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Comisin de Asuntos Constitucionales Comisin de Legislacin General

EXPTE: 9 - PE- 2013

Dictamen de Minora Honorable Cmara:

Las Comisiones de Asuntos Constitucionales y Legislacin General han considerado el Mensaje del Poder Ejecutivo Nacional, recado en proyecto de ley expediente 9 PE 2013 mediante el cual se regula el rgimen de responsabilidad civil del Estado y, por las razones expuestas en el informe que se acompaa y las que dar el miembro informante, aconsejan la sancin del siguiente: EL SENADO Y CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION ARGENTINA, REUNIDOS EN CONGRESO,... SANCIONAN CON FUERZA DE LEY:

ARTCULO 1.- Esta ley rige la responsabilidad del Estado por los daos que su actividad o inactividad le produzca a los bienes o derechos de las personas. La responsabilidad del Estado es objetiva y directa. Las disposiciones del Cdigo Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria. ARTCULO 2.- Se exceptan de los alcances de la presente ley: a) Los casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean asumidos por el Estado expresamente por ley especial; b) Los daos y perjuicios que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de su acaecimiento; c) Los daos ocasionados por culpa del damnificado o de un tercero por quien el Estado no tuviera el deber de responder. En caso de tratarse de causales concurrentes ocasionadas por el hecho culposo de la vctima o un tercero por quien el Estado no tenga obligacin de responder y el Estado o sus agentes, ambas partes son responsables

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por el dao causado y debern responder segn la medida en que cada uno contribuy a la produccin del evento daoso, de acuerdo con las circunstancias del caso. d) Los casos en que el riesgo hubiera sido asumido voluntariamente por la vctima. Corresponde al damnificado probar las causales del dao y al Estado acreditar que los daos no son consecuencia de su actividad o, en su caso, la existencia de algunos de los hechos eximentes de responsabilidad establecidos en el presente artculo. ARTCULO 3.- Son requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegtima: a) Dao cierto, actual o futuro, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un rgano estatal; c) Relacin de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del rgano y el dao cuya reparacin se persigue; d) Falta de servicio consistente en una actuacin u omisin irregular de parte del Estado. ARTCULO 4.- Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legtima: a) Dao cierto, actual o futuro, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; b) Imputabilidad material de la actividad a un rgano estatal; c) Relacin de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el dao; d) Ausencia de deber jurdico de soportar el dao; e) Sacrificio especial en la persona daada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectacin de un derecho adquirido. ARTCULO 5.- Responsabilidad por actividad ilegtima. Alcance de la

indemnizacin. El Estado deber responder por los daos ocasionados por su actividad ilegtima. La reparacin ser plena, incluyendo el dao emergente y el lucro cesante respecto de las consecuencias alcanzadas.

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ARTCULO 6.- Responsabilidad por actividad legtima. El Estado responde, objetivamente, por los daos derivados de sus actos lcitos que sacrifican intereses de los particulares con desigual reparto de las cargas pblicas. La responsabilidad solo comprende el resarcimiento del dao emergente; pero, si es afectada la continuacin de una actividad, incluye la compensacin del valor de las inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro. ARTCULO 7.- Sancin pecuniaria disuasiva. Los jueces pueden imponer en beneficio del titular del derecho, condenaciones conminatorias de

carcter pecuniario a los funcionarios o agentes pblicos que no cumplan con los deberes jurdicos impuestos en una resolucin judicial. Las condenas se deben graduar en proporcin al caudal econmico de quien debe satisfacerlas y pueden ser dejadas sin efecto o reajustadas si aqul desiste de su resistencia y justifica total o parcialmente su proceder. ARTCULO 8.- Responsabilidad judicial. El Estado deber responder por los daos causados por la actividad judicial cuando se trate de errores en el marco del proceso cometidos por magistrados, funcionarios o auxiliares de la justicia que concurren a la defectuosa prestacin del servicio de justicia. El Estado solo puede ser responsabilizado por error judicial en la medida que el acto jurisdiccional que oirgina el dao sea declarado ilegtimo y dejado sin efecto. Los daos causados por la actividad judicial legtima del Estado no generan derecho a indemnizacin. ARTCULO 9.- El Estado no debe responder, ni aun en forma subsidiaria, por los perjuicios ocasionados por los concesionarios o contratistas de los servicios pblicos a los cuales se les atribuya o encomiende un cometido estatal, cuando la accin u omisin sea imputable a la funcin encomendada. El Estado ser responsable por los daos ocasionados por los concesionarios de servicios pblicos o contratistas del Estado, cuando fuesen consecuencia directa del ejercicio irregular del poder de ordenacin, regulacin o control sobre el servicio. ARTCULO 10.El plazo para demandar al Estado en los supuestos de

responsabilidad extracontractual es de TRES (3) aos computados a partir de la verificacin del dao o desde que la accin de daos est expedita.

