Tracés.

Revue de Sciences humaines
Numéro 20  (2011) Politiques de l’exception
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Michael Lipsky, Steven Rathgeb Smith et Présenté par Édouard Gardella.

Traiter les problèmes sociaux comme des urgences

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Référence électronique Michael Lipsky, Steven Rathgeb Smith et Présenté par Édouard Gardella., « Traiter les problèmes sociaux comme des urgences »,  Tracés. Revue de Sciences humaines [En ligne], 20 | 2011, mis en ligne le 16 mai 2013. URL : http://traces.revues.org/5077 DOI : en cours d'attribution Éditeur : ENS Éditions http://traces.revues.org http://www.revues.org Document accessible en ligne sur : http://traces.revues.org/5077 Ce document est le fac-similé de l'édition papier. Cet article a été téléchargé sur le portail Cairn (http://www.cairn.info).

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Traiter les problèmes sociaux comme des urgences

MIC H AEL LIP SK Y ET ST EV EN RATH GE B SM ITH TRAD UIT D E L’ ANG L AI S ( AMÉRIC A I N ) PA R M A R C L E N O R M A N D . PRÉSENT É PAR ÉD O UARD G ARD E L L A .

Michael Lipsky et Steven Rathgeb Smith enseignent tous deux actuellement au Public Policy Institute de l’Université de Georgetown¹. Le premier est bien connu des spécialistes de sciences politiques pour avoir pointé les problèmes communs aux divers agents publics en contact avec les citoyens, les « street-level bureaucrats » (Lipsky, 1987) ; le second est un spécialiste des politiques sociales, et en particulier des relations entre pouvoirs publics et associations². Aucun des deux n’est cependant spécialiste des « politiques d’exception ». L’« exception » que les auteurs abordent dans cet article est celle posée par des problèmes sociaux comme la faim, les femmes victimes de violences et le sans-abrisme, qui sont (re)devenus visibles au début des années 1980 dans la plupart des pays occidentaux et qui continuent de sévir aujourd’hui. Ces situations ne sont pas exceptionnelles, au sens où elles impliqueraient une suspension légale de la loi par les pouvoirs publics pour les résoudre ; elles ne relèvent pas de l’état d’exception au sens schmittien du terme. Mais elles sont catégorisées comme des « urgences », dont la prise en charge nécessite des écarts aux politiques sociales déjà institutionnalisées : financements exceptionnels, contractualisation public / privé particulière, innovations organisationnelles, dispositifs ciblés sur des besoins immédiats et focalisés sur des solutions de court terme. Les auteurs proposent un cadre clair qui permet d’analyser les situations d’urgence sociale à partir de leur mise sur agenda et de leur mise en œuvre quotidienne. À quelles conditions un problème social est-il catégorisé comme une « urgence » ? Comment les écarts aux politiques institutionnalisées sontils justifiés ? Quelle forme organisationnelle prennent-ils dans la mise en œuvre des politiques publiques ? Quelle est leur durée de vie ? Quels devenirs suivent de telles mesures d’exception (disparition, routinisation au rabais, adoption de mesures structurelles) ?
1 Ce texte est la traduction de Michael Lipsky et Steven Rathgeb Smith, « When social problems are treated as emergencies », Social Service Review, vol. 63, no 1, 1989, p. 5-25. Ce texte est traduit et publié en français avec l’aimable autorisation des auteurs et des presses de Chicago, éditeurs de la Social Service Review. Certains passages de l’article original ont été coupés. Une première traduction en français, réalisée par Marc-Henry Soulet, est parue dans l’ouvrage sous sa direction, Urgence, souffrance misère, Fribourg, Éditions universitaires de Fribourg, 1998, p. 61-95. Voir notamment l’ouvrage qu’il a récemment édité avec Susan Phillips (Phillips et Smith éd., 2010).
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Le rapport aux droits n’est cependant pas absent dans cette façon d’appréhender l’exception. Mais au lieu de saisir ce type de problèmes à partir des principes juridiques qui sous-tendent la décision d’un pouvoir souverain, les auteurs l’abordent à partir des conséquences de l’urgence sociale. La délégation par les pouvoirs publics de la réponse au secteur associatif risque en effet d’induire des distorsions dans l’équité de la distribution du bien public. L’urgence sociale nécessite donc une coordination du secteur associatif par les pouvoirs publics, afin de remplir les conditions d’un service public. Publier ce texte dans la perspective d’une réflexion sur les « politiques de l’exception » invite à porter attention aux conséquences non volontaires qu’une politique d’exception, guidée par la « raison humanitaire » (Fassin, 2010), peut avoir sur les droits des personnes qu’elle cherche précisément à secourir. Édouard Gardella

Les hommes politiques, la presse et les défenseurs des politiques sociales accordent en ce moment une grande attention aux problèmes sociaux émergents : la faim, les sans-abri, la violence faite aux femmes et les fugues de jeunes. La société a réagi principalement par la mise en place d’une aide d’urgence, notamment sous la forme de foyers, de nourriture et d’une assistance psychologique. Le déploiement actuel de solutions d’urgence, sans précédent dans un environnement déjà caractérisé par un État providence bien établi, représente une évolution importante, qui a des conséquences majeures sur le coût et la nature des politiques sociales.

Introduction Il y a de nombreuses raisons pour lesquelles les pouvoirs publics peuvent vouloir traiter les problèmes sociaux récents comme des urgences, à commencer par le simple désir de mettre en place rapidement des programmes d’aide utiles. Mais les conséquences à long terme ne sont pas aussi simples : on accorde, au moins temporairement, une faible attention à la recherche de solutions plus profondes ; on ne contrôle plus la désignation des bénéficiaires ; on aboutit à une mise en œuvre des politiques partiellement inéquitable. Les deux principaux problèmes sociaux qui ont attiré l’attention de l’opinion publique dans les années 1980, la faim et les sans-abri, partagent des traits caractéristiques (Bishop, 1983 ; Erickson et Wilhelm, 1986 ; Food Research and Action Center, 1983 ; United States Conference of Mayors, 1983). Premièrement, ils sont en partie une manifestation de l’écart qui s’est creusé entre les revenus et le coût des dépenses de première nécessité. Ensuite, tous deux ont d’abord été reconnus et combattus par des asso126

