contar con la capacidad de informar verazmente, lo que impide que se conviertan en un eje esencial del desarrollo democrtico. El estado de derecho democrtico revoluciona los fundamentos de legitimacin de poder2. Es decir, la democracia limita al Estado en tanto las leyes legitiman el ordenamiento jurdico de las instituciones y de las funciones mismas del aparato estatal. En ese sentido, son los ciudadanos los que legitiman el ejercicio de la libertad pblica cuando el Estado no decide tender los puentes necesarios para cumplir su funcin democrtica como bisagra con la ciudadana. Son los medios los grandes actores de la esfera pblica y es en esta donde los ciudadanos integran conjuntamente su autonoma en la prctica del entendimiento mutuo3.

Verdades y mentiras
En la campaa electoral que llev a Ollanta Humala a la presidencia peruana se escuch muchas veces el trmino objetividad en el periodismo. Suele asociarse este trmino con verdad e imparcialidad, siendo valores periodsticos sustanciales para una verdadera prctica tica de la profesin. Es en el periodista en quien recae el peso de la informacin. Es l quien debe ordenarla, escribirla, editarla, ponerle fotos y buscar la manera de que su nota tenga el mayor alcance de informacin al conversar con los distintos lados de la noticia para que estn representados equitativamente en la nota. No es el periodista el llamado a juzgar qu est bien o qu no est bien. La labor primordial es, justamente, abrir lo ms que se pueda el ngulo para captar la informacin en su conjunto, y no en partes.

Vase: Habermas, Jrgen. La inclusin del otro. Estudios de teora poltica. Barcelona: Paids, 1999. 3 Vase: Arendt, Hannah. Sobre la Revolucin. Madrid: Alianza, 1988.

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La objetividad es (casi) imposible en la medida que el periodista, de espritu subjetivo como ser humano, escoge palabras, orden y estructura de la informacin. Cmo pedir revelar la informacin tal y como se da en el mundo real si hay un filtro tan complejo como el periodista mismo? Por el hecho de que sea imposible no quiere decir que tiremos la informacin por la borda y que esta no sirva. Todo lo contrario, es tan difcil ser objetivo que intentar lograrlo es loable en el manejo de la informacin4. Por ello, en este texto no hablaremos de objetividad, sino de imparcialidad, cuya definicin versa sobre el proceso periodstico de abrir el lente que le permita al periodista entender la noticia en su conjunto y no conformarse con lograr el impacto del titular. A veces, por priorizar la fuerza de un ttulo, el texto completo queda desnudo al ser una repeticin de fuentes con una misma posicin. La imparcialidad es darle voz a la mayor cantidad de actores posibles de una informacin, aun cuando no sea de nuestro agrado y nos genere la repulsin ms genuina. Darle el mismo tiempo en televisin y el mismo espacio en prensa escrita son esfuerzos por lograr imparcialidad. Si la verificacin (corroboracin y enfrentamiento de fuentes) es el mtodo para lograr imparcialidad, todo esto confluye en la bsqueda de la verdad, que es el fin supremo del periodismo. La verdad remite a los hechos fcticos, corroborables, ubicados en un contexto con caractersticas especficas que le dan sentido. La verdad tiene mltiples races: cada versin de una misma noticia tendr una verdad propia que en ocasiones se utiliza para ocultar otras. En periodismo, la verdad es un conjunto de cortezas que hay que ir pelando con pocos instrumentos y a menudo con personas y empresas tratando de impedirlo.

2003.

Kovach, Bill y Rosenstiel, Tom. Los elementos del periodismo. Madrid: El Pas,

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Prensa y empresa: una forma de captura


La prensa debe ser independiente del gobierno. La agenda informativa no debe ser impuesta desde el poder, sino desde dentro del diario, estableciendo una jerarqua noticiosa5. Por su parte, el lado empresarial presente en los medios de comunicacin de propiedad privada busca imponer su propia agenda. Francisco Durand6 ha analizado el proceso llamado comnmente captura del Estado, en el cual los actores empresariales buscan participar de la toma de decisiones que se dan en las ms altas esferas del poder poltico. La captura del Estado por parte de la empresa requiere que esta tenga actores que estn ah. Es decir, que pasen a formar parte del establishment, desde dentro, para influir en las ms importantes decisiones polticas o econmicas. Para esto, los captores se mueven entre el sector privado y el pblico, haciendo uso de una puerta giratoria entre ambos. Generalmente son actores del sector privado, vinculados a las grandes corporaciones o simplemente hombres de negocios con amplia influencia en el sector empresarial, los que pasan al sector pblico. El modelo de puerta giratoria tuvo mayor presencia en el oncenio fujimorista, con nombramientos de ministros (sobre todo en el sector Economa) que provenan del mundo empresarial. Esta captura, sin embargo, no se da solo en el Estado. Al ser una herramienta de generacin de opinin7, la prensa tambin ha sido objeto de captura por parte del mundo empresarial. Pero aqu hay que tener cuidado. A diferencia del Estado, los medios de
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2003.

Kovach, Bill y Rosenstiel, Tom. Los elementos del periodismo. Madrid: El Pas,

Vase: Durand, Francisco. Corporate Rents and the Capture of the Peruvian State. En: Jos Carlos Marques y Peter Utting, ed. Business, politics and public policy. Londres: Pallgrave, 2010. 7 Vase: Mora y Araujo, Manuel. El poder de la conversacin. Buenos Aires: La Cruja, 2005.

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prensa (salvo los estatales) s son empresas privadas, por lo que, en principio, no podra hablarse de una captura en s misma, sino de una estructura que obedece a la de las empresas en general. Sin embargo, la labor de una empresa cualquiera no es la misma que la de un medio de comunicacin. Como seala Hugo Aznar, la prensa no debe obedecer al mercado, no tiene que medir sus resultados segn cuntos diarios se han vendido o cunto dinero ha ingresado. El riesgo que representa esta manera de ver a la empresa periodstica es el de tratar al pblico como una masa de clientes y no como un grupo de ciudadanos capaces de discernir y opinar8. En este contexto es que podemos decir que el mecanismo de la puerta giratoria tambin tiene lugar en la prensa. Un ejemplo de ello es el del director del diario Per 21, del Grupo El Comercio, Fritz Dubois. Dubois fue asesor del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) entre 1991 y 1998, luego pas a formar parte del Instituto Peruano de Economa (IPE) y despus particip de las mesas directivas de grandes empresas. Hoy es el director de uno de los diarios con ms lectora del pas. En este caso, la puerta giratoria dio una vuelta de 360 grados. Dubois pas primero por puestos de gobierno, luego entr a la empresa y luego, despus de otro giro, pas a dirigir un medio. En resumen, estuvo presente en el ncleo de las tres grandes esferas que se analizan en este texto: la estatal, la empresarial y la meditica. La participacin de medios de comunicacin en campaas publicitarias es una de las grandes paradojas ticas en los medios de comunicacin. Por un lado, los medios son vendedores de espacios de publicidad y los ingresos son parte de la mecnica econmica de las empresas de comunicacin. Por el otro, la publicidad le genera al medio un profundo conflicto de intereses.
8 Aznar, Hugo. tica y periodismo. Cdigos, estatutos y otros documentos de autorregulacin. Barcelona: Paids, 1999.

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Una empresa, por ejemplo Movistar, al anunciar en un medio, puede ponerlo en una posicin en la que criticar los manejos de la empresa podra implicar una prdida en ingresos de publicidad. La participacin de medios informativos en campaas publicitarias es una forma ms sutil de la captura empresarial. ***** Este ensayo no intenta ser un recuento histrico de las relaciones del poder poltico con los medios de comunicacin. Ms bien, intentaremos analizar un fenmeno meditico que viene sucediendo mientras se escribe este texto: cmo se han venido comportando los medios de comunicacin desde que Ollanta Humala y Keiko Fujimori se enfrentaron en la segunda vuelta?, cmo ha sido la cobertura meditica de la transformacin de Ollanta Humala? Por razones de espacio este texto no analizar la cobertura del ltimo ao en la televisin y la radio. Nos enfocaremos en el desarrollo de la informacin de los diarios La Repblica y El Comercio desde el 11 de abril de 2011 (fecha en la que se inicia la segunda vuelta), hasta el mes de abril de 2012. Se eligieron ambos diarios porque son los de mayor historia en nuestro pas9 y, sobre todo, porque ambos tuvieron posiciones encontradas en el proceso que se analizar a continuacin. El ensayo incluye anlisis de portadas, pginas centrales, columnas editoriales, espacio usado en la nota y fotografa, adems de los adjetivos utilizados en referencia a un determinado tema.

Descontando a El Peruano por obvias razones y a sabiendas de que Expreso y Correo son marcas ms antiguas que La Repblica, optamos por priorizar la credibilidad en el manejo de la informacin del medio. Para muestra ver la portada de Correo del 15 de diciembre de 2011. Disponible en: http://i42.tinypic.com/21kdrm9. jpg.

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Segunda vuelta: en una esquina, La Repblica, en la otra, El Comercio


El Comercio
Desde que los candidatos Ollanta Humala y Keiko Fujimori pasaron a la segunda vuelta, el diario El Comercio tom una postura que por momentos fue sutil y por otros explcita. Los primeros das despus de la victoria de ambos, El Comercio le dio espacio a temas relacionados a la economa y al riesgo que la candidatura de Humala representaba para el desarrollo de esta10, con titulares y bajadas11 alertando sobre la incertidumbre electoral. La semana siguiente, el diario sigui tocando el tema de la incertidumbre financiera que representaba la candidatura humalista. El riesgo de la manipulacin de los fondos de pensiones y el regreso al pasado que representara una estatizacin de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), son temas a los que El Comercio les dedica portadas y, ya en el interior de la publicacin, notas amplias. Hasta el 20 de abril el diario mostr su postura de manera explcita: Humala no era una opcin. En la ltima semana de abril, la postura de El Comercio se extravi en la ambigedad y dej de ser evidente. Se abrieron espacios similares a los candidatos, buscando elaborar crticas del mismo calibre a ambos. El Comercio juega a la imparcialidad. Decimos juega debido a que la imparcialidad debe ser un valor perenne en el manejo de la informacin y no una prctica coyuntural. Es importante sealar tambin que estos das de imparcialidad de El Comercio se dan al mismo tiempo de la creacin de un grupo de Facebook12 llamado Cruzada para no comprar El Comercio ni Per21, creado el 21 de abril de 2011, y que gener una ola de protestas
El Comercio, Lima, 14 de abril de 2011. Una bajada es informacin adicional al titular que refuerza y modula el sentido del mismo. 12 http://www.facebook.com/pages/CRUZADA-para-no-comprar-ElComercio-ni-Per%C3%BA21/206456062709790
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en las redes sociales por la supuesta prdida de independencia a la que se someten los peridicos. El Comercio resalta de Fujimori su promesa de no reproducir el autogolpe de 1992 y de Humala la de no formar parte de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA). Luego dedica una portada completa a criticar el Plan de Gobierno de Fuerza 2011, que, segn el diario, no corrige los errores cometidos por el fujimorismo de los noventa. Se critica el plan de gobierno asistencialista de Keiko Fujimori y las grandes omisiones que presentaba el texto. Esta imparcialidad no dur ms de una semana, pues a los pocos das el diario trajo a colacin los temas financieros nuevamente, aduciendo que la subida en las encuestas de Keiko Fujimori tena relacin directa con el repunte de la Bolsa de Valores de Lima (BVL). Se comienza a mencionar ms seguido el trmino andahuaylazo e incluso en portada se seala que Toledo culpa a Humala del levantamiento. Se comienza a especular, tanto en portada como en el interior del diario, sobre la relacin del chavismo con la candidatura de Humala. Un tema que El Comercio decide levantar con fuerza es el de la agresin de supuestos militantes de Gana Per a Jaime de Althaus, periodista de Canal N, que pertenece al Grupo El Comercio. En editoriales y notas se toca el tema de la libertad de prensa y su importancia para la democracia, aunque en los das de abril en que fueron despedidos algunos periodistas del mismo grupo meditico, la informacin al respecto brill por su ausencia, salvo en muy pequeas menciones. La ltima arremetida explcita de El Comercio contra Ollanta Humala antes del da de la eleccin lleg el 26 de mayo, con un titular que sealaba que, segn un cable, Humala habra perpetrado torturas en Madre Ma. Una denuncia bastante seria a solo diez das de la eleccin. El 6 de junio, una vez conocido el resultado de la segunda vuelta electoral, el titular en portada de El Comercio es: Un resultado que llama a concertar. Habra sido el mismo con otros resultados?

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La Repblica
La segunda vuelta signific una toma de postura definitiva del diario La Repblica. La posicin histrica del diario es antifujimorista, por eso era esperable una oposicin a la candidata Keiko Fujimori. Sin embargo, cul fue el proceso periodstico por el que el diario pas a no solo ser la oposicin del fujimorismo, sino tambin a respaldar la candidatura del ahora presidente Ollanta Humala? La portada del da lunes 11 de abril es el inicio de la toma de postura del diario. La importancia visual de una fotografa, en este caso con las manos alzadas y sonrientes de Ollanta Humala, lo representa como el ganador de las elecciones y el llamado a la unidad de las fuerzas polticas13. Sabiendo que las crticas que Ollanta Humala recibi en 2006 por su acercamiento a Hugo Chvez por el supuesto estatalismo radical que el candidato representara quedaron como imgenes estampadas en la sociedad, La Repblica intent desarraigar esa idea con titulares, notas y entrevistas a expertos donde el modelo econmico no estuviera en peligro. Fueron doce las portadas sobre este tema solo durante el mes de abril. En segundo lugar, y muy importante, se encuentra el posible indulto humanitario a Alberto Fujimori. Con esta informacin se intent vincular a Keiko Fujimori con las artimaas polticas de una posible liberacin anticonstitucional. Este tema fue un punto dbil de Keiko Fujimori ya que no se deslig totalmente de la dcada de corrupcin que represent su padre. La Repblica, dndole la vuelta a la informacin, public, en lo que dur la campaa, noticias calificando de ilegal el indulto presidencial. El plan de gobierno inicial de Ollanta Humala fue muy criticado por El Comercio. Sin embargo, La Repblica hizo mayor nfasis en los posibles cambios que podra hacrsele y en las nuevas figuras
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Portada del diario La Repblica del 11 de abril de 2011.

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tcnicas que se unieron para darle una mayor apertura al plan, principalmente en el aspecto econmico. Para La Repblica la palabra clave fue consenso, al encontrarla en sucesivas editoriales y titulares14. Aqu llegamos a un punto central. Ollanta Humala, frente al rechazo de los medios de derecha sobre La Gran Transformacin, present otro documento, ms moderado, llamado Hoja de Ruta, que lo acerc al centro del espectro poltico. El Comercio se cerr sobre este documento y no lo consider un desarrollo del anterior, sino el plan de gobierno definitivo y un descarte completo del primer texto. La Hoja de Ruta polariz la eleccin y los medios: La Repblica consider que era un desarrollo y complemento de La Gran Transformacin, mientras que para El Comercio la defensa a la Hoja de Ruta fue cerrada y La Gran Transformacin el gran pasivo y punto de ataque contra Ollanta Humala. Conforme fueron pasando los das de abril, La Repblica fue elevando el nivel de crtica al fujimorismo. Martha Chvez, parlamentaria fujimorista electa, amenaz al presidente del Poder Judicial, Csar San Martn, por la supuestamente equivocada sentencia a Alberto Fujimori15. De aqu en adelante democracia y gobernabilidad fueron temas vitales para el diario: fue un eje para recordar la dictadura fujimorista de los noventa en oposicin a lo que representaban. Los trminos democracia y dictadura se publican constantemente en las pginas del diario. Das despus, Mario Vargas Llosa aparece en la mitad de la pgina del diario y afirma que votar por Ollanta Humala. A partir del 20 de abril el diario cre una seccin llamada: Fujimorismo: dcada oscura, donde todos los das una noticia a pgina entera resaltaba los ms grandes casos de corrupcin, delitos impunes y cifras especficas sobre lo que fue

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Portadas del diario La Repblica del 18 y del 19 de abril de 2011. Portada del diario La Repblica del 20 de abril de 2011.

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el fujimorismo16. Este dosier apareci en todas las ediciones hasta el fin de la segunda vuelta. Finalmente, un tema de singular acidez para los medios fue el despido de periodistas por no unirse a la lnea editorial de la derecha. De Canal N, televisora cuyo dueo es el Grupo El Comercio, Patricia Montero y Jos Jara denunciaron recibir presiones editoriales del medio17. El Comercio, en cambio, no rebot estas denuncias. Aqu llegamos al fin de un primer momento: El Comercio defendi la posicin del diario a costa del despido de periodistas que no compartan la lnea editorial y el apoyo a Keiko Fujimori se hizo cada vez ms claro en portadas y editoriales. La Repblica, en cambio, en un trabajo de memoria, publica reportajes de temas vinculados directamente con el fujimorismo, como la corrupcin y las violaciones a los Derechos Humanos.

Ollanta electo y las piedras en el camino: comienza la transformacin


El Comercio
Desde que gan la segunda vuelta, el acomodo de Ollanta Humala en el espectro poltico fue secundado por El Comercio. Ahora el diario tena que asumir que Humala sera el presidente por los prximos cinco aos, por lo que el llamado a concertar sugera el inicio de una nueva relacin con el ahora gobernante. Hasta que Humala asumi el cargo, el jueves 28 de julio, se presentaron ciertos hechos que El Comercio critic con mesura. El ms importante fue el del supuesto lobby realizado por Alexis Humala, hermano del presidente, para que una pesquera rusa tuviera acceso a nuestro mar. La actitud de El Comercio no
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Diario La Repblica del 21 de abril de 2011. pp. 10. Diario La Repblica del 22 de abril de 2011. pp. 6.

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fue confrontacional. La fiscalizacin de los medios al poder es un pilar del periodismo, pero aqu el diario de los Mir Quesada fue ms bien benevolente. Si bien se le dedicaron cuatro titulares y varias notas en la portada, no se asociaba directamente al Presidente con lo realizado por su hermano. Se mencion que Gana Per sancionara a Alexis, que Ollanta tomara cartas en el asunto, pero no se busc culpar al Presidente del incidente. La nica vez que esto se realiz en portada fue en una entrevista a Fernando Rospigliosi, duro crtico de la candidatura de Humala. Habra sido igual la reaccin de El Comercio si la noticia sala a la luz durante la segunda vuelta, cuando apoyaba a Keiko Fujimori? Teniendo en cuenta que El Comercio relaciona la cada de la Bolsa por culpa de la llegada de Humala a la segunda vuelta, cabra deducir que la crtica hubiera sido frrea ante un hecho que ola a corrupcin. Pero no fue as. El Comercio, luego de la segunda vuelta y con muchas posibilidades de perder, se acomod en un punto ni tan cercano ni tan lejano de Ollanta Humala. El 28 de julio, da de la toma de mando, Ollanta Humala jur por la Constitucin de 1979. El Comercio seala en su titular que el juramento opac las propuestas realizadas por el Presidente, mencionando el peligro de regresar a un doble discurso y a La Gran Transformacin. ***** La designacin de Ricardo Sobern18 como presidente de la Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA) puso los pelos de punta a El Comercio. Se le dedicaron seis titulares
Sobern es un abogado y analista peruano en materia de drogas, seguridad y fronteras. Miembro de la Organizacin No Gubernamental (ONG) Asociacin Pro Derechos Humanos (Aprodeh), ha criticado largamente el sistema de erradicacin de cultivos de coca promovido por el gobierno de EE.UU., adems de las polticas del Estado peruano frente al conflicto armado con Sendero Luminoso. Apoy la extradicin al hoy encarcelado ex presidente Alberto Fujimori. Pertenece a las filas ideolgicas de la izquierda, rival de El Comercio.
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al tema, adems de dos notas en portada. Se acusaba a Sobern de tener vnculos con cocaleros, haciendo uso de un correo electrnico filtrado. Enseguida se critica speramente la gestin y visin del entonces presidente de la institucin, llegando incluso a levantar una nota en portada en que se sealaba que la oposicin peda su renuncia. La crtica de El Comercio a Sobern es muy parecida a la de Alexis Humala: no son portadas ni notas a pgina entera dedicadas a la crtica de la estrategia antinarcotrfico del gobierno, sino ms bien un ataque a la persona de Sobern (al que se le vincula irresponsablemente con cocaleros19) y a su idoneidad para el cargo mismo. Eso permite deducir dos cosas. La primera: El Comercio presiona mediante titulares a sectores especficos e importantes del aparato estatal. As tenemos que cuando Carmen Masas es delegada como reemplazo de Ricardo Sobern en DEVIDA, la crtica disminuye y El Comercio duerme tranquilo. Cabe recalcar que Masas es una persona muy cercana a la embajada de Estados Unidos, cuando justamente la argumentacin editorial de El Comercio va en el sentido de no darle la espalda a dicho pas, gran benefactor del apoyo econmico en contra del narcotrfico en el mundo. La segunda: la crtica no es directamente a Ollanta Humala, sino a un sector supuestamente radical del gobierno. Que no sea directamente a Humala permite deducir que El Comercio acepta las reglas de juego del Presidente, pero tambin que se tapa la nariz cuando algn funcionario pblico con pasado de izquierda est en el centro del poder, querindolo sacar a punto de titulares. La actitud de El Comercio parece un engreimiento, pero fue una decisin editorial seria: haba que tenderles cercos a los funcionarios que se mostraban ms desprotegidos en torno al Presidente. Esta actitud se repetira ms adelante. *****
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El Comercio, Lima, 7 de setiembre de 2011.

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La Gran Transformacin de la prensa

La intoxicacin de nios cajamarquinos debido a la mala alimentacin brindada por el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), dependencia del entonces llamado Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), super la crtica a Ricardo Sobern. Se trataba de un hecho lamentable, por el que Ada Garca Naranjo20, como ministra del MIMDES (llamado hoy Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables), sufri duras crticas y repercusiones polticas. El Comercio le dedic cinco titulares, adems de ocho notas en portada. Si bien al principio no se busc culpables en los puestos de mando en el Ejecutivo, la situacin no tard mucho en cambiar. La terrible intoxicacin se dio en la cuarta semana de septiembre, pero el tono del diario comenz a ser ms agresivo a principios de octubre, llegando a sugerir, en un titular de portada, que el MIMDES no tena razn de ser, entrevistando adems a la ultraconservadora opositora fujimorista Luisa Mara Cuculiza, quien peda la destitucin de la ministra. La figura de ataque hacia Garca Naranjo no cambia respecto a la de Ricardo Sobern y Alexis Humala. Lo que s sorprendi fue la exageracin21 y la crtica sin fundamento sobre Garca Naranjo22. **** Omar Chehade fue procurador anticorrupcin y lleg al Congreso de la Repblica apoyndose en su hasta entonces intachable reputacin de hombre honrado y fiscalizador. Sin embargo, fue la primera gran piedra en el zapato de Ollanta Humala y en general del Poder Ejecutivo. Como segundo vicepresidente de la Repblica, sus acciones tendran repercusin sobre la percepcin
Cabe recordar de Garca Naranjo fue secretaria general del Partido Socialista del Per, con lo cual, al igual que Sobern, se encuentra en las antpodas de la lnea editorial de El Comercio. 21 El Comercio, Lima, 10, 11 y 12 de octubre de 2011. 22 El Comercio (editorial), Lima, 1 de noviembre de 2011.
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del gobierno. Chehade se reuni en un restaurante limeo con representantes de las Fuerzas Armadas y del grupo empresarial Wong para pactar la venta de la azucarera Andahuasi al consorcio. Todo, aparentemente, por debajo de la mesa La cobertura meditica fue amplia. El Comercio no fue la excepcin, dedicndole nada menos que quince titulares y doce notas de portada al asunto Chehade. Si bien se trataba de un problema bastante ms grave que el de Alexis Humala, la actitud del diario fue parecida. Evidentemente, dado el alto cargo de Chehade, la situacin era ms delicada. De all la cantidad de titulares y notas dedicadas al tema. Sin embargo, y en esto s hay similitudes con respecto al caso Alexis, no se asoci directamente a Ollanta Humala con el comportamiento de Chehade. Se le exiga, eso s, separarlo de su puesto y de la bancada de Gana Per, pero nunca confrontando realmente al Presidente, ni culpndolo del gran error de Chehade. El Comercio hizo lo mismo que con Alexis, Garca Naranjo y Sobern: no vincular directamente al Presidente con estos agentes del gobierno que terminaron siendo protagonistas de varios titulares del diario. El anlisis lo llevaremos a una profundidad distinta. El hecho de que El Comercio no vincule directamente al Presidente con errores polticos de sus funcionarios ms cercanos no quiere decir que el diario libere al gobierno de la presin meditica que pueda ejercer. Ms bien, el juego de atacar a Garca Naranjo (del Partido Socialista), a Sobern (cercano a la Izquierda) y a Chehade (que jur su cargo por los descamisados) nos permite deducir que El Comercio se reconoce perdedor de las elecciones y que debe ir bajndose las fichas del otro lado del gobierno, en este caso, del ala ms cercana a la izquierda. La debilidad poltica del gobierno facilita estos ataques y ante un pequeo error parece tambalear toda la estructura de Ollanta Humala. Exculpar a Humala de los errores no es una forma de liberarlo de responsabilidad, es una manera sutil de cercarlo, sin la necesidad de tocarlo.

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La Gran Transformacin de la prensa

La Repblica
El tema Alexis Humala fue tratado por La Repblica de una manera interesante. Aunque se desliga del tema a Ollanta Humala23, el gobierno no se libra de las crticas del diario, aunque haya tenido el apoyo del mismo en las elecciones. Al contrario, se le dedicaron dos titulares en los das siete y ocho de julio. Se enfatiz en la expulsin de Alexis Humala del partido del Presidente y en el error poltico de representar al gobierno. Es vlido e importante escuchar la versin de Alexis Humala24, pues uno de los valores periodsticos fundamentales es darle el mismo espacio a las voces del conflicto. La Repblica inform la posicin de ambos lados (la del Presidente y su hermano) y el anlisis general versa sobre el futuro impacto poltico de la familia Humala en los cinco aos de gobierno. En esa semana de julio25 el tema fue subiendo de nivel y las crticas estaban en funcin al costo poltico que la familia Humala le ocasionara al Presidente. Cosa que sucedi semanas despus. Los temas de posibles ventas de armas y el tratado de pesca en mar peruano dieron vueltas por la redaccin de La Repblica por esos das de julio. El 29 de julio, cuando El Comercio levanta la noticia del juramento de la constitucin de 1979, La Repblica publica un informe especial sobre la lucha contra la pobreza. **** El narcotrfico se volvi un tema noticioso a partir de la suspensin de la erradicacin de cultivos de hoja de coca propuesta por Ricardo Sobern, de DEVIDA, decisin que La Repblica tilda de polmica e inoportuna.
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La Repblica (portada), Lima, 8 de julio de 2011. La Repblica, Lima, 11 de julio de 2011. La Repblica, Lima, 13, 14, 15 y 16 de julio de 2011.

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Ricardo Sobern no aparece como el responsable de la decisin y La Repblica, a diferencia de El Comercio, no le da ms pginas al tema. Esto nos lleva a deducir que la decisin sobre la erradicacin de la hoja de coca (con todo lo que implica: narcotrfico, delincuencia, asesinatos, corrupcin) no fue necesariamente equivocada para La Repblica. Es importante la presencia del gobierno de Estados Unidos en el tema: siempre estuvieron en contra de la suspensin de la erradicacin y es un actor de presin sobre la opinin pblica. La Repblica no le da mayor cabida al tema y queda zanjado en este espacio. **** Ada Garca Naranjo haba asumido el cargo dos meses antes de la tragedia de los tres nios fallecidos por intoxicacin de alimentos del PRONAA. El Congreso intent censurarla, acusndola por la responsabilidad del hecho. El 5 de octubre26 se hace referencia al descargo de la ex ministra y al da siguiente, antes de que la portada fuera la posible censura a Garca Naranjo, el titular haca referencia a fujiaudios que haban aparecido. No es casualidad que el destape sea un caso de corrupcin en el Vaso de Leche, organizacin utilizada por el fujimorismo con fines clientelistas. En la misma edicin se anuncia que los alimentos del PRONAA no estaban contaminados, buscando echar abajo toda noticia que dijera lo contrario. El 7 de octubre la noticia central es: Garca Naranjo: no renunciar. Lo que hay que resaltar es que en este caso La Repblica siempre le dio espacio a los descargos de Garca Naranjo. El ngulo de la noticia fue siempre lo que dijo la ex ministra o los problemas estructurales del PRONAA, pero nos parece que el anlisis no cubri a los afectados ni a las razones de los congresistas que pedan la censura.
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La Repblica, Lima, 5 de octubre de 2011.

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En general, la noticia fue siempre del lado de la ex ministra, a quien se le abri un proceso judicial por el caso, al que La Repblica solo le dedic dos portadas y cinco notas en dos semanas. Adems, se hizo un especial en el suplemento Domingo con el titular: Garca Naranjo: la campaa contra m. *** No haba terminado la posible censura a Garca Naranjo y ya IDL Reporteros haba publicado una reunin entre el general Arteta y Omar Chehade, segundo vicepresidente de la Repblica. El caso ola a un posible trfico de influencias. El tratamiento de la informacin primero le da el beneficio de la duda a Chehade. Luego se enfatiza en el vnculo de las empresas en cuestin con poderes fcticos como el Grupo Wong. Cuando el tema se le complica ms al vicepresidente, es cuando La Repblica27 enfatiza en la distancia entre este y el presidente Humala. As observamos que las noticias que directamente podran afectar al Ejecutivo, en La Repblica obtienen una caja de resonancia distinta: ngulos empresariales, contextuales y polticos. Ollanta Humala asla a Chehade y La Repblica lo apoya. El fondo de la informacin adquiere un nivel diferente si el ngulo de la noticia vara: los responsables pueden ser otros, algunos pueden ser liberados de la culpa, de tal manera que se puede desviar el centro de atencin real. Lo cierto es que mientras ms cortezas se pelen de una noticia, mayor profundidad de anlisis se lograr. Sin embargo, el peligro de esta tcnica es perder el foco y la idea central. El caso de corrupcin se perdi en el tiempo y en las portadas dedicadas a la desaparicin de Ciro Castillo en El Colca.

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La Repblica, Lima, 7, 8 y 9 de octubre de 2011.

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Segundo round: el baile de Conga


El Comercio
El debate acerca de la ejecucin o no del proyecto Conga fue muy largo en el tiempo. Es un tema que hasta hoy se discute y que permiti que los medios mostraran, esta vez explcitamente, sus posturas respectivas. El tema de Conga fue muy importante porque traz la gruesa lnea que separ una postura de la otra. El Comercio no dej lugar para especulaciones. Desde el da en que abord el tema se mostr a favor del proyecto, pero sobre todo en contra de los llamados antimineros. As, en el primer titular28 que hace referencia al tema, se menciona el trmino extremistas para referirse a quienes lideraban la protesta anticonga. El Comercio le dedic veinte titulares y ocho notas de portada. Los conceptos y frases utilizados iban desde extremistas a antimineros. Se adverta en algunos titulares el riesgo de que el crecimiento del pas cayera algunos puntos en los ndices o que Newmont buscara otros destinos para realizar la actividad extractiva, lo cual fue calificado de preocupante. Se levant, tambin en portada, una encuesta que mostraba que el 68% de peruanos respaldaba el proyecto Conga. Durante el debate Conga se anunci el cambio de gabinete ministerial29. La noticia principal era que el primer ministro sera scar Valds, entonces ministro del Interior. Sorpresivamente, El Comercio le dedic solamente un titular de portada al tema y algunas notas de portada, resaltando el pragmatismo y eficiencia que podra traer Valds.

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El Comercio, Lima, 23 de noviembre de 2011. El Comercio, Lima, 11 de diciembre de 2011.

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La Repblica
A diferencia del diario El Comercio, el tema del proyecto Conga adquiere relevancia para el diario La Repblica el 31 de octubre, siendo el nico diario que advierte la importancia del calentamiento del conflicto meses antes de que explote. El actor central de las portadas de La Repblica sobre el tema es la poblacin30, no tanto la empresa o el Estado. Protestas y paros fueron titulares constantes en las ltimas semanas del ao 2011. A partir de esto, otro de los temas que se pone de relieve son las discrepancias entre sectores del Ejecutivo. El Ministro del Ambiente de ese momento, Ricardo Giesecke, estuvo siempre en contra del gobierno, mientras el Presidente empezaba a dar las primeras concesiones31. Punzar a un dirigente cajamarquino y criticarlo por su posicin extrema no es lo mismo que hacerle preguntas abiertas al nuevo primer ministro, Oscar Valds, como lo hace El Comercio. La Repblica analiza el desborde social en Cajamarca: la problemtica social, los muertos por enfrentamientos y las continuas protestas que paralizan Cajamarca, son temas centrales para el diario. El cambio de gabinete es un nuevo perodo para el desarrollo del conflicto Conga. Si bien hay titulares como: La gran transformacin...de Ollanta Humala, el diario informa en la medida de que el nuevo gabinete tiene una nueva posicin frente al conflicto. Por eso, los das siguientes el tema Conga desaparece de la portada.

Cerrando el peridico
El anlisis de este ensayo es comparativo: se escogieron las mismas fases, que corresponden al mismo momento cronolgico, en el cual ambos medios muestran posturas distintas (en algunas casos contradictorias) frente a temas de coyuntura. Quedaron fuera
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La Repblica, Lima, 10 y 17 de noviembre de 2011. La Repblica, Lima, 26 de noviembre de 2011.

