AÇÁO DIRETA DE INCON5TITUCIONALIDADE 4.

430 DI5TRITO FEDERAL
VOTO
O 5ENHOR MINI5TRO DIA5 TOFFOLI (RELATOR):
Senhores Minislros, conforme reIalado, as duas ações direlas de
inconslilucionaIidade, ora em anaIise, versam sobre a disci¡Iina IegaI e a
res¡ecliva inler¡relação concernenles a reguIação da ¡ro¡aganda
eIeiloraI, em es¡eciaI, reIalivamenle aos crilerios de divisão do lem¡o
deslinado a divuIgação das candidaluras no radio e na leIevisão.
Na ADI nº 4.430/DI, se quesliona a vaIidade da ex¡ressão
´re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados¨ e dos incisos I e II conlidos no
Ç 2º do arl. 47 da Lei nº 9.504/97 (Lei das IIeições), bem assim a
inlegraIidade do Ç 6º do arl. 45 do mesmo di¡Ioma, visando, ao finaI, que
se eslabeIeça inler¡relação no senlido (i) da re¡arlição iguaIilaria do
lem¡o deslinado a ¡ro¡aganda eIeiloraI enlre os diversos ¡arlidos
¡oIilicos, inde¡endenlemenle de re¡resenlação na Câmara dos
De¡ulados e (ii) da im¡ossibiIidade ´de veicuIação de
¡ro¡aganda/¡arlici¡ação de fiIiados/candidalos que inlegrem a coIigação
nacionaI no horario eIeiloraI graluilo dos ¡Ieilos esladuais/regionais¨.
Nesla ação direla (ADI nº 4.430), com base no arl. 12 da Lei nº 9.868/99, o
¡rocesso |a foi devidamenle inslruido, lendo sido coIhidas lodas as
informações e as manifeslações necessarias ¡ara a sua a¡reciação, de
modo que o ¡rocesso enconlra-se devidamenle ¡re¡arado ¡ara a decisão
definiliva.
Ior sua vez, na ADI nº 4.795/DI, recem a|uizada - em 11/6/12 -, se
busca, es¡ecificamenle, em¡reslar inler¡relação conforme a Consliluição
ao inciso II do Ç 2º do arl. 47 da Lei nº. 9.504/97 (Lei das IIeições), no
senlido de
´afaslar quaIquer inleIecção que venha a eslender as
agremiações ¡oIilico-¡arlidarias que não eIegeram
re¡resenlanles na Câmara dos De¡ulados o direilo de
¡arlici¡ar do raleio ¡ro¡orcionaI de dois lerços do lem¡o
reservado a ¡ro¡aganda eIeiloraI graluila no radio e na TV¨.
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Verifica-se, ¡orlanlo, que, embora se busque, na ADI nº 4.795, a
concessão de inler¡relação conforme não veicuIada na ação
anleriormenle ¡ro¡osla (ADI nº 4.430), ambas as ações lêm ob|elos
¡arciaImenle coincidenles, |a que as duas ações se insurgem em face do
inciso II do Ç 2º do arl. 47 da Lei nº. 9.504/97 (Lei das IIeições), dai a
necessidade de uma anaIise con|unla das ações. RessaIle-se que a
de¡ender do enlendimenlo fixado ¡or esla Corle em reIação aos ¡edidos
da ADI nº 4.430, ¡ode haver, incIusive, o ¡re|uizo da segunda ação direla
a|uizada.
Ademais, lendo em visla a ¡roximidade do recesso |udiciario, como
a ADI nº 4.795/DI veicuIa ¡edido de medida cauleIar e lem ¡olenciaI ¡ara
surlir efeilos nos ¡Ianos de midia ¡ara a ¡ro¡aganda eIeiloraI das
¡róximas eIeições munici¡ais de 2012, a¡resenlei, de imedialo, o feilo em
mesa, dis¡ensando assim, com su¡edâneo no arl. 10, Ç 1º, da Lei 9.868/99,
a oiliva dos órgãos ou das auloridades das quais emanou o dis¡osilivo
im¡ugnado, ¡ossibiIilando, assim, o ¡ronlo exame do ¡edido de medida
cauleIar, se for o caso, ¡eIo IIenario desla Su¡rema Corle.
Ieilas essas considerações, ¡asso ao exame das ações.
Anles, ¡orem, de anaIisar o merilo, im¡ende a anaIise de queslões
¡reIiminares arguidas na ADI nº 4.430/DI.
1) NECE55IDADE DE PROCURAÇÁO COM PODERE5 E5PECÍFICO5
Conforme a |uris¡rudência desla Corle, e necessario que a ¡elição
iniciaI das ações direlas de inconslilucionaIidade se|am subscrilas ¡or
¡rocurador devidamenle am¡arado ¡or ¡oderes es¡eciais ¡ara o
queslionamenlo do alo normalivo (ADI nº 2.187/ßA-QO, TribunaI IIeno,
ReIalor o Minislro Octavin Ga!!ntti, D} de 12/12/03).
Ao conlrario do afirmado nas informações ¡resladas ¡eIa
Iresidência da Re¡ubIica, nos aulos da ADI nº 4.430, como assenlado no
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¡arecer minisleriaI, o inslrumenlo de ¡rocuração acoslado aos aulos
oulorga ¡oderes es¡eciais aos signalarios da ¡elição iniciaI da ação, de
forma a alender a exigência referida.
Ior sua vez, em reIação a ADI 4.795/DI, desde Iogo, verifico a
ausência de |unlada de ¡rocuração, com os referidos ¡oderes es¡ecificos,
¡or ¡arle do Iarlido da Re¡ubIica (IR). A ¡rocuração lrazida aos aulos
não alende a exigência eslabeIecida ¡or esla Corle, referindo-se, de modo
generico, a ¡ro¡osilura de ação direla de inconslilucionaIidade, sem
indicar, de forma es¡ecifica, os alos normalivos conlra os quais se
insurge.
2) AU5ENCIA DE INEPCIA DA PETIÇÁO INICIAL
Nas informações a¡resenladas ¡eIo Senado IederaI, quanlo a ação
mais anliga, Ievanla-se a ocorrência de defeilo formaI na ¡eça veslibuIar,
sob a aIegação de que da narração da causa de ¡edir não decorreria o
¡edido de decIaração de inconslilucionaIidade, lendo-se Iimilado o
requerenle a a¡onlar os dis¡osilivos conslilucionais vioIados ¡eIa norma.
Sobre o lema, lrago a baiIa as Iições sem¡re o¡orlunas do Minislro
Cc!sn dc Mc!!n, que assim condensa os requisilos necessarios a
configuração da a¡lidão lecnica da ¡elição iniciaI de ação direla, observe-
se:
´(...) ALIGAÇÂO DI INIICIA DA IITIÇÂO INICIAL. -
Não se reveIa ine¡la a ¡elição iniciaI, que, ao im¡ugnar a
vaIidade conslilucionaI de Iei esladuaI, (a) indica, de forma
adequada, a norma de ¡arâmelro, cu|a auloridade leria sido
desres¡eilada, (b) eslabeIece, de maneira cIara, a reIação de
anlagonismo enlre essa IegisIação de menor ¡osilividade
|uridica e o lexlo da Consliluição da Re¡ubIica, (c) fundamenla,
de modo inleIigiveI, as razões consubslanciadoras da ¡relensão
de inconslilucionaIidade deduzida ¡eIo aulor e (d) ¡osluIa, com
ob|elividade, o reconhecimenlo da ¡rocedência do ¡edido, com
a conseqüenle decIaração de iIegilimidade conslilucionaI da Iei
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queslionada em sede de conlroIe normalivo abslralo,
deIimilando, assim, o âmbilo maleriaI do |uIgamenlo a ser
¡roferido ¡eIo Su¡remo TribunaI IederaI. Irecedenles¨ (ADI nº
1.856, D}e de 14/10/11).
Da Ieilura da iniciaI da ADI nº 4.430, verifica-se que o ¡osluIanle
dirige seu ¡edido conlra ¡receilos normalivos es¡ecificos, lecendo de
forma adequada as razões ¡or que enlende serem inconslilucionais, bem
assim a¡onlando os dis¡osilivos lidos ¡or vioIados.
Dessa forma, a ¡elição e idônea ¡ara a inauguração do conlroIe
abslralo, sem que a causa de ¡edir aIi conslanle vincuIe ou Iimile a
|urisdição conslilucionaI exercida ¡or esla Corle.
3) DA5 PRELIMINARE5 DE NÁO CABIMENTO DE AÇÁO DIRETA E DE
IMPO55IBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO
O Senado IederaI e a Advocacia-GeraI da União arguem, ainda, a
exislência de óbice ao conhecimenlo da ADI nº 4.430, se|a ¡orque o
eslabeIecimenlo das regras do exercicio do direilo de anlena ¡eIos
¡arlidos ¡oIilicos foi deferido ¡eIo consliluinle ao IegisIador
infraconslilucionaI, sendo im¡assiveI de conlroIe, se|a ¡orque, lendo em
visla a eficacia Iimilada do arl. 17, Ç 3º, da Consliluição IederaI,
densificado |uslamenle ¡eIo arl. 47 da Lei nº 9.504/97, o acoIhimenlo da
inler¡relação veicuIada na iniciaI lransformaria esla Corle em IegisIador
¡osilivo, dianle da modificação do significado conlido nos dis¡osilivos
alacados.
ßaseiam-se ambas as afirmações no conleudo do |uIgado ¡roferido
na ADI nº 1.822/DI, ReIalor o Minislro Mnrcira A!vcs, na quaI se
im¡ugnava, denlre oulros, o arl. 47, Ç 2º, da Lei nº 9.504/97, lambem ora
ob|elo de im¡ugnação. Confira-se o res¡eclivo areslo:
´Ação direla de inconslilucionaIidade. Medida Liminar.