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ciations opérant sans financement public. Enfin, ils ont dans les deux cas semblé exiger une réaction publique par-delà l’éventail des services sociaux déjà établis. Face à une demande d’assistance croissante en termes de nourriture et de logement, les responsables gouvernementaux ont tous réagi de manière semblable. 1) Ils ont reconnu ces besoins, mais les ont définis comme temporaires, et ont réagi, notamment au début, en mettant en œuvre des politiques contingentes, parant au plus pressé et ne s’attaquant qu’aux manifestations du problème. Cette approche a été facilitée par la qualification des besoins en termes d’« urgences ». 2) Sur le plan institutionnel, ces politiques d’urgence se sont concentrées sur des associations à but non lucratif fournissant une aide d’urgence. Beaucoup d’entre elles ont réagi aux besoins bien avant que le gouvernement n’ait commencé à jouer un rôle. Elles continuent désormais à agir en tant que prestataires de services sous contrat avec le gouvernement, ou à travers la distribution des stocks gouvernementaux de nourriture et d’autres marchandises. La tendance à réagir à des problèmes sociaux comme à des urgences – ce que l’on peut appeler la « solution de l’aide d’urgence » – apparaît aussi clairement dans d’autres domaines. Le soutien du gouvernement aux programmes de lutte contre la violence faite aux femmes – tels les centres contre le viol et les refuges pour les femmes battues – est délivré principalement comme une aide d’urgence. Les problèmes sont définis comme des urgences, et les solutions impliquent le recours à des associations qui fournissent un secours temporaire. Cet article examine les principaux éléments de la solution de l’aide d’urgence et décrit ses dynamiques. Il s’intéresse aux implications, pour les politiques sociales, de l’identification d’un problème comme une urgence et aux tensions, dans la mise en œuvre de l’aide d’urgence, entre le gouvernement et les associations à but non lucratif qui fournissent l’aide. Il se concentre principalement sur la faim et les sans-abri, mais fait également référence à des politiques ciblant la violence faite aux femmes et les jeunes en difficulté. Il fait apparaître une série de traits génériques de la solution de l’aide d’urgence. Application Les responsables publics tendent à traiter les problèmes sociaux comme des urgences lorsqu’ils croient devoir faire preuve d’initiative ou agir face à des problèmes sociaux qui émergent en dehors du cadre des politiques publiques déjà en place. Cela se produit quand : a) il est affirmé, avec un impact politique potentiellement dommageable, qu’un groupe de
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personnes fait face à une situation qui met sa vie en danger ; b) l’allocation des prestations risque d’être ambiguë, ou les critères d’admission risquent d’avoir un faible caractère opératoire ; et donc c) la taille du groupe des bénéficiaires potentiels ne peut pas être déterminée rapidement. Ces éléments sont liés. L’ambiguïté potentielle de l’allocation des prestations, par exemple, contribue à créer une incertitude concernant l’étendue du problème. Elle contribue aussi aux efforts visant à saper l’affirmation selon laquelle cette situation de danger de mort existe réellement. Forme organisationnelle Les responsables gouvernementaux accréditent les efforts privés pour s’attaquer au problème en même temps qu’ils s’appuient sur eux, et interviennent en demandant à des associations du secteur privé d’initier (ou de poursuivre) les efforts d’assistance, généralement en passant un contrat avec elles. Ainsi, les responsables gouvernementaux se tiennent à distance de la mise en œuvre directe des activités de secours.

La signification de l’urgence dans les politiques sociales On devrait pouvoir considérer comme acquise l’idée selon laquelle les problèmes sociaux ne se présentent pas assortis d’une conceptualisation naturelle ou inévitable de leurs causes et remèdes essentiels. De fait, il est possible que le moment le plus déterminant dans l’évolution d’un problème soit l’issue du débat sur le sens qu’il faut lui donner. Le sociologue Joseph Gusfield illustre cette idée en montrant que tant que le problème de la conduite en état d’ivresse et de la mortalité conséquente était défini comme un problème de moralité ou d’ignorance de la part des conducteurs, l’industrie automobile pouvait – et cela a été le cas jusqu’à la fin des années 1960 – se dérober aux pressions exercées sur elle afin qu’elle construise des véhicules plus sûrs (Edelman, 1977 ; Gusfield, 1981). Il est donc probable que définir les problèmes de la faim, des sans-abri et de la violence faite aux femmes comme des questions d’urgence aura des conséquences sur la façon dont ces questions sont traitées. Il s’ensuit également que la définition de problèmes comme des urgences persiste, en partie, parce que cette désignation répond aux besoins de divers acteurs qui participent à la distribution de l’aide. Il est tout aussi important que cette désignation en termes d’urgence ne contredise pas le sens commun concernant ces questions.
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On peut interroger l’affirmation selon laquelle il n’est ni inévitable ni naturel de désigner ces problèmes comme des « urgences ». Après tout, ces problèmes ne sont-ils pas des urgences pour ceux qui en sont les victimes ? Il y a cependant d’autres conceptualisations possibles. Une première est l’idée selon laquelle avoir faim et être sans-abri résulte d’une désorganisation et d’une incapacité à se débrouiller, chroniques chez certains individus. Une telle vision amène à une critique de la politique en matière de santé mentale, notamment des échecs de la désinstitutionnalisation, et à la revendication d’une amélioration des services psychiatriques (Bassuk, 1984 ; Bassuk et al., 1984 ; Baxter et Hopper, 1984 ; Lamb, 1984). De fait, cette vision s’est partiellement installée à mesure que la réflexion autour du problème des sans-abri mûrit, et on peut observer une tendance à diviser la population des sans-abri en plusieurs catégories. Une autre conceptualisation possible est l’idée selon laquelle avoir faim et être sans-abri résulte d’un manque systématique de revenus, ou de l’écart entre le revenu et le coût de la vie. Cette perspective suggérerait plutôt une forte augmentation des allocations et autres dépenses sociales, une extension de l’aide alimentaire et des politiques de logement social plus vigoureuses³. Ces perspectives se développent en même temps que la vision selon laquelle ces problèmes sont temporaires et ne nécessitent que des réponses immédiates et à court terme. Elles ne sont pas incompatibles avec des politiques visant à traiter des besoins à court terme, pendant que des solutions plus durables sont imaginées. Cependant, alors que les partisans de ces perspectives s’affrontent pour savoir laquelle va triompher, ce sont l’urgence et ses métaphores qui continuent de dominer. Ces métaphores affectent profondément la réaction de la société aux problèmes sociaux qui nous occupent ici. Une urgence est une situation reconnue comme telle par les autorités et les populations concernées. Elle est caractérisée par l’apparition ou l’aggravation récente d’une menace sur la vie des personnes ou sur la société, au sujet de laquelle existe une croyance partagée qu’il est possible et souhaitable de faire quelque chose. La présence de toutes ces conditions est généralement nécessaire pour affirmer qu’une urgence existe. Les urgences doivent se présenter comme des problèmes potentiellement catastrophiques, qui se distinguent du catalogue habituel des difficultés qui affectent une large part de la population. Elles doivent être d’origine
3 Voir particulièrement le chapitre 2 et la bibliographie de l’ouvrage de la Physician Task Force on Hunger in America (1985). 129