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del anlisis temas como el Movimiento por Amnista y Derechos Fundamentales (MOVADEF), la captura de Artemio y la crisis de Gana Per, porque la posicin de ambos diarios, en torno a esos temas, era ms o menos equivalente. La importancia de este ensayo es cmo un medio se va acomodando de acuerdo al movimiento del espectro poltico. Si bien es vlido que cada medio tenga su propio condicionamiento editorial, s creemos que hay lmites antes de que el cambio en el discurso afecte la credibilidad de un medio periodstico. La crtica no va en el sentido de que un medio debe ser objetivo siempre. Ya hemos afirmado que la teora periodstica moderna va por el lado de la imparcialidad, valor que El Comercio, en el lapso de tiempo analizado, utiliza para dar una imagen de ecuanimidad antes de jugar sus cartas al cerco armado a Ollanta Humala. El silencio y las tenues crticas de El Comercio al presidente Humala, dicen ms que treinta titulares. En La Repblica, el apoyo a Ollanta Humala en la segunda vuelta (esperable por su lucha contra quien representaba a la dictadura de los noventa) no fue condicin para que las crticas fueran contundentes en los primeros meses del gobierno. Si bien cada medio reacciona frente al actor poltico que tiene ante s, los tipos de reaccin son divergentes y potencialmente significativos: mientras El Comercio es cauto en exceso y luego agresivo con el entorno de Humala, La Repblica es algo ms frontal tanto en su apoyo como en su oposicin, es decir, hasta cierto punto transparenta su posicionamiento al lector de forma ms clara, al menos en el periodo analizado. Lo cierto es que mientras El Comercio apela a temas de ndole econmica y empresarial, La Repblica prioriza temas de gobernabilidad, democracia y desbordes sociales. Los temas son enfatizados de acuerdo a la coyuntura poltica: mientras El Comercio prefiere darle espacio a Newmont (en el tema especfico de Conga), La Repblica va por el lado de las protestas y la inestabilidad

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La Gran Transformacin de la prensa

social en Cajamarca. La pregunta es la siguiente: cules son las razones para que un diario escoja el ngulo de anlisis sobre un tema de coyuntura? Las razones de ndole empresarial y lo que denominamos acomodo (hemos observado grandes contradicciones entre titulares, incluso, de una misma semana) generan prdida de credibilidad en el diario. Las protestas en contra de El Comercio no han sido en vano: la postura del diario dependi y se adecu por el triunfo de Ollanta Humala, y no de un cambio en las apreciaciones del diario que se basaran en la imparcialidad y la verificacin de fuentes. Ciertamente entendemos el valor econmico del diario como empresa, pero un diario no es una empresa cualquiera, sino una que influye sobre la opinin pblica y por tanto un actor importantsimo en la formacin de opinin poltica en la ciudadana. Los medios no son solo puentes hacia la ciudadana, son actores que pueden debilitar o fortalecer un gobierno, por eso el acomodo de los medios es un punto importante de anlisis poltico, pues finalmente estos son empresas con poder poltico y fctico. Al final, prcticas como las del acomodo estn al centro de la prdida de credibilidad de los medios y representan un sntoma ms de nuestra dbil democracia.

La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en Amrica Latina


Jorge Barrientos-Parra

1. Introduccin
Pocos son los casos de altos funcionarios de gobiernos latinoamericanos juzgados y condenados por violaciones de Derechos Humanos. El caso del ex presidente peruano Alberto Fujimori, que aqu analizamos, es excepcional en una historia de impunidad. El 7 de abril de 2009 Fujimori fue condenado por la Sala Penal Especial de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica, a 25 aos de pena privativa de libertad como autor mediato de asesinatos con alevosa (casos Barrios Altos y La Cantuta) y lesiones graves (caso Barrios Altos). Los mencionados delitos constituyen crmenes contra la humanidad segn el Derecho Internacional Penal. Fue condenado adems por los secuestros agravados del periodista Gustavo Gorriti y del empresario Samuel Dyer (caso Stanos del Servicio de Inteligencia del Ejrcito - SIE). La defensa interpuso recurso de nulidad, pero la sentencia fue ratificada en lo esencial el 31 de agosto de 2009 por la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema1. Ambas sentencias constituyen casi mil pginas de las cuales seleccionamos algunos temas que nos permiten entender este
1 Corte Suprema de Justicia de la Repblica, Exp. n 19-2001-09- A.V. de 30 de diciembre de 2009, pp. 254.

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La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en Amrica Latina

famoso caso, emblemtico hoy en Amrica Latina, que no solo representa la condena de un poltico importante, sino la sentencia en contra de un rgimen poltico corrupto y promotor de crmenes contra la humanidad.

2. Los hechos
Alberto Kenya Fujimori ejerci la presidencia de la Repblica del Per entre el 28 de julio de 1990 y el 21 de noviembre del 20002. Ante la negativa del Congreso de la Repblica de concederle amplios poderes para legislar sin fiscalizacin en el rea econmica y en materia antisubversiva, con el apoyo de la Fuerzas Armadas y de los servicios de inteligencia, en abril de 1992 quebr violentamente la institucionalidad que haba jurado respetar disolviendo el Congreso y suspendiendo el funcionamiento del Poder Judicial. Este autogolpe dio lugar al desenfreno de un Estado delincuente liderado por Alberto Fujimori y por su asesor Vladimiro Montesinos, que se caracteriz por el nepotismo, la corrupcin y la violacin sistemtica de los Derechos Humanos3.

Ese perodo corresponde a tres elecciones sucesivas. En funcin de la reforma constitucional de 1993, fue candidato a la reeleccin en 1995, venciendo con 64% de los votos a Javier Prez de Cullar. El ao 2000 utilizando resquicios legales concurre a un tercer perodo presidencial. En la primera vuelta, bajo sospecha de fraude, obtuvo la primera mayora derrotando a Alejandro Toledo, quien se neg a participar de la segunda vuelta llamando a votar en blanco (opcin que obtuvo solamente 17% de los sufragios). Fujimori asumi entonces su tercer mandato presidencial en medio de masivas protestas callejeras. 3 El 5 de abril de 1992, el entonces Presidente Constitucional de la Repblica, contando con el apoyo de civiles y militares, perpetr un golpe de Estado e instaur una dictadura, la cual para disfrazar su propsito de mantenerse en el poder por tiempo indefinido y revestir de legalidad al ejercicio del poder, convoc a un Congreso Constituyente Democrtico, al que atribuy competencia para dictar la Constitucin Poltica del Per de 1993. Dicho acto, conforme a lo que estableca el artculo 81 de la Constitucin de 1979, concordante con lo previsto en el artculo 346 del Cdigo Penal vigente, constituy un ilcito contra los poderes del Estado y el orden constitucional, puesto que hubo un alzamiento en armas para variar la forma de gobierno y modificar

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En septiembre de ao 2000, poco despus de dar inicio a su tercer mandato, salieron a la luz pblica evidencias de los actos de corrupcin cometidos durante su gobierno4. Comenz as una grave crisis que le hizo perder el poder. El 17 de septiembre, Fujimori se vio obligado a convocar a nuevas elecciones presidenciales y un nuevo Congreso, admitiendo as el fraude electoral. Sin embargo, el 13 de noviembre huy del Per con el subterfugio de que participara, en Brunei (Asa), de la reunin anual del Foro de Cooperacin Econmica Asia Pacfico, viajando despus a Japn, pas del cual tambin es ciudadano. Desde Tokio envi un fax al Congreso renunciando a la Presidencia del Per. Ante el inslito hecho y los diversos escndalos de corrupcin que iban surgiendo, el Congreso, en histrica sesin (el 21 de noviembre de 2000) aprob el Proyecto de Resolucin Legislativa n 817-2000-CR, rechazando la renuncia y destituyndolo por permanente incapacidad moral5. En febrero del 2001 el Congreso lo inhabilit tambin para el ejercicio de toda funcin pblica por diez aos6. Luego, enseguida, varias acciones fueron interpuestas en su contra. Sin embargo, gracias a su doble nacionalidad consigui hurtarse de todas esas acusaciones, hasta que el 7 de noviembre del 2005 viaj a Chile, donde fue detenido. El gobierno peruano entonces solicit su extradicin, la que fue concedida, en segunda instancia, por la Corte Suprema de ese pas, el 21 de septiembre del

el rgimen constitucional. Corte Suprema de Justicia de la Repblica, Sala Penal Especial, Exp. n A. V. 19-2001, pp. 644. 4 El 14 de septiembre fue divulgado un video (de los muchos que Montesinos mand hacer) en el cual este servil y astuto asesor de Fujimori aparece sobornando a un miembro de otro partido para que apoyase al oficialismo. 5 Vase el acta de la sesin en: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/RedacActas/ Actas.nsf/actas/E294418BED34D2CD05256D810053DB54?OpenDocument 6 Vase la Resolucin Legislativa en: http://www.datosperu.org/tb-normaslegales-oficiales-2001-Febrero-24-02-2001.php

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La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en Amrica Latina

20077, por siete de los trece casos por cargos criminales presentados. Entre estos estaban los casos Barrios Altos, La Cantuta y Stanos SIE (sobre los secuestros de Gustavo Gorriti y Samuel Dyer). En su calidad de ex Presidente de la Repblica, Alberto Fujimori qued detenido en Lima en el cuartel de la Direccin de Operaciones Especiales (DIROES) de la Polica Nacional del Per, donde el Poder Judicial instal una sala especial para juzgarlo. El proceso por violaciones de Derechos Humanos, de acuerdo con diversos doctrinadores, fue ejemplar por el respeto a las garantas del debido proceso, por la actuacin de las partes en materia probatoria y por la amplia publicidad dada en todos los medios8. En relacin a la matanza de Barrios Altos, en resumen, los hechos fueron los siguientes: aproximadamente a las 22:30 horas del 3 de noviembre de 1991, seis individuos fuertemente armados con ametralladoras y otras armas de guerra, irrumpieron violentamente al solar del Jirn Huanta n 840 en Barrios Altos, en el Centro de Lima. En aquel momento se estaba celebrando una pollada para recaudar fondos con el objeto de hacer reparaciones en el edificio. Los atacantes llegaron al inmueble en dos vehculos, uno de marca Jeep Cherokee y otro Mitsubishi, que portaban sirenas y luces policiales. Los criminales, con los rostros encubiertos con pasamontaas, obligaron a las vctimas a arrojarse al suelo, donde les dispararon indiscriminadamente por un perodo aproximado de dos minutos, matando a 15 personas9
Vase la sentencia en: http://www.neuronaltraining.net/_Docs/fallos_ fujimori.pdf 8 Lovatn, David. Condena Judicial contra el ex Presidente Fujimori: mensaje contra la impunidad y nuevo captulo en la historia del Per contemporneo. Anuario de Derechos Humanos 2010, n. 6. Santiago de Chile: Universidad de Chile, 2010, pp. 71-78. http://www.revistas.uchile.cl/index.php/ADH/article/viewFile/11482/11833 9 En esa ocasin fueron asesinadas las siguientes personas: Placentina Marcela Chumbipuma Aguirre, Luis Alberto Daz Astovilca, Octavio Benigno Huamanyauri Nolazco, Luis Antonio Len Borja, Filomeno Len Len, Mximo Len Len, Lucio Quispe Huanaco, Tito Ricardo Ramrez Alberto, Teobaldo Ros Lira, Manuel Isaas Ros Prez, Javier Manuel Ros Rojas, Alejandro Rosales Alejandro, Nelly Mara Rubina
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e hiriendo gravemente a otras cuatro. Inmediatamente despus, con la misma rapidez con que haban llegado, huyeron en los dos vehculos mencionados haciendo sonar las sirenas. En el local de la matanza la polica encontr 111 cartuchos y 33 proyectiles del mismo calibre, correspondientes a pistolas ametralladoras10. Las investigaciones judiciales y los informes periodsticos revelaron que los involucrados eran miembros del ejrcito peruano y que actuaban en un escuadrn de eliminacin denominado Grupo Colina11. Diversas informaciones sealaron que los hechos relatados se llevaron a cabo contra presuntos integrantes del Partido Comunista Sendero Luminoso (PCP-SL). En relacin a los hechos de La Cantuta, en resumen fueron los siguientes: en la madrugada del 18 de julio de 1992 agentes del Grupo Colina y miembros del ejrcito peruano, encapuchados y armados, ingresaron al campus de la Universidad Nacional de Educacin - La Cantuta, irrumpiendo en la residencias de profesores y estudiantes. Los militares violentaron las puertas de las residencias obligando a todos los estudiantes a salir de sus dormitorios y a echarse al suelo de cubito ventral, mientras uno de los militares proceda a levantar violentamente la cabeza de cada uno de los estudiantes apartando a aquellos cuyos nombres aparecan en una nmina que llevaba en sus manos. De all se llevaron por la fuerza a los siguientes estudiantes: Bertila Lozano Torres, Dora Oyague Fierro, Luis Enrique Ortiz Perea, Armando Richard Amaro Cndor, Robert Edgar Teororo Espinoza, Herclides Pablo Meza,
Arquiigo, Odar Mender Sifuentes Nuez y Benedicta Yanque Churo. Quedaron con lesiones graves: Natividad Condorcahuana Chicaa, Felipe Len Len, Toms Livias Ortega y Alfonso Rodas Alvtez 10 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Barrios Altos vs. Per. Sentencia del 14 de marzo de 2001 (Fondo), prrafo 2. 11 Posteriormente se supo que este grupo, constituido por miembros del Servicio de Inteligencia del Ejrcito (SIE) y de la Direccin de Inteligencia del Ejrcito (DINTE), era dirigido por el asesor presidencial Vladimiro Montesinos con conocimiento y aprobacin del Comandante General del Ejrcito y de la Presidencia de la Repblica.

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La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en Amrica Latina

Juan Gabriel Marios Figueroa y Felipe Flores Chipana. As mismo, en el sector de residencias de los profesores, ingresaron violentamente a la casa del profesor Hugo Muoz Snchez, sacndolo por la fuerza, amordazado y con un trapo negro en la cabeza. Todos ellos fueron brbaramente asesinados. Sus cadveres fueron enterrados clandestinamente y cubiertos con cal en tres fosas en el cerro Santa Rosa. Posteriormente los autores materiales de esos execrables crmenes, para continuar encubrindolos, desenterraron los cuerpos, los quemaron y los trasladaron a nuevas fosas clandestinas localizadas en la Quebrada de Chavilca, en el distrito de Cieneguilla12.

3. El Derecho
La Sala Especial ad hoc constituida por los jueces supremos San Martin Castro, Prado Saldarriaga y Prncipe Trujillo, que lo juzgaron en primera instancia, tom la decisin de reunir todos los casos objeto de la extradicin en tres procesos: uno sobre Derechos Humanos, otro sobre corrupcin y un tercero sobre el pago de una compensacin de 15 millones de dlares a Montesinos con recursos del Fisco. En octubre del 2007 la Corte Suprema de Justicia envi los procesos al Ministerio Pblico para que se pronunciara sobre los nuevos parmetros fijados por la sentencia extraditria. El proceso por violacin de Derechos Humanos qued restricto a los siguientes delitos: a) Secuestro con la agravante de que existi trato cruel y humillante contra Gustavo Gorriti y Samuel Dyer Ampudia: art. 152 del Cdigo Penal;

12 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Caso La Cantuta vs. Per. Sentencia del 29 de noviembre de 2006, pargrafos 80.9 a 80.16.

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b) Homicidio calificado y lesiones graves en los casos Barrios Altos y La Cantuta: comprendidos en los artculos 108 a 121 del Cdigo Penal. El Fiscal Supremo en lo Penal reprodujo los dictmenes anteriores con relacin a esos delitos que estim probados, justificando y explicando las circunstancias agravantes de alevosa y trato cruel. Puntualiz que los delitos fueron cometidos por Fujimori, que siendo Jefe del Estado, lider un aparato organizado de poder utilizndose de las Fuerzas Armadas y del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), realizando al mismo tiempo actos que le garantizaban a estos y a l la impunidad. Afirm tambin la responsabilidad penal del procesado como autor mediato por el dominio ejercido sobre un aparato organizado de poder. Enfatiz que la organizacin estaba enquistada en el SIN y que se caracterizaba por su rgida estructura jerrquica. Para ejercer el dominio sobre ella contaba con Vladimiro Montesinos, quien coordinaba todas las organizaciones de inteligencia de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional junto con Nicols Hermoza Ros, a quien nombr Comandante General del Ejrcito. En virtud de todo lo anterior, el fiscal supremo solicit que se impusiera al encausado treinta aos de pena privativa de la libertad, cien millones de nuevos soles por concepto de reparacin civil a favor de los agraviados de los casos Barrios Altos y La Cantuta, y trescientos mil nuevos soles a favor de cada uno de los agraviados del delito de secuestro (caso Stanos SIE). En el proceso fue probado que Fujimori fue el autor mediato de los 25 homicidios calificados - asesinatos bajo la circunstancia agravante de alevosa en los casos Barrios Altos y La Cantuta, as como de las lesiones graves sufridas por Natividad Chicaa, Felipe Len, Toms Livias y Alfonso Rodas. Esos delitos de acuerdo con el Tribunal constituyen crmenes contra la humanidad segn el

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Derecho Internacional Penal13. Fueron probados tambin los delitos de secuestro agravado, por trato cruel, en agravio de Gustavo Andrs Gorriti Ellenbogen y de Samuel Edward Dyer Ampudia. En consecuencia, el 7 de abril de 2009 la Corte Suprema lo conden a 25 aos de pena privativa de la libertad. La sentencia fue impugnada de acuerdo a lo establecido por el artculo 295 del Cdigo de Procedimientos Penales y se concedi el recurso de nulidad una vez cumplidos los presupuestos exigidos por el artculo 300, inciso 5, del mencionado cdigo. Para apreciar el recurso se constituy la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema de Justicia compuesta por los siguientes jueces supremos: Duberl Apolinar Rodriguez Tineo, Julio Enrique Biaggi Gmez, Elvia Barrios Alvarado, Roberto Barandiarn Dempwolf y Jos Antonio Neyra Flores, quienes cuanto a lo esencial ratificaron los trminos de la sentencia de la Sala Especial. Entre otros temas suscitados la defensa del procesado aleg la violacin del principio de la legalidad penal, porque la Corte Suprema calific los homicidios agravados con alevosa y los delitos contra la humanidad a partir de decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y del Tribunal Constitucional del Per, lo que a su juicio no serian vinculantes y que son trminos que no aparecan en las alegaciones de las partes.

3.1. El principio de legalidad penal frente a los crmenes contra la humanidad


En lo que respecta a esa argumentacin de la defensa, el Tribunal diferenci dos momentos histricos en el desarrollo de los Derechos Humanos. En primer lugar identific una etapa de elaboracin
13 Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Sala Penal Especial. Parte IV Decisin, pp. 706.

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doctrinaria y de reflexin filosfica, en la cual se procur darles justificacin y legitimidad teniendo al derecho natural como fundamento ltimo de todo el orden jurdico y poltico. En segundo lugar se refiri a una etapa de positivizacin que de hecho habra comenzado solamente en 1948 con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, aunque la sociedad internacional haya intentado anteriormente la elaboracin de las reglas por las cuales debera regirse. Para los jueces supremos la naturaleza pre-poltica de los Derechos Humanos est fuera de cualquier duda: ...los Derechos Humanos no solo existen antes de la dacin de cualquier norma jurdica sino que, sobre todo, los seres humanos los tienen antes de que ellos se organicen polticamente. Dicho de otra manera, los Derechos Humanos preexisten al Estado y, evidentemente, a sus normas jurdicas, por lo tanto, las normas jurdicas no pueden crear derechos sino solamente reconocerlos, pues el ser humano en tanto tal ya los tiene innatamente14. Este principio con fuerte arraigo en la doctrina cristiana fue revigorizado despus de la postracin material y moral en que la humanidad cay durante la Segunda Guerra Mundial. De suerte que podemos decir con Battaglia15 que en relacin a los derechos fundamentales, el hombre no le debe nada al Estado: El individuo tiene derechos que no le debe al Estado, porque le son inherentes, expresin de su propia naturaleza en cuanto originaria de las manos de Dios; derechos que el Estado debe respetar16. En el mismo sentido Jacques Maritain17 puntualiza que: la persona humana trasciende el Estado por tener un destino superior
Corte Suprema de Justicia, Primera Sala Penal Transitoria, Exp. n 19-2001- 09 - A.V., pp. 106. 15 Battaglia, Felice. Nuovi scritti di teoria dello Stato. Miln: Giuffr Editores, 1955. 16 Lindividuo ha dei diritti che non deve allo Stato, ma che gli ineriscono, espressione della sua stessa natura in quanto uscita dalle mani di Dio; diritti che lo Stato deve rispettare. 17 Maritain, Jacques. Los Derechos del Hombre y la Ley Natural.Buenos Aires: Ed. Leviatn, 1982.
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al tiempo, as el Estado no tiene autoridad para obligarme a reformar el juicio de mi conciencia, como tampoco tiene el poder de imponer a los espritus su criterio sobre el bien y el mal (...). Por eso, cada vez que sale de sus lmites naturales para penetrar... en el santuario de la conciencia, se esfuerza en violar a sta por medios monstruosos de envenenamiento psicolgico, de mentira organizada y de terror. Este principio tiene largo alcance prctico para impedir la impunidad que con base en la idolatra normativa dejara sin sanciones a los criminales que se valen del Estado para perpetrar sus delitos convalidndolos con la ley positiva. Por consecuencia, para garantizar los derechos y garantas individuales el Estado democrtico debe superar la doctrina positivista, muchas veces concretizada en amnistas, leyes de obediencia debida y/o aplicacin de la prescripcin. Un ejemplo de este razonamiento lo encontramos en la sentencia de la CIDH en el caso Barrios Altos: Esta Corte considera que son inadmisibles las disposiciones de amnista, las disposiciones de prescripcin y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigacin y sancin de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos18. Partiendo de ese fundamento doctrinario, la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema peruana asumi la retroactividad de las normas que protegen los Derechos Humanos, no siendo por tanto necesario una elaboracin legislativa previa para la proteccin de esos derechos y su punicin, en la hiptesis de que hayan sido atropellados.

18 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Caso La Cantuta vs. Per. Sentencia del 29 de noviembre de 2006. Prrafo 41.

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Este entendimiento de ninguna manera hiere el principio de legalidad, porque como ya fue dicho, los Derechos Humanos existen antes de la dacin de cualquier norma jurdica, y por otro lado, los individuos los poseen antes de que se hayan organizado polticamente. As, en el caso Fujimori, el Estado peruano se encuentra obligado de acuerdo con las reglas del Derecho Internacional Penal (como parte del Derecho Internacional Pblico) a respetar y proteger los Derechos Humanos. El Institut de Droit International en su sesin de Nueva York en 1929, ya haba ponderado que:
(...) En la conciencia del mundo moderno, la soberana de todos los Estados debe ser limitada por la finalidad comn de la Humanidad... El Estado en el contexto de la comunidad internacional es solamente un medio tendiente a un fin, la perfeccin de la Humanidad (...) En relacin a la comunidad internacional la proteccin de los Derechos del Hombre es el deber de todo (...)19.

Resta saber entonces si los hechos por los cuales se acusa a Fujimori pueden ser calificados como crmenes de lesa humanidad. Respecto a este asunto, el Alto Tribunal adopt el mismo entendimiento de la sentencia impugnada siguiendo la norma internacional consuetudinaria que exige que los atentados se hayan producido durante un ataque generalizado o sistemtico contra la poblacin civil, o una parte de ella; que el autor debe obligatoriamente pertenecer a un rgano de poder del Estado o de una organizacin colectiva que asume el control de facto de un territorio. Debe considerarse tambin la naturaleza de la infraccin (actos organizados y sistematizados, el aspecto cuantitativo - pluralidad de vctimas), la oportunidad de la comisin del delito (situacin de conflicto) y finalmente la particular situacin de las vctimas (estado
19 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Barrios Altos vs. Per. Sentencia del 14 de marzo de 2001 (Fondo). Voto concurrente del Juez A. A. Canado Trindade, 18. Estado. El original: Dans la conscience du monde moderne, la souverainet de tous les tats doit tre limite par le but commun de lhumanit. (...) Ltat dans le monde nest quun moyen en vue dune fin, la perfection de lhumanit (...). La protection des droits de lhomme est le devoir de tout tat envers la communaut internationale.

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de indefensin). En esas circunstancias se justifica la persecutio criminis internacional y las consecuencias jurdicas previstas en el Derecho Penal Internacional, es decir, la imprescriptibilidad y la necesidad de su investigacin y castigo. El anlisis de todos y de cada uno de esos requisitos en el contexto del proceso llevaron a los jueces supremos al entendimiento que:
Los hechos delictivos, en especial los actos de asesinato y lesiones graves, se adecuan plenamente a los presupuestos que configuran el delito de lesa humanidad. Dichos actos, adems que trascienden el mbito de ejecucin individual, se han configurado en el marco de una poltica estatal de eliminacin sistemtica de presuntos integrantes de organizaciones terroristas, cumplindose de esta forma con el ncleo rector que prohbe los delitos contra la humanidad, esto es, el haber afectado un nmero masivo de personas que se encontraban en situacin de indefensin20.

3.2. La responsabilidad penal de Fujimori como autor mediato


La defensa argument que no habra indicios contingentes suficientes de que el expresidente dirigi el denominado Destacamento Colina y de que haya ordenado las muertes producidas en los casos Barrios Altos y La Cantuta21. La Primera Sala Penal Transitoria parti de la premisa de que en casos semejantes categorizados como crmenes de Estado no se puede pretender que existan pruebas documentales directas de los rganos gubernamentales que informen de su planificacin y ejecucin, porque obviamente esto resultara incriminador y del todo ilgico considerando la impunidad deseada por los agentes involucrados.
Corte Suprema de Justicia. Primera Sala Penal Transitoria, Exp. n 19-2001- 09 - A.V., pp. 109-110. 21 Ibdem, pp. 136.
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En el mismo sentido Asencio Mellado22 subraya ...los delitos cometidos por estos sujetos no suelen dejar rastros o los que dejan estn siempre ocultos bajo operaciones encubiertas y actividades con apariencia licita. La exigencia de responsabilidades a quienes ocupan una posicin preponderante en el Estado, no es posible de acreditar, la mayora de las veces, por medio de pruebas directas, ya que no pasan de ser meros ejecutores por induccin, siendo los autores materiales otros a sus rdenes o simples testaferros, con responsabilidad evidente, pero cuya defensa pasa por la del que est en la cspide de la organizacin delictiva. Ciertamente Fujimori no dirigi directamente el Destacamento Colina ni estuvo en los locales de los hechos ordenando los asesinatos ocurridos. Por otro lado, siendo realistas, pruebas documentales de su autora probablemente nunca sern encontradas. Entretanto su incriminacin de acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo es resultante de la autora mediata por organizacin, en especial la autora mediata por dominio de la voluntad en aparatos de poder organizados23.

22 Asencio Mellado, Jos Mara. El Estado Terrorista. Anlisis probatorio de la sentencia de Alberto Fujimori Fujimori. En: Dilogo con la Jurisprudencia, vol. 14, n 128. Lima: Gaceta Jurdica, 2009, pp. 17-22. 23 El 5 de febrero de 1963 Claus Roxin, en una conferencia en Hamburgo, como contribucin al Derecho Penal Internacional, present una nueva forma de autora mediata teniendo como fundamento el criterio del dominio de la voluntad en aparatos organizados de poder, permitiendo atribuir responsabilidad penal a ttulo de autor a quien sin ejecutar los hechos criminales de forma directa se limita a dar las ordenes. As, autor mediato no es solamente el jefe mximo de una organizacin criminal, sino todo aqul que en el mbito de la jerarqua transmite la instruccin delictiva con poder de mando autnomo. De esa forma la fungibilidad del ejecutor es factor decisivo para fundamentar el dominio de la voluntad, la que acta al mismo tiempo como un engranaje sustituible en la maquinaria del poder. Roxin, Claus. Autora y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000.

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Esta teora ha sido acepta en la jurisprudencia argentina24 y chilena25, en el Cdigo Penal Ruso de 1996 (punibilidad separada del organizador, art. 33, 3), en el Cdigo Penal Polaco de 1997 (autora por conduccin o estimulacin del hecho, art. 18, 1), en el Cdigo Penal Espaol (realizacin del hecho por medio de otro del cual se sirven como instrumento, art. 28), en el Cdigo Penal Portugus (executar o facto por intermedio de outrem, art. 26) y en el nuevo Cdigo Penal Croata de 1998 (art. 35, 1)26. Podemos citar tambin el art. 211-1 del Cdigo Penal Francs, que sanciona tanto la comisin como el hacer cometer (faire commettre) un genocidio. En la esfera del Common Law se puede citar el Draft Criminal Code Bill ingls ( 26, 1, c), el Modal Penal Code ( 2.06, 2, a) del American Law Institute (1985, p. 295), el Draft Bill canadiense ( 4, 2) y el Criminal Code Act australiano de 1995 ( 11.3). En el Per, el artculo 23 del Cdigo Penal de 1991 reconoce tres formas de autora, correspondiendo la segunda a la autora mediata, disponiendo que ser autor: El que realiza por s o por medio de otro el hecho punible y los que lo cometan conjuntamente.... La utilidad de la doctrina de la autora mediata por dominio de la voluntad en aparatos de poder organizados, se demostr por primera vez en la jurisprudencia peruana en el caso Sendero
24 Ver el Juicio a las Juntas (sentencia de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional , Capital Federal, del 9 de ddiciembre de 1985). Esa sentencia estableci en el captulo del Derecho Aplicable que el art. 514 del Cdigo de Justicia Militar Argentino consagra legislativamente un tipo de autora mediata. Disponible en: http://www.haguejusticeportal.net/eCache/DEF/9/059.html. Ver tambin la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin del 14 de junio de 2005 que declar inconstitucionales la Ley de Obediencia Debida y Punto Final. Disponible en: http://www.biblioteca.jus.gov.ar/FalloSIMON.html. 25 Caso Letelier, Juez de Instruccin Baados, 12 de noviembre de 1993 (fallos del mes, ao XXXV, noviembre 1993, edicin suplementaria, CSJ, 30 de mayo de 1995 y 6 de junio de 1995. Ambos Apud, Kai. La parte general del Derecho Penal Internacional. Montevideo: Fundacin Konrad-Adenauer, 2005. http://www.kas.de/wf/doc/kas_6061-1522-1-30.pdf?080604213314 26 Autor individual del delito es la persona que con la propia accin u omisin o mediante otra persona comete un delito. Art. 35 (1).

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Luminoso27, en el cual qued establecido que el dominio sobre la organizacin consiste en el aprovechamiento de la predisposicin del ejecutor para realizar la orden impartida. En ese caso la Corte Suprema atribuy la responsabilidad penal al lder del Sendero Luminoso en calidad de autor mediato, argumentando que como miembro del Comit Central haba dado la orden de matar a los comuneros de Lucanamarca28. Este entendimiento fue corroborado por la Segunda Sala Penal Transitoria que juzg el recurso de nulidad interpuesto por el procesado Abimael Guzmn Reinoso y otros:
En el caso materia de este pronunciamiento, la autora mediata por dominio de organizacin que se imputa a Guzmn Reynoso y sus coprocesados parte por determinar si el denominado Partido Comunista del Per se configur como un verdadero aparato organizado de poder donde la cpula dirigencial pueda responder a ttulo de autor mediato en tanto sus militantes de base cuadros intermedios fueron los ejecutores materiales o autores inmediatos de los delitos que se les atribuye.

La respuesta es afirmativa, el PCP - SL se construy a escala nacional, con clulas, comits zonales, subzonales, regionales y en el vrtice el Comit Central con Guzmn Reynoso a la cabeza, llegando a contar con 33 000 combatientes segn versin de la propia organizacin (). La democracia interna estaba subordinada a un rgido centralismo donde las rdenes o directivas de la direccin nacional, Comit Central, simplemente se acataban en base a una frrea disciplina partidaria. As se puede entender que la orden de dar muerte a los 69 comuneros de Lucanamarca provino del Comit Permanente del Partido pero fue ejecutada por los miembros del Comit Regional Cangallo-Fajardo, por lo que,

Sentencia de la Sala Penal Nacional del 13 de octubre de 2006, expediente 56003, pp. 74 y siguientes. 28 Ejecutoria R. N., nmero 5385-2006-Lima, pp. 38.

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los que dieron las rdenes resultan ser los autores mediatos y los ejecutores los autores directos29. La Sala Penal Especial tambin sigui la tesis de Roxin. Segn el autor germano existen tres formas de autora mediata: primero, por dominio del error del ejecutor; segundo, por dominio de la coaccin sobre la voluntad del ejecutor; y tercero, por dominio de la voluntad en aparatos organizados de poder. No tenemos espacio ni es el momento de hacer aqu un anlisis de cada una de esas tres modalidades. Nos limitaremos a presentar brevemente cada uno de los presupuestos determinantes del dominio sobre una organizacin, a saber: primero, del poder de mando que tiene el hombre de atrs (autor mediato) sobre la organizacin; segundo, la desvinculacin de la organizacin del ordenamiento jurdico o constante antijuridicidad; tercero, la fungibilidad del ejecutor inmediato; y cuarto, la elevada disposicin del ejecutor hacia el hecho ilcito.
3.2.1 El poder de mando

Para poder tipificar determinada conducta como siendo de autora mediata, es fundamental que el hombre de atrs, vale decir el jefe, el comandante, el boss, detenga un poder de mando que no puede estribar en la toma de posicin anmica especial del que da las rdenes, sino solo en el mecanismo de funcionamiento del aparato en el marco del que se acta30. En esas circunstancias no es necesario que se recurra a medios coactivos o engaosos porque el poder de mando de los superiores hace que la orden dada sea cumplida in continenti por los subordinados. Consecuentemente, el poder de mando que se tiene sobre y dentro de la organizacin,
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j_20080616_33.pdf 30 Roxin, Claus. Autora y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000.

http://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/jurisprudencia/

Vase la sentencia completa en:

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constituye la condicin sine qua non para afirmar la existencia o inexistencia del dominio sobre la organizacin31.
3.2.2 El apartamiento del derecho

Segn Roxin un presupuesto fundamental para el cumplimiento de la orden necesita que la estructura organizacional de corte jerrquico vertical se encuentre fuera del ordenamiento jurdico del todo o en parte, respecto a los tipos penales que este realiza32. Dicho de otra forma, la organizacin debe encontrarse fuera de las mrgenes del derecho antes y despus de haber cometido un crimen determinado, o que sea una organizacin en constante antijuridicidad actuando fuera del sistema jurdico nacional e internacional33. De lo contrario si la organizacin, su direccin y los rganos ejecutores se mantienen ligados al ordenamiento jurdico legal y constitucional, las rdenes de cometer delitos no tienen fuerza vinculante, puesto que el orden legal (nacional e internacional) tiene vigencia y supremaca, y por ende, no tiene el poder de materializar la voluntad criminal del hombre de atrs; en este sentido quien recibe la orden criminal en una organizacin legal puede y debe hacer caso omiso y ms bien recurrir a la autoridad competente y denunciarlo34.
3.2.3 La fungibilidad

Consiste en la capacidad de substitucin que tienen los jefes superiores sobre las personas interpuestas que ejecutan el ltimo acto
31 Corte Suprema de Justicia. Primera Sala Penal Transitoria, R. N. n 19-01-2009 - A.V. Lima, pp. 47-48. 32 Roxin, Claus. Autora y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. 33 Roxin, Claus. Autora y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. 34 Roxin, Claus. Autora y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000.

