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DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO.

TRAZOS INCONCLUSOS
DESDE UNA PERSPECTIVA HISTRICA
Andry MATILLA CORREA
Felices nuestros hijos si saben librarse
mejor que nosotros de los dogmas y de
los prejuicios!
Len DUGUIT, Las transformaciones
del derecho pblico, 1913.
SUMARIO: I. Planteamiento. II. Derecho administrativo y ser-
vicio pblico: una mirada en retrospectiva.
I. PLANTEAMIENTO
El tema central que nos convoca en estas lneas es el servicio pblico,
una de las categoras jurdicas bsicas que ha encontrado lugar dentro de
los subsistemas jurdicos administrativos que se han formado bajo el in-
flujo cultural ms directo del derecho administrativo francs.
El servicio pblico, como institucin jurdica, es un punto de estudio
que no se presenta para nada inhspito dentro de la ciencia del derecho
administrativo ni ha sido lo suficientemente llano como para agotar su
atractivo. Antes bien, la situacin actual que le rodea muestra todo lo
contrario, y se revela como una figura iusadministrativa tormentosa y
atormentada dentro de los estudios jurdicos y dentro del debate que le ha
tenido como centro. Sobre ella han escrito y polemizado los principales
cientficos y otros no tan grandes del derecho administrativo euro-
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peo y latinoamericano, lo cual ha propiciado as, especialmente desde fi-
nales del siglo XIX, la sustanciacin de un rea del conocimiento jurdi-
co que, a pesar de ser recurrida en grado apreciable, sigue siendo
cautivante, tanto porque deja abierto el espacio para continuar ese proce-
so de sustanciacin cuanto porque en ella se condensa y trasluce el esp-
ritu mismo que le otorga el aliento vital al derecho administrativo.
Si tratamos de elevar la mirada por encima de los aspectos puramente
formales que el servicio pblico encierra, y procuramos llegar sin dis-
traccin al contexto de fondo que sustenta toda su armazn jurdica, po-
dremos apreciar que ante nuestros ojos se alzan las piezas estructurales
de base en torno a las cuales gravita el sistema cosmolgico del derecho
administrativo: la administracin pblica, la comunidad o colectividad,
el individuo, las prerrogativas pblicas, el inters pblico, las libertades
individuales. Ninguna de esas piezas queda fuera de la mecnica de fun-
cionalidad esencial que subyace en el servicio pblico como institucin
jurdica administrativa; y ser la manera en que se engranen todas ellas la
que sealar el sentido que se le asigna a esa mecnica, siempre pro-
yectndola en un espacio y en un tiempo determinados. Ciertamente, el
servicio pblico resulta, ante todo, una tcnica jurdica de actuacin de
determinados fines pblicos, y su perspectiva evidencia un punto deter-
minante en la potenciacin de la vocacin social que impregna la funcio-
nalidad del derecho administrativo en cuanto subsistema jurdico.
A la altura de los tiempos que corren, y frente a los avances cientficos
que puede mostrar hoy la rama iusadministrativa en el derecho compara-
do, pretender hablar sobre el servicio pblico no es una novedad. Los as-
pectos jurdicos que ataen al mismo han sido abordados desde los ms
diversos ngulos y desde los ms variados presupuestos conceptuales; no
slo en lo concerniente a ese fenmeno en particular, sino tambin en lo
atinente a la percepcin del diseo y de la articulacin del marco de ac-
tuacin pblica, y de la ordenacin jurdica de la interaccin entre la ad-
ministracin pblica y los individuos dentro del permetro del ejercicio
de la funcin administrativa. Es por ello que el servicio pblico deja de
ser un tpico de resonancia estrictamente jurdica, para remontar su tras-
cendencia directa como fenmeno a los planos poltico, econmico y so-
cial en general; incluso, es tambin una cuestin con un importante matiz
cultural, si se considera el amplio alcance de esta ltima expresin.
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Ajustndonos a los lmites precisos del ordenamiento jurdico cubano,
hay que comenzar por apuntar que en su base histrica originaria el rgi-
men jurdico administrativo cubano es tributario del modelo de as-
cendencia francesa al respecto, que nos lleg por la va de Espaa como
antigua metrpolis, y se asent entre nosotros con la correspondiente in-
fluencia espaola durante el periodo decimonnico. Por lo tanto, los or-
genes histricos del servicio pblico como institucin jurdica en Cuba
hay que ubicarlos en el contexto del siglo XIX, con influencia francesa, y
de manera muy cercana al quehacer jurdico administrativo espaol, que
era, en sentido general, el que sealaba la pauta al efecto, habida cuenta
de la condicin de territorio de ultramar del antiguo imperio espaol en
la que era tenida la siempre fiel Isla de Cuba. Sin embargo, es necesa-
rio reconocer que para el derecho administrativo nacional, la importancia
jurdica del servicio pblico no adquiri el grado de implicacin que tu-
vo para el caso francs; ni el debate en torno a su configuracin jurdica
ha revestido los niveles de intensidad que muestran otros pases al res-
pecto. Por otro lado, tambin es imprescindible sealar que la doctrina
iusadministrativista cubana de la primera mitad siglo XX, aproximada-
mente, no dej de incursionar con cierta atencin en el estudio de cues-
tiones propias del rgimen jurdico de los servicios pblicos, sobre todo
en un periodo tan significativo para el auge cientfico de esa categora ju-
rdica administrativa, como fue el que se extendi entre las dcadas de
1920 y 1950.
Durante la segunda mitad del siglo XX y hasta los das que corren, el
desarrollo cientfico que ha rodeado al rgimen jurdico de los servicios
pblicos en Cuba se revela contrastante con la etapa anterior en el plano
nacional, y sui gneris si se compara con el panorama que en esa direc-
cin presentan varias naciones del rea iberoamericana. En primera ins-
tancia, lo que resalta en ese sentido es el estado de abandono cientfico
que ha sufrido el estudio de los servicios pblicos dentro del derecho ad-
ministrativo cubano luego del triunfo revolucionario de enero de 1959, al
punto de que, ms all de pinceladas con cierta extensin el saldo final
no merece otro calificativo en las escasas obras de corte general que se
han escrito en este periodo, y tangenciales acercamientos en trabajos ms
especficos que tienen como centro de mira directo otros tpicos del de-
recho administrativo, es posible sostener actualmente que entre nosotros
est por completo ausente un verdadero debate sobre los puntos ms tras-
cendentales y bsicos que propicia la visin jurdica del tema. sa no es
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una situacin que se ha originado en los ltimos aos, sino que puede ser
apreciada a lo largo de la segunda mitad de la centuria pasada. La conse-
cuencia ms destacable de todo ese proceso ha sido la atrofia que ha su-
frido en Cuba la proyeccin cientfica del servicio pblico como catego-
ra jurdica administrativa, y las implicaciones de su rgimen jurdico.
Frente a una realidad de esa naturaleza, se impone hoy comprender la im-
portancia de revertir esa atrofia. Pero para ello primero hay que ganar en
conciencia, a lo interno del derecho administrativo cubano, sobre el servicio
pblico como fenmeno jurdico, y el rol que desempea el mismo como
tcnica jurdica con valor de uso dentro del trfico jurdico administrativo.
Ante tal situacin, nos ha parecido ms conveniente asumir aqu una
suerte de mirada en retrospectiva, a grandes rasgos, del proceso de evolu-
cin de la nocin jurdica del servicio pblico como institucin jurdica del
derecho administrativo, sin mayores pretensiones que la de comenzar es-
fuerzos este enfoque tiene que ser necesariamente el punto inicial
por desbrozar un camino en el que ya buena parte de la doctrina del rea
iberoamericana como zona geogrfica y cultural de la que Cuba es parte
integrante de manera indisoluble tiene grandes y meritorios avances.
II. DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO
PBLICO: UNA MIRADA EN RETROSPECTIVA
La nocin jurdica de servicio pblico tiene su base originaria en el de-
recho administrativo francs, desde donde se irradia a otros ordenamientos
jurdico-administrativos bsicamente, algunos de la Europa continental
y de Amrica Latina que recibieron la influencia directa del quehacer
iusadministrativo de Francia, influjo que se hace visible a partir del siglo
XIX y como consecuencia de los cambios poltico-jurdicos que sobrevie-
nen en esa nacin una vez que se desata y se consolida el proceso revolu-
cionario burgus de fines del siglo XVIII, que contribuira a cimentar defi-
nitivamente las bases de la moderna formacin estatal.
Ciertamente y como ocurre con otras tcnicas de derecho adminis-
trativo, en este caso de cuo francs, no puede decirse que el servicio
pblico sea una tcnica jurdica que tiene acogida, recepcin o proyec-
cin universal, en los diversos ordenamientos jurdicos, pues existen pa-
ses, en contraste con los ya aludidos en el prrafo anterior, donde no ha
tenido acogida esta tcnica de ordenacin de determinadas relaciones ju-
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rdico-administrativas (quiz, los ejemplos ms contrastantes se encuen-
tran dentro de la propia Europa continental
1
y en el derecho anglonortea-
mericano), y en ellos se recurre a otro tipo de mecanismos para ordenar
jurdicamente la dinmica objetiva que por su va se quiere cubrir. Detrs
de la tcnica del servicio pblico no opera otra cosa que una visin pro-
pia, y con ello una articulacin especfica, relativa a una forma de conce-
bir y practicar el rgimen jurdico que se aplica a una zona de la interac-
cin social entre el Estado y los individuos en funcin de garantizar la
marcha del grupo social en cuanto grupo. Igualmente, de ella resulta una
intencin y una proyeccin concretas a efectos de organizar y establecer
un sector del marco de relaciones entre esas realidades subjetivas, sobre
la base de la fijacin de los espacios de actuacin que corresponden ca-
ractersticamente a cada uno, y que responden directamente a la consecu-
cin de las necesidades o intereses caractersticos y a su interaccin
que simbolizan esos dos fenmenos conectados indisolublemente, pero
diversos en su cualidad, que son el individuo y la colectividad o comuni-
dad. Desde nuestro punto de vista, la existencia de esa visin y articula-
cin particulares que involucra la idea del servicio pblico, y el hecho de
que sta no se replica idnticamente como un nico y exclusivo ejercicio
terico-prctico al respecto dentro de los diversos ordenamientos jurdi-
cos, viene a consolidar la percepcin del carcter histrico del derecho
administrativo y de sus instituciones jurdicas fundamentales en este
supuesto en especial el servicio pblico, tras de los cuales se ampara
una concepcin especfica o particular, no pocas veces circunstancial, de
cmo debe ordenarse jurdicamente el espacio funcional o de interaccin
pblica para alcanzar los fines que marcan la vida en la comunidad pol-
ticamente organizada,
2
concepcin que est condicionada por elementos
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1
As, por ejemplo, observaba resumidamente el alemn Martn Bullinger (El service
public francs y la daseinvorsorge en Alemania, Revista de Administracin Pblica,
Madrid, nm. 166, enero-abril de 2005, p. 31): En Alemania, por ejemplo, el service
public de carcter francs no se ha ofrecido para una recepcin, aunque el Derecho admi-
nistrativo alemn forma parte del crculo de Derecho francs. Una razn es que, histri-
camente, la idea del service public surgi de una fuerte anttesis a la en aquel entonces
sostenida doctrina alemana del Estado. Vase la continuacin del anlisis de Bullinger,
en El service public, cit., pp. 31 y ss.
2
Como un ejemplo de lo dicho, pueden tomarse, en este sentido, las ilustrativas ex-
presiones del norteamericano John Clarke Adams (El derecho administrativo norteameri-
cano. Nociones institucionales de derecho administrativo comparado, trad. de Dionisio
Petriella, Buenos Aires, EUDEBA, 1964, p. 30), quien en tono de contraste sostena:
de fondo culturales, econmicos, polticos, sociales, en general en los
que van tambin la consecucin de intereses generales y sectoriales, que
se manifiestan en una comunidad polticamente organizada y en un mo-
mento histrico-concreto determinados.
Es a partir de la segunda mitad del siglo XIX francs, especialmente,
cuando se puede constatar con claridad cmo comienza a ganar espacio,
entre un sector de los estudiosos del derecho administrativo, la tendencia a
incluir explcitamente al servicio pblico como uno de los elementos ca-
ractersticos de la definicin de la rama jurdico-administrativa, e, incluso,
algunos autores dentro de esa corriente van ms all de la simple incorpo-
racin como un elemento relevante ms dentro de ese concepto, y sitan al
servicio pblico en un espacio protagnico dentro de la caracterizacin del
subsistema jurdico-administrativo. Cuando se evoca ese panorama, es
muy comn ilustrar con las palabras de dos escritores del periodo: Maurice
Block y douard Laferrire. Aunque debemos sealar que esa tendencia
no se agota exclusivamente en ellos, y se pueden ubicar otros ejemplos en
el pensamiento iusadministrativo francs decimonnico, que en algunos
casos llegan a ser anteriores en fecha a los dos nombre apuntados.
3
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El derecho administrativo, que en Europa sirve, ante todo, para la tutela de las liberta-
des individuales, en EE.UU., en gran parte est destinado a la proteccin de las colectivi-
dades contra los egosmos de acciones individuales antisociales.
3
Segn se pronunciaba Vivien (Estudios administrativos, traducidos de la ltima
edicin francesa por don Antonio Hernndez Amores y don Juan Lpez Somalo, Impren-
ta de Luis Garca, Madrid, 1854, t. I, p. 3): El mismo poder ejecutivo se divide en dos
ramas: la poltica, es decir, la direccin moral de los intereses generales de la nacin; y la
administracin, que consiste principalmente en la ejecucin de los servicios pblicos.
Ms adelante dira (op. cit., p. 25): En efecto, en sus propias funciones, la administra-
cin es una verdadera magistratura. Los poderes que ejerce le son conferidos para asegu-
rar lo mejor que sea posible el servicio pblico con sujecin las reglas que ellas misma
se traza, la experiencia de que disfruta y los conocimientos de que es el foco.
Con apoyo en las ideas de Block, otro francs, Gastn de Bourge, recoga sobre el
concepto de derecho administrativo: Partie du droit public qui a pour objet la mise
excution des principes poss par le droit public, pour concilier lintrt de ltat avec les
intrts priv, qui organise les services publics et regle leurs rapports, soit entre eux, soit
avec le particuliers.... Vase De Bourge, Gastn, Droit administratif, en Block, Mauri-
ce et al., Dictionnarie Gnral de la Politique, tome premier, Nouvelle dition entire-
ment refondue et mise a jour, O. Lorenz, Libraire-diteurs, Pars, 1873 (hay edicin pos-
terior).
Para Block, el derecho administrativo era aquella parte del derecho
que regulaba las relaciones de los ciudadanos con los servicios pblicos
y de los servicios pblicos entre s.
4
Por su parte, douard Laferrire reconoca que el derecho administra-
tivo responda a dos ideas: la idea de administracin y la idea de dere-
cho; seguidamente escriba: A la premire, cest--dire des diffrents or-
ganes de la vie publique dans ltat, le dpartement et la commune, des
services quils assurent, des ressources qui aliment ces services.
5
Ms
adelante aada: Una double mission incumbe son emploi, dassurer la
percepcion des revenus de toute nature destins pourvoir aux charges
communes, et leur affectation aux services publics. Les actes quelle ac-
complit pour remplir cette mission sont ceux quelon appelle actes de
gestion;
6
tambin apuntaba:
Dun autre cte, ladministration est dpositaire dune part dautorit, de puis-
sance, qui est un des attributs du pouvoir excutif. Elle est charge de faire
excuter les lois, ddicter les prescriptions secondaires destines assurer
leur application, de rgler la marche des services pulics et de procurer aux
citoyens les avantages dune bonne police; elle intervient par voie de pres-
criptions gnrales ou individuelles, dinjoctions ou qui nuisent lintrt
gnral. Ladministration agit alors comme autorit, comme puissance, et
ses actes sont dits actes de commandement ou de puissance publique.
7
Ya desde la etapa enunciada se puede advertir lo que aparece ilus-
trado en las palabras anteriormente reproducidas que la idea de servi-
cio pblico era utilizada en dos sentidos: como una forma o tipo particu-
lar de la actividad administrativa, lo que haca de este sentido el ms
restringido y especfico, y como equivalente o relativa a la funcin pbli-
ca, funcin administrativa, poder pblico (subjetiva u objetivamente con-
siderado), lo que impregna a este segundo sentido de un alcance mucho
ms general y absoluto.
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4
Vase la definicin de Maurice Block contenida en la voz Droit administratif, en
su Dictionnaire de ladministration franaise.
5
Laferrire, douard, en el Prface, de su Trait de la jurisdiction administrative
et des recours contentieux, tome premier, Berger-Levrault, Libreires-diteurs, Pars,
1887, p. V.
6
Laferrire, douard, op. cit., nota 5, p. 5. Ibidem, p. 436, volvera sobre los actos de
gestin, al decir que ...pour ceux que ladministration accomplit en qualit de grant et din-
tendant des services publics et non comme dpositaire dune part de souverainet.....
7
Laferrire, douard, op. cit., nota 5, p. 5.
Ese segundo alcance de la idea de servicio pblico es el que se va a
consagrar en el arrt Blanco, del Tribunal de Conflictos francs, del 8 de
febrero de 1873, con conclusiones del comisario David,
8
cuando en l se
plantea que la responsabilit, qui peut incomber ltat pour les dom-
mages causs aux particuliers par le fair des personnes quil emploie dans
le service public, ne peut tre rgie par les principes qui sont tablis
dans le code civil, pour les rapports de particulier particulier.
9
Este
arrt, de inicio sin la trascendencia que adquirira al clarear el siglo XX,
estableca un patrn de diferenciacin en cuanto al rgimen jurdico de la
responsabilidad extracontractual de los agentes administrativos en su ac-
tuacin pblica (responsabilidad administrativa) y de la responsabilidad
de los particulares en las relaciones individuales, y con ello sent un cri-
terio de distincin entre las cuestiones sobre responsabilidad que deban
conocer la jurisdiccin contencioso-administrativa y la jurisdiccin ordi-
naria. Unos aos ms tarde, el arrt Blanco vera reevaluada su trascen-
dencia, al tomrsele luego como un fallo con connotacin precursora, a
partir de la consideracin de que en l se cifra un criterio (el del servicio
pblico) de distincin de autonoma del derecho administrativo
10
que
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8
Desde la propia Francia, autores como, por ejemplo, Chapus, Ren, Responsabilit
publique et responsabilit prive. Les influences rciproques des jurisprudences adminis-
trative et judiciaire, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Pars, 1954, p. 88,
se han encargado de llamar la atencin sobre el contexto en que el comisario David hace
uso de la expresin servicios pblicos en sus conclusiones al arrt Blanco; precisando el
sentido de su empleo en ese momento del siguiente modo: Il apparat ainsi trs nette-
ment que dans la pense du comissaire du gouvernement, les expression d actions for-
mes contre ltat loccasion des services publics et actions formes contre ltat
puissance publique sont synonymes et quil les emploie constamment lune pour lautre,
et, semble-t-il, uniquement pour viter la rptition de mmes termes.... Tambin, Jel
Carbajo (Droit des services publics, 3a. ed., Pars, Dalloz, 1997, p. 7) escriba que
lexpression service public, utilise par la commissaire du gouvernement David et par le
Tribunal de Conflits lui-mme, tait utilise comme synonyme de puissance publique,
par opposition ltat personne civile agissant dans les conditions du droit priv.
9
Vase, entre otros lugares donde aparece reproducido este fragmento del arrt
Blanco en Long, M./ Weil, P. et Braibant, G., Les grands arrts de la jurisprudence ad-
ministrative, 7a. ed., Pars, Sirey, 1978, p. 5.
10
V. gr. Vedel, Georges, Derecho administrativo, trad. de la 6a. ed. francesa por
Juan Rincn Jurado, Madrid, Biblioteca Jurdica Aguilar, 1980, p. 40) es uno de los que
ha apuntado: Esta tesis de la autonoma del Derecho administrativo fue formulada por
primera vez de un modo preciso en la clebre sentencia Blanco.
Vase tambin, entre otros, a: Waline, Marcel, Trait lmentaire de droit admi-
nistratif, 6a. augmente dun supplment, Pars, Librairie du Recueil Sirey (Socit
abre una direccin al respecto distinta a la que entonces vena operando
(la teora de la doble personalidad del Estado y la distincin de los actos
que conclua esa entidad pblica en actos de gestin y actos de autori-
dad),
11
para proveer una justificacin con cierta coherencia, homoge-
neidad y unidad, sobre la sustantividad e independencia del mismo como
sector del sistema jurdico, y las consecuencias que ello apareja. Es as
que, en una expresin que hara fortuna, el arrt Blanco se entendera
por un sector del pensamiento jurdico administrativo como la piedra an-
gular del derecho administrativo,
12
precisamente porque el servicio p-
blico se convertira para una importante parte de la ciencia iusadministra-
tiva francesa en la piedra angular del derecho administrativo
13
o en el
alma y la inspiracin del derecho administrativo,
14
entre otros calificati-
vos que se han empleado para manifestar su relevancia.
Sin embargo, hay que hacer notar que antes que finalizara el siglo
XIX, y antes de que surgiera lo que se conocera como la escuela del ser-
vicio pblico, ya algunos autores haban advertido sobre las definiciones
del derecho administrativo propuestas por autores franceses como Block
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Anonyme), 1952, p. 60; Rivero, Jean et Waline, Jean, Droit administratif, 19a. dition,
Pars, ditions Dalloz, 2002, p. 8; de Laubadre, Andr/ Venezia, Jean-Claude et Gaude-
met, Yves, Trait de droit administratif, 15a. dition, Pars, Librairie Gnrale de Droit
et de Jurisprudence EJA, 1999, tome I, p. 43; Long, M./ Weil, P. et Braibant, G., cit., no-
ta 9, p. 7; y Peiser, G., Droit administratif, sixime dition, Pars, Dalloz, 1975, p. 10.
11
Vase, por ejemplo, Laferrire, M. F., Cours thorique et pratique de droit public
et administratif, Tome deuxime, Quatrime dition revue et considrablement augmen-
te, Pars, Cotillon, diteur, Libraire du Conseil dtat, 1854, pp. 752 y ss.; Dufour, Ga-
briel, Trait gnral de droit administratif appliqu ou expos de la doctrine et de la ju-
risprudence, Deuxime dition, Pars, Cotillon, diteur, Libraire du Conseil dtat, 1854,
tome premier, p. 97; Batbie, A., Trait et pratique de droit public et administratif, Tome
septime, Deuxime dition, Pars, L. Larose et Forcel, Libraires-diteurs, 1885, pp. 368
y ss.; Laferrire, douard, op. cit., nota 5, pp. 435 y ss.; Ducroq, Th., Cours de droit ad-
ministratif et de lgislation franaise des finances, septime dition, Anncienne Librairie
Thorin et Fils, A. Fontemoing, diteur, Pars, 1897, tome premier, pp. 81 y ss.
12
Vase, entre otros: Waline, Marcel, Trait lmentaire..., cit., nota 10, p. 60; Long,
M./ Weil, P. et Braibant, G., op. cit., nota 9, p. 5; y Peiser, G., op. cit., nota 10, p. 10.
13
Vase Jze, Gastn, Prefacio de la segunda edicin francesa, Principios genera-
les del derecho administrativo, traduccin directa de la 3a. edicin francesa Julio N. San
Milln Almagro, Buenos Aires, Depalma, 1948, t. I, p. LXV.
14
En expresin de Weil, Prosper, Derecho administrativo, trad. de Luis Rodrguez
Ziga adaptada a la dcima edicin original por Javier Garca de Enterra L.-Velzquez,
Madrid, Civitas, 1986, p. 50.
y Laferrire, fundamentalmente, y en relacin especfica con la impor-
tancia que en ellos se le atribuye al servicio pblico como aspecto objeti-
vo caracterizador del campo iusadministrativo,
15
que eran definiciones
insuficientes para presentar el contenido de dicha rama, pues el servicio
pblico era slo uno de los espacios de accin de la administracin p-
blica, y no el nico fin de la misma que era objeto del derecho adminis-
trativo.
16
En resumidas cuentas, debe reconocerse que desde la etapa decimon-
nica, la nocin de servicio pblico cobraba operatividad en su uso, y carta
de naturaleza, dentro del derecho administrativo francs, y dentro de algu-
nos ordenamientos jurdico-administrativos del rea de influencia ms di-
recta de ste;
17
aunque su atencin y desarrollo como nocin, concepto,
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15
En el derecho administrativo cubano del ltimo tercio del siglo XIX, aunque slo
se limita a plantear la definicin, sin mayor desarrollo, Antonio Govn y Torres (Elemen-
tos terico-prcticos del derecho administrativo vigente en Cubas/e, La Habana,
1882-1954, , t. I, p. 18) defina al derecho administrativo: Es el conjunto de leyes y dis-
posiciones legtimamente dictadas por las autoridades competentes, que determinan las
relaciones entre el gobierno y los administrados y tienen por objeto la realizacin de los
servicios pblicos. Por nuestra parte, en esa definicin vemos la influencia de la corrien-
te de pensamiento francs que se identificaba entonces con nombres como los de Block y
Laferrire.