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récente, sinon elles pourraient être plus adéquatement rangées dans la catégorie des problèmes chroniques et durables, que les personnes qu’elles affectent ont déjà dû affronter, et auxquels elles sont devenues insensibles. On doit enfin supposer qu’une intervention aura un effet sur le problème, sinon c’est qu’il s’agit d’un problème chronique plutôt qu’émergent, ou d’un événement voulu par Dieu ou par la destinée, qu’il ne sert à rien de désigner comme « urgence ». Pour prendre un exemple, une invasion de criquets n’est considérée comme une urgence que dans une société qui a la capacité de détruire les insectes nuisibles. La question de savoir quand une situation est une urgence change donc à mesure que les époques, les circonstances, les ressources et les technologies changent. Avant qu’il y ait des automobiles, de bonnes routes et des hôpitaux high-tech, les personnes qui nécessitaient des soins médicaux dans les régions rurales étaient traitées chez elles ou par des médecins locaux, sans penser un instant à se faire soigner dans d’autres conditions. Aujourd’hui, les mêmes besoins médicaux produisent des efforts héroïques pour amener précipitamment les victimes dans des centres hospitaliers modernes. Une observation supplémentaire clarifie la fonction des urgences dans la société et leur rapport aux politiques sociales : la désignation comme « urgence » mobilise des ressources. Dire de quelque chose que c’est une urgence, c’est demander que des efforts extraordinaires soient faits pour répondre à cette situation. La désignation en tant qu’urgence légitime la mobilisation. Cette désignation permet aux agents de ne pas respecter les listes d’attente, de traiter différemment les personnes affectées et de leur accorder une somme de temps et d’argent disproportionnée (Lipsky, 1987, p. 136-139). Cette caractéristique des urgences est comprise par les soignants comme par les politiques. Les médecins disent que des cas sont des urgences pour obtenir que leurs patients soient traités plus rapidement. Les bénéficiaires d’allocations peuvent recevoir plus d’argent s’ils obtiennent une « aide d’urgence ». Le gouvernement fédéral accorde massivement des prêts à taux faible aux victimes d’inondations et de sécheresses lorsque des états d’urgence sont déclarés. Des jeunes en difficulté peuvent recevoir une assistance immédiate, y compris un placement en foyer loin de chez eux, si leur situation est définie comme urgente. De manière générale, l’avantage pour les bénéficiaires d’une aide d’urgence est la possibilité de solliciter et d’obtenir des ressources extraordinaires. Mais caractériser des situations comme « urgentes » présente des limites inhérentes si l’on considère la globalité de la population dans le
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besoin. Par exemple, des ressources extraordinaires ne peuvent être mobilisées que si le nombre de sollicitations est limité. Si tout le monde revendique et cherche un traitement spécial, personne n’en obtiendra. Les numéros d’urgence de la police ne marchent que si la population limite ses demandes d’intervention en urgence. Les services d’urgence des hôpitaux cessent de fonctionner efficacement si les gens commencent à utiliser les salles réservées aux urgences pour des traitements de routine. Il s’ensuit qu’il y a des limites à l’augmentation des ressources avec lesquelles la société répond à l’accroissement des demandes d’intervention d’urgence. Au bout d’un moment, les administrations publiques vont réagir à la hausse des demandes en donnant un caractère plus ordinaire à l’aide qu’elles fournissent à la population demandeuse, en réduisant le coût par tête de l’aide d’urgence, et en mettant en cause le fondement même des demandes. Comme les ressources sont limitées et qu’il y a concurrence entre les demandes pour y avoir accès, la mobilisation des ressources à laquelle conduit la désignation des urgences amène à rechercher des moyens de réduire les dépenses. Presque par définition, l’aide d’urgence constitue un fondement instable pour toute politique. On s’attend à ce que les sollicitations disparaissent ou diminuent en intensité, faute de quoi les institutions donneront une dimension plus ordinaire à leurs interventions. Une question déterminante est de savoir si les politiques d’urgence déclineront vers des politiques ordinaires fournissant des services moindres à une population réduite, ou si l’intérêt que porte le public à la population touchée est suffisamment grand pour susciter un engagement à traiter les problèmes structurels ou chroniques qui produisent les urgences.

Les conséquences de la caractérisation de problèmes sociaux comme « urgences » La caractérisation de problèmes sociaux comme « urgences » influence le nombre et le type de bénéficiaires de l’intervention publique, ainsi que la structure de celle-ci. Dans cette section, nous traitons de ce qu’implique l’aide d’urgence pour l’évaluation des besoins au niveau individuel et sociétal. Dans une section suivante, nous aborderons quelques-unes des implications de la mise en œuvre de cette intervention publique d’urgence par l’intermédiaire d’associations spécialisées à but non lucratif.

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Établir des priorités, mobiliser des ressources Les priorités de l’action publique sont normalement déterminées par des canaux d’interaction réguliers qui relient d’un côté les responsables publics au sein des branches législatives et exécutives du gouvernement, et de l’autre des intérêts extérieurs, parmi lesquels on compte les partisans de politiques particulières, les représentants des groupes d’intérêts et la presse (Heclo, 1978 ; Nelson, 19844). Pour progresser, toute préoccupation politique doit non seulement obtenir du soutien au sein des canaux de décision, mais aussi acquérir un niveau de visibilité tel que les responsables publics soient prêts à en faire une priorité. Il faut qu’ils soient prêts à accorder à cette politique, face à la concurrence d’autres préoccupations, une portion de ressources matérielles et administratives dont la quantité est limitée (Kingdon, 1984 ; Smith et Freinkel, 19885). Dans la lutte pour la reconnaissance d’une question, ses partisans déploient diverses stratégies symboliques pour faire avancer leur cause. Ils peuvent affirmer que des intérêts nationaux vitaux sont en jeu maintenant (la défense nationale, la politique commerciale) ou à l’avenir (le financement de la Sécurité sociale, la reconstruction des autoroutes). Ils peuvent aussi affirmer que des individus souffriront de dommages irréversibles. Des menaces graves pour la santé sont la justification à peine dissimulée de programmes de recherche intensifs (sur le SIDA, par exemple) et de l’assistance d’urgence répondant à des situations de danger de mort. Mais ces stratégies symboliques doivent faire face à la concurrence d’autres demandes. Alors que le système des coupons alimentaires n’est pas en mesure de répondre aux besoins de tous les pauvres (Bishop, 1983 ; Food Research and Action Center, 1983 ; Lipsky, 1987 ; United States Conference of Mayors, 1983), comment peut-on justifier une assistance alimentaire spéciale destinée à seulement une partie des personnes dans le besoin ? Lorsque des dizaines de milliers de personnes attendent pendant des années avant d’obtenir un logement social, comment justifier la réorientation de ces ressources locatives pour venir en aide à des personnes qui ne sont même pas sur la liste6 ? La première conséquence de la catégorisation de problèmes comme « urgences »
4 5 6 Barbara Nelson s’intéresse à la détermination des priorités publiques en relation avec une question présentée en termes d’urgence, les enfants maltraités. L’ouvrage de Steven Rathgeb Smith et de Susan Freinkel traite spécifiquement de l’émergence de la problématique de la violence, notamment contre les femmes. Fin 1985, par exemple, près de vingt-sept mille personnes étaient sur liste d’attente pour obtenir un logement social rien qu’à Boston et dans sa proche périphérie, selon un article du Boston Globe du 25 décembre 1985.

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est de légitimer l’allocation de ressources, dont la quantité est limitée, à un individu ou à un groupe au détriment d’autres groupes ou individus dont la situation, quoique éventuellement similaire, n’a pas été caractérisée ainsi. Concentrer les ressources sur les besoins immédiats Le consensus social autour de la qualification d’une situation comme urgence permet une mobilisation de ressources visant à stabiliser cette situation, mais ne dit rien quant à la résolution du problème à long terme. Les politiques de secours en cas de catastrophe, par exemple, prévoient que les victimes se voient accorder un hébergement, des soins médicaux et de la nourriture, mais pas que leur maison soit reconstruite. Pareillement, les personnes qui affirment avoir faim peuvent obtenir un repas chaud, mais pas un revenu à long terme. Pas plus que les politiques d’urgence ne prévoient de solution de logement à long terme pour les sans-abri, même si le coût élevé des prestations d’urgence incite à déplacer les gens des foyers existants vers des solutions plus stables et moins coûteuses par jour et par personne. Cette généralisation est également valable lorsque des familles sans-abri sont déplacées des foyers vers un habitat permanent car, sans compléments de revenus durables, elles peuvent se retrouver de nouveau sans-abri. Des associations peuvent fournir aux jeunes en difficulté un foyer et une aide à court terme, mais être incapables de leur apporter un soutien et une aide appropriés à long terme (Greater Boston Adolescent Emergency Network, 1985). Paradoxalement, même si l’hébergement d’urgence présente un coût très élevé, il peut se révéler moins cher que d’autres choix politiques possibles. Bien qu’héberger des personnes dans des hôtels et des motels paraisse scandaleusement cher, cette solution l’est beaucoup moins que d’essayer de fournir un niveau de vie suffisant, des logements abordables ou un travail à long terme7. Cela s’explique par le fait que les seules personnes qu’il faut prendre en charge dans les centres de distribution de nourriture ou dans les foyers d’urgence sont celles qui se présentent. Si l’on voulait répondre de manière juste aux besoins des personnes en termes de revenus, il faudrait que toutes les personnes aux faibles revenus puissent solliciter une aide. Par ailleurs, la qualification en termes d’urgence permet aux législateurs de ne pas envisager,
7 Dans le Massachusetts, par exemple, le coût de l’hébergement d’une famille dans un hôtel, un motel ou un logement financé par l’État est de soixante dollars par jour, ou mille neuf cents dollars sur un an, selon un article du Boston Globe du 14 novembre 1987. Un éditorial du New York Times du 25 mars 1986 indique qu’il coûte soixante-dix mille dollars de loger une famille pendant un an. 133