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ARTCULO 11.- El interesado puede deducir la accin indemnizatoria juntamente con la de nulidad de actos administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o despus de finalizado el proceso de anulacin o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento. ARTCULO 12.- La actividad o inactividad de los funcionarios y agentes pblicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les estn impuestas, los hace responsables de los daos que causen. Las responsabilidades del funcionario o del empleado pblico y del Estado son concurrentes. La pretensin resarcitoria contra funcionarios y agentes pblicos prescribe a los TRES (3) aos. El Estado deber, de oficio, repetir contra los funcionarios o agentes causantes del dao cuando estos ltimos hubieran actuado con dolo, culpa o negligencia grave, previa sustanciacin del sumario correspondiente. Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarn, entre otros, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del agente y su relacin con la produccin del resultado daoso, y la razonabilidad del reclamo en funcin del monto de la indemnizacin. La accin de repeticin del Estado contra los funcionarios o agentes causantes del dao prescribe a los CINCO (5) aos de la sentencia firme que estableci la indemnizacin.
ARTCULO 13.- Responsabilidad civil por actos de corrupcin. El particular o tercero de buena fe que hubiera sufrido un perjuicio cierto como consecuencia de un acto de corrupcin proveniente del Estado, tendr derecho a reclamar la indemnizacin por daos y perjuicios correspondientes. Sern solidariamente responsables por los daos y perjuicios que se causaren frente al particular o tercero de buena fe afectado las partes que hubieren participado del acto de corrupcin. Se considerarn actos de corrupcin que involucran al Estado: a) El requerimiento o la aceptacin, directa o indirectamente, por un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor

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pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para s mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; b) El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario pblico o a una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario pblico o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; c) La realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilcitamente beneficios para si mismo o para un tercero; d) El aprovechamiento doloso u ocultacin de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo; y e) La participacin como autor, coautor, instigador, cmplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisin, tentativa de comisin, asociacin o confabulacin para la comisin de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo. f) Cualquier otro acto que, conforme el Cdigo Penal de la Nacin, la Constitucin Nacional y los Tratados Internacionales ratificados por nuestra Nacin sean considerados actos de corrupcin y que involucren la participacin del Estado o sus agentes.

ARTCULO 14.- Los actos de corrupcin provenientes del Estado o sus agentes, sern
considerados nulos, de nulidad absoluta. El juez podr excepcionalmente establecer la validez del acto nicamente en caso de que exista un riesgo cierto de que su anulacin producir un mayor dao al Estado o afectar al orden pblico.

ARTCULO 15.- La responsabilidad contractual del Estado se rige por lo dispuesto en las normas especficas. En caso de ausencia de regulacin, se aplica esta ley en forma supletoria. ARTCULO 16.- Clusula transitoria. A los fines de los cmputos de la prescripcin, las acciones de responsabilidad contra el Estado interpuestas hasta el 31 de diciembre del 2014 se regirn por las clusulas de prescripcin aplicables anteriores a la sancin de la presente ley.

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ARTCULO 16.- Invtase a las provincias y a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a adherir a los trminos de esta ley para la regulacin de la responsabilidad estatal en sus mbitos respectivos. ARTCULO 17.- Comunquese al Poder Ejecutivo Nacional.

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INFORME El Poder Ejecutivo enva a este Congreso un proyecto de ley regulando la responsabilidad civil del Estado, pretendiendo darle un tratamiento exprs, sin el debate que la cuestin amerita. Se trata de una ley que el Congreso adeuda desde hace ms de cien aos y que, por lo tanto, no puede ser tratada en menos de una semana, sobre todo por su complejidad y las divergencias que existen sobre este tema dentro de la jurisprudencia y la doctrina especializada. Por otro lado, si bien el Poder Ejecutivo en sus fundamentos indica que el proyecto recoge la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, lo cierto es que la doctrina de la Corte no ha sido uniforme a lo largo de estos ms de cien aos, y que en muchos casos el proyecto presentado va en contra de los fallos judiciales ms recientes, recortando los derechos y garantas de los ciudadanos frente al actuar lesivo del Estado. Por lo tanto, si bien consideramos que contar con una ley de responsabilidad civil del Estado es un avance frente a la situacin actual de incertidumbre jurdica que genera la ausencia de una normativa especfica que regule estas relaciones, este proyecto no satisface por completo esta deuda, debido a que, al no regular importantes aspectos sobre la responsabilidad de Estado, stos quedaran a merced de la interpretacin judicial. Es por ello que propiciamos la sancin de este proyecto alternativo sobre responsabilidad del Estado que completa el presentado por el Poder Ejecutivo Nacional y cuyas principales modificaciones se explican a continuacin: Sanciones pecuniarias disuasivas: El proyecto del PEN en su artculo