Argüição de inconslilucionaIidade da ex¡ressão 'um lerço' do
inciso I e do inciso II do Ç 2º, do Ç 3º e do Ç 4º do arligo 47 da Lei
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nº 9.504, de 30 de selembro de 1997, ou quando não, do arligo
47, incisos I, III, V e VI, excelo suas aIineas 'a' e 'b' de seu Ç 1º,
em suas ¡arles marcadas em negrilo, bem como dos incisos e
¡aragrafos do arligo 19 da Inslrução nº 35 - CLASSI 12ª -
DISTRITO IIDIRAL, a¡rovada ¡eIa ResoIução nº 20.106/98 do
TSI que re¡roduziram os da cilada Lei 9.504/97 alacados. - Im
se lralando de inslrução do TSI que se Iimila a re¡roduzir
dis¡osilivos da Lei 9.504/97 lambem im¡ugnados, a argüição
reIaliva a essa inslrução se silua a¡enas medialamenle no
âmbilo da conslilucionaIidade, razão ¡or que não se conhece da
¡resenle ação nesse ¡onlo. - Quantn an primcirn pcdidn
a!tcrnativn snbrc a incnnstitucinna!idadc dns dispnsitivns da
Lci 9.504/97 impugnadns, a dcc!araçãn dc
incnnstitucinna!idadc, sc acn!hida cnmn Ini rcqucrida,
mndiIicará n sistcma da Lci pc!a a!tcraçãn dn scu scntidn, n
quc impnrta sua impnssibi!idadc |urídica, uma vcz quc n
Pndcr Judiciárin, nn cnntrn!c dc cnnstitucinna!idadc dns atns
nnrmativns, sð atua cnmn !cgis!adnr ncgativn c nãn cnmn
!cgis!adnr pnsitivn. - Nn tncantc an scgundn pcdidn
a!tcrnativn, nãn sc pndcndn, ncsta açãn, cxaminar a
cnnstitucinna!idadc, nu nãn, dn sistcma dc distribuiçãn dc
hnrárins cnm basc nn critérin da prnpnrcinna!idadc para a
prnpaganda c!citnra! dc tndns ns mandatns c!ctivns nu dc
apcnas a!guns dc!cs, há impnssibi!idadc |urídica dc sc
cxaminar, snb qua!qucr ângu!n quc sc|a !igadn a cssc critérin,
a incnnstitucinna!idadc dns dispnsitivns atacadns ncssc
pcdidn a!tcrnativn. Açãn dircta dc incnnstitucinna!idadc nãn
cnnhccida¨(D} de 10/12/99).
De inicio, cum¡re saIienlar que o não conhecimenlo da cilada ação,
¡eIa mencionada im¡ossibiIidade |uridica do ¡edido, não conslilui óbice,
no meu enlendimenlo, ao ¡resenle |uizo de (in)conslilucionaIidade, em
razão da ausência de a¡reciação de merilo no ¡rocesso ob|elivo anlerior,
bem como em face da faIla de |uizo definilivo sobre a com¡alibiIidade ou
não dos dis¡osilivos alacados com a Consliluição IederaI.
RessaIle-se, ademais, que, a des¡eilo de o ¡edido eslam¡ado na
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¡resenle ação se assemeIhar com o conlido na ação anlerior, voIlado a
adoção de lralamenlo iguaIilario enlre os diversos ¡arlidos ¡oIilicos na
dislribuição do lem¡o deslinado a ¡ro¡aganda eIeiloraI no radio e na
leIevisão, na aluaI dimensão da |urisdição conslilucionaI, a soIução aIi
a¡onlada não mais guarda sinlonia com o ¡a¡eI de luleIa da Lei
IundamenlaI exercido ¡or esla Corle.
Com efeilo, esla aulorizado esle Su¡remo TribunaI IederaI a
a¡reciar a inconslilucionaIidade de dada norma, ainda que ¡ara dc!a
cxtrair intcrprctaçãn cnnInrmc a Cnnstituiçãn Fcdcra!, com a finaIidade
de fazer incidir conleudo normalivo conslilucionaI dolado de carga
cogenle, cu|a ¡rodução de efeilos inde¡enda de inlermediação IegisIaliva.
Ioi nesse senlido que a Corle decidiu, nesles uIlimos anos, casos,
como o da Lei de Im¡rensa, o da união homoafeliva e o do ne¡olismo,
denlre oulros.
Deslaque-se que a Corle evoIuiu em sua |uris¡rudência, com o
esco¡o de admilir, incIusive, que o ¡ró¡rio ¡edido da ação direla
encam¡e o ¡Ieilo de inler¡relação conforme a Consliluição IederaI, se a
norma ob|elo de a¡reciação deliver conleudo semânlico
¡Iurissignificalivo. Vidc:
´ACÂO DIRITA DI INCONSTITUCIONALIDADI.
IIDIDO DI 'INTIRIRITAÇÂO CONIORMI A
CONSTITUIÇÂO' DO Ç 2º DO ART. 33 DA LII Nº 11.343/2006,
CRIMINALIZADOR DAS CONDUTAS DI 'INDUZIR,
INSTIGAR OU AUXILIAR ALGUIM AO USO INDIVIDO DI
DROGA'. 1. Cabívc! n pcdidn dc 'intcrprctaçãn cnnInrmc a
Cnnstituiçãn' dc prcccitn !cga! pnrtadnr dc mais dc um
scntidn, dandn-sc quc an mcnns um dc!cs é cnntrárin a
Cnnstituiçãn Fcdcra!. 2. A uliIização do Ç 3º do arl. 33 da Lei
11.343/2006 como fundamenlo ¡ara a ¡roibição |udiciaI de
evenlos ¡ubIicos de defesa da IegaIização ou da
descriminaIização do uso de enlor¡ecenles ofende o direilo
fundamenlaI de reunião, ex¡ressamenle oulorgado ¡eIo inciso
XVI do arl. 5º da Carla Magna. ReguIar exercicio das Iiberdades
conslilucionais de manifeslação de ¡ensamenlo e ex¡ressão, em
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senlido Ialo, aIem do direilo de acesso a informação (incisos IV,
IX e XIV do arl. 5º da Consliluição Re¡ubIicana,
res¡eclivamenle). 3. Nenhuma Iei, se|a eIa civiI ou ¡enaI, ¡ode
bIindar-se conlra a discussão do seu ¡ró¡rio conleudo. Nem
mesmo a Consliluição esla a saIvo da am¡Ia, Iivre e aberla
discussão dos seus defeilos e das suas virludes, desde que
se|am obedecidas as condicionanles ao direilo conslilucionaI de
reunião, laI como a ¡revia comunicação as auloridades
com¡elenles. 4. Im¡ossibiIidade de reslrição ao direilo
fundamenlaI de reunião que não se conlenha nas duas siluações
exce¡cionais que a ¡ró¡ria Consliluição ¡revê: o eslado de
defesa e o eslado de silio (arl. 136, Ç 1º, inciso I, aIinea 'a', e arl.
139, inciso IV). 5. Ação direla |uIgada ¡rocedenle ¡ara dar ao Ç
2º do arl. 33 da Lei 11.343/2006 'inler¡relação conforme a
Consliluição' e deIe excIuir quaIquer significado que ense|e a
¡roibição de manifeslações e debales ¡ubIicos acerca da
descriminaIização ou IegaIização do uso de drogas ou de
quaIquer subslância que Ieve o ser humano ao enlor¡ecimenlo
e¡isódico, ou enlão viciado, das suas facuIdades ¡sicofisicas¨
(ADI nº 4.274/DI, ReIalor o Minislro Ayrcs Brittn, D}e de
2/05/12).
´1. ARGUIÇÂO DI DISCUMIRIMINTO DI IRICIITO
IUNDAMINTAL (ADII). IIRDA IARCIAL DI Oß}ITO.
RICIßIMINTO, NA IARTI RIMANISCINTI, COMO
AÇÂO DIRITA DI INCONSTITUCIONALIDADI. UNIÂO
HOMOAIITIVA I SIU RICONHICIMINTO COMO
INSTITUTO }URIDICO. CONVIRGINCIA DI Oß}ITOS
INTRI AÇÖIS DI NATURIZA AßSTRATA. }ULGAMINTO
CON}UNTO. Encampaçãn dns Iundamcntns da ADPF nº 132-
RJ pc!a ADI nº 4.277-DF, cnm a Iina!idadc dc cnnIcrir
'intcrprctaçãn cnnInrmc a Cnnstituiçãn' an art. 1.723 dn
Cðdign Civi!. Atcndimcntn das cnndiçñcs da açãn. (...) 6.
INTIRIRITAÇÂO DO ART. 1.723 DO CÓDIGO CIVIL IM
CONIORMIDADI COM A CONSTITUIÇÂO IIDIRAL
(TICNICA DA 'INTIRIRITAÇÂO CONIORMI').
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RICONHICIMINTO DA UNIÂO HOMOAIITIVA COMO
IAMILIA. IROCIDINCIA DAS AÇÖIS. Anle a ¡ossibiIidade
de inler¡relação em senlido ¡reconceiluoso ou discriminalório
do arl. 1.723 do Código CiviI, não resoIuveI a Iuz deIe ¡ró¡rio,
faz-se necessaria a uliIização da lecnica de 'inler¡relação
conforme a Consliluição'. Isso ¡ara excIuir do dis¡osilivo em
causa quaIquer significado que im¡eça o reconhecimenlo da
união conlinua, ¡ubIica e duradoura enlre ¡essoas do mesmo
sexo como famiIia. Reconhecimenlo que e de ser feilo segundo
as mesmas regras e com as mesmas consequências da união
eslaveI heleroafeliva¨ (ADII nº 132, ReIalor o Minislro Ayrcs
Brittn, D}e de 14/10/11).
I de se concordar, ainda, com a Irocuradoria-GeraI da Re¡ubIica
quando evidencia que esla ¡reIiminar se confunde com o ¡ró¡rio merilo
da ação, na medida em que o acoIhimenlo ou a re|eição da inler¡relação
da norma dese|ada ¡eIa requerenle e de¡endenle da concIusão do
|uIgado.
Com efeilo, evenluaI |uizo de im¡rocedência aleslaria
definilivamenle a conslilucionaIidade ¡Iena ou a inconslilucionaIidade
dos dis¡osilivos queslionados, sem as amarras do |uizo ¡reIiminar de
im¡ossibiIidade |uridica do ¡edido. Assenlar a im¡ossibiIidade |uridica
do ¡edido em sede de conlroIe de conslilucionaIidade, nesse caso,
¡rivaria a Corle de lecer |uizo finaI de conslilucionaIidade sobre cerla
norma e evilar, assim, a insegurança |uridica decorrenle da sua a¡Iicação
duvidosa ¡eIos demais órgãos |urisdicionais e ¡eIa comunidade |uridica
em geraI.
No mais, a suslenlação do Senado IederaI, na direção de que o
conlroIe de conslilucionaIidade não se ¡reslaria a avaIiação de o¡ções
IegisIalivas feilas ¡eIo IegisIador infraconslilucionaI, conlrasla com a
¡ró¡ria finaIidade da |urisdição conslilucionaI.