16
As, por ejemplo, el italiano Vittorio Emanuele Orlando (Principios de derecho
administrativo, trad. de lvaro Rodrguez Bereijo, Madrid, Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica, 1978, p. 9) fue de los que observ, a inicios de la dcada de 1890, so-
bre los aludidos conceptos de derecho administrativo de Block y Laferrire: aquellos
dos conceptos contienen tambin una parte de verdad, pero no son suficientes para la
completa comprensin de todo el contenido de la ciencia. El servicio pblico, en sentido
amplsimo, es ciertamente uno de los fines que se propone la administracin, pero no es
nicamente en este fin en el que se concreta la ciencia.
En su segunda obra de alcance sistmico (y con un valor cientfico mayor que la
primera), cuya primera edicin data de 1903, el cubano Antonio Govn y Torres (Ele-
mentos de derecho administrativo, La Habana, Avisador Comercial, 1903, t. I, p. 41) cri-
ticaba lo que l agrupaba como un tercer grupo de definiciones del derecho administrati-
vo, que se fundaba en la teora del servicio pblico y de las relaciones entre el Estado y
los ciudadanos, destacando entre sus argumentos: El servicio pblico no es causa sino
efecto de la accin administrativa, que se determina por sus fines. En sus anlisis, es
posible ver cierta influencia de la obra del italiano Orlando.
17
Es el caso, v. gr., de Espaa, donde puede leerse, por ejemplo, en Alejandro Oli-
vn (De la administracin pblica con relacin a Espaa, Madrid, Instituto de Estudios
Polticos, 1954, p. 187): La Administracin funciona necesariamente en dos distintas es-
feras: o caminando directa e inmediatamente a su objeto, consulta la utilidad pblica,
provee a los varios servicios y obra espontneamente sin haber sido provocada, sino aca-
categora o institucin jurdica, desde el punto de vista cientfico, era
muy escaso o limitado, por lo que no puede decirse que dicha categora
iusadministrativa alcanzara, en ese espacio temporal, el valor que ad-
quirira luego en la centuria siguiente, ni que se trabajara sobre ella
cientficamente a efectos de su mejor precisin dentro del espectro ins-
titucional que abarca el subsistema jurdico administrativo donde se ha-
ca presente.
Ahora bien, el derecho administrativo del siglo XIX fue, esencialmen-
te, de orientacin liberal, por lo que fue la filosofa individualista, que
haca pasar en primera instancia de manera sobredimensionada la
clave fundamental del bienestar comn por la satisfaccin de los intere-
ses individuales, que ponderaba la limitacin de la intervencin del Esta-
do en la dinmica funcional de la comunidad, sobre todo en aquellas es-
feras con connotacin directamente econmica (Estado subsidiario o
principio de subsidiariedad), entre otros elementos a grandes rasgos, el
teln de fondo que marc el desenvolvimiento del trfico jurdico-admi-
nistrativo en aquel momento. De ah que pueda comprenderse que, frente
a esa topografa, el papel de la actividad prestacional de la administra-
cin pblica tendra un campo de actuacin limitada sobre todo en lo
que se refiere a su ejercicio directo por dicha entidad, y en aquellos cam-
pos econmicamente beneficiosos y donde el capital y el accionar priva-
dos es suficiente para asumirlo, pues no es la exclusiva finalidad exis-
tencial que subyace en esa entidad pblica; y que, por consiguiente, se
interpretara, esencialmente, como una arista ms, como una de las pie-
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so pidindole auxilio, o bien encuentra en su marcha los intereses individuales con que se
roza y que reclaman contra ella. Por su parte, Manuel Colmeiro (Derecho administrati-
vo espaol, 3a. ed., Madrid, Imprenta de Jos Rodrguez, 1865, t. II, pp. 95 y 96) escri-
bi: Hay adems servicios pblicos que el Gobierno encomienda asimismo la industria
particular, celebrando obligaciones en la forma establecida por el derecho comn. Son
tambin verdaderos actos civiles cuyo objeto es el suministro de vveres, la fabricacin
de papel para el sello, el transporte de gneros estancados, la recaudacin de los derechos
de portazgos, y otros medios de gestin de los intereses colectivos de la competencia pro-
pia del Gobierno, y que solo por una delegacin de su potestad caen en las manos de una
persona privada. Vase tambin lo que expresara Santamara de Paredes, Vicente,
Curso de derecho administrativo, 3a. ed., Madrid, Establecimiento Tipogrfico de Ricar-
do F, 1891, pp. 799 y 800, cuando se refera a la definicin de servicio pblico a tenor
del objeto de la contratacin administrativa. Para el caso cubano vase Govn y Torres,
Antonio, Elementos terico-prcticos del derecho administrativo vigente en Cuba, cit.,
nota 16, t. I, pp. 18 y 19.
zas que se integran, dentro del contenido del funcionamiento de la admi-
nistracin pblica, pero sin percibirse en sentido general como la
arista esencial, o la pieza clave, de ese funcionamiento. Esta ltima per-
cepcin determinar, tal vez, que la tcnica jurdica, no perfilada an
cientficamente, a partir de la cual se pretende asumir la ordenacin jur-
dica de esa realidad objetiva, y justificar ciertos mbitos de competencia
exclusiva del Estado o de la administracin pblica que se sustraen de la
esfera de libertad de los individuos y a cuyo ejercicio slo podan acce-
der estos ltimos previa habilitacin por la administracin pblica me-
diante un acto de transferencia temporal de ese ejercicio, sea considerada
como un eslabn ms dentro de un universo de tcnicas jurdico-admi-
nistrativas, sobre la base de las cuales se actan los fines del Estado, y en
los que se tiene presente que el ms amplio respeto a la esfera de libertad
de los individuos es el primero y ms importante presupuesto para que se
alcancen esos fines; sin dejar de tomar en cuenta que dicho respeto es
una va necesaria por la que se responde al cumplimiento de las finalida-
des estatales.
Si bien el liberalismo fue la divisa bajo la cual se enrol el siglo XIX,
marcando, desde su perspectiva ms general, los principales derroteros
por los cuales se enrumb la dinmica funcional del Estado, y sus rela-
ciones con los individuos, en ese contexto temporal; no es menos cierto
que el avance de esa centuria hacia su ocaso y el alborear del siglo XX,
fue, a su vez, el espacio de tiempo en que comienza a mostrarse con in-
tensidad creciente la quiebra del liberalismo como soporte ideolgico y
objetivo de la proyeccin del Estado hacia la colectividad, y como inspi-
racin fundamental sobre la que se levanta la mecnica de interaccin so-
cial entre las estructuras pblicas y los ciudadanos en el permetro de la
comunidad polticamente organizada. Este cambio de orientacin, que
por supuesto sobreviene de forma gradual y como resultado de nue-
vas circunstancias objetivas dentro del desarrollo de la vida social del
hombre a las que insoslayablemente debe atenderse, trajo aparejado con-
sigo, necesariamente, la redefinicin del contenido de los fines funciona-
les del Estado como elemento de accin social y de las vas a travs de
las cuales dicha entidad pblica provea al cumplimiento de tales fines;
entonces se plantea una mutacin del rol fundamental del Estado en rela-
cin con la mecnica existencial y funcional de la comunidad, y que ten-
dr como aspecto caracterizador el hecho de convertirse en un factor ms
ANDRY MATILLA CORREA 394
activo de incidencia social, con un mayor intervencionismo desde su
condicin de potencia pblica en el desenvolvimiento de las relaciones
sociales vinculadas con la perspectiva ms general de vida de la colecti-
vidad, y, por lo tanto, ir dejando a un lado la actitud ms contemplativa,
menos interventora o injerencista, esencialmente reguladora a efectos de
la actuacin de los individuos, que le haba sido asignada por un pensa-
miento liberal que iba en franco desmontaje en la medida en que feneca
el periodo decimonnico. De resultas que el ocaso del siglo XIX y el al-
borear del XX no fue ms que el momento en que se asisti al ocaso del
liberalismo y el alborear de un nuevo pensamiento con materializacin
gradual en el entorno social, que vena identificado con una proyeccin
ms socializadora o ms colectivista, en la que se le otorgaba a las es-
tructuras pblicas una funcin ms activa y directa en el desenvolvimien-
to de la vida de la comunidad.
A efectos del derecho administrativo en particular, es necesario apuntar
que el pensamiento ms agudo y vanguardista del iusadministrativismo en
ese periodo no dej de advertir la realidad aludida en el prrafo anterior.
18
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 395
18
Para nosotros, resultan compendiadoras, clarificadoras y muy interesantes, en lo
atinente a la percepcin a la que responde esta nota, las palabras, algo extensas pero que
nos permitimos reproducir, de Vittorio Emanuele Orlando (op. cit., nota 16, pp. 209 y
210) cuando analizaba, precisamente a finales del siglo XX: Es notable este hecho:
mientras las escuelas cientficas discutan sobre la utilidad de la injerencia del Estado, s-
ta con un proceso gradual pero continuo y firme se extenda y se afirmaba en todos los
pueblos civilizados. Es un proceso que se cumple en todos los pueblos civilizados. Es un
proceso que se cumple desde hace tres cuartos de siglo, primero inadvertido, modesto y
tolerado despus, y ahora triunfante e incontrastable. Tambin esta vez, como siempre, la
poderosa energa de las necesidades reales del ambiente ha prevalecido sobre las elucu-
braciones doctrinales; y mientras la ciencia, impenitente en su orgullo, pretenda mostrar
la va mejor para el progreso humano, ste ya llegaba a una meta totalmente diferente: de
modo que ahora la ciencia, ms acorde con sus medios, es preciso que estudie, no ya lo
que debe ser, sino lo que es, y el medio y el origen y las peculiaridades de su ser. En el
prrafo siguiente (ibidem, p. 210), el italiano expondra: a nuestro entender, la lla-
mada cuestin del individualismo y del socialismo, siempre ha tenido un mal efecto so-
bre la solucin de la otra cuestin (que parece, pero no es, idntica) de los fines del Esta-
do. Ha parecido que la injerencia de ste no deba y no poda ser otro fin que el
tico-econmico de tutelar a las clases desacomodadas y aumentar artificialmente su bie-
nestar. Y, como era natural, todas las objeciones que provoca semejante modo de injeren-
cia, todas las sospechas que suscita, se han estimado dirigidas contra cualquier desarrollo
de los fines del Estado, que se crey que no poda sustraerse a este dilema: ser socialista
o simplemente gendarme. Adems (ibidem, p. 210) razonara: Desde el punto de vista
de la ciencia administrativa, la cuestin, lo repetimos, nos parece defectuosamente plan-
Pero, ms all de la identificacin del fenmeno, lo que realmente es im-
portante sealar a los efectos de estas lneas fue la trascendencia real del
mismo para la configuracin y existencia del servicio pblico como cate-
gora jurdica, y, en general, para el derecho administrativo todo.
No ser difcil comprender que, en la medida en que el Estado la
administracin pblica ganaba en protagonismo con su actuacin ms
ANDRY MATILLA CORREA 396
teada. La injerencia directa sobre los modos de distribucin de la riqueza es un tema se-
cundario para nosotros. A nosotros lo que nos importa saber es si la idea de Estado no es
otra cosa que una mera derivacin de la de individuo, obediente y subordinada a las ten-
dencias de ste, pronta a retirar y suprimir su influencia a medida que el otro crece y se
desarrolla; o si ms bien no es un organismo en s mismo, fuerte con una autonoma pro-
pia, que crece y se fortalece a pesar del desarrollo del individuo, antes bien en armona
con dicho desarrollo. En un sentido, el Estado no tiene ms que un nico fin, hacerse in-
til; en el otro, aplica su actividad a todas las esferas de la actividad social. En un sentido,
el punto inicial de la civilizacin es el Estado omnipotente y el individuo aniquilado, el
trmino ltimo, el individuo omnipotente y el Estado aniquilado; en el otro sentido, es
caracterstica de las civilizaciones primitivas el Estado obstaculizado y debilitado por la
absorcin de las actividades individuales, mientras que es caracterstica de la civilizacin
moderna el desarrollo sincrnico y armnico de todas las energas individuales en el seno
de un Estado enrgicamente constituido y fuerte con una actividad fecunda y mltiple.
Dentro de esta propia senda, oportuno tambin es traer a colacin lo que en 1900
plante el francs Maurice Hauriou (La gestin administrativa, en Hauriou, Maurice,
Obra escogida, trad. de Juan A. Santamara Pastor y Santiago Muoz Machado, Madrid,
Instituto de Estudios Administrativos, 1976, p. 127): La administracin se reduce a la
actividad de un cierto nmero de personas morales: el Estado, los departamentos, los mu-
nicipios, los establecimientos pblicos; esta actividad est mezclada con la nuestra, tiene
por objeto le ejecucin de los servicios pblicos establecidos en nuestro beneficio. Estos
entes morales, mediante su polica, vigilan nuestra seguridad, nuestro reposo, nuestra sa-
lud; mediante sus obras pblicas y sus diversas gestiones, contribuyen a nuestro bienestar
y a nuestra fortuna; vivimos envueltos en ellos, de su proteccin y de su gracia. Por su
parte, ellos viven en nosotros; nosotros les proporcionamos el impuesto, el personal y to-
da clase de obediencias; aun ms, mediante el rgimen electoral contribuimos a constituir
sus elementos orgnicos. Cmo calificar esa estrecha unin entre seres, este cambio de
servicios, sino es con el nombre de sociedad? A regln seguido (ibidem, pp. 127 y 128)
argumentara: Es cierto que se aduce en contra la paradoja econmica que considera a los
gobernantes y a las administraciones como rganos improductivos y parasitarios, como
formas temibles de explotacin del hombre por el hombre. Pero, con el tiempo, esta para-
doja se ha superado. Esto puede ser cierto para las administraciones rudimentarias o para
las que se constituyen como consecuencia de anexiones violentas y colonizaciones remo-
tas, pero no lo es en absoluto para las administraciones de los grandes Estados modernos.
Estas tienen sus imperfecciones, pero en su conjunto se orientan hacia el bien comn y,
en consecuencia, sus esfuerzos convergen con los de los administrados y de esta accin
paralela puede surgir una sociedad. Por lo dems, si esta apacible sociedad no estuviera
establecida, si la Administracin hubiera conservado la actitud de un opresor y el admi-
directa dentro del proceso de interaccin social, y asuma de manera cre-
ciente una mayor presencia protagnica en el desarrollo y ejecucin de
actividades que revisten un carcter necesario y de importancia para la
marcha de la comunidad, los lmites de su espacio de actuacin funcional
tambin se iran ensanchando en su contenido; y, a la par, ira ocupando
mayor terreno la conviccin de que es el Estado, como garante de la sa-
tisfaccin del inters pblico, y no el individuo, al que corresponde de
inicio la organizacin y ejecucin de tales actividades. De ah, entonces,
que se refuerce la idea de que las mismas estn colocadas fuera de la es-
fera natural de actuacin subjetiva de los individuos y que entran en el
mbito funcional del cual es titular la entidad pblica. Sin dudas, este
teln de fondo permite entender la relevancia que, dentro la finalidad
existencial de la administracin pblica, ir adquiriendo este tipo de acti-
vidad generadora de prestaciones encaminadas a satisfacer necesidades
pblicas; y, por lo tanto, que la tcnica bajo la cual se ordena jurdica-
mente dicha actividad se interprete tambin como de capital relevancia
dentro del espectro de figuras o categoras que cubre el sector ms ge-
neral de ordenacin jurdica del funcionamiento de la administracin
pblica.
En el trmino del siglo XIX y la primera dcada del XX es posible
apreciar cmo algunos estudiosos dentro de la ciencia del derecho admi-
nistrativo de Francia, especialmente, vuelven con cierta intensidad sobre
la idea del servicio pblico, en cuanto categora
19
y en tanto fin de la ac-
tuacin de la administracin pblica de protagonismo fundamental para
la delimitacin del marco de funcionalidad (funcin administrativa) que
le corresponde desempear a sta dentro del sistema estructural y funcio-
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 397
nistrado la de un rebelde, cmo hubiera podido extenderse continuamente los servicios
pblicos, abordarse operaciones cada vez ms delicadas cuya ejecucin regular exige la
buena voluntad del administrado tanto como la del funcionario?
19
Quiz el ejercicio cientfico ms representativo de esa situacin, dentro del iusad-
ministrativismo francs, por su alcance y acabado, sea el trabajo de Hauriou, Maurice,
La gestin administrativa, cit., nota anterior, pp. 127 y ss., que apareci publicado ori-
ginalmente en 1900. En l, Hauriou centra su atencin, en extenso, en la actividad de
gestin pblica o administrativa, llamando la atencin sobre la individualizacin de dicha
actividad dentro del espectro objetivo de funcionalidad caracterstica de la administra-
cin pblica, y la importancia que adquiere la misma para la configuracin de esa esfera
funcional pblica.
nal del Estado;
20
de lo cual se derivara la ponderacin de dicha idea, en
un ejercicio de argumentacin que luego del primer decenio del siglo XX
cobrara mayor extensin y fuerza, como eje central del derecho adminis-
trativo. En este sentido, son ilustrativas unas primeras conclusiones de
Hauriou al respecto, cuando lleg a estampar que: no es normal que
lo que es ms real en la administracin, la ejecucin de los servicios p-
blicos, no ocupe el lugar principal en el Derecho Administrativo.
21
Sin
ANDRY MATILLA CORREA 398
20
V. gr., Artur (Sparations des pouvoirs et sparation des fonctions, Revue de
Droit Public et de la Science Politique en France et a ltranger, 7a. anne, Pars,
Librairie Marescq Ain, A. Chevalier-Marescq et C
ie
, diteurs, 1900, Tome treizime,
p. 232) fue de los escritores que plante que administrar ...consiste pourvoir, par des
actes inmdiats, incessants, lorganisation et au fonctionnement des services publics.
Autre formule plus abstraite, o por objet positif de la fonction administrative apparat
mois, mas o sa raison dtre parat mieux: administrer, cest ajouter aux lois qui ne peu-
vent sexcuter sans une intervention continue et spontane de la puissance publique, les
actes ncessaires cette excution. Ms adelante (pp. 232 y 233): , au contraire,
toutes celles qui sont relatives lorganisation ou au fonctionnement des services pu-
blics ne peuvent sxecuter sans une intervention de la pussance publique, qui nest
pas celle du juge, car elle no suppose aucune violation de droit, et qui nous met en pr-
sence dune nouvelle fonction, la fonction administrative, ou fonction proprement
excuter. Asimismo reafirmara tambin (p. 233) sobre la obra de la administracin y
la funcin administrativa: Ladministration pourvoit, avec le lgislateur, sous lau-
torit de la loi, et par des procds diffrents de la loi, lorganisation et au fonctionne-
ment des services publics. Artur insistira (pp. 237 y 238) sobre esa idea al reiterar
La fin de ladministrateur, comme la fin du lgislateur quand il lgisfre dans ce do-
maine, cest de satisfaire aux divers besoins de corps social auxquels correspondent les
services publics....
21
Hauriou, Maurice, La gestin administrativa, cit., nota 18, p. 129. Hauriou haba
sealado con anterioridad (ibidem, p. 127) que: La administracin se reduce a la activi-
dad de un cierto nmero de personas morales; esta actividad est mezclada con la
nuestra, tiene por objeto la ejecucin de los servicios pblicos establecidos en nuestro be-
neficio. Ms adelante (ibidem, p. 129) dira sobre el derecho administrativo francs:
Despus de un cierto nmero de aos, el eje de ste se ha desplazado; haba abando-
nado las regiones donde se ejecutan los servicios pblicos para trasladarse hacia aqullas
donde se elaboran las decisiones de principio del poder pblico; en otros trminos, se ha-
ba inclinado hacia el acto del poder pblico y el contencioso de anulacin, desertando
del contencioso de plena jurisdiccin; la teora de la gestin permitir, creo yo, volver a
una situacin ms normal, pues no es natural que lo que es ms real en la administracin,
la ejecucin de los servicios pblicos, no ocupe el lugar principal en el derecho adminis-
trativo. En el prrafo siguiente (ibidem, p. 129) agregara Hauriou: una vez estable-
cido slidamente el derecho administrativo en la gestin y en el contencioso de plena ju-
risdiccin como en su propio elemento, la jurisprudencia y la doctrina podrn trabajar en
la reduccin del campo del contencioso de anulacin en beneficio del contencioso de ple-
embargo, y haciendo honor a la verdad, hay que decir que esos esfuerzos
doctrinales, en tal fecha, fueron minoritarios dentro de la ciencia francesa
del derecho administrativo. Lo que s es ms extendido en el panorama al
que nos referimos, y que va de la mano con el desarrollo cientfico que
vena alcanzando esa rama en Francia a partir del ltimo tercio del perio-
do decimonnico, es que el tratamiento del servicio pblico como insti-
tucin jurdico-administrativa, y en su consideracin objetiva o subjetiva,
se ir revistiendo de un mayor vuelo cientfico, en contraste con etapas
anteriores, y cubrir espacios propios y ms llamativos dentro de los
estudios que llevan una vocacin sistmica, y presentan una visin de
conjunto, sobre el derecho administrativo; aunque eso no signific que la
nocin de servicio pblico se catapultara de una vez a la categora prota-
gnica del subsistema iusadministrativo ni que perdiera su uso recubierto
de movilidad y falta de nitidez en su alcance preciso,
22
pues continuaba
siendo utilizada indistintamente como equivalente a funcin pblica o
funcin administrativa,
23
o como tipo especfico de la actividad adminis-
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 399
na jurisdiccin, desarrollando constantemente la perspectiva de la gestin; de esa manera,
el Derecho administrativo enriquecer la lista de derechos adquiridos de los administra-
dos y aumentar su eficacia, lo cual, despus del buen funcionamiento de los servicios
pblicos, es el beneficio ms apreciable que se debe esperar de la sociedad concertada
con la Administracin.
22
Flix Moreau (Manuel de droit administratif, Pars, Anncienne Librairie Thorin et
Fils, Albert Fontemoing, diteurs, 1909, pp. 55 y ss.) dedicaba el captulo IV de esta
obra al tratamiento especfico de los servicios pblicos, inicindolo con la siguiente defi-
nicin: Un service public est lensemble des moyens, personnel et matriel, par lesquels
une personne administrative accomplit sa tch ou une partie dtermine de sa tch....
Adems, escribira (pp. 55 y 56): Tout service public suppose: une circonscription terri-
toriale, dont ltendue est indiffrent; une population, qui nest pas ncessairement un
groupe cohrent, homogne, dtermin; (....); un personnel, qui exerce les droits de la
personne administrative, accomplit les actes juridiques ou matriels ncessaires pour le
fonctionnement du service public; un matriel, trs important pour certains service
comme larme, trs peu important pour dautres services comme la justice, ncessaire
pour tous; de largent, enfin, destin payer le personnel et le matriel et obtenu soit
spcialement de ceux qui ont recours au service, soit en gnral des contribuables, des
membres de la collectivit.
23
As, por ejemplo, Henry Berthlemy (Trait lmentaire de droit administratif,
Huitime dition, Pars, Librairie Arthur Rousseau, Rousseau & C
IE
, diteurs, 1916, p. 8)
se preguntaba cul era el mtodo a seguir para el estudio de los principios del derecho
administrativo y las reglas de la administracin. A lo cual responda que el mtodo ms
simple era el que comportaba el examen de dos rdenes de cuestiones: ...les unes con-
cernent lorganisation administrative, les autres, le fonctionnement des services publics.
trativa,
24
o con un sentido ms cercano a lo subjetivo, que la identificaba
con la organizacin administrativa pblica que ejecutaba determinada ac-
tividad dirigida a satisfacer intereses pblicos.
25
Este proceso tendiente hacia un mayor intervencioinismo que involu-
cr a la administracin pblica finisecular decimonnica y de inicios del
siglo XX, resultado y expresin de un replanteo en el modo de con-
cebir y practicar su rol funcional dentro de la realidad social, no dej de
provocar, al menos en el plano de las ideas, un pulseo con la ideologa li-
beral, la cual se hallaba ya en retirada como pensamiento rector de la or-
denacin del funcionamiento de la estructura estatal, por lo que no falt
quien advirtiera, desde la propia escena jurdica principal que promova
al servicio pblico como categora jurdica-administrativa, la posible
arista negativa de un excesivo intervencionismo pblico y, con ello, la
del ensanchamiento del contenido objetivo de la nocin jurdica de servi-
ANDRY MATILLA CORREA 400
Para decir en el prrafo siguiente: La partie de ce trait consacre lorganisation admi-
nistrative contiendra lindication des agents et des conseils qui collaborent ladministra-
tion de ltat et des ses subdivisions.... Y seguidamente continuar: La partie consacre
aux services publics comprendra ltude des fonctions dvolues ces agents et ces
agents et ces conseils.- Qui sont-ils? Cest lobjet de la premire partie.-Que font-ils?
Cest lobjet de la seconde.