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ou de retarder, l’examen d’une restructuration ou d’une expansion coûteuse des aides existantes afin de répondre aux besoins à long terme. Subjectivité et ambiguïté dans la détermination des besoins Une réalité critiquable des politiques sociales d’urgence est que l’attribution de l’assistance est nécessairement subjective et, dans une certaine mesure, ambiguë. Cela distingue la distribution de l’aide d’urgence d’autres programmes de distribution de l’aide sociale. Les politiques sociales contemporaines sont généralement formulées de manière à encourager, autant que possible, une distribution équitable des ressources. En bref, cela signifie traiter de la même manière des personnes dont les situations sont semblables. La façon la plus commune de garantir l’équité dans la distribution de l’aide sociale est de fonder l’attribution de celle-ci sur un paramètre individuel accessible et sans ambiguïté. Les politiques fondées sur l’âge des bénéficiaires et les programmes à destination des vétérans attribuent l’aide sur une telle base. Nous émettons l’hypothèse que la clarté des critères de l’âge et du statut de vétéran contribue à faire de la Sécurité sociale pour les retraités et des aides aux vétérans deux politiques sociales qui ne font l’objet de presque aucun conflit. En plus d’être destinées à des groupes qui jouissent d’une reconnaissance sociale, ces politiques permettent l’attribution de l’aide à leurs destinataires sans aucune ambiguïté. Du moment que le destinataire a atteint un certain âge, ou a servi dans les forces armées pendant un conflit, il ou elle peut bénéficier de ces programmes, qu’il soit riche ou pauvre8. Les politiques prenant pour critère les revenus n’ont pas exactement la même clarté mais s’emploient à déterminer l’attribution sans ambiguïté. En dépit de la complexité que peut présenter l’établissement des ressources, de la composition du foyer familial, du nombre d’enfants à charge et des dépenses liées à l’activité exercée, les politiques reposant sur le critère du revenu ont pour avantage de donner couramment à penser que l’équité est possible. Toute entorse au principe du traitement semblable des personnes dont les situations sont semblables est une rupture d’équité. D’où la prolifération des

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Des initiatives récentes visant à taxer les allocations de Sécurité sociale reçues par les bénéficiaires aisés et à limiter les allocations de santé pour les vétérans ne souffrant pas d’invalidité cherchent à établir de nouvelles bases d’attribution de ces allocations, mais ne remettent pas en cause ce que nous avançons, à savoir que la légitimité de ces programmes d’aide est renforcée par le caractère non ambigu de leurs critères d’admission.

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règles encadrant les politiques sur critère de revenus, afin d’uniformiser le traitement des situations, même lorsque cela présente une grande complexité. Il existe, cependant, de nombreuses circonstances dans lesquelles la société ne souhaite pas que des règles compliquées gouvernent la distribution de l’aide sociale. Il s’agit généralement de circonstances dans lesquelles soit la complexité est trop grande, soit on pense qu’une certaine flexibilité et une certaine réactivité sont plus adaptées que l’application implacable des règles (Wilson, 1967). Une approche qui peut être mise en œuvre dans de telles circonstances est la dévolution de la prise de décision aux personnes que la société autorise à faire de tels jugements, comme les psychologues dans le domaine de l’éducation spécialisée ou les médecins dans le cas des diagnostics de handicaps (Stone, 1984). Dans le cas de certaines aides d’urgence, comme les interventions lors d’une catastrophe et les refuges d’urgence pour les adolescents, ce sont les travailleurs de la Croix-Rouge et les travailleurs sociaux qui certifient le besoin d’une assistance d’urgence. Une autre approche consiste à accepter au pied de la lettre les sollicitations des individus qui disent avoir droit à une aide dans le cadre de politiques particulières. De nombreux services d’urgence rentrent dans cette catégorie. L’auto-déclaration des besoins doit être acceptée du fait de la logique même de politiques qui supposent l’existence d’un danger de mort. Si un homme est dans la rue tard le soir alors que la température est inférieure à zéro, on peut supposer qu’il a besoin d’un abri si c’est ce qu’il affirme. Lorsqu’une femme se présente à un centre de distribution de nourriture mis en place pour nourrir les gens qui ont faim, la logique veut qu’on l’accepte sans lui demander si elle dissimule des ressources. Tant que l’aide sociale est attribuée dans le cadre d’une politique d’urgence, plutôt que déterminée sur la base des revenus ou conditionnée à l’appartenance à une autre catégorie, l’auto-déclaration doit être acceptée9. […] La variation des besoins et de la demande L’ambiguïté et la subjectivité des besoins accroissent l’incertitude de l’opinion publique quant à la nécessité de la politique en question, et
9 Cela ne veut pas dire que tous les individus qui contrôlent l’aide d’urgence aiment fonctionner sur la base de l’auto-déclaration ou de critères d’admission ambigus, ou même qu’aucun n’applique des critères informels afin de réduire l’accès aux aides de personnes qu’ils considèrent moins méritantes. Il s’agit là plutôt d’exceptions par rapport à des politiques d’attribution structurellement orientées vers une grande ouverture. 135