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parcial para la concretizacin del delito35. As el ejecutor inmediato responder como autor directo de los hechos. Por su parte, los altos mandos o comandantes generales, o jefes superiores, respondern como autores mediatos pues tienen el dominio de los hechos a travs del aparato de poder. En el caso Generales Bussi-Menndez se estableci que lo que caracteriza a la fungibilidad es que el autor no opera como una persona individual sino como una pieza dentro de un engranaje mecnico. De tal manera, el hombre de atrs no necesita recurrir ni a la coaccin ni al engao (ambas hiptesis tradicionales de la autora mediata), puesto que sabe que, si alguno de los ejecutores se niega a realizar la tarea, siempre aparecer otro en su lugar que lo har sin que se perjudique la realizacin del plan total, por lo que el conductor con solo controlar los resortes del aparato lograr su cometido sin que se vea perjudicada en su conjunto la ejecucin del plan36.
3.2.4 La predisposicin a la realizacin del acto criminoso

La base de la predisposicin a la realizacin del acto criminoso se encuentra en el dominio que ejerce el hombre de atrs sobre el ejecutor por medio del aprovechamiento de su disposicin al hecho. Sin embargo, esta disposicin se fundamenta en el dominio sobre la organizacin que ejerce el capo, ms que en la situacin psicolgica o mental del subordinado. El autor de un delito en una organizacin criminal se encuentra en una situacin totalmente diferente que la del individuo que comete cualquier crimen en particular. Lgicamente que el ejecutor identificado con los ideales y con la proyeccin social
Roxin, Claus. Autora y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. 36 Texto completo de la sentencia condenatoria por crmenes contra la humanidad a los Generales Bussi y Menndez. Equipo Nizkor, Madrid, 4 de setiembre del 2008. Encuntrelo en: http://www.derechos.org/nizkor/arg/doc/tucuman.html
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de la organizacin criminal se encuentra mucho ms dispuesto a practicar un ilcito que cualquier delincuente. Cuando el ejecutor ingresa a la organizacin le representa al mandante que se somete a sus propsitos. De suerte que la probabilidad de xito de una orden impartida por este ser mucho mayor. Por consecuencia, esta predisposicin contribuir al dominio del hecho que ejercen los lderes37. En el caso que nos ocupa el Tribunal de Revisin de la Corte Suprema lleg al entendimiento que la sentencia recorrida a travs de distintas clases de indicios plurales (anteriores, concomitantes y posteriores a los eventos delictivos relacionados a los casos Barrios Altos y La Cantuta) realiz inferencias correctas de forma racional y lgica que determinaron el hecho consecuencia que se cuestiona: esto es, la responsabilidad penal del encausado Alberto Fujimori como la persona que aprob, orden y encubri dichas operaciones de inteligencia especiales a partir de su dominio del aparato de poder organizado que instituy desde el SIN (autor mediato)38. De la misma manera la sentencia de la Sala Penal Especial (recorrida) lleg a la conclusin que Fujimori como Presidente de la Repblica, tenia el poder efectivo sobre el conjunto del Estado. Considerando la propia Constitucin peruana (la anterior y la vigente) el poder directivo de Fujimori eman del principio republicano en que el Presidente de la Repblica es Jefe del Estado, personificando a la Nacin, Jefe de Gobierno y Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas. Utilizando esos poderes el expresidente estableci desde el SIN una estructura organizada de poder que tenia estrechos vnculos con Vladimiro Montesinos Torres, a quien nombr jefe del SIN y que comandaba las acciones criminales del Destacamento Especial
37 Roxin, Claus. Autora y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. 38 Corte Suprema de Justicia. Primera Sala Penal Transitoria. R. N. N 19-01-2009 A.V. Lima, pp. 136.

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de Inteligencia Colina, cuyas actividades tenan una naturaleza definidamente delictiva, al margen de la legalidad en lo referente al control y combate al terrorismo39. Adems, esa estructura de poder que se materializ en la represin contra el terrorismo del Partido Comunista Sendero Luminoso y del Movimiento Revolucionario Tpac Amaru, tubo lugar en un contexto de conduccin autoritaria de los asuntos pblicos, lo que reforzaba por la propia centralizacin del poder la capacidad inmediata para detectar organizaciones delictivas dentro del aparato del Estado cercano al poder gubernamental. La lgica criminal que conllev y la intervencin en los hechos del acusado a partir del dominio de la organizacin generada por su altsima posicin en el Estado y las acciones que emprendi con esa finalidad, no hacen sino revelar un modo concreto de organizacin delictiva y de actuacin de sus diversos componentes. [Estamos]... ante la configuracin consciente de un aparato organizado de poder al interior del Estado por funcionarios pblicos, a partir del cual se desarrollaron planes criminales, de carcter selectivo, utilizando los organismos de inteligencia40.

4. Los crmenes vistos desde el punto de vista del derecho internacional


El Supremo Tribunal dej claro que a Fujimori no se le fij la pena en base al Estatuto de Roma, sino en base a un crimen tipificado en el Cdigo Penal Peruano. Esto no quiere decir que los jueces supremos no consideraron que los hechos en anlisis fueron calificados como crmenes contra la humanidad y que el Estado peruano se encuentra obligado internacionalmente, de acuerdo
39 Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Sala Penal Especial, Exp. n A. V. 19-2001, pp. 490. 40 Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Sala Penal Especial. Sentencia del 07 de abril de 2009, pp. 581.

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con las normas del Derecho Internacional Pblico, a respetar y proteger los derechos humanos41. Recordemos que el 15 de junio de 1995 el Estado peruano sancion la ley n 26.479, que exoneraba de responsabilidad a los militares, policas y civiles que hubiesen cometido entre 1980 y 1995 violaciones a los Derechos Humanos o participado de esas violaciones. Posteriormente el Congreso aprob una segunda ley de amnista, la Ley n 26.492, dirigida especficamente a interferir con las actuaciones judiciales del caso Barrios Altos. Sin embargo, la CIDH consider que son inadmisibles las disposiciones de prescripcin y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigacin y sancin de los responsables de las violaciones graves de los Derechos Humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos42. Por consecuencia decidi que las referidas leyes de autoamnista son incompatibles con la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, razn por la cual carecen de efectos jurdicos porque conllevan a la impunidad y a la injusticia. Esta sentencia que reconoci la responsabilidad internacional del Estado peruano repercuti grandemente en la opinin pblica nacional e internacional, influyendo en la mudanza histrica apreciada en la jurisprudencia peruana. De la misma forma en el caso La Cantuta la CIDH decidi que el Estado peruano haba violado los derechos a la vida, a la libertad y a la integridad personal consagrados en los artculos 4, 5 y 7 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos,
41 Corte Suprema de Justicia. Primera Sala Penal Transitoria, R. N. N 19-01-2009 A.V. Lima, pp. 108. 42 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Barrios Altos vs. Per. Sentencia del 14 de marzo de 2001, prrafo 41.

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y que tambin haba violado el derecho a las garantas judiciales y a la proteccin judicial consagrados en los artculos 8.1 y 25 de la misma Convencin, en perjuicio de las vctimas de los hechos, siendo un principio de derecho internacional que toda violacin de una obligacin internacional que haya producido dao, conlleva el deber de repararlo adecuadamente43. La posicin asumida por la CIDH en las sentencias Barrios Altos y La Cantuta fue una firme reaccin de la conciencia jurdica universal contra la tortura, las desapariciones forzadas de personas y las ejecuciones sumarias (jus cogens). Esos crmenes constituyen crmenes contra la humanidad, son imprescriptibles, no pueden quedar impunes y no pueden ser incluidos en una amnista44.

5. Conclusiones
En este caso llama la atencin, en primer lugar, la ferocidad de la violencia del Estado cometida con alevosa sobre los propios ciudadanos que debera proteger. En segundo lugar el tiempo que demoraron las victimas y sus familiares en obtener justicia que avergenza la democracia peruana. Fue probado que el Destacamento Colina se organiz en agosto de 1991 y que a pesar de ello sus execrables agentes continuaron cometiendo numerosos crmenes45. Sin embargo, Alberto Fujimori como autor mediato de todos estos actos fue condenado recin en 2009, vale decir, dieciocho aos despus. Empero todo eso, esta sentencia es ejemplar porque seala una reversin de la tendencia a la impunidad que infelizmente es ya tradicional en Amrica Latina. Adems, a travs de este caso
43 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso La Cantuta vs. Per. Sentencia del 29 de noviembre de 2006, prrafo 199. 44 dem, prrafo 225. 45 Ver el capitulo XIII de la sentencia del 7 de abril de 2009 de la Sala Penal Especial de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica, 1 Detalle de los crmenes y operaciones de inteligencia militar, pp. 483-490.

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constatamos la solidez terica de la tendencia de superacin del positivismo en la busca de fundamentos para la investigacin y represin de estos crmenes cometidos directamente por el Estado, o por individuos con el consentimiento de este. Por otro lado verificamos la utilizacin del derecho internacional como una barrera contra la injusticia estatal en dos planos, uno sustantivo afirmando normas imperativas con carcter universal y otro procesal colocando a disposicin de las vctimas mecanismos de proteccin supranacional. La Corte Suprema peruana asumi la retroactividad de las normas que protegen los Derechos Humanos superando la impunidad, que con base en la idolatra normativa, dejara sin juzgamiento y sin castigo a Fujimori y a otros dignatarios del Estado peruano que se valieron de sus altos puestos para perpetrar crmenes convalidndolos con la ley positiva a travs de dos leyes de amnista. Por ltimo, para vincular al ex presidente Alberto Fujimori a los hechos, la Corte Suprema se vali de la teora de Roxin de la autora mediata por organizacin, en especial la autora mediata por dominio de la voluntad en aparatos organizados de poder, de larga aplicacin en la jurisprudencia de varios pases que sufrieron con la experiencia traumtica de crmenes de lesa humanidad cometidos por el propio Estado y/o por sus agentes contra la poblacin civil. Finalizamos este anlisis con el pensamiento del profesor Asencio Mellado: Nadie pone en duda que el terrorismo es un grave problema en los pases democrticos y que para combatirlo se deben empear todos los esfuerzos disponibles. Pero, el Estado, cuando se autocalifica como democrtico, debe unir dicha obligacin a la legalidad de los medios utilizados a tal efecto, sujetando su actuacin al ordenamiento jurdico, porque el Estado de Derecho se caracteriza por someterse al imperio de la ley. Cuando se acude a otros medios, opuestos a los que la legalidad vigente autoriza,

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el Estado pierde su dignidad y pasa a practicar otro tipo de terrorismo, ms grave que el que combate: el terrorismo de Estado que, por tal, lo convierte en terrorista y merece la ms dura de las repulsas y ninguna comprensin, cualquiera sea la entidad de los ataques que ciertos sujetos o grupos ejerzan46.

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Op. cit., pp. 22.

Post scrptum. Cardoso, Fujimori y la solucin del conflicto con Ecuador*


Enrique Amayo Z.

[Alejandro] Toledo estudi en Stanford y me conoca de los tiempos en que d clases en esa universidad1

I. Introduccin
El ao 2011 publiqu un artculo sobre este mismo tema2. Lo que ahora el lector tiene en sus manos completa dicho texto, aun cuando cada uno de ellos puede leerse de forma independiente. Sera importante aqu hacer un resumen del artculo del 2011, que era una reflexin hecha a partir de la frase: El auge de la diplomacia presidencial frente a situaciones crticas durante mis dos mandatos ocurri cuando conseguimos ponerle fin al conflicto entre Ecuador y Per3, dicha por quien fue presidente del Brasil entre 1994 y el 2002, Fernando Henrique Cardoso. Dicha frase
* En este artculo las citaciones de textos en idiomas diferentes al castellano son responsabilidad ma. 1 Cardoso, F.H. A Arte da poltica - A historia que vivi. Ro de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006. Ntese que esa frase no deja claro si Toledo fue alumno del autor de lo dicho o no. 2 Amayo Zevallos, Enrique. Fernando Henrique Cardoso, Alberto Fujimori y la solucin del conflicto con Ecuador. En: desco, ed. Per Hoy. El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusin. Lima: desco, 2011. 3 Cardoso, F.H., op. cit: 637.

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Post scrptum. Cardoso, Fujimori y la solucin del conflicto con Ecuador

aparece en el captulo 10: Poltica externa: o papel e as viagens do Presidente (Poltica externa: el papel y los viajes del presidente), de su voluminoso libro A Arte da poltica - A historia que vivi (de 699 pginas y dedicado a su difunta esposa Ruth Cardoso), dnde hace una especie de auto-evaluacin de vida, especialmente de sus ocho aos como presidente. Ese captulo, de 71 pginas (601 a 672), ocupa aproximadamente el 10% del libro dividido en 10 captulos y es el nico dedicado expresamente a las relaciones externas del Brasil mientras Cardoso fue presidente. La frase mencionada lo dice todo: para Fernando Henrique Cardoso su poltica externa lleg a su auge durante el conflicto Per-Ecuador. En mi artculo del 2011 demostr que Cardoso se atribuye un papel de primer orden en la solucin de ese conflicto, poniendo siempre en segundo lugar a los representantes de los otros actores (Per, Ecuador, Estados Unidos, Argentina y Chile). Igualmente evidenci que l fue presidente no solo en el perodo en que se dio ese conflicto final (1995) hasta su solucin (1998), sino tambin cuando Alberto Fujimori consigui, violando todas las normas democrticas, ser re-electo por tercera vez (lo que le habra dado un total de 15 aos en el poder). Eso casi se torn realidad en gran parte gracias al apoyo militante, en todos los foros internacionales, del gobierno de Cardoso. Tan militante fue su apoyo que consigui en la reunin de Quebec de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) del 26 de junio del 2000 convencer a la mayora de los pases del continente a votar por el reconocimiento de Fujimori, contra la oposicin de casi toda la sociedad civil peruana, de veedores de organismos internacionales (OEA, Instituto Carter, etc.) y del gobierno de Bill Clinton. Para lograr ese reconocimiento, el gobierno de Cardoso invoc a la estabilidad de Amrica Latina, sugiri que los Estados Unidos de Amrica (EUA) no debera intervenir en asuntos regionales y se empe hasta obtener de pases americanos claves los votos de apoyo a Alberto Fujimori. As Cardoso logr que la OEA finalmente reconociese

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a Fujimori como presidente efectivo del Per, lo que fue tomado por su gobierno como una victoria contra el intervencionismo de EUA en los asuntos latinoamericanos y que simultneamente reforzaba la poltica de Cardoso de tornar a su pas en el lder de Amrica del Sur. En el artculo del 2011 demostraba tambin que el gobierno de Fernando Henrique Cardoso no solo defendi a Alberto Fujimori sino a la poltica entera de ese gobierno, evidenciado ello en que hizo de todo para proteger a Vladimiro Montesinos despus que este huy a Panam. Segn la prensa brasilea, desde comienzos del ao 2000 el gobierno brasileo era el principal aliado de Fujimori, al punto que la operacin para que el gobierno panameo aceptara recibir a Montesinos fue comandada personalmente por Cardoso: la presidenta de ese pas, Mireya Moscoso, revis su primera posicin de no conceder asilo a Montesinos despus de recibir una llamada telefnica del presidente de Brasil4. De esta manera Cardoso particip personalmente apoyando tanto a Fujimori como a Montesinos, lo que iba en contra de la poltica difundida urbi et orbi por su gobierno y la imagen de que ese pas era el lder de Amrica del Sur debido a que poda exhibir, como ejemplo para sus pares de la regin, su democracia madura, donde se respetan las reglas del juego democrtico (lo que significara, externamente, posicionarse contra dictaduras), se avanza en la socializacin de la poltica ampliando los espacios para la participacin popular (incentivando las consultas democrticas, aceptando los resultados electorales, etc.), donde se concuerda con la divisin y equilibrio de poderes, etc. Tomando esto en cuenta, por qu Fernando Henrique Cardoso y su administracin defendieron a Alberto Fujimori, quien presidi un gobierno antidemocrtico, violador de derechos humanos y corrupto?

4 FHC ajudou a conseguir refgio para Montesinos. Folha de Sao Paulo, Sao Paulo, 25 de setiembre del 2000.

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En el artculo del 2011 di la respuesta: para defender los intereses de largo plazo del Brasil, o sea, por razn de Estado5. Y cules eran y son esos intereses? Hegemnicos (estratgicos) y econmicos. Muchos polticos brasileos criticaron la defensa del gobierno de Cardoso al de Fujimori porque ella expresaba la bsqueda por la hegemona sobre Amrica del Sur, al implcitamente decirle a EUA que no necesitaba de su tutela para cuidar de lo que ocurra debajo de la lnea del Ecuador. Adems, es en el tiempo de la gestin de Cardoso en el que se incentiv la entrada de multinacionales brasileas en el Per, especialmente las de construccin civil, para cumplir con el objetivo de largo plazo del Brasil de lograr el acceso a la economa del Pacfico a travs de puertos de la costa peruana (la ms estratgica del Pacfico sudamericano). Proceso que creci an ms en el gobierno de Luiz IncioLula da Silva (2003-2010) del Partido de los Trabajadores (PT)6. El artculo del 2011 demostraba que Cardoso y Fujimori mantenan relaciones excelentes, por eso el mandatario peruano, poco antes de la reunin del 26 de junio del 2000 de la OEA (que trat de su tercera eleccin), declaraba a la prensa brasilea que tena una relacin muy estrecha con el presidente del Brasil, fortalecida
5 Aos ms tarde tuve que vrmelas con la repulsa continental a la tercera eleccin consecutiva de Fujimori. No fueron pocas las crticas que sufr por la paciencia con que nuestra diplomacia manej el problema. Hubo gran presin norteamericana y de innmeras organizaciones de la sociedad civil internacional contra la aceptacin del resultado electoral. Nuestro embajador en Lima, Jos Viegas Filho (que ms tarde el presidente Lula lo nombrara Ministro de Defensa) informaba minuciosamente a la cancillera brasilea de las sutilezas del caso. Una intervencin externa contestando la legalidad del pleitopodra perjudicar nuestros intereses de largo plazo Cardoso, F.H., op. cit: 639; cursivas del autor. 6 Est en marcha una invasin del Per por parte de inversiones brasileas en carreteras, pozos de gas y petrleo, explotacin de metales preciosos, hidroelctricas, hidrovas, lneas de transmisin elctrica y oleoductos en un paquete no anunciado oficialmente que promete transformar ese filn de la Amazona ajena en un productor casi pasivo de energa y materias primas baratas, adems de permitir acceso a puertos en el Pacfico. Amaznia peruana nossa. O Estado de Sao Paulo, Sao Paulo, 23 de abril de 2010.

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durante el proceso de paz entre Per y Ecuador. En s misma la situacin descrita por Fujimori explica porqu terminaron imponindose los intereses de largo plazo del Brasil: el presidente brasileo negoci con Fujimori, quien estaba en deuda con Cardoso, obteniendo as enormes ventajas. En otras palabras, Fujimori estaba en deuda ya que el reconocimiento internacional obtenido para su tercer mandato fue obra de Fernando Henrique Cardoso. Es por ello que Fujimori negoci desde una posicin obsecuente, de rodillas, lo que es peor que la fragilidad. Qu cedera el mandatario peruano en esas reuniones de meses hechas de forma discreta y en la sombras, tal como le gustaba a Fujimori?: todo lo que le pedan. All se inici lo que la cita del peridico O Estado de Sao Paulo retrat bien7. Mi artculo del 2011 tambin haca evidente el mtodo usado por Cardoso en sus escritos mencionados: mostraba que l tena sentido de la historia y por eso escriba dejando registro de su verdad usando casusticamente su memoria selectiva, registrando lo que le convena y borrando lo que no le interesaba. Parte de su mtodo consista tambin en colocarse siempre en la mejor luz, mostrando, por ejemplo, que l directamente era el autor de todas las grandes ideas que terminaron generando el acuerdo Per-Ecuador. Simultneamente, de modo general, los personajes que mencionaba siempre estaban a su sombra pidiendo ayuda (presidentes) o como sus ayudantes (embajadores), o como sus exalumnos (vase la frase al inicio este artculo). As, el apoyo irrestricto a Alberto Fujimori prueba que Fernando Henrique Cardoso intervino en el Per (asunto que criticaba a Estados Unidos) y que no fue cierto lo que l afirm: que en Amrica del Sur su gobierno siempre defendi la paz y la democracia8. De eso se deduce que la democracia madura del
Ibd. en el nivel meramente poltico de la diplomacia presidencial actu siempre de acuerdo con nuestras prioridades en materia de poltica externa en nuestra regin mi
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Brasil es limitada. Lo prueba el hecho que en nombre de la defensa de sus intereses de largo plazo, el gobierno brasileo de Cardoso implcitamente se arrog el derecho de intervenir en los asuntos peruanos, apoyando gobiernos dictatoriales como fueron el segundo y tercer perodo de Alberto Fujimori en el poder.

2. Post scrptum9
Los escritos de Cardoso mencionados aqu parecen decir La historia soy yo, ya que en ellos su protagonismo de estrella (estrellismo) es casi absoluto. Como se dijo, lo que escribi muestra su clara conciencia de la historia ya que escribe proyectndose en ella siempre en primer plano. As los historiadores del futuro, en el caso que los otros que participaron en los asuntos narrados por Cardoso no dejaran testimonios registrados, tendrn casi obligatoriamente que recurrir a lo dicho por l y as su verdad terminara imponindose. El estrellismo parece ser marca de la personalidad de Fernando Henrique Cardoso. Eso porque en el Brasil todo el mundo sabe que es muy inteligente, pero al mismo tiempo muy arrogante y vanidoso. Tan es as que eso se ha convertido en un problema y no solo para l. La prueba est no solo en el hecho que su popularidad es muy baja sino que su propio partido, el Partido Social Demcrata Brasileo (PSDB), reconoce esto al punto que en las ltimas elecciones presidenciales (2010) fue prcticamente prohibido de participar en la campaa. Ni el candidato a presidente Jos Serra, que competa con el PT, ni ninguno de los otros candidatos importantes del PSDB (por ejemplo Geraldo Alckmin, quien ganara las elecciones para gobernador del poderoso Estado de So Paulo) quiso su presencia durante la campaa, quedando
preocupacin constante fue mantener buenas relaciones con todos los pases y ayudar a mantener la paz y la democracia Cardoso, F.H.,: 634; cursivas del autor. 9 Escrito en mayo de 2012.

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relegado, apareciendo solo en compaa de candidatos de poco peso nacional. El extremo de ello fue Jos Serra, quien oportunistamente intent vincularse a la popularidad de Luiz IncioLula da Silva, a pesar de ser este fundador de su partido rival10. Retornado a lo que interesa a este artculo, prevalecer el punto de vista de Fernando Henrique Cardoso? En otras palabras: los otros que participaron en la solucin de los problemas relacionados con el conflicto Per-Ecuador, dejarn narrativas de los entretelones de las reuniones que llevaron al acuerdo que puso fin a ese conflicto? O sea, los presidentes de los pases litigantes (Per y Ecuador) que participaron directamente en esas negociaciones, escribiran sobre ellas? La misma pregunta podra hacerse sobre los representantes de los pases garantes (Argentina, Chile, Brasil y Estados Unidos). Por parte del Brasil ya lo vimos: su representante principal dej un escrito. Y los otros? Ese es un tema que supera ampliamente los alcances de este artculo. Aqu solo se tejern algunos juicios introductorios a un asunto que merece una investigacin seria. V. 1. Argentina. Es difcil que los representantes de ese pas hayan dejado algo escrito debido a su lamentable comportamiento. Es hecho conocido por el mundo entero que la Argentina de Sal Menem (presidente entre 1898 y 1999), contra lo que la ley internacional establece en relacin a lo que debe ser un garante (neutral en relacin a los pases en conflicto), actu parcialmente a favor del Ecuador vendindole armas. Eso es traicin. Traicin a
10 El responsable de haber llevado su partido el PSDB a la presidencia y una de las figuras ms importantes de ese partido, el ex presidente Fernando Henrique Cardoso est este ao lejos de participar de la campaa de su partido para llegar al Palacio del Planalto. Mientras hasta el mismo presidente Luiz Incio Lula da Silva, principal adversario del PSDB, aparece en el programa electoral del candidato del PSDB Jos Serra, la imagen de Cardoso se limita a programas de candidatos a gobernadores de algunos estados y senadores. Inclusive en las apariciones pblicas de Serra, en debates y mtines, Cardoso no est presente. FHC confidencia mgoa por no ter feitos de seu governo exaltados por Serra. Correio Braziliense, Brasilia, 29 de agosto de 2010. Planalto es el nombre del palacio de Brasilia que es la sede del Poder Ejecutivo.

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la confianza que el Per deposit en ese pas al aceptarlo como garante. Esa venta, operacin secreta nunca totalmente esclarecida, fue responsabilidad del Ministro de Defensa de Argentina Oscar Camilln (1993-1996), por lo que sera sometido en su pas a un proceso judicial, de resultados inocuos. Confieso no saber si Camilln, un poltico ultranacionalista de derecha que sirvi sin distincin a los gobiernos argentinos de Frondizi (1958-72), de la dictadura (1976-83) y de Menem (Ministro de Defensa), escribi sobre ese asunto. Pero si lo hizo probablemente fue para tentar justificar lo injustificable. Eso porque el Per, como pocos pases, haba ayudado a Argentina en la Guerra de Las Malvinas (y de eso Camilln saba muy bien ya que fue Ministro de Relaciones Exteriores de la dictadura). Las declaraciones de Vctor Andrs Garca Belande, secretario del presidente Fernando Belande Terry, cuando se inicio la Guerra de Las Malvinas (2 de abril de 1982), muestran el nivel de participacin del Per en esa guerra. Despus que fracas el intento del presidente Belande de intermediar una salida pacfica a ese conflicto, termin concedindole a Argentina no solo armamento sofisticado (10 Mirage M5 aviones muy avanzados en ese momento, un lote de misiles Exocet y si no se le dio los entonces poderossimos Sukhoi fue porque no existan pilotos argentinos capaces de pilotarlos11), sino tambin experimentados pilotos peruanos que entrenaron a los argentinos. El Mayor de la Fuerza Area Peruana, Aurelio Crovetto, termin siendo un consultor de lujo para los oficiales de la Fuerza Area Argentina y, adems, responsable de ensear a los pilotos argentinos cmo manejar los Mirage M5. Crovetto los instruy en el lanzamiento de misiles aire-superficie AS-30, contra buques, y les ense nuevas tcticas de ataque. Instalado en el centro de operaciones de la aviacin, en Comodoro Rivadavia, fue testigo de excepcin del desarrollo del conflicto. El Estado peruano nunca ha
11 La historia del apoyo diplomtico y militar a Argentina. El Per y Las Malvinas. La Repblica (Domingo), Lima, 26 de febrero de 2012.

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reconocido oficialmente la ayuda militar que se le dio a Argentina, pero para Crovetto eso termina siendo secundario12. O sea, existe la posibilidad, muchas veces difundida por la prensa, de que pilotos peruanos hubieran sido los que dispararon el Exocet que hundi el barco britnico Sheffield, uno de los pocos momentos gloriosos de Argentina en esa guerra. Tomando en cuenta que el Estado peruano nunca reconoci su participacin en ese conflicto, solo en el futuro terminarn apareciendo los documentos que esclarecern definitivamente este asunto. Con lo dicho hasta aqu ya no es necesario explorar el vergonzoso papel de nuestro pas en el campeonato mundial de futbol de Argentina de 1978, que permiti la victoria del equipo gaucho por 6 a 0, lo que le abri el camino a los albicelestes para su victoria en ese campeonato, uno de sus grandes orgullos nacionales. En Brasil hay rica informacin que muestra que esa victoria fue consecuencia de un arreglo entre las dictaduras del Per de Morales Bermdez y de la de Argentina de Videla. Por eso puede decirse que el papel desarrollado por Argentina en el conflicto con Ecuador fue de traicin al Per, y que esta no fue la primera vez13.
Ibd. Antes de la Guerra del Pacfico el estadista peruano Manuel Pardo, cuando fue presidente entre 1873 y 1876, horrorizado por la guerra contra el Paraguay (1864-1870), intent evitar que esa experiencia traumtica se repitiera en nuestro subcontinente. Para eso, a travs de la cancillera peruana estableci conversaciones con los otros gobiernos sudamericanos para comprometerlos contra la guerra. Eso termin generando un proyecto de tratado contra la guerra que el Per hara circular por esos gobiernos para su ratificacin. Por su cercana, el primero en recibir y firmar ese tratado fue Bolivia en 1876. A eso Chile denominara posteriormente como Tratado secreto entre Per y Bolivia, argumento que servira como una de sus justificaciones para declarar la guerra contra el Per, para la que se haba preparado por aos. Pero la historia muestra que ese proyecto lleg a Argentina: su Congreso Nacional pas varias sesiones de 1877 discutiendo su aprobacin. En esas circunstancias entr Chile en accin: le propuso a Argentina que no firme ese tratado y a cambio reconocera el gigantesco territorio de La Patagonia como argentino, que hasta entonces haba estado en litigio entre ambos pases. As fue como casi todo ese territorio pas a la soberana Argentina, al precio de no ratificar el tratado mencionado. Su no ratificacin por ese pas llev a los
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Todo lo mencionado anteriormente el Per debera recordrselo siempre a Argentina en todas sus negociaciones. Y en este sentido ojal que el permiso dado a la fragata inglesa HMS Montrose para que visite el Callao en marzo de este ao, haya sido un acto consciente del gobierno peruano14. Ojala haya sido una forma de recordarle a Argentina que el Per no confa ms en ese pas y que nunca ms Argentina puede pensar en el apoyo incondicional del Per. Para revertir esto ltimo Argentina tendra que darle al Per garantas tangibles y concretas (pblicamente podra comprometer su apoyo al Per en caso nuestro pas tuviera nuevamente que confrontar la terrible experiencia de otra guerra), y no dar hipcritas disculpas como las ofrecidas el 2010 por la presidenta Cristina Kirchner en su visita a Lima15. Pero regresando a lo que interesa a este artculo, lo relacionado con las conversaciones de Brasilia que terminaron solucionando el conflicto Per-Ecuador, en caso que Camilln hubiera escrito sobre ellas, difcilmente sera para esclarecerlas y s para justificar su papel traidor. V. 2. Chile. Este garante, al igual que Argentina, tambin estuvo envuelto en la venta secreta de armas al Ecuador. Como con el caso argentino, esta es una traicin, pero que no debe sorprender ya que Chile desde 1834 tiene una poltica agresiva contra el Per.
otros pases a perder inters en la propuesta peruana y a no discutirla ms. En esas circunstancias Chile dira que el Per y Bolivia haban firmado un tratado contra l. Esas circunstancias explican tambin la vergenza que algunos ciudadanos argentinos sintieron por la poltica de su pas, que en la prctica dej a Chile con las manos libres para declarar la guerra. Por eso muchos argentinos llegaron junto con Roque Senz Pea para luchar defendiendo al Per. Informaciones detalladas sobre estos asuntos en mi trabajo: British Policy in the War of the Pacific. Chile Vs. Peru and Bolivia, 1879-1884. A Chapter of Free Trade Expansion in the Pax Britannica Period. Tesis de Ph.D. Pittsburgh: Universidad de Pittsburgh, 1985. 14 Lo dicho no significa que se est propiciando apoyo a la poltica britnica relacionada con Las Malvinas. De ninguna manera. Amrica del Sur no puede tener ms restos de ningn imperio colonial europeo. 15 Por el escndalo de las armas Argentina pide perdn a medias al Per. Libertad Digital Incondicional, Madrid, 24 de marzo de 2010.

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Desde entonces el pas sureo aprovecha todas las situaciones de fragilidad del Per para, usando mtodos lcitos e ilcitos siempre fieles al lema escrito en su escudo nacional por la razn o la fuerza16, sacar ventaja de nuestro pas. Lo que s sorprende es la agresiva franqueza del entonces Ministro de Relaciones Exteriores de ese pas (1994-1999), Jos Miguel Insulza17. Por su cargo l era responsable del papel de Chile como garante de las conversaciones en Brasilia que culminaron en 1998 resolviendo el conflicto Per-Ecuador. Cuando estas se realizaban, en algn momento le preguntaron sobre esa venta de armas y l no neg el hecho, sino que respondi diciendo que el gobierno peruano estaba muy bien informado de todo eso18. Fujimori-Montesinos estaban entonces en el poder y, hasta dnde yo tengo informacin, nunca desmintieron oficialmente esas acusaciones, lo que significa que quien calla otorga. O sea, no sorprendera si Montesinos (y por lo tanto tambin Fujimori) hubiera estado, secretamente,
16 Eso porque para el Estado centralista chileno, diseado por Diego Portales, su pequeo tamao (entonces Chile prcticamente era solo lo que es hoy el valle central, o sea ms o menos un tercio de su tamao actual) era un gran lmite. Por tanto tena que hacerse de cualquier medio para crecer, lo que hizo necesario ir al norte (o a los territorios pertenecientes a Bolivia y despus al Per Chile limitaba entonces solo con el primero y no con nuestro pas) y tambin al sur (o a los territorios Mapuches que entonces eran autnomos). Expandirse al este era difcil pues los Andes constituan una muralla casi impenetrable, lo mismo que al oeste, aunque despus de apropiarse de los ricos territorios salitreros peruanos y bolivianos en 1888, Chile tendra dinero y poder suficiente para saltar y apropiarse de la lejana Isla de Pascua. Con Portales desde 1834 se inici el objetivo nacional expansionista y en algn momento sera claro para Chile que su principal territorio de expansin tendra que ser su envidiada ex Metrpoli por siglos, o sea el Per, de quien deseaba no solo su guano y su salitre. Para informaciones ms detalladas sobre estos asuntos ver mi tesis de 1985. 17 En Chile su apodo es El Panzer. Solo el apoyo directo de Candoleezza Rice, secretaria de Estado del rgimen de W. Bush, explica cmo Insulza se transform en Secretario General de la OEA desde el ao 2005. 18 Diplomticos vinculados a Fujimori callaron venta de armas. Hace 10 aos, Alfonso Rivero, ex embajador del Per en Chile, y Eduardo Ponce, ex viceministro de poltica y secretario general de cancillera, recibieron informacin del entonces canciller chileno Jos Miguel Insulza sobre la venta de armas a Ecuador. La Repblica, Lima, 3 de abril de 2005.