Para Cuba, vase lo que recoga Nez y Nez, Eduardo R., Tratado de derecho
administrativo, con arreglo al Programa del Profesor de la Asignatura en la Universidad
Nacional Dr. Enrique Hernndez Cartaya, Tomo I, 3a. ed., Imprenta Casa Girn, Haba-
na, 1920, p. 30; vase tambin Nez y Nez, Eduardo R., Tratado de derecho adminis-
trativo. Con arreglo al Programa del Profesor de la Asignatura en la Universidad Nacio-
nal Dr. Enrique Hernndez Cartaza, 3a. ed., Habana, Imprenta Casa Girn, 1920, t.
II, pp. 5 y ss.
24
Vase Hauriou, Maurice, La gestin administrativa, cit., nota 18, pp. 127 y ss.
Igualmente, ver el sentido en que Artur, Sparations des pouvoirs et sparation des
fonctions, cit., pp. 232 y ss., utilizaba la expresin servicio pblico.
25
Este es el sentido que puede constatarse en las palabras de Michoud, Lon, en La
thorie de la personnalit morale et son application au Droit franais, Premire partie,
Notion de personnalit morale. Classification et cration des personnes morales, Pars,
Librairie Gnrale de Droit & de Jurisprudence, 1906, pp. 296 y ss., cuando se refera a
Les services publics personnaliss. Aseveraba Michoud (p. 296) que ...ltat dtache
lui-mme certains services publics, et les dote dune personnalit propre.... Asimismo
dira: Pour quun service public puisse tre considr comme une personne morale dis-
tincte de ltat, il lui faut, comme tout personne morale, une organisation suffisante
pour dgager une volont capable de le reprsenter sur la scne du droit. Cest la condi-
tion de forme laquelle est subordonne la cration de toute personne morale....
cio pblico.
26
Es, sin dudas, este pulseo, que se traduce en el enfrenta-
miento desde posiciones filosficas divergentes que podemos resumir
simplificadamente como individualismo y socialismo, y que tiene su
eco dentro de la orientacin de la ciencia del derecho administrativo, uno
de los ngulos fundamentales que ha aportado y an aporta sustan-
ciacin al debate en torno a la configuracin, alcance, utilidad y perti-
nencia de la nocin jurdica del servicio pblico dentro del espectro insti-
tucional de la rama administrativa.
La primera dcada del siglo XX alberg para el derecho administrati-
vo francs, un periodo muy interesante, donde aparecieron nuevas apor-
taciones jurisprudenciales en el proceso de transformacin de la concep-
cin cientfica y prctica de la rama iusadministrativa que ya vena
avanzando desde el ltimo cuarto de la centuria anterior; el cual le per-
mitir a dicho subsistema jurdico afianzar, de manera definitiva, su au-
tonoma e identidad propia dentro del conjunto de sectores objetivos en
los que se subdivide la ciencia jurdica. Con dichas aportaciones se pro-
vey, adems, a una franja del pensamiento terico de ese pas de una
base de hecho y de argumentos jurisprudenciales validados como crite-
rios de solucin prctica, de los cuales se sirvi para apoyar la construc-
cin cientfica del derecho administrativo; en una evidente accin coral
que tiene a la jurisprudencia y a la doctrina como los artfices ms direc-
tos y decididos de ese proceso transformador. Y fue el servicio pblico la
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 401
26
Maurice Hauriou, en el Prefacio de la 5a. ed. de su Prcis de droit administratif
et de droit public gnral, de 1903, consultado por nosotros en Hauriou, Maurice, Obra
escogida, traduccin de Juan A. Santamara Pastor y Santiago Muoz Machado, Madrid,
Instituto de Estudios Administrativos, 1976, pp. 45 y ss., observara (p. 71): No creo in-
currir en un error de observacin al considerar que el actual Derecho administrativo est
orientado ms hacia la gestin de los servicios pblicos y la satisfaccin de la necesida-
des de los administrados que hacia el ejercicio de la polica pura, que admite con progre-
siva amplitud indemnizaciones pecuniarias por los daos causados y la remuneracin en
dinero por los servicios prestados; que, por consiguiente, ha pasado de las regiones del
poder puro y de la poltica, de donde surgi, a las de las necesidades y el comercio de los
cambios. Cada vez ms la administracin se preocupa por los intereses pecuniarios de
los administrados, cada vez ms realiza ms cometidos a precio monetario: los pre-
supuestos se hinchan y las finanzas pblicas se desbordan. Para escribir seguidamente
(p. 71), en lo que nos resultan hoy unas lneas con visin de futuro: La consecuencia l-
gica es que el Derecho administrativo debe tender a aproximarse a estos otros derechos que
regulan el comercio del dinero y a admitir lo que hay de esencial en su tcnica, es decir,
las personalidades jurdicas y los patrimonios.
categora jurdica que se involucr en primer plano en toda esa dinmica,
y la que sirvi de apoyatura a un parte de los actores directos de la mis-
ma, para soportar el intento de revisar y replantear la configuracin obje-
tiva del derecho administrativo.
Una cuestin necesaria que hay que tener presente en la evaluacin de
ese proceso transformador del derecho administrativo francs en el perio-
do al que nos estamos refiriendo estriba en el hecho de que desde finales
del siglo XIX haba entrado en resquebrajamiento, por insuficiencia e
imprecisin, la consideracin de la atribucin de competencias de las ju-
risdicciones ordinaria y contencioso-administrativa y con ello el esta-
blecimiento de los lmites y alcance del derecho administrativo y el dere-
cho civil a partir del criterio hasta entonces fundamental que se
basaba en la polarizacin estricta de los actos de la administracin pbli-
ca en actos de autoridad y actos de gestin; donde el rgimen de derecho
aplicable a los primeros, de modo caracterstico, era el administrativo, y
los segundos quedaban bajo la tutela esencial del derecho privado, por lo
que se hizo necesario acudir a otro marco de referencia ms coherente y
uniforme para enmarcar y explicar el alcance del rgimen iusadministra-
tivo en relacin con el proceder de la administracin pblica y, as,
establecer y justificar los lmites competenciales entre la jurisdiccin
ordinaria y la administrativa.
En 1903, el 6 de febrero, vera la luz un fallo del Consejo de Estado
francs relacionado con un litigio que se conocera como affaire Terrier
(Terrier contra el departamento de Sane-et-Loire); y que no slo tras-
cendera por los pronunciamientos singulares de la solucin que conte-
na, sino, especialmente, por las conclusiones que realizara para el mis-
mo el comisario de gobierno, Jean Romieu,
27
y por las consecuencias que
de ello se derivaran, en lo terico y en lo prctico, en la consolidacin
ANDRY MATILLA CORREA 402
27
Las conclusiones de Romieu al affaire Terrier las hemos consultado en la reproduc-
cin que de ellas se hace en Hauriou, Maurice, La jurisprudence administrative de 1892
1929, Daprs les notes darrts du Recueil Sirey runes et classes par Andr Hauriou,
Tome Deuxime, Librairie du Recuil Sirey (Socit Anonyme), Pars, 1929 (Nouveau tira-
ge 1931), pp. 448 y ss. En relacin con el arrt Terrier se ha dicho (Long, M./ Weil, P. et
Braibant, G., op. cit., nota 9, p. 54): Limportance et la clbrit de cet arrt ne viennet
pas seulement de son contenu propre, mais aussi de conclusions dans lequelles le commis-
saire du gouvernement Romieu a systmatis, en des termes qui restent encore en grande
partie valables aujourdhui, las principes qui rgissent, pour ltat comme pour les collecti-
vits locales, la dlimitation des competences administratives er judiciaire....
de un nuevo criterio (el del servicio pblico) para la determinacin obje-
tiva del mbito de regulacin del derecho administrativo francs y los
criterios de distribucin competencial de las jurisdicciones ordinaria y
contencioso-administrativa.
28
En un primer acercamiento a las conclusiones de Romieu, hay que ha-
cer notar que en su razonamiento cifraba en el affaire Blanco de 1873,
del Tribunal de Conflictos, y en las conclusiones al mismo que hiciera el
comisario de gobierno, David,
29
el abandono definitivo al menos en lo
concerniente a las cuestiones de responsabilidad extracontractual o cuasi-
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 403
28
Sobre el valor de este arrt y de las conclusiones al respecto de Romieu, dira
Hauriou en el inicio de su nota de comentario al mismo (consultada por nosotros en Hau-
riou, Maurice, La jurisprudence administrative de 1892 1929, Daprs les notes
darrts du Recueil Sirey runes et classes par Andr Hauriou, Tome deuxime, Librai-
rie du Recuil Sirey (Socit Anonyme), Pars, 1929 (Nouveau tirage 1931), pp. 454 y
ss.): Cest avec une satisfaction profonde que nous enregistrons cet arrt, qui consacre
la fois lextension du contentieux administratif aux affaires dpartementales et communa-
les et son application naturelle tout ce qui est excution dun service public ou dune
mesure prise par les mmes moyens administratifs. On a lu plus haut lexpos des faits et
les remarquables conclusions de M. le commissaire du gouvernement Romieu; nous
avons peu de choses ajuoter ce commentaire loquent dune dcisin capitale.... El
propio Hauriou, con su magistral agudeza caracterstica, resumira la importancia del
arrt Terrier, al decir que constitua el segundo cimiento del nuevo edifico del contencio-
so-administrativo (el primer cimiento lo ubicaba en el affaire Cadot de 1889, donde se
consolid al Consejo de Estado como el juez de derecho comn en materia administrati-
va); vanse dichas expresiones en su nota al caso Terrier, en Hauriou, Maurice, La juris-
prudence administrative de 1892 1929, tome deuxime, p. 455.
29
En el fallo Blanco (vase entre otros, Long, M./ Weil, P. et Braibant, G., op. cit.,
nota 9, p. 5) se consideraba ...que la responsabilidad que puede incumbir al estado por
los daos causados a los particulares por hechos de personas que emplee en el servicio
pblico, no puede estar regida por los principios establecidos en el cdigo civil, para las
relaciones de particular a particular;
Que esa responsabilidad no es ni general ni absoluta; que ella tiene sus reglas es-
peciales que varan segn las necesidades del servicio y la necesidad de conciliar los de-
rechos del Estado con los derecho privados;
Que, por lo tanto, en los trminos de las leyes acabadas de ver, la autoridad admi-
nistrativa es la nica competente para conocerla;.
Por su parte, concluira el comisario David (ver, entre otros, Long, M./ Weil, P. et
Braibant, G., op. cit., nota 9, p. 6) en relacin con los tribunales judiciales: ...son radi-
calmente incompetentes para conocer de todas las demandas hechas contra la administra-
cin en razn de los servicios pblicos, cualquiera que sea su objeto, e incluso que aquellas
tendientes, no a anular, modificar o interpretar por la autoridad judicial los actos de la ad-
ministracin, sino simplemente a pronunciar contra ella condenas pecuniarias en reparacin
de daos causados por sus operaciones.
delictual del Estado de una lnea jurisprudencial previa que susten-
tndose en la distincin actes de puissance publique y actes de gestion
fundaba la competencia de la jurisdiccin administrativa en temas de res-
ponsabilidad del Estado en la expresa atribucin de textos legales espe-
ciales (criterio formal), los cuales introducan, de esa manera, y para esos
casos expresamente establecidos, una excepcin a la competencia de los
tribunales ordinarios, que venan entendindose como el juez de derecho
comn para esas cuestiones.
30
Por otro lado, con esa observacin de
abandono, Romieu ubicaba a dicho arrt Blanco en el inicio de un viraje
decidido, y en ascenso, hacia una orientacin jurisprudencial que se ate-
na a un patrn ms sustancial, coherente y orgnico (la organizacin y el
funcionamiento de los servicios pblicos, como ms tarde se observara)
que el que hasta ese momento operaba, para fijar la competencia del con-
tencioso-administrativo, y, con ello, trazar el contorno objetivo del dere-
cho administrativo.
De esas primeras observaciones se puede desgajar que es con el naci-
miento del siglo XX, y con las aludidas conclusiones del comisario Ro-
mieu en el caso Terrier, cuando se comienza a llamar la atencin sobre el
arrt Blanco como punto de reorientacin relacionado con el soporte
conceptual sobre el que se delimita la actuacin jurisdiccional en materia
administrativa,
31
y comienza este ltimo fallo a ganar notoriedad no
sin polmica posterior sobre su real trascendencia
32
como un pronun-
ANDRY MATILLA CORREA 404
30
Vase lo que expona al respecto Romieu en sus conclusiones, en Hauriou, Mau-
rice, La jurisprudence administrative de 1892 1929, cit., nota 28, Tome deuxime,
pp. 449 y 450.
31
Un hito jurisprudencial dentro del proceso de transformacin del contencioso-ad-
ministrativo francs a finales del siglo XIX se encuentra en el affaire Cadot, del Consejo
de Estado, del 13 de septiembre de 1889, con conclusiones del comisario de gobierno, Ja-
gerschmidt (consultados por nosotros en Hauriou, Maurice, La jurisprudence..., cit., nota
28, tome deuxime, pp. 424 y ss.). En este fallo se consagraba el papel del Consejo de
Estado francs como primera instancia del contencio-administrativo de plena jurisdic-
cin, y como juez de derecho comn en materia administrativa A juicio de Hauriou, este
fallo constituira el primer cimiento del nuevo edificio del contencioso-administrativo
francs (vase la nota de Hauriou al arrt Terrier, en Hauriou, Maurice, La jurispruden-
ce..., cit., nota 28, tome deuxime, p. 455; adems de su nota al propio fallo Cadot, tam-
bin recogida en Hauriou, Maurice, La jurisprudence..., cit., nota 28, tome deuxime, pp.
431 y ss.).
32
En este sentido, es provechoso ver, entre otros, los planteamientos de Chapus, Ren,
op. cit., nota 8, pp. 85 y ss. En relacin con la condicin de verdadera revolucin jurispru-
ciamiento con connotacin precursora en el quehacer jurisprudencial ad-
ministrativo francs,
33
al despuntar una tendencia a identificarle como el
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 405
dencial que la doctrina francesa de la primera mitad del siglo XX le asignaba al arrt
Blanco, Chapus (op. cit., p. 86) consideraba: Que telle ait t la porte de larrt Blanco
nous semble extrmement douteux. Rien no nous parat moins sr que det abandon de la
jurisprudence antrieure que lon voit en lui. Il nous semble au contraire que larrt en ce
qui concerne la dfinition du critre de la rpartition des comptences administrative et ju-
diciaire se situe rigoureusement dans la ligne de la jurisprudence antrieure. Compen-
diadoras y grficas al respecto resultan igualmente las palabras de Georges Vedel (op. cit.,
nota 10, p. 66), cuando aclaraba sobre el arrt Blanco: Considerada en s misma, la solu-
cin no era revolucionaria; vena a confirmar una jurisprudencia anterior del Consejo de
Estado (6 de diciembre de 1855, Rotschild: Rec., p. 705; 6 de agosto de 1861, Dekeister:
S., 1862.2.139) y se hubiera podido llegar a ella mediante la simple aplicacin del criterio
del Estado deudor. Lo que s era nuevo, segn demuestran las conclusiones del comisario
de gobierno, David, que someten a crtica el pretendido criterio del Estado deudor, es que
la solucin se basaba en otras consideraciones distintas de sta. Ms adelante anotara Ve-
del: Sobre su alcance, se han manifestado divergencias. Para la mayora de los autores se
trata de una revolucin jurisprudencial que rompe completamente con el pasado y sustituye
los criterios antiguos por uno completamente nuevo. Para R. Chapus (Responsabilit publi-
que et responsabilit prive), que se ha ocupado minuciosamente del problema, la decisin
Blanco supuso pocas innovaciones, ya que la razn en cuya virtud reconoca la competen-
cia del juez administrativo para los litigios surgidos de la actividad de los servicios pbli-
cos era que, en la gestin de stos, el Estado actuaba necesariamente como poder pblico;
se trataba de la misma idea de gestin pblica no ignorada por la jurisprudencia ante-
rior. Seguidamente aseveraba: Como quiera que sea, el destino de la decisin Blanco iba
a ser bastante extrao. Durante casi treinta aos, la decisin Blanco, si no ignorada, iba a
ser muy poco invocada y su alcance no rebasara el rechazo del criterio del Estado deudor.
Un autor como Jze que, ms tarde, la iba a convertir en la pieza clave del derecho admi-
nistrativo, ni siquiera la citaba en 1904 cuando estudiaba la aplicacin del principio de se-
paracin de autoridades. Tambin puede verse, entre otros, lo que plantearan al respecto:
Long, M./ Weil, P. et Braibant, G., op. cit., nota 9, pp. 5 y 6; y Carbajo, Jel, op. cit., nota
8, pp. 7 y 8.
33
Sobre el arrt Blanco vuelve con especial intensidad, y con posterioridad al affaire
Terrier, el comisario de gobierno, Georges Teisser, en sus conclusiones al affaire Feutry,
del Tribunal de Conflictos, del 29 de febrero de 1908 (reproducidas, y consultadas por no-
sotros, en Hauriou, Maurice, La jurisprudence administrative de 1892 1929, Daprs les
notes darrts du Recueil Sirey runes et classes par Andr Hauriou, Tome premier, Li-
brairie du Recuil Sirey (Socit Anonyme), Pars, 1929 (Nouveau tirage 1931), pp. 573 y
ss.). En relacin con la atencin que le dispensara Teisser al mencionado fallo Blanco, se
ha identificado en la propia Francia a este comisario de gobierno como el descubridor
del arrt Blanco, o como el descubridor de la significacin nueva o revolucionaria que se
le atribuira a ese affaire de 1873 en los inicios del siglo XX. As, Ren Chapus (op. cit.,
nota 8, p. 91) fue de los que planteara: La dcouverte de larrt, cest--dire, linvention
de la signification nouvelle qui dsormais lui tre attache, doit tre attribue Georges
arranque definitivo de la operatividad, en esa sede, del criterio del servicio
pblico como nueva distincin de base para determinar la jurisdiccin
contencioso-administrativa y el espacio de regulacin del derecho admi-
nistrativo. En consonancia con ello, se liga el mencionado fallo con el
asomo de una concepcin del derecho administrativo, que fue cobrando
cuerpo y sustancia cientfica en las dcadas posteriores, en la que se fija
su autonoma como rama del derecho, y su independencia funcional y
existencial del derecho civil (entendido entonces como el derecho co-
mn). Por lo que resulta un subsistema de ordenacin que contiene reglas
y principios jurdicos distintos y exorbitantes de los que se integran en el
derecho privado (derecho comn). Si mezclamos la variedad de elemen-
tos que concurren en las disquisiciones anteriores, en una lectura desde
los tiempos actuales, y poniendo especial nfasis y en primer plano la
idea de servicio pblico, es posible interpretar que en el caso Blanco se
trasluce, de manera embrionaria, que ha ganado un espacio, en un sector
de la jurisprudencia iusadministrativa, la asociacin del servicio pblico,
con la determinacin del mbito de funcionalidad caracterstico o propio
de la administracin pblica, con la existencia o concurrencia de un rgi-
men jurdico regulador que difiere tpicamente del que tutela jurdica-
mente las relaciones entre particulares, y con la identidad del derecho ad-
ministrativo. De tal suerte, aparece aqu un elemento de sistematizacin
del objeto de regulacin del derecho administrativo, que se presenta en
su momento con una vocacin de unidad, homogeneidad, coherencia y
precisin mayor, al menos en lo sustancial, que la segmentacin del
actuar de la administracin pblica en actos de poder pblico y actos de
gestin; y que resulta ms pertinente que esa ltima a los fines de ordenar
jurdicamente el campo de actuacin iuspblica de esa entidad adminis-
trativa. En consecuencia con lo dicho, podr entenderse por qu se toma-
ra luego al arrt Blanco, por una parte de la doctrina francesa, como la
piedra angular del derecho administrativo.
ANDRY MATILLA CORREA 406
Teisser qui la fit valoir en 1908 devant le Tribunal des conflits (v. ses conclusions dans
laffaire Feutry, le 29 fvrier 1908, S. 1908, III, 97) aprs lavoir expose en 1906 dans son
trait sur la Responsabilit de la puissance publique.... En esa propia cuerda, Georges Ve-
del (op. cit., nota 10, p. 66) sealara: Al parecer, fue el comisario del Gobierno Georges
Teisser el que, en 1906, en su tratado sobre la Responsabilit de la puissance publique y,
posteriormente, en 1908, en sus conclusiones en la decisin Feutry (T. C. 29 de febrero de
1908, S., 1908.3.97) descubri la decisin Blanco o, dicho ms exactamente, el que le atri-
buy una significacin revolucionaria.
Ahora bien, el caso Blanco resulta un paso primario relevante, desde
la perspectiva prctica, sobre todo en el entronizamiento de la nocin de
servicio pblico, como categora fundamental del derecho administrativo
francs; pero l por s solo no sirve para entender y aprehender todo ese
proceso precisamente porque constituye un proceso de asuncin de
la categora del servicio pblico como eje central de la rama iusadminis-
trativa, y que se manifestara de manera gradual y mucho ms rico en
matices y anlisis. Por lo pronto, baste recordar que el alcance objetivo
del arrt Blanco se relacionaba slo con la responsabilidad extracontrac-
tual o cuasidelictual del Estado; y, precisamente por su operatividad ini-
cial limitada, es posible decir que, luego de ese arrt, y sobre todo en los
primeros lustros del siglo XX, la nocin de servicio pblico y su valor
como criterio principal para sentar la competencia de la jurisdiccin ad-
ministrativa, y el permetro de operatividad del derecho administrativo,
se veran involucrados en un movimiento expansivo que en un primer
momento tribut a su consolidacin.
El arrt Terrier de 1903, y las conclusiones de Romieu al mismo, se-
rn acciones decisivas que revelarn, y marcarn, el ascenso del proceso
de expansin de la nocin de servicio pblico como punto de referencia
para determinar, desde la ptica material o sustancial, cundo existe o se
constituye una opration administrative, y, por ende, cundo estamos en
el domaine de la jurisdiction administrative (en palabras de Romieu); lo
que significa establecer, adems, cuando estamos en el dominio del dere-
cho administrativo. En consonancia con ello, hay que ver all tambin un
proceso de ensanchamiento y consolidacin del permetro de alcance ob-
jetivo o sustancial de la jurisdiccin administrativa y del subsistema jur-
dico-administrativo.
A tenor del arrt Terrier, Romieu se expresaba por reafirmar a la juris-
diccin administrativa como aquella competente para conocer, de suyo,
sobre las relaciones entre los servicios pblicos y los terceros, en el orden
cuasidelictual, y por admitir ese conocimiento, igualmente, en el caso
de las relaciones contractuales que nacen de la organizacin y funciona-
miento del servicio pblico;
34
por sostener la extensin del alcance de
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 407
34
Planteaba Romieu en sus conclusiones: Or, si lon admet ce principe comme base
juridique unique de la comptence administrative pour les rapports entre le service public
et les tiers, dans lordre quasi-dlictuel, on doit ladmettre galement, a fortiori, pour les
rapports contractuels qui naissent de lorganisation ou du fonctionnement du service pu-
ese criterio de competencia administrativa, no slo para los servicios
pblicos del Estado, sino tambin para los servicios pblicos de los de-
partamentos, de las comunas, de los establecimientos pblicos, qui ont
au mme degr le caractre administratif
35
en lo que deviene un ejer-
cicio de expansin subjetiva y objetiva de las relaciones jurdico-admi-
nistrativas que caen bajo el cuo caracterizador del servicio pblico, y
de lo que resulta un patrn de unificacin de las reglas de competencia
relativas a las gestin de los intereses colectivos por parte de las personas
pblicas, cualquiera que stas sean. Segn resuma Romieu en una for-
mulacin de principio:
Tout ce qui concerne lorganisation et le fonctionnement des services
publics proprement dits, gnraux ou locaux, soit que lAdministration
agisse par voie de contrat, soit quelle procde par voie dautorit, cons-
titue une operation administrative, qui est, par sa nature, du domaine de la
jurisdiction administrative, au point de vue des litiges de toute sorte aux-
quels elle peut donner lieu, ou encore, sous une autre forme: Toutes les
actions entre les personnes publiques et les tiers ou entre ces personne
publiques elles-mmes, et fondes sur lexcution, linexcution ou la mau-
vaise excution dun service public, sont de la comptence administrative,
ANDRY MATILLA CORREA 408
blic. Ds lors, les textes qui proclament le comptence administrative dans les diverses
matires qui constituent la sphre daction des services publics, et en particulier les lois
qui chargent lautorit administrative de prononcer sur les crances de ltat, ne doivent
pas tre considrs comme crant une comptence exceptionnelle, mais bien au contraire
comme faisant purement et simplement application du principe de la sparation des pou-
voirs, et comme reconnaissant un contentieux qui est administratif, non par le fait dela
loi, mais par sa nature propre. Hemos tomado este fragmento transcrito, de la reproduc-
cin de las conclusiones de Romieu al arrt Terrier que se hace en Hauriou, Maurice, La
jurisprudence..., cit., nota 28, tome deuxime, p. 450.