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réduisent la valeur attribuée à la demande comme seule évaluation des besoins. Accepter cette proposition nécessite une discussion de ce que signifient les besoins et la demande dans le domaine des politiques sociales. Il y a des besoins physiologiques, comme le besoin de vitamines pour préserver sa santé, qui peuvent varier d’une personne à une autre mais qui, en général, s’appliquent à tout le monde. Dans la plupart des politiques sociales, cependant, le besoin renvoie à une situation sous-jacente, socialement et subjectivement déterminée ; on ne peut jamais le connaître absolument. En revanche, la demande peut être définie comme l’ensemble des sollicitations adressées au gouvernement et à d’autres acteurs capables de signaler les sollicitations ou d’y répondre (Easton, 1965, p. 50). En enregistrant les demandes de renseignements par téléphone, admissions et autres sollicitations, on peut connaître ou du moins estimer la demande. Lorsqu’ils signalent une augmentation des distributions de nourriture ou une saturation des foyers, c’est la demande en termes de nourriture et de foyers d’urgence que les analystes indiquent, pas les besoins de telles aides. Le nombre de bénéficiaires des politiques qui acceptent le principe de l’auto-déclaration évolue au fil des définitions sociales changeantes des besoins et de la transformation des perceptions que les gens ont de leurs besoins. Les besoins ne sont pas absolus, mais peuvent au contraire varier dans le temps, selon les personnes et les groupes sociaux. Les besoins qu’a une personne en termes de protection de la part de la police, de visites médicales annuelles, ou d’aide pour surmonter des difficultés psychiques dépendent avant tout du consensus social concernant les besoins et la valeur des aides proposées, tel qu’il est perçu par le groupe social auquel appartient cette personne. Le besoin qu’une personne a d’une aide ou d’un bien spécifique dépend aussi de la façon dont cette personne évalue sa situation. Sur deux personnes qui ont mal à la tête, il est possible qu’une seule ressente le besoin d’un antidouleur. Pareillement, sur deux personnes qui se passent de chauffage pour pouvoir acheter de la nourriture, il est possible qu’une seule pense avoir besoin d’un autre hébergement. […] De manière générale, on peut penser que la participation à un programme d’aide sociale implique des calculs implicites, de la part de bénéficiaires potentiels, comparant les possibles bénéfices de l’aide aux coûts induits par sa recherche (Alford et Friedland, 1975 ; Lipsky, 1987). Ainsi, nous pouvons nous attendre à ce que des personnes plus nombreuses sollicitent des coupons alimentaires si la valeur de ceux-ci augmente ou s’ils concernent plus de produits, si l’examen d’admissibilité devient moins pénible, les fonctionnaires plus serviables, les instructions plus faciles à comprendre.
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Si, comme nous l’avons affirmé, l’auto-déclaration des besoins est un principe inhérent qui structure la mise en œuvre des politiques d’urgence, alors la perception des coûts induits par la recherche de l’aide et des bénéfices associés à sa réception a une influence encore plus importante et déterminante sur la demande. Dans des programmes qui fonctionnent sur la base de l’autodéclaration, une augmentation des coûts ou des bénéfices est susceptible d’avoir un plus grand impact sur la participation que dans des programmes où l’attribution de l’aide est régie par des critères relativement objectifs. Il en résulte que les politiques d’urgence ont une sensibilité inhabituelle aux changements dans la qualité et la quantité de l’aide fournie par les programmes. Par exemple, un accroissement du nombre de foyers et de programmes alimentaires d’urgence annonce à la population dans le besoin que la société s’est donné de nouvelles normes et tolère moins qu’avant leur situation de détresse. Il indique aussi que les chances d’obtenir un secours ont augmenté. Dès lors, plus de personnes vont se définir comme étant dans le besoin, et plus de personnes dans le besoin vont se présenter pour demander de l’aide. Cette évolution de la demande ne signifie pas nécessairement que des personnes qui ne méritent pas d’aide « sortent de leur tanière » pour en solliciter. Ce que l’on entend ici par « personnes qui ne méritent pas d’aide » n’est pas très clair. Plus encore, il est possible que le préjudice pour les politiques sociales soit moindre que certains ne le supposent, si des citoyens qui ne peuvent subvenir que difficilement à leurs besoins tirent avantage de ces programmes d’urgence. Dans ce cas, il peut s’agir de personnes qui souffrent presque de la faim et sont presque sans-abri, et qui sont à deux pas de se voir attribuer une aide systématique, mais qui ne rentrent pas encore dans cette catégorie parce qu’ils dépensent leurs maigres revenus en nourriture et en hébergement, plutôt qu’en remboursement de dettes, en habillement ou en médicaments¹0. Si ces personnes sollicitent un hébergement public ou une aide alimentaire parce que de telles aides sont disponibles, alors la frontière entre les personnes dans le besoin et celles qui ne le sont pas n’a pas été violée (Cloward et Piven, 1971 ; Stone, 1984). Ces personnes ne sont pas des « profiteurs », dans la mesure où il s’agit de personnes déjà dans le besoin qui ont choisi de manifester leur dépendance d’une façon que la société a désignée comme légitime. Pour l’expliquer rapidement,
10 Langeley Keyes (1986) parle de « sans-abri cachés » pour désigner ces personnes qui sont en danger imminent de perdre leur logement. Il compte, par exemple, six millions trois cent mille familles américaines qui dépensent plus de la moitié de leurs revenus pour payer leur loyer. 137

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si ces personnes reçoivent l’équivalent de trente dollars en produits alimentaires, elles pourront s’acheter des chaussures avec l’argent qu’elles ne dépenseront pas en nourriture. Un recours illégitime à l’aide d’urgence est également improbable parce que l’accès continue d’être verrouillé par la persistance de coûts importants pour ceux qui cherchent à en bénéficier. Ces coûts peuvent inclure une perte d’intimité, des interactions sociales réduites, une association forcée avec des personnes dérangées ou dangereuses, des horaires réglementés, et des humiliations de différentes sortes, telles que l’épouillage et l’abandon de ses affaires pour la nuit. Le rôle des associations à but non lucratif dans la mise en œuvre des politiques d’urgence L’avantage de sous-traiter à des associations à but non lucratif Un élément intrinsèque à la version contemporaine de la solution de l’aide d’urgence est l’utilisation par le gouvernement d’associations à but non lucratif. Les contrats que le gouvernement passe avec des associations locales mettent en adéquation, de manière assez inhabituelle, les besoins du gouvernement et ceux des groupes locaux qui réagissent les premiers aux besoins en matière d’aide d’urgence¹¹. Certes, le gouvernement ne sous-traite pas la distribution de l’aide seulement dans le cadre de politiques d’urgence. La « sous-traitance » caractérise de plus en plus la politique nationale depuis la seconde guerre mondiale. Depuis la création des agences d’action locales grâce à l’Equal Opportunity Act de 1964 et aux amendements de 1967 au Social Security Act, la soustraitance des services est une approche de plus en plus mise en avant, notamment en matière de services sociaux (Benton et al., 1978 ; Hoogland DeHoog, 1984 ; Kettner et Martin, 1985 ; Pacific Consultants, 1979 ; Smith, 1988). La sous-traitance de l’aide présente pour le gouvernement les avantages suivants, qui semblent particulièrement séduisants dans le cas de l’aide d’urgence (Salamon et al., 1983, p. 5-26) :
11 Suite à une décision de justice lui ordonnant de loger toutes les personnes sans-abri, la ville de New York constituait à l’origine une exception à la pratique générale consistant à fournir des foyers par l’intermédiaire d’associations à but non lucratif. Cependant, au cours des dernières années, New York s’est orientée de plus en plus vers la sous-traitance de l’hébergement des familles, comme l’indique le New York Times dans un article figurant dans la section B de son édition du 3 février 1986.