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participando de forma directa en esa operacin19 y posteriormente, siempre en secreto l y su socio el calculista Alberto Fujimori, rinden culto al secreto estuviera envuelto tambin en la frustrada venta de armas a las Fuerzas Armadas Revolucionarias Colombianas (FARC), originadas en Jordania, que sera una de las razones de su cada. Es conocido que Montesinos (y as el rgimen de Fujimori) estaba envuelto en todo negocio ilcito pero lucrativo: venta de secretos de Estado, trfico de drogas, armas, lavado de dinero, etc.20. Probablemente los servicios de inteligencia chilenos conocan todo eso y por eso Insulza pudo decir lo que dijo. l, como los otros chilenos envueltos en esa venta clandestina de armas al Ecuador, hasta dnde tengo informacin, jams fueron amonestados en Chile ni con algo similar a lo que en Argentina fue hecho con Camilln. Por tanto, al igual que en el caso argentino, por parte de Chile difcilmente existe algn documento pblico que esclarezca lo que ocurri en las reuniones de Brasilia que resolvieron el conflicto Per-Ecuador. V. 3. Ecuador. Como pas directamente envuelto en el conflicto, como es norma internacional en casos similares, durante las conversaciones esenciales que llevaron a su solucin Ecuador estuvo representado directamente por su presidente Jamil Mahuad Witt (10 de agosto de 1998 - 21 de enero del 2000). Su presidencia fue muy corta, ya que como es ampliamente conocido, grandes
Y no sorprendera ya que Montesinos hubiera pasado informacin a la Central Intelligence Agency (CIA), as como haba vendido al Ecuador informacin sobre los armamentos soviticos comprados por el Per. Para el Servicio de Inteligencia del Ejrcito (SIE) peruano Montesinos era agente de la CIA por lo menos desde 1976, cuando visit esa institucin en Washington. Ver: Loayza Galvn, F. Montesinos: el rostro oscuro del poder en el Per. Derechos Reservados del autor Francisco Loayza Galvn. Lima: Punto Final, 2001. Importa ese librito porque Francisco Loayza conoce muy bien a Montesinos ya que fue quien lo introdujo en el mundo de los servicios de inteligencia. 20 En la actualidad se tiene informacin sobre todos esos aspectos gracias a trabajos como el mencionado de Loayza Galvn y especialmente el de: Bowen, Sally. y Holligan, Jane. El espa imperfecto - la telaraa siniestra de Vladimiro Montesinos. Lima: PEISA, 2003.
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manifestaciones en su contra terminaran con su deposicin despus de solo 17 meses en el poder. Gran parte de ese corto perodo Mahuad lo pas intentado resolver problemas crecientes de inestabilidad en Ecuador debido a una grave crisis econmica (determinada probablemente por el gran gasto en armamento, comprado a diversos pases del mundo, para su guerra con el Per). Crisis econmica que culmin con la ley para eliminar El Sucre, moneda nacional ecuatoriana, y reemplazarla por el dlar estadounidense, dolarizando as la economa de ese pas (nico caso en Amrica del Sur). Ese fue el detonante de huelgas lideradas por el movimiento indgena representado por la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE) que paralizaron ese pas, obligando a Mahuad a renunciar. De inmediato fue acusado ante los tribunales de justicia de su pas y en esas circunstancias sali de Ecuador para residir permanentemente en EUA (trabajando en la Universidad de Harvard). Esa dura experiencia explicara porque a Mahuad le hubiera sido difcil dejar una narrativa de las reuniones entre Per y Ecuador (por lo menos yo no he tenido conocimiento de ninguna). V. 4. Per. Como en el caso del Ecuador, en las conversaciones cruciales de Brasilia para resolver el conflicto mencionado, nuestro representante fue el presidente peruano Alberto Fujimori. Este autor no conoce ningn escrito pblico hecho por Fujimori sobre ese asunto ni sobre cualquier otro. En relacin a escritos Fujimori es de una pobreza casi absoluta, pero por qu? Tal vez porque probablemente escriba tal como habla y como todos los peruanos saben, Fujimori hablando es tambin un asesino: mata y descuartiza la lengua de Cervantes y del Inca Garcilaso. Por qu esa forma gutural de expresarse? Hace aos me he hecho esa pregunta21 y la nica respuesta posible es la siguiente: tal vez el
Desde los tiempos en que fui estudiante en La Molina (1962-68) de Alberto Fujimori. All tuve la mala suerte de que l fuera mi profesor de clculo (pienso que su largo contacto con esa disciplina claro, retorciendo su mtodo, transformara a
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ex presidente peruano en su lengua materna, el japons22, consiga expresarse mejor (pero eso la inmensa mayora de peruanos jams lo sabr). Esa podra ser una razn, pero no necesariamente la ms importante, para no escribir. Lo esencial para Fujimori sera que, escribiendo, est dejando registros imborrables sobre asuntos que podran traerle problemas despus. As calcula y concluye: mejor no dejar nada. Eso coincide con una de sus caractersticas ms conocidas en el Per: Alberto Fujimori adora el secreto, trabajar a escondidas en las sombras, decidir en cuartos cerrados asesorado por Montesinos, etc. Para seres as la luz mata: para Fujimori nada peor que la luz que podran arrojar artculos pblicos. Llegados a este punto es lcito preguntarse: entonces, la verdad escrita por Fernando Henrique Cardoso sobre los entretelones que llevaron a la solucin del conflicto Per-Ecuador, ser la que prevalecer? Tal vez. Pero todava falta analizar brevemente al ltimo garante: Estados Unidos. V. 5. Estados Unidos. En el congreso internacional de la Latin American Studies Association (LASA) fue presentada la primera versin de este artculo (el 9 de octubre del 2010 en Toronto)23. Como organizador de la sesin donde present ese texto, invit para ser la comentarista a una distinguida peruanista, profesora de una universidad de EUA localizada en Washington D.C. y ex
Fujimori en calculista). Usaba mucho la pizarra lo que le permita, casi a gruidos, hablar poqusimo. 22 El mundialmente conocido investigador y explorador, Thor Heyerdahl, autor de hazaas martima como fue su expedicin en la balsa Kon Tiki, en su autobiografa muestra que conoci a Alberto Fujimori. Dice sobre este: La puerta se abri y Fujimori entr con su hijo menor () y se puso a hablar en japons con su hijo. Heyerdahl, Thor. Na trilha de Ado. Memrias de um filsofo da aventura. So Paulo: Companhia das Letras, 1998. 23 En la sesin int. 6566: El tema democrtico como instrumento de la poltica exterior. Quin califica a quien?: algunos casos. En: 2010 Congress of the Latin American Studies Association (LASA), realizado en Toronto, Canad, del 6 al 9 de octubre de 2010. Organic esa sesin en la que fueron presentados otros dos artculos.

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presidenta de LASA24, con quien pudimos conversar terminada la sesin. Entonces pude informarme de que ella continuaba investigando la realidad peruana, sobre la cual mostraba estar muy bien informada (usando fuentes de nuestro pas as como las que se encuentran en cantidad y calidad asombrosa en bibliotecas y archivos de la capital estadounidense). Tambin me dijo que coincida plenamente con mi visin sobre Cardoso. O sea, que ese ex presidente brasileo cuenta solo la historia que le conviene. Y para ella, hasta donde tena informacin, el personaje clave para la solucin del conflicto Per-Ecuador habra sido Luigi Einaudi25. Infelizmente, segn la peruanista, la verdad contada por este ltimo an era desconocida. Por eso ella crea que la temtica sobre los entretelones de las conversaciones ya mencionadas de Brasilia continuaba siendo un campo importante para investigaciones acadmicas serias. Por otra parte, entre enero y marzo del ao 2011, siendo profesor visitante del Center for Iberian and Latin American Studies (CILAS) de la Universidad de California, San Diego (UCSD), conoc al director de esa institucin, el profesor David Mares, quien junto con el profesor David Scott Palmer preparaban un libro sobre el conflicto entre Per y Ecuador, cuyo contenido ira desde su fase
No es posible decir su nombre ya que no ped autorizacin para hacerlo. Luigi Einaudi, desde los tiempos de Velasco Alvarado, tuvo un inters especial por el Per. Entonces era investigador social vinculado a la Rand Corporation. Tambin fue diplomtico de su pas llegando a ser Secretario General a.i. de la OEA. Fue uno de los contactos de Montesinos cuando inici su carrera. Segn el libro de Bowen y Holligan: la Rand Corporation es un influyente grupo de estudio norteamericano prximo al Pentgono y a los servicios de inteligencia (pp. 35). En 1976 Montesinos pasara una semana en Washington reunindose con Robert Hawkins, en la Oficina General de Inteligencia de la CIA, y tendra otras citas en el Consejo de Seguridad Nacional y en la Oficina Regional Interamericana, as como tambin con [Luigi] Einaudi y una serie de diversos especialistas acadmicos gubernamentales y militares (pp. 61). Setiembre 5 - Montesinos acepta invitacin oficial y viaja a Estados Unidos Setiembre 21 Montesinos regresa al Per y es detenido bajo sospecha de pasar secretos militares al gobierno de Estados Unidos (pp. 513-14). Luigi Einaudi, entre 1995 y 1998, fue el enviado especial de EUA para las conversaciones que pusieron fin al conflicto por fronteras entre Per y Ecuador.
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blica, en 1995, hasta su solucin en Brasilia, en 199826. Palmer, peruanista y profesor de la Universidad de Boston, se encargara de la parte relacionada con el Per, mientras que Mares tratara lo relacionado con el Ecuador. De las conversaciones tenidas con Mares fue posible deducir que el libro fue hecho usando extensamente fuentes oficiales y no oficiales de todos los actores que estuvieron envueltos en la solucin de ese conflicto (directamente o como garantes), pero que dar cuenta principalmente del papel desarrollado por EUA para ponerle fin. El libro todava no ha sido publicado, por tanto no es posible saber definitivamente cul es su contenido. Este ser fundamental para arrojar luz sobre el papel de Cardoso, Luigi Einaudi, Fujimori, Mahuad y todos los otros envueltos en las conversaciones de Brasilia ya mencionadas. Sin duda que ser muy importante para determinar si el ex presidente brasileo tuvo el papel de estrella que dice haber tenido en esas conversaciones.

A modo de conclusin
Como es ampliamente conocido, Fernando Henrique Cardoso no fue solo presidente del Brasil. Reconocidamente es un acadmico (socilogo) entre los ms importantes del continente. Sin embargo, su libro, del que tratamos en este artculo, por lo menos la parte que analizamos, no condice con las exigencias acadmicas mnimas. Su escrito resulta parcial para blanquear su propia historia. Trabajos acadmicos serios (como los de Mares y Palmer) probablemente sern no solo una alternativa a la verdad segn Cardoso, sino tambin una contribucin esencial para entender

26 Mares, D.R. y Palmer, S. D. Power, institutions, and leadership in war and peace. Lessons from Peru and Ecuador, 1995-1998. Austin: University of Texas Press, 2012. En una ltima conversacin personal tenida con David Mares en febrero de este ao me inform que en julio se publicara el libro.

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como finalmente fue resuelto el conflicto Per-Ecuador27 de la dcada de los 90. No sorprendera encontrar all, una vez ms, informaciones sobre cmo negoci Fujimori (probablemente de forma artera y obsecuente con los poderosos) el fin del conflicto y sobre el papel traidor del garante Chile. Esto ltimo debemos tenerlo especialmente en cuenta porque infelizmente nuestro pas tiene en el Tribunal Internacional de la Haya que dirimir sus lmites martimos con ese pas, y la historia ensea que Chile usar siempre, contra el Per, medios lcitos e ilcitos coherentes con su lema: por la razn o la fuerza28. Cualquier asunto que tenga que ser negociado con ese pas, tendr que ser hecho teniendo siempre en cuenta que no es posible confiar en quien, la historia lo demuestra, ha usado hasta la guerra para expropiar del Per no solo el pisco.

Problema que el Per cargaba desde el momento en que Simn Bolvar, en la primera de sus maniobras para empequeecer al Gran Per, sin consultar a nadie (caracterstica autoritaria de su personalidad), separ a Guayaquil del Per incorporndolo a su pas, la Gran Colombia, en 1822. Ecuador solo existira a partir de 1830, como tambin la actual Colombia y Venezuela. 28 El ao 2000 pas un corto perodo como profesor visitante de la Universidad de Santiago. Entonces mi gran amigo, el profesor chileno Baldomero, me contaba murindose de risa el chiste del momento: alguien pregunta: sabes porqu Brasil es muy grande? Respuesta: porque no tiene fronteras con Chile.

27

Parte III Economa y gestin de recursos

Jaime Llosa L. Ral Mauro M. Carlos Monge S. Erick Pajares G. Julio C. Postigo

Humala frente a la segunda etapa de la crisis


Ral Mauro M.

FReNTe A LAS pROYeCCIONeS OpTIMISTAS del Ministerio de Economa y Finanzas para la economa peruana en los prximos aos, una de las preguntas ms importantes que est quedando al margen de la agenda pblica es: cul va a ser la capacidad de maniobra del actual modelo econmico para sortear el costo social que acarrear la siguiente etapa de la crisis econmica internacional? Aparentemente la primera etapa de la crisis, aquella que tuvo como epicentro la crisis financiera del sector inmobiliario de los Estados Unidos, produjo un resultado favorable para el Per, al observarse que la tasa de pobreza continu su tendencia decreciente de manera lineal e inclume. Esto ha ocurrido a pesar que el Producto Bruto Interno (PBI) per cpita del ao 2009 fue severamente golpeado, logrndose recuperar en los aos siguientes, pero al ritmo de un tigre andino que ha quedado severamente herido y que ya no puede acelerar como lo haca hasta antes del disparo. Nouriel Roubini, el economista de Harvard que predijo la crisis que vivimos en la actualidad, realiz una autopsia de al menos doce crisis financieras en distintos pases de la orbe para detectar donde sera la prxima crisis. Su anlisis le llev a predecir la crisis originada en los Estados Unidos y que desencaden la primera etapa de sucesos que llevaron a la necesidad de realizar los salvatajes a los bancos ms importantes de ese pas con recursos pblicos. El contagio de la crisis llev a su vez a que los Estados europeos

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Humala frente a la segunda etapa de la crisis

siguieran la misma prctica con un xito transitorio, puesto que, de acuerdo con el propio Roubini, ahora nos encontramos asistiendo a la segunda etapa de profundizacin de la crisis econmica internacional: la crisis fiscal. En efecto, los Estados del primer mundo poseen niveles de endeudamiento que superan el tamao de sus economas, lo que les ha llevado a recurrir a la madre de todos los rescates: los rescates a los Estados quebrados de los pases ricos. Lo que al inicio fue una modesta crisis financiera, mut en una crisis econmica, la que dio paso a una crisis fiscal y finalmente terminar en una crisis de divisas1. Mientras que ello ocurre en el mundo desarrollado, en los pases en desarrollo como el nuestro, aspirantes a liderar el ranking de las paradojas econmico-sociales, los ministros siguen empuando la misma retrica primaria de que el Per se encuentra blindado por s mismo a los tsunamis de la economa internacional. Parte de esta arrogancia se basa en la creencia infundada de que la celebracin de tratados de libre comercio con pases desarrollados, la apertura irrestricta a la inversin internacional y la apuesta al libre mercado, son todava la vacuna oportuna para capear las crisis internacionales. Contrario a esta creencia, el propsito de este artculo es el de discutir el argumento de que los pases desarrollados tienen un enfoque ms flexible para superar sus desequilibrios econmicos, evitando la presin internacional y con la ayuda de las instituciones internacionales. En contraste, los pases en desarrollo deben afrontar requerimientos ms duros de parte de las organizaciones internacionales durante periodos de estrs econmico, y debido a ese hecho, sufren de un mayor costo social al incrementarse la pobreza y poner en riesgo el desarrollo. En ese sentido, el presente artculo aborda la gran pregunta de por qu algunos pases son ms desarrollados que otros y por qu persistirn as en el futuro,
Al paso que vamos la prxima crisis financiera ser an peor. elpais.com, Madrid, 31 de octubre de 2010. http://elpais.com/diario/2010/10/31/negocio/1288530865_ 850215.html
1

Ral Mauro M.

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a pesar del discurso del desarrollo an vigente. Ms especficamente, este trabajo se embarca en la discusin de hasta qu punto las instituciones internacionales, tales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), contribuyen a esta situacin. Para ejemplificar el anterior argumento, he tomado como casos a comparar las crisis econmicas sufridas por pases tan dispares como lo son los Estados Unidos y el Per. Ambos pases, miembros de la institucionalidad internacional financiera y comercial desde un principio, sufrieron dos crisis extremas en periodos distintos. En el caso de los Estados Unidos, la crisis ocurri durante el periodo 2008 - 2009 y en el caso peruano, he tomado la grave crisis sufrida en el periodo 1988 - 1989. Como el lector avisado podr observar, el enfoque utilizado en el presente artculo se inspira fundamentalmente en la teora de la dependencia formulada en Amrica Latina, como parte de su estrategia de desarrollo alternativo, desarrollado en los aos setenta. Sin embargo, debido a los resultados mixtos y pobres de la implementacin de dicho programa (es decir, el de la Industrializacin por Substitucin de Importaciones ISI) y el rol poltico preponderante ganado por las instituciones internacionales acerca de los asuntos de poltica interna, esta teora ha sido condenada a ser enterrada como un dispositivo retrico muerto. No obstante, la principal contribucin de este artculo es la de ilustrar desde un punto de vista terico cmo la participacin en las instituciones internacionales no necesariamente significan la posibilidad de tener un camino libre y pavimentado hacia al desarrollo. Esto es, las instituciones internacionales limitan las opciones de poltica de los pases en desarrollo al obligarles a cumplir con un determinado conjunto de estndares econmicos internacionales, a pesar del hecho de que al cumplirlos se impone consecuencias perjudiciales para los niveles de vida de sus ciudadanos. En el lado opuesto del espectro, aquellos pases

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Humala frente a la segunda etapa de la crisis

definidos como desarrollados, tienen la flexibilidad necesaria para capear con las presiones financieras domsticas y sociales sin ninguna presin externa de parte de las instituciones internacionales. Aunque este argumento no es necesariamente nuevo, tiene el potencial de convertirse en un rea de investigacin sobre las formas distintivas de relacionamiento y sus resultados diferenciados que provienen de las organizaciones internacionales y sus pases miembros. Quiero proponer la hiptesis operativa de que la participacin en los organismos internacionales no es una garanta de que el pas miembro que est afrontando dificultades sociales y financieras, tendr el espacio suficiente para utilizar polticas internas orientadas a satisfacer las demandas sociales, excepto aquellas necesarias para abordar las finanzas pblicas. Todo depende de la naturaleza de la membresa del pas que se trate, sin importar el tamao de la cuota de participacin que se tenga en cualquiera de los organismos internacionales. Tiene que ver ms bien con el tamao de la economa del pas en cuestin, as como la calidad de las relaciones con los actores polticos clave a nivel global. Para un pas en desarrollo, ser miembro de alguna institucin internacional inevitablemente le resultar en un menor nivel de progreso durante las pocas de dificultad, en contraste con el nivel de crecimiento logrado por un pas desarrollado enfrentando condiciones similares. De acuerdo con mi hiptesis, la variable dependiente es el nivel de desarrollo, el cual puede medirse por el indicador del ndice de Desarrollo Humano (IDH). El valor terico de este indicador est en que brinda importancia similar a cada una de las dimensiones que componen el desarrollo humano, ms all del componente exclusivamente econmico, esto es, la educacin y la salud. Sin embargo, debido al hecho de que este indicador no es sensible a los impactos de corto plazo, es imposible ver el efecto inmediato del curso de accin recomendado por el FMI para un pas especfico para afrontar la crisis econmica y financiera. Por tal razn,

Ral Mauro M.

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he usado tambin las medidas de pobreza para evaluar los impactos de corto plazo asociados a las crisis. Al mismo tiempo he considerado la necesidad de utilizar el PBI y el PBI per capita para representar la importancia econmica diferenciada de dos pases seleccionados en este ensayo. Como eje de anlisis, he considerado evaluar la hiptesis atendiendo a las caractersticas de la membresa en las organizaciones internacionales y sus respectivas participaciones en las votaciones. Tambin he considerado el nivel de dficit y de endeudamiento como potenciales disparadores de una presin por parte de los organismos internacionales. Los pases seleccionados para realizar la comparacin son el Per y los Estados Unidos. El primero es considerado un pas dentro del rango de los pases de ingreso medio alto2 en la tabla de clasificacin general de pases del BM3. Mientras que el segundo, ms all de cualquier ranking internacional oficial, es considerado el pas ms poderoso del mundo. En aras de la precisin debo sealar que el BM clasifica a los Estados Unidos como un pas perteneciente a los de ingresos elevados de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos(OCDE)4. Escog estos pases porque ambos han enfrentado un conjunto diferenciado de restricciones impuestas por las instituciones internacionales para poder superar condiciones similares de recesin econmica, perturbaciones financieras y malestar social. En el caso de los Estados Unidos utilizo la informacin de la crisis financiera ocurrida en el 2008. Para el Per utilizo la informacin de la crisis aguda ocurrida entre 1988 y 1992. Con el fin de realizar una comparacin ms efectiva, he superpuesto los aos anteriores y posteriores a la crisis poniendo como eje o punto de apoyo los aos de mayor
Ingreso Medio Alto (UMC por sus siglas en ingls): $3976 to $12 275. The World Bank. World Development Report 2012. Gender equality and development. Washington D.C.: The World Bank, 2011. 4 Ingresos Altos OCDE: mayores que $12 275.
3 2

342

Humala frente a la segunda etapa de la crisis

gravedad de la crisis: para el Per es 1988 y para los Estados Unidos el 2008. Cuadro N 1 Cuadro comparativo equivalente de aos Estados Unidos - Per
Estados Unidos Per Tiempo para las comparaciones
Elaboracin propia.

2005 1985 -3

2006 1986 -2

2007 1987 -1

2008 1988 0

2009 1989 1

2010 1990 2

2011 1991 3

2012 1992 4

En trminos del comportamiento del indicador del IDH, es un tanto difcil realizar una comparacin de corto plazo porque ambos pases tienen una tendencia creciente de largo plazo que difcilmente se ve comprometido por perturbaciones de corto plazo. No obstante, una mirada sencilla nos permite destacar que el Per tiene un menor nivel de IDH que el de los Estados Unidos. Tambin es posible apreciar que el IDH peruano ha estado creciendo a un paso ms acelerado desde los aos noventa, debido al impacto de un prolongado proceso de crecimiento econmico que dur al menos siete aos. Desde el punto de vista econmico, el PBI tuvo un comportamiento ms errtico y severo para el caso peruano, pero no fue as para los Estados Unidos. Esta observacin permite respaldar el argumento hecho por Wibbles acerca de la capacidad diferenciada de los pases desarrollados y en desarrollo para responder a los choques econmicos globales. Segn este autor5:

5 Wibbels, Erik. Dependency Revisited: International Markets, Business Cycles and Social Spending in the Developing World. En: Emanuel Adler y Louis W. Pauly, ed. International Organization, vol. 60. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, pp. 433-468.

Ral Mauro M.

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Grfico N1 Producto Bruto Interno (PBI) corriente en miles de millones de US$


15 184 32.3 25.5 17.7 11 15 858 34.9

12 757

13 629

14 097

14 335

14 011

14 562

22.9 17.7 17.1

EEUU Per

-3

-2

-1

Fuente: World Development Indicators. The World Bank.

En el hemisferio norte, los gobiernos pueden responder a aquellos shocks prestndose de los mercados de capital y gastando contracclicamente en los programas sociales. No existe una oportunidad similar para la mayora de gobiernos en el mundo en desarrollo que tienen acceso limitado a los mercados de capital en tiempos difciles, a incentivos significativos para balancear el presupuesto y los sectores transables son ms sensibles a las fluctuaciones cambiarias. Como resultado, estos gobiernos cortan el gasto social justo en los periodos en que es ms necesario. As, mientras que los shocks sobre el ingreso originados internacionalmente no ponen en peligro los fundamentos del Estado del Bienestar de las naciones ricas, este limita la capacidad de los pases en desarrollo para suavizar el consumo, en especial de los pobres, a travs del ciclo econmico.

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Humala frente a la segunda etapa de la crisis

La evolucin de los indicadores sociales parece confirmar esta hiptesis. Aunque para el Per falta informacin de una serie anual continua del comportamiento de los niveles de vida durante el periodo bajo anlisis, los dos aos disponibles antes y despus del ao epicentro de la crisis (1986 y 1991) son suficientes para proveer informacin sobre el impacto de la crisis econmica vivida. Para los Estados Unidos tenemos informacin completa del rango de aos bajo estudio, debido a la prctica ya institucionalizada de monitorear los indicadores sociales anualmente. As, realizando las comparaciones en los aos equivalentes, podemos ver que la tasa de pobreza peruana se increment en 13.8 puntos porcentuales (de 41.6 a 55.3% del total de la poblacin), mientras que el porcentaje de pobreza de los Estados Unidos se increment en apenas 2.8 puntos porcentuales (de 12.3 a 15.1%). Las recesiones econmicas severas pueden ser ms nocivas para los niveles de vida de pases en desarrollo como el Per, debido a los limitados recursos disponibles para superar las presiones financieras internacionales. Desde el punto de vista de la importancia econmica, existe una diferencia considerable entre los Estados Unidos y el Per. El PBI del primero era 173 veces el PBI peruano de 1992. Aunque hoy esa diferencia se ha reducido a 95 veces, existe un amplio margen para considerar que el Per tenga un rol de importancia en el concierto del comercio internacional. Un rea para evaluar tal marginalidad es la cuota de representacin y el peso de los votos de un pas en particular en el FMI. Aunque ambos pases bajo estudio han sido miembros del FMI desde la fundacin del mismo, la participacin y el liderazgo de los Estados Unidos ha sido central para determinar el comportamiento del propio FMI. Adicionalmente, el poder de veto solo es compartido por los Estados Unidos y los pases pertenecientes a la Unin Europea. En este marco, la reforma ms factible de realizar es la que obligue

Ral Mauro M.

345

a moverse en la direccin del poder de representacin vigente en 1945, cuando las economas avanzadas tenan un peso de los votos del 51% y los pases en desarrollo como bloque habran tenido una voz mayor en la arena del FMI6. Sin embargo, un sistema ideal de representacin, acorde con estos tiempos difciles para todos, sera uno en el que cada pas cuente con un voto, independientemente de su importancia econmica o la contribucin de sus Derechos Especiales de Giro (DEG). Cuadro N 2 Participacin en el Fondo Monetario Internacional (FMI)
Pases Importancia de las cuotas (%) Pre-Singapore Post-reforma 2008 Peso de los votos (%) Pre-Singapore Post-reforma 2008

Estados Unidos Per

17.38 0.299

17.67 0.268

17.02 0.304

16.73 0.294

Fuente: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pdfs/quota_tbl.pdf

La razn por la cual sealo a este hecho es porque ha existido una gran diferencia entre el enfoque del FMI para abordar la recesin econmica del Per, en contraste con la sufrida por los Estados Unidos. Por ejemplo, durante el primer gobierno de Alan Garca, el Per declar al FMI que no podra pagar el servicio de la deuda ms all del diez por ciento del valor de sus exportaciones, ya que le era necesario cumplir primeramente con las obligaciones domsticas, como lo eran el problema de la inflacin y la pobreza. El New York Times present la noticia as: El Per le ha dicho al Fondo Monetario Internacional que no podr pagar $252 millones en obligaciones atrasadas a la agencia de prstamos, un oficial de finanzas dijo hoy. El dijo que

6 Kelkar, Vijay et al. Time for change at the IMF. Finance and Development, vol. 42, n. 1. Washington D.C.: International Monetary Fund, 2005, pp. 46-48.

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Humala frente a la segunda etapa de la crisis

los precios deprimidos de las exportaciones ms importantes les impide cumplir con los pagos de la deuda de $782 millones7. La respuesta del FMI a este hecho fue declarar al Per inelegible para nuevos crditos en agosto de 1986. Debido a la persistencia del gobierno de Garca en esta decisin, los miembros del comit del FMI discutieron la posibilidad de expulsar al Per del FMI en setiembre de 1989. Sin embargo, en diciembre del mismo ao, el primer ministro peruano lider una delegacin para visitar el FMI e informar que el Per iba a reanudar sus pagos del servicio de la deuda para evitar cualquier riesgo de expulsin del sistema de crditos internacionales. No fue hasta que Alberto Fujimori asumi la presidencia del Per que el FMI envi una misin para discutir el nuevo programa econmico a ser implementado, que incluy un severo paquete de austeridad: con nuevos impuestos, la venta de compaas estatales, el recorte de la planilla del gobierno y la reduccin en los aranceles8. Esta experiencia nos ayuda a comprender la declaracin realizada por Wibbles cuando afirma que los pases en desarrollo no pueden acceder a soporte financiero fresco precisamente cuando es ms urgente, especialmente cuando las demandas sociales son sofocantes. En consecuencia, la pobreza se incrementa, tal como ocurri en el Per en aquel entonces. Es importante notar, sin embargo, que tambin es cierto que el gobierno de Alan Garca no tuvo un manejo adecuado de las relaciones institucionales con el FMI, debido a que su retrica fue siempre confrontacional y desafiante. Cul fue el enfoque del FMI para enfrentar la crisis econmica de los Estados Unidos? El FMI dedic la mayor parte de sus alocuciones pblicas a celebrar la decisin del gobierno de los Estados Unidos de rescatar dos bancos lderes utilizando fondos pblicos, el Fannie Mae y el Freddie Mac, declarando:

7 8

The New York Times, New York, 19 de febrero de 1987. The New York Times, New York, 20 de diciembre de 1990.

Ral Mauro M.

347

Damos la bienvenida al anuncio realizado por el Secretario Paulson de la accin decisiva a travs de un programa de cuatro partes para poner remedio a la difcil situacin financiera de Fannie Mae y Freddie Mac. Estas instituciones son centrales en el mercado de hipotecas y viviendas de los Estados Unidos. Esta accin ayudar a dar soporte a estos mercados y, por extensin, al panorama econmico y financiero9.

En otro discurso oficial10, el FMI sugiri que algunas de las opciones de poltica clave que los pases desarrollados podran implementar para superar la crisis financiera, incluan la provisin de liquidez al sector financiero y la reduccin de las tasas de inters. Estas opciones de poltica nunca han sido consideradas factibles para los pases en desarrollo como una forma de evitar las turbulencias financieras sistmicas. Al Per no se le habra permitido gastar sus limitados recursos para rescatar a las compaas pblicas estratgicas ubicadas en sectores tales como el petrleo y la minera, an cuando tales decisiones representaran una buena seal para la recuperacin de los mercados. Por otro lado, los Estados Unidos han incurrido en altos niveles de dficit econmico y de endeudamiento pblico con respecto al PBI, como consecuencia de la implementacin de las polticas de rescate y estmulo econmico, sin embargo, ninguna misin del FMI ha interferido con esta poltica lgica y necesaria, lo cual por cierto fue todo lo contrario para el Per. A pesar de incurrir en un dficit severo o endeudamiento pblico severo, solo el Per fue intervenido.

Statement by IMF Managing Director Strauss-Kahn on U.S. Government Actions Related to Fannie Mae and Freddie. IMF Press Release, Washington D.C., Sep 7, 2008. http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2008/pr08202.htm 10 Speech by John Lipsky, First Deputy Managing Director, International Monetary Fund at the UCLA Economic Forecasting Conference, September 24, 2008.

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Humala frente a la segunda etapa de la crisis

Grfico N 2 Dficit econmico y endeudamiento pblico Estados Unidos Per


-3 -2 -1 0 1 2 3 4

-2.8

-2.7

-1.8

-2.2 -4.5 -5.3 -6.5 -6.5 -8.1 -10.0

-2.0 -3.5

D cit / PBI

-5.0 EE.UU. Per

-7.0

-10.5

-9.8

EE.UU. Per Deuda Pblica / PBI 63.4 61.1 61.6 48.6 39.1 84.3 71.1 62.1 42.8 34.9 56.3 92.7

99.3

102.9

48.3

46.8

-3

-2

-1

Fuente: IMF Fiscal Monitor historical data base. http://www.imf.org/external/ns/cs.aspx?id=262

Ral Mauro M.

349

En resumen, la participacin peruana en el FMI ha tenido poco efecto con la distribucin del poder y por el contrario se ha visto muy afectado por la mala asignacin de recursos financieros cuando estos son necesarios, situacin que ha sido distinta para los Estados Unidos. Como Wibbels ha sealado11, este hallazgo tiene que ver con el reconocimiento de que las naciones desarrolladas y en desarrollo tienen distintos patrones de integracin en los mercados globales. Otra institucin internacional a evaluar es la OMC. De acuerdo con sus valores fundacionales, esta organizacin debe ayudar a consolidar un comercio ms justo a nivel mundial. A pesar de que esta organizacin ayuda a resolver un conjunto especfico de disputas comerciales, la verdad es que ha quedado indispuesto para resolver los problemas estructurales del comercio global. Por ejemplo, la erradicacin de los elevados niveles de subsidio provistos por los pases desarrollados a sus agricultores y la omisin de un marco institucional para lidiar con las inversiones de alta tecnologa en el desarrollo de semillas. El primer problema es una posicin de mercado injusta que hace imposible a los pases emergentes y pobres competir con las exportaciones de sus productos agrcolas. La sobreproduccin, por su parte, reduce los precios globales de los cultivos, lo que resulta en una prdida de la viabilidad econmica y la destruccin de la biodiversidad por medio de la extincin de la agricultura de pequea escala12. Esto ltimo est imponiendo serias preocupaciones en cuanto amenaza la seguridad alimentaria de muchos pases en desarrollo. La OMC no ha tenido ni tiene el poder coercitivo suficiente para promover un mercado global ms justo y eficiente. Algunos pases, como los Estados Unidos, han firmado tratados de libre comercio con
Op. Cit. Oxfam. Rigged rules and double standards: trade, globalization, and the fight against poverty. Washington D.C.: Oxfam International, 2002. http://www.maketradefair. com/assets/english/report_english.pdf
12 11

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Humala frente a la segunda etapa de la crisis

el Per, los cuales incluyen sendos captulos sobre la propiedad intelectual y la biotecnologa. Este tipo de acuerdos anulan la capacidad de la OMC para resolver futuros conflictos de comercio entre los pases porque son aislados por tratados bilaterales. Finalmente, debemos considerar las relaciones entre el BM y los dos pases bajo anlisis. Un estudio de caso concreto resulta ilustrativo sobre la no conveniencia de la membresa peruana en esta organizacin. Minas Conga, el nuevo proyecto minero a cargo de la compaa minera ms grande en Amrica Latina, Yanacocha, localizado en los andes norteos del Per, se enfrenta a graves disturbios sociales debido a las preocupaciones ambientales que han surgido con respecto al agotamiento del agua de varias lagunas para beneficio de este proyecto. El BM tiene un inters clave en este sitio: 5% del total de acciones de esta empresa pertenecen al grupo del BM13. El producto ms importante de estas minas es el oro. Hasta ahora, el BM no se ha pronunciado oficialmente sobre las acciones propias de responsabilidad social del proyecto ni sobre el marco ambiental que deben cumplir para evitar las consecuencias negativas de las operaciones mineras. Por su parte, el conflicto social se ha intensificado hasta tal punto que el nuevo gobierno de Ollanta Humala no solo ha sufrido su primera crisis poltica, sino que es el conflicto que ms tiempo tiene sin resolverse. Este es un evento significativo polticamente hablando, tomando en consideracin que Humala gan las elecciones utilizando una retrica poltica en contra de las inversiones mineras y la promocin de la inclusin de todos los peruanos desde un programa nacionalista. Su primer ministro tuvo que renunciar sealando la necesidad de realizar ajustes en el programa poltico a implementar por el gobierno, tomando en cuenta el bienestar de sus ciudadanos. A pesar de estos sucesos, el BM no ha realizado ninguna declaracin explcita sobre este problema, mientras que el gobierno se ha dedicado a continuar la poltica de criminalizacin
13

Ver: http://www.yanacocha.com.pe/la-compania/quienes-somos/

Ral Mauro M.