35
Segn conclua Romieu: Si telle est la base de la comptence administrative en ce
qui concerne les services publics de ltat, on ne voit pas pourquoi elle ne subsisterait
pas pour les services publics des dpartements, des communes, des tablissements pu-
blics, qui ont au mme degr le caractre administratif. Quil sagisse des intrts natio-
naux ou des intrts locaux, du moment o lon est en prsence de besoins collectifs aux-
quels les personnes publiques sont tenues de pourvoir, la gestion de ces intrts ne saurait
tre considre comme gouverne ncessairement pas les principes du droit civil qui r-
gissent les intrts privs; ella a, au contraire, par elle-mme, un caractre public; elle
constitue une branche de ladministration publique en gnral, et, ce titre, doit apparte-
nir au contentieux administratif. Hemos tomado este fragmento transcrito, de la repro-
duccin de las conclusiones de Romieu al arrt Terrier que se hace en Hauriou, Maurice,
La jurisprudence, cit., nota 28, tome deuxime, p. 450.
et rlevent, dfaut dun texte spcial, du Conseil dtat, juge de droit com-
mun du contentieux de ladministration publique, gnrale ou locale...
36
Tambin en sus conclusiones en el caso Terrier, el comisario de go-
bierno, Romieu, se detena en apreciar una distincin entre la gestion pu-
blique y la gestion prive, que llevan a cabo las diversas entidades pbli-
cas. De esa distincin resultaba que, como principio, la gestin de los
servicios pblicos (gestin pblica) por las personas pblicas estaba so-
metida a un rgimen de derecho administrativo, y, con ello, a una orde-
nacin jurdica que difera de aquella a la que corresponda al rgimen
comn de las relaciones entre simples particulares; sin embargo, ese
francs no dejaba de anotar que podan presentarse ciertas excepciones a
ese principio, en las que el proceder de las entidades pblicas poda dis-
currir por los cauces de un rgimen de derecho comn (privado).
37
En
consonancia con ello, Romieu dir finalmente:
Il appartient la jurisprudence de dterminer, pour les personnes publi-
ques locales, comme elle le fait pour ltat, dans quels cas on se trouve en
prsence dun service public fonctionnant avec ses rgles propres et sans
caractre administratif, ou au contraire en face dactes qui, tout en intres-
sant la communaut, empruntent la forme de la gestin prive et entendent
se maintenir exclusivement sur le terrain des rapports de particulier par-
ticulier, dans les conditions du droit priv.
38
En cuanto al contraste entre la gestin pblica y la gestin privada que
presenta el comisario de gobierno en el citado arrt Terrier, debemos
apuntar que las conclusiones de Romieu venan a continuar, y a reforzar,
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 409
36
Seguido de ese fragmento transcrito, Romieu precisaba: ...Lon arriverait ainsi
assimiler le contentieux dpartemental et comunal au contentieux dtat, et unifier, par
une interprtation plus large du principe de la sparation des pouvoirs, les rgles de com-
ptence pour la gestion des intrts collectifs par les personnes publiques de toute nature;
vos dcisions sur les rapports des communes avec leurs agents et sur les litiges intercom-
munaux ou interdpartementaux ne formeraint plus, ds lors, quun cas particulier, - le
plus important dailleurs, - de ce contentieux administrati local. Vase la reproduccin
de las conclusiones de Romieu al arrt Terrier que se hace en Hauriou, Maurice, La ju-
risprudence..., cit., nota 28, tome deuxime, p. 451.
37
Vase las conclusiones de Romieu en Hauriou, Maurice, La jurisprudence..., cit.,
nota 28, pp. 451 y 452.
38
Idem.
una lnea de pensamiento que ya se haca visible en Francia desde el si-
glo XIX, y en la que estableca una conexin directa entre servicio pbli-
co, ejercicio de poder pblico y gestin pblica de la administracin p-
blica;
39
y donde primigeniamente se observara en un sentido inverso
al reflejado en el prrafo anterior que existan ciertos supuestos dentro
de la actividad de gestin de la administracin pblica en los que se ex-
ceptuaba por disposicin legal o porque en ellos concurra tambin el
ejercicio de ciertos poderes pblicos la aplicabilidad del rgimen jur-
dico ordinario (de derecho privado), y se sujetaban, entonces, a reglas es-
peciales de naturaleza iusadministrativa.
40
Fue Maurice Hauriou, en su
trabajo de 1900 La gestin administrativa,
41
quien asumi el primer
ejercicio cientfico de rigor acabado en pos del esclarecimiento de la ca-
tegora jurdica gestin administrativa, de su delimitacin e independen-
cia de la gestin privada, y de los patrones que determinan, de manera
propia, la aplicacin, en uno u otro caso, del rgimen de derecho pblico
o el de derecho privado, como base jurdica de ordenacin de su desarro-
llo.
42
En dicho ejercicio, Hauriou dio un lugar protagnico al servicio p-
ANDRY MATILLA CORREA 410
39
As, douard Laferrire (op. cit., nota 5, p. 436) caracterizaba a los actos de ges-
tin como aquellos ...que ladministration accomplit en qualit de grant et dintendant
des services publics et non comme dpositaire dune part de souverainet....
40
En explicaciones de douard Laferrire (op. cit., nota 5, p. 437): ...Le conten-
tieux des actes de puissance publique est administratif de sa nature, celui des actes de
gestion nest administratif que par la dtermination de la loi. Mais, cette rgle gnrale,
il faut ajouter les deux observations suivantes:
En primer lieu, le contentieux des actes de gestion peut tre dfr la jurisdiction
administrative par des dispositions gnrales de la loi aussi bien que par des dispositions
spciales: il nest pas besoins que tous ces actes soient dnomms ou dfinis; il suffit qu-
ils rentrent dans des catgories largement traces par le lgislateur...
En second lieu, il ya des actes qui concourent la gestion des services publics,
ladministration des biens possds ou surveills par ltat, mais, qui, en mme temps, se
rattachent si troitement lexercice de la puissance publique quils chappent de plein
droit la comptence judiciaire, comme si cette puissance tait seule en jue....
41
Consultado por nosotros en la traduccin al espaol hecha en Hauriou, Maurice,
La gestin administrativa, cit., pp. 127 y ss.
42
Deca Hauriou (Hauriou, Maurice, La gestin administrativa, cit., nota 18, p. 190)
en una parte de su anlisis: La cuestin de principio se reduce a sta: subsiste poder p-
blico en la gestin administrativa? Si, en efecto, subsiste, se hara difcil introducir la
gestin en el derecho privado. A continuacin (p. 191) escribi: Si consideramos el
poder pblico como la fuerza misma que acciona los servicios pblicos, es evidente
que esta fuerza subsiste en el funcionamiento de los servicios pblicos. En el prrafo
blico y al poder pblico como aspectos identificadores o configuradores
de la gestin administrativa, y como elementos de determinacin de una
esfera de ordenacin jurdica propia para esa gestin, que tena existencia
fuera de los marcos de la rbita de regulacin jurdica que corresponda a
la gestin privada.
43
Precisamente, en su nota de comentario con motivo
del arrt Terrier, el antiguo decano de la Facultad de Derecho de Tou-
louse vuelve a referirse a la relacin entre competencia de la jurisdic-
cin administrativa, materia administrativa, gestin pblica, servicio p-
blico, y ejecucin a travs de procedimientos de actuacin en los que
concurre el ejercicio de prerrogativas de poder pblico; Hauriou seala-
ba en el comentario mencionado: Le Conseil dtat juge de droit
commun, de quoi? On ne pouvait pas rpondre indfiniment: des cas
nouveaux! Il fallait remener las cas nouveaux un principe commun, qui
sest trouv tre celui de la gestion publique, cest--dire de lexcution
des services publics par les procdes ordinaires et avec les prrogatives
de ladministration publique.
44
A partir de la topografa anteriormente esbozada, con elementos fun-
damentales aportados por la ciencia (doctrina) y por la prctica (jurispru-
dencia), podemos atrevernos a sostener que en el primer lustro del siglo
XX francs ya haba cristalizado una concepcin de la categora jurdica
servicio pblico, que desde una ptica material, objetiva o funcional
tcnicamente estricta la individualizaba como aquella actividad admi-
nistrativa de gestin cuya finalidad directa es la satisfaccin de necesida-
des colectivas, que es ejecutada directa o indirectamente (mediante la co-
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 411
siguiente precisaba: Por lo dems, hay un artificio que revela inmediatamente el poder
pblico en la gestin. Consiste en preguntarse en virtud de qu derechos realiza la admi-
nistracin las operaciones de gestin; es obligado confesar que es en virtud de los dere-
chos de poder pblico, es decir, de derechos exorbitantes de la vida privada.
43
Recordemos un fragmento inicial de este trabajo de Hauriou (Hauriou, Maurice,
La gestin administrativa, cit., nota 18, p. 127), donde aparece de forma evidente esa
situacin: he escogido la teora de la gestin administrativa, es decir, de la ejecucin
de los servicios pblicos. Creo haber demostrado que en la gestin se establece, de ma-
nera necesaria, una colaboracin entre la Administracin y el medio administrable. De
una parte, verdades cientficas aplicables en materia social nos ensean que todo trabajo
es cooperativo, y la ejecucin de los servicios pblicos es el resultado del trabajo del po-
der pblico.
44
La referencia de la nota de Hauriou al arrt Terrier la hemos tomado de la repro-
duccin que se hace de la misma en Hauriou, Maurice, La jurisprudence..., cit., nota 28,
tome deuxime, p. 461.
laboracin de los administrados o particulares)
45
por la administracin
pblica, sobre la base de procedimientos de actuacin que involucran el
ejercicio de poderes o prerrogativas pblicos, y cuya ordenacin jurdica
se realiza por el derecho administrativo.
Si hacemos un balance parcial de la situacin a la altura del fallo Te-
rrier, puede apreciarse el avance del posicionamiento tanto en un sec-
tor doctrinal de avanzada como en la tendencia de la jurisprudencia ad-
ministrativa francesa de una base de pensamiento en la que la idea de
servicio pblico desempeaba un papel cardinal al tiempo de fijar la ubi-
cacin del espacio de regulacin del derecho administrativo. Igualmente,
puede percibirse el ascenso cualitativo en la concepcin de la identidad
de la rama jurdica administrativa como sistema, pues en esa base de
pensamiento va la interpretacin que aos ms tarde se impondra
de forma definitiva de que el derecho administrativo no es una espe-
cialidad dentro del derecho privado o comn, sino que es todo un bloque
autnomo de normas y principios jurdicos que regulan el mbito de fun-
cionamiento propio de las entidades administrativas, y que, como tal blo-
que, existe y funciona, en lo sustancial, de forma paralela y excluyente
en relacin con el rgimen de derecho ordinario de los particulares. Por
lo tanto, en esa dinmica conceptual subyace un nexo directo no abso-
luto ni absorbente an entre la nocin de servicio pblico, la caracteri-
zacin sustancial de la rbita de funcionamiento propio de la administra-
cin pblica, la identificacin del rgimen que ordena jurdicamente ese
funcionamiento (el derecho administrativo), y el grado de su funcionali-
dad en relacin con el subsistema jurdico que an se entenda como con
vocacin de ordenamiento comn u ordinario dentro del sistema jurdico:
el derecho civil. En resumidas cuentas, en el caso Terrier lo que se evi-
dencia es la procedencia del servicio pblico como tcnica jurdica para
precisar y deslindar la competencia jurisdiccional en sede administrativa,
ANDRY MATILLA CORREA 412
45
Para Maurice Hauriou (La gestin administrativa, cit., nota 28, p. 136), en una
proyeccin general que luego individualizara a partir del anlisis de ciertos supuestos es-
pecficos y diversos: hay un fenmeno reseable en las fuerzas sociales en movimien-
to y trabajadoras, y es que su trabajo se realiza con la colaboracin del medio. No pre-
tendo desarrollar aqu esta proposicin en toda su amplitud ni tampoco detallar las
analogas que permiten sospechar esta colaboracin del medio en toda produccin de tra-
bajo mecnico; quiero solamente demostrar su realidad en materia de gestin administra-
tiva; avanzar, a reserva de probarlo, que el criterio de la gestin administrativa radica en
la colaboracin de los administrados en la accin administrativa, porque esa colaboracin
es el signo de la realizacin del trabajo de ejecucin de los servicios pblicos.
y, con ello, se deja ver su operatividad como tcnica jurdica para identi-
ficar cundo se estaba dentro del permetro del derecho administrativo
(y, en sentido contrario, cundo se estaba fuera de la rbita del derecho
civil o derecho privado). De ah que lo que ocurre en el arrt Terrier
pueda tenerse como un claro ejemplo, entre los iniciales, de cmo la ca-
tegora servicio pblico sirvi vlidamente, en su momento, como tcni-
ca jurdica de unificacin y homogenizacin, a los fines de la atribucin
de competencias a la jurisdiccin administrativa; tributando tambin, por
esa va, a una construccin con mayor coherencia y organicidad del dere-
cho administrativo en cuanto sistema.
El proceso de expansin del criterio del servicio pblico, como refe-
rencia para la adscripcin de cuestiones jurdicas a la competencia de la
jurisdiccin administrativa, tuvo otros hitos jurisprudenciales importan-
tes, luego del affaire Terrier, en el mismo primer decenio del siglo XX
francs; los cuales tambin devendran en eslabones de referencia que
abonaron, desde la perspectiva prctica, el camino hacia una interpreta-
cin y construccin cientfica del derecho administrativo que gravitaba
alrededor de la figura del servicio pblico.
Uno de esos hitos jurisprudenciales se sita en el arrt Feutry, del Tri-
bunal de Conflictos francs, del 29 de febrero de 1908, con conclusiones
del comisario de gobierno, Georges Tessier.
46
Del caso Feutry emergi el
ensanchamiento de la competencia de la jurisdiccin administrativa en
materia de responsabilidad cuasidelictual o extracontractual de las enti-
dades pblicas, pues se determin en l que era a dicha jurisdiccin a la
que corresponda el conocimiento de las acciones dirigidas contra los de-
partamentos, comunas y establecimientos pblicos, en las que se preten-
da la condena de esas entidades al pago de indemnizaciones por daos y
perjuicios por responsabilidad administrativa en ocasin del funciona-
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 413
46
En ese fallo, el Tribunal de Conflictos francs consider: ...que cette assignation
ne vise aucune faute personnelle un agent de ladministration et se dtachant de sa
fonction; quelle incrimine lorganisation et le fonctionnement dun service la charge
du dpartement et dintrt public; que lappreciation des fautes qui auraient pu se pro-
duire dans lexcution de ce service nappartient pas lautorit judiciaire; que cest
donc bon droit que le prfet de lOise a revindiqu pour lautorit administrative la con-
naissance de la demande forme par le sieur Feutry contre le dpartement de lOise;....
Vase este fragmento transcrito, entre otros, en la reproduccin del fallo Feutry que se
realiza en Hauriou, Maurice, La jurisprudence administrative de 1892 1929, tome pre-
mier, p. 573; o en la reproduccin parcial de dicha sentencia contenida en Long, M./
Weil, P. et Braibant, G., op. cit., nota 9, p. 80.
miento de los servicios pblicos.
47
En sus conclusiones al arrt Feutry, el
comisario Tessier razonaba tambin sobre la naturaleza administrativa de
los actos emanados de la administracin pblica, no ya en la ejecucin
misma de los servicios pblicos, sino en funcin de asegurar y garantizar
esa ejecucin.
48
Por lo tanto, la nocin de servicio pblico no slo apare-
ce aqu como una tcnica que enmarca en el interior del mbito jurdico
administrativo una actividad de gestin, sino como criterio que permite,
adems, evaluar la naturaleza iusadministrativa de otras actuaciones de
las entidades pblicas que, desde el ngulo en que se enfoca por Tessier
en este caso, no constituyen exactamente actividades de gestin de servi-
cios pblicos, pero son identificadas, por tener incidencia directa sobre
ellos, como instrumentales o accesorias en relacin con la ejecucin de
esos servicios. Precisamente, Maurice Hauriou, en su nota de comentario
al arrt Feutry, acompaar desde su visin esas observaciones de Tes-
sier, a partir del delineamiento de una categora jurdico-administrativa
global que l denomina lopration de service public, y que encierra el
ANDRY MATILLA CORREA 414
47
Con el affaire Feutry se da la continuacin ms directa de la lnea abierta en el
affaire Blanco sobre atribucin de competencias al contencioso-administrativo en lo rela-
tivo a la responsabilidad administrativa extracontractual del Estado, pero esta vez exten-
dindola a los supuestos en que la parte demandada por ese tipo de responsabilidad fuera
una corporacin pblica territorial o un establecimiento pblico. Nuevamente asistimos a
la utilizacin del servicio pblico como tcnica de referencia para unificar y fijar la com-
petencia del contencioso-administrativo; lo que reafirma la vigencia, en ese momento, de
su valor de uso como categora jurdica a esos fines.
48
En afirmaciones de Tessier: La vrit, cest que tous les actes accomplis par la
Puissance publique ou ses agentes, pour assurer la gestion des services publics, sont tous
des actes administratifs au mme titre que lois ou de rglements administratifs, des ex-
cutions dordres donns par des autorits administratives. Et il nest pas possible de juger
les questions de responsabilit, relatives ces fatis de service, sans apprecier ces rgle-
ments, ces actes et ces ordres. On peut donc dire que jamais la Puissance publique et ses
agents, sauf en ce qui concerne la gestion du domaine priv, nagissent dans les mmes
conditions que les particuliers (V. Georges Tessier, op. cit., nota 33, p. 172 et s.). La poli-
ce et la gestion ne sauraient tre ventiles; elles se pntrent san cesse; tout fonctionne-
ment dun service public implique lexercise de pouvoirs de police, et, inversement, un
trs grand nombre dactes de commendement, pris en forme darrtes de police, nont
dautre objet que dassurer la gestion dun service. Quand on examine les uns aprs les
autres les actes administratifs que les auteurs ou les tribunaux classent arbitrairement
dans lune de ces deux catgories, on se rend compte quon les pourrait tout aussi bien
comprendre dans lautre.... Hemos tomado este fragmento de las conclusiones de Geor-
ges Tessier al arrt Feutry, de la reproduccin que de las mismas se realiza en Hauriou,
Maurice, La jurisprudence..., cit., nota 28, tome premier, p. 583.
universo de actuaciones administrativas especficas que proveen a la eje-
cucin de los servicios pblicos, pero que no son, propiamente, resultado
inmediato de esa ejecucin.
49
En consecuencia, de la lnea argumental en
la que se mueven los anlisis mencionados de Tessier y Hauriou con mo-
tivo del caso Feutry, podemos extraer, asimismo, una lectura sobre la
operatividad de la categora del servicio pblico, como punto de mira y
sustanciacin para la calificacin como de naturaleza administrativa de
ciertas relaciones jurdicas complementarias a la ejecucin propiamente
dicha de los servicios pblicos, en la que sta revela una expansin de su
valor al efecto. De dicha lnea argumental se puede colegir que esa cate-
gora jurdica no slo valdra como tcnica para ordenar jurdicamente la
organizacin y ejecucin de determinada actuacin de gestin pblica,
sino que, adems, vena a aportar contenido y finalidad a otras actuacio-
nes de las entidades pblicas que se desarrollan sobre los cauces propios
del ejercicio del poder pblico, y que resultan actuaciones de soporte en
la relacin con la primera.
Otro de los hitos jurisprudenciales dentro del proceso al que nos refe-
rimos se cifra en el arrt Thrond, del Consejo de Estado francs, del 4
de marzo de 1910, con conclusiones del comisario de gobierno, Pichat.
La relevancia principal de este fallo parte del hecho de que con l se dio
un paso de completamiento en el proceso de unificacin del contencio-
so-administrativo francs, precisamente apelando a la idea de servicio
pblico como base para tal accin unificadora.
50
En el affaire Thrond se
determin la competencia de la jurisdiccin administrativa para los casos
de controversias derivadas de la contratacin administrativa (responsabi-
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 415
49
Segn expuso Hauriou en su comentario al arrt Feutry (vase esa nota en Hau-
riou, Maurice, La jurisprudence administrative..., cit., nota 28, tome premier, pp. 584 y
ss.): La notion juridique de loperation de service public se determina dabord dans des
oprations particulires qui sont pour alimenter le service public plutt quelles nen
constituent lexcution proprement dite: telles sont lexpropritation pour cause dutilit
publique, les travaux publics, les marchs de fournitures, les rquisitions militaires....
50
En las consideraciones del Consejo de Estado en ese caso se puede leer: ...quen
traitant dans las conditions ci-dessus rpeles avec le sieur Thrond, la ville de Montpe-
llier a agi en vue de lhygine et de la scurit de la population et a eu, des lors, pour but
dassurer un service public; quainsi les difficults pouvant rsulter de linexcution ou
de la mauvaise excution de ce service sont, a dfaut dun texte en attribuant la connais-
sance une autre jurisdiction, de la comptence du Conseil dtat.. Vase este fragmen-
to reproducido, entre otros lugares, en Long, M./ Weil, P. et Braibant, G., op. cit., nota 9,
p. 93.
lidad contractual) donde la entidad pblica contratante fuera una corpo- lidad contractual) donde la entidad pblica contratante fuera una corpo-
racin pblica territorial. En concreto, lo que ocurri en el caso Thrond
fue que se ampli el contencioso administrativo en materia contractual
para los supuestos en que intervinieran como uno de los sujetos contra-
tantes las corporaciones pblicas territoriales, actuando en ellos en fun-
cin de un servicio pblico; as, la jurisprudencia administrativa francesa
daba continuidad a la direccin sealada por el caso Terrier, aunque en
este ltimo arrt mencionado el pronunciamiento slo afectaba al con-
tencioso contractual del Estado. De esa forma, ya estaban unificadas bajo
el alcance de la jurisdiccin administrativa, y gracias a la idea del servi-
cio pblico, las cuestiones de responsabilidad extracontractual de la ad-
ministracin pblica central o local (arrts Blanco y Feutry) y ahora ve-
na a incorporarse a esa uniformidad la responsabilidad administrativa
derivada de los vnculos contractuales (arrts Terrier y Thrond). Es de
destacar, para el caso particular del affaire Thrond, que se ha hecho notar
por la doctrina de ese pas que, en un matiz que difiere de lo que se haba
razonado a propsito del arrt Terrier por el comisario de gobierno, Ro-
mieu, en ste se exclua toda posibilidad de gestin privada en los contra-
tos de la administracin, pues se reputaba que todo contrato concluido en
inters del servicio pblico era considerado como administrativo.
51
En resumidas cuentas, con la mencin somera a los casos reflejados en
los prrafos precedentes, y los aspectos en torno a ellos esbozados, slo
hemos pretendido ilustrar a muy grandes rasgos cmo, en la primera d-
cada del siglo XX francs, se fue cimentando, especialmente a travs de
un sector del quehacer jurisprudencial, la trascendencia de la nocin del
servicio pblico como eje gravitacional de un movimiento de transforma-
cin conceptual y funcional en la percepcin de la esfera de ordenacin
jurdica del actuar caracterstico de la administracin pblica; movimien-
to del que resultara la reafirmacin de la identidad e individualidad del
derecho administrativo como subsistema del ordenamiento jurdico. Por
lo tanto, es dable asumir aqu que, a la altura del momento sealado, la
categora servicio pblico ya no resultaba slo un ejercicio terico-prc-
tico de encuadramiento de un tipo especfico de actividad administrativa,
o un giro del lenguaje que se empleaba, con un alcance ms global, como
ANDRY MATILLA CORREA 416
44
Vase lo que plantearon al respecto, Long, M./ Weil, P. et Braibant, G., op. cit.,
nota 9, pp. 93 y 94.
sinonimia o equivalente de la expresin ms tcnica por la que se desig-
naba el espacio de actuacin general que corresponde a la administracin
pblica (funcin pblica o funcin administrativa); sino que, en una ex-
pansin de su funcionalidad jurdica, apareca tambin como un (o el)
criterio teleolgico de base que se iba mostrando como esencial, y al que
se iba recurriendo en la prctica, para la determinacin de la naturaleza
jurdico-administrativa del proceder propio de la entidades administrati-
vas y, con ello, para la evaluacin y determinacin del rgimen de dere-
cho al cual deba someterse la ordenacin jurdica de ese proceder.