primero indica que la sancin pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios. Entendemos que esta limitacin a los jueces, que utilizan esta herramienta para hacer cumplir sus sentencias debera ser eliminada. En la actualidad, los jueces utilizan astreintes o sanciones pecuniarias disuasivas en los juicios contra el Estado, ante la reiterada negativa o la excesiva demora de los funcionarios pblicos en el cumplimiento de las sentencias. Sobre todo, esta herramienta est siendo utilizada en las acciones colectivas de inters pblico en aquellos casos en que el cumplimiento de las sentencias resulta inminente ante la naturaleza de los derechos involucrados.

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A su vez, en el artculo sptimo prevemos especficamente la posibilidad de aplicar astreintes a los funcionarios pblicos en caso de incumplimiento de resoluciones judiciales. Responsabilidades concurrentes: El proyecto enviado por el PEN establece dentro de los eximentes de responsabilidad los casos en los que el damnificado o el hecho de un tercero hubiera concurrido a provocar el dao ( artculo 2, inc.b)). En este punto creemos importante aclarar que se trata de los casos en que el dao es producido exclusivamente por un hecho culposo de la vctima o de un tercero por quien el Estado no tenga el deber de responder. Y que, en caso de que concurran hechos producidos por el Estado y un tercero o la vctima en las causales del dao, debern responder cada uno por su parte, aplicando la teora de la compensacin. Este es el criterio sostenido por la CSJN en los fallos Vadell, Bonadero, Domguez, Posse y Saradilla. Adems, en este artculo agregamos un prrafo sobre la carga de la prueba, correspondiendo al damnificado las causales del dao y al Estado los eximentes de responsabilidad. Requisitos de la responsabilidad (artculos 3 y 4): En ambos casos el PEN

establece la necesidad de que exista un dao cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero. Creemos oportuno agregar que el dao puede ser actual o futuro, siempre que exista certidumbre sobre el mismo. La Corte explica el concepto de dao cierto futuro en el fallo Godoy (Fallos, 317-3: 1225): Debe haber certidumbre en cuanto a su existencia misma, en el caso del dao actual; o suficiente probabilidad, de acuerdo al curso natural y ordinario de los acontecimientos (art. 901 del Cdigo Civil), de que el mismo llegue a producirse, como previsible prolongacin o agravacin de un perjuicio ya en alguna medida existente, en el supuesto de dao futuro. Por otro lado se elimina la restriccin que establece el inciso d) del artculo 3 con respecto a los casos de omisin de cumplimiento de un deber por parte del Estado, que segn el Poder Ejecutivo deben estar previstos normativamente. Teniendo en cuenta que existen deberes y funciones que no estn previstos en la normativa pero que resultan inherentes al Estado, es que entendemos que esta restriccin lo beneficiara infundadamente. Responsabilidad del Estado por actividad ilegtima: En nuestro proyecto

incorporamos un artculo destinado al alcance de la indemnizacin en casos de responsabilidad por actividad ilegtima, indicando que la misma es de carcter

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integral, incluyendo el dao emergente y el lucro cesante. Esta regulacin es omitida en el proyecto del Poder Ejecutivo que solo establece el alcance de la indemnizacin en los casos de responsabilidad por actividad legtima. Responsabilidad del Estado por actividad legtima: El artculo 5 del

proyecto del PEN establece, al referirse a la responsabilidad del Estado por actividad legtima, que no corresponde en ningn caso la indemnizacin del lucro cesante. Sin embargo, en los fallos ms recientes Juncaln y El Jacarand la CSJN estableci que en algunos casos resulta procedente la indemnizacin de este rubro, por hallarse afectada de manera contundente el derecho a la propiedad. Entonces, si bien es verdad que en algunos casos la Corte rechaz el lucro cesante, tambin es cierto que desde estos dos fallos citados la Justicia viene reconociendo este rubro, sin perjuicio de su estrictez respecto de cmo evaluarlo. En sntesis, el dao y su extensin dependen del derecho de propiedad y su recorte en el caso concreto. Por lo tanto, eliminar la posibilidad de indemnizar en todos los casos este rubro podra llegar a vulnerar el derecho de propiedad. Proponemos, al respecto, la redaccin que haban elaborado los juristas en el anteproyecto del Cdigo Unificado Civil y Comercial de la Nacin. Responsabilidad judicial: Si bien coincidimos en que los daos causados