Mesmo no lema ora abordado, referenle a reguIamenlação da
¡ro¡aganda eIeiloraI, a aluação do Ioder LegisIalivo e condicionada
¡eIas baIizas conslilucionais, ¡or seus ¡rinci¡ios e regras eslruluranles,
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su|eilando-se a sindicabiIidade desla Corle.
Ior o¡orluno, vaIe re¡risar a emenla da ADI 956/DI, |uIgada
im¡rocedenle, na quaI se disculia a conslilucionaIidade da reguIação
deferida a ¡ro¡aganda eIeiloraI graluila conlida no arl. 76 da Lei 8.713/93:
´AÇÂO DIRITA DI INCONSTITUCIONALIDADI.
IROIAGANDA ILIITORAL GRATUITA. ARTIGO 76 DA LII
8.713/93. ARTIGO 220 DA CONSTITUIÇÂO IIDIRAL. O
horario eIeiloraI graluilo não lem sede conslilucionaI. IIe e a
cada ano eIeiloraI uma criação do IegisIador ordinario, que lem
auloridade ¡ara eslabeIecer os crilerios de uliIização dessa
graluidade, cu|o ob|elivo maior e iguaIizar, ¡or melodos
¡onderados, as o¡orlunidades dos candidalos de maior ou
menor ex¡ressão econômica no momenlo de ex¡or ao
eIeilorado suas ¡ro¡oslas. Ação direla |uIgada im¡rocedenle.¨
(ADI 956/DI, ReI. Min. Irancisco Rezek, D} de 20/4/01).
VaIe re¡risar as considerações do Minislro 5cpú!vcda Pcrtcncc, na
cilada ADI nº 956, in vcrbis:
´I óbvio, Senhor Iresidenle, que essa Iei, ¡revisla ¡ara
disci¡Iinar o 'dircitn dc antcna' não e Iivre, esla su|eila a
observância, ao res¡eilo, de direilos, garanlias e vaIores
conslilucionais, ex¡Iicilos ou im¡Iicilos. IIa esla su|eila,
¡rimariamenle, a ¡ró¡ria inslrumenlaIidade do acesso de
¡arlidos e candidalos graluilo ao radio e a leIevisão. I se esla
su|eila ao res¡eilo aos vaIores conslilucionais, lambem a um
lruismo da hermenêulica conslilucionaI, a necessidade de
¡onderar vaIores a¡arenlemenle conlra¡oslos e enconlrar a
soIução de equiIibrio enlre eIes¨.
Ior essas circunslâncias, afaslo referido ¡re|uizo ao |uIgamenlo da
ADI nº 4.430/DI, sendo, ainda, lais razões suficienles ¡ara viabiIizar, de
iguaI modo, a anaIise da ADI nº 4.795/DI.
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Iassemos, enlão, a anaIise de merilo.
4) A PROPAGANDA POLÍTICA E 5UA5 E5PECIE5: PROPAGANDA
PARTIDARIA E PROPAGANDA ELEITORAL
Desde Iogo se vê que a anaIise do ¡resenle lema e de aIlo reIevo
inslilucionaI e sociaI, assislindo razão aos requerenles quando ressaIlam a
im¡orlância do radio e da leIevisão como meios de divuIgação do
¡ensamenlo ¡oIilico-¡arlidario.
A evoIução dos modernos meios de comunicação, ¡alrocinada ¡eIo
desenvoIvimenlo da inlernel e das redes sociais ÷ que resuIlou no
incremenlo da inleralividade e na quebra do ¡aradigma enlre emissor e
rece¡lor da informação ÷, ainda não angariou ex¡ressão e voIume
suficienles ¡ara su¡Ianlar o aIcance das midias lradicionais (radio,
leIevisão e im¡rensa escrila), muilo embora lenha inlerferido nos
¡rocessos de inlercâmbio enlre eIas.
Dai ¡orque se sobreIeva a im¡orlância do ¡resenle debale ¡ara a
conslrução de um ¡rocesso eIeiloraI razoaveImenle equânime enlre os
¡arlidos ¡oIilicos, assim como ¡ara o Iivre exercicio do direilo de eIeição
dos re¡resenlanles ¡oIilicos ¡eIos cidadãos.
A anaIise deslas ações direlas de inconslilucionaIidade força-nos a
refIelir sobre lemas de inegaveI im¡orlância ¡ara o desenvoIvimenlo de
nosso sislema ¡oIilico-eIeiloraI, como o desenvoIvimenlo hislórico no
sislema ¡arlidario brasiIeiro, a ¡ro¡aganda ¡oIilica e o direilo
conslilucionaI dos ¡arlidos ao acesso a TV e ao radio, sua reIevância no
¡rocesso eIeiloraI, os crilerios de ¡arlici¡ação e de acesso ¡ro¡orcionaI, a
Iiberdade de criação dos ¡arlidos ¡oIilicos e sua im¡orlância ¡ara o
¡IuraIismo ¡oIilico, aIem do lormenloso ¡robIema da re¡resenlação dos
de¡ulados federais que migram dos seus ¡arlidos de origem ¡ara
¡arlidos criados a¡ós o ¡Ieilo eIeiloraI, ¡robIema esse que langencia
queslionamenlos acerca da fideIidade ¡arlidaria e da liluIaridade do
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mandalo nos casos de mudanças de Iegendas, denlre oulros.
}a se anlevê, ¡orlanlo, a riqueza do ¡resenle |uIgamenlo ¡ara o
desenvoIvimenlo da democracia brasiIeira.
I saIular, de inicio, lecer breves considerações sobre as noções de
¡ro¡aganda ¡oIilica e fazer uma ra¡ida digressão sobre as definições de
¡ro¡aganda ¡arlidaria e de ¡ro¡aganda eIeiloraI, bem como sobre o
regramenlo IegaI acerca da ¡ro¡aganda eIeiloraI no radio e na leIevisão.
}oeI }. Cândido enlende que a prnpaganda pn!ítica é gêncrn e,
consequenlemenle, a prnpaganda partidária c a prnpaganda c!citnra! sãn
duas dc suas cspécics.
OIivar ConegIian, ¡or sua vez, enlende que o gênero e a pub!icidadc
c!citnra!, denlro da quaI são es¡ecies a prnpaganda c!citnra!, em
¡rimeiro ¡Iano, e a prnpaganda pn!ítica. A prnpaganda partidária, aqui,
seria uma subes¡ecie da prnpaganda pn!ítica.
Iara meIhor conceiluar as ex¡ressões, uliIizarei o ¡rimeiro
enlendimenlo.
Segundo }ose }airo Gomes:
´A ¡ro¡aganda ¡oIilica caracleriza-se ¡or veicuIar
conce¡ções ideoIógicas com vislas a oblenção ou manulenção
do ¡oder eslalaI. (•) Tem em visla a conquisla do ¡oder, a
¡revaIência de uma ¡osição em ¡Iebiscilo, referendo ou eIeições
¡ara ¡reenchimenlo de cargos eIelivos, em que ha a
manulenção ou subsliluição de inlegranles do governo.
Tambem lem ¡or ob|elivo informar o ¡ovo das alividades e
reaIizações da Adminislração eslalaI¨ (Dircitn E!citnra!. 8. ed.
São IauIo: AlIas, 2012. ¡. 327).
Nesse senlido, ¡ro¡aganda ¡oIilica e loda aqueIa que ¡ossui
finaIidade eIeiloraI, não a¡enas com o fim es¡ecifico da conquisla de
volos, mas lambem com o ob|elivo de ex¡or delerminado ¡osicionamenlo
¡oIilico. Ior isso correla a ¡osição de que a ¡ro¡aganda ¡oIilica seria o
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gênero, ¡ois eIa, cIaramenle, engIoba os demais conceilos.
A ¡ro¡aganda ¡oIilica rege-se ¡or ¡rinci¡ios, denlre os quais,
deslacam-se, na divisão de }oeI }. Cândido, os ¡rinci¡ios da IegaIidade, da
Iiberdade, da res¡onsabiIidade, da iguaIdade, da dis¡onibiIidade e do
conlroIe |udiciaI da ¡ro¡aganda.
Iara o ¡resenle debale, sobressai a reIevância dos ¡rinci¡ios da
Iiberdade e da iguaIdade.
De acordo com o ¡rinci¡io da Iiberdade, assegura-se lolaI Iiberdade,
denlro dos dilames conslilucionais e Iegais, ¡ara a criação e a veicuIação
de ¡ro¡aganda ¡oIilica. Issa franquia decorre do ¡Ieno exercicio do
Islado Democralico de Direilo e concerne aos direilos conslilucionais de
Iiberdade de ex¡ressão e de informação.
Ior sua vez, o ¡rinci¡io da iguaIdade ¡reconiza que lodos os
¡arlidos ¡oIilicos, coIigações e candidalos devem ler as mesmas
condições e o¡orlunidades ¡ara veicuIarem seus ¡rogramas e ideias.
Is¡ecie de ¡ro¡aganda ¡oIilica, a ¡ro¡aganda ¡arlidaria se ¡resla a
ex¡Iicilação de ideias, ¡rogramas e ¡ensamenlos do ¡arlido. Irocura
angariar eIeilores e cidadãos que sim¡alizem com seus ideais e e
reguIada ¡eIo arl. 45 da Lei nº 9.096/95 (Lei dos Iarlidos IoIilicos).
Conforme }ose }airo Gomes:
´São ob|elivos da ¡ro¡aganda ¡arlidaria: (a) difundir os
¡rogramas ¡arlidarios€ (b) lransmilir mensagens aos fiIiados
sobre a execução dos ¡rogramas, dos evenlos com esles
reIacionados e das alividades congressuais do ¡arlido€ (c)
divuIgar a ¡osição do ¡arlido em reIação a lemas ¡oIilico-
comunilarios€ (d) ¡romover e difundir a ¡arlici¡ação ¡oIilica
feminina¨ (o¡. cil. ¡. 335).