Segn hemos visto hasta ahora, a la altura de la primera dcada del si-
glo XX, la realidad jurdico-administrativa francesa mostraba interesan-
tes contrastes con el periodo del llamado derecho administrativo clsi-
co, que se haba erigido a lo largo del siglo XIX sobre los pilares del
ms viejo y puro liberalismo burgus y recurriendo a un criterio tcnico
de configuracin en el que desempeaban un papel definitorio la teora de
la doble personalidad del Estado y la polarizacin de los actos de la ad-
ministracin pblica en actos de gestin y actos de autoridad. Esos con-
trastes revelaban un Estado, y una administracin pblica, empeados en
un proceso de mayor intervencionismo social; entre otras condicionantes,
por la necesidad de afrontar un marco social en el que ganaban mayor
protagonismo e imprescindibilidad los nuevos adelantos cientfico-tcni-
cos, donde se mostraba un crecimiento de los centros urbanos y una ma-
yor concentracin poblacional en ellos, una mayor complejizacin e in-
tensificacin en el desenvolvimiento de las relaciones sociales, y por la
insuficiencia del individualismo, del capital privado y del libre y natural
desenvolvimiento del mercado como apoyaturas fundamentales fcti-
cas y filosficas para respaldar y asumir las necesidades colectivas ba-
jo ese panorama. Por su lado, una parte de la jurisprudencia en materia
administrativa estaba transitando por un reacomodo de las bases concep-
tuales que amparaban y justificaban en la prctica todo el andamiaje jur-
dico sobre el cual se asentaba la ordenacin y desenvolvimiento de la ac-
tuacin pblica, en pos de dar satisfaccin a los intereses pblicos y
necesidades comunes; precisamente, haciendo valer un criterio tcnico,
que en ese momento llevaba una mayor vocacin de coherencia, organi-
cidad, unidad y homogeneidad, y resultaba ms ajustado a los fines de
apreciar y evaluar de modo ms consecuente la concrecin de esa actua-
cin pblica dentro del marco de juridicidad que la misma tena como
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 417
presupuesto, habida cuenta que ya desembocaba en insuficiente una in-
terpretacin de dicha actuacin que se levantaba slo sobre el aspecto au-
toritario y quiz ms esttico que involucraba el ejercicio del poder.
Por lo tanto, y teniendo en consideracin ese teln de fondo, no es in-
fortunado entender que lo que estaba faltando era un enfoque cientfico
que, aprovechando la coyuntura y apropindose de toda esa dinmica
objetiva que se haca visible en lo econmico, en lo poltico, en lo ju-
rdico y en lo ideolgico, intentara proponer una visin sistmica del de-
recho administrativo, donde el servicio pblico figurara como la pieza nu-
clear de ese sistema, y pusiera el nfasis finalstico del poder pblico en la
provisin ms directa de las necesidades y exigencias de la comunidad, en
cuanto grupo social polticamente organizado en lo que hay, tal vez, una
configuracin ms dinmica del ejercicio del poder pblico.
As las cosas, sera con la figura de Len Duguit quien fuera decano
de la Facultad de Derecho en Burdeos y en la segunda dcada del siglo
XX, cuando llegara el despunte, dentro de un sector del pensamiento ju-
rdico francs vinculado al iuspublicismo, de esa revisin cientfica a
partir del protagonismo, en trminos absolutos, de la categora del servi-
cio pblico como centro y fin del espacio de actuacin pblica;
52
revisin
que el maestro de Burdeos planteara inicialmente con alcance para todo
el derecho pblico, remontado, as, los mrgenes ms estrechos y exclu-
sivos del derecho administrativo. Parapetado en una ideologa socialista
pero no en la orientacin marxista Duguit propuso una revisin de
las bases dogmticas y conceptuales del Estado y de las relaciones de po-
der entre gobernantes y gobernados, apelando a la solidaridad social. Pa-
ra ello, el antiguo decano de Burdeos arremeti contra el dogma de la so-
berana,
53
que haba servido a los principales tericos especialmente a
ANDRY MATILLA CORREA 418
52
Al decir de Ren Chapus (op. cit., nota 8, p. 91): La doctrine de Georges Tessier,
ainsi que les arrts qui, entre 1908 et 1910, lavaient, comme nous le verrons, introduite
dans le droit positif, furent largement et systmatiquement exploits, en 1913, par Len
Duguit dans un ouvrage, Les transformations du droit public, consacr tout entier faire
de la notion de service public la pice centrale du droit administratif, qui devenait le
droit des services publics....
53
Segn expresaba Len Duguit (Las transformaciones del derecho pblico, traduc-
cin con estudio preliminar de Adolfo Posada y Ramn Jan, Francisco Beltrn, Madrid,
Librera Espaola y Extranjera, 1915, pp. 65 y 66): ..., en el siglo XVIII y en el XVIII,
la soberana es el derecho de mandar, de que es titular el rey. Es un derecho que tiene los
mismos caracteres que el derecho de propiedad. El rey es titular de l como de sus dere-
los alemanes
54
durante todo el siglo XIX para justificar jurdicamente
la dinmica de las relaciones entre el Estado y los sbditos o ciudadanos
con motivo del ejercicio del poder pblico, amparados en el ms puro li-
beralismo burgus.
55
Segn este francs: ...El hombre moderno pide
los gobiernos no slo no realizar ciertas cosas, sino hacer ciertas otras.
Por tanto, se impone la necesidad de un sistema de derecho pblico que
d un fundamento y una sancin esta obligacin positiva. Pero en este
respecto, el sistema fundado sobre la nocin de soberana adolece evi-
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 419
chos patrimoniales. La soberana es una propiedad, pero una indivisible, inalienable. Es
absoluta como todo derecho de propiedad, salvo ciertas restricciones relacionadas con la
naturaleza de las cosas...; En fin, esta soberana del rey se manifiesta sobre todo en la ley,
que es la expresin de la voluntad real soberana. Ms adelante sostena (pp. 65 y 66):
De ah se derivan directamente la nocin de soberana nacional una indivisible, inalie-
nable e imprescriptible, la nocin de ley, expresin de la voluntad nacional, nociones for-
muladas en las Declaraciones y en las Constituciones del periodo revolucionario. Por lo
tanto, estas frmulas son tan artificiales como las nociones que expresan. O ms bien, es-
ta concepcin de la soberana, como derecho subjetivo de una persona era un producto
histrico que deba desaparecer con las circunstancias que le dieron vida. Sin embargo,
no fue as. En otro momento (p. 88) resultaba concluyente cuando estampaba: , la
doctrina de la soberana ha sido siempre, en la teora y en la prctica, una doctrina de ab-
solutismo. Sobre esta cuestin de la soberana, del mismo Duguit pueden verse, entre
otras de sus obras: Trait de droit constitutionnel, tome deuxime, La thorie gnral del
ltat, Deuxime ditions, Pars, Ancienne Librairie Fontemoing & C
ie
, diteurs, 1923,
pp. 31 y ss. y 93 y ss.; tambin en su Manual de derecho constitucional, trad. de Jos G.
Acua, 2a. ed. espaola, Francisco Beltrn, Madrid, Librera Espaola y Extranjera,
1926, pp. 65 y ss. y 80 y ss.; Soberana y libertad, Lecciones dadas en la Universidad de
Columbia (Nueva York), trad. y prlogo de Jos G. Acua, Francisco Beltrn, Madrid,
Librera Espaola y Extranjera, 1924, pp. 130 y ss.; y Leons de droit public general, fai-
tes la Facult de Droit de lUniversit gyptienne pendant les mois de Janvier, Fvrier
et mars 1926, Pars, E. de Boccard, Editeur, 1926, pp. 116 y ss.
54
Para Len Duguit (Las transformaciones, cit., nota 53, p. 89): Proceden di-
rectamente de Rousseau y del falso dogma de la soberana todos los juristas alemanes
que, siguiendo Gerber y Laband, quieren hacer la teora jurdica del despotismo impe-
rial.
55
En palabras de Duguit (Las transformaciones, cit., nota, 53, pp. 67 y 68): El
fundamento del derecho pblico nacido de la revolucin, se encuentra de este modo defi-
nido, y determinado su origen histrico. La nacin es una persona titular del derecho sub-
jetivo de poder pblico, del poder de mando soberana. El Estado es la nacin organiza-
da; es por tanto titular de la soberana; y el derecho pblico (el Staatsrecht de los
alemanes) es el derecho del Estado; es decir, el conjunto de reglas aplicables esta per-
sona soberana, que determinan su organizacin interior y rigen sus relaciones con las de-
ms personalidades, personalidades subordinadas si se encuentran en el territorio del
Estado de que se trata; personalidades iguales si son de otros Estados.
dentemente de una impotencia irremisible....
56
En consecuencia, en la
construccin iuspublicstica de Duguit: La nocin de servicio pblico
sustituye al concepto de soberana como fundamento del derecho pbli-
co....
57
De ah que ...el Estado no es, como se ha pretendido hacerle, y
como durante algn tiempo se ha pretendido que era, un poder de mando,
una soberana; es una cooperacin de servicios pblicos organizados y
controlados por los gobernantes...;
58
y el ...servicio pblico es el funda-
mento y lmite a la vez del poder gubernamental....
59
En relacin con la
ley, Duguit dira que ...no es el mandato formulado por una voluntad
soberana: es el conjunto de medidas tomadas en general para asegurar el
funcionamiento de un servicio pblico....
60
En suma, desde su visin:
El derecho pblico moderno se convierte en un conjunto de reglas
que determinan la organizacin de los servicios pblicos y aseguran su
funcionamiento regular ininterrumpido...,
61
y reafirmaba: El funda-
mento del derecho pblico no es el derecho subjetivo demando, es la re-
ANDRY MATILLA CORREA 420
56
Duguit, Len, Las transformaciones, cit., nota 53, p. 89. Igualmente escribi
(p. 92): Y sin embargo, en todos esos servicios modernos, que cada da toman mayor
extensin: instruccin, asistencia, obras pblicas, alumbrado, correos, telgrafos, telfo-
nos, caminos de hierro, etc., hay una intervencin del Estado que debe estar sometida al
derecho, regulada y disciplinada por un sistema de derecho pblico. Pero este sistema no
puede estar fundado en el concepto de soberana, porque se aplica actos en los que
no se advertan ningn rasgo de poder de mando. Se constituye, pues, forzosamente un
nuevo sistema relacionado, por el dems, ntimamente con el anterior, pero fundado en
una nocin diferente, que se manifiesta en todo, que modela todas las instituciones mo-
dernas del derecho pblico y que inspira toda la jurisprudencia tan fecunda, de nuestro
Consejo de Estado: tal es la nocin del servicio pblico.
57
Duguit, Len, Las transformaciones, cit., nota 53, p. 93. Vase tambin de Du-
guit: Leons de droit public general, cit., nota 53, p. 152.
Este francs acotara (Las transformaciones, cit., nota 53, pp. 92 y 93): El
mismo da en que bajo la accin de causas muy diversas, cuyo estudio no nos interesa en
este momento, se produjo la distincin entre gobernantes y gobernados, la nocin de ser-
vicio pblico naci en el espritu de los hombre. En efecto, desde ese momento se ha
comprendido ciertas obligaciones se imponan los gobernantes para con los gobernados
y que la realizacin de esos deberes era la vez la consecuencia y la justificacin de su
mayor fuerza. Tal es esencialmente la nocin de servicio pblico.
58
Duguit, Len, Trait de droit constitutionnel, cit., nota 53, p. 54; tambin en su
Manual de derecho constitucional, cit., nota 53, p. 71.
59
Duguit, Len, Trait de droit constitutionnel, cit., nota 53, p. 56; tambin en su
Manual de derecho constitucional, cit., nota 53, p. 73.
60
Duguit, Len, Las transformaciones, nota 53, p. 127.
61
Ibidem, p. 116.
gla de organizacin y de gestin de los servicios pblicos. El derecho p-
blico es el derecho objetivo de los servicios pblicos.
62
Para Len Duguit: ..., la nocin de servicio pblico parece que puede
formularse de este modo: es toda actividad cuyo cumplimiento debe ser re-
gulado, asegurado y fiscalizado por lo gobernantes, por ser indispensable
la realizacin y al desenvolvimiento de la interdependencia social, y de tal
naturaleza que no puede ser asegurado completamente ms que por la in-
tervencin de la fuerza gobernante.
63
Adems, aclaraba:
Decir que un servicio deviene llegar ser un servicio pblico, es decir
que este servicio ser organizado por los gobernantes, que funcionar bajo
su intervencin y que debern asegurar su funcionamiento sin interrup-
cin. Pero esto no quiere decir necesariamente que los agentes encargados
de la gestin del servicio, y las riquezas que estn afectadas l sean colo-
cados bajo la dependencia inmediata y directa de los gobernantes. Al con-
trario, en muchos antiguos y nuevos servicios, tiende establecerse el sis-
tema de descentralizacin, que aparece bajo diversas formas
64
Para tambin reconocer:
Las actividades cuyo cumplimiento se considera como obligatorio para los
gobernantes constituye el objeto de los servicios pblicos. Cules son
esas actividades? Cul es su extensin exactamente? Imposible es dar
la cuestin una respuesta general. Ya en 1911 escribamos: Cules son
las actividades cuyo cumplimiento constituye para los gobernantes una
obligacin? No puede darse esta pregunta una respuesta determinada.
Hay ah algo esencialmente variable, evolutivo, desde luego; es hasta dif-
cil fijar el sentido general de esta evolucin.
65
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 421
62
Ibidem, p. 117. En ese propio prrafo acotaba: , el derecho pblico no se funda
en el derecho subjetivo del Estado, en la soberana, sino que descansa en la nocin de
una funcin social de los gobernantes, que tiene por objeto la organizacin y el funciona-
miento de los servicios pblicos.
63
Ibidem, p. 115. Vase, de igual forma, su Trait de droit constitutionnel, cit., p. 55;
tambin en su Manual de derecho constitucional, cit., nota 53, p. 73.
64
Ibidem, pp. 121 y 122. Vase, de igual forma, su Manual de derecho constitucio-
nal, cit., nota 53, p. 76.
65
Ibidem, pp. 121 y 122. Vase, de igual forma, su Trait de droit constitutionnel,
cit., nota 53, p. 57; y tambin su Manual de derecho constitucional, cit., nota 53, p. 74.
Por supuesto que es imposible dar, en unas pocas lneas apresuradas,
una idea completa y precisa de toda la concepcin cientfica de Duguit
sobre el derecho pblico y de su real alcance; sobre todo si se considera
que su obra compuesta por varios textos tributa paso a paso a levan-
tar ese sistema, y que su construccin terica afecta a cuestiones medula-
res relativas a la teora del Estado, el derecho constitucional y al derecho
administrativo, fundamentalmente. Por lo que slo hemos intentado fijar
algunas ideas conclusivas al respecto, salidas de su propia pluma, a los
efectos del objetivo que nos mueve en este trabajo.
Las ideas de Len Duguit sobre el Estado y la dinmica de las relacio-
nes de poder entre gobernantes y gobernados tuvo acogidas extremas de
manera inmediata. Por un lado, este francs recibi crticas dentro de la
propia ciencia del derecho pblico en Francia
66
y fuera de ella, en
relacin con diversos aspectos de su concepcin iuspublicstica; y, por el
otro, su lnea de pensamiento encontr recepcin en un sector de la doc-
trina jurdico-pblica de su pas, en especial, que no dud en seguirla.
Pero fue sobre todo dentro del derecho administrativo francs donde la
concepcin duguitiana del servicio pblico como categora jurdica fun-
damental del derecho pblico abri una brecha de influencia con mayor
trascendencia y proyeccin, dando lugar a una orientacin terica en
la que se alistaron, entre otros, nombres imprescindibles en la evolucin
del derecho administrativo y en la nocin jurdica de servicio pblico,
como Gastn Jze, Roger Bonnard y Louis Rolland, que alcanz a la
concepcin sistmica de aquella rama del derecho, y que se ha conocido
dentro del iusadministrativismo con el nombre de Escuela del Servicio
Pblico o Escuela de Burdeos. No es posible, en un trabajo de cortas mi-
ras como este que ya se va tornando algo dilatado y por los objeti-
vos estrechos que en l se persiguen, detenernos en la evaluacin porme-
ANDRY MATILLA CORREA 422
66
Como referencias numricamente mnimas podemos citar a Esmein, A., lments
de droit constitutionnel franais et comper, sixime dition revue par Joseph Barth-
lemy, Pars, Librairie de la Socit du Recueil Sirey, 1914, pp. 37 y ss.; Michoud, Lon,
op. cit., nota 25, pp. 44 y ss.; Carr de Malberg, R., Teora general del Estado, traduc-
cin de Jos Lin Depetre, 2a. ed. en espaol, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
2001, pp. 33 y ss. y 205 y ss.; Hauriou, Maurice, entre otros de sus trabajos, en el Prefa-
cio de la 11a. edicin, bajo el ttulo de El poder pblico y el servicio pblico, de su
Prcis de droit administratif et de droit public gnral, de 1927, consultado por nosotros
en Hauriou, Maurice, Obra escogida, trad. de Juan A. Santamara Pastor y Santiago Mu-
oz Machado, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1976, pp. 117 y ss.
norizada de la obra de Len Duguit en particular, mxime cuando el
alcance de su construccin va encaminado a proyectarse mucho ms all
de la rama iusadministrativa; por lo que esa construccin no debe apre-
ciarse como circunscrita slo a esta ltima rama, sino se quiere desembo-
car en un reduccionismo inconsecuente de aqulla. Sin embargo, por su
condicin de precursor de la Escuela de Burdeos, y por lo que sus ideas
en especfico implicaron para la configuracin cientfica del derecho ad-
ministrativo en general, y para la nocin de servicio pblico en particu-
lar, s nos creemos obligados a fijar unas ideas mnimas en relacin con
estos dos ltimos aspectos; sin perjuicio de volver luego, sumariamente,
sobre la trascendencia de la Escuela del Servicio Pblico, globalmente
considerada, en la evolucin de dicho subsistema y para el esbozo de la
figura jurdico-administrativa del servicio pblico.
La propuesta de revisin y reconstruccin de las bases conceptuales del
derecho pblico a partir de la idea del servicio pblico como eje central,
que tiene como punto de partida la obra de Len Duguit y que involucra-
ba directamente al derecho administrativo de la poca, constituy, en su
momento, el intento de sacudida ms fuerte y radical de los fundamen-
tos jurdico-filosficos sobre los que se vena asentado el desenvolvi-
miento de la rama administrativa desde el siglo XIX que se haban for-
mado bajo el auspicio de las ms rancias aspiraciones liberales
burguesas, donde la defensa de la ms amplia esfera de libertad indivi-
dual frente al Estado era el fin ltimo al que deba tributar la ordenacin
jurdica de la actuacin administrativa de esa entidad; precisamente
porque su visin pretenda derribar y trastocar tales fundamentos. De ah
que las ideas del ex decano de Burdeos estuvieran impregnadas de una
importante carga de enfrentamiento ideolgico, que es difcil ocultar. En
esa lnea de pensamiento de Duguit va un ejercicio cientfico que intenta
rescatar, desde su fundamento, el espritu social o colectivista que debe
sustanciar al derecho administrativo, llevando al primer plano de la fina-
lidad existencial que debe tener el Estado la administracin pblica
la obligacin y la vocacin de servicio a la comunidad (y la figura jurdi-
ca de base que sirve para implementar esa realidad es precisamente el
servicio pblico).
67
Con ello, este maestro francs tomaba distancia de la
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 423
67
Es en este sentido, y con una magnfica expresin cargada de su habitual perspica-
cia que a nuestros ojos deviene en compendiadora, en cuanto a la valoracin de la obra
del maestro de Burdeos en lo atinente a la esfera jurdica-administrativa, que el espa-
lectura del derecho administrativo, que perciba a la administracin p-
blica como un fenmeno esencialmente autoritario, y al individuo como
una realidad que deba estar siempre a buen recaudo de aqulla (este pre-
supuesto es el que amparaba la perspectiva de que el valor operativo pri-
mario, y prcticamente exclusivo, de la rama iusadministrativa radicaba
en su condicin de instrumento de limitacin del poder de la administra-
cin pblica); de esa lectura, propia del derecho administrativo del siglo
XIX, resultaba que ambos fenmenos eran tenidos, esencialmente, como
dos puntos distantes dentro de una misma realidad (la social) empeados
en una lucha de contrarios, y se desembocaba en que el derecho adminis-
trativo se polarizaba entre dos centros de intereses opuestos: el individuo
y la administracin pblica. Contrariamente a eso, de las disquisiciones
de Duguit se puede desgajar una interpretacin que afecta directamente
al derecho administrativo, y en la que este subsistema se revela como un
espacio de ordenacin jurdica triangular en el que sus vrtices estn in-
tegrados por la comunidad o colectividad (grupo social en cuanto grupo),
los individuos y la administracin pblica; donde esta ltima no es un fe-
nmeno que se contrapone a los segundos, sino que se debe a ellos y a la
atencin impostergable de las necesidades de la primera (necesidades
que no se identifican estrictamente con los intereses de los administrados
y de los gobernantes). Por lo tanto, la legitimidad del ejercicio del poder
pblico que posee la entidad administrativa adquiere sentido dentro de
ese marco de actuacin finalstica que se le atribuye.
A pesar de la acogida que se le dispens a la tesis de Duguit entre un
sector de la ciencia iusadministrativa, sufri tambin inmediatamente una
fuerte oposicin por otro sector que se empe en poner en evidencia
no debemos obviar en lo correspondiente el debate ideolgico y el en-
frentamiento a las ideas socialistas que enarbolaba ese europeo, que sub-
yacen en esa polmica las posibles insuficiencias de sus ideas en lo
atinente al derecho administrativo que son las que nos interesan a los
efectos de este trabajo. Esas insuficiencias giraban, principalmente, al-
ANDRY MATILLA CORREA 424
ol Alejandro Nieto observaba que Len Duguit... introduce la mala conciencia en el
derecho administrativo francs. Vase Nieto, Alejandro, La vocacin del derecho
administrativo de nuestro tiempo, publicado originalmente en la Revista de Administra-
cin Pblica, nm. 76, enero-abril de 1975; y consultado por nosotros en Nieto, Alejan-
dro (seleccin, introduccin general y presentacin por), 34 artculos seleccionados de la
revista de administracin pblica con ocasin de su centenario, Madrid, Instituto Nacio-
nal de Administracin Pblica, 1983, p. 892.
rededor del ncleo central de su posicin terica; es decir, de las implica-
ciones de los trminos absolutos en que se manej Duguit, en cuanto a
identificar al contenido y fin de la funcin administrativa con la presta-
cin de servicios pblicos, y su pretensin de homogeneizar y agotar el
alcance material de dicha funcin en la actividad prestacional de la admi-
nistracin pblica.
Como se conoce, y segn hemos ido diciendo aqu, la vertiente terica
abierta por Duguit fue acogida y seguida por una parte del pensamiento
cientfico dentro del iusadministrativismo francs, seguimiento que dio
lugar, a partir de la segunda dcada del siglo XX, de una vertiente cien-
tfica dentro del derecho administrativo de Francia que se conoce como
la Escuela del Servicio Pblico. Esa tendencia, en su momento, desem-
peara un papel muy importante en el afianzamiento de la autonoma
sustancial del derecho administrativo como subsistema del ordenamiento
jurdico, y de sus instituciones jurdicas caractersticas, a partir del soste-
nimiento de la figura del servicio pblico como categora central de ese
sistema, y contribuira a trazar, cientficamente, los elementos caracteri-
zadores de esa institucin jurdico-administrativa.
Entre los autores franceses que ocuparon lugares destacados dentro de
esa lnea de pensamiento hay que destacar tres nombres: Gastn Jze,
Roger Bonnard
68
y Louis Rolland. Aunque fue la obra de Jze, calificado
por Hauriou como el enfant terrible de la escuela,
69
la que alcanz ma-
yor vuelo en la articulacin sistmica del derecho administrativo como
derecho ordenador de los servicios pblicos.
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 425
68
Roger Bonnard (Prcis lmentaires de droit administratif, Pars, Socit Anony-
me de Recueil Sirey, 1926, p. 15) fue de los que lleg a sostener que: Ltat es un orga-
nisme social constitu essentiellement par un ensemble de services pblics. Ces services
se prsentent comme des organisations destines donner satisfaction certains besoins
et intrts individuels et collectifs de la nation.... En el prrafo siguiente escribira: On
trouve donc dans ltat trois notions essentielles: les atributtions, les fonctions et les ser-
vices publics.... Tambin de Bonnard, y en igual sentido: Notions gnrals sur les attri-
butions et les fonctions de ltat et sur les services publics, Revue de Droit Public et de
la Science Politique en France et a ltranger, Tome quarante-deuxime, XXXII
e
anne,
Pars, Marcel Giard, Librairie-Editeur, 1925, pp. 5 y ss.
69
Hauriou, Maurice, en el Prefacio de la 11.
a
edicin, bajo el ttulo de El poder
pblico y el servicio pblico, de su Prcis de droit administratif et de droit public g-
nral, de 1927, consultado por nosotros en Hauriou, Maurice, Obra escogida, cit., nota
66, pp. 117 y ss.
Segn le definira Gastn Jze: El derecho pblico administrativo es
el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos;
70
llegando a
afirmar enfticamente que El servicio pblico es, hoy, la piedra angular
del derecho pblico. Esta nocin sirve para volver a modelar todas las
instituciones del derecho pblico.
71
En su consideracin:
Toda vez que se est en presencia de un servicio pblico propiamente dicho,
se verifica la existencia de reglas jurdicas especiales, de teoras jurdicas es-
peciales, todas las cuales tienen por objeto facilitar el funcionamiento regu-
lar y continuo del servicio pblico, satisfaciendo, en la forma ms rpida y
completa que sea posible, las necesidades de inters general.