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1. L’aide d’urgence peut être mise en place plus rapidement en passant un contrat avec une association déjà présente sur le terrain qu’en créant de nouveaux programmes gouvernementaux dotés d’une bureaucratie propre ou placés sous la responsabilité de bureaucraties existantes déjà surchargées de travail. 2. Sous-traiter l’aide d’urgence permet au gouvernement de se mettre au diapason du travail d’associations déjà reconnues pour leur engagement précoce et continu vis-à-vis du problème à traiter, et qui ont peut-être mené la campagne visant à obtenir un financement gouvernemental. Ainsi, les responsables publics peuvent bénéficier de l’image positive dont jouissent ces associations et améliorer la leur grâce à leur soutien aux efforts d’aide. En même temps, la sous-traitance permet aux responsables gouvernementaux d’éviter les batailles politiques qui ne manqueraient pas d’avoir lieu s’ils cherchaient à concurrencer les associations locales en fournissant une aide parallèle. 3. Il est possible de lancer des programmes sans mettre en place des bureaucraties publiques responsables de leur suivi. Ainsi, la sous-traitance des services représente un engagement public moindre que l’aménagement de locaux publics et le recrutement de fonctionnaires. La sous-traitance donne aux responsables publics la possibilité de se désengager à un coût minimum, si les priorités changent ou si la demande en matière d’aide d’urgence diminue. 4. Semblablement, la sous-traitance de l’aide permet de la réorienter plutôt facilement en changeant les termes du contrat. 5. Comme nous l’avons fait remarquer, l’aide d’urgence peut être moins chère à fournir parce qu’il est possible de ne « traiter » que ceux qui se présentent pour recevoir une assistance. Il y a aussi des raisons administratives pour lesquelles on peut penser que la sous-traitance de l’aide est moins chère. Une littérature volumineuse s’est développée autour de la question de savoir s’il est plus efficace et moins cher pour le gouvernement de soustraiter l’aide ou de la fournir lui-même (Gurin et Friedman, 1980 ; Hill, 1982 ; Schlesinger et al., 1986 ; Sullivan, 1985). Les résultats de ces études sont partagés, mais on peut raisonnablement penser qu’il est possible de faire des économies en sous-traitant au secteur privé, du fait des salaires plus faibles payés par les prestataires privés et des coûts administratifs moindres induits par des procédures comptables moins rigoureuses. Dans tous les cas, il est probable que les gouvernements économisent de l’argent en sous-traitant l’aide à des associations à but non lucratif, parce que la mise en œuvre de politiques d’urgence par l’intermédiaire de telles associations inclut presque toujours en partie des ressources privées – le temps des bénévoles et les donations charitables de biens et d’argent.
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Les avantages en termes d’administration de l’aide d’urgence La décision de sous-traiter l’aide d’urgence à des associations à but non lucratif peut être considérée comme le prolongement de la décision initiale de traiter les problèmes sociaux comme des urgences. L’administration privée de l’aide d’urgence permet de la gérer sans s’enliser dans des questions concernant l’admission, la vérification, la durée du séjour ou la fréquence des contacts. La sous-traitance fournit cet avantage parce que les associations à but non lucratif privilégient la réactivité à des situations individuelles par rapport à l’équité entre les bénéficiaires au sein d’une même catégorie, quand ces deux principes entrent en conflit (Hansmann, 1980). Cette tendance des associations à but non lucratif s’explique par leur raison d’être fondamentale et les objectifs de leur collecte de fonds. Les associations qui fournissent l’aide d’urgence sont généralement des associations caritatives anciennes, comme l’Armée du salut, ou de nouvelles organisations fondées récemment par des activistes locaux entreprenants, qui, disposant de ressources organisationnelles minimales, ont cherché à répondre à des besoins spécifiques en matière d’aide, tels que l’obtention d’un hébergement ou le soulagement de la faim. Les associations qu’ils ont fondées fonctionnent avec des budgets limités, sont installées dans d’anciens magasins ou des salons, et leur efficacité repose sur l’énergie et le travail acharné. Le personnel de ces associations est généralement composé de bénévoles ou de salariés sous-payés dont l’engagement envers l’organisation provient moins d’un projet de carrière que de l’envie d’aider des individus dans le besoin à surmonter leur malchance ou la violence dont ils ont fait l’objet. Les centres de secours contre le viol ont été créés par des militantes féministes et sont souvent gérés par des femmes qui ont eu elles-mêmes besoin d’une telle aide à un moment ou à un autre. Les banques alimentaires et les foyers d’urgence ont souvent été fondés par des militants issus de groupes religieux, longtemps avant que des financements publics deviennent disponibles. Le caractère épuisant du travail dans de telles organisations et le sentiment perpétuel, éprouvé par le personnel, que la survie de leur association ne tient qu’à un fil, permettent d’expliquer pourquoi les dirigeants de telles organisations sollicitent et acceptent l’aide du gouvernement, même s’ils craignent de perdre en échange une partie de leur autonomie. Ce contexte permet de comprendre la plus grande disposition des personnels des associations à but non lucratif à accepter au pied de la lettre l’affirmation d’une personne selon laquelle elle a besoin d’aide, à établir des
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règles d’attribution à partir de leur impression subjective des besoins, et à se dispenser d’une vérification rigoureuse de l’admissibilité. Ils sont motivés par des désirs charitables qui les amènent à mettre en avant la dignité des personnes dans le besoin et, autant que possible, à apporter un soutien à des personnes qui disent être dans le besoin sans prêter attention aux aspects légaux (c’est-à-dire relatifs aux catégories de personnes). Ils attachent une grande valeur, plus que ne le permettent les normes bureaucratiques, au respect des personnes qui se présentent et sollicitent une assistance. Lorsque des responsables publics financent des associations à but non lucratif pour qu’elles fournissent une aide d’urgence, ils envoient des fonds à des organisations qui, pour la plupart, mettent en avant la compassion comme critère d’attribution. Intentionnellement ou pas, les gouvernements achètent non seulement la distribution d’un service, mais aussi une réactivité vis-à-vis des utilisateurs qu’ils ne pourraient pas fournir eux-mêmes sans rentrer en conflit avec les normes d’équité qu’ils devraient sinon respecter. Les associations à but non lucratif sont beaucoup mieux préparées que les gouvernements à accepter des conceptions subjectives et moins définies des besoins, telles que les requiert l’aide d’urgence. Alors que la demande du public pour des aides d’urgence s’accroît, la collaboration implicite du gouvernement et des associations à but non lucratif concernant les politiques d’attribution facilite l’utilisation de fonds gouvernementaux pour répondre aux besoins extrêmes sans qu’il soit nécessaire de justifier les dépenses selon des modes de fonctionnement bureaucratiques. Ainsi, l’organisation qui reçoit un financement public peut initialement poursuivre ses pratiques concernant le recrutement, l’aménagement des locaux et les exigences de vérification, lesquelles diffèrent des pratiques gouvernementales. Un exemple peut-être extrême de cette collaboration implicite nous est donné par cette responsable de l’État du Massachusetts qui avait passé un contrat avec des associations locales venant en aide aux femmes battues, et qui avait refusé lors des débats sur le budget de révéler à l’assemblée de l’État où les refuges étaient situés, parce qu’elle acceptait l’affirmation de l’association selon laquelle la sécurité des refuges dépendait d’un tel anonymat. On ne peut pas imaginer l’État mettant en place ses propres refuges sous une telle forme. Sous-traiter à des associations à but non lucratif répond aussi aux besoins des responsables publics ; ils contournent le problème de la bonne couverture de la population parce qu’ils financent des organisations plutôt qu’ils n’aident des individus. Ils peuvent autoriser des associations à but non lucratif à desservir une aire géographique, ou ils peuvent simplement accepter les
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bénéficiaires de l’aide de l’association comme population cible, plutôt que d’avoir à identifier et à subvenir aux besoins de personnes dont la situation est semblable mais qui ne se sont pas présentées pour solliciter de l’aide. En sous-traitant à des associations qui dispensent une aide d’urgence, les gouvernements peuvent, pour des raisons analogues, moins se soucier des efforts à faire pour atteindre les personnes dans le besoin. Dans le cadre des programmes publics, le fait que des aides gouvernementales telles que les coupons alimentaires ou le programme alimentaire complémentaire à destination des femmes, des nourrissons et des enfants (WIC), soient distribuées à bien moins de personnes que celles qui y ont droit, est un signe d’échec et l’objet de critiques. Celles-ci semblent moins fortes si, par exemple, une banque alimentaire n’a pas répondu aux besoins de toutes les personnes qui ont faim ou qui ont droit à recevoir du fromage et du beurre. La pression de l’opinion publique pour réduire l’écart entre le nombre de bénéficiaires potentiels et réels s’atténue lorsque les efforts fournis par les associations à but non lucratif se révèlent insuffisants. Le problème de l’équité et le recours aux associations à but non lucratif Afin de mettre au point des programmes rapidement, les gouvernements s’appuient sur le travail des associations à but non lucratif déjà sur le terrain. Ils cherchent aussi des organisations aux bons états de service, afin de les persuader de fournir une aide d’urgence là où aucune n’est encore disponible. Pour cette raison, les organisations locales et les associations de quartier reconnues sont une ressource précieuse pour les gouvernements, lorsque des besoins émergent et sont reconnus comme tels. Mais quelle que soit l’énergie avec laquelle les responsables publics cherchent à lancer des programmes d’aide dans des régions non desservies, il est improbable qu’ils parviennent à une couverture géographique complète et effective. Dans le pire des cas, des régions importantes ne recevront aucune aide d’urgence parce que le gouvernement ne pourra pas trouver d’organisation en mesure de la leur fournir. Par exemple, durant l’automne 1984, les habitants de quinze comtés de Floride et de dix comtés du Texas ne recevaient pas les colis alimentaires destinés à soulager la faim parce que ces États ne trouvaient aucune organisation acceptable pour en assurer la distribution (Lipsky et Thibodeau, 1985, p. 43). La pratique consistant à désigner des organisations en tant que prestataires par défaut pour de vastes régions, qu’en pratique elles ne peuvent pas desservir, n’est pas moins extrême. Ainsi, de nombreuses banques ali142