por actividad judicial legtima del Estado no generan derecho a indemnizacin como lo establece el proyecto del PEN, creemos que es necesario aclarar en qu casos s procede la responsabilidad por la actividad judicial. El criterio adoptado en nuestro proyecto coincide con el de la jurisprudencia y se refiere a la responsabilidad por actividad judicial cuando se trate de errores en el marco del proceso. El fundamento, en este caso, coincide con el requisito de falta de servicio para que se configure la responsabilidad por actividad ilegtima. Al respecto, la Corte tiene dicho que es responsable la Provincia por la omisin procesal en que se incurri, toda vez que ello implic el cumplimiento defectuoso de funciones que le son propias. En ese sentido, cabe recordar lo expresado en reiterados casos por el Tribunal cuando sostuvo que quien contrae la obligacin de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causan su incumplimiento o su irregular ejecucin` (Fallos 182:5; 307:821). En el presente caso, la conducta procesal ya puntualizada se constituy en la causa eficiente del perjuicio sufrido por la actora. (CSJN, De Gandia, Beatriz I. c. Provincia de Buenos Aires, sentencia del 4/05/1995, Fallos 318:845). Responsabilidad por los daos ocasionados por concesionarios de servicios

pblicos o contratistas del Estado: En este caso, al igual que en el anterior, el

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proyecto del PEN se limita a regular que el Estado no es responsable por estos daos cuando los daos sean ocasionados por accin u omisin de los concesionarios o contratistas relacionados con la funcin encomendada. Pero nos parece importante dejar en claro que cuando los daos fuesen consecuencia directa del ejercicio irregular del poder de ordenacin, regulacin o control sobre el servicio que corresponde al Estado, entonces ste debe responder (CSJN, Zacaras, Claudio c/ Provincia de Crdoba, sentencia del 28 de abril de 1998). Plazo de prescripcin: Se increment en un ao el plazo de prescripcin. Responsabilidad de los funcionarios pblicos: Se agrega que la

responsabilidad del Estado y de los funcionarios o empleados pblicos son concurrentes tal como estableca el anteproyecto del Cdigo Civil y Comercial presentado por los juristas. Adems, se establece la obligacin del Estado de repetir contra los funcionarios o empleados pblicos, siempre y cuando la accin de repeticin sea razonable de acuerdo al monto de la indemnizacin reclamada y las distintas circunstancias del caso. Al respecto, Agustn Gorrdillo explica: La importancia de que el funcionario sufra tambin las consecuencias pecuniarias de su hecho daoso es decisiva, pues esto constituye un elemento fundamental para fijar lmites concretos a la negligencia y arbitrariedad eventuales de las autoridades pblicas. A su vez, ste es el criterio que adopt Espaa en la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn en su artculo 145. Responsabilidad por actos de corrupcin: De acuerdo a la Convencin de

Naciones Unidas contra la Corrupcin (artculo 35), que la Argentina suscribe, es deber de los estados parte adoptar medidas internas para garantizar que las entidades o personas perjudicadas como consecuencia de un acto de corrupcin tengan derecho a iniciar una accin legal contra los responsables de esos daos y perjuicios a fin de obtener indemnizacin. En este sentido, decidimos incorporar en esta ley especial sobre responsabilidad del Estado la parte que corresponde a la responsabilidad civil de los funcionarios pblicos por actos de corrupcin, una cuenta pendiente en nuestra legislacin interna. De este modo, en nuestro dictamen se definen los actos de corrupcin en lnea con la Convencin Interamericana contra la Corrupcin y se establece bajo qu circunstancias los particulares pueden reclamar que se los indemnice por los daos y perjuicios producto de ese tipo de accionar. Asimismo, se establece la nulidad de los actos de corrupcin provenientes del Estado o sus agentes, con la excepcin de

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aquellos casos en los que su nulidad produzca un dao mayor al Estado o afecte el orden pblico. Por estos motivos, y otros que daremos a conocer en el recinto es que aconsejamos que se apruebe este dictamen en minora.