72
De tal forma, para Jze la idea de servicio pblico se halla ntimamen-
te vinculada con la del procedimiento de derecho pblico, y decir que en
determinada hiptesis existe servicio pblico, equivale a afirmar que los
agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta catego-
ANDRY MATILLA CORREA 426
70
Jze, Gastn, Principios generales del derecho administrativo. La tcnica jurdica
del derecho pblico francs, trad. directa de la 3a. edicin francesa de Julio N. San Mi-
lln Almagro, Buenos Aires, Depalma, 1948, t. I, p. 1. A continuacin precisaba: To-
do pas civilizado tiene servicios pblicos, y para el regular funcionamiento de estos ser-
vicios existen necesariamente reglas jurdicas especiales. Segn disquisiciones de
Roger Bonnard (Prcis lmentaires de droit administratif, cit., nota 68, p. 70), el domi-
nio del derecho administrativo est dado por la organizacin y funcionamiento de los ser-
vicios administrativos; el mismo se divide en dos partes: una parte comprende la organi-
zacin y la competencia de la jurisdiccin administrativa, y la otra parte la organizacin
y funcionamiento de los servicios pblicos. En otro momento, Prcis de droit adminis-
tratif. Partie gnrale, Pars, Librairie du Recueil Sirey (Socit Anonyme), 1935, p. 1,
Bonnard entenda que el derecho administrativo ...est cette partie du droit public interne
qui a pour objet de prvoir et de rgler les interventions administratives de ltat, soit les
interventions ralisss par le moyen de la fonction administrative et assures par les ser-
vices publics administratifs dont lensemble constitue ce quon appelle couramment lad-
ministration. Por su parte, Louis Rolland (Prcis de droit administratif, neuvime di-
tion, Pars, Librairie Dalloz, 1947, p. 1) aseverara: Le droit administratif nest quune
branche du droit public. Il a trait ltat et ses raports avec les individus. Il est consti-
tu ;par lensemble des rgles relatives lorganisation et au fonctionnement des services
publics et aux rapports de ceux-ci avec les particuliers....
71
Jze, Gastn, Prefacio de la segunda edicin francesa, Principios generales,
cit., nota 72, t. I, p. LXV.
72
Jze, Gastn, Principios generales del derecho administrativo, traduccin directa
de la 3a. edicin francesa de Julio N. San Milln Almagro, Buenos Aires, Depalma,
1949, t. II, vol. 1, p. 4.
ra de necesidades de inters general, pueden aplicar los procedimientos
del derecho pblico, es decir, un rgimen jurdico especial, y que las le-
yes y reglamentos pueden modificar en cualquier momento la organiza-
cin del servicio pblico, sin que pueda oponerse a ello ningn obstculo
insuperable de orden jurdico.
73
Para Bonnard: Les services publics sont ces organisations qui consti-
tuent la structure mme de ltat. Ils ont pour objet dassurer lexercice
des atributtions de ltat par le moyen des fonctions,
74
y precisaba sobre
los servicios administrativos: Ces services, qui sont constitus par ce
quon appelle couramment l Administration, sont chargs, en principe
de lexercice de la fonction administrative.
75
Por su lado, Rolland entendera que los servicios pblicos son ...en-
treprises ou des institutions dintrts general places sous la haute direc-
tion des gouvernants et destines satisfaire aux besoins collectifs du
publics. Tous les services publics relvent dune personne morale de
droit public....
76
En resumidas cuentas, la llamada Escuela del Servicio Pblico fue el
movimiento cientfico que catapult, en su momento, a la nocin de ser-
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 427
73
Ibidem, p. 4. Ms adelante (p. 18) este francs volvera a destacar: En resumen, el
servicio pblico es un procedimiento tcnico y no el nico con el que se satisfacen las
necesidades de inters general. Decir que, en determinado caso, existe servicio pblico,
significa, que los agentes tienen la posibilidad de usar procedimientos del derecho pbli-
co, de apelar a teoras y a reglas especiales, o sea, de recurrir a un rgimen jurdico espe-
cial: este rgimen se caracteriza por la subordinacin de los intereses privados al inters
general; la organizacin del servicio es siempre modificable con arreglo a las necesidades
del inters general, y, en consecuencia, legal y reglamentaria. Del mismo Jze, tambin
puede verse lo que escribiera sobre los elementos esenciales del servicio pblico en la sec-
cin I, Jurisprudencia administrativa, de la seccin Notas de jurisprudencia, en la Re-
vue de Droit Public et de la Science Politique en France et a ltranger, XX
e
anne, Pars,
M. Girad & E. Brire, Librairies-Editeurs, 1913, tome trentime, pp. 503 y ss.
74
Bonnard, Roger, Prcis lmentaires de droit administratif, cit., nota 68, p. 51.
Tambin de Bonnard, Notions gnrals..., cit., nota 68, pp. 43 y ss.
75
Ibidem, p. 52. Tambin de Bonnard, Notions gnrals..., cit., nota 68, p. 45. En
otra de sus obras (Prcis de droit public, quatrime dition, Pars, Librairie du Recueil
Sirey (Socit Anonyme), 1937, p. 265) este francs expondra: Les services publics
sont ces entreprises qui sont assumes par les autorits administratives de ltat, du d-
partement et de la commune et qui sont destine fournir, directement ou indirectement,
des prestations aux particuliers. Vase tambin del propio Bonnard, Prcis de droit ad-
ministratif. Partie gnrale, cit., nota 70, pp. 235 y ss.
76
Rolland, Louis, op. cit., nota 70, p. 16.
vicio pblico como criterio jurdico exclusivo de definicin del derecho
administrativo y de atribucin de competencias a la jurisdiccin adminis-
trativa. Pero arrastr consigo las inconveniencias de un sobredimensio-
namiento, en grado absoluto, de la efectividad real de la idea de servicio
pblico como punto de encuadre del subsistema jurdico administrativo;
y de una reduccin de la policroma que necesariamente debe acompaar
la actuacin de la administracin pblica consecuencia de la pluralidad
que revisten las necesidades que debe atender, y de los medios a los que
debe recurrir para ello, al tono monocromtico que le confiere recon-
ducir todo el contenido y la finalidad de su funcin a una actuacin de
carcter prestacional. Ese movimiento terico, que devino en expresin
y resultado, en el plano del pensamiento jurdico administrativo, de las
transformaciones sociales, polticas y econmicas, que afectaron en un gi-
ro hacia una mayor intervencin pblica el funcionamiento del Estado
a finales del siglo XIX y las primeras dcadas del XX, propuso un crite-
rio unitario y homogneo para la determinacin del campo de operativi-
dad del derecho administrativo, y vino a consolidar su independencia y
sustantividad existenciales, en cuanto marco genrico de ordenacin jur-
dica, en relacin con el derecho privado. Sin dudas, esa corriente de pen-
samiento dej ver su influencia en el proceso de configuracin inicial de
los caracteres propios de varias categoras jurdicas generales que tienen
presencia en la rama administrativa (contencioso-administrativo, respon-
sabilidad administrativa, gestin administrativa, contratos administrati-
vos, dominio pblico, por mencionar las ms recurridas); aportando sus-
tentacin a la diferenciacin con sus pares en el derecho privado, pero no
sobre la base de que ellas fueran una simple especialidad de estas lti-
mas, sino desde una valoracin de sustantividad que las impregnaba de
un sentido de identidad de cierta forma paralelo a las de aqullas.
En cuanto ejercicio de concepcin sistmica sobre el derecho adminis-
trativo, la Escuela del Servicio Pblico tuvo una insoslayable repercusin
dentro
77
y fuera de la propia Francia para este ltimo caso aun cuando
el valor del servicio pblico como criterio de distincin de la rama jurdi-
ANDRY MATILLA CORREA 428
77
As, por ejemplo, Henry Nzard (lments de droit public (principes du droit pu-
blic, droit constitutionnel, droit administratif), troisime dition, Librairie Arthur Rous-
seau, Rousseau et C
ie
, diteurs, Pars, 1922, p. 1) es tambin de los estudiosos franceses
que sostendr que el derecho administrativo rige las relaciones entre los agentes pblicos
con los particulares o con sus subordinados y regula la organizacin y el funcionamiento
de los servicios pblicos.
ca administrativa no lleg a presentar los niveles ni la trascendencia
prctica que s tuvo en aqulla, bsicamente en la primera mitad del si-
glo pasado. Aunque no logr expandirse a lo largo de todo el pensamien-
to iusadministrativo francs, sino que hubo un sector dentro de l, igual-
mente importante y temporalmente coincidente, que guard distancia de
la misma ante sus insuficiencias. A pesar de ello, y en una mirada en re-
trospectiva, la Escuela de Burdeos desemboc en uno de los movimien-
tos cientficos ms importantes para el derecho administrativo durante to-
do el siglo XX; y su influencia en una mayor o menor medida, y la
del debate cientfico que se fue estructurando a su alrededor, en lo ati-
nente a la consideracin del papel destacado que desempean los servi-
cios pblicos en la determinacin del objeto de regulacin de la rama ju-
rdico-administrativa, se puede apreciar tambin en una parte de la
ciencia del derecho administrativo que se desarrollaba en pases de Euro-
pa y Amrica Latina, bsicamente alrededor de la propia primera mitad
de la centuria pasada y los aos inmediatos subsiguientes.
78
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 429
78
V. gr.: Vauthier, Maurice, Prcis de droit administratif de la Belgique, tome I, troisi-
me dition remise tour par Marcel Vauthier, Maison Ferdinand Larcier, Bruxelles, 1950,
pp. 31 y 32; Buttgenbach, Andr, Thorie gnrale des modes de gestion des services publics
en Belgique, Maison Ferdinand Larcier, Bruxelles, 1952, p. 19; Posada, Adolfo, Tratado de
derecho administrativo segn las teoras filosficas y la legislacin positiva, 2a. ed. revisa-
da, Madrid, Librera General de Victoriano Surez, 1923, t. I, pp. 110 y ss.; Gascn y Ma-
rn, Jos, Tratado de derecho administrativo. Principios y legislacin espaola, 4a. ed. re-
visada, Madrid, Imprenta Clsica Espaola, 1929, tomo primero, p. 62; Fernndez de
Velasco Calvo, Recaredo, Resumen de derecho administrativo y de ciencia de la adminis-
tracin, 2a. ed., Barcelona, Librera Bosch, 1930, t. I, p. 1; Garca Oviedo, Carlos, La
teora del servicio pblico, Revista General de Legislacin y Jurisprudencia, ao LXXI,
t. 142, Madrid, Editorial Reus , 1923, pp. 5 y ss.; lvarez-Gendn, Sabino, El servicio p-
blico. Su teora jurdico-administrativa, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 1944, pp. 5
y ss.; Prez Botija, Eugenio, Sur la notion de service public, Revue Internationale des
Sciences Administratives, Vingt-deuxime anne, 1956, nm. 2, Institut internacional
des Sciences administrative, pp. 67 y ss.; Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, 4a. ed.,
Buenos Aires, Librera y Editorial El Ateneo, 1947, t. I, pp. 5 y ss.; Bullrich, Rodolfo,
Principios generales de derecho administrativo, Buenos Aires, Editorial Guillermo Kraft
Ltda, 1942, p. 18; Cavalcanti, Themistocles Brando, Tratado de direito administrativo,
volume II, Rio de Janeiro-S. Paulo, Livraria Editora Freitas Bastos, 1942, pp. 7 y ss.; del
mismo Cavalcanti, Princpios gerais de direito administrativo, Rio de Janeiro-S. Paulo,
Livraria Editora Freitas Bastos, 1945, pp. 25 y ss.; Pareja, Carlos H., Curso de derecho ad-
ministrativo terico y prctico adaptado especialmente a la administracin pblica colom-
biana, 2a. ed. refundida y muy aumentada, Bogot, Editorial El Escolar, 1939, p. 12; Sa-
rra, Eustorgio, Derecho administrativo, 3a. ed., Bogot, Temis, 1957, pp. 22 y 23.; Nez
Desde el ngulo ms singular de la propia nocin de servicio pblico,
y de su configuracin cientfica como categora jurdica, hay que decir
que los esfuerzos tericos de los autores sealados en los prrafos ante-
riores contribuyeron claramente a su desarrollo como institucin jurdica
del derecho administrativo, y al intento de fijar sus caracteres o elemen-
tos de definicin bsicos. Pero, aun as, no lograron dotar a dicha catego-
ra de un acabado cientfico tal, que la despojara de esa aureola de movi-
lidad que le ha rodeado precisamente porque percibieron que, en
definitiva, ser la voluntad poltica de los gobernantes, atendiendo a cier-
tas circunstancias objetivas de orden poltico-econmico relacionadas
con la satisfaccin de las necesidades de la colectividad, la que determi-
ne cundo cierta actividad de inters pblico debe convertirse en un ser-
vicio pblico; es decir, cundo su gestin debe desarrollarse sobre la ba-
se de una ordenacin jurdica de naturaleza pblica. De ah que lo que
plantearan fuera una idea de servicio pblico de trazos globales, debin-
dose atener a la valoracin concreta de cada caso, y atendiendo a ciertos
caracteres o circunstancias comunes a todo servicio pblico, para poder
establecer cundo se est en presencia o no de un servicio pblico.
Los variados postulados de los estudiosos que se enrolaron en la
Escuela del Servicio Pblico, en lo que respecta a la nocin de servicio
pblico, tributaron al afianzamiento de esa figura desde un doble enfo-
que: uno subjetivo y otro objetivo o funcional. Por el primero se haca
referencia al servicio pblico como la entidad, organizacin o persona
pblica, encargada de la realizacin de una actividad que tiene como fi-
nalidad directa la satisfaccin de necesidades generales, y que est orde-
nada jurdicamente sobre la base de reglas o procedimientos de derecho
pblico o derecho administrativo; por el segundo, esa referencia se cir-
ANDRY MATILLA CORREA 430
y Nez, Eduardo R., Tratado de derecho administrativo, cit., nota 23, t. I, pp. 37 y 38;
Dacosta, Arstides M., y Smith, Carlos J., Apuntes de derecho administrativo (adaptados a
las explicaciones de clase), Habana, Imp. y Papelera La Universal, 1927, p. 22; Ruiz y
Gmez, Julin Modesto, Derecho administrativo (primer curso), conferencias mimio-
grafiadas, La Habana, Departamento de Publicaciones, Facultad de Derecho, 1940-1941,
p. 33; Ruiz y Gmez, Julin Modesto, Derecho administrativo (primer curso), copia de
clases, La Habana, Departamento de Publicaciones, Facultades de Derecho y Ciencias So-
ciales y Derecho Pblico, Universidad de La Habana, Editado por Centro de Estudios Pro-
fesionales Universitarios, s/f, pp. 7 y 8; Ruiz y Gmez, Julin Modesto, Elementos de ad-
ministracin pblica, La Habana, Instituto de Administracin Pblica, Facultad de
Ciencias Sociales y Derecho Pblico, Universidad de La Habana, s/f, pp. 6 y 7.
cunscribe a esta ltima actividad gestionada directa o indirectamente por
la administracin pblica, delinendole como una actividad de naturaleza
jurdico-administrativa. En la lgica de pensamiento de esos autores so-
bresalen determinados elementos o reglas conceptuales que concurren a
tipificar un servicio pblico: una actividad que satisface directamente un
inters general; la organizacin y el funcionamiento de esa actividad
compete a la administracin pblica, es decir, que es una obligacin de la
entidad pblica organizar, proveer y asegurar su adecuada prestacin,
prestacin que aqulla puede asumir directa o indirectamente (a travs de
particulares previamente habilitados al efecto mediante un ttulo jurdi-
co-administrativo concesin o arrendamiento, bsicamente); el de-
senvolvimiento de esa actividad de inters general se realiza sobre la ba-
se de un rgimen jurdico de procedimientos de derecho pblico o
derecho administrativo (por lo que su rgimen de ordenacin jurdica ex-
cede o est fuera de la rbita del derecho privado); la administracin p-
blica dispone de un poder de intervencin sobre el funcionamiento de esa
actividad, pudiendo modificar la organizacin de la misma en cualquier
momento; la ejecucin de la actividad constitutiva de servicio pblico
debe respetar la igualdad de los individuos frente al servicio pblico, y
deben llevarse a cabo de modo regular y continuo; la competencia para
conocer de los litigios que se generen con motivo de la organizacin y el
funcionamiento del servicio pblico corresponde a la jurisdiccin admi-
nistrativa, que deber aplicar las reglas del derecho pblico o derecho ad-
ministrativo.
La senda mostrada por la Escuela de Burdeos, en relacin con la con-
cepcin del derecho administrativo y sus conclusiones sobre las lneas t-
picas del servicio pblico no fue el nico camino por el que transit la
teora jurdico-administrativa francesa contempornea a los iniciadores
de esa Escuela. Uno de los principales crticos de las concepciones de la
Escuela del Servicio Pblico fue Maurice Hauriou, quien desde el propio
umbral del siglo XX haba hecho como ya hemos apuntado impor-
tantes contribuciones al estudio de la nocin de jurdica de servicio p-
blico; y haba llamado la atencin sobre la importancia de la misma para
la determinacin del espacio funcional caracterstico de la administracin
pblica aunque se haba expresado al respecto en trminos menos ex-
tensivos y absolutos y del objeto de regulacin del derecho administra-
tivo. Esta ltima idea es posible constatarla an en l en el segundo lus-
tro de la dcada de 1920, cuando afirmaba: Son dos las nociones
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 431
principales del rgimen administrativo francs. El servicio pblico es la
obra a realizar por la administracin pblica, el poder pblico es el me-
dio de realizacin. Como la teora jurdica no ha acertado a colocar en el
mismo plano estos dos conceptos, es preciso escoger el que predomine,
pero cual escoger?.
79
Hauriou, por un lado, atac en los postulados de
la Escuela de Burdeos en claro tono de reivindicacin de la idea de po-
der pblico como nocin bsica del derecho administrativo,
80
el que en
ellos se haya roto abruptamente la correlacin entre los medios y los fi-
nes jurdicos, sacrificando el valor del poder pblico como medio jurdi-
co de realizacin del servicio pblico como fin del Estado;
81
y, por el
otro, el hecho de que se pretenda ubicar al servicio pblico como fin ex-
clusivo del actuar de la administracin pblica, y se quiera homogeneizar
en torno a esa figura las formas en que se manifiesta el contenido de la
actividad administrativa.
82
Para el antiguo decano de la Facultad de De-
ANDRY MATILLA CORREA 432
79
Vase Hauriou, Maurice, Prefacio de la 11.
a
edicin, bajo el ttulo de El poder
pblico y el servicio pblico, de su Prcis de droit administratif et de droit public gn-
ral, de 1927, consultado por nosotros en Hauriou, Maurice, Obra escogida, p. 117.
80
Hauriou concluira (La jurisprudence administrative de 1892 1929, tome pre-
mier, p. 1) que la base del derecho administrativo es la actividad de la puissance publique
y no el servicio pblico. En una de sus obras, Prcis de droit administratif et de droit pu-
blic, dixime dition, Pars, Librairie de la Socit du Recueil Sirey, 1921, pp. 10 y 11,
definira al derecho administrativo el que ...rgle ladministration publique en tant que-
lle est lentreprise dinstitutions administratives autonomes doues de prerogative.; y
aclaraba seguidamente: ...le droit administratif est cette branche du droit public qui
rgle: 1o. lorganisation de lentreprise de ladministration publique et des diverses per-
sonnes administratives en lesquelles elle sest incarne; 2o. les pouvoirs et les droits qui
possdent ces personnes administratives pour actionner les services publics; 3o. lexerci-
se de ces pouvoirs et de ces droits par la prrogative, spcialement par la procdure dac-
tion doffice, et les consquences contentieuses qui sensuivent. Tambin, en otra de sus
obras (Prcis lmentaire de droit administratif, Pars, Socit Anonyme de Recueil Si-
rey, 1925, p. 13), Hauriou destacara como definicin del derecho administrativo: est
cette branche du droit public qui rgle lorganisation et lactivit, la fois juridique et
technique des administrations publiques, y compris lexercice des leurs prrogatives.
81
Vase, especialmente, Hauriou, Maurice, Prefacio de la 11.
a
edicin, bajo el ttu-
lo de El poder pblico y el servicio pblico, de su Prcis de droit administratif et de
droit public gnral, de 1927, consultado por nosotros en Hauriou, Maurice, Obra esco-
gida, cit., nota 66, p. 117.
82
Segn reconoca Maurice Hauriou (La jurisprudence administrative de 1892
1929, tome premier, p. 1): Sans, doute, la gestion des services pblics est lun des buts de
lactivit de la puissance publique, mais elle nest pas le seul but; il y a aussi lapplica-
tion des lois et il y a aussi les mesures de police destines maintenir lordre dans ltat
recho de Toulouse, el servicio pblico se defina de la siguiente manera:
un service technique rendu au public dune faon rgulire et continue
pour la satisfaction de lordre public et par une organisation publique;
83
y en su tipificacin como nocin jurdica concurran cinco elementos: un
servicio tcnico, la regularidad y continuidad en su realizacin, llevado
al pblico para la satisfaccin de intereses generales, el servicio pblico
como factor del orden pblico, y el aseguramiento del servicio pblico por
una organizacin pblica.
84
Como se ver, Hauriou tomaba como refe-
rencia un criterio material del servicio pblico, con un alcance ms es-
tricto tcnicamente que el que cargaban las ideas de Duguit, Jze y otros
representantes de la Escuela del Servicio Pblico.
En un balance sobre toda la situacin descrita alrededor de la delimita-
cin de la nocin jurdica de servicio pblico en el primer cuarto del si-
glo XX francs y matices a un lado, podemos decir que fue un pe-
riodo de asentamiento conceptual de la misma a partir de tres ncleos
bsicos de consideracin: la existencia de una actividad administrativa
destinada a la satisfaccin directa de necesidades colectivas o generales
(elemento material u objetivo), que la organizacin y el aseguramiento de
su prestacin es competencia de la administracin pblica (elemento or-
gnico o subjetivo), y que su funcionamiento se realiza bajo la ordena-
cin de un rgimen jurdico de derecho pblico en consecuencia, exor-
bitante del derecho privado (elemento normativo). Sin embargo, el
debate y el viacrucis cientfico del servicio pblico como figura jurdi-
co-administrativa apenas comenzaba. Ese primer cuarto del siglo XX
francs representara un punto de llegada, desde la ptica temporal, en la
evolucin inicial de la construccin cientfica de la nocin de servicio
pblico; pero, a su vez, tambin significara un punto de partida, igual-
mente desde un prisma de tiempo, en el iter evolutivo posterior de la
misma. Fue punto de llegada, porque en ese periodo, a partir de las trans-
formaciones (polticas, econmicas y sociales en general) que afectaron
las condicionantes de la proyeccin de la vida del Estado en su dinmica
funcional dentro de la comunidad, y de los principios contenidos en los
criterios de solucin prctica que gradualmente haca valer la jurispru-
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 433
et pourvoir lutilit publique par des moyens autres que lorganisation dun service
public.
83
Hauriou, Maurice, Prcis de droit administratif et de droit public, cit., nota 70,
p. 25.
84
Ibidem, pp. 25 y ss.
dencia administrativa, tom cuerpo inicial todo un sistema conceptual
que tuvo como ncleo central a esa categora jurdica, as como se plan-
tearon conclusiones sobre sus lneas bsicas de tipificacin como figura
de derecho administrativo. Fue punto de llegada, porque en esa etapa se
desemboc en un trazo de los rasgos de identidad cientfica (no importa
ahora el grado de perfeccin o funcionalidad de la misma) para esa insti-
tucin jurdica, que a lo largo de la centuria precedente haba permaneci-
do desdibujada cientficamente; de resultas que fue, en ese momento,
cuando se coloc de una vez dentro del ruedo terico del sistema de ins-
tituciones jurdicas que abarca el derecho administrativo francs y, por
su influencia directa en el de otros pases al servicio pblico. Fue pun-
to de partida, porque precisamente desde ese momento se comenzaran a
apreciar ciertas circunstancias que influiran sobre la efectividad de esos
rasgos identitarios iniciales del servicio pblico como construccin teri-
ca; y porque ha servido para ubicar el lapso de tiempo de referencia en la
observacin y la medicin del grado de evolucin y de reacomodo de los
rasgos tipificadores de dicha nocin cientfica, hasta los das actuales, en
pos de su cristalizacin definitiva.