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de la protesta social al declarar el estado de emergencia en la regin en conflicto. Esta medida incluye el congelamiento de las cuentas bancarias de los gobiernos locales, lo que afecta seriamente a Cajamarca, la tercera regin ms pobre del pas. Esta experiencia nos ayuda a comprender la declaracin realizada por Cardoso acerca de la jerarqua que existe en la sociedad como un medio para organizar la produccin econmica global14: Esta jerarqua tambin sirve para asegurar la desigual apropiacin de la naturaleza y de los resultados del trabajo humano por las clases y grupos sociales. Lo visto hasta este punto permite obtener algunas conclusiones preliminares. En primer lugar, los pases evaluados han resultado tiles para representar un rango de relaciones econmicas y financieras entre los Estados Unidos (como pas desarrollado) y el resto del mundo en desarrollo. No obstante, conforme la crisis internacional va profundizndose, es posible apreciar que el FMI comienza a adoptar un esquema similar empleado con los pases en desarrollo con los pases no tan perifricos pero desarrollados, como lo son los denominados PIIGS15. En buena cuenta, dichos pases desarrollados pero perifricos al ncleo duro de pases ricos sufrirn las consecuencias de la debacle financiera a pesar de formar parte de una institucionalidad global que se espera deba prevenir el haber llegado a tal situacin y que finalmente debi haber tenido la capacidad suficiente para rescatarlos de la bancarrota. Teniendo la anterior discusin presente, es posible apreciar que los grados de libertad del gobierno de Humala, para manejar las contingencias de la segunda etapa de agudizacin de la crisis internacional, se van a reducir a la necesidad de recurrir a los recursos internos que se hayan podido acumular como parte de la bonanza econmica observada desde el 2001. Como se posterg la reforma tributaria, la crisis internacional impondr condiciones
Cardoso, Fernando Henrique y Faletto, Enzo. Dependency and Development in Latin America. Berkeley: University of California Press, 1979. 15 Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y Espaa.
14

352

Humala frente a la segunda etapa de la crisis

muy severas para acceder a recursos frescos del exterior, de ser estos necesarios para financiar cualquier programa que pretenda minimizar los costos sociales de la agudizacin de la crisis econmica internacional. Esta situacin finalmente va a desnudar al rey del blindaje macroeconmico peruano: estaremos solos si no se acta en otros frentes de asociacin internacional que puedan proveer fuentes de estabilidad compensatorios, a nivel regional por ejemplo. En suma, la capacidad para capear con una crisis econmica depende esencialmente del patrn de integracin con la economa global, la cual se presenta desventajosa para el caso peruano. En esta visin, las instituciones internacionales son nicamente instrumentos para mantener la actual jerarqua de relaciones sociales globales basada en un patrn especfico de explotacin econmica. La evidencia revisada hasta el momento me permite aseverar que dicha hiptesis tiene mucho sentido. Puesto que bajo periodos de zozobra financiera y econmica, un pas desarrollado tiene mayores ventajas para atender las demandas sociales y econmicas gracias a su participacin en los organismos internacionales, es imperante que el actual gobierno plantee en el frente interno un programa de combate a los efectos negativos de la segunda fase de la crisis internacional, la cual podra financiarse a partir de los recursos que se obtengan de los todava altos precios de los minerales. En el frente externo ser necesario redefinir el esquema de participacin en la institucionalidad global, evaluando qu es posible reformar y qu no, para recurrir a otras alternativas de confluencia regional y global actualmente en desarrollo. De lo contrario, la imposicin de condiciones rgidas por parte de los organismos internacionales para capear los desequilibrios econmicos, conducir inevitablemente a un aumento de la pobreza y el malestar social, habiendo desaprovechado finalmente el boom macroeconmico de la dcada que ha pasado.

La reinvencin fallida: una comprehensin de la poltica y la economa, desde lo ambiental*


Erick Pajares G.

El tirano reclama vino dulce de las uvas cidas. KHALIL GIBRAN

1. Contexto: una ecologa poltica de la crisis de gobernabilidad


Deca Immanuel Kant que la mayor perfeccin del hombre es cumplir el deber por el deber, y esa es, en buena cuenta, la premisa que orienta el desarrollo de este ensayo, en tanto ejercicio deliberado de nuestro libre pensamiento y en desacato a la pretensin del actual gobierno de criminalizar la reflexin crtica, la posicin disidente y la protesta, frente a aquello que deviene en una realidad maciza: la verticalidad de un modelo econmico insostenible, por perniciosamente atado al extractivismo de recursos naturales, y por marginador; que se soporta en una estructura institucional y jurdica que parece haber sido hecha para propiciar el conflicto social; que desdea la relevancia del dilogo como mecanismo para la construccin de verdaderos consensos; que exacerba la
El presente ensayo es una reflexin sobre y para el Per, visto a la distancia desde los Cerros de Oriente, al sur de Bogot (Colombia, mayo 2012). All hemos vivenciado lecciones de amor y de vida que permanecern en nosotros, all hemos entendido cmo las gentes despiertan para sobrevivir un da a la vez, creyendo que an es posible la sonrisa, a pesar de la indiferencia y la marginacin. As vamos construyendo nuestra conciencia antropolgica, asumiendo nuestra conciencia planetaria.Varios aspectos de este anlisis han sido discutidos tambin con compaeros y colegas de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Pontificia Universidad Javeriana.
*

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polarizacin de los intereses y posiciones de los actores en medio de la controversia, con un Estado filtrado por, y parcializado con, el poder empresarial; y que nos expone a una cada vez ms aguda crisis de gobernabilidad. Todos estos elementos que se van configurando con la profundizacin del modelo econmico estn propiciando el descontento y la legitimidad del malestar social, que en su extremismo errtico, pretende ser negado por el pas conservador. En el 2011, en medio de las perversiones de la segunda vuelta electoral presidencial, alentadas, como no, por los poderes econmicos y fcticos que se jugaron por el establishment, nos vimos en la necesidad de asumir, por una conviccin de tica poltica, el respaldo a la candidatura de Ollanta Humala1, en tanto representaba (en ese momento) una confluencia de intenciones y propuestas para repensar el Per, dando paso a cambios consistentes en el actual modelo de crecimiento material excluyente (por el que estamos transitando desde el autogolpe fujimorista de 1992), por uno de visin ms inclusiva, con enfoque estratgico para la gestin de los intereses nacionales, con amplitud para entender que tambin es urgente y de vital necesidad ampliar y fortalecer los mecanismos de participacin poltica de los diversos sectores sociales del pas, en especial en los discursos y negociaciones para reformular e innovar las polticas pblicas y la toma de decisiones sobre la gestin del ambiente y los recursos naturales. Tal respaldo se fundaba entonces en la necesidad de profundizar y perfeccionar la accin poltica a travs de la democracia. Y es que, asumiendo el concepto de democracia deliberativa propuesto por Habermas, la democracia debe ser la libre discusin de los asuntos pblicos en forma racional2.
1 Pajares, Erick. Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental: balance de polticas y prospectiva estratgica. En: Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco), ed. Per Hoy. El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusin. Lima: desco, 2011. 2 Al respecto vase: Habermas, Jurgen. Facticidad y validez. Madrid: Trotta, 1996.

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Ya en funciones, Humala, sin una organizacin poltica cohesionada que lo afirmara en las posiciones que dijo encarnar; sin operadores polticos que articulen la accin poltica del gobierno central con los procesos y expectativas regionales, y las organizaciones de base; sitiado prontamente (y al mismo tiempo sensualizado) por las fuertes presiones del capital, as como por los condicionamientos mediticos, pero tambin puesto en disyuntiva por los maximalismos polticos de las dirigencias regionales de izquierda, termina cediendo el manejo de la economa a los sectores conservadores del pas, los cuales logran perpetrar, silenciosamente, lo que en la teora de la ciencia poltica se define como un golpe de Estado restaurador, cuando tras el paro indefinido iniciado el 24 de noviembre del 2011 en contra del proyecto minero Conga, y al no concretarse ningn acuerdo con las autoridades regionales, locales y de la sociedad civil organizada de Cajamarca, el gobierno decreta el estado de emergencia en cuatro provincias de dicha regin3, mediante el Decreto Supremo n. 093-2011-PCM4, as como la Resolucin Suprema n. 591-2011-DE, que autoriza la intervencin de las Fuerzas Armadas en apoyo a la Polica Nacional del Per. Es esa decisin poltica la que establece el parteaguas, el momento de quiebre que distancia a Humala completamente de sus posturas iniciales de cambio, al establecer un estado de excepcin, invocando un marco legal represivo (dado durante el gobierno de Alan Garca), a fin de imponer el principio de autoridad y el estado de derecho5. El 11 de diciembre de 2011, debido a las insalvables diferencias de enfoque en el tratamiento del conflictode Cajamarca al interior del gabinete ministerial, el premier Salomn Lerner renuncia
Cajamarca, Celendn, Hualgayoc y Contumaz. Publicado el 4 de diciembre de 2011 en el diario oficial El Peruano. 5 El estado de emergencia decretado en Cajamarca tuvo como sustento el Decreto Legislativo n. 1095, publicado en el diario oficial El Peruano el 1 de septiembre de 2010, y que establece las reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las fuerzas armadas en el territorio nacional.
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a su cargo y asume la presidencia del Consejo de Ministros, el entonces ministro del Interior, Oscar Valds. Pasbamos as, traumticamente, de la vocacin por el dilogo como la va para consensuar el orden, al choque, a la imposicin por la fuerza de las armas y a la persecucin. De ese modo, el conservadurismo logra asegurarse de parte del gobierno de Humala el retorno a un estilo de manejo de los conflictos socioambientales que surgen, en la mayora de los casos, por el modus operandi de las actividades extractivas6. Dicho modelo, impuesto durante la administracin gubernamental de Alan Garca, implica una lgica operativa que se expresa en: 1. Militarizacin de las zonas de influencia de los proyectos extractivos, para asegurar va represin el control de las operaciones y la desterritorializacin de las mismas7; 2. Dilogos difusos, poco inclusivos, con niveles parciales de representacin social (los negacionistas consideran que el problema es el dilogo y no la falta de l, pues para ellos dialogar es un sntoma de debilidad poltica y no el producto del ejercicio pblico de la razn); 3. Judicializacin de las autoridades locales y regionales que lideran los movimientos de protesta contra los impactos socioambientales generados por las inversiones extractivas; y 4. Congelamiento de las cuentas y fondos pblicos regionales y locales, con la finalidad de asfixiar los movimientos ciudadanos que se resisten al desarrollo de proyectos extractivos en zonas social y ambientalmente sensibles. Tras ese estilo de manejar los conflictos socioambientales subyace una forma vertical de pensar el pas, una manera de imponer la administracin sobre sus recursos naturales y de entender (pero tambin de no comprehender, o peor an, de desentender)
6 Vase: Pajares , Erick. Poder y recursos naturales en el Per. Actores estratgicos en la sociedad de mercado. En: desco, ed. Per Hoy. Luces y sombras del poder. Lima: desco, 2009. 7 Mediante las resoluciones supremas n. 256-2012-DE y n. 257-2012-DE, las fuerzas armadas asumen, desde el 4 de junio de 2012, el control del orden interno en determinados distritos y provincias de las regiones de Ayacucho, Huancavelica,CuscoyJunn,mientras dure el estado de emergencia dispuesto por el gobierno nacional.

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las dinmicas y complejas realidades de la otredad, de las diversas sociedades que habitan en el territorio nacional, particularmente las rurales, vistas an como parte de una ciudadana de segunda clase8. La forma en que el neoconservadurismo logr el escalamiento del conflicto en Cajamarca aprovechando la ocasin de la confrontacin entre el gobierno central y el gobierno regional, produjo al mismo tiempo el punto de no retorno de Ollanta a sus fuentes y el acto definitivo deruptura con las fuerzas que lo llevaron al gobierno. Este es el pacto implcito que necesitaban las fuerzas conservadoras para considerar a Ollanta un hombre suyo. Tenan que asegurarlo converso, completamente integrado a sus filas y a su poltica. Y es que lo acontecido en Cajamarca implicaba (e implica) mucho ms que un conflicto socioambiental de alcance regional. Esta crisis de gobernabilidad debi (y debe) abrirle paso a un urgente proceso de acuerdo nacional, orientado a redimensionar la actual poltica econmica de crecimiento basada centralmente en la extraccin de recursos naturales y la exportacin de materias primas. A pesar del repetido anuncio de Humala de una nueva relacin con la minera, que lleve lo social por delante9, no se ha promovido el debate sobre cmo lograrlo, y el acuerdo posible ha sido abortado por los que perdieron las elecciones, y que ahora gobiernan, imponiendo mano dura. Tal paradoja encuentra su explicacin en el avasallamiento del poder poltico por el poder econmico. Pero ese estilo de conducir los conflictos, o mejor dicho, de manejar la poltica, la economa y la institucionalidad del pas,
8 Lpez, Sinesio La batalla anunciada de Cajamarca. La Repblica, Lima, 15 de abril de 2012. 9 Poltica. Humala anuncia nueva relacin con la minera que lleve lo social por delante. La Repblica, Lima, 19 de diciembre de 2011; y Poltica. Presidente Humala asegura que dirigir una nueva relacin con la minera. El Comercio, Lima, 16 de junio de 2012.

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tendr un uso limitado al corto plazo y acaso sirva solo para postergar unas cuantas demandas. No servir, sin embargo, para gobernar, ni mucho menos para transformar, a menos que Humala reaccione y vea que ya casi lo han convertido en lo que queran convertirlo: un Garca ms.

La conflictividad y la inclusin en el progresismo neoextractivista


A la fecha, a pesar del Dictamen Pericial Internacional del Componente Hdrico del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Minero Conga (Cajamarca - Per)10, la persistencia del gobierno central en continuar con dicha inversin (y con el mismo operador corporativo) se enfrenta con la cerrada oposicin de las organizaciones sociales, gobiernos locales y el gobierno regional, que han declarado inviable ambiental y socialmente el proyecto. Pero adems, el gobierno de Ollanta Humala enfrenta tambin la posicin de la transnacional minera Newmont (matriz que ejecuta el proyecto minero Conga), quien a travs de su vicepresidente de operaciones para Amrica del Sur, Carlos Santa Cruz, ha referido que el peritaje no es vinculante, mientras que el Chief Executive Office (CEO) de la corporacin, Richard OBrien, ha sealado que si el proyecto minero Conga no les resulta conveniente como inversin, podran alejarse y buscar otros destinos para trabajar. OBrien precis que:
Si Conga no se puede desarrollar de una manera segura, social y ambientalmente responsable, entonces vamos a reasignar ese capital para otros proyectos de desarrollo en nuestro portafolio, incluyendo las oportunidades en Nevada, Australia, Ghana e Indonesia11.

Presentado oficialmente el 17 de abril de 2012. CEO de minera Newmont: Si Conga no es favorable, tenemos otras opciones de inversin. La Repblica, Lima, 27 de abril de 2012.
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As las cosas, el gobierno de Humala se ha mostrado incapaz de ponderar estratgicamente las reacciones que iba a suscitar su postura ambigua, en ambos lados del tablero, ms an si se toma en cuenta la reputacin negativa de una empresa como Yanacocha, que muestra graves problemas de credibilidad y una larga sucesin deconflictos con las poblaciones rurales y autoridades de Cajamarca. Con un Conga va torpe y que expone impdicamente los adentros (si acaso las debilidades) de quienes definen la poltica econmica del pas, es de esperarse que la transnacional, an con el peritaje realizado, pretenda renegociar condiciones con el Estado peruano para reducir sus responsabilidades ambientales y sociales, no internalizndolas, o asumiendo parcialmente los requerimientos planteados por el gobierno nacional, para maximizar sus ganancias. En este escenario era igualmente previsible la radicalizacin de la resistencia contra el proyecto minero en Cajamarca. Paralelamente emerge por estos das el conflicto en Espinar (Cusco), zona en la que un sector de la poblacin se opone a la actividad del proyecto minero Xstrata - Tintaya y que ha puesto nuevamente en evidencia la falta de credibilidad que tiene el Estado en relacin con los temas ambientales12. Hay quienes refieren que en poltica hacer un balance implica una suerte de ajuste de cuentas con la historia. Al cumplirse un ao de la administracin de Ollanta Humala, tal balance muestra niveles crticos para la gobernabilidad en el Per, sin embargo, en medio de este escenario, ni el gobierno, ni los mass media, ni los inversionistas, quieren asumir que lo que subyace a la conflictividad social, desde hace un buen tiempo, es un severo cuestionamiento al modelo econmico en s mismo, que se caracteriza por la promocin de actividades extractivas altamente sensibles a las fluctuaciones de los
12 Castro, Jonathan. Vernika Mendoza Frisch: Me indigna que el presidente opte por una postura de represin. La Repblica, Lima, 6 de junio de 2012.

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precios internacionales de los metales; la exportacin de commodities; un modelo que genera un crecimiento material que no redistribuye, ni comparte, pero que excluye; un estilo de desarrollo insustentable que deshumaniza, que no paga ni repone lo que contamina, que altera el paisaje cultural, que destruye el sitio sagrado. Se requiere pues una aproximacin multidimensional al problema, puesto que el asunto excede la valoracin cuantitativa, la comprensin tcnica o el mero inters por un mayor acceso a los beneficios del crecimiento material. No es tampoco aceptable pretender reducir la emergencia de los conflictos socioambientales a una supuesta cuestin dicotmica entre los que estn a favor del desarrollo del pas y los que se oponen a la inversin minera, por intereses polticos e ideolgicos. Hay otros valores, otras visiones y diversos significados sobre el entorno que tambin importan, y que debern ser reconocidos. En lo relativo a la gestin de los recursos naturales, a lo largo del primer ao del gobierno de Ollanta Humala, es preciso sealar que la alternativa de cambio que en su momento alent, ha virado peligrosamente hacia posiciones cada vez ms conservadoras. La accin poltica que se retrae de los cambios vitales y que debilita los marcos institucionales, de polticas y regulatorios, en materia ambiental, para facilitar as las inversiones extractivas y capitalizar recursos para financiar la inclusin material, es lo que definimos en este ensayo como la reinvencin fallida. La actual administracin no est pensando las transiciones hacia el postextractivismo, por el contrario, persiste en mantener fuertemente atada la matriz econmica del pas a la explotacin de recursos naturales. As lo enfatiza el propio Humala al sealar que:
El proyecto Conga es importante para el Per porque le va a permitir realizar la gran transformacin y la inclusin social que ofrecimos al pueblo peruano13.
13 peru.com, Lima, mircoles 16 de noviembre del 2011. Vase tambin: Humala da su respaldo al proyecto Conga. Per 21, Lima, 16 de noviembre de 2011.

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Mientras tanto, la crisis de gobernabilidad, a la luz de los factores que la propician, implica a su vez una grave crisis de institucionalidad (o debilitamiento del sistema de gobernanza), que de no revertirse, significar un alto costo social y poltico para el pas.

2. Reinventar el marco institucional para la gobernabilidad ambiental


Gestionar para revertir la crisis de gobernabilidad que vive actualmente el Per, requiere urgentemente, que duda cabe, de una reinvencin de los marcos institucionales, de polticas y regulatorios para la gestin del ambiente y los recursos naturales, los mismos que se mantienen casi invariables desde 1992 y que han sido ya largamente rebasados por las dinmicas de los nuevos contextos sociales, polticos y econmicos, tanto a nivel nacional como internacional. A la luz del caso del peritaje internacional relacionado con el proyecto minero Conga (Cajamarca), lo que emerge como constatacin es que el sistema de gestin ambiental del pas no permite ya evaluar, a profundidad, los alcances de los impactos (ambientales y sociales) de los diversos megaproyectos de inversin en actividades extractivas (minera, petrleo, energa) y que es necesario consensuar nuevas reglas de juego que establezcan claramente los roles y responsabilidades de todos los actores que confluyen en un proceso de inversin, siendo fundamental poner a debate, y atender, el conjunto de factores que convergen, activan y exacerban la conflictividad socioambiental. Consideramos que la construccin de las nuevas reglas de juego pasa por analizar, centralmente, los siguientes aspectos: 1. La transparencia y la imparcialidad de las entidades del Estado en la toma de decisiones de un proyecto que puede

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afectar las tierras, los recursos y las dinmicas de vida de una poblacin local o regin. Ello implica que los funcionarios estatales no se encuentren vinculados de forma alguna, ni directa ni indirectamente, con los intereses privados que deben supervisar, a fin de neutralizar la corrupcin vinculada con el otorgamiento irregular de concesiones, permisos, licencias de operacin, aprobacin de evaluaciones ambientales, entre otros requisitos de desempeo. El fortalecimiento de los roles y competencias del Ministerio del Ambiente (MINAM)14, en tanto autoridad ambiental nacional, superando las dinmicas sectoriales y estableciendo un sistema de gestin ambiental que determine que los sectores que promueven la inversin en actividades extractivas, no sean los mismos que aprueben, supervisen y fiscalicen los compromisos ambientales y sociales de los proyectos. El rol de los gobiernos regionales y locales en el otorgamiento de concesiones, en la negociacin de contratos y en los procesos de evaluacin y fiscalizacin ambiental. La formulacin de una poltica nacional de gestin sustentable de los sistemas territoriales que acompae la poltica nacional ambiental y que se implemente mediante una norma de ordenamiento territorial, que armonice los diversos niveles de gestin del territorio y compatibilice la vocacin natural del espacio con las actividades de los diversos actores que confluyen en l. El diseo de polticas pblicas eficaces para la gestin y transformacin de los conflictos socioambientales, e implementacin de mecanismos institucionalizados de dilogo y resolucin, priorizando el enfoque preventivo.

Fortalecer operativamente las capacidades de la Oficina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) y adscribir a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) al Ministerio del Ambiente (MINAM).

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6. El diseo e implementacin de un mecanismo que contribuya a la supervisin tica de las inversiones en actividades extractivas (Ombudsman para la supervisin tica de las inversiones)15. 7. El diseo e implementacin de una poltica nacional de pueblos indgenas, as como de mecanismos operativos claramente establecidos en materia de consulta previa a comunidades campesinas y comunidades nativas, como parte integrante de un sistema ms amplio de participacin ciudadana en la gestin del ambiente y los recursos naturales en el Per. Todo esto debe ir de la mano con una base de datos estadsticos peridicamente actualizados sobre poblacin comunal y tierras comunales. 8. El diseo, implementacin y financiamiento de un marco de polticas y regulatorio en materia de responsabilidad ambiental y social de las inversiones. Es conveniente evaluar la pertinencia de viabilizar la responsabilidad social empresarial exigible (frente a la responsabilidad social empresarial voluntaria). Un aspecto central de la gestin ambiental vinculada con las actividades extractivas (particularmente la minera), tiene que ver con la confianza y la construccin de procesos de dilogo entre las partes que interactan en un proyecto extractivo (Estado, comunidades, inversores). Al respecto consideramos importante destacar que el propio Banco Mundial, en su informe Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y Ambientales de la Minera en el Per, precisa que:

15 Al respecto, una de las recomendaciones del peritaje internacional al componente hdrico del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del proyecto minero Conga, plantea que se debe implementar una veedura para tener un comit de acompaamiento a las recomendaciones.

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[...] La falta de confianza entre los agentes es el comn denominador, lo que hace que el dilogo sea un reto difcil y desproporcionadamente grande, cuyas races histricas son adems evidentes. En el Per, la minera de gran escala se inici poco despus de la conquista una vez que culmin el pillaje de los tesoros del Imperio Incaico. La bsqueda de plata y oro obsesion a los conquistadores espaoles y la administracin colonial tuvo como principal actividad econmica la extraccin de estos metales. Con este propsito, se introdujo el trabajo obligatorio en las minas (la mita) para la poblacin andina, lo que tuvo como consecuencia uno de los tratos ms explotadores e inhumanos hacia los pueblos indgenas en tiempos coloniales que se haya conocido. Como lo demuestran el folklore, mitologa y poesa andina, existen todava profundas races de resentimiento16.

As pues, el tema resulta siendo bastante ms complejo de lo que el propio Humala piensa ahora sobre la creciente resistencia hacia el extractivismo minero, cuando dice que [...] hay un conjunto de ONG que inyectan fondos e ideologas y generan muchas veces ms desconfianza en vez de generar confianza17. La responsabilidad de construir confianza radica primordialmente en el Estado, en tanto plataforma que debe representar las aspiraciones de todos los sectores sociales. Cmo puede la poblacin confiar en un gobierno que se afirma, cada vez ms, en el continuismo peligroso del crecimiento, mientras se posterga la inclusin social que es, no hay que olvidarlo, la razn principal por la cual la mayora vot por Humala?

16 Banco Mundial. Republic of Peru Wealth and Sustainability: The Environmental and Social Dimensions of the Mining Sector in Peru. Washington D.C.: Environmentally and Socially Sustainable Development Department Latin America and the Caribbean Region, 2005. 17 Vase: Poltica. Ollanta Humala sobre minera y comunidades: ONG inyectan fondos e ideologas. El Comercio, Lima, 12 de junio de 2012.

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3. Un balance de la actual crisis poltica del Per desde lo ambiental


El da 101 del actual gobierno empez con un rebrote de conflictos sociales en diversas regiones del pas y la forma en que estos se gestionan demuestra que los instrumentos disponibles para enfrentarlos no han cambiado: el dilogo poltico y las fuerzas del orden. La trama de la protesta tampoco ha cambiado. Algunas opiniones se inclinaban inicialmente por la idea de que el perfil progresista que mostraba a sus inicios el gobierno de Humala y su anuncio de nuevas tcnicas para enfrentar el problema, aminorara los conflictos y aportara soluciones creativas y concertadas. Lo primero no se ha dado, pues Humala se enrumba hacia el neoconservadurismo. Lo segundo se ha dejado de lado para dar paso a la verticalidad, la represin y la persecucin judicial, a fin de garantizar el orden pblico, en cumplimiento de la ley. Pero, un nuevo instrumento para la transformacin de los conflictos podra ser acaso una actitud menos inclinada a favor de los grandes emprendimientos extractivos, que la del gobierno anterior? Es claro que un giro de este tipo le dara a los dilogos y negociaciones (los que estn en marcha y los que estn por venir) un nuevo tono, y mejores posibilidades de llegar a buen puerto. Es igualmente claro que ese tipo de xito significar algn sacrificio para el sector empresarial, de modo tal que tambin tendran que instalarse algunas mesas de negociacin al interior del mismo poder ejecutivo, para equilibrar y estabilizar las presiones de los neoconservadores que defienden el capital dentro de los predios del gobierno. La vocacin represiva que est mostrando la administracin de Humala puede significar su acorralamiento y el surgimiento de nuevos y cada vez ms agudos conflictos sociales, o incluso la formacin de movimientos polticos que animen los conflictos regionales y que logren disputarle seriamente algunas formas de presencia y hegemona al Estado.

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El devenir del proyecto Conga (Newmont, Yanacocha) y la gestin del conflicto generado en torno a dicho emprendimiento extractivo, no solo signific un cambio de gabinete, sino el estreno de una nueva distribucin de fuerzas y la gestacin de una etapa que, si no se insiste en el cambio, puede culminar, en el mediano o largo plazo, con un Estado muy fragilizado. En buena cuenta, los estados de emergencia son expresin de un Estado en emergencia. Los sucesos de Cajamarca (conflicto social, dilogo entrampado, estado de excepcin, peritaje, persecucin de liderazgos locales) mostraron un gobierno de dos velocidades: el dilogo y el cambio vs. el orden y la continuidad. El gabinete Lerner expresaba la primera opcin, pero es la segunda la que se ha impuesto por la va de la formacin de un ncleo neoconservador que ha tomado el control del gobierno18. Una cuestin fundamental para el anlisis de la conflictividad desatada, es que mientras la demanda de cambio es estructural, la de orden es coyuntural. Al cabo de 10 aos de conflictos sociales las elecciones del 2011 abrieron las puertas a una propuesta de igualdad y derechos que al mismo tiempo mantenga el crecimiento y la inversin socialmente responsable, un mensaje poltico cuyo eco no se diluir con el endurecimiento represivo. Resulta pues ilusorio administrar la gobernabilidad sin una cuota de transformaciones. Es una conviccin equvoca el considerar que los conflictos sociales constituyen un problema meramente de orden pblico y no de demanda por justicia (por establecer relaciones menos asimtricas entre Estado, poblacin local y empresas), y por lograr la implementacin de mecanismos que institucionalicen el dilogo como estrategia prioritaria para canalizar la participacin de la poblacin, de la sociedad civil,

Una encuesta realizada por la empresa GFK Per y publicada por el diario La Repblica, el 2 de mayo de 2012, revela que el 53% de peruanos apuesta por el dilogo para solucionar el conflicto generado en torno al proyecto Conga.

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en la toma de decisiones relativas a la gestin de los recursos naturales del pas. La suspensin de las operaciones del proyecto minero Conga es la resultante de varios errores y ausencias. En la perspectiva inmediata, ha proyectado una innecesaria debilidad del gobierno, un desgaste del papel arbitral de la figura presidencial y una indeseable fragilidad del equilibrio de fuerzas que el mismo Ollanta Humala propuso, con acierto, durante su campaa poltica. La conclusin ms importante de este episodio quizs sea que el juego de grandes actores pblicos, al que se haba reducido la poltica en los ltimos aos, ha encontrado un lmite: la calle. La falta de Estado y partidos, de interlocucin y dilogo, la carencia de legitimidad y confianza, agranda las brechas detectadas, especialmente las polticas y territoriales. La sociedad, en esta ocasin Cajamarca, encara y resuelve a su manera los conflictos que los actores abordan con un esquema cuestionado desde el Arequipazo del 2002, pasando por Tambogrande (2003), Quilish (2004), Combayo (2006), Majaz (2006), Bagua (2009), Ta Mara (2011) y Santa Ana (2011). Actualmente las ciencias sociales en Amrica Latina debaten para descubrir las claves del actual malestar regional y discernir si se dinamiza por la desigualdad, o por el dficit de instituciones y de ejercicio de libertad19. Mientras tanto, en nuestro pas, Conga legitima con cargo a inventario, un estilo violento de solucin parcial de conflictos, una inclusin a palos.
19 Resulta fundamental sealar que el manejo represivo de los conflictos socioambientales que emergen con el desarrollo de megaproyectos de inversin en minera, petrleo y energa, empieza a esbozarse como un modelo a nivel de otros pases de la subregin andina, como es el caso de Colombia. Al respecto se recomienda ver el documental Megaproyectos, la nueva vorgine (Documentales Pirry, captulo del 20 de mayo de 2012), en el que se evidencia la lucha de campesinos, poblacin civil, ambientalistas y Organizaciones No Gubernamentales (ONG) contra las empresas nacionales y extranjeras que van controlando grandes espacios de tierras para sus operaciones, desplazando a la poblacin local, vulnerado sus derechos y causando daos ambientales irreversibles.

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Lo sucedido limita tambin el horizonte de la concertacin y reduce la capacidad del gobierno para producir cambios arrancando concesiones a los extremos. As las cosas, Conga interroga al proceso poltico con dos paradojas: cunto se puede cambiar sin cambiar?, es ms viable la concertacin para no cambiar que para cambiar? El principal error del gobierno, en el caso Conga, fue presidencializar el conflicto, o mejor dicho, dejar que la figura presidencial terminase cercada por el poder empresarial. La sentencia Conga va! fue celebrada desde un lado del escenario, pero desafiado desde el otro, paralizando el dilogo, polarizando la discusin y empoderando en Cajamarca a los partidarios de la confrontacin. En este cuadro se registra otra paradoja, aunque esta no es tan nueva: tenemos gobierno pero no partido de gobierno. La defensa pblica de la posicin gubernamental fue dbil y escasa. La actitud errtica asumida por la empresa es, sin lugar a duda, impresentable. En lugar de persuadir a la poblacin ubicada en el mbito de ejecucin del proyecto, crearon su propio pueblo, obtuvieron su pedazo de calle y tentaron su legitimidad frente a la legitimidad de los otros. Tampoco evaluaron que la tctica de minera vs. antiminera, en una etapa de crecimiento del ambientalismo, es una invitacin al fracaso. En el conflicto en Cajamarca (como en varios otros conflictos socioambientales en el pas) hay radicales y maximalismos cuestionables, de uno y otro lado, ms no una poblacin secuestrada por el ambientalismo duro. S existe una poblacin cada vez ms desconfiada, empobrecida y crecientemente preocupada por los recursos naturales. Frente a esa sociedad el principal obligado es el Estado, y en todo sentido, en la proteccin de sus recursos, regulacin, servicios bsicos y orden pblico, dejando en claro que la funcin de polica no es el nico deber del Estado.

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En el pasado todos los conflictos debilitaron la autoridad nacional y regional, y este no parece ser la excepcin. Eso s, a partir de Cajamarca se han fortalecido los liderazgos maximalistas. Esta debera ser la oportunidad de intentar un consenso nacional sobre nuevas reglas de juego de las actividades extractivas. Como en otros casos, aqu surge un problema de orden en el sentido de estructura y no de fuerza, y la solucin pasa por el Estado y por la institucionalizacin del dilogo, cosa a la que se niegan todos los extremos del conflicto. Todo conflicto interpela al Estado, pero tambin a la sociedad, y pone sobre la mesa las relaciones entre estos. Coincidimos con el conflictlogo Javier Torres cuando seala que los conflictos tienen que ver con las polticas de Estado y resulta conveniente revisar algunas de ellas. En efecto, la mayora de conflictos no son, como piensan algunos, la ofensiva antisistema de una conspiracin ideolgica para destruir el Estado o la protesta acumuladora de fuerzas insurgentes. Es ms sencillo, es una demanda de inclusin poltica y legal, de distribucin, de oportunidades, o a veces, solo de dilogo. En sntesis, se trata de atacar el malestar que genera el descontento. En este escenario hoy no solo el estilo cada vez ms conservador de Humala est sobre esa balanza, sino tambin el modelo econmico y la naturaleza de la democracia (o una democracia funcionalizada por las fuerzas del mercado)20.