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mentaires sont désignées comme centres de distribution pour des aires géographiques si étendues que certains habitants qui ont besoin d’une aide alimentaire devraient dépenser autant en essence – si tant est qu’ils aient une voiture – pour se rendre au centre de distribution que ce que valent le beurre et le fromage. Dans certains États, le réseau des foyers pour sansabri fournit une couverture totale, mais seulement sur le papier, car certains foyers desservent des régions tellement vastes qu’ils ne peuvent réellement répondre aux besoins de toutes les personnes de leur zone géographique. La dépendance à l’égard des associations à but non lucratif pour la mise en œuvre des politiques a aussi pour résultat des variations considérables de l’efficacité des programmes. Bien sûr, les bureaux locaux des agences gouvernementales, tels que les départements chargés de l’aide sociale, peuvent également varier en matière de qualité et d’efficacité de leurs pratiques administratives. Cependant, il y a sans aucun doute plus d’uniformité au sein d’une agence gouvernementale décentralisée qu’au sein des organisations en contrat avec le gouvernement. Les associations à but non lucratif ne sont pas distribuées de manière homogène dans la société. Elles se multiplient dans les grandes villes, beaucoup moins dans les régions rurales. Leur nombre varie dans le pays, selon les États et les régions (Salamon, 1987, p. 111). L’intérêt qu’elles portent aux financements publics, et leur disposition à les accepter, sont variables. La dépendance à l’égard des associations à but non lucratif pour fournir une aide d’urgence signifie donc l’acceptation d’inégalités potentiellement grandes dans la disponibilité de l’aide. Une politique qui consiste à fournir une aide d’urgence par l’intermédiaire d’associations est, dans un sens, un arrangement avec les organisations qui recherchent des fonds, et n’est pas en soi un engagement envers les personnes qui ont besoin d’aide (même si elle n’exclut pas un tel engagement). À la différence de la poste, dont l’offre de service répond de manière assez satisfaisante à la demande, ou de la Sécurité sociale pour les personnes âgées, qui, grâce à un système postal accessible, peut fonctionner à distance, l’aide d’urgence n’est fournie que là où il y a quelqu’un pour la distribuer. Quand bien même elles reconnaissent le problème et essaient d’y remédier, les administrations publiques ne peuvent pas complètement compenser la répartition irrégulière des associations sur le territoire. Disons que l’équité consiste à traiter de la même manière des personnes dont la situation est semblable. L’équité est assez limitée au niveau individuel dans un système qui offre un hébergement à un sans-abri à un endroit et pas à un autre, parce que dans ce dernier il n’existe pas d’organisation
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disposée à mettre en place un foyer près du lieu de vie de la personne. L’équité dans la distribution de rations alimentaires d’urgence est assez limitée si des personnes avec des revenus, des ressources et des situations familiales semblables bénéficient d’un accès très différent à l’aide parce que dans certains endroits, il n’y a aucune organisation prête à accepter de prendre en charge la distribution de la nourriture. Historiquement, lorsque des iniquités similaires en matière de politique sociale ont été tolérées, elles tenaient leur légitimité constitutionnelle du caractère fédéral des États-Unis. Les États peuvent chacun déterminer un niveau différent de soutien en termes d’aide publique, et une offre différente dans le cadre de Medicaid¹². Ces choix sont autorisés par la loi, et par les fonctions et le rôle remplis historiquement par les États et les administrations locales. Une telle justification n’existe pas pour des dépenses publiques rendues inéquitables par l’inégale répartition des associations à but non lucratif. En l’absence d’une telle justification, on peut légitimement en conclure que l’iniquité systématique dans la distribution de l’aide d’urgence, quel qu’en soit l’avantage administratif, n’est pas autorisée. Une telle iniquité n’est tolérable que si le problème est perçu comme temporaire, et que prévaut la légitimité conférée à la mobilisation par la qualification d’« urgence ».

L’instabilité de la solution de l’aide d’urgence Par définition, les urgences sont des phénomènes de courte durée. Cette désignation caractérise des situations dont l’apparition est relativement soudaine, et dont il est peu probable qu’elles durent. La désignation en tant qu’« urgence » permet une mobilisation de ressources extraordinaire, mais ces ressources doivent, d’une manière ou d’une autre, être détournées d’autres usages. Les usages en concurrence avec les problèmes sociaux urgents ont leurs propres demandeurs et défenseurs. Une utilisation extraordinaire des ressources attire également les critiques de personnes inquiètes pour le niveau global des dépenses et ses conséquences fiscales. Il s’ensuit que des pressions politiques visant à transformer l’aide d’urgence en des politiques plus ordinaires finissent par émerger.
12 N.d.t. Medicaid est un programme d’aide qui assure une couverture médicale aux personnes et aux familles bénéficiant de faibles ressources. Financé conjointement par le gouvernement fédéral et les États, il est administré par ces derniers.