En definitiva, la concepcin terica de la nocin de servicio pblico
que se propuso a principios del siglo XX que se sustentaba en la pre-
sencia de los elementos que sealramos en el inicio del prrafo anterior,
y que ha pasado a tenerse como la concepcin tradicional o clsica
del mismo, sufri, desde la dcada de 1920, importantes embates en su
operatividad como ejercicio terico, de aprehensin en abstracto de la
realidad objetiva que con l se pretenda abarcar, desembocndose en el
planteamiento de la insuficiencia de esos rasgos caracterizadores origina-
rios. Si nos fijamos bien en la fecha (dcada de 1920) en que comienzan
a verificarse esos embates, veremos que la denominada concepcin tra-
dicional o clsica del servicio pblico prcticamente no goz de reposo
alguno en su anclaje, y que casi a la par de que se llegaba a su plantea-
miento de caracterizacin, los pilares sobre los que se levantaba tal ca-
racterizacin entraban en un proceso de resquebrajamiento, condicionado
por la apreciacin en la que jurisprudencia y doctrina francesas tuvie-
ron un papel protagnico de nuevas realidades que se iban vinculando
al servicio pblico como fenmeno jurdico. A lo anterior debe sumrse-
le tambin el dato de que no toda la doctrina acogi siempre, y desde el
primer momento, con beneplcito y de forma pacfica, la extensin en to-
no absoluto del valor del criterio del servicio pblico como definidor del
ANDRY MATILLA CORREA 434
derecho administrativo. De ah que bien pudiera decirse que la nocin de
servicio pblico ha sido siempre una nocin jurdica en una crisis con
solucin de continuidad, y en la que no se ha arribado a una conclusin
definitiva. En consecuencia, y en una apreciacin personal, debemos re-
conocer en voz alta que no podemos dejar de albergar en el fondo de
nuestras convicciones un cierto sentimiento de extraeza puede ser
tambin porque no hemos sido capaces de tener las miras necesarias para
entender adecuadamente esa cuestin cuando nos acercamos a plantea-
mientos que analizan o se acercan al proceso de mutacin de la nocin
jurdica de servicio pblico, y vemos que en ellos se asume y se preconi-
za sin ms miramientos una crisis de la misma. Para nosotros, tal cri-
sis se asemeja ms a un nuevo estadio, un reacomodo, en la continuidad
del proceso de evolucin cientfica de la categora jurdica del servicio
pblico hacia su cristalizacin final, y no a un trance de negacin o des-
conocimiento total de lo alcanzado en un periodo formativo anterior; pre-
cisamente porque los presupuestos que de este ltimo resultaron no estn
del todo ausentes en esta nueva etapa en la que la nocin entra en cri-
sis, si bien estn dispuestos funcionalmente de manera diversa. Por lo
tanto, en esa lnea de permanencia crtica se revela el trazado, en el que
pueden avistarse momentos diversos, del iter evolutivo que hasta el mo-
mento ha recorrido el proceso vital de la formacin de la nocin jurdica
de servicio pblico, y que an puede dejar sealados nuevos momentos
en el horizonte antes que se de por cerrado ese ciclo.
Ciertamente, en las dcadas subsiguientes a los dos primeros decenios
del siglo XX se pondra en evidencia, a nivel de la articulacin del siste-
ma jurdico-administrativo, tanto por la orientacin seguida por la juris-
prudencia como por las argumentaciones de la doctrina,
85
la prdida del
valor de la nocin de servicio pblico como criterio bsico de fundamen-
tacin de la determinacin del mbito de regulacin del derecho adminis-
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 435
85
Vase, a modo de ejemplos numricamente mnimos, en la abundante bibliografa
general y monogrfica que asume el estudio del servicio pblico, producida en Fran-
cia (y fuera de ella), a Waline, Marcel, Trait lmentaire, cit., nota 10, pp. 306 y ss.;
Duez, Paul et Debeyre, Guy, Trait de droit administratif, Pars, Librairie Dalloz, 1952, pp.
5 y ss.; Benoit, Francis-Paul, El derecho administrativo francs, trad. de Rafael Gil Crema-
des, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1977, pp. 106 y ss. y 495 y ss.; Vedel,
Georges, op. cit., nota 10, pp. 65 y ss.; Rivero, Jean et Waline, Jean, op. cit., nota 10, pp.
159 y ss.; de Laubadre, Andr/Venezia, Jean-Claude et Gaudemet, Yves, op. cit., nota 10,
pp. 42 y ss.; Peiser, G., op. cit., nota 10, pp. 13 y ss; Weil, Prosper, op. cit., nota 14, pp. 49
y ss.; y Carbajo, Jel, op. cit., nota 8, pp. 7 y ss.
trativo, segn lo haba pretendido la vertiente terica seguida por la
Escuela del Servicio Pblico. ste es el plano ms general de afectacin
en el que se manifest la llamada crisis o declinacin de la nocin de
servicio pblico, cuyo movimiento cientfico de advertencia despeg con
fuerza, en lnea ascendente, entre los estudiosos franceses a finales de la
dcada de 1940,
86
lo que gener en los lustros posteriores un debate ex-
tendido alrededor de la figura del servicio pblico, en el que se escribi
mucho y bueno, desde posiciones encontradas tambin,
87
pero que
su saldo real fue el de poner al descubierto la insuficiencia del servicio
pblico como criterio de vala absoluta para establecer el permetro de la
esfera de regulacin del derecho administrativo, aunque la categora ser-
vicio pblico no deja de ser un punto de avistamiento de tierra jurdi-
ca-administrativa.
Por el otro lado, sobre la implicacin del alcance ms estricto que se le
atribuy a la figura del servicio pblico y que vena asociado a los tres
puntos claves anteriormente apuntados: la existencia de una actividad ad-
ministrativa destinada a la satisfaccin directa de necesidades colectivas
o generales, que la organizacin y aseguramiento de su prestacin es
competencia de la administracin pblica, y que su funcionamiento se
realiza bajo la ordenacin de un rgimen jurdico de derecho pblico (en
consecuencia, exorbitante del derecho privado), hay que decir que
tambin desde la propia dcada de 1920 se comienza a producir un pro-
ceso de quiebra de la correlacin absoluta de tales puntos claves, pues la
ANDRY MATILLA CORREA 436
86
Vase, entre otros trabajos, y como referencia numricamente mnima: Morange,
G., Le dclin de la notion de service pblic, Recueil Dalloz, Pars, Crnicas, 1947, pp.
45 y ss.; Waline, Marcel, Vicissitudes rcentes de la notion de service public, Revue
Administrative, Pars, primer ao, septiembre-octubre de 1948, pp. 23 y ss.; tambin de
Waline, La nocin de servicio pblico, La Ley, Buenos Aires, La Ley, 1954, t. 75, pp.
945 y ss.; Rivero, Jean, Existe-t-il un critre du droit administratif ?, Revue de Droit
Public et de la Science Politique en France et a ltranger, Cinquante-neuvime anne,
Pars, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1953, tome LXIX, pp. 279 y ss.;
de Corail, J. L., La crise de la notion juridique de service public en droit administratif
franais, Pars, LGDJ, 1954, en todo.
87
Vase, tambin en referencia mnima, entre los trabajos que respaldaban el valor
de la nocin de servicio pblico dentro del derecho administrativo francs, a: de Lau-
badre, Andr, Revalorisations rcentees de la notion de service public en droit adminis-
tratif franais, publicado originalmente en 1961, y consultado por nosotros en De Lau-
badre, Andr/ Mathiot, Andr/ Rivero, Jean et Vedel, Georges, Pages de doctrine, Pars,
LGDJ, 1980, tome II, pp. 219 y ss.
administracin pblica asumira la realizacin de actividades econmicas
de inters general bajo las normas del derecho privado (por lo que no se
actuaba aqu sobre la base de un procedimiento de Derecho Administra-
tivo o de Derecho Pblico, utilizando la terminologa de Jze);
88
igual-
mente, apareceran las entidades privadas que desempeaban una activi-
dad de inters general (organismos privados de inters pblico) sobre la
base de un rgimen iusadministrativo (falta aqu el elemento orgnico, de
organizacin y aseguramiento por una entidad pblica), es decir, que se
acogera la situacin de entidades privadas gestoras de servicio pbli-
cos.
89
Esa situacin llev, segn palabras de Benoit, a que se produjera
brutalmente una disociacin de las dos nociones, hasta entonces confundi-
das, de personas administrativas clsicas y de servicio pblico. Este divor-
cio del cuerpo administrativo y de la actividad de servicio pblico provoc
una cierta confusin. Acostumbrados como estaban a definir el servicio
pblico por el cuerpo administrativo clsico que era su soporte, esta no-
cin de servicio pblico independiente de los cuerpos administrativos cl-
sicos pasaba por singular innovacin.
90
Hay que llamar la atencin sobre un dato que se relaciona en el fondo
con lo que estamos tratando, y es que en la primera mitad del siglo XX
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 437
88
Vase, por ejemplo, el arrt Socit Commerciale de lOuest Africain conocido
tambin como arrt du Bac dEloka, del Tribunal de Conflictos francs, del 22 de ene-
ro de 1921, con conclusiones del comisario de gobierno, Matter, donde entra en escena la
figura de los servicio pblicos industriales y comerciales, que son gestionados por la ad-
ministracin pblica en un rgimen de derecho privado. En dicho fallo se recoge en una
de las consideraciones: dune part, que le bac dEloka no constitue pas un ouvrage
public; dautre part, quen effectuant, moyennant rmunration, les oprations de passage
des pitons et des voitures dune rive lautre de la lagune, la colonie de la Cte dIvoire
exploite un service de tansport das les mmes conditions quun industriel ordinaire ; que,
par suite, en labsence dun texte spcial attribuant comptence la juridiction adminis-
trative, il nappartient qu lautorit judiciaire de connatre des consequences domma-
geables de laccident invoqu,.... Este fragmento lo hemos tomado de la reproduccin
que del mismo se hace en Long, M./ Weil, P. et Braibant, G., op. cit., nota 9, pp. 163 y ss.
89
Vanse los arrts: tablissements Vezia, del Consejo de Estado, del 20 de diciem-
bre de 1935, con conclusiones del comisario de gobierno, Latournerie; y Caisse primaire
Aide et Protection, del Consejo de Estado del 13 de mayo de 1938, con conclusiones
del comisario Latournerie. Una referencia a estos arrts en Long, M./ Weil, P. et Brai-
bant, G., op. cit., nota 9, pp. 235 y ss. y 251.
90
Benoit, Francis-Paul, op. cit., nota p. 945.
se estaba dando tambin en parte del mundo occidental un proceso gra-
dual, in crescendo, que se extender aproximadamente hasta el ter-
cer tercio de dicha centuria, de expansin del contenido de la actividad
del Estado ms exactamente del contenido de la funcin administrati-
va hacia zonas de actuacin cada vez mayores y diversas dentro del
trfico econmico (en las que no siempre afloraba de manera inmediata
la correlacin directa con la satisfaccin de necesidades comunes o gene-
rales). Uno de los ejemplos expresivos de ese proceso fue el movimiento
nacionalizador que se dio en algunos pases, con especial nfasis luego
de la Segunda Guerra Mundial, aunque presentaba antecedentes iniciales
previos a esa contienda blica. Ese aumento del alcance y contenido de la
funcin administrativa iba de la mano con el entronizamiento de lo que
se conoci luego como el estado interventor, de bienestar o providencia,
en el que aparece configurada la actuacin administrativa a partir de la
asignacin al Estado, a la administracin pblica, de un rol ms activo y
directo en relacin con la ejecucin de actividades que proveen a la satis-
faccin de necesidades de la colectividad, y, en general, con todo el trfi-
co econmico; y donde uno de los presupuestos a los que se recurri para
la realizacin de tales fines es el de la asuncin por parte del aparato ad-
ministrativo, centralizada o descentralizadamente, de la prestacin de ac-
tividades tpicamente econmicas, generadoras de bienes y servicios, y
que resultaban de inters para la comunidad por los beneficios directos o
indirectos que la misma obtena con esa ejecucin. Asistimos aqu, pues,
al ejercicio efectivo de una nueva distribucin, desde la perspectiva jur-
dica, de la correlacin entre las esferas correspondientes a la actuacin
pblica y a la actuacin individual, en la que se potencia la primera como
va ms directa para proveer la satisfaccin de los intereses colectivos.
Ese movimiento expansivo funcional de la administracin pblica, so-
bre todo hacia actividades puramente econmicas que antes haban sido un
espacio natural de actuacin de los individuos, trajo consigo la exigencia
de comprobar la validez y efectividad de las tcnicas jurdicas administra-
tivas correspondientes ante la nueva realidad del trfico jurdico, y ade-
cuar las formas de actuacin administrativa en uso hasta ese momento a
efectos del cumplimiento de los fines de la administracin en ese contex-
to. Ese panorama no poda pasar inadvertido a la ciencia del derecho ad-
ministrativo, y deriv en que la misma se enfrascara en la bsqueda de
soluciones a partir de los modos ms tradicionales con que contaba con
anterioridad o desde nuevas consideraciones. Como es dable suponer, tal
ANDRY MATILLA CORREA 438
ambiente llevaba implcito el debate terico. As las cosas, y como deri-
vacin de ello, podemos constatar cmo tuvo lugar en Espaa
91
una pol-
mica doctrinal en relacin con la conclusin de si la actividad econmica
de la administracin pblica entraba o no dentro del mbito objetivo de
alcance de la nocin de servicio pblico, y si llegaba a constituir una
forma de actividad administrativa con identidad propia o no; introducin-
dose as un nuevo elemento que quebraba el trptico ms tradicional en
que se vena dividiendo la actividad de la administracin pblica en la
doctrina espaola de la poca, sobre la base de la sistematizacin teri-
ca planteada al respecto en ese pas por Luis Jordana de Pozas.
92
Sin dudas, en ese panorama descrito en los prrafos precedentes lo
que se trasluce es el proceso de ampliacin que afect a la nocin jurdi-
ca de servicio pblico, y que abarc tanto los lmites formales de su defi-
nicin como el contenido material que se pretenda cubrir con la mis-
ma.
93
Y en ello figura el plano ms estricto o estrecho de implicacin de
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 439
91
Vase Villar Palas, Jos Luis, La actividad industrial del Estado en el derecho
administrativo, Revista de Administracin Pblica, Madrid, ao I, nm. 3, septiem-
bre-diciembre de 1950, pp. 53 y ss.; Garrido Falla, Fernando, La crisis de la nocin de
servicio pblico, en su obra Las transformaciones del rgimen administrativo, Madrid,
Instituto de Estudios Polticos, 1954, pp. 135 y ss.; y Garca de Enterra, Eduardo, La
actividad industrial y mercantil de los municipios, Revista de Administracin Pblica,
Madrid, ao VI, nm. 17, mayo-agosto de 1955, pp. 87 y ss.
92
Segn Luis Jordana de Pozas, en su clsico trabajo Ensayo de una teora del fo-
mento en el derecho administrativo, Revista de Estudios Polticos, Madrid, vol. XXVIII,
nm. 48, 1949, pp. 42 y ss., los modos de carcter administrativo de satisfaccin de las ne-
cesidades pblicas pueden agruparse en tres: la polica (que refera como el medio de man-
tener el orden pblico mediante la limitacin de las actividades privadas, y de restablecerlo
por la fuerza, una vez perturbado); el servicio pblico (que recoga como una modalidad
de la accin administrativa que consiste en satisfacer la necesidad pblica de que se trate de
una manera directa, por rganos de la propia administracin creados al efecto y con exclu-
sin o en concurrencia con los particulares), y el fomento (definindole como la accin de
la administracin encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos
o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades pblicas o se estiman de
utilidad general, sin usar de la coaccin ni crear servicios pblicos).
93
Georges Vedel (op. cit., nota 10, pp. 688 y 689) explicaba sobre ello: En el Dere-
cho administrativo clsico, el servicio pblico proporcionaba una nocin de base relati-
vamente simple, pues la definicin material y la definicin formal en el estado de la so-
ciedad de aquel momento casi coincidan; se poda tomar la palabra servicio pblico en
uno u otro sentido; un servicio pblico era siempre una actividad de inters general desa-
rrollada por la Administracin. Pero las dificultades empezaron a partir del momento en
que estas dos nociones se disociaron y cuando se vio a personas administrativas desarro-
llar actividades que no correspondan estrictamente a un inters general (por ejemplo, es-
la llamada crisis o declinacin de la nocin de servicio pblico, en el
sentido que involucra, no ya la perspectiva ms general y sistmica de
todo el derecho administrativo, sino los contornos conceptuales del servi-
cio pblico como institucin jurdica especfica dentro del espectro jur-
dico institucional que comprende dicho subsistema jurdico. Aunque hay
que advertir que no pueden verse para nada desvinculadas las dos aristas
de implicaciones de la llamada crisis o declinacin del servicio pbli-
co, que hemos apuntado aqu. Por la sencilla razn de que son dos pers-
pectivas de un mismo proceso, y, en nuestra opinin, de no verse as, se
correra el riesgo de llegar a una visin final incoherente y descontextua-
lizada de todo ese fenmeno.
Lo cierto es que la apreciacin de la inoperatividad desde el punto de
vista cientfico de la concepcin clsica o tradicional del servicio p-
blico a partir de la quiebra de la correlacin que esa concepcin haba
establecido entre los elementos bsicos que deban concurrir en la reali-
dad para calificar cierto fenmeno de actuacin administrativa como ser-
vicio pblico, para proveer una definicin precisa de esa institucin
que resultara englobadora y que pudiera atrapar en una formulacin la
esencia y sntesis de ese fenmeno jurdico buscando claridad en su
percepcin como tal fenmeno, ante una realidad mucho ms diversa y
compleja que la que sirvi de soporte material para el nacimiento de
aquella concepcin tradicional, trajo consigo un debate doctrinal que lle-
ga hasta nuestros das, y que ha tomando ribetes de tal amplitud e inten-
sidad que, por un lado, su saldo objetivo ms inmediato ha sido el de ge-
nerar una produccin cientfica prcticamente imposible de abarcar
(seal tambin del desarrollo que han alcanzado, en el plano especfico
de la produccin cuantitativa, los estudios sobre derecho administrativo,
y particularmente el inters que despierta la temtica del servicio pbli-
co). Ese debate ha comprendido las ms dismiles posiciones, y ha
conducido a las ms varias propuestas, pero lo que s es digno de destacar
ANDRY MATILLA CORREA 440
tablecimientos corporativos como el Colegio de mdicos o el de farmacuticos) y, por
otra parte, a partir del momento en que se admite que rganos privados puedan adminis-
trar servicio pblicos (por ejemplo, los Comits de organizacin, las Cajas de Seguridad
Social). A rengln seguido continuaba: La consecuencia de ello es que la expresin
servicio pblico se ha ampliado desmesuradamente, dado que se ha disociado la coinci-
dencia que se produca entre servicio pblico material y servicio pblico formal, y se
puede decir que todo lo que est relacionado bien con el inters general, o con la Admi-
nistracin, tiene tendencia a convertirse en servicio pblico.
es que buena parte de los intentos de recomposicin que de l se han deri-
vado ponen un importante nfasis en el elemento material del servicio p-
blico (una actividad de inters general) desarrollado bajo un poder de in-
tervencin de la administracin pblica,
94
desplazando a un plano no
esencial al elemento orgnico (su prestacin por entidades de carcter ad-
ministrativo). Aunque, frente a la observacin del amplio diapasn de su-
puestos que podan caer bajo ese enfoque, y el margen de indetermina-
cin que acompaaba a esa nocin de servicio pblico, otro sector
doctrinal sostuvo el valor del elemento orgnico para la determinacin de
esa nocin.
95
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 441
94
Por ejemplo, Marcel Waline (La nocin de servicio pblico, cit., nota 86, p. 947)
sostuvo que el servicio pblico consiste en una actividad de inters pblico, en la cual la
autoridad pblica no tiene necesariamente siempre la responsabilidad financiera, pero de la
cual ella ha tomado la iniciativa y sobre la que, al menos, se ha reservado un control supe-
rior, salvo, naturalmente, que la administre ella misma. Por su parte, Francis-Paul Benoit
(op. cit., nota 85, pp. 944 y 945) concluy en su momento: Antes el servicio pblico era
la actividad de prestacin de las personas administrativas. En lo sucesivo el servicio pblico
es la actividad sometida a un rgimen de poder pblico. Es la idea que Chenot expuso en una
frmula clebre: El servicio pblico no es ya una institucin, es un rgimen, que expresa
de forma terica perfecta la esencia misma de la nueva nocin de servicio pblico: hemos
pasado en 1940 de un sistema en el cual el servicio pblico se defina por un cierto rgimen;
a regln seguido Benoit continuaba: Tal es el nuevo estado del derecho: el servicio pblico
no corresponde ya a una estructura administrativa determinada, sino nicamente a la volun-
tad de los gobernantes, o de los jueces, de someter una actividad dada a un rgimen de poder
pblico. El soporte orgnico deja de formar parte de la esencia del servicio pblico. Este so-
porte es en adelante indiferente: puede ser una persona administrativa clsica, o una persona
de nuevo tipo, incluso una simple persona privada. El rgano importa poco, lo que se desea
es la aplicacin de un rgimen de poder pblico que debe permitir, por s solo, que la activi-
dad sea ejercida como quiere el legislador. Segn reconocera Prosper Weil (op. cit., nota
14, p. 105): A partir del momento en que se admite que los particulares pueden colaborar
en las tareas de inters general, la nocin material del servicio pblico tuvo que prevalecer,
tendindose a hacer sinnimos actividad de inters general y servicio pblico. En opinin de
Louis Tratabas y Paul Isoart (Manuel de droit public et administratif, dix-neuvime dition,
Pars, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudente, 1978, p. 264) on entendra par ser-
vice public tout service dont la gestion comporte lintervention lgale dune autorit publique
agissant dans un intrt public et recourant, au moins en partie, aux procds du droit admi-
nistratif. Vase tambin lo que expresaban otros autores, como Vedel, Georges, op. cit., nota
10, pp. 689 y 690; Mours, Yves, lments de droit public et administratif, Pars, Presses
Universitaires de France, 1957, pp. 36 y 37; Peiser, G., op. cit., nota 10, p. 100; y Carbajo,
Jel, op. cit., nota 8, p. 15.
95
De acuerdo con lo que planteara en una de sus obras Andr de Laubadre (Manuel
de droit administratif, auatrime dition, Pars, Librarie Gnrale de Droit et de Jurispru-
dence, 1955, p. 19): On appelle service public toute entreprise dune collectivit publi-
De igual modo, y por otro lado, el saldo terico de esa situacin no ha
sido el de haber generado consenso en cuanto a cul es, o cul debe ser,
en definitiva, el concepto de servicio pblico ms ajustado a la realidad
actual, que permita sistematizar con certeza la dinmica objetiva que el
mismo cubre en el contexto del trfico jurdico administrativo, sino que,
en sentido contrario, ese saldo ha sido el de haber ampliado el sentimien-
to de indeterminacin que rodea la nocin del servicio pblico y el de
haber reforzado la percepcin no sin cierto sabor a frustracin de la
dificultad de proporcionar una definicin ntida de esa categora jurdi-
co-administrativa.
96
De ese escenario ha resultado, adems, que se haya
verificado, entre los estudiosos, un decaimiento de la impresin de ur-
gencia y de impostergabilidad en la tarea de llegar a una definicin preci-
sa y efectiva de la nocin de servicio pblico aunque no puede decirse
que haya desaparecido en absoluto el inters cientfico por llegar a en-
contrar la clave para ofrecer una solucin satisfactoria a la cuestin.
En ultima instancia, y ello es aplicable hasta los das que corren, el ba-
ANDRY MATILLA CORREA 442
que visant satisfaire un besoin dintrt gnral.... Para Ren Rodire (Droit des trans-
ports. Transports ferroviaires, routiers, ariens et par batellerie, Pars, Librairie du
Recueil Sirey (Socit Anonyme), 1953, tome I, p. 14): ...Un service public supose du-
ne part lexistence dun intrt collectif satisfaire, dautre parte une certaine organisa-
tion des moyens par lesquels les gouvernants se proposent dy rpondre.... Prosper Weil
(op. cit., nota 14, p. 105) destacara: El elemento orgnico se revela, pues, como fac-
tor determinante en la definicin de servicio pblico material.. Segn la definicin que
plantean Jean Rivero y Jean Waline (op. cit., nota 10, p. 452): Le service public est une
forme de laction administrative dans laquelle une personne public prend en charge ou
dlgue, sous son contrle, la satisfaction dun besoin dintrt gnral. Tambin en De
Laubadre, Andr/ Venezia, Jean-Claude et Gaudemet, Yves, op. cit., nota 10, p. 868,
puede leerse la siguiente definicin de servicio pblico: une activit dintrt gnral
exerce par une personne publique ou sous le contrle dune personne publique et sui-
vant un rgimen drogatoire au droit commun.
96
Marcel Waline (La nocin de servicio pblico, cit., nota 86, p. 945) fue de los
que anot sobre la definicin de servicio pblico: Pero, desgraciadamente, se trata de
una nocin fugaz (fuyant), difcil de cernir en una definicin. Y seguidamente aada:
No existe una definicin legal de servicio pblico; no hay una ley que diga que servicio
pblico es tal o cual cosa; como lo dice, por ejemplo, el cd. civil, con referencia al con-
trato. Ocurre lo mismo en Francia con el resto de las nociones del derecho administra-
tivo. Tampoco los tribunales han proporcionado una definicin, a pesar de haberse ocu-
pado tanto del servicio pblico. Tambin escribira: Con la misma expresin,
servicio pblico, se designan, segn el da, la ocasin o las consecuencias que se buscan,
cosas muy diferentes. As ocurre tambin con las sentencias que dictan el Consejo de
Estado y el tribunal de conflictos.
lance terico o cientfico que arrastra la teora jurdico-administrativa del
servicio pblico, es la de ser todava una teora inacabada, que deja
abiertas interrogantes por resolver en funcin de llegar a una formulacin
conceptual acertada del fenmeno, que redunde en una mejor y ms con-
secuente ordenacin y realizacin jurdicas del mismo.