20 La gestin de Ollanta Humala ha generado, incluso, cuestionamientos polticos fuera del Per. En el marco de un encuentro con laAsamblea Parlamentaria EuroLatinoamericana (Eurolat), realizado el 13 de junio de 2012, en el Parlamento Europeo (Estrasburgo, Francia), Catherine Grze, diputada francesa del Partido Verde y vicepresidenta de la Comisin de los Asuntos Econmicos de dicha asamblea, cuestion su cambio de actitud respecto al modelo econmico en el Per basado en la extraccin de materias primas. http://www.rpp.com.pe/2012-06-15-diputada-europea-criticoa-humala-por-situacion-ambiental-en-peru-noticia_492647.html

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4. Una conclusin reflexiva sobre el Per de los 60 y el de hoy


El delicado contexto poltico que atraviesa en estos momentos el Per, nos exige responder con vitalidad a los que desde el discurso unidimensional pretenden deslegitimar la crtica a un gobierno que empieza a transitar, aceleradamente, por la va de la intolerancia y la coercin, cuando desde el conflicto y la protesta se le cuestiona por postergar las urgentes reformas orientadas a cerrar las brechas de la exclusin. Algunos medios de comunicacin que hicieron de la ltima campaa electoral un lamentable ejemplo de discriminacin, intransigencia y clasismo, pretenden defender el modelo econmico que tan buenos resultados le ha trado al Per, sealando, tendenciosamente, que el 70% de la poblacin que vot en la segunda vuelta presidencial del 2011, se opona a otro sistema econmico21. Sin embargo, detrs de esa grosera generalizacin lo que se quiere ocultar es que en el Per crece una demanda por mayor inclusin. Por ello resulta conveniente revelar cmo la Agencia Central de Inteligencia (CIA, por sus siglas en ingls) vea al Per, antes de la revolucin militar de Juan Velasco Alvarado en 1968. Desde inicios de los 60 la agencia de inteligencia estadounidense mostraba una intensa preocupacin por los ribetes revolucionarios que, segn dicha entidad, implicaba la situacin peruana. El 1 de mayo de 1963 la comunidad de inteligencia americana realiz en Washington una reunin del Estado Mayor Conjunto y la CIA, para analizar el estado de cosas en el Per, pues su mayor preocupacin era que pudiera llegar al poder un gobierno radical, tal como sucedi en Cuba en 195922.
Vase: Opinin. Sacada de mscaras. El Comercio, Lima, 8 de junio de 2012. Para la discusin se expuso un diagnstico preparado por la CIA, cifrado como Case Number: EO-1993-00006. Release Decision: RIFPUB. Political Prospects in Peru, 5 de enero de 1963.
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En su diagnstico la CIA sealaba que en el Per no exista una efectiva unidad nacional, entendida como un lenguaje y una cultura comn. Segn lo registrado en el protocolo de la reunin, el Per de entonces era conducido por una oligarqua, principalmente blanca, que habitaba en Lima y el rea costera, que ejerca el poder respaldada por las Fuerzas Armadas y por la Iglesia. Ms de la mitad de los 11 millones de habitantes eran indios analfabetos, pauperizados, que hablaban sus propias lenguas y vivan en una economa de subsistencia bajo un sistema de dominio semifeudal, apartados de la sociedad moderna. La mayora de los mestizos, que constituan aproximadamente la tercera parte de la poblacin, no vivan mucho mejor que los indios, aunque formaban parte de la gran fuerza de trabajo urbana. El diagnstico conclua sealando que los gobiernos peruanos no haban estado dispuestos a hacer los sacrificios necesarios, ni a afrontar los riesgos, para producir los profundos cambios sociales y econmicos que requera el pas. La estabilidad poltica del Per dependera decisivamente de la habilidad y la decisin del gobierno para responder a las demandas sociales de bienestar econmico y seguridad. En tal escenario, el cnclave de la inteligencia estadounidense observaba que:
Esta situacin augura una desintegracin de la estructura social y econmica peruana. A menos que las fuerzas moderadas logren realizar un cambio ordenado probablemente los liderazgos radicales conseguirn la oportunidad para ensayar sus mtodos23.

Una dramtica conclusin a la que podemos arribar, es que al cabo de ms de medio siglo es innegable que la realidad de aquellos tiempos se parece mucho a la actual y que en el Per hay cosas que siguen sin cambiar.

23 Vase al respecto: National Intelligence Estimate. NIE 97-63. Washington, May 1, 1963. CIA Files, Job 79-R01012A, ODDI Registry. Secret.

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La reinvencin fallida: una comprehensin de la poltica y la economa

As las cosas, no es pues una coincidencia que hoy las posiciones ms reaccionarias digan que un pas con conflictos sociales no vale la pena24 y que no debemos abusar de palabras como dilogo, unidad, transparencia o equidad25. Tampoco resulta extico, aunque no deja de ser grotesco, que en el Per de hoy, en medio de una crisis de gobernabilidad que se ahonda cada vez ms por la negacin de los cambios para lograr una sociedad ms igualitaria, desde una praxis cnica de la poltica, haya quienes vociferen que hacer cumplir las leyes no es autoritarismo26 (aunque esas leyes permitan disparar contra los ciudadanos) o que tendr que haber muertos (a los que se les esconde el nombre, por campesinos, y porque se cree que son de clase inferior). A esos les respondemos con una reflexin tica de Mohandas K. Gandhi: Una ley injusta es, por s misma, un tipo de violencia. El arresto por no cumplirla, lo es an ms.

Vase: Opinin. Sacada de mscaras. El Comercio, Lima, 8 de junio de 2012. Vase: Poltica. Cipriani sobre convulsin por conflictos sociales: Qu feo, un pas as no vale la pena. El Comercio, Lima, 10 de junio de 2012. 26 Al respecto vase: scar Valds sobre conflicto en Espinar: hacer cumplir las leyes no es autoritarismo. La Repblica, Lima, 3 de junio de 2012.
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Humala y las industrias extractivas. Poca transformacin y mucha continuidad


Carlos Monge S.

1. Introduccin En ms de una oportunidad el presidente Ollanta Humala ha hablado de la inminencia de una nueva minera, idea que podra hacerse extensiva a todas las actividades extractivas. Para ello ha introducido algunos cambios que pueden terminar siendo significativos (la ley y reglamento de la ley de consulta previa, la negociacin de nuevas contribuciones del sector minero, gas para el mercado interno y el relanzamiento de Petroper). Sin embargo, se mantiene el modelo general en el que las extractivas son el motor del crecimiento y todo lo dems se subordina a la promocin de inversiones en este sector. Desde una mirada general y comparativa, a la poltica del presidente Humala se le puede calificar de un neoextractivismo light1.

* Esta es una versin resumida y actualizada de un texto publicado por el Grupo Propuesta Ciudadana, del cual el Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco) es integrante y fundador. 1 Sobre el extractivismo, el neoextractivismo y el postextractivismo ver: Gudynas, Eduardo. 10 tesis urgentes sobre el nuevo extractivismo. En: Centro Andino de Accin Popular (CAAP) y Centro Latino Americano de Economa Social (CLAES), ed. Extractivismo, poltica y sociedad. Quito: CAAP CLAES, 2009; y Varios. Transiciones. Post extractivismo y alternativas al extractivismo en el Per. Lima: Red Globalizacin con Equidad y Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), 2012.

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2. La ley de consulta previa: la difcil consulta sobre cmo consultar


Una de las primeras medidas del nuevo congreso nacional y del nuevo poder ejecutivo, que inici sus funciones en julio del 2011, fue la aprobacin y promulgacin2 de la ley de consulta previa, que el anterior congreso nacional haba aprobado pero que fuese observada por el presidente Alan Garca. Sin embargo, las consultas macrorregionales y nacionales para la elaboracin del reglamento de la ley coorganizadas por el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA) y las organizaciones indgenas integrantes del llamado Pacto de Unidad3 han sido muy conflictivas. Al final del proceso la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera (CONACAMI) y la Confederacin Nacional Agraria(CNA), haban roto relaciones con el gobierno, mientras que la Confederacin Campesina del Per (CCP)y la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per (CONAP) buscaron influir en el reglamento hasta el final. El reglamento finalmente promulgado por el poder ejecutivo no incluye los ltimos aportes de la CCP y de la CONAP, mientras que AIDESEP, CONACAMI y CNA denunciaban el ntegro del proceso, incluida la ley que al inicio haban apoyado, amenazando con llevar el debate a las cortes internacionales4. La implementacin de la nueva norma ser un proceso largo y complejo pues hay temas pendientes de difcil resolucin.
6 de Septiembre 2011 Conformado por la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la Confederacin Campesina del Per (CCP), la Confederacin Nacional Agraria (CNA) y la Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera (CONACAMI), a las que se sum la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per (CONAP) por invitacin del gobierno. 4 Ver la posicin de AIDESEP y de otras organizaciones sobre la ley de consulta previa y su reglamento en: www.aidesep.org.pe
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Por ejemplo, la lista de quines pueden ser considerados indgenas, incluyendo el reclamo de quienes no siendo o no percibindose indgenas piensan que la ley restringe su derecho a tambin ser consultados5. Adems, el Estado carece de los procedimientos, los recursos humanos y la cultura mnima para hacer de las consultas un hecho de la vida cotidiana, por lo que dado como terminaron las consultas sobre el reglamento no es esperable que las primeras consultas se desarrollen con fluidez. En suma, si la expectativa era que la ley de consulta previa sirviera para disminuir la conflictividad social en torno a los grandes proyectos con impacto en la poblacin indgena, queda claro que al menos en el corto plazo ello no ser as.

3. Las polticas mineras: las herencias de Ollanta Humala


El combate a la minera informal / ilegal: abriendo una caja de pandora
El crecimiento sin precedentes del precio del oro, la pobreza sostenida en la sierra rural, la mejora de las vas de comunicacin, la dejadez absoluta del Estado y la complicidad del gran capital, se han dado la mano para generar la catstrofe ambiental y social causada por la minera informal o ilegal que hoy se vive en Madre de Dios y otras regiones del Per. El gobierno del presidente Garca coloc el tema en la agenda poltica nacional, pero el actual gobierno ha fortalecido y complejizado sus polticas, al incluirse decretos que criminalizan la actividad, proponerse estrategias para formalizar a un sector importante de la misma en territorios seleccionados y al llevar

5 Ver el pronunciamiento de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per (REMURPE) en: www.remurpe.org.pe

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a cabo acciones policiales y militares directas contra las mafias y sus dragas, smbolos visibles de la minera informal/ilegal6. Sin embargo, tambin es cierto que luego de un inicio firme, el gobierno parece haberse debilitado y ha negociado con los mineros informales una suerte de tregua de 2 aos que les permitir seguir operando con el Estado como comprador, mientras se formalizan. Seguramente las presiones sobre el gobierno para no tomar accin efectiva contra esta actividad deben ser enormes, habida cuenta la participacin no solamente de las mafias que controlan esos territorios y esas actividades, sino tambin de sectores de la elite econmica y poltica nacional que proveen a los mineros informales/ilegales de capital, canales de comercializacin y proteccin poltica. Por ejemplo, el hijo poltico de La Goya, la duea de Huepetuhe (distrito de la provincia de Manu, en Madre de Dios, con intensa actividad aurfera ilegal), ha sido gerente de la empresa Volvo para la zona, siendo Volvo y Ferreyros grandes proveedoras de maquinarias en el territorio, que incluso han provisto de financiamiento a los empresarios locales; el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Energa y Minas renunci despus de que supo que era el principal comercializador de oro ilegal de la zona7.

Los aportes adicionales: no son tanto como se dice, la mayor parte va al gobierno central y vienen con fuertes condiciones
La negociacin de un aporte fiscal adicional por parte de los empresarios mineros fue como la ley de consulta previa presentado como la manifestacin de una firme voluntad gubernamental de cambiar sustantivamente las reglas de juego del sector extractivo en el Per.
Decreto Supremo del Ministerio del Medio Ambiente del 16 de marzo de 2012. Ver reportajes sobre estos temas en la Revista Poder Per (febrero de 2012) y en el diario El Comercio (31 de marzo de 2012).
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Sin embargo, sigue habiendo dudas sobre las cifras. Se anunciaron 3 mil millones de soles adicionales resultantes de un gravamen para las empresas con estabilidad tributaria, un impuesto extraordinario para las empresas sin estabilidad tributaria y una nueva metodologa para estimar las regalas mineras8. Pero todos estos pagos ahora se consideran costos y por tanto se toman en cuenta al determinar la base de la estimacin del impuesto a la renta; tambin qued sin efecto el bolo voluntario de unos 500 millones de soles al ao; y para empeorar todo, estos nuevos pagos van al gobierno central, mientras que un menor impuesto a la renta disminuye el canon que va a las regiones y municipios9. Queda claro entonces que este aporte adicional era el precio que los empresarios mineros pagaban para lograr viabilidad poltica a proyectos cuestionados por las poblaciones locales, como el de Minas Conga y otros. Las declaraciones presidenciales respecto de que Conga es necesaria para la gran transformacin, en pleno conflicto con las poblaciones y autoridades locales y regionales cajamarquinas en torno a este cuestionado proyecto, resume bien las relaciones entre ambos temas10.

DoeRun y La Oroya: poniendo a prueba la paciencia de los trabajadores y del Estado


El complejo metalrgico de La Oroya hasta entonces propiedad de la estatal Centromin Per fue privatizado en 1997.
No existe un mecanismo de transparencia respecto de estos aportes, por lo que no se sabe en realidad cunto es lo que las empresas vienen aportando por encima de lo que aportaban antes, ni que impacto tendrn esos aportes sobre la determinacin del impuesto a la renta una vez descontados como gastos. Tampoco se sabe en qu se estn gastando los recursos que el Estado recibe por este concepto. 9 Ver al respecto el anlisis del Grupo Propuesta Ciudadana en: www. propuestaciudadana.org.pe 10 Declaraciones del presidente Ollanta Humala en una conferencia de prensa realizada el 16 noviembre de 2011.
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La empresa DoeRun tom la gestin del mismo comprometindose a implementar sucesivas fases de un Programa de Adecuacin Medio Ambiental (PAMA), para bajar los altsimos ndices de contaminacin que existen en esa ciudad. Por su parte, el Estado se comprometi a remediar los pasivos ambientales que se haban acumulado en dcadas de gestin privada y estatal. DoeRun ha incumplido sistemticamente sus compromisos relativos al PAMA, aduciendo que los estimados iniciales estaban mal hechos y que sus costos reales eran ms altos. Por su parte el Estado le ha venido ampliando los plazos a la empresa, adems de tampoco cumplir con la remediacin de los pasivos ambientales. A todo ello se suma que se generaron pleitos entre DoeRun y sus acreedores, lo que llev finalmente a que hace dos aos se paralicen las actividades del complejo mientras se resolva la situacin legal de la empresa. La empresa ha pasado a ser gestionada por una Junta de Acreedores, cuyo mayor acreedor aunque sin tener mayora es una filial extranjera de la propia DoeRun. La mayora de los acreedores donde el gobierno es parte importante ha rechazado sucesivas versiones del Plan de Reactivacin presentado por DoeRun (que incluyen una nueva postergacin del PAMA y que el gobierno se comprometa a asumir los potenciales pagos que la empresa deba hacer como resultado de demandas internacionales), inicindose un proceso de liquidacin y bsqueda de una nueva empresa interesada en hacerse del proyecto, as como con voluntad para cumplir los compromisos ambientales pendientes11. La iglesia catlica y sectores ambientalistas apoyan esta opcin. En el campo opuesto, los trabajadores y la mayor parte de las autoridades regionales y locales reclaman que se inicien de una vez las actividades dando a la empresa las facilidades que exige.
Ver: Junta de Acreedores de Doe Run Per elige hoy a la empresa liquidadora. La Repblica, Lima, 25 de mayo de 2012. http://www.larepublica.pe/24-05-2012/ junta-de-acreedores-de-doe-run-peru-elige-hoy-la-empresa-liquidadora
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En el Congreso de la Repblica ha habido acuerdos multipartidarios en el mismo sentido, incluidos parlamentarios del partido de gobierno. Aunque frente al nombramiento de la Empresa Right Bussiness como liquidadora parece haber un cambio en la actitud de los trabajadores12.

Minas Conga y la gran minera: un gobierno atrapado sin salida


Minas Conga, proyecto minero de la empresa Yanacocha, sociedad entre las empresas Newmont de los Estados Unidos y Buenaventura del Per, se ha convertido en un caso emblemtico de la pesada herencia que los gobiernos anteriores han dejado al de Ollanta Humala, pero tambin de las opciones estratgicas que el actual gobierno ha tomado al definir las relaciones entre minera, crecimiento econmico e inclusin social. Minas Conga con una inversin de casi 5 mil millones de dlares es el proyecto minero ms grande de la actual cartera minera (30 proyectos por el valor de ms de 50 mil millones de dlares)13 y de la historia del Per. Durante la gestin de Alan Garca, el Ministerio de Energa y Minas (MINEM) ya le haba aprobado al proyecto Conga el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) presentado y, en consecuencia, el proyecto se encuentra legalmente expedito para iniciar sus actividades. Pero Conga enfrenta una seria resistencia social, sobre todo en las provincias de Celendn y Hualgayoc - Bambamarca. As, despus de una huelga general regional contra Conga y fracasado un intento de dilogo, a fines del 2011 el mismo gobierno le exigi a la Empresa Yanacocha suspender temporalmente las

12 Trabajadores de Doe Run apoyan designacin de Right Business. El Comercio, Lima, 29 de mayo de 2012. http://elcomercio.pe/economia/1421070/noticiatrabajadores-doe-run-apoyan-designacion-right-business 13 Ver en: www.minem.gob.pe

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actividades14, mientras que el Ministerio del Ambiente (MINAM) emiti una opinin tcnica sobre el EIA que result demoledor contra l mismo. De esta manera se gener una seria crisis poltica que llev a la renuncia del Gabinete Lerner. El nuevo gabinete contrat a 3 expertos internacionales para que realicen un peritaje del EIA, recomienden mejoras y aplaquen las dudas de la poblacin. Finalmente, en parte sobre la base de las recomendaciones del peritaje, el Presidente de la Repblica ha anunciado cuatro condiciones para que Conga inicie sus actividades: proteger 2 de las 4 lagunas a ser vaciadas, cuadruplicar la oferta de agua, establecer un fondo social y generar 10 mil empleos. Al momento de redactar estas lneas la empresa no ha dado respuesta a los requisitos establecidos por el presidente, mientras que se mantiene una nueva protesta general contra Conga, que ya viene durando 2 semanas, a lo que en respuesta a este conflicto y otro generado en torno a la Mina Tintaya, en Espinar, Cusco el gobierno ha generado un nuevo marco legal que permite juzgar a los dirigentes sociales procesados como responsables de estos conflictos fuera de sus sedes judiciales naturales. Luego de un enfrentamiento que tuvo como resultado 2 muertos y varios heridos y detenidos, el Alcalde de Espinar Oscar Mollohuanca ha sido liberado y encabeza el dialogo con el gobierno central sobre los problemas suscitados en torno a Mina Tintaya, aunque el nuevo marco legal sigue vigente. Ahora bien, como se seala lneas arriba, hay una cartera adicional de 29 proyectos por un valor de ms de 50 mil millones de dlares en distintas fases de maduracin. Buena parte de ellos va a enfrentar los mismos problemas que Minas Conga: resistencia social por parte de poblaciones y autoridades locales y regionales (que temen por el impacto de estas actividades sobre los recursos
Bazn, Antonio. Yanacocha suspende proyecto en mina Conga y da paso al dilogo. La Republica, Lima, 30 noviembre, 2012. http://www.larepublica.pe/30-112011/yanacocha-suspende-proyecto-en-mina-conga-y-da-paso-al-dialogo
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hdricos de las regiones involucradas) y desconfianza frente a las decisiones sobre los EIA de parte de un MINEM percibido como aliado de las empresas, no protector del medio ambiente y contrario a los intereses de las poblaciones y las autoridades locales y regionales. El gobierno del presidente Humala enfrenta pues un dilema general donde Minas Conga es ya un caso emblemtico. Su poltica actual es dar luz verde a los grandes proyectos mineros ms all de la opinin de los locales y de sus impactos ambientales para sostener las tasas de inversin y crecimiento, y de esta manera generar los recursos fiscales que necesita para financiar la ampliacin del gasto social, y as lograr la anhelada inclusin. Y en ese sentido, no parece estar dispuesto a un cambio de giro hacia una estrategia general de bsqueda de otras fuentes de renta pblica y de exportaciones que nos hagan menos dependientes de las inversiones mineras.

Gran minera y marcos institucionales: cuando el remedio puede ser peor que la enfermedad
El marco institucional vigente no da a los gobiernos regionales y locales competencias ni funciones en relacin a los grandes proyectos extractivos, pues en el proceso de la descentralizacin se les transfiri a los gobiernos regionales solamente competencias en relacin con la minera pequea y artesanal, y a los gobiernos locales no se les transfiri nada. De la misma manera, la gestin del sector energa y minas ha ignorado la creacin del Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAM) primero y del Ministerio del Ambiente (MINAM) despus. En efecto, hasta hace muy pocos aos la Oficina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) segua en el Ministerio de Energa y Minas, entidad que hasta hoy est encargada de la promocin de las inversiones y de la evaluacin y aprobacin de los EIA.

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Por su parte, los gobiernos locales han venido buscando desde hace tiempo la manera de participar en las tomas de decisiones sobre estos grandes proyectos mediante la creacin de reas locales de conservacin y la organizacin de consultas vecinales sobre la viabilidad de estos, tal como ocurri en Tambogrande y Majaz (Piura), y en Islay (Arequipa). Para los gobiernos regionales el camino ha sido la puesta en prctica de procesos de Zonificacin Econmica y Ecolgica (ZEE) y de Ordenamiento Territorial (OT). Sobre esta base, el Gobierno Regional de Cajamarca ha dado el paso de emitir ordenanzas regionales para la proteccin de las cabeceras de cuenca y declarando inviable el Proyecto Conga. Dichas ordenanzas fueron declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional15. En Moquegua y Tacna, pese a que no tienen competencias formales para hacerlo, son los presidentes regionales los que lideran las mesas de negociacin para solucionar la contradiccin que se abre entre las demandas mineras por ms agua y las necesidades de otros sectores productivos y de consumidores, en un contexto de estrs hdrico. El tema de fondo es pues que el actual marco institucional para las decisiones sobre los grandes proyectos de inversin en el sector energa y minas es obsoleto y no da ms. De hecho el gobierno central le exige a la empresa Yanacocha suspender un proyecto que legalmente ya puede iniciar sus operaciones pues tiene el EIA aprobado, mientras que los gobiernos regionales son protagonistas de conflictos y soluciones aunque carecen de competencias, en tanto que el MINAM de facto se erige como protagonista, aunque no tiene roles asignados. As, la crisis en torno a Conga y otros proyectos mineros estn haciendo evidente el agotamiento del marco institucional heredado de las dcadas anteriores, generando la necesidad de un
15 Sobre la zonificacin econmica y ecolgica y las ordenanzas del Gobierno Regional de Cajamarca, ver: www.regioncajamarca.gob.pe

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nuevo consenso nacional sobre un nuevo marco institucional. Y no se trata solamente de redefinir las relaciones entre el MINEM y el MINAM, sino que tambin se debe incluir a los gobiernos regionales y locales en la toma de decisiones, replanteando las relaciones entre procesos subnacionales de ZEE y OT y la entrega de concesiones, y la aprobacin de EIA desde el gobierno central. Lamentablemente las respuestas del gobierno del presidente Humala a estos retos apuntan a empeorar las cosas. No solamente cuestion ante el Tribunal Constitucional las ordenanzas del Gobierno Regional de Cajamarca sobre las cuencas y Minas Conga, sino que ha anunciado que pasar la OEFA del MINAM a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), y que llevar tambin hacia la PCM las actuales competencias del MINEM sobre los EIA y del Ministerio de Agricultura sobre la Autoridad Nacional del Agua (ANA), en lugar de trasladarlas al MINAM, como era la orientacin inicial. Todo esto en medio de una campaa por desprestigiar a los gobiernos regionales y locales, y cuestionar la descentralizacin misma como proceso, acusndolos de ser los causantes de los conflictos por su incapacidad de gestin y por su apoyo a los reclamos de la poblacin en este terreno.

4. Los hidrocarburos: gran continuidad con grandes cambios


El gas de Camisea: nuevas polticas que plantean nuevos debates
El gobierno ha negociado con las empresas del Consorcio Camisea para que el gas del Lote 88 que estaba inmovilizado desde el gobierno de Alejandro Toledo como garanta a los compromisos de exportacin a Mxico se pueda usar ahora para ofrecer energa ms barata y ms limpia a las empresas, los hogares y el transporte en el Per, particularmente en el sur del pas. El anuncio es sin duda prometedor, aunque los efectos no sern inmediatos pues todava hay que crear la infraestructura necesaria para movilizar ese gas hacia la costa y dentro del sur mismo.

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Pero no se trata de una nueva estrategia energtica que mantenga todo el gas para el mercado interno, pues las empresas pueden seguir exportndolo si as les conviene y si resuelven de otra manera las garantas requeridas por sus fuentes de financiamiento. Una consecuencia problemtica de la decisin de mantener abierta la puerta de la exportacin, al mismo tiempo que se abastece el mercado interno, es que se genera una fuerte presin por mas exploracin y extraccin en las selvas de Cusco y Madre de Dios, zonas de alta sensibilidad ambiental y de residencia de poblaciones indgenas que rechazan estas actividades. De hecho, la propia empresa Pluspetrol ha reconocido que el Estado peruano le ha pedido que ample sus operaciones en el Lote 88 sobrepuesto con la Reserva Territorial Nahua Kugapakori para poder abastecer al mercado interno y, al mismo tiempo, seguir exportando16. Respecto de la movilizacin de este gas al interior del pas y hacia los nuevos polos petroqumicos de la costa (ver despus), se han planteado dos estrategias: La primera es la del Gasoducto del Sur del Per, o Proyecto Kuntur, que debe transportar gas para el abastecimiento de las regiones de Puno, Arequipa y Moquegua, y hacia los grandes proyectos petroqumicos que se planean en el sur del pas. Al respecto, ha generado cierto debate el que la empresa norteamericana Conduit haya vendido su 49% de participacin en el proyecto Kuntur a Odebrecht, que ya tena el 51%, lo que convierte a la empresa brasilea en la duea del ntegro del negocio del gasoducto. La empresa engreda de Alan Garca resulta siendo, una vez ms, la gran beneficiaria de una decisin de Estado. Es importante mencionar que Petroper tambin est buscando una participacin en este proyecto, con lo que es posible que este monopolio de Petrobras sobre Kuntur cambie en el corto plazo.
Prado, Elzabeth. Ampliacin de Camisea es a pedido del ejecutivo. La Repblica, Lima, 20 agosto de 2011. http://www.larepublica.pe/20-08-2011/ ampliacion-de-camisea-es-pedido-del-ejecutivo
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La segunda estrategia es la del Gasoducto Virtual, sistema que permitir llevar gas a los hogares, las pequeas y medianas industrias, y hacia los transportistas de las regiones del sur del Per, mientras se construye el Proyecto Kuntur. El sistema proyectado es en base a camiones cisterna que transporten el gas desde la planta de Melchorita, en Caete, hasta plantas locales de procesamiento que permitan reconvertirlo y distribuirlo localmente. Al respecto, Petroper ya ha suscrito convenios con Repsol y con el Gobierno Regional del Cusco, esperndose un pronto inicio del proyecto con una inversin de unos 100 millones de dlares. Finalmente, est el tema de los nuevos proyectos petroqumicos en el sur del Per y su relacin con el medio ambiente y el desarrollo. Estn en marcha al menos 3 de estos proyectos: Nitratos del Per, del Grupo Brescia de Per y SigdoKoppers de Chile, en Pisco; ORICA Nitratos el Per, de la australiana ORICA, en Ilo; y Braskem/Petroper, con viabilidad y ubicacin an por determinar. El proyecto ms avanzado es el de Nitratos del Per, con una planta que estar ubicada muy cerca de la Baha de Paracas (nica reserva marino costera del Per) y con un EIA aprobado por el mismo MINEM que aprob los cuestionados EIA de Ta Mara en Islay y Conga en Celendn, lo que genera gran desconfianza de parte de pescadores artesanales y residentes locales, as como de ambientalistas de todo el pas. Era indispensable ubicar la planta en la entrada misma de la baha?, con los niveles de rentabilidad de esas inversiones, no podan proyectar una planta ms alejada aun cuando ello supusiese costos algo ms elevados?, cuestion siquiera el MINEM la ubicacin de la planta proyectada? Sobre el proyecto ORICA, de la australiana del mismo nombre, est pendiente resolver el acceso a un terreno propiedad el Estado en Ilo y se est discutiendo su EIA en audiencias con la poblacin local. Por su parte, Braskem y Petroper han suscrito un memorndum de entendimiento para estudiar la factibilidad

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tcnica y financiera del proyecto, el que comenzara operaciones recin en el 2018. De manera ms amplia queda planteado un debate estratgico: es la industria petroqumica la palanca de desarrollo del sur andino rural, indgena, campesino, pobre?, son estas inversiones la clave para su bienestar?, es este el camino de la inclusin?, cules son las relaciones entre estas inversiones y el bienestar anunciado para esas mayoras hoy excluidas?

El relanzamiento de la refinera de Talara: a qu costo?, en qu plazo?


Despus de su privatizacin, la estatal petrolera Petroper qued a cargo de una cada vez mas obsoleta refinera de Talara y de los mercados de distribucin y venta de gasolina y derivados que resultaron poco atractivos para la inversin privada. La espaola Repsol se adjudic la refinera de La Pampilla en Lima y diversos consorcios se repartieron la distribucin y venta de gasolinas y otros derivados. La poltica del presidente Humala en este terreno se propone la modernizacin de la refinera La Pampilla, lo que le permitir incrementar su capacidad de refinamiento y tener capacidad de procesar crudos pesados nacionales, ahorrndose el fisco la importacin de crudos ligeros que no produce el Per, pues ahora exportamos crudos baratos que no podemos refinar e importamos crudos caros que nuestras actuales refineras s pueden procesar, situacin que cambiaria ventajosamente si la refinera de Talara adquiere la capacidad de refinar esos crudos pesados. La inversin en Talara tambin mejorar los estndares ambientales de la estatal petrolera, disminuyendo los niveles de sulfuro y bajando el octanaje de las gasolinas. Se espera adems que Repsol haga lo mismo con la refinera La Pampilla, con lo que el pas mejorara sustantivamente su desempeo en este terreno.

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El proyecto se inici tmidamente en el ao 2007 y al contar ahora con el respaldo poltico y financiero del gobierno central debe acelerar su implementacin para culminar en el ao 2016, a un costo hasta hoy estimado de unos 1700 millones de dlares17.

La integracin vertical: mirndonos en el espejo colombiano


Petroper est buscando activamente recuperar la participacin en actividades de explotacin (primero) y de exploracin (despus) que tuvo antes de su privatizacin en los 90, as como ingresar a estas actividades en asociacin con empresas privadas, como parte de una estrategia de desarrollo de capacidades tcnicas, humanas y financieras. La modalidad es que se le asigne participacin en concesiones petroleras que ya caducan, a manera de socio minoritario del concesionario principal. Esta estrategia ha generado una reaccin adversa en el sector empresarial privado y en la derecha poltica y meditica, quienes insisten que se trata de una estrategia veladamente estatista que busca desplazar al sector privado. Desde estos sectores se asocia a las empresas estatales con ineficiencia y corrupcin, ignorando la experiencia brasilera (Petrobras) y colombiana (Ecopetrol) de empresas estatales eficientes y competitivas. Es adems una crtica que ignora que Petroper se propone salir a vender acciones en la Bolsa de Valores, con la intencin de levantar capital y de generarse una presin interna de inversionistas privados para una mayor eficiencia y transparencia. Se cree que el modelo a seguir es el de la socialista Petrleos de Venezuela Sociedad Annima (PDVSA) del venezolano Chvez, cuando en realidad es el de Ecopetrol de los conservadores presidentes colombianos Uribe y Santos.
Mayo, Wilder. Refinara de Talara quedara como nueva. La Primera, Lima, 30 de mayo de 2012. http://www.diariolaprimeraperu.com/online/entrevista/refineriade-talara-quedara-como-nueva_112254.html
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Por otro lado, Petroper enfrenta en Perupetro18 un escollo imprevisto que genera tensiones al interior del sector. Perupetro ha cuestionado la estrategia de Petroper de que se le asigne participacin en concesiones a punto de caducar, pues quiere afirmar una estrategia de acceso a las concesiones por medio de licitaciones internacionales. Ciertamente, desde la perspectiva de la transparencia y la maximizacin de beneficios fiscales inmediatos, es mejor una concesin por licitacin que una negociacin bilateral. Pero, dado que Petroper no tiene ni la experiencia ni el capital, sus chances de ganar una licitacin son casi nulas, por lo que esta opcin se convierte en un obstculo a la estrategia gubernamental en este terreno. Habr que ver quin sale ganando en esta puja interna en torno al ingreso de Petroper a las actividades de explotacin.

La Amazonia como fuente de energa y renta energtica fsil


Hay pues cambios de toda ndole en la estrategia energtica del nuevo gobierno. Sin embargo, hay tambin una gran continuidad: el peso de las energas fsiles en la matriz energtica nacional y la visin de la Amazonia como un espacio de provisin de energa y de la renta que esta genera. En efecto, se mantienen vigentes los planes energticos del MINEM que buscan responder al crecimiento de la demanda por energa triplicando la produccin de petrleo en la Amazonia, para lo que se mantiene en pie una agresiva poltica de entrega de concesiones en esa regin del pas19. De hecho, ya desde el ao 2011 el presidente de Perupetro haba anunciado la suscripcin de 6 nuevos contratos petroleros en
18 Ente estatal encargado de adjudicar los bloques petroleros para exploracin o explotacin y negociar los contratos respectivos. 19 Ver: Monge, Carlos y Viale, Claudia. Podemos despetrolizar la Amazonia?. Quehacer, n. 181. Lima: desco, 2011, pp. 44-49.

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la Amazonia con la espaola Repsol YPF, la colombiana Ecopetrol y la britnica Emerald Energy. A inicios de este ao, la mxima autoridad ha anunciado que esta poltica continuara y que se suscribirn 30 nuevos contratos, la mayor parte de ellos tambin en la Amazona. A ello hay que aadir la persistencia en el Acuerdo Energtico con Brasil, suscrito por los gobiernos de Lula y Alan Garca, mediante el cual el Per se compromete a la construccin de varias hidroelctricas en la cuenca oriental de la Cordillera Oriental de los Andes. Como queda claro del anlisis del Proyecto Inambari que es el primero de los proyectos considerados, estas hidroelctricas sern financiadas por el Estado brasilero y construidas por empresas brasileras para satisfacer las necesidades energticas del Brasil. El Per asume el costo financiero pues debe pagar el capital y los intereses, y tambin el costo social y ambiental20. No hay pues variacin de la estrategia general que viene desde los aos 70 de ver en la Amazonia una fuente de energa y una generadora de renta derivada de la extraccin de petrleo, gas y de la generacin de hidro-energa.