Ainda sobre a ¡ro¡aganda ¡arlidaria, segue enunciação desla
Su¡rema Corle:
´A prnpaganda partidária dcstina-sc a diIusãn dc
princípins idcn!ðgicns, atividadcs c prngramas dns partidns
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pn!íticns, caraclerizando-se desvio de sua reaI finaIidade a
¡arlici¡ação de ¡essoas de oulro ¡arlido no evenlo em que
veicuIada. O acesso ao radio e a leIevisão, sem cuslo ¡ara os
¡arlidos, da-se as ex¡ensas do erario e deve ocorrer na forma
que dis¡user a Iei, consoanle dis¡osição ex¡ressa na Carla
IederaI (arl. 17, Ç 3º)¨ (ADI nº 2.677/DI-MC, ReI. Min. Maurícin
Cnrrêa, D} de 7/11/03)
Deslaque-se que as ¡resenles ações não versam sobre ¡ro¡aganda
¡arlidaria, mas, sim, sobre a oulra es¡ecie de ¡ro¡aganda ¡oIilica, a
¡ro¡aganda eIeiloraI, anaIisada a seguir.
A ¡ro¡aganda eIeiloraI e aqueIa que se reaIiza anles de cerlame
eIeiloraI e ob|eliva, basicamenle, a oblenção de volos, lornando-se
inslrumenlo de convencimenlo do eIeilor, que ¡ode, ¡or seu inlermedio,
am¡Iiar seu conhecimenlo sobre as convicções de cada candidalo ou
¡arlido, fazendo a escoIha que mais Ihe convier.
Assim e a doulrina de CarIos Mario da SiIva VeIIoso e •aIber de
Moura Agra:
´Alraves do conleudo da ¡ro¡aganda eIeiloraI os
¡arlici¡anles do ¡Ieilo buscam conquislar o a¡oio dos cidadãos,
lenlando convencê-Ios de que as ¡ro¡oslas defendidas são as
meIhores ¡ara a sociedade, uliIizando-se muilas vezes de
argumenlos ca¡ciosos¨ (E!cmcntns dc Dircitn E!citnra!. 2. ed.
São IauIo: Saraiva, 2010. ¡. 189).
}ose Neri da SiIveira ressaIla, de iguaI modo, a reIevância dessa
¡ro¡aganda ¡ara o ¡rocesso eIeiloraI, nos seguinles lermos:
´No desenvoIvimenlo do ¡rocesso eIeiloraI, ¡ossui
es¡eciaI reIevo a fase concernenle a ¡ro¡aganda eIeiloraI,
enquanlo esla ha de consliluir o veicuIo ¡eIo quaI ¡arlidos
¡oIilicos e candidalos aos cargos eIelivos, Iegilimamenle
escoIhidos em convenção, buscam conquislar o volo dos
membros do cor¡o eIeiloraI das res¡eclivas circunscrições, Iogo
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a¡ós o ¡Ieilo de regislro.¨ (Aspcctns dn prnccssn c!citnra!.
Iorlo AIegre: Livraria do Advogado. 1998. ¡. 109)
A Lei nº 9.504/97 (Lei das IIeições) eslabeIece, na aluaIidade, as
regras sobre a ¡ro¡aganda eIeiloraI. Consigno que a referida IegisIação
buscou lralar minuciosamenle da ¡ro¡aganda eIeiloraI, a fim de garanlir
a isonomia enlre candidalos e ¡arlidos, com dislribuição equilaliva de
o¡orlunidades, incIusive em reIação as ¡ro¡agandas no radio e na
leIevisão.
5. DA PROPAGANDA ELEITORAL NO RADIO E NA TELEVI5ÁO E 5EU
E5PECTRO DE ALCANCE COMPARATIVAMENTE A OUTRA5 MÍDIA5 5OCIAI5
A Carla de 1988 assegurou as agremiações o ´!irciic a rccursc !c
jun!c parii!4ric c accssc graiuiic ac r4!ic c a ic|ctisac, na jcrna !a |ci¨ (arl. 17,
Ç 3º, da Consliluição), direilos esses indis¡ensaveis a exislência e ao
desenvoIvimenlo dos ¡arlidos ¡oIilicos. Assim como o direilo de
re¡arlição dos recursos do Iundo Iarlidario, a ¡revisão conslilucionaI do
direilo de acesso dos ¡arlidos ¡oIilicos aos meios de comunicação,
lambem conhecido como ´!irciic !c anicna¨, foi inovação do Texlo
ConslilucionaI de 1988. Isse direilo ressaIla a isonomia enlre os ¡arlidos,
evilando o uso do ¡oder econômico ¡ara fins ¡arlidarios.
Como deslaca SamueI DaI-Iarra Nas¡oIini,
´‚oƒ reconhecimenlo ¡or ¡arle do mais aIlo documenlo
|uridico do ¡ais e, deveras, baslanle o¡orluno, e refIele
simuIlaneamenle a reIevância dos ¡arlidos ¡oIilicos e dos
meios de comunicação nas sociedades de massas
conlem¡orâneas¨ (P!ura!ismn Pn!íticn: subsidios ¡ara anaIise
dos sislemas ¡arlidario e eIeiloraI brasiIeiros em face da
Consliluição IederaI. Curiliba: }urua, 2006. ¡. 243)
Nole-se, ¡or o¡orluno, que a ResoIução nº 23.370, de 2011, do
TribunaI Su¡erior IIeiloraI disci¡Iinou a ¡ro¡aganda eIeiloraI ¡ara as
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vindouras eIeições munici¡ais, reguIamenlando o exercicio do direilo de
¡romoção de candidaluras nas diversas midias, se|am eIas escrilas,
eIelrônicas ou audiovisuais.
TaI falo lraz ¡ara a dimensão |uridica a reaIidade falica da
muIli¡Iicação do fenômeno da comunicação sociaI, com o surgimenlo de
novos canais, aIem daqueIes |a lradicionais (radio, leIevisão e im¡rensa
escrila). Issa evoIução da comunicação sociaI, ¡or sua vez, lem
im¡Iicações cada vez maiores ¡ara a alividade ¡ro¡agandislica e ¡ara a
formação das ¡referências dos eIeilores quanlo a sua re¡resenlação
¡oIilica.
Im 2008, ¡or exem¡Io, observou-se a uliIização inlensiva da inlernel
e de suas ferramenlas inleralivas na cam¡anha ¡residenciaI norle-
americana, lendo esse uso inlerferido decisivamenle no resuIlado do
¡Ieilo, naqueIe ¡ais.
Não obslanle, embora se|a crescenle a im¡orlância da midia
eIelrônica no Iais, a siluação brasiIeira ainda esla muilo aquem de um
acesso maciço da ¡o¡uIação a inlernel, ¡re¡onderando o radio e a
leIevisão como vias de comunicação sociaI ¡rinci¡ais do ¡ais.
Os recenles dados ¡reIiminares do Censo de 2010, divuIgados em
novembro ¡assado ¡eIo Inslilulo ßrasiIeiro de Geografia e Islalislica
(IßGI), dão conla da ¡resença da leIevisão em 95„ (novenla e cinco ¡or
cenlo) dos domiciIios ¡arlicuIares ¡ermanenles, ao ¡asso que o radio
eslaria ¡resenle em 81„ (oilenla e um ¡or cenlo) desses domiciIios.
Com¡aralivamenle, a ¡resença de com¡uladores com acesso a inlernel
nesses dominios chega ¡róximo a 30„ (lrinla ¡or cenlo) - ¡orcenlagem
caIcuIada com base nos numeros absoIulos divuIgados.
Sem considerar o lema do conlroIe eslalaI sobre as midias su|eilas a
concessão do Ioder IubIico, o ¡onlo que deslaco e a impnrtância dcsscs
mcins tradicinnais para n cnnvcncimcntn dn c!citnradn c para a
divu!gaçãn dns prngramas c prnpnstas dc gnvcrnança dns partidns
pn!íticns.
Vidc, a ¡ro¡ósilo o que dizia o arl. 130 da Lei nº 1.164, de 1950,
quando a ¡ro¡aganda eIeiloraI no radio e na leIevisão ainda não era
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graluila:
´Arl. 130. As eslações de radio, com exceção das referidas
no arligo anlerior e das de ¡olência inferior e dez kiIo…alls, nos
novenla dias anleriores as eIeições gerais de lodo o ¡ais ou de
cada circunscrição eIeiloraI, reservarão diariamenle duas horas
a ¡ro¡aganda ¡arlidaria, sendo uma deIas ¡eIo menos a noile,
deslinando-as, snb rignrnsn critérin dc rntatividadc, ans
diIcrcntcs partidns, mcdiantc tabc!a dc prcçns iguais para
tndns.¨
Como informa IaviIa Ribeiro, foi a Lei nº 6.091, de 15 de agoslo de
1974, de inicialiva do De¡ulado IleIvino, que ¡roibiu a ¡ro¡aganda
eIeiloraI ¡aga, no radio e na leIevisão, com o ob|elivo de obslar a
inlromissão do ¡oder econômico no ¡rocesso eIeiloraI, o quaI desfigurava
a aulenlicidade democralica das eIeições brasiIeiras. Iis o leor do arl. 12
do referido di¡Ioma IegaI:
´Arl. 12. A prnpaganda c!citnra!, nn rádin c na tc!cvisãn,
circunscrcvcr-sc-á, única c cxc!usivamcntc, an hnrárin gratuitn
discip!inadn pc!a Justiça E!citnra!, cnm a cxprcssa prnibiçãn
dc qua!qucr prnpaganda paga.
Iaragrafo unico. Sera ¡ermilida a¡enas a divuIgação ¡aga,
¡eIa im¡rensa escrila, do curricu!um-vitac do candidalo e do
numero do seu regislro na }usliça IIeiloraI, bem como do
¡arlido a que ¡erlence.¨
IaviIa Ribeiro ressaIla, ainda, a im¡orlância dessa aIleração:
´No regime insliluido ¡eIo Código IIeiloraI o horario
graluilo linha o sabor de ¡aIialivo, a liluIo de com¡ensação,
¡ara que os candidalos de menor Iaslro econômico
enconlrassem lambem o¡orlunidade de acesso aos meios de
comunicação, eIiminando a grande dislância que os se¡arava
dos candidalos mais bafe|ados ¡eIa forluna ou com meIhor
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su¡orle econômico e a¡oio.
Agora, a siluação normaliva se com¡Iela e se a¡erfeiçoa,
coIocando os candidalos em niveI comum de dis¡ula,
¡arlici¡ando lodos, iguaIilaria e unicamenle, dos ¡rogramas
graluilos dislribuidos enlre os ¡arlidos, ficando ¡roibida a
¡ro¡aganda ¡aga, eIevando, ¡orlanlo, o coeficienle
democralico do debale eIeiloraI¨ (Dircitn c!citnra!. 3. ed.,
Iorense: Rio de }aneiro, 1988. ¡. 322).