El debate doctrinal sobre la definicin de servicio pblico ha sido tan
policromtico como llega a serlo el espectro material de actividades que
puede abarcar el contenido de la figura en torno a la cual se plantea. De-
bido a la falta de unidad y de homogeneidad de criterio en cuanto a cul
es, o cul debe ser, la nocin jurdica de servicio pblico, existe un pano-
rama que desde una visin perspectiva global se caracteriza por una
diversidad apreciable de definiciones sobre esa categora jurdica, que
llevan en mayor o menor medida la impronta personal o subjetiva
de quienes la plantean resultado, sin dudas, del modo particular en que
interpretan y aprehenden la realidad objetiva que quieren sintetizar de
forma abstracta por esa va. Esa diversidad de propuestas y de puntos
de vista ha sido advertida por la doctrina ms perspicaz, incluso desde fe-
chas que nos parecen tempranas,
97
si consideramos las dimensiones que
ha tomado el estado cientfico de la cuestin, especialmente durante la
segunda mitad del siglo XX.
Realmente, el tratamiento terico que se le ha dado a la nocin jurdica
de servicio pblico ha estado signado por una constante: la diversidad. Di-
versidad en el sentido que se le otorga al uso de dicha denominacin; diver-
sidad al tiempo de proponer los elementos bsicos sobre los cuales asentar la
idea de qu es servicio pblico; diversidad de propuestas conceptuales sobre
la categora jurdica servicio pblico; diversidad de puntos de partida para
sostener o no su utilidad como nocin jurdica; diversidad objetiva en cuan-
to a las actividades en especfico que pueden ser constitutivas de servicios
pblicos; diversidad ideolgica que marca los puntos de vista sobre el res-
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As, por ejemplo, en uno de sus trabajos, en este caso que data de 1954, Marcel
Waline (La nocin de servicio pblico, cit., nota 86, p. 945) observaba: Qu es, en
fin, el servicio pblico? Los autores han buscado su definicin y, naturalmente, cada uno
ha propuesto la suya. Cada autor tiene su propia teora,. Tambin, en una conocida
expresin, el italiano Renato Alessi haba destacado que los conceptos de servicio pbli-
co son tantos como autores se han ocupado del tema; vase, Alessi, Renato, Instituciones
de derecho administrativo, trad. de la 3a. ed. italiana de Buenaventura Pellis Prats, Bar-
celona, Bosch, 1970, t. II, p. 364.
paldo o no a la permanencia del servicio pblico como fenmeno jurdico
en los marcos de una realidad social determinada.
Quiz uno de los marcos en los que emerge de manera ms inmediata
la diversidad que rodea a la nocin de servicio pblico es en el del alcan-
ce o sentido con el que todava se emplea dicha expresin dentro del de-
recho administrativo; tanto por la jurisprudencia como por la doctrina y
por la legislacin. Si damos una rpida mirada a los contextos en los que
es utilizada la denominacin servicio pblico, podremos percatarnos sin
gran esfuerzo de que a la misma no se le otorga el beneficio del uso en
un sentido unvoco y homogneo, sino que transita por los caminos de la
heterogeneidad de matices en el alcance del significado jurdico que se le
quiere otorgar (algo que no debemos ver como privativo de ella, pues esa
situacin tambin se da en otras instituciones jurdico-administrativas y
del derecho en general). Es de aclarar que, a la altura de los tiempos ac-
tuales, este tipo de observacin no resulta para nada una accin con con-
notacin reveladora a los ojos de la ciencia jurdica-administrativa, pues
desde hace ya varias dcadas ha sido destacada por los estudiosos del de-
recho administrativo de los diversos pases en los que el servicio pblico
se hace presente como categora jurdica. De ah que una conclusin de
esa naturaleza deviene hoy slo como un mero ejercicio de reafirmacin
de una situacin conocida e identificada en un grado de generalidad.
As las cosas, veremos que hay momentos en que la expresin servicio
pblico se utiliza en un sentido equivalente al de funcin pblica, fun-
cin administrativa o actividad administrativa, globalmente considerada
que no en el sentido de identificar el contenido de esa funcin o activi-
dad slo con la ejecucin de servicio pblicos; este es el sentido ms
absoluto que puede acompaar a dicha expresin, y se evidencia en su-
puestos tales como los que se refieren a los funcionarios pblicos como
los servidores pblicos o como los que participan o se desempean en el
servicio pblico. En otros casos, la expresin servicio pblico figura em-
pleada en un sentido orgnico o subjetivo, y con ella se hace referencia al
complejo organizado de carcter pblico (agentes, medios materiales y
competencias), dotado o no de personalidad jurdica, que tiene como mi-
sin la realizacin de una actividad de inters pblico.
98
Asimismo, en un
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98
No sin encontrar afirmaciones que tienden a rectificar esa visin. En opinin de
Georges Vedel (op. cit., nota 10, p. 690): Es necesario repetir que los servicio pblicos
no constituyen por s mismos personas morales. El servicio pblico de Educacin nacio-
sentido material amplio, es posible constatar que dicha voz sirve para de-
signar una actividad prestacional orientada a satisfacer un inters gene-
ral.
99
Finalmente, tambin se recurre al calificativo de servicio pblico
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 445
nal no es una persona moral; el servicio pblico de Caminos, canales y puertos, no es una
persona moral; el propio Ministerio de Educacin nacional no lo es tampoco, ni el Minis-
terio de Obras Pblicas. Es el Estado quien es una persona moral. Pero es cierto que, en
algunos casos, determinados servicios pblicos se han erigido como personas morales y
constituyen entonces establecimientos pblicos.
99
En este caso, el servicio pblico comprendera dos perspectivas del mismo y que
fueron calificadas en su momento por Ch. Blaevoet como servicio pblico en sentido ma-
terial y servicio pblico en sentido absoluto. Para este francs, el servicio pblico en sen-
tido material es une institution destine pourvoir un besoin essentiel de la popula-
tion, y se caracteriza por los rasgos siguientes: necesidad de un funcionamiento
continuo, regular, imparcial y no lucrativo; aplicacin de reglas exorbitantes del derecho
comn para asegurar ese funcionamiento; previsin por una ley del empleo de esos pro-
cedimientos; creacin dejada a la apreciacin discrecional de la autoridad; y estableci-
miento por la administracin de tasas impuestas a los usuarios. Por su parte, el servicio
pblico en sentido absoluto sera entonces el suministro de una cierta prestacin o de un
cierto producto a todo el que lo requiera. Segn Blaevoet, en este ltimo supuesto la
Administracin estima que no est en juego una necesidad general, pero s concurre un
inters que ella debe considerar, es por ello que dicha entidad pblica le impone a los
empresarios la continuidad del servicio, la regularidad y la imparcialidad frente a quienes
lo demandan; plantea Blaevoet que aqu no hay utilizacin de procedimientos exorbitan-
tes de derecho comn, pero s hay obligacin por parte de los gestores de observar ciertas
reglas, so pena de perder las ventajas acordadas, por lo que se dice que hay en ello una
empresa reglamentada. Vase al respecto, Blaevoet, Ch., Modifications aporttes au
rgime des distributions dnergie lectrique par la loi du 27 fvrier 1925, Revue de
Droit Public et de la Science Politique en France et a ltranger, XXXIII
e
anne, Pars,
Marcel Giard, Librairie-diteur, 1926, Tome quarante-troixime, pp. 54 y ss.
Este tipo de observacin, ilustrada a travs de las afirmaciones de Blaevoet, no se
dio slo dentro de la teora jurdica administrativa francesa, sino que se manifest, bajo
otra forma, en la doctrina de otros pases europeos y latinoamericanos. As, en un plantea-
miento que hara fortuna hasta nuestros das en una parte de la doctrina iusadministrativa
dentro y fuera de Italia, el italiano Arnaldo de Valles, en su obra I servizi pubblici, que data
de la dcada de 1920, asuma una clasificacin de los servicios pblicos en propios e im-
propios. Uno de los principales receptores dentro del derecho administrativo latinoamerica-
no de la clasificacin establecida por De Valles sera el argentino Rafael Bielsa (Ciencia de
la administracin, 2a. ed. actualizada, Buenos Aires, Roque Depalma Editor, 1955, pp. 88
y 89), quien siguiendo la lnea de pensamiento de ese italiano dira: En concepto nues-
tro la nocin de servicio pblico debe ser comprensiva tanto de los servicios propios como
de los impropios, distincin que no es meramente terica, sino tambin de utilidad prctica.
1o. Servicios pblicos propios son los que presta o debe prestar el Estado directamente,
o bien indirectamente, por concesionarios. 2o. Servicios pblicos impropios son aquellos
que tienen de comn con los propios el satisfacer en forma ms o menos continua necesi-
para designar una actividad administrativa de naturaleza prestacional ten-
diente directamente a la satisfaccin de una necesidad general o un inte-
rs pblico; en este ltimo supuesto radica un sentido material o funcio-
nal de esa nocin con un alcance mucho ms limitado que el anterior, y
resulta el sentido tcnico jurdico ms estricto que puede revestir la no-
cin de servicio pblico.
Es necesario reconocer que resulta muy difcil sustraerse al atractivo de
sumergirse de lleno dentro del estudio de las cuestiones medulares que
abarca el tema del servicio pblico como categora jurdica administrativa,
no slo porque sigue siendo uno de los terrenos ms imprecisos y ricos
dentro del anlisis jurdico a pesar del enorme volumen de ideas al res-
pecto que ha sido generado por lo mejor de la doctrina que se ha detenido
en su tratamiento; sino tambin porque, a la altura del panorama actual
que rodea la proyeccin del funcionamiento de la administracin pblica
sobre la comunidad, y las bases sobre las que se perfila la dinmica de in-
teraccin entre la administracin pblica y los individuos en funcin de la
satisfaccin de los intereses y necesidades generales, el tpico del servicio
pblico deviene en un tema de perfecta actualidad; especialmente porque
queda al descubierto claramente que la urgencia inmediata que le asiste
hoy ms all de la bsqueda de su precisin como nocin jurdica, que
ha pasado desde tiempo atrs a un plano menos inmediato se plantea en
torno a su pertinencia y subsistencia como tcnica jurdica administrativa
vlida para dar respuesta a las consecucin de los fines a los cuales sirve.
Esa percepcin nos hace sostener que el proceso de evolucin de la nocin
jurdica de servicio pblico est hoy viviendo una suerte de tercera fase
dentro de su ciclo vital como categora jurdica algo que no se inicia
propiamente en estos primeros momentos del siglo XXI, sino que se viene
dando desde finales de la centuria pasada. Por supuesto, detrs de cada
una de esas posibles fases hay una realidad objetiva en la que se manifies-
tan exigencias de orden poltico, econmico e ideolgico, que ha sustan-
ciado y determinado ese proceso evolutivo.
ANDRY MATILLA CORREA 446
dades colectivas, pero no es el Estado quien los presta no los concede, sino quien tan slo
los autoriza o permite, y reglamenta. Dentro de la doctrina iberoamericana puede ver-
se una recepcin de estas ideas de De Valles, entre otros, en Greca, Alcides, Derecho y
ciencia de la administracin municipal, 2a. ed., Santa Fe, Imprenta de la Universidad,
1943, t. III, pp. 200 y 201; lvarez-Gendn, Sabino, Tratado de derecho administrativo ge-
neral, Barcelona, Bosch, 1958, t. I, p. 482; Cretella Junior, Jos, Conceito moderno do
servio pblico, Revista da Faculdade de Direito, volume LXI-fasc. II, So Paulo, Uni-
versidade de So Paulo, 1966, pp. 227 y ss.
En este sentido, podemos cifrar la primera fase de ese ciclo de vida del
servicio pblico en la etapa que abarca su formacin e individualizacin
como institucin jurdica administrativa, y que se cerr alrededor de las
primeras dos dcadas del siglo XX con la configuracin de la llamada
concepcin, nocin o definicin, clsica o tradicional del servicio p-
blico.
Por su parte, la segunda fase la ubicamos luego de los primeros dos dece-
nios del siglo pasado, y est particularizada porque ella enmarca el debate
en torno a la funcionalidad de esa nocin clsica o tradicional del servicio
pblico (cuyo punto ms sobresaliente se concentr en la argumentacin
de la denominada crisis o declinacin de la nocin de servicio pbli-
co), y los intentos de recomposicin de su concepcin en funcin de su
adecuacin a las nuevas exigencias y singularidades que develaba el tr-
fico jurdico administrativo.
Asimismo, la tercera fase a la que aludimos se desenvuelve sobre una
nueva topografa, en la que el marco de actuacin pblica en aras de ga-
rantizar la satisfaccin de las necesidades ms generales que afectan a la
comunidad en su marcha como grupo social polticamente organizado est
singularizado, entre otros elementos, por las exigencias de la competen-
cia, la liberalizacin econmica, la libertad del mercado, el ms amplio
respeto posible a las libertades individuales (entre las que se potencia la
libertad econmica de los individuos), la asignacin al Estado, o a la ad-
ministracin pblica, de un rol subsidiario en relacin con las actividades
de carcter econmico, incluso en aquellas de significacin trascendente
para la marcha de la colectividad toda, y la conciliacin de los modelos
de actuacin y regulacin pblica en pos de dar respuesta a los requeri-
miento de la integracin, como un nuevo elemento que revela la crecien-
te intensificacin y complejizacin de la vida poltica, econmica y so-
cial en general, en la actualidad.
100
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SERVICIO PBLICO 447
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En palabras del espaol Gaspar Ario Ortiz: Despus de ms de medio siglo de
expansin del Estado, ste ha empezado a retirarse de la actividad econmica, para con-
centrarse en lo que son sus funciones soberanas. Este cambio de modelo, que se inicia a
finales de los ochenta en el Reino Unido, no es propio de un pas o de un gobierno con-
creto. Es universal, es un proceso de biologa histrica que est teniendo importantes ma-
nifestaciones tanto en Europa como en Iberoamrica, e implica esencialmente un cambio
de tareas de roles entre el Estado y la sociedad. De economas cerradas, presididas
por una empresa pblica protegida y una empresa privada subsidiada, se ha pasado a eco-
Ante tal topografa, los retos que rodean a la tcnica del servicio p-
blico en sus proyecciones dentro del panorama en el que se sustenta el
derecho administrativo actual, no miran hoy tanto a la funcionalidad o
recomposicin de los lmites conceptuales de esa categora, sino hasta
qu punto es compatible (y con ello pertinente) la subsistencia de esa tc-
nica jurdica con los nuevos criterios por los que se hace pasar la articu-
lacin de los mecanismos para la satisfaccin de las necesidades colecti-
vas, y en qu medida conserva su valor y sus rasgos distintivos dicha
tcnica jurdica dentro del proceso de homogenizacin que impone la in-
tegracin de los espacios de actuacin y regulacin iuspblicos ms all
de modelos nacionales tradicionales.
En nuestra opinin, lo que resulta el aspecto caracterizador de este mo-
mento de la evolucin de la figura jurdica del servicio pblico, es precisa-
mente el hecho de que se pone en juego su pertinencia y pervivencia como
tcnica jurdica; y tras de ello subyace tambin el reto de mantener la vi-
gencia y la oportunidad de una concepcin de la interaccin entre el Esta-
do y los individuos que pretende poner a salvo el punto ms frgil de esa
interaccin: la garanta de los intereses generales, colectivos, comunes,
pblicos; punto que no se identifica en sentido estricto con ninguno de
esos dos extremos.
ANDRY MATILLA CORREA 448
nomas de iniciativa privada y de marcado libre, abiertas progresivamente a la inversin
y a la competencia internacional. La globalizacin no es un eslogan, sino una realidad.
Seguidamente observara: Estos procesos de liberalizacin e internacionalizacin de las
economas no han alcanzado slo a la industria o a la agricultura, sino tambin a los
grandes servicios pblicos y a sectores antiguamente calificados de estratgicos: las tele-
comunicaciones, el petrleo y sus derivados, las carreteras y ferrocarriles, las lneas a-
reas, la energa elctrica, el gas, los abastecimientos de agua a poblaciones, los trasportes
y sus infraestructuras (puertos y aeropuertos), as como otras actividades de este tipo.
Junto a los procesos de privatizacin de actividades y empresas, se llev a cabo en todos
los pases un cambio profundo, sustantivo, en el marco regulador de las actividades pri-
vatizadas, que constituan hasta ahora y siguen siendo los grandes servicios pblicos
del pas. En todos ellos la privatizacin ha tenido que ir acompaada de un nuevo marco
de actuacin, un nuevo modelo jurdico de regulacin, que haga posible la compe-
tencia entre los operadores. Vase Ario Ortiz, Gaspar, La liberalizacin de los ser-
vicios pblicos en Europa. Hacia un nuevo modelo de regulacin para la competencia, en
Cassagne, Juan Carlos y Ario Ortiz, Gaspar, Servicios pblicos, regulacin y renegocia-
cin, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, Lexis-Nexis Argentina, 2005, pp. 9 y 10.
Las posiciones estn planteadas;
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los retos estn identificados; la rea-
lidad de la vida social validar las conclusiones...
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En la amplia literatura iberoamericana que analiza desde una perspectiva ms actual
el tema del servicio pblico pueden consultarse, entre otros, en referencia numricamente
mnima y sin nimo de agotarla: Garrido Falla, Fernando, El concepto de servicio pblico
en el derecho espaol, Revista de Administracin Pblica, Madrid, nm. 135, septiem-
bre-diciembre de 1994, pp. 7 y ss.; Chinchilla Marn, Carmen, Servicio pblico: crisis o
renovacin?, en varios autores, Rgimen jurdico de los servicios pblicos, Cuadernos y
Estudios de Derecho Judicial, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1996, pp. 59
y ss.; Meiln Gil, Jos Luis, El servicio pblico como categora jurdica, Cuadernos de
Derecho Pblico, Madrid, nm. 2, septiembre-diciembre de 1997, pp. 75 y ss.; Ario Ortiz,
Gaspar et al., El nuevo servicio pblico, Madrid, Marcial Pons, 1997, en todo; Fernndez,
Toms-Ramn, Empresa pblica y servicio pblico: el final de una poca y Del servicio
pblico a la liberalizacin desde 1950 hasta hoy, ambos recogidos en Fernndez, To-
ms-Ramn, Panorama del derecho administrativo al comienzo de su tercera centuria,
Buenos Aires, La Ley, 2002, pp. 31 y ss. y 45 y ss., respectivamente; Cassagne, Juan Car-
los y Ario Ortiz, Gaspar, op. cit., en todo; Cassagne, Juan Carlos, La intervencin admi-
nistrativa, 2a. ed. actualizada, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994, pp. 30 y ss.; Cassagne,
Juan Carlos, Derecho administrativo, 8a. ed. actualizada, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
Lexis-Nexis Argentina, 2006, t. II, pp. 403 y ss.; Gordillo, Agustn, Tratado de derecho
administrativo, 8a. ed., Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 2006, t. 2,
pp. VI-1 y ss.; Mairal, Hctor, El servicio pblico, en Varios autores, El derecho argenti-
no, hoy, Divisin Buenos Aires, Estudios Administrativos, Editorial Ciencias de la Admi-
nistracin, 1996, pp. 143 y ss.; Mairal, Hctor, La influencia de los derechos francs, es-
paol y americano en el concepto de servicio pblico del derecho argentino,
Documentacin Administrativa, nms. 267 y 268, septiembre de 2003-abril de 2004; El de-
recho administrativo en Argentina: situacin y tendencias actuales, Madrid, Instituto Na-
cional de Administracin Pblica, pp. 339 y ss.; Mairal, Hctor, El concepto de servicio
pblico en el derecho argentino actual, en varios autores, Servicio pblico, polica y fo-
mento, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, 7, 8 y 9 de
mayo de 2003, 2a. ed., Buenos Aires, Ediciones RAP, 2005, pp. 229 y ss.; Comadira, Julio
Rodolfo, El derecho administrativo como rgimen exorbitante en el servicio pblico, en
Varios autores, Servicio pblico, polica y fomento, Jornadas organizadas por la Universi-
dad Austral, Facultad de Derecho, 7, 8 y 9 de mayo de 2003, 2a. ed., Buenos Aires, Edicio-
nes RAP, 2005, pp. 17 y ss.; Comadira, Julio Rodolfo, Servicios pblicos y regulacin
econmica en la Argentina, en Cienfuegos Salgado, David y Lpez Olvera, Miguel Ale-
jandro (coords.), Estudios en homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz. Responsabilidad,
contratos y servicios pblicos, Mxico, UNAM, Instituo de Investigaciones Jurdicas,
2005, pp. 135 y ss.; Salomoni, Jorge Luis, Teora general de los servicios pblicos, Buenos
Aires, Ad-Hoc, 2004, pp. 325 ss.; DArgenio, Ins, Permanencia anacrnica del servicio
pblico: su imprecisin como determinante de la aplicacin de un rgimen tutelar, en Bo-
tassi, Carlos A. (director), Temas de derecho administrativo. En honor al Prof. Doctor
Agustn A. Gordillo, La Plata, Librera Editora Platense, 2003, pp. 229 y ss.
Las posiciones estn planteadas;
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los retos estn identificados; la rea-
lidad de la vida social validar las conclusiones...
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En la amplia literatura iberoamericana que analiza desde una perspectiva ms actual
el tema del servicio pblico pueden consultarse, entre otros, en referencia numricamente
mnima y sin nimo de agotarla: Garrido Falla, Fernando, El concepto de servicio pblico
en el derecho espaol, Revista de Administracin Pblica, Madrid, nm. 135, septiem-
bre-diciembre de 1994, pp. 7 y ss.; Chinchilla Marn, Carmen, Servicio pblico: crisis o
renovacin?, en varios autores, Rgimen jurdico de los servicios pblicos, Cuadernos y
Estudios de Derecho Judicial, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1996, pp. 59
y ss.; Meiln Gil, Jos Luis, El servicio pblico como categora jurdica, Cuadernos de
Derecho Pblico, Madrid, nm. 2, septiembre-diciembre de 1997, pp. 75 y ss.; Ario Ortiz,
Gaspar et al., El nuevo servicio pblico, Madrid, Marcial Pons, 1997, en todo; Fernndez,
Toms-Ramn, Empresa pblica y servicio pblico: el final de una poca y Del servicio
pblico a la liberalizacin desde 1950 hasta hoy, ambos recogidos en Fernndez, To-
ms-Ramn, Panorama del derecho administrativo al comienzo de su tercera centuria,
Buenos Aires, La Ley, 2002, pp. 31 y ss. y 45 y ss., respectivamente; Cassagne, Juan Car-
los y Ario Ortiz, Gaspar, op. cit., en todo; Cassagne, Juan Carlos, La intervencin admi-
nistrativa, 2a. ed. actualizada, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994, pp. 30 y ss.; Cassagne,
Juan Carlos, Derecho administrativo, 8a. ed. actualizada, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
Lexis-Nexis Argentina, 2006, t. II, pp. 403 y ss.; Gordillo, Agustn, Tratado de derecho
administrativo, 8a. ed., Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 2006, t. 2,
pp. VI-1 y ss.; Mairal, Hctor, El servicio pblico, en Varios autores, El derecho argenti-
no, hoy, Divisin Buenos Aires, Estudios Administrativos, Editorial Ciencias de la Admi-
nistracin, 1996, pp. 143 y ss.; Mairal, Hctor, La influencia de los derechos francs, es-
paol y americano en el concepto de servicio pblico del derecho argentino,
Documentacin Administrativa, nms. 267 y 268, septiembre de 2003-abril de 2004; El de-
recho administrativo en Argentina: situacin y tendencias actuales, Madrid, Instituto Na-
cional de Administracin Pblica, pp. 339 y ss.; Mairal, Hctor, El concepto de servicio
pblico en el derecho argentino actual, en varios autores, Servicio pblico, polica y fo-
mento, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, 7, 8 y 9 de
mayo de 2003, 2a. ed., Buenos Aires, Ediciones RAP, 2005, pp. 229 y ss.; Comadira, Julio
Rodolfo, El derecho administrativo como rgimen exorbitante en el servicio pblico, en
Varios autores, Servicio pblico, polica y fomento, Jornadas organizadas por la Universi-
dad Austral, Facultad de Derecho, 7, 8 y 9 de mayo de 2003, 2a. ed., Buenos Aires, Edicio-
nes RAP, 2005, pp. 17 y ss.; Comadira, Julio Rodolfo, Servicios pblicos y regulacin
econmica en la Argentina, en Cienfuegos Salgado, David y Lpez Olvera, Miguel Ale-
jandro (coords.), Estudios en homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz. Responsabilidad,
contratos y servicios pblicos, Mxico, UNAM, Instituo de Investigaciones Jurdicas,
2005, pp. 135 y ss.; Salomoni, Jorge Luis, Teora general de los servicios pblicos, Buenos
Aires, Ad-Hoc, 2004, pp. 325 ss.; DArgenio, Ins, Permanencia anacrnica del servicio
pblico: su imprecisin como determinante de la aplicacin de un rgimen tutelar, en Bo-
tassi, Carlos A. (director), Temas de derecho administrativo. En honor al Prof. Doctor
Agustn A. Gordillo, La Plata, Librera Editora Platense, 2003, pp. 229 y ss.