5. Temas adicionales
Se quedan dos temas centrales en el tintero. El primero, cmo el gobierno central reacciona frente a los conflictos sociales en general, no solamente aquellos que se dan en torno a las industrias extractivas. Podemos afirmar en este sentido que se mantienen y se endurecen las normas legales heredadas de Alan Garca que permiten el uso de fuerza letal contra las protestas sociales, crendose adems, en respuesta a
20 Ver anlisis de los impactos sociales y ambientales del proyecto Inambari en: www.spda.org.pe y en www.dar.org.pe

394 Humala y las industrias extractivas. Poca transformacin y mucha continuidad

los conflictos de Cajamarca y Cusco, un nuevo marco legal para juzgar a los dirigentes sociales y polticos involucrados fuera de sus jurisdicciones naturales. El resultado de todo ello son 12 civiles muertos y decenas de policas heridos en 10 meses, varias decenas de procesados en Cajamarca y Cusco, y una campaa por sacar de su cargo el presidente regional de Cajamarca. El segundo tema, la faccin senderista del valle del ro Apurmac que secuestr a casi 40 trabajadores de las empresas Skanska y Construcciones Modulares, contratistas del Consorcio Camisea. En un hecho del que solo existe un antecedente21, los senderistas demandaron a las empresas un pago en efectivo, pagos anuales y diversos bienes, que incluan desde dinamita hasta ropa. Tiempo despus esa misma columna tom por unas horas una localidad con trabajadores de la empresa Transportadora de Gas del Per (TGP). Se plantea una interrogante sobre estos actos: son estos dos hechos aislados o vamos rumbo a una colombianizacin de las relaciones entre Sendero Luminoso y las empresas gasferas, en la que el chantaje permanente a las empresas extractivas se convierte en una fuente constante de renta para las actividades de esta faccin senderista.

6. Conclusin
Las industrias extractivas estn en el centro de la dinmica social y poltica del pas, pero no queda claro si el gobierno tiene una estrategia integral para responder a la multiplicidad de frentes que el sector extractivo le presenta. Se trata de un gobierno que propone una continuidad bsica (las extractivas como eje del crecimiento y del desarrollo, donde las
21 En el 2003 Sendero Luminoso secuestro a 70 trabajadores de la empresa Techint y se ha sugerido desde entonces que esta pag un rescate por su liberacin.

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decisiones siguen concentradas en el MINEM sin consideraciones sociales ni ambientales mayores), con cambios ms o menos importantes (consultas, algo ms de renta, ms gas para el mercado interno y un relanzamiento de la estatal petrolera). Esta suma de polticas puede caracterizarse como neoextractivista pues cumple con sus premisas bsicas: la continuidad de la dependencia de las commodities pero con ms renta para el gasto social interno, el relanzamiento de la empresa estatal y nuevos espacios de participacin social cuya significacin est por verse; pero en versin light por los mtodos (negociacin) y los montos (pequeos) de este neoextractivismo. En el sector energa y minas la gran transformacin es pues una tarea pendiente. Pero si el presidente Humala le hace caso a su primer ministro Oscar Valdez, que le sugiere que se olvide de sus promesas electorales, entonces pasar de tarea pendiente a un incomodo recuerdo de una poca que muchos, principalmente la pareja presidencial, parecen querer olvidar.

Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformacin*


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EL TRNSITO De LA GRAN TRANSFORMACIN a la Hoja de Ruta del gobierno de Ollanta Humala, ha sido interpretado como un giro a la derecha1. Aunque la interpretacin ha sido corroborada, palmariamente, por el cambio del gabinete Lerner por el de Valds, el manejo del Ministerio de Economa y del Banco Central de Reserva, as como por la actuacin gubernamental en el caso Conga2, no hay consenso ni claridad sobre la cantidad de grados del giro, ni mucho menos si se trata de un giro sin retorno3. El presente texto analiza la suerte que la agricultura ha tenido en dicho trnsito. Para ello me basar en la revisin de los dos documentos emblemticos de cada momento del trnsito:

* Javier Alvarado y Beatriz Salazar brindaron valiosa informacin sobre la actualidad agraria. Levy del guila, Natalia Gonzlez y Pablo Sendn comentaron crticamente este trabajo. Agradezco a todos por contribuir a que este sea un mejor producto. Los errores son propiedad privada del autor. 1 Burt, Jo-Marie. La ltima tentacin de Ollanta Humala. Revista ideele, n 218. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2012. En: http://www.revistaideele.com/ideele/ content/la-%C3%BAltima-tentaci%C3%B3n-de-ollanta-humala. Acceso el 1 mayo 2012; Dargent, Eduardo. Las claves de una aprobacin prematura. Revista ideele, n 218. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2012. En: http://www.revistaideele.com/ideele/ content/las-claves-de-una-aprobaci%C3%B3n-prematura. Acceso el 1 mayo 2012. 2 Zapata, Antonio. El complejo de Sansn. La Repblica, Lima, 14 de diciembre de 2011. 3 Lauer, Mirko. Ollanta saludable. La Repblica, Lima, 8 de mayo de 2012.

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Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformacin

La gran transformacin. Plan de Gobierno 2011-20194 (LGT) y los Lineamientos centrales de poltica econmica y social para un gobierno de concertacin nacional que constituyen la Hoja de Ruta (HdR)5. Aunque el marco analtico est trazado por los contenidos de LGT y la HdR, reconozco que hay acciones siempre menores incoherentes con dicho marco. Estas acciones parecen estar ms relacionadas con la dinmica domstica sectorial, donde influyen mucho las preferencias de las personas que dirigen cada sector. En el Ministerio de Agricultura (MINAG) el carcter progresista de estas cpulas habra permitido algunas medidas a favor de la pequea agricultura, as como una actitud dialogante con las organizaciones de los productores, conducta que no parece ser generalizada en las prcticas del Ejecutivo6. El texto est organizado en cuatro partes. La primera parte se dedica a LGT, presentando su diagnstico del modelo de desarrollo existente en el Per, identificando, luego, el lugar de la agricultura en dicho modelo, cerrando esta parte con las propuestas de largo y corto plazo para generar la gran transformacin de la situacin diagnosticada. La segunda parte aborda la HdR con nfasis en la agricultura. La tercera parte presenta el significado de la transicin de LGT a la HdR. Finalmente, la cuarta parte presenta algunas conclusiones derivadas del anlisis realizado en este trabajo.

4 Comisin de Plan de Gobierno 2011-2016. Gana Per. La gran transformacin. Plan de Gobierno 2011-2016. Lima: Gana Per, 2010. 5 Gana Per. Lineamientos centrales de poltica econmica y social para un gobierno de concertacin nacional. Campaa Ollanta presidente: Segunda vuelta. Lima: Gana Per, 2011. 6 Ilizarbe, Carmen. Humala y el dficit democrtico. Revista ideele, n 218. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2012. En: http://www.revistaideele.com/ideele/ content/humala-y-el-d%C3%A9ficit-democr%C3%A1tico. Acceso el 3 mayo de 2012.

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La gran transformacin
El diagnstico
Los gobiernos del Per, desde la dcada de 1990, han implementado un modelo econmico neoliberal primario exportador que enfatiza la atraccin del capital extranjero, lo que se refleja en el () desmantelamiento de los estndares regulatorios e institucionales (LGT 2010:15)7. Este modelo ha generado una economa dedicada fundamentalmente a actividades terciarias o de servicios, en las que se emplea el 72% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) y las que generan el 61% del Producto Bruto Interno (PBI). El modelo econmico evidencia que las polticas econmicas se centraron en los mercados externos, dejando los mercados locales a merced de los intereses del capital transnacional, tal como lo evidencian los asimtricos Tratados de Libre Comercio (TLC), () la apertura comercial indiscriminada, la reduccin unilateral de aranceles y el liderazgo de las exportaciones en el crecimiento econmico (LGT 2010:16)8. En este sentido, la apuesta fue () por la liberalizacin del comercio exterior y por un crecimiento exportador, dejando de lado el desarrollo enraizado en la expansin de los mercados internos y en el empleo de nuestras propias capacidades (LGT 2010:12)9. El diagnstico indica que la agricultura, al igual que el resto de actividades productivas, est desarticulada de las actividades de transformacin (LGT 2010:17)10, por lo que no se agrega valor a las materias primas exportadas ni se compite con los bienes importados. La desarticulacin entre agricultura e industria se explica porque las provincias, como espacios geogrficos y demogrficos,
Comisin de Plan de Gobierno 2011-2016. Gana Per. La gran transformacin. Plan de Gobierno 2011-2016. Lima: Gana Per, 2010. 8 Ibid. 9 Ibid. 10 Ibid.
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Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformacin

fueron excluidas del proceso de industrializacin (LGT 2010:74)11, lo que es consistente con el diagnosticado modelo primario exportador con dbiles mercados locales.

La agricultura en la gran transformacin


El nacionalismo como programa poltico, adems de su apuesta por la construccin de una identidad nacional de ciudadanos, aspira a alcanzar una soberana que permita al pas gestionar autnomamente una economa nacional de mercado abierta al mundo, la que constituye la base de un nuevo modelo de desarrollo. La figura N 1 presenta la secuencia de condiciones y acciones que llevaran al nuevo modelo de desarrollo planteado por el nacionalismo. En esta gran transformacin, la industrializacin y el desarrollo de la agricultura juegan un rol central:

Para industrializar el pas se requiere crear y expandir los mercados

internos. Proponemos una industrializacin basada en el desarrollo de la agricultura. Nuestro objetivo es transformar el actual patrn primario exportador de crecimiento econmico. Y, sobre la base del desarrollo de la agricultura, crear circuitos productivos desde nuestros recursos naturales hasta su ms alto grado de transformacin productiva para aadir valor agregado. Usar la ciencia moderna y la tecnologa como factores productivos (LGT 2010:72)12.

La industrializacin de la materia prima () permitir, junto con el

desarrollo de la agricultura, la constitucin de circuitos productivos, la generacin de empleo sostenible y, por lo tanto, el desarrollo de los mercados internos (). Esta es la base de la construccin de una

11 No se reconoce la desvinculacin de los espacios rurales de los urbanos, incluso en las provincias con incipiente produccin agropecuaria. 12 Comisin de Plan de Gobierno 2011-2016. Gana Per. La gran transformacin. Plan de Gobierno 2011-2016. Lima: Gana Per, 2010.

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Figura N 1 Condiciones para una economa nacional de mercado y un nuevo modelo de desarrollo
Nuevo modelo de desarrollo Diversificacin de exportaciones Economa nacional de Mercado Mercado nacional Mercados regionales y locales Transformacin de materias primas generando valor agregado Marco regulatorio facilitadordel financiamientode inversiones privadas Desarrollo de mercado interno de capitales en soles Competitividad en mercados internacionales Aumentode competitividad Costa Sierra Amazona Empresas nacionales (industria , agroindustria , pesca , minera y agro) Inversin privadanacional

Inversin en infraestructura econ mica y social

economa nacional de mercado que permitir integrar al pas, econmica, social y polticamente (LGT 2010:88)13.

El largo plazo.- Los ejes de la gran transformacin agraria para el quinquenio se sintetizan en las Polticas Fundamentales para la gran transformacin agraria (LGT 2011:126-129)14. Estas abordan 10 campos de accin: 1. Revisar los TLC y los tratados de comercio en funcin del inters nacional. La poltica comercial buscar () priorizar
Ibid. Gana Per. Lineamientos centrales de poltica econmica y social para un gobierno de concertacin nacional. Campaa Ollanta presidente: Segunda vuelta. Lima: Gana Per, 2011.
14 13

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Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformacin

los acuerdos y tratados multilaterales de comercio internacional al amparo de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC)15 y propiciaremos el retorno del Per al Grupo de los Veinte (LGT 2010:126)16. 2. Reformar y descentralizar la estructura del sector agrario para expandir y ruralizar la provisin de servicios agropecuarios por parte del MINAG. Las agencias agrarias tendrn un rol clave en la modernizacin de la produccin y el acceso al financiamiento mediante el otorgamiento de avales tcnicos. Este segundo punto incluye una medida de particular relevancia ya que actualmente se debate desde la pertinencia hasta la cuantificacin de los lmites de la propiedad:

Impulsaremos que la propiedad agraria en la costa no se exceda de las

10,000 hectreas bajo riego; mientras que en la sierra, de 1,000 hectreas bajo riego o 20,000 hectreas en secano. En el caso de la selva, se limitar la extensin de la propiedad de acuerdo a la calidad de los suelos y la cdula de cultivos. En todos los casos, el Estado Nacionalista impedir la reconcentracin de tierras y la vuelta al latifundio, tal como lo hacen la mayora de pases de Latinoamrica (LGT 2010:126-127)17.

3. Soberana alimentaria nacional. Se plantea planificar la produccin agropecuaria en funcin de la zonificacin ecolgica econmica y las demandas de los mercados nacionales e internacionales. Adems, se atender prioritariamente los requerimientos alimenticios de las escalas local, regional y nacional. Sin embargo, se obvia indicar qu produccin atender las demandas alimenticias, porque si la zonificacin
15 El amparo de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) no ha sido favorable para los pases en vas de desarrollo, por el contrario, la OMC los ha presionado para que eliminen sus mecanismos de proteccin frente a la importacin de productos subsidiados, pero ha sido bastante permisiva en mantener los subsidios a la produccin agrcola de los pases desarrollados. 16 Comisin de Plan de Gobierno 2011-2016. Gana Per. La gran transformacin. Plan de Gobierno 2011-2016. Lima: Gana Per, 2010. 17 Ibid.

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establece cules son terrenos aptos para produccin intensiva de monocultivo y este tiene demanda del mercado, entonces ser all donde se realizar esta produccin. Es decir, cmo se garantiza que no sean solo las zonas marginales las destinadas a satisfacer la demanda alimenticia? Se indica luego que la produccin agropecuaria estar al servicio de la soberana alimentaria nacional, aunque se entiende soberana de forma restringida como abastecimiento de alimentos garantizado. Para ello se anuncia la proteccin de la produccin nacional frente a la importacin de productos subsidiados y la promocin de hbitos de consumo de productos nacionales. Se ignoran as las otras dimensiones de la soberana alimentaria, como son el derecho a la alimentacin, el acceso a recursos productivos, el mantenimiento de los circuitos de intercambio y comercio, la produccin agroecolgica y el fortalecimiento de mercados locales (aunque esto aparece como un componente de la industrializacin nacional). Asimismo, se ignora el vnculo de la pequea agricultura con la soberana alimentaria. Vista as, la soberana alimentaria depende solo en parte de la poltica agraria, requiriendo adems, por lo menos, de una poltica econmica y social para atender su multidimensionalidad. 4. Crdito del sistema financiero a los pequeos productores y campesinos de la sierra y selva, redefiniendo el rol del Agrobanco como aval de los productores frente al sistema financiero, as como la funcin de las agencias agrarias como proveedoras de asistencia tcnica y financiera a los pequeos productores. La propuesta se sostiene en la completa privatizacin de la propiedad: Para ello es indispensable potenciar y descentralizar la titulacin del Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI), para que culmine con el proceso de otorgamiento de Ttulos de Propiedad, e implementar un sistema de SEGURO AGRARIO accesible

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a los productores que acceden al sistema financiero (LGT 2010:127-128)18. 5. Promover el desarrollo local con enfoque territorial por cuencas hidrogrficas con una nueva arquitectura institucional para la articulacin de distintos actores y sectores a nivel de cuenca y sub-cuenca, entendiendo que dicha articulacin es necesaria para la generacin de riqueza rural con enfoque territorial (LGT 2010:128)19. 6. Conservacin de los recursos naturales y de la biodiversidad, as como revaloracin de los conocimientos locales y el enfoque de ecosistemas. Los instrumentos de implementacin de esta poltica sern los Planes de Ordenamiento Territorial; asimismo se ordenarn las concesiones forestales. 7. Innovacin tecnolgica en el campo con rostro humano. Es decir, la modernizacin tecnolgica de la produccin agropecuaria mediante polticas de innovacin tecnolgica y la participacin de los productores en la investigacin y formacin del cambio tecnolgico. 8. Fomentar alianzas con las organizaciones agrarias tanto de comunidades campesinas y nativas como de pequeos productores independientes. Asimismo, se espera fortalecer las organizaciones agrarias con un autogravamen20 y fondos especiales para que sean mediadoras entre el Estado y los productores. 9. Infraestructura productiva al servicio de la pequea agricultura con nfasis en la promocin de riego tecnificado. Adicionalmente se plantea recuperar 100 000 hectreas de
Ibid. Ibid. 20 Pago establecido por los propios productores por lo que no se considera un impuesto para crear un fondo, administrado por ellos, con el que fortaleceran su gestin productiva y gremial.
19 18

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andenes y camellones, adems de construir infraestructura post-cosecha y post-beneficio, por ejemplo: centros de acopio, almacenes, playas de beneficio, silos, etc. 10. Poltica fiscal acorde con la realidad agraria, para de esta manera ampliar la base tributaria de las zonas rurales mediante el sinceramiento de la recuperacin de impuestos a la exportacin en forma proporcional al volumen exportado y del valor de la tierra; un cronograma fiscal acorde con el calendario agrcola, incentivando as la organizacin a travs del canje de crdito fiscal por capacitacin tcnica. Adicionalmente se plantea, en los 5 aos de gobierno, expandir a los hogares campesinos de los 1500 distritos de la sierra rural, la experiencia de Sierra Productiva, con sus 18 tecnologas agropecuarias, organizativas y de manejo ambiental. Asimismo, algunas de las propuestas de polticas para una nueva orientacin de los programas sociales son explcitas para el sector rural, cuyo desarrollo se origina en las estrategias de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza:

i) Desarrollo y cuidado de capacidades humanas con enfoque multicultural, de gnero e intergeneracional; ii) Capitalizacin y diversificacin de la pequea produccin rural, en especial la de base campesina e indgena, orientada a mejorar la calidad de la alimentacin y a mejorar los ingresos familiares; iii) Mejora de los servicios e infraestructura orientados a la produccin, el acceso a mercados, financiamiento y tecnologa, que son requeridos para elevar la rentabilidad de los pequeos productores rurales; iv) Adaptacin al cambio climtico y reduccin de vulnerabilidades naturales; y v) Fortalecimiento de la institucionalidad social y poltica (LGT 2010:178)21.
21

Ibid.

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El corto plazo.- Las acciones para el corto plazo se expresan en Nuestros compromisos inmediatos con los agricultores del pas (LGT 2010:129-130)22, presentados en nueve planteamientos. Los tres primeros se refieren a la expansin y fortalecimiento del sistema financiero, con un Agrobanco consolidado al que se inyectan 5000 mil millones de soles anuales, la formalizacin de la pequea produccin para que se beneficie de la asistencia tcnica y financiera, y la apertura de lneas de crdito, comerciales y blandas, para la capitalizacin, a travs de la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE), de medianos y pequeos exportadores. Los siguientes dos planteamientos se refieren a mecanismos para minimizar los efectos de eventos climticos extremos en las zonas rurales. En este sentido se ofrece fortalecer la Unidad de Defensa Civil del MINAG, desarrollar una plataforma que contenga un sistema de alerta temprana para eventos climticos extremos (e.g., sequas, inundaciones) y crear un seguro agrario para proteger a los agricultores de los riesgos climticos (LGT 2010:130)23. Las propuestas productivas se refieren al impulso de la agroindustria en lo que se considera una planificacin estratgica para evitar la sobreoferta y a la retencin del valor agregado en las zonas productoras como un estmulo de la descentralizacin econmica. En la perspectiva productiva, se establecern programas de mejoramiento gentico y proteccin de nuestro germoplasma (LGT 2010:130) 24 que sustenten la promocin de circuitos productivos agropecuarios andinos. La explotacin de la vicua es una medida que en el corto plazo plantea combinar el repoblamiento del camlido sudamericano, sanciones ms severas a los cazadores furtivos, mayor participacin de las comunidades en el valor de la esquila anual e incentivo para
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Ibid. Ibid. Ibid.

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el acabado industrial de la fibra. Se ofrece tambin, en acpite aparte, garantizar la explotacin racional de nuestros bosques naturales (LGT 2010:130)25 mediante la revisin de las concesiones forestales y mayor severidad en la represin de la tala ilegal.

La hoja de ruta
Los Lineamientos centrales de poltica econmica y social para un gobierno de concertacin nacional, ms conocidos como Hoja de Ruta (HdR), se organizan en siete grupos de polticas: sociales, macroeconmica y crecimiento econmico inclusivo, tributaria, energtica, regulatoria, laboral y de gestin estatal. El contenido de cada uno de estos grupos consiste en propsitos, objetivos y acciones de distinta cobertura espacial y temporal, presentados en listados sin ningn orden o jerarqua. El grupo de polticas ms relevante para los propsitos de este captulo es el de poltica macroeconmica y crecimiento econmico inclusivo, cuyo objetivo es:

() mantener el crecimiento econmico, con estabilidad macroeconmica, incorporndole la inclusin social y efectuando una mejor distribucin de la riqueza. Con este fin el Estado generar las condiciones para desarrollar mercados internos, as como expandir las exportaciones con mayor procesamiento y contenido tecnolgico, en el marco de una economa abierta (HdR 2011:3)26.

Las nicas cuatro menciones a la agricultura en la HdR se hacen dentro de este grupo de polticas. La primera mencin se hace al referirse a las condiciones para expandir la inversin privada nacional, diversificacin productiva y competitividad, indicando la defensa de los agricultores tanto de la posicin de
Ibid. Gana Per. Lineamientos centrales de poltica econmica y social para un gobierno de concertacin nacional. Campaa Ollanta presidente: Segunda vuelta. Lima: Gana Per, 2011.
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dominio como de las importaciones subsidiadas que compiten deslealmente con la produccin nacional (HdR 2011:3)27. Las restantes tres menciones a la agricultura se hacen como parte del desarrollo emprendedor y empresarial (HdR 2011:4)28. Estas menciones se refieren a: i) la promocin de la titulacin de los pequeos productores y las comunidades campesinas y nativas; ii) implementacin de lneas de crdito, en Agrobanco y el Banco de la Nacin, destinadas a capital de trabajo y capitalizacin, para as desarrollar la pequea y mediana produccin agroindustrial; y iii) ampliar la provisin de servicios en el campo (e.g., asistencia tcnica, informacin de mercados), expandir infraestructura productiva y facilitar la organizacin empresarial de los agricultores (HdR 2011:4)29.

De la gran transformacin a la hoja de ruta


El trnsito de La Gran Transformacin a la Hoja de Ruta muestra el cambio del objetivo del gobierno nacionalista: se ha pasado de la fundacin de un nuevo modelo de desarrollo, como se sostena en LGT, a mantener el crecimiento econmico. Asimismo, la economa que se busca mantener es una economa abierta, dejndose de lado la construccin de una economa nacional de mercado. De LGT a la HdR se ha transitado de las aspiraciones a construir un nuevo modelo de desarrollo, a buscar la mejor administracin de lo existente, es decir, antes que se inicie el gobierno ya se haba dado una nueva versin de cambiar todo para no cambiar nada. En este trnsito, adems, el nfasis y preponderancia de lo nacional ha sido reemplazado por la apertura, en otras palabras, ms de lo mismo en trminos de la relacin con la economa mundial y el comercio global.
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Ibid. Ibid. Ibid.

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El papel de la agricultura, lo que se ha hecho y dejado de hacer en este primer ao de gobierno, tiene como teln de fondo este cambio de finalidad del gobierno de Ollanta Humala. Al parecer hay cierto consenso en los gremios, los empresarios y los investigadores, en que el gobierno ha mantenido su apuesta por el modelo agroexportador, que no aborda los problemas de fondo del agro peruano y donde la sierra continua olvidada30. Reinstalado el modelo primario exportador en lugar del nuevo modelo de desarrollo, as como la economa abierta en lugar de la economa nacional de mercado, la transformacin de materias primas y la generacin de valor agregado carecen de sentido, lo mismo que la formacin de mercados regionales en tanto centros de industrializacin y desarrollo local. Las empresas nacionales o extranjeras mantienen su vnculo con sus puntos de exportacin (i.e., puertos y aeropuertos) y, mayoritariamente, con Lima como centro de operaciones y conexiones polticas. Un ejemplo de este estado de cosas es que la inversin minera del primer bimestre del 2012 aument en 60.6% respecto a la del primer bimestre del 201131, cuando an rega explcitamente el rgimen del Perro del Hortelano. Al no ser la economa nacional ni la generacin de valor agregado parte de los objetivos gubernamentales, las propuestas de la HdR para el agro no han sido llevadas a cabo. La defensa de los productores de la posicin de dominio no existe como poltica: el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) declar improcedente la denuncia de los productores lecheros, representados por la Asociacin de Ganaderos Lecheros del Per y el Fondo de Fomento
30 Marapi, Ricardo. Nueve meses de gobierno: an no nace una poltica agraria inclusiva. La Revista Agraria, vol. 13, n. 139. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) 2012, pp. 4-6. En: http://www.larevistaagraria.org/sites/default/files// revista/LRA139/LRA-139%20web.pdf. Acceso el 26 de abril de 2012. 31 Per Econmico. Inversin minera en el pas se increment en 60.6% en primer bimestre del ao. Semana Econmica. Lima: Per Econmico, 2012.

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para la Ganadera, por posicin de dominio de la empresa Gloria. El argumento para ello fue que las conductas por las que Gloria fue denunciada son explotativas (sic)32 (Tapia Cano, 2011:1)33 pero no afectan la competencia, por lo que no son supuestos de abuso de posicin de dominio. Similares resultados logran los productores algodoneros, aunque estos consiguen subsidios gubernamentales a su produccin mediante paros en los que bloquean las carreteras. La expansin y consolidacin del mercado interno de capitales ha sido escasa. En el sector agrario, especficamente, los ofrecimientos de financiamiento no se han cumplido. No ha habido inyeccin de 5000 millones de soles en Agrobanco, cuyo capital social es de 234 millones de soles y, hasta abril de 2012, haba prestado un total de 1775 millones de soles (MINAG, 2012). La captacin de 700 millones ha quedado en buenos deseos y solo est en trmite una ampliacin del capital social de 100 millones. Es difcil imaginar inversiones en una entidad pblica cuyos directivos no son nombrados por concurso de mritos y que opera en el sector ms riesgoso de la economa, habiendo otros menos riesgosos. El nico avance ha sido las conversaciones con el Banco Rabobank de Holanda, con quienes se espera establecer compromisos en su visita del mes de mayo34. La HdR aspira a un crecimiento econmico con inclusin social, la que se evidencia en los programas sociales del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). En agricultura, la medida ms inclusiva sera promover la pequea y mediana propiedad de los medios de produccin, lo que implica evitar la concentracin de tierras y el control del agua en pocas manos
Supongo que quiere decir explotadoras. Tapia Cano, Hctor. Resolucin 0708-2011/SC1-INDECOPI. ed. Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual. Sala de Defensa de la Competencia n. 1, 24. Lima: Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), 2011. 34 Gestin. Agrobanco espera compromiso con Rabobank en mayo. Gestin, Lima, 28 de febrero de 2012.
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(o grupos econmicos) para que hayan relaciones sociales entre propietarios independientes, y no se retroceda al neolatifundio. La seguridad de la propiedad, acceso y control de los recursos productivos, en particular agua y tierra, constituyen aspectos fundamentales para el desarrollo y mantenimiento de la pequea y mediana actividad agropecuaria. El gobierno de Humala ignora este tema en la HdR y ha mostrado, si no su desconexin con LGT, una lentitud que llama mucho a la sospecha. LGT estableca el lmite a la propiedad agraria: si se trataba de tierras irrigadas, para la costa estaba estipulado 10 000 hectreas y para la sierra 1000. Para esta ltima regin, el lmite para la propiedad de tierras de secano era 20 000 hectreas. En el Congreso de la Repblica hay dos propuestas legislativas para limitar el tamao de la propiedad de la tierra, una de Virgilio Acua plantea un lmite de 25 000 hectreas, mientras que la otra de Jos Len propone lmites de 10 000 hectreas en la costa, 5000 en la sierra y 20 000 en la selva. Esta segunda propuesta impide asimismo la acumulacin de ms del 30% de tierra en un valle, pero excluye de todo lmite las tierras de comunidades campesinas y nativas, las del Estado y de los proyectos especiales estos ltimos incluyen las irrigaciones donde actualmente grupos econmicos vienen concentrando miles de hectreas de tierras irrigadas con infraestructura construida con el dinero de todos los peruanos. El MINAG evit, hasta hace poco, pronunciarse oficial y concretamente sobre los lmites de la propiedad agraria. Sin embargo, recientemente la Oficina de Asesora Jurdica del MINAG emiti el Informe 110-2012-AG-OAJ en el que reitera que pondra lmites razonables a la propiedad de la tierra, en tanto y cuanto esto sea necesario para democratizar el acceso a la tierra y asegurar dicho acceso para todos, especialmente los pequeos y medianos productores agropecuarios del Per. El informe indica, adems, que hay que considerar el agua de riego que la tierra demanda y que se analizar la posibilidad de establecer impuestos progresivos

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Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformacin

a partir de determinada extensin. La idea del tributo al agua de riego vinculado a la extensin de la propiedad sera una novedosa manera de redistribuir parte de las ganancias obtenidas con infraestructura pagada por todos. El MINAG podra ser ms osado y plantear pagos por servicios ambientales (e.g., captacin de agua en las cabeceras de cuenca). La exoneracin tributaria de la importacin de insumos para la actividad agraria es un avance en la promocin del agro nacional, al abaratarse las fuerzas productivas. Sin embargo, es preciso prestar atencin a las importaciones de dichos insumos porque esta liberalizacin podra terminar beneficiando a los importadores que compraran ms barato y no al productor agropecuario que termina pagando el precio establecido por los importadores. La moratoria a la importacin de semillas transgnicas es un logro en la proteccin de la biodiversidad nacional, la produccin agroecolgica, la pequea agricultura y los hogares campesinos que tienen en el manejo de la diversidad su mejor respuesta frente a la variabilidad climtica y las fluctuaciones de los precios de los alimentos. Este logro ha sido tambin una muestra que la voluntad poltica puede derrotar los intereses de las transnacionales, como en este caso el de las productoras y comercializadoras de semillas transgnicas.

Reflexiones finales
La HdR expresa la claudicacin del gobierno de Ollanta Humala a generar un nuevo modelo de desarrollo alternativo al neoliberal primario exportador implementado por los gobiernos de Fujimori, Toledo y Garca. Con esta renuncia, la propuesta por una economa nacional de mercado desaparece de la agenda poltica y con ella el rol protagnico de la produccin agropecuaria nacional es reemplazado por el continuado apoyo exclusivo a la agroexportacin y a la gran agroindustria.

Julio C. Postigo

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La aparente facilidad con que el gobierno transit de LGT a la HdR habla de la fragilidad de la alianza electoral Gana Per y dentro de esta de la debilidad del sector considerado de izquierda. Asimismo, este trnsito confirma, una vez ms, la consabida debilidad, ilegitimidad y precariedad de la institucionalidad democrtica en el Per. La transicin se realiz sin dialogo ni debate, con mucho criterio de eficiencia y costo-beneficio, lo que es consistente con la verticalidad, la pose castrense y la poca inclusin poltica35. Los anuncios del informe de la Oficina de Asesora Jurdica del MINAG son, sin duda, esperanzadores, pero como el diablo est en los detalles y los lobistas estn en oficinas y pasillos de los tres poderes del Estado, corresponde a gremios y organizaciones de la sociedad civil buscar participar en la formulacin de las propuestas y sus reglamentos usando los espacios y canales de dilogo con el MINAG, para evitar que se termine legislando para el beneficio de los grandes neo-latifundistas y el capital transnacional, y en contra de los agricultores peruanos.

35 Dargent, Eduardo. Las claves de una aprobacin prematura. Revista ideele, n 218. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2012. En: http://www.revistaideele.com/ ideele/content/las-claves-de-una-aprobaci%C3%B3n-prematura. Acceso el 1 mayo 2012; Ilizarbe, Carmen. Humala y el dficit democrtico. Revista ideele, n 218. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2012. En: http://www.revistaideele.com/ideele/content/ humala-y-el-d%C3%A9ficit-democr%C3%A1tico. Acceso el 3 mayo 2012.

Cadenas productivas, articulaciones y asimetras


Jaime Llosa L.

La opcin: servir al capital


En qu escenario se escogi deliberadamente el mantener, cuando no acrecentar, la dicotoma: productor de bienes agrcolas y/o pecuarios primarios - transformador y/o agro exportador de los mismos? Creamos que haba hecho carne en el imaginario colectivo, por lo menos de aquellos relacionados con lo agrcola y pecuario, que la actividad agrcola para ser realmente rentable deba contar con un segundo piso, esto es, realizar la transformacin de los bienes primarios producidos, proporcionando el mayor ingreso que se obtiene debido al valor aadido o agregado. Era posible escoger otro camino de modo que los productores agrarios pudieran apropiarse del valor agregado y transitar, mediante modalidades plurales de asociacin, a la consolidacin de sus unidades de produccin y el mayor bienestar de sus asociados? La respuesta fluye sola, siendo la opcin predominante de los grupos hegemnicos en el pas la neoliberal. Se opt por servir al capital en sus expresiones: capital financiero, comercial,

El autor prepar el ao 2007 una exposicin en power point sobre el tema. De esta es de donde se ha tomado lo substantivo, en forma muy resumida, para elaborar el presente artculo.

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Cadenas productivas, articulaciones y asimetras

agroindustrial y/o agroexportador; esto es, facilitar al capital donde tuviera la capacidad de articular los flujos econmicos de los pequeos productores, tanto aquellos de entrada (financiamiento, venta de insumos, asistencia tcnica) como de salida (compra de los bienes de consumo final producidos o bien de los bienes intermedios para transformarlos), tornndolos en unos asalariados a domicilio.