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Le retour à l’ordinaire a plusieurs implications. Concernant les formes de l’aide, il est probable que le gouvernement cherche à imposer des règles et règlements forçant les organisations qui dispensent l’aide d’urgence à rendre leurs pratiques conformes à ses normes. Par exemple, de telles règles peuvent exiger que ces organisations aient recours à des normes d’équité pour sélectionner et traiter les personnes qui les sollicitent. De nombreux refuges pour femmes battues et centres de secours contre le viol se voient obligés d’ajuster leurs programmes face à l’exigence du gouvernement qu’ils sélectionnent les personnes bénéficiant de leur aide selon des principes non discriminatoires et qu’ils prennent en compte la situation financière et la durée du traitement (Lipsky et Smith, 1987 ; Smith et Freinkel, 1988). Plus largement, ce retour à l’ordinaire peut entraîner une réduction de l’engagement public. Il peut mener à une poursuite de l’aide d’urgence à un niveau plus faible et sous une forme plus ordinaire. Mais il peut aussi avoir pour résultat la création d’attentes et d’obligations publiques nouvelles et plus fortes. La lutte à plus long terme concernant l’aide d’urgence a pour enjeu de savoir lequel de ces avenirs divergents prévaudra. Dans les luttes autour de l’aide d’urgence, certains groupes d’intérêts chercheront initialement à réduire ou à minimiser l’impression d’une urgence publique ou d’un besoin (de même que d’autres groupes cherchent à maximiser la taille et l’urgence du problème). Les responsables fédéraux qui assurent que la faim n’existe pas aux États-Unis et le rapport du ministère du Logement et du Développement urbain qui affirme qu’il y a beaucoup moins de sansabri que les médias ne le disent sont caractéristiques de ce type de réaction¹³. Pourtant, les problèmes sociaux ne sont pas simplement des épiphénomènes créés par les médias ; ils sont enracinés dans une réalité sociale qui les sous-tend, et qui n’est que partiellement biaisée par les représentations collectives. L’urgence se dissout parfois parce que la réalité sociale qui la soustend ne constitue pas une base suffisamment solide pour mener campagne sur le thème de l’urgence. Par exemple, la campagne visant à sauver les enfants portés disparus a perdu de sa force face aux doutes émis, de manière
13 Sur la question de la faim, on peut prendre comme exemples les rapports de la President’s Task Force on Food Assistance (1984) et de la Physician Task Force on Hunger in America (1985), ainsi qu’un article du New York Times dans la section E de l’édition du 15 novembre 1987, qui examine les difficultés de comptabilisation des personnes qui ont faim. Concernant la question des sans-abri, voir le rapport du ministère du Logement et du Développement urbain (Department of Housing and Urban Development, 1984). Ce dernier rapport présente des problèmes méthodologiques que l’on peut voir mis en lumière dans des extraits du témoignage devant le Congrès de Chester Hartman et de Michael Applebaum, retranscrits dans l’ouvrage dirigé par Jon Erickson et Charles Wilhelm (1986, p. 150-164). 145

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convaincante, quant à la gravité du problème. Selon les projections initiales, deux millions d’enfants étaient portés disparus chaque année. Récemment, des observateurs critiques ont fait remarquer que la plupart de ces deux millions sont des fugueurs, des enfants portés disparus mais rapidement retrouvés sans que la police en soit avertie, ou des enfants faisant l’objet de conflits quant à leur garde (Best, 1988). Certaines urgences dérivent vers une situation intermédiaire caractérisée par un traitement plus ordinaire, où elles continuent de recevoir un soutien qui permet une amélioration de la situation mais qui demeure à un faible niveau. Souvent leurs bénéficiaires appartiennent à une catégorie spécifique mais relativement réduite, ou encore elles ne nécessitent pas d’investissements très élevés. Les refuges pour femmes battues ont peut-être subi cette transformation (ou en ont-elles bénéficié ?). Ils font désormais partie, sans qu’il y ait de controverse, des programmes d’aide du gouvernement fédéral et des États, mais n’ont qu’une faible capacité à se développer ou à résister aux réductions budgétaires hors de leurs bastions (Smith et Freinkel, 1988). Les problèmes de la faim et des sans-abri, en revanche, n’ont pas perdu leur caractère d’urgence. Certains responsables publics, tels que des maires de grandes villes, et les défenseurs de ces causes aux niveaux local et national réussissent toujours à démontrer que ces problèmes ne se sont pas estompés mais ont, au contraire, continué à grandir. En outre, les distributions de nourriture et les ouvertures de foyers suffisent à créer les conditions pour que l’opinion publique ne perde pas de vue ces problèmes. Les queues devant les cantines populaires, les foules massées aux portes des foyers et les rafles policières des sans-abri lors des nuits les plus froides retiennent l’attention de la société. La visibilité des programmes d’aide d’urgence, comme nous l’avons affirmé, contribue également à accroître le nombre de sollicitations. Confrontés à la nécessité de poursuivre le financement coûteux des programmes d’aide d’urgence, les responsables publics ont peu de choix tant que les problèmes sont définis comme des urgences. Ils peuvent chercher à resserrer les critères d’attribution ou à réduire en tout cas le nombre des bénéficiaires de droit. Dans le cas des centres de distribution, les responsables fédéraux ont cherché à persuader les États de resserrer les critères de revenus pour l’attribution de nourriture gratuite, afin de réduire la demande et de minimiser le nombre de personnes dont les besoins ne seraient pas couverts. Dans le Massachusetts, l’administration a limité le nombre de personnes pouvant solliciter une place dans un refuge d’urgence pour adolescents, en acceptant seulement celles envoyées par des agences de
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l’État. Dans le cas des sans-abri, des responsables locaux ont interrogé dans le détail des personnes qui demandaient un hébergement d’urgence pour savoir si elles n’avaient pas d’autres possibilités. Ils ont aussi parfois essayé de s’assurer que les foyers financés par l’argent public n’étaient pas perçus comme des solutions trop attractives, craignant que des personnes ne préfèrent l’aide publique à des possibilités discutables d’hébergement privé¹4. Combien de temps des problèmes sociaux peuvent-ils être traités comme des urgences lorsque la demande est grande ? Lorsque, au début des années 1970, le mouvement des droits sociaux a cherché à exploiter la disponibilité de l’assistance d’urgence en encourageant les demandes, les États ont réagi à ce défi en « surfinançant » l’aide d’urgence, c’est-à-dire en attribuant un complément financier à chaque bénéficiaire¹5. Cette réforme a eu pour effet d’empêcher que des individus sollicitent des aides extraordinaires de la part du système. Néanmoins, plus la nécessité d’une aide d’urgence est visible et apparente, et moins les solutions administratives aux dépenses requises par les aides d’urgence se révèlent réalisables sur le plan politique. Les urgences persistantes finissent par attirer l’attention sur des nécessaires solutions systémiques. Les administrations des grandes villes ont commencé à répondre à la question des sans-abri en proposant d’accroître le nombre des logements sociaux et des logements qui répondent aux besoins des personnes âgées, des familles, des vétérans, des alcooliques et des malades mentaux, toutes les sous-catégories qui se combinent pour former la population des sans-abri¹6. Les administrations des États ont commencé à étudier les ressources à mettre en œuvre pour empêcher que des familles se retrouvent à la rue. Du fait de la persistance de ces urgences, il est plus difficile pour les responsables publics d’ignorer la nécessité de réponses à long terme, quel qu’en soit le prix. Les aides d’urgence sont intrinsèquement instables. La taille et la gravité du problème semblent nécessiter une action publique, mais le coût élevé de l’aide d’urgence suggère d’en normaliser la distribution. Jusqu’à un certain point, traiter des problèmes sociaux comme des urgences sert les intérêts des responsables publics qui, pour une raison ou une autre, désirent minimiser l’engagement des institutions. Mais répondre sous la forme d’une aide
14 Voir les articles que consacre à ce sujet le New York Times dans ses éditions du 17 décembre 1985 et du 15 février 1986. 15 N.d.t. Pour éviter d’avoir à venir en aide aux personnes dans tous les domaines où elles pouvaient demander une assistance, les États leur ont versé une allocation pour les faire passer au-dessus d’un seuil à partir duquel elles ne pouvaient plus solliciter la même assistance. 16 Voir l’article du New York Times du 23 novembre 1987. 147

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d’urgence a pour conséquence des coûts, des questions concernant l’équité et une visibilité du problème qui font qu’il devient rapidement difficile de réagir sous cette forme.

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POLITIQUES D’URGENCE

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