Com efeilo, visando ao equiIibrio do ¡Ieilo e a a¡Iicação do ¡rinci¡io
da isonomia, ¡roibiu-se, lanlo no âmbilo do radio, quanlo no da leIevisão,
quaIquer li¡o de ¡ro¡aganda ¡aga, Iimilando-se o uso desses veicuIos de
comunicação, ¡ara fins ¡arlidarios e eIeilorais, aos horarios graluilos que
a IegisIação confere a ¡ro¡aganda ¡arlidaria e a ¡ro¡aganda eIeiloraI.
Hisloricamenle, o lem¡o deslinado a ¡ro¡aganda eIeiloraI graluila
sem¡re foi lralado de forma iguaIilaria, ou se|a, os ¡arlidos dis¡unham
da mesma quanlidade de horarios.
O Código IIeiloraI de 1965 (Lei 4.737), em seu arl. 250, Ç 2º, lralava,
ex¡ressamenle, da isonomia enlre os ¡arlidos, deixando regislrado que,
´‚aƒ jusiiça ||ciicra|, icn!c cn ccnia cs !irciics iguais !cs parii!cs, rcgu|ar4,
para c cjciic !c jisca|izaçac, cs ncr4rics ccncc!i!cs¨.
Iosleriormenle, esse dis¡osilivo foi aIlerado ¡eIa Lei nº 4.961/66,
¡ossibiIilando a adoção de crilerios de dislribuição dos horarios, desde
que houvesse concordância dos ¡arlidos e das emissoras, aIem de ¡revia
comunicação a }usliça IIeiloraI. TaI dis¡osilivo sofreu, ainda, mais duas
aIlerações, em 1976 e em 1977, anles de ser, finaImenle, revogado ¡eIa Lei
nº 9.504/97, ora em vigor e ob|elo das ¡resenles ações.
A¡ós a Consliluição de 1988, ¡orem, a dislribuição de lem¡o no
radio e na leIevisão enlre os ¡arlidos foi ob|elo de reguIação es¡ecifica
¡or dois di¡Iomas Iegais, a Lei nº 8.713/93, a quaI reguIava as eIeições de
3 de oulubro de 1994, e a Lei nº 9.100/95, que eslabeIecia normas ¡ara a
reaIização das eIeições munici¡ais de 3 de oulubro de 1996.
Nesses dois di¡Iomas, era cIara a dislribuição dos horarios Ievando-
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se em consideração a re¡resenlação ¡arlidaria na Câmara dos De¡ulados.
Vidc o que diziam os dis¡osilivos Iegais:
´Lci nº 8.713/93 - Arl. 74. A }usliça IIeiloraI dislribuira o
lem¡o em cada um dos ¡eriodos diarios do horario reservado a
¡ro¡aganda eIeiloraI graluila enlre os ¡arlidos e coIigações que
lenham candidalo a cada eIeição de que lrala esla Iei,
observados os seguinles crilerios:
IV - nas eIeições ¡ro¡orcionais, o horario definido no Ç 3º
do arligo anlerior sera assim dislribuido:
a) vinle minulos divididos iguaIilariamenle enlre os
¡arlidos, inde¡endenlemenle de eslarem coIigados ou não€
b) quarenla minulos divididos prnpnrcinna!mcntc an
númcrn dc rcprcscntantcs dc cada partidn na Câmara dns
Dcputadns.¨
´Lci nº 9.100/95 - Arl. 57. A }usliça IIeiloraI dislribuira
cada um dos ¡eriodos referidos no arligo anlerior enlre os
¡arlidos e coIigações que lenham candidalos regislrados,
conforme se lralar de eIeição ma|orilaria ou ¡ro¡orcionaI,
observado o seguinle:
I - um quinlo do lem¡o, iguaIilariamenle enlre os ¡arlidos
e coIigações€
II - qualro quinlos do lem¡o, enlre os ¡arlidos e
coIigações, prnpnrcinna!mcntc an númcrn dc scus
rcprcscntantcs na Câmara dns Dcputadns€
III - quando concorrerem a¡enas dois candidalos a eIeição
¡ara Irefeilo e Vice-Irefeilo, o lem¡o sera dividido iguaImenle
enlre eIes.¨
Com a edição da Lei nº 9.504/97, chamada Lei das IIeições, se
ob|elivou conferir maior eslabiIidade a IegisIação eIeiloraI, dolando o
ordenamenlo |uridico de uma Iei geraI que reguIamenlasse as diversas
siluações que ¡oderiam ocorrer duranle o ¡rocesso eIeiloraI.
Anles do seu advenlo, edilava-se Iei es¡ecifica, a exem¡Io das
ciladas Leis nº 8.713/93 e 9.100/95, ¡ara cada eIeição que aconlecia, com
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regras ¡ró¡rias. Assim, quando da ¡ro¡osição do Iro|elo de Lei nº 2.695,
de 1997, que deveria, iniciaImenle, fixar normas ¡ara as eIeições de 1998,
disculiu-se a ¡ossibiIidade de que essas fossem deslinadas a lodas as
eIeições ¡osleriores, lendo sido reunidas, enlão, conlribuições
im¡orlanles da IegisIação anlerior, as quais foram somadas inovações
significalivas.
Segundo o reIalor do ¡ro|elo na Comissão de Consliluição e }usliça e
de Redação, De¡ulado CarIos A¡oIinario, a a¡resenlação de um
Subslilulivo ao IL nº 2.695/97, buscava dar um caraler duradouro a
maleria, disci¡Iinando não a¡enas as eIeições de 1998, mas lambem as
seguinles, aluaIizando ló¡icos corriqueiros nas IegisIações lem¡orarias.
Com efeilo, dianle da ¡revaIência, muilas vezes ale ¡erniciosa, da
leIevisão e do radio sobre os demais veicuIos de comunicação de massa, a
Lei nº 9.504/97 buscou minudenciar o regramenlo do acesso graluilo ao
radio e a leIevisão em ¡eriodos eIeilorais, no senlido de im¡edir o uso
abusivo dos canais de TV e das emissoras de radio nas cam¡anhas
eIeilorais.
Como mais uma vez deslacam CarIos Mario da SiIva VeIIoso e
•aIber de Moura Agra:
´Como re¡resenla uma ferramenla ¡oderosissima ¡ara
garanlir a adesão dos cidadãos, ¡odendo mesmo fazer com que
aconlecimenlos faIsos assumam a vesle de verdadeiros, a
IegisIação eIeiloraI o¡lou ¡or reguIa-Ia em suas minudências,
de modo que ¡ossa ser reaIizada de maneira ¡arilaria a lodos
os candidalos, na lenlaliva de evilar o abuso do ¡oder
econômico¨ (o¡. cil. ¡. 189).
Iara o que inleressa na ¡resenle anaIise, e im¡orlanle ressaIlar que o
arl. 47 da Lei nº 9.504/97 disci¡Iinou a dislribuição do lem¡o de
¡ro¡aganda eIeiloraI graluila no radio e na leIevisão enlre os
¡arlidos/coIigações concorrenles. Iis a inlegra do dis¡osilivo:
´Arl. 47. As emissoras de radio e de leIevisão e os canais
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de leIevisão ¡or assinalura mencionados no arl. 57 reservarão,
nos quarenla e cinco dias anleriores a anleves¡era das eIeições,
horario deslinado a divuIgação, em rede, da ¡ro¡aganda
eIeiloraI graluila, na forma eslabeIecida nesle arligo.
(...)
§ 2º Os hnrárins rcscrvadns a prnpaganda dc cada
c!ciçãn, nns tcrmns dn parágraIn antcrinr, scrãn distribuídns
cntrc tndns ns partidns c cn!igaçñcs quc tcnham candidatn c
rcprcscntaçãn na Câmara dns Dcputadns, nbscrvadns ns
scguintcs critérins:
I - um tcrçn, igua!itariamcntc,
II - dnis tcrçns, prnpnrcinna!mcntc an númcrn dc
rcprcscntantcs na Câmara dns Dcputadns, cnnsidcradn, nn
casn dc cn!igaçãn, n rcsu!tadn da snma dn númcrn dc
rcprcscntantcs dc tndns ns partidns quc a intcgram.
§ 3º Para cIcitn dn dispnstn ncstc artign, a rcprcscntaçãn
dc cada partidn na Câmara dns Dcputadns é a rcsu!tantc da
c!ciçãn. (Redação dada ¡eIa Lei nº 11.300, de 2006)
§ 4º O númcrn dc rcprcscntantcs dc partidn quc tcnha
rcsu!tadn dc Iusãn nu a quc sc tcnha incnrpnradn nutrn
cnrrcspnndcrá a snma dns rcprcscntantcs quc ns partidns dc
nrigcm pnssuíam na data mcncinnada nn parágraIn antcrinr.
Ç 5º Se o candidalo a Iresidenle ou a Governador deixar
de concorrer, em quaIquer ela¡a do ¡Ieilo, e não havendo a
subsliluição ¡revisla no arl. 13 desla Lei, far-se-a nova
dislribuição do lem¡o enlre os candidalos remanescenles.
Ç 6º Aos ¡arlidos e coIigações que, a¡ós a a¡Iicação dos
crilerios de dislribuição referidos no caput, obliverem direilo a
¡arceIa do horario eIeiloraI inferior a lrinla segundos, sera
assegurado o direilo de acumuIa-Io ¡ara uso em lem¡o
equivaIenle.¨
IeIas normas acima ciladas, a re¡arlição do horario graluilo lem
como referência basica a re¡resenlação dos ¡arlidos/coIigações na
Câmara dos De¡ulados resuIlanle da uIlima eIeição. Um lerço do horario
e re¡arlido iguaIilariamenle enlre lodos os ¡arlidos concorrenles que
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lenham re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados naqueIa dala€ e os dois
lerços reslanles são re¡arlidos ¡ro¡orcionaImenle ao numero de
de¡ulados federais de cada ¡arlido naqueIa mesma dala.
Na hi¡ólese de coIigação, e considerada a soma do numero de
de¡ulados federais de lodas as Iegendas que a inlegram, lendo em conla,
novamenle, o resuIlado do uIlimo ¡Ieilo.
Ior sua vez, o numero de re¡resenlanles do ¡arlido que lenha
resuIlado de fusão ou a que se lenha incor¡orado oulro corres¡onde a
soma dos re¡resenlanles que os ¡arlidos de origem ¡ossuiam na dala
mencionada no ¡aragrafo anlerior.
Ademais, aos ¡arlidos e coIigações que, a¡ós a a¡Iicação dos
crilerios de dislribuição referidos, obliverem direilo a ¡arceIa do horario
eIeiloraI inferior a lrinla segundos e assegurado o direilo de acumuIa-Io
¡ara uso em lem¡o equivaIenle.
RessaIle-se que o arl. 47 da Lei nº 9.504/97, ao reguIar a dislribuição
de lem¡o no radio e na leIevisão enlre os ¡arlidos, de acordo com a
re¡resenlação ¡arlidaria na Câmara dos De¡ulados, leve como base os
dois di¡Iomas Iegais |a mencionados, que reguIaram as eIeições de 3 de
oulubro de 1994 (Lei nº 8.713/93) e as eIeições munici¡ais de 3 de oulubro
de 1996 (Lei nº 9.100/95).
Nos debales IegisIalivos acerca da dislribuição do lem¡o reservado a
¡ro¡aganda eIeiloraI no radio e na leIevisão, quando da a¡rovação do
Iro|elo de Lei nº 2.695/97, que resuIlou na Lei 9.504/97, era lambem
evidenle a ¡reocu¡ação com a queslão da fideIidade ¡arlidaria. AqueIa
e¡oca ainda não exisliam sóIidos enlendimenlos combalendo a
infideIidade e, ¡or essa razão, decidiu-se que não baslava o ¡arlido ler
candidalo ao cargo eIelivo, eIe deveria lambem ler re¡resenlação na
Câmara dos De¡ulados.
Oulra ¡oIêmica foi quanlo a definição de quaI seria o momenlo em
que se conlaria a re¡resenlação. Duranle os debales IegisIalivos, muilos
sugeriram o ´ncncnic cn quc jcs can!i!aics} assunisscjn} c nan!aic¨ e
oulros ´aic c |iniic !a Ici ||ciicra|¨, mas ficou a¡rovado que a
re¡resenlação seria ´a cxisicnic na !aia !c inicic !a |cgis|aiura quc csiitcr cn
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cursc¨ (arl. 47, Ç 3º, Lei 9.504/97).
Iosleriormenle, houve aIleração no Ç 3º do arl. 47, com o advenlo da
Lei nº 11.300/06, quando se ¡assou a eslabeIecer que a re¡resenlação seria
a ´resuIlanle da eIeição¨.
O ob|elo da im¡ugnação conlida na ADI nº 4.430 refere-se,
exalamenle, a esses crilerios de divisão do lem¡o de radio e TV,
iniciaImenle quanlo a exigência de re¡resenlação na Câmara dos
De¡ulados e, em seguida, quanlo a divisão ¡ro¡orcionaI a referida
re¡resenlalividade do ¡arlido/coIigação na Câmara IederaI.
AIem disso, lambem e queslionado o Ç 6º do arl. 45 da Lei nº
9.504/97, defendendo o requerenle da ADI nº 4.430 a decIaração de
inconslilucionaIidade da dis¡osição que auloriza os ¡arlidos ¡oIilicos a
uliIizarem, na ¡ro¡aganda eIeiloraI de seus candidalos em âmbilo
regionaI, incIusive no horario eIeiloraI graluilo, a imagem e a voz de
candidalo ou miIilanle de ¡arlido ¡oIilico que inlegre a sua coIigação em
âmbilo nacionaI.
Iasso, enlão, ¡ara a anaIise dessas im¡ugnações.
6) DIVI5ÁO DO TEMPO DE RADIO E TV DE ACORDO COM A
REPRE5ENTAÇÁO NA CAMARA DO5 DEPUTADO5
6.1) DA INCON5TITUCIONALIDADE DA EXCLU5ÁO DO5 PARTIDO5
POLÍTICO5 5EM REPRE5ENTAÇÁO NA CAMARA DO5 DEPUTADO5 DA
PROPAGANDA ELEITORAL GRATUITA
Iarle da im¡ugnação do Iarlido Humanisla da SoIidariedade (IHS)
dirige-se conlra a ex¡ressão ´e rcprcscniaçac na Cênara !cs Ocpuia!cs¨
conlida na cabeça do Ç 2º do arl. 47 da Lei nº 9.504/97, com a seguinle
redação:
´Arl. 47 (...)
(•)
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Ç 2º Os horarios reservados a ¡ro¡aganda de cada eIeição,
nos lermos do ¡aragrafo anlerior, serão dislribuidos enlre lodos
os ¡arlidos e coIigações que lenham candidalo c rcprcscntaçãn
na Câmara dns Dcputadns, observados os seguinles crilerios:
I - um lerço, iguaIilariamenle€
II - dois lerços, ¡ro¡orcionaImenle ao numero de
re¡resenlanles na Câmara dos De¡ulados, considerado, no caso
de coIigação, o resuIlado da soma do numero de re¡resenlanles
de lodos os ¡arlidos que a inlegram.¨
Suslenla o requerenle que condicionar a ¡arlici¡ação de ¡arlido
¡oIilico na ¡ro¡aganda eIeiloraI a exislência de re¡resenlação desse na
Câmara dos De¡ulados fere o ¡rinci¡io da iguaIdade, na medida em que
cria dislinção indevida enlre insliluições que se equivaIem, desde o
regislro, no TribunaI Su¡erior IIeiloraI.
Im ¡arle, assisle razão ao requerenle. TaIvez, nesle ¡arlicuIar, não
¡ro¡riamenle ¡eIa ofensa ao ¡rinci¡io da iguaIdade, mas,
¡rimordiaImenle, ¡eIa cxc!usãn dn prðprin dircitn dc participaçãn
pn!ítica c pc!a cxc!usãn dn dircitn cnnstitucinna! das agrcmiaçñcs an
"!"#$$% '(!)*+)% !% (,-+% # . )#/#0+$1%", cnnsagradn nn art. 17, § 3º, da
Cnnstituiçãn, de inegaveI reIevância ¡ara a exislência e o
desenvoIvimenlo dos ¡arlidos ¡oIilicos.
Com efeilo, da Ieilura isoIada da ex¡ressão queslionada, concIui-se
que somenle os ¡arlidos ¡oIilicos ¡ossuidores simuIlaneamenle de
candidaluras e de re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados lêm direilo
de acesso ao horario eIeiloraI graluilo no radio e na leIevisão. Im oulras
¡aIavras, ¡arlido sem re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados não
¡arlici¡aria do horario eIeiloraI graluilo.
RessaIle-se que essa foi, iniciaImenle, a inler¡relação conferida ¡eIo
TribunaI Su¡erior IIeiloraI, !ngn apðs a cdiçãn da Lci nº 9.504/97, na
ConsuIla nº 371, com reIação a quaI assenlou o seguinle:
´Iro¡aganda eIeiloraI no radio e na leIevisão. Iro¡aganda
eIeiloraI graluila. O horario deve ser dislribuido a¡enas enlre os
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¡arlidos ou coIigações que lenham candidalos e re¡resenlação
na Câmara dos De¡ulados (Lei nº. 9.504/97, arl. 47, Ç 2º)¨
(ResoIução nº 20.069 de 16/12/1997, ReI. Min. Ni!snn Vita!
Navcs, D} de 17/2/98).
A ¡robIemalica reside na ¡arlicuIa adiliva ´e¨, conslanle da
ex¡ressão ´scrac !isiri|ui!cs cnirc ic!cs cs parii!cs c cc|igaç5cs quc )#23!4
"!2-+-!)% # (#5(#$#2)!61% 2! 784!(! -%$ 9#5*)!-%$¨, da quaI e ¡ossiveI
relirar |uizo excIudenle em reIação aqueIas agremiações que ¡osluIam a
candidalura sem re¡resenlação na casa IegisIaliva.
Ior sua vez, a Consliluição IederaI, em seu arl. 17, coIoca o ¡arlido
¡oIilico como eIemenlo essenciaI do ¡rocesso eIeiloraI, sendo que o
exercicio da ca¡acidade eIeiloraI ¡assiva (eIegibiIidade) somenle e viaveI
ao cidadão que se lorna fiIiado a uma agremiação (arl. 14, Ç 3º, inciso V,
da Consliluição IederaI).
Com efeilo, conforme delermina o arl. 17, Ç 3º da Carla da Re¡ubIica,
os ¡arlidos ¡oIilicos ´):4 -+(#+)% a rccurscs !c jun!c parii!4ria c accssc
graiuiic ac r4!ic c a ic|ctisac, na jcrna !a |ci¨. Conquanlo a Consliluição
IederaI lenha deferido a IegisIação ordinaria a definição dos crilerios
dessa ¡arlici¡ação, reconheceu, de imedialo, a garanlia de acesso.
Conforme escIarecimenlos do eminenle Minislro Ayrcs Brittn, no
|uIgamenlo da ADI nº 1.351:
´Não eslamos dianle de uma regra conslilucionaI
rigorosamenle do li¡o de eficacia Iimilada.
Quero crer que o chamamenlo a Iei, a convocação ao
IegisIador ordinario se faz aqui no ¡Iano inslrumenlaI, no ¡Iano
do nc!us cpcran!i, no ¡Iano funcionaI.¨
Nesses lermos, cabe a IegisIação reguIamenlar a regra conslilucionaI,
mas sob seus as¡eclos inslrumenlais, viabiIizando o exercicio desse
direilo ¡or lodas as agremiações ¡arlidarias, definindo, incIusive,
crilerios de dislribuição, mas não ¡ermile insliluir mecanismos e
exigências que venham a excIuir e a inviabiIização o ¡ró¡rio direilo
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conslilucionaI de ¡arlici¡ação dos ¡arlidos. Isse e o enlendimenlo
ex¡oslo ¡or Orides Mezzaroba:
´Isses crilerios naluraImenle não ¡odem ser excIudenles,
¡ois o lexlo conslilucionaI e muilo cIaro ao afirmar que os
Parii!cs Pc|iiiccs têm dircitn. Assim, quaIquer Parii!c que liver
os seus eslalulos regislrados no TribunaI Su¡erior IIeiloraI
¡assa a ler o direilo aos recursos do jun!c parii!4ric e ao accssc
graiuiic ac r4!ic c a ic|ctisac¨ (Intrnduçãn an dircitn partidárin
brasi!cirn. 2. ed., Rio de }aneiro: Lumen }uris, 2004. ¡. 283-284).
Verifica-se, ademais, que a aluação ¡oIilica do ¡arlido e subsidiada,
ao menos, ¡eIas duas garanlias conlidas no mencionado dis¡osilivo
conslilucionaI: o acesso aos recursos do fundo ¡arlidario e a uliIização
graluila do radio e da leIevisão ¡ara a reaIização da ¡ro¡aganda
¡arlidaria e eIeiloraI. Essa ú!tima, como saIienlado, cnnstitui mccanismn
dc cIctiva participaçãn nn p!citn c!citnra!, asscgurandn n cspaçn dc
cnmunicaçãn ncccssárin an candidatn c an partidn pn!íticn, pcrsnnagcns
indissnciávcis dn prnccssn c!citnra!.
Ora, !cvar a cabn intcrprctaçãn rcstritiva, quc impcça a participaçãn
dc partidns scm rcprcscntaçãn na Câmara Fcdcra! na prnpaganda
c!citnra! gratuita, é n mcsmn quc tn!hcr dircitn atrc!adn, dc Inrma
imancntc, a pnstu!açãn dc cargns c!ctivns.
Com efeilo, no |uIgamenlo da ADI nº 1.351/DI e da ADI nº 1.354/DI,
esle Su¡remo TribunaI IederaI afaslou a chamada ´CIausuIa de ßarreira¨,
enlendida como aqueIa que reslringia subslanciaImenle o direilo ao
funcionamenlo ¡arIamenlar, o acesso ao horario graluilo de radio e
leIevisão e a dislribuição dos recursos do Iundo Iarlidario, ¡or vioIação
aos arls. 1º, V, e 58, Ç 1º, da Lei Maior. Na ocasião:
´Considerou-se (...) sob o ânguIo da razoabiIidade, serem
inaceilaveis os ¡alamares de desem¡enho e a forma de raleio
concernenle a ¡arlici¡ação no Iundo Iarlidario e ao lem¡o
dis¡oniveI ¡ara a ¡ro¡aganda ¡arlidaria adolados ¡eIa Iei. Ior
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fim, ressaIlou-se que, no Islado Democralico de Direilo, a
nenhuma maioria e dado lirar ou reslringir os direilos e
Iiberdades fundamenlais da minoria, lais como a Iiberdade de
se ex¡ressar, de se organizar, de denunciar, de discordar e de se
fazer re¡resenlar nas decisões que infIuem nos deslinos da
sociedade como um lodo, enfim, de ¡arlici¡ar ¡Ienamenle da
vida ¡ubIica¨ (Informalivo nº 451, de 8 de dezembro de 2006) .
Vidc a emenla dos referidos |uIgados:
´IARTIDO IOLITICO - IUNCIONAMINTO
IARLAMINTAR - IROIAGANDA IARTID†RIA GRATUITA -
IUNDO IARTID†RIO. 5urgc cnnI!itantc cnm a Cnnstituiçãn
Fcdcra! !ci quc, cm Iacc da gradaçãn dc vntns nbtidns pnr
partidn pn!íticn, aIasta n Iuncinnamcntn par!amcntar c rcduz,
substancia!mcntc, n tcmpn dc prnpaganda partidária gratuita
c a participaçãn nn ratcin dn Fundn Partidárin.
NORMATIZAÇÂO - INCONSTITUCIONALIDADI - V†CUO.
Anle a decIaração de inconslilucionaIidade de Ieis, incumbe
alenlar ¡ara a inconveniência do vacuo normalivo, ¡ro|elando-
se, no lem¡o, a vigência de ¡receilo lransilório, isso visando a
aguardar nova aluação das Casas do Congresso NacionaI.¨
(ADI nº 1.351/DI, ReI. Min. Marcn Auré!in, D} de 30/3/07).
Muilo embora o lema ¡ossa ser resoIvido a Iuz da isonomia
¡arlidaria, como reconhecido quando do |uIgamenlo das ações direlas
que versaram sobre a cIausuIa de barreira, enlendo que, no caso, a
excIusão das agremiações ¡arlidarias que não lenham re¡resenlação na
Câmara IederaI afigura-se inconslilucionaI, lendo em visla re¡resenlar
alenlado ao direilo assegurado, ex¡ressamenle, no Ç 3º do arl. 17 da Lei
Maior, indis¡ensaveI a exislência e ao desenvoIvimenlo desses enles
¡Iurais, cerceando o seu direilo de voz nas eIeições, acessiveI que deve ser
a lodos os candidalos e ¡arlidos ¡oIilicos.
RessaIle-se que lem sido exalamenle essa a Ieilura que lem sido feila
¡eIo TribunaI Su¡erior IIeiloraI (com exceção daqueIa conferida na
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ConsuIla nº 371, de 1997, anles mencionada), n qua! tcm prnmnvidn a
rcpartiçãn dn tcmpn dcstinadn a prnmnçãn c!citnra!, quantn a tcrça
partc, dc Inrma isnnðmica cntrc tndas as !cgcndas cnm candidaturas,
indcpcndcntcmcntc da cxigência dc rcprcscntatividadc na Câmara dns
Dcputadns. No que loca aos dois lerços reslanles, a re¡arlição e feila
¡ro¡orcionaImenle enlre aqueIas agremiações que lenham re¡resenlação
na Câmara dos De¡ulados.
Ixem¡Io disso e a ResoIução nº 23.370/11, ¡or meio da quaI o TSI
dis¡ôs sobre a uliIização do horario eIeiloraI graluilo ¡ara as eIeições
munici¡ais de 2012, conforme se observa do seu arl. 35:
´Arl. 35. Os }uizes IIeilorais dislribuirão os horarios
reservados a ¡ro¡aganda de cada eIeição enlre ns partidns
pn!íticns c as cn!igaçñcs quc tcnham candidatn , observados os
seguinles crilerios (Lei nº 9.504/97, arl. 47, Ç 2º, I e II€ Ac.-TSI nº
8.427, de 30.10.86):
I ÷ um lerço, iguaIilariamenle€
II ÷ dois lerços, ¡ro¡orcionaImenle ao numero de
re¡resenlanles na Câmara dos De¡ulados, considerado, no caso
de coIigação, o resuIlado da soma do numero de re¡resenlanles
de lodos os ¡arlidos ¡oIilicos que a inlegrarem.¨
Remonlando a ¡eriodo anlerior a Lei nº 9.504/97, observa-se que o
TSI |a havia disculido a lese da indis¡ensabiIidade do direilo de acesso
ao radio e a leIevisão quando do |uIgamenlo consubslanciado no Acórdão
nº 8.427. NaqueIa assenlada, enconlrava-se em Iiligio o direilo ou não de
¡arlici¡ação dos ¡arlidos sem re¡resenlação no Congresso NacionaI no
horario eIeiloraI graluilo. Im ¡aula, a ¡ro¡aganda eIeiloraI das eIeições
de 1986, ob|elo de reguIamenlação ¡eIa Lei nº 7.508/86.
I de inleresse recordar que, a des¡eilo da im¡rocedência dos
mandados de segurança aIi a¡reciados, ¡arle da Corle IIeiloraI aderiu a
lese da necessidade de se assegurar o direilo de ¡arlici¡ação dos referidos
¡arlidos, com fundamenlo no direilo de iguaIdade ¡arlidaria, defendida
lanlo ¡eIo ho|e Minislro Gi!mar Mcndcs, enlão Irocurador da Re¡ubIica,
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quanlo ¡eIo Minislro 5cpú!vcda Pcrtcncc, que, a e¡oca, oficiava como
Irocurador-GeraI IIeiloraI.
Conludo, ainda que a aluaI inler¡relação reaIizada ¡eIo TSI se|a no
senlido de que um lerço do horario e dislribuido iguaIilariamenle enlre
lodos os ¡arlidos e coIigações que lenham candidalos,
inde¡endenlemenle de re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados, e,
¡orlanlo, nos exalos lermos aqui defendido, não lem eIa o condão de
ex¡ungir o conleudo normalivo da referida ex¡ressão ofensiva do
sislema, razão ¡eIa quaI ¡ersisle a necessidade de se ¡roferir |uizo de
inconslilucionaIidade sobre a ex¡ressão ´c rcprcscniaçac na Cênara !cs
Ocpuia!cs´ inscuI¡ida na cabeça do Ç 2º do arl. 47 da Lei nº 9.504/97.
Iaço a ressaIva de que esla decIaração não re¡ercule imedialamenle
sobre os incisos I e II do mesmo ¡aragrafo, os quais versam sobre os
crilerios de dislribuição do lem¡o da ¡ro¡aganda eIeiloraI enlre os
diversos ¡arlidos, ob|elo de anaIise seguinle.
6.2) A DI5TRIBUIÇÁO DO TEMPO DE PROPAGANDA ELEITORAL E A
REPRE5ENTAÇÁO NA CAMARA DO5 DEPUTADO5: TRATAMENTO
DIFERENCIADO A LUZ DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE E DA RAZOABILIDADE
Iarlindo da minha concIusão, fixada a ¡remissa da im¡ossibiIidade
de excIusão dos ¡arlidos ¡oIilicos do horario eIeiloraI graluilo e da
inconslilucionaIidade da exigência de re¡resenlação na Câmara dos
De¡ulados ¡ara que a Iegenda ¡arlici¡e da ¡ro¡aganda eIeiloraI graluila,
cum¡re anaIisar a conslilucionaIidade ou não da divisão do lem¡o de
radio e de leIevisão ¡ro¡orcionaImenle a re¡resenlalividade na Câmara
IederaI.
Trala-se, ¡ro¡riamenle, do cole|o enlre os crilerios de divisão,
conlidos nos incisos I e II do Ç 2º do arl. 47 da Lei 9.504/97 - quais se|am,
um lerço do lem¡o de forma iguaIilaria enlre lodos os ¡arlidos/coIigações
concorrenles e dois lerços somenle enlre aqueIes com re¡resenlação na
Câmara dos De¡ulados - com a aIudida isonomia de lodas as
agremiações ¡oIilicas.
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Defende o ¡arlido aulor da ADI nº 4.430 a necessidade de se decIarar
a inconslilucionaIidade dos incisos I e II conlidos no Ç 2º do arl. 47 Lei nº
9.504/97 (Lei das IIeições), de forma que a re¡arlição do horario da
¡ro¡aganda eIeiloraI graluila se faça de forma iguaIilaria enlre lodos os
¡arlidos ¡arlici¡es da dis¡ula.
TaI fórmuIa de divisão, asseguradora da ¡arlici¡ação equilaliva dos
diversos ¡arlidos envoIvidos no ¡Ieilo, |a linha sido con|eclurada nos
|uIgamenlos do MS nº 746 e do MS nº 754 do TSI, vidc Acórdão nº 8.427,
|a mencionado, como se observa no volo do Minislro Oscar Cnrrêa:
´Aos mandados, como se viu, aduziu o eminenle
Irocurador-GeraI IIeiloraI re¡resenlação, ¡ugnando ¡eIa
decIaração de inconslilucionaIidade das ¡aIavras 'com
re¡resenlação no Congresso NacionaI' e da aIinea 'b' do arl. 27,
II, da ResoIução nº 12.924/86 (•).
Com isso, ¡Ieileia-se, em sinlese, que ¡arlidos, mesmo
sem re¡resenlação no Congresso NacionaI, dis¡onham de
lem¡o dislribuido denlre dos 40 minulos da aIinea 'b' do arl. 27,
II, da ResoIução 12.294, que re¡roduziu o arl. 1º, II, 'b', da Lei nº
7.508, de 4/7/1986.¨
A lemalica cenlraI foi am¡Iamenle disculida nesla Corle nos
|uIgamenlos da ADI nº 1.351/DI e da ADI nº 1.354/DI, quando se
enconlrava em xeque o arl. 13 da Lei nº 9.096/95 e seus conseclarios.
Referido dis¡osilivo abrangia a denominada ´cIausuIa de barreira¨, ¡or
meio da quaI se vedava o funcionamenlo ¡arIamenlar, nas diversas Casas
LegisIalivas, dos ¡arlidos que não oblivessem re¡resenlação suficienle na
Câmara dos De¡ulados. Vidc o mencionado dis¡osilivo IegaI:
´Arl. 13. Tem direilo a funcionamenlo ¡arIamenlar, em
lodas as Casas LegisIalivas ¡ara as quais lenha eIegido
re¡resenlanle, o ¡arlido que, em cada eIeição ¡ara a Câmara
dos De¡ulados oblenha o a¡oio de, no minimo, cinco ¡or cenlo
dos volos a¡urados, não com¡ulados os brancos e os nuIos,
dislribuidos em, ¡eIo menos, um lerço dos Islados, com um
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minimo de dois ¡or cenlo do lolaI de cada um deIes.¨
Issa regra de acesso linha re¡ercussões em oulras queslões, como no
enquadramenlo do ¡arlido ¡ara a definição do lem¡o de ¡ro¡aganda
¡arlidaria semeslraI, na dislribuição dos recursos do fundo ¡arlidario,
enlre oulras queslões lransilórias, conforme se verifica nos dis¡osilivos
seguinles:
´Arl. 41. O TribunaI Su¡erior IIeiloraI, denlro de cinco
dias, a conlar da dala do de¡ósilo a que se refere o Ç 1º do
arligo anlerior, fara a res¡ecliva dislribuição aos órgãos
nacionais dos ¡arlidos, obedecendo aos seguinles crilerios:
I - um ¡or cenlo do lolaI do Iundo Iarlidario sera
deslacado ¡ara enlrega, em ¡arles iguais, a lodos os ¡arlidos
que lenham seus eslalulos regislrados no TribunaI Su¡erior
IIeiloraI€
II - novenla e nove ¡or cenlo do lolaI do Iundo Iarlidario
serão dislribuidos aos ¡arlidos que lenham ¡reenchido as
condições do arl. 13, na ¡ro¡orção dos volos oblidos na uIlima
eIeição geraI ¡ara a Câmara dos De¡ulados.¨
´Arl. 48. O ¡arlido regislrado no TribunaI Su¡erior
IIeiloraI que não alenda ao dis¡oslo no arl. 13 lem assegurada a
reaIização de um ¡rograma em cadeia nacionaI, em cada
semeslre, com a duração de dois minulos.¨
´Arl. 49. O ¡arlido que alenda ao dis¡oslo no arl. 13 lem
assegurado:
I - a reaIização de um ¡rograma, em cadeia nacionaI e de
um ¡rograma, em cadeia esladuaI em cada semeslre, com a
duração de vinle minulos cada€
II - a uliIização do lem¡o lolaI de quarenla minulos, ¡or
semeslre, ¡ara inserções de lrinla segundos ou um minulo, nas
redes nacionais, e de iguaI lem¡o nas emissoras esladuais.¨
Da discussão, no que concerne ao direilo dos ¡arlidos ¡oIilicos na
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uliIização do lem¡o de ¡ro¡aganda ¡arlidaria, cabe deslacar as
concIusões veicuIadas ¡eIo Minislro Marcn Auré!in, in vcrbis:
´O que se conlem no arligo 17 da Carla IederaI diz
res¡eilo a lodo e quaIquer ¡arlido ¡oIilico Iegilimamenle
consliluido, não encerrando a norma maior a ¡ossibiIidade de
haver ¡arlidos de ¡rimeira e segunda cIasses, ¡arlidos de
sonhos inimaginaveis em lermos de forlaIecimenlo e ¡arlidos
fadados a morrer de inanição, quer sob o ânguIo da alividade
concrela no IarIamenlo, sem a quaI e in|uslificaveI a exislência
|uridica, quer da necessaria difusão do ¡erfiI |unlo ao eIeilorado
em geraI, dado indis¡ensaveI ao desenvoIvimenlo reIalivo a
adesão quando do sufragio, quer visando, via fundo ¡arlidario,
a recursos ¡ara fazer frenle a im¡iedosa vida econômico-
financeira. Im sinlese, ludo quanlo venha a baIha em confIilo
com os dilames maiores, os conslilucionais, ha de merecer a
excomunhão maior, o rechaço ¡or aqueIes com¡romelidos com
a ordem conslilucionaI, com a busca do a¡rimoramenlo
cuIluraI.¨
Vidc, ainda, lrecho do volo do eminenle Minislro Gi!mar Mcndcs:
´Ademais, como |a observado, faz-se misler nolar que o
¡rinci¡io da iguaIdade de chances enlre os ¡arlidos ¡oIilicos
¡arece enconlrar fundamenlo, iguaImenle, nos ¡receilos
conslilucionais que insliluem o regime democralico,
re¡resenlalivo e ¡Iuri¡arlidario (CI, arligos 1º, V e ¡aragrafo
unico). TaI modeIo reaIiza-se, efelivamenle, alraves da aluação
dos ¡arlidos, que são, ¡or isso, eIevados a condição de
aulênlicos e ¡ecuIiares crgacs pu||iccs ain!a quc nac csiaiais, com
reIevanles e indis¡ensaveis funções alinenles a formação da
vonlade ¡oIilica, a criação de Iegilimidade e ao ¡rocesso
conlinuo de mediação (Vcrniii|ung) enlre ¡ovo e Islado (Lei
5.682/71, arl. 2º).
Isla nc!iaçac lem seu ¡onlo de cuIminância na reaIização
de eIeições, com a Iivre concorrência das diversas agremiações
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¡arlidarias.
(...)
Iorlanlo, não se afigura necessario des¡ender maior
esforço de argumenlação ¡ara que se ¡ossa afirmar que a
concorrência enlre os ¡arlidos, inerenle ao ¡ró¡rio modeIo
democralico e re¡resenlalivo, lem como ¡ressu¡oslo
inarredaveI o ¡rinci¡io de 'iguaIdade de chances'.
(...)
AssinaIe-se, ¡orem, que, laI como observado, o ¡rinci¡io
da 'iguaIdade de chances' enlre os ¡arlidos ¡oIilicos abrange
lodo o ¡rocesso de concorrência enlre os ¡arlidos, não eslando,
¡or isso, adslrilo a um segmenlo es¡ecifico. I fundamenlaI,
¡orlanlo, que a IegisIação que disci¡Iina o sislema eIeiloraI, a
alividade dos ¡arlidos ¡oIilicos e dos candidalos, o seu
financiamenlo, o acesso aos meios de comunicação, o uso de
¡ro¡aganda governamenlaI, denlre oulras, não negIigencie a
ideia de iguaIdade de chances sob ¡ena de a concorrência enlre
agremiações e candidalos se lornar aIgo ficcionaI, com grave
com¡romelimenlo do ¡ró¡rio ¡rocesso democralico.¨
Aderindo ao conleudo dos volos cilados, lenho que lais concIusões
refIelem ineIudiveImenle na com¡osição dos crilerios de divisão do
lem¡o de radio e leIevisão deslinados a ¡ro¡aganda eIeiloraI, laI quaI se
reconheceu em reIação ao funcionamenlo ¡arIamenlar e a dislribuição do
fundo ¡arlidario e do lem¡o deslinado a ¡ro¡aganda ¡arlidaria.
Isse inslrumenlo de divuIgação auloriza o uso de es¡aço de
comunicação essenciaI ¡ara a efeliva ¡arlici¡ação no ¡Ieilo eIeiloraI, sem
o quaI a concorrência lorna-se deficienle ou mesmo inexislenle ¡ara o
¡arlido ¡oIilico ¡relerido.
Observo, conludo, quanlo ao ¡onlo chave do queslionamenlo, que n
!cgis!adnr inIracnnstitucinna! Ini atcntn a um padrãn cquitativn dc
isnnnmia, mc!hnr dizcndn, pnndcrnu ns aspcctns Inrma! c matcria! dn
princípin da igua!dadc.
A soIução inler¡relaliva recIamada ¡eIo requerenle, na direção do
lralamenlo absoIulamenle iguaIilario enlre lodos os ¡arlidos, com a
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consequenle dislribuição do mesmo lem¡o de ¡ro¡aganda, nãn é
suIicicntc para cspc!har a mu!tip!icidadc dc Iatnrcs quc inI!ucnciam n
prnccssn c!citnra!, dcsprczandn, casn acatada, a prðpria cssência dn
sistcma prnpnrcinna!.
Nesse senlido, a !ci distinguiu, cm um primcirn mnmcntn, ns
partidns quc nãn têm rcprcscntaçãn na Câmara Fcdcra! dns partidns
quc n têm. Dislribuiu, enlão, um lerço do lem¡o de forma iguaIilaria
enlre lodos os ¡arlidos/coIigações concorrenles e dois lerços do lem¡o
somenle enlre os ¡arlidos com re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados
(arl. 47, Ç 2º, I, da