Escenario
Debido a la parcelacin de las unidades asociativas surgidas al calor de la reforma agraria de 1969, nuestro agro qued signado por el minifundismo y sus secuelas, entre ellas, las siguientes: La inmensa mayora de las Unidades Agropecuarias (UA) carecen de economas de escala. Los pequeos y medianos productores al carecer de organizaciones que los congreguen1 no cuentan con poder de negociacin en la oferta de los bienes que producen, ni en la demanda de los insumos que requieren, por eso son articulados por los agentes econmicos en capacidad de hacerlo: agroindustrias, agroexportadoras, intermediarios y habilitadores, as como casas comerciales vendedoras de insumos. Con ello, estamos significando que podrn tener capacidad de generar algn nivel de excedente econmico, pero no la capacidad de retenerlo en forma significativa. Carecen asimismo de capacidad de propuesta, como de ejercer presin, para arrancar a los gobiernos de turno mejoras en la asignacin de recursos destinados al sector, como en el diseo de las polticas sectoriales que vengan
La desconfianza instalada en los espritus de los productores complota para la generacin de formas asociativas, debido en gran medida a la quiebra de las empresas asociativas surgidas de la reforma agraria.
1

Jaime Llosa L.

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al encuentro de su particular condicin y de su singular problemtica. Finalmente, debido a su gran nmero como a su elevado grado de dispersin espacial, as como a su dbil grado de organizacin, son altos tanto los costos de transaccin como los de operacin de servicios, tales como de financiamiento y asistencia tcnica. Efectivamente, el ltimo Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO) realizado el ao 1993, publicado el ao 1994, puso en evidencia lo siguiente: La proliferacin de UA: que totalizaban a nivel nacional 1 764 666 unidades. La pulverizacin de las superficies que ostentan: el 84% de las UA tienen menos de 10 ha, seguidas de las pequeas unidades que van desde las 3 hasta las 9.9 ha (las que representan el 29% de las UA), predominando los minifundios (que representan el 55.4% del total) con menos de 3 ha. El predominio de la conduccin individual de las UA, casi en forma absoluta, lejos del asociativismo. La no viabilidad de las UA al haber establecido que el 77.7% de los conductores de estas declararon que la actividad agropecuaria no les provea de los ingresos suficientes, debiendo por ello complementarlos con otras actividades (migracin estacional). Siendo este el escenario, a sabiendas, debido a la experiencia histrica, que era condenarlos a ser articulados en forma asimtrica por los agentes econmicos ms dinmicos, se opt por servir al capital comercial o financiero, a los agroindustriales y agroexportadoras, esto es, en general, a los inversionistas, en desmedro de amplios grupos humanos responsables en gran medida de los artculos alimenticios componentes de la canasta bsica: los pequeos productores agrarios.

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Cadenas productivas, articulaciones y asimetras

La otra opcin: la opcin negada


Si los gobiernos de turno no estuvieran digitados por el capital, como a su servicio, se hubiera decidido, con propiedad, promover modalidades de organizacin asociativa de los pequeos y medios productores agrarios, para que en un segundo nivel de agregacin lograran2:

a) Alcanzar economas de escala y con ello hacer posible: i) El empleo de las tecnologas disponibles para el aumento

de la produc cin y productividad; ii) Alcanzar los niveles econmicos mnimos requeridos techo econmico para la implantacin, in situ, de unidades de transformacin que permitan la apropiacin del valor agregado, burlar la estacionalidad, el precio de la oferta y generar efectos multiplicadores en su entorno; iii) Lograr volmenes significativos en la demanda de insumos como en la oferta de bienes producidos, de manera que se ejerza un poder incremen tado de negociacin en el mercado y, consecuentemente, obtener mejores precios para unos y otros. de servicios comunes destinados tanto a la atencin de los productores y sus familias (salud, educacin, recreacin y cultura, consumo, etc.), cuanto a la produccin propiamente dicha: servicios de asistencia tcnica y contable, de gestin, de financiamiento, de mecanizacin y reparacin de mquinas y equipos, as como de electrifica cin, conservacin y almacenamiento, tales como silos, almacenes, cmaras de fro, etc.

b) Reducir los costos operacionales mediante la implantacin

2 Llosa Larrabure, Jaime: La pequea produccin en una formacin social capitalista. Los procesos de diferenciacin: el contexto general y los contextos inmediatos. Economa y Sociedad, vol. 10, n. 15. Mxico D.F.: Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, 2005, pp. 71-98.

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c) Posibilitar, mediante el ejercicio de prcticas democrticas

fundadas en la participacin, el desarrollo de la creatividad y la afirmacin de un espritu solidario. d) Aumentar su capacidad de negociacin y de presin frente al Estado, as como en su relacin con los sujetos econmicos en capacidad de articular sus flujos productivos (en el contexto inmediato donde se encuentra ubicada). Se trata de conseguir un aumento sustantivo en la capacidad de propuesta, de negociacin, de optar, de decidir (autonomizacin) y, en consecuencia, en el ingreso, el bienestar y en los niveles de capitalizacin.

En suma
La opcin de servir al capital queda corroborada hoy si analizamos en el campo la situacin subordinada de los pequeos y medios productores, cuando articulados por las cadenas productivas, no existe la equidad en las relaciones que se generan entre ellos. A nuestro juicio, los pequeos productores terminan siendo, para todos los efectos prcticos, unos verdaderos asalariados a domicilio al no decidir nada. Son aquellos en capacidad de articularlos quienes deciden por ellos. Por ejemplo, deciden qu sembrar, qu variedades emplear, en qu extensin, cmo y cundo hacerlo y, desde luego, endeudan ms a los pequeos y medios productores, otorgndoles financiamiento tanto para maquinaria como para asistencia tcnica, adems de que compran los bienes producidos, muchas veces actuando en mercados imperfectos.

Tarea pendiente
Convocamos a efectuar un diagnstico del comportamiento de las cadenas productivas que articulan a los pequeos y medios

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Cadenas productivas, articulaciones y asimetras

productores para poner en evidencia las asimetras existentes y promover, en consecuencia, su organizacin como medio para superarlas. Es obrando en dicho propsito que compartimos con ustedes un anlisis que pone en evidencia, en forma grfica, qu modalidades de articulacin son las ms frecuentes y cmo se concreta aquello que evidencia la aplicacin del indicador: Ventaja Recibida (VR) entre Ventaja Cedida (VC).

Algn smil que ilustran: nadie sabe para quin trabaja.


Con tal denominacin se conoca un juego de naipes mediante el cual nos entretenamos cuando nios. Tal designacin aluda a cuando la suerte se tornaba esquiva para aqul que haba acumulado muchos puntos, que con no poca dedicacin y esmerada atencin sorpresivamente perda todo lo acumulado. Ello equivala a admitir que haba trabajado/acumulado para otro. En la vida real, el que escribe estas lneas constat personalmente que hay casos concretos en que se cumple a cabalidad aquello a lo que alude el ttulo, que nadie sabe para quin trabaja.

Caso 1.

Escenario: Amazona del Brasil en zonas ribereas cercanas a Manaos. Cultivo de Malva (del cual se extraen fibras destinadas a la confeccin de costales para guardar y transportar productos de origen agrcola). Existencia de una sola planta industrial que compra y procesa la fibra del mencionado cultivo. La malva es producida por pequeos campesinos ribereos que la siembran en las restingas que dejan los ros en sus riberas. Por tanto, se trata de cultivos en pequeas franjas

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que prosperan en ambas riberas de los ros. As, en breve, la dispersin de los cultivos es realmente amplia. Cuando se trata de juego de intereses la resultante favorece al que tiene ms poder: La planta de procesamiento toma nota del costo de transaccin, esto es, lo que implica el comprar la malva a productores tan dispersos y cmo ello gravita negativamente en la tasa de ganancia. Decide entonces transferir a los productores de malva la responsabilidad de acopiar la produccin, para lo cual, gracias a sus contactos, propone con xito al organismo del Estado que brinda el servicio de asistencia tcnica a los productores, que promueva su organizacin en cooperativas de acopio. El xito de su gestin se explica por el peso que tiene la empresa en la correlacin de fuerzas en presencia. Debemos recordar que la concentracin del poder econmico determina la concentracin del poder poltico. Resultado en el corto plazo: La empresa ha logrado que los productores organizados en cooperativas de acopio colecten la produccin de sus asociados en centros de almacenamiento. De este modo la empresa se ahorra el tener que comprar a uno por uno la produccin. Visto de otra manera, ha transferido a los productores dicha tarea y los costos que resultan de esta. Resultado en el largo plazo: Es posible que los productores organizados, con el tiempo, asuman una conciencia crtica de su situacin subordinada y que al estar juntos se encuentren en mejores condiciones de negociar precios ms favorables.

Caso 2:
Escenario: Lima, fines de la dcada del 60. Cooperativa de Ahorro y Crdito Santa Elisa, la cual contaba por esos aos con una membreca ascendente de aproximadamente 280 000 asociados. La importancia del capital que posea

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Cadenas productivas, articulaciones y asimetras

la cooperativa era tal que superaba el de algunos de los bancos de mediano porte que operaban en el pas. Estado de situacin: La cooperativa sola tener un exceso de liquidez, esto es, contaba con un elevado monto de depsitos en ahorros de sus socios, que no les eran prestados con la misma celeridad con que eran captados, lo cual daba lugar a que la cooperativa mantuviera en una cuenta corriente bancaria un importante monto de dinero por el cual no reciba suma alguna. En resumen, la cooperativa cargaba con el trabajo de captar ahorros, de llevar registros de cada uno de sus ahorristas y de colocar en un banco dichos ahorros, as el banco no tena que cargar con los costos operativos de llevar las cuentas de cientos de miles de ahorristas, llevando solo el registro de la cooperativa. No uno sino dos correctivos: La situacin antes descrita se haba prolongado durante varios aos hasta que el consejo de administracin adopt dos medidas: colocar los excesos de liquidez en una cuenta de ahorro, percibiendo por ello importantes sumas, y agilizar los trmites para acceder a los prstamos.

Unidades de produccin: versin esttica y versin dinmica.


Habremos de ofrecer en las pginas que siguen dos imgenes que grafican dos tipos de anlisis de las unidades productivas en el agro: uno esttico y otro dinmico. El primer tipo de anlisis atiende solamente a los factores de produccin existentes en la unidad, esto es: la tierra y el capital (k), sea este ltimo fijo o circulante. Podemos afinar el anlisis relacionando los factores para producir coeficientes tcnicos. Por ejemplo, relacionando el Trabajo (T) y el Capital (K), a fin de precisar con que densidad de capital trabajan K/T; tambin podemos definir la relacin

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Superficie (S) y Trabajo (T), a fin de establecer el coeficiente tcnico S/T, esto es con cuntos trabajadores se cuenta por unidad de superficie. El segundo tipo de anlisis lo designamos como dinmico pues incorpora en el estudio de la unidad productiva el ingreso tanto de flujos de entrada como son los insumos que habr de emplear, tales como fertilizantes, semillas, etc.; la recepcin de financiamiento, como crdito y transferencia tecnolgica (por ejemplo semillas mejoradas); y finalmente recibiendo nuevas tcnicas poscosecha como los flujos de salida compuestos de bienes de consumo final que van directamente al mercado, por ejemplo papas, camotes, choclos, paltas, etc., pero tambin bienes intermedios (denominados as por requerir ser transformados) tales como el algodn, la caa de azcar, etc. Se incluye tambin la presencia de infraestructura fsica, como son los caminos que facilitan el movimiento de los flujos, la de energa (la cual permite la transformacin de los productos), as como la infraestructura social (referida a los servicios para los productores y sus familias, tales como de salud y de educacin). Finalmente, todo est condicionado por las polticas generales y sectoriales referidas al sector, como por ejemplo la poltica de precios, de subsidios, arancelaria, tributaria, de asignacin de recursos, etc., recibiendo tambin el influjo de la gravitacin del sector externo.

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UNIDAD DE PRODUCCIN AGRCOLA (VISIN ESTTICA)


Condicionantes exgenas

Trabajo Tierra Capital : fijo y circulante

Interrogantes a despejar :
Sobre el Capital:

Sobre el Trabajo:

Nmero de jornales disponibles Grado de calificacin de los

trabajadores Grado de ocupacin - migracin

Fijo: existencia de construcciones de mquinas y equipos Circulante. Disponibilidad de insumos y de liquidez

Sobre la Tierra :

Coeficientes tcnicos:

Cadenas productivas, articulaciones y asimetras

Superficie agrcola: total y til Calidad. Capacidad de uso

Superficie / trabajo Capital / trabajo

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UNIDAD DE PRODUCCIN AGRCOLA (VISIN DINMICA )


AUTOCONSUMO SEMILLAS

FLUJOS DE ENTRADA
TRABAJO + TIERRA + CAPITAL CIRCULANTE FIJO

(1)

FLUJOS DE SALIDA

(2)

1.1 FINANCIAMIENTO

2.1 BIENES DE CONSUMO FINAL

1.2 INSUMOS

1.3 ASISTENCIA

2.2 BIENES INTERMEDIOS

POLTIC AS NAC IONALE S

POLTIC AS INTE R NAC IONALE S

POLTIC AS S E C TOR IALE S

TCNICA

INFRAESTRUCTURA FSICA INFRAESTRUCTURA SOCIAL

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Cadenas productivas, articulaciones y asimetras

Una definicin de cadenas productivas que destaca las relaciones de poder


El concepto de cadena se refiere a un producto o grupo de productos conjuntos ligados por el uso (). La cadena identificada permite localizar las empresas, las instituciones, las operaciones, las dimensiones y capacidades de negociacin. Las tecnologas y las relaciones de produccin, el papel de los volmenes y las relaciones de poder en la determinacin de precios, etc.3.

Actores sociales que intervienen en las cadenas


En forma directa: Productores primarios de productos agrcolas y/o pecuarios. Proveedores de servicios para la produccin: insumos, financiamiento, etc. Unidad o unidades de acondicionamiento y/o transformacin de los productos agrcolas y/o pecuarios. Unidad o unidades de comercializacin de productos destinados al mercado interno y/o externo. Combinaciones entre proveedores de servicio y unidades de transformacin y/o de comercializacin.

Anlisis de las principales modalidades de articulacin entre pequeos productores y expresiones del capital
Leyenda: A = Unidad o unidades de produccin de bienes primarios. B = Unidad o unidades de transformacin de los bienes primarios de origen agrcola y/o pecuario.
3 Malassis, Louis y Ghersi, Gerard. Initiation a Leconomie AgroAlimentaire. Paris: Editorial Haitier, 1992.

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C = Unidad o unidades de servicios, tales como de venta de insumos, de compra de los bienes producidos por los agricultores, de provisin de asistencia tcnica y/o financiera, etc. Por razones de espacio habremos de presentar tan solo algunas de las opciones de articulacin.

Combinaciones generadas por A


Definida A como las unidades de produccin agrcola de bienes primarios, las cuales son heterogneas en cuanto a las superficies que poseen, las combinaciones de A se refieren a los niveles de concertacin que estas articulan para permitirles diversos niveles de control del proceso productivo, as como de sus resultados. A continuacin se presentan estas combinaciones de A:

Primera: Ausencia de Organizacin


Varias A se encuentran a merced de los agentes econmicos, con capacidad de articular sus flujos de entrada y de salida, al no estar organizadas estas para concertar dichos flujos. Grficamente se expresa:
A A A

A A A A A A A A

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Cadenas productivas, articulaciones y asimetras

Segunda: Varias unidades de produccin A se organizan para brindarse servicios en comn


1er Servicio en comn: Venta en comn de las cosechas de sus asociados. Grficamente se expresa as: Varios A dotados de distintas superficies organizan una unidad de servicios C para vender la cosecha en comn. En el grfico de la visin dinmica de una empresa se expresara as:

(1) F E
Trabajo Tierra C apital

(2) F S
2.1 C 2.2

Esto significa que han organizado el flujo de salida 2.1, referente a la venta en comn de bienes de consumo final (por ejemplo hortalizas), o el flujo de salida 2.2, referente a la venta en comn de bienes intermedios producidos (por ejemplo algodn); o bien articulado ambos tipos de bienes. 2do Servicio en comn: Compra en comn de los insumos requeridos para producir, tales como semillas, fertilizantes, etc. Tambin la obtencin de financiamiento como la adopcin de innovaciones de orden tecnolgico. En el grfico de la visin dinmica en las unidades de produccin agrcola se expresara as:

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(1) F E
Insumos

(2) F S

Financiamiento Tecnologa

Tercera: Concertacin de A con otras A para organizar la transformacin


En el grfico de la visin dinmica se expresara de este modo:

(1) F E

(2) F S
Transformacin

2.1 2.2

Mediante la transformacin de sus bienes producidos los productores se apropian, para su beneficio, del valor agregado. Adicionalmente con ello pueden burlar la estacionalidad precio de la oferta, as como evitar la perecibilidad de los bienes producidos.

Combinaciones generadas por B


Definidas las B como las unidades de transformacin de bienes agrarios con diversas capacidades de planta, las combinaciones de estas se refieren a los diversos niveles de control que ejercen para articular a las unidades A de produccin primaria.

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Cadenas productivas, articulaciones y asimetras

A continuacin se presentan las combinaciones de B que permitirn a estas unidades de transformacin gestionar la produccin de los proveedores de materia prima A y los servicios que brindan a estas unidades de produccin primaria.

Primera: Unidades de transformacin pequeas y en competencia


Cuando existen en una zona varias pequeas unidades de transformacin B que se abastecen de varios productores primarios A. Grficamente sera as:
A A B A A B A A A B A A

Tratndose de pequeas agroindustrias y siendo varias las que operan en una zona determinada, la satelizacin o articulacin asimtrica de B respecto a los A (proveedores de materia prima), no se produce o bien no ser muy intensa.

Segunda: Unidad de transformacin grande y monoplica


Cuando B es una empresa de transformacin de productos agrarios de gran porte y se ubica a nivel local y/o regional como la nica empresa en su gnero (monopsonio). Grficamente se muestra as:

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A A A A

A A B A A

B organiza en su espacio a las unidades A y como se encuentra en situacin monopsnica (esto es, un solo comprador), impone condiciones de precio, calidad y oportunidad a los productores A, que no se encuentran organizados. En el cuadro de la visin dinmica de las unidades de produccin se tendra que B organiza en su beneficio los flujos de salida de las unidades A, esto es, los flujos 2.1 (bienes de consumo final) y 2.2 (bienes de consumo intermedio). Para fidelizar a los proveedores, la unidad B suele proveerle a estos insumos, asistencia tcnica, as como transferirles tecnologas, con lo cual articula todos los flujos de entrada.

Combinaciones generadas por C


Definimos C como las unidades de servicios que interactan con las unidades de produccin primaria A para facilitar la articulacin de sus flujos econmicos. Enseguida se presentan las combinaciones de C segn el nivel de competencia que exista y la influencia que ejerzan sobre las unidades de produccin primaria A.

Primera: Varias unidades C actan en un mismo espacio


Cuando C es una unidad de servicios que acta sin concertar con otras unidades C, por ejemplo una unidad de servicios contables

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Cadenas productivas, articulaciones y asimetras

o bien de alquiler de maquinaria, para atender a unidades A. Grficamente se expresa:


A A A C A A A A C A C A A

Al actuar sin que medie concertacin entre ellas, las unidades C brindan sus servicios a las unidades A sin producir mayores asimetras.

Segunda: Creacin de una red


La unidad C ha sido creada por una red de supermercados C de autoservicio o bien por una empresa agroexportadora. En razn del volumen de compras (demanda centralizada), actuando sobre una oferta dispersa (no organizada) de las unidades de produccin A, impone condiciones de precio y calidad. Grficamente se expresara as:

A C C
Red

A A A

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En este caso, esta central de compras C, de una unidad C1, articula el flujo de salida 2.1 de bienes de consumo final. Las grandes centrales de compra pueden modificar la oferta de determinados bienes segn la demanda que atienden, esto es inducir a los productores A para sembrar determinados productos y/o variedades. Adems, suelen trabajar a consignacin y/o imponiendo plazos dilatados para el pago.

Criterios a tener en cuenta al disear y promover modalidades asociativas de organizacin de los pequeos productores, en la intencin de que cierren circuitos y estn en condiciones de superar asimetras
1. Tener presente los limites que impone el contexto general como los contextos inmediatos y, dentro de ellos, del modelo de acumulacin existente en el pas. 2. Tener en cuenta la matriz cultural propia de cada pas y dentro de ella las especificidades regionales e incluso locales de los diferentes grupos humanos. 3. Reconocer el sentido procesal de los fenmenos sociales y por ende el imperativo de proponerse modalidades de organizacin que sean capaces de responder a las necesidades concretas de los grupos humanos, a su nivel de conciencia y saber hacer. Ello comporta a partir de formas simples de organizacin que en el tiempo den curso a formas ms acabadas, ms complejas y cualitativamente superiores. En otros trminos, partir de la conciencia posible e ir y transitar de lo simple a lo complejo. 4. Tener presente la enorme gravitacin que tiene en los grupos humanos la herencia del pasado. En tal sentido, las reivindicaciones de los productores rurales en mucho tienen que ver con el tipo de relaciones sociales de produccin a las que estn o estuvieron sujetos, de all se sigue la necesidad de

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Cadenas productivas, articulaciones y asimetras

5.

6.

7.

8.

descubrir los papeles que les fueran asignados, los valores que los inspiran y los patrones que signan sus comportamientos. Reflexionar y extraer conclusiones sobre las experiencias de organizaciones asociativas de los pequeos productores ubicados en distintos contextos inmediatos, descubriendo las respuestas otorgadas para extraer o inferir conclusiones validadas, ancladas en la realidad concreta. En otros trminos, nutrirse de la experiencia histrica. En la medida de lo posible agotar las llamadas economas de escala y tambin cerrar circuitos integrando los flujos econmicos. En caso de encontrarse dificultades para acometer dichas tareas a nivel de organizaciones de base o de primer nivel de agregacin, prospectar la posibilidad de lograrlo va la integracin-concertacin en organizaciones de segundo o tercer grado, de igual semejante o semejante naturaleza. Proponerse siempre modelos alternativos partiendo de la premisa que no exista un modelo nico capaz de dar cuenta de las plurales situaciones que se confrontan. Obtener de los grupos de productores rurales la apropiacin por internalizacin del o de los modelos que procesalmente sean promovidos.

Notas sobre los autores

Germn Alarco T. Economista licenciado de la Universidad del Pacfico, con maestra en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C. (CIDE). Es profesor investigador de la Escuela de Posgrado de la Universidad del Pacfico. Ha sido viceministro de Economa y presidente del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). Es experto en poltica macroeconmica, energa, infraestructura y finanzas. Tiene trece libros como autor, coautor, coordinador y editor. Asimismo, alrededor de 50 artculos acadmicos, captulos en libros y documentos de trabajo sobre los temas de su competencia. g.alarcotosoni@up.edu.pe Enrique Amayo Z. Ph.D. por el Departamento de Historia y Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Pittsburgh, Estados Unidos de Amrica; Libre Docente (ttulo postdoctoral brasileo) por el Departamento de Economa de la Universidad del Estado de So Paulo (UNESP), Brasil. Profesor de Historia Econmica y Estudios Internacionales Latinoamericanos del Departamento de Economa, Programa de Postgrado en Sociologa UNESP y Programa de Postgrado en Relaciones Internacionales San Tiago Dantas de la UNESP, Universidad de Campinas (UNICAMP) y Pontificia Universidad Catlica de So Paulo (PUC-SP). Coordinador del

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Notas sobre los autores

Ncleo Investigaciones sobre el Pacfico y la Amazona (NPPA) de la UNESP. Investigador y profesor visitante en universidades del Per (Universidad Nacional de Ingeniera), Brasil (Universidad de So Paulo), Chile (Universidad de Santiago), Mxico (Universidad de Guadalajara), Estados Unidos (Universidad de Pittsburgh y Universidad de California, San Diego). eazamayo@fclar.unesp.br Carlos E. Arambur Antroplogo por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) y Demgrafo por el London School of Economics and Political Sciences. Magister en Ciencias, candidato al Doctorado en Sociologa de la PUCP y profesor principal del Departamento de Ciencias Sociales de la misma casa de estudios. Experto en temas de poblacin y polticas sociales. Ex director del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) y Director Regional de Pathfinder para Amrica Latina. Ha sido presidente del Consejo Nacional de Poblacin adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Es autor de diversas publicaciones sobre poblacin y polticas sociales. caramburu@pucp.edu.pe Javier Azpur Analista poltico. Experto en temas de descentralizacin y participa cin. Actualmente es Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana. jazpur@desco.org.pe Jorge Barrientos-Parra Magister en Derecho Internacional por la Universidad de So Paulo (USP) y Doctor en Derecho Internacional por la Universidad de Louvain (UCL). Es profesor del curso de Administracin Pblica y del Programa de Maestra en Derecho de la So Paulo State University Universidade do Estado de So Paulo (UNESP). Profesor visitante de la Universit Montesquieu-Bordeaux IV y de la Universit de

Notas sobre los autores

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Poitiers. Imparte las disciplinas de Derecho Constitucional y Derecho Internacional, actuando principalmente en los siguientes temas: crtica de la sociedad tecnolgica, derechos fundamentales, principios ticojurdicos y polticas pblicas. Es autor de varias publicaciones sobre su especialidad. Es miembro dhonneur de la Association Internationale Jacques Ellul. Dirige un grupo de investigacin reconocido por el Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) de Brasil sobre la obra del pensador francs Jacques Ellul. barrientos@fclar.unesp.br Margarita Benavides Bachiller con estudios de maestra en Antropologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Editora del Atlas sobre Comunidades Nativas de la Selva Central y del Atlas sobre Comunidades Nativas y reas Naturales Protegidas de la Selva Norte, publicados por el Instituto del Bien Comn, donde trabaj hasta el 2010 como coordinadora del Sistema de Informacin sobre Comunidades Nativas (SICNA) y como subdirectora. Ha escrito diversos artculos relacionados a pueblos indgenas amaznicos y sus territorios, as como de economa indgena y mercado. Actualmente trabaja de forma independiente. margaritabenavidesm@gmail.com Giancarlo Castiglione G. Periodista. Egresado de la maestra en Gestin de Polticas Pblicas de la Universidad Continental y la Universidad Autnoma de Barcelona. Es coordinador de la Red Jubileo Per que integra el Grupo de Trabajo Contra la Corrupcin y la Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos. Subdirector de Forum Solidaridad Per, representante de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social (CONADES) en el Comit Ejecutivo de la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza. Ha sido director del Instituto Alameda - Democracia y Desarrollo. gcastiglioneg@gmail.com

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Notas sobre los autores

Alberto Chirif Antroplogo peruano egresado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Desde hace 40 aos su vida profesional est centrada en temas amaznicos, en especial en lo concerniente a los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Desde 1995 trabaja como consultor independiente, con una breve interrupcin para dirigir el Programa Integral de Desarrollo y Conservacin Pacaya Samiria, financiado por WWF-AIF de Dinamarca, desde 2001 hasta su culminacin a mediados de 2003. En 1999 asumi la representacin de la institucin suiza Nouvelle Plante, que apoya proyectos en Per y otros pases de Sudamrica. Es autor de numerosos artculos especializados y de libros colectivos, como Atlas de Comunidades Nativas (1977), El Indgena y su Territorio (1991) y Marcando Territorio. Progresos y limitaciones de la titulacin de territorios indgenas en la Amazona (2007). Coeditor, junto con Manuel Cornejo, de Imgenes e imaginario en la poca del caucho. Los sucesos del Putumayo. CAAAP, IWGIA, UCP (Lima 2009), donde es autor de dos artculos. Autor adems de Pueblos Indgenas Amaznicos e Industrias Extractivas. CAAAP/CEAS (Lima, 2011). alberto.chirif@gmail.com Jonathan Diez Y. Estudiante de periodismo de la Facultad de Ciencias y Artes de la Comunicacin de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Colaborador de las revistas Impresin y Oveja Negra. Redactor de la revista Quehacer de desco. j.diez@pucp.pe Anah Durand G. Sociloga por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), Magister en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Mxico. Ha investigado y publicado sobre temas relacionados con movimientos sociales, conflictos sociales, desigualdad y representacin poltica.

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Ganadora del Premio a la Investigacin en Ciencias Sociales y Humanas Francois Bourricaud 2009. Ha trabajado en la Asociacin Servicios Educativos Rurales (SER) y como docente en la Universidad Antonio Ruiz De Montoya. Actualmente es investigadora asociada del Instituto de Estudios Peruanos (IEP). anahi@iep.org.pe Francisco Durand Socilogo. Ph.D. en la Universidad de California, Berkeley. Profesor asociado de Sociologa de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Profesor principal de Ciencia Poltica de la Universidad de Texas en San Antonio. Trabaja temas del sector empresarial y la reforma institucional del Estado. Ha sido consultor internacional. Es autor de diversos artculos y libros en varios pases sobre la relacin entre empresarios y Estado, as como del desarrollo institucional de administraciones tributarias. Sus dos ltimas publicaciones ms destacadas son: Poder empresarial y sociedad civil en Sudamrica. Entre el dilogo y el enfrentamiento (2010) y La Mano Invisible en el Estado: crtica a los neoliberales criollos. 2da. edicin (2011). Actualmente est terminando una historia del Grupo Romero. franciscodan123@gmail.com Mar Guerrero A. Antroploga por la Universidad Catlica del Ecuador con estudios de posgrado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) - sede Ecuador. Experiencia en desarrollo, poblaciones indgenas y campesinas, infancia, educacin y trabajo infantil, en Ecuador y Bolivia. Miembro del Centro de Desarrollo y Autogestin - DyA Ecuador. Actualmente dirige el programa Combatiendo el trabajo infantil en zonas rurales en Per, financiado por el Departamento de Trabajo de Estados Unidos USDOL y coejecutado por DyA - desco y World Learning. maromas35@gmail.com

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Dan Lerner P. Estudiante de periodismo de la Facultad de Ciencias y Artes de la Comunicacin de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Colaborador de la revista Impresin y redactor de la revista Quehacer de desco. dan.lerner@pucp.pe Jaime Llosa L. Ingeniero Agrnomo por la Escuela Nacional de Agricultura (ENA), hoy Universidad Nacional Agraria - La Molina (UNALM). Estudios de posgrado en la Universidad de Paris La Sorbone: Ecole Pratique des Hautes Etudes. Ha efectuado consultoras de corto perodo para la FAO, la OIT y el IICA, siendo en esta ltima funcionario durante cinco aos. Ejerci la docencia como profesor asociado a tiempo completo durante ocho aos en la UNALM. Fue durante el gobierno del General Velasco Alvarado, Director General adjunto a la alta direccin en el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social y en el Sistema Nacional de Apoyo a la Propiedad Social. Ocup cargos de direccin en la ONG CEDEP. Es autor de artculos en revistas nacionales y extranjeras sobre temas de su competencia, as como de un libro sobre la Artemia y coautor de otro sobre cambio climtico. Actualmente se desempea como consultor en desarrollo rural y como tal ejerce desde hace 20 aos evaluando proyectos ex ante y ex post. Es, adems, asesor de la Red Ambiental Peruana (RAP) y miembro del Consejo Consultivo del Movimiento Ciudadano sobre el Cambio Climtico (MOCIC). jaime.llosal@gmail.com Ral Mauro M. Ingeniero Economista por la Universidad Nacional de Ingeniera (UNI), y Magster en Ciencias Polticas por la Northeastern University, Boston. Ha estudiado, tambin, la Maestra de Gestin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). En la actualidad se desempea como oficial de evaluacin y monitoreo de World Learning

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para un proyecto que busca erradicar la explotacin del trabajo infantil rural en el Per. Es investigador asociado de desco y profesor de metodologa de la investigacin en la UNI. Sus trabajos enfocan el problema de la precariedad de los niveles de vida, el financiamiento del Estado y los modelos de desarrollo. raulmauro@gmail.com Rosa Mavila L. Abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), con estudios de maestra en Derecho Civil en la misma casa de estudios. Maestra en Ciencia Penal en la Escuela de Graduados de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Asimismo, ha obtenido el Diplomado del Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN) en Gestin Estratgica y Defensa Nacional. Ha sido Directora Acadmica de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Presidenta del Consejo de tica del Colegio de Abogados de Lima, Procuradora Pblica de los Asuntos Judiciales del Ministerio del Interior y Presidenta del Instituto Nacional Penitenciario. Actualmente es congresista de la Repblica. rmavila@congreso.gob.pe Carlos Monge S. Antroplogo por la Pontifica Universidad Catlica del Per (PUCP) e Historiador por la Universidad de Miami. Actualmente es investigador asociado de desco y coordinador regional de Revenue Watch Institute para Amrica Latina. cmonge@desco.org.pe Erick Pajares G. Abogado internacionalista y analista poltico. Experto en derecho internacional ambiental, con estudios de especializacin en polticas pblicas globales (Universidad de Nueva York, School of Continuing Education) y estudios complementarios en antropologa cultural, sociologa rural y sociologa poltica. Investigador, reflexionador

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y generador de opinin en temas de gobernabilidad, institucionalidad y polticas pblicas ambientales, geopoltica ambiental, manejo de conflictos socioambientales, gestin de montaas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional, cambio climtico global, pensamiento de la complejidad, ecologa poltica, ecologa profunda y prospectiva ambiental (investigacin de futuros). Coeditor y coautor de publicaciones especializadas, entre las que destacan: Cambio climtico, crisis del agua y adaptacin en las montaas andinas. Reflexin, denuncia y propuesta desde los Andes (desco, 2009) y Cambio climtico y resiliencia en los Andes. Enunciar una poltica educativa para la complejidad (Foro Educativo, 2010). Miembro del Grupo Biosfera, Think Tank en Investigacin de Futuros Sustentables, e investigador asociado de desco. erickpg@terra.com.pe, bgc.pae@gmail.com Julio C. Postigo Ph.D. del Departamento de Geografa y Ambiente de la Universidad de Texas en Austin. Magister en Estudios Latinoamericanos (concentracin en Estudios Ambientales) por la misma universidad. Investigador del Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). Sus temas de inters son las respuestas de los sistemas socioecolgicos a transformaciones socioambientales multiescalares, los lmites y barreras de la adaptacin, y los efectos de procesos sociales en la vulnerabilidad y resiliencia frente a cambios ambientales en sistemas de montaa y sociedades pastoriles. jpostigo@cepes.org.pe Ral Wiener F. Periodista y analista poltico y econmico. Jefe de la Unidad de Investigacin del diario La Primera. Miembro del equipo de prensa del programa Radicales Libres, que actualmente se difunde por la Mula.TV, y del programa radial Abogado del Diablo, que transmite Radio Comas. Es investigador del Centro de Derechos y Desarrollo (CEDAL) y consultor de varias organizaciones. Es autor de una veintena de

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libros, entre ellos: Bandido Fujimori (2000), LAP un fraude en tres letras (2005) y Fe de ratas (2011). raulwiener@yahoo.com.ar Mario Zolezzi Ch. Licenciado en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), ex regidor metropolitano de Lima en dos periodos y ex alcalde de Barranco. Especializado en temas de desarrollo urbano, participaciny gestin municipal. Es, adems, profesor del Departamentode Ciencias Sociales de la PUCP y miembro de desco. mzolezzi@desco.org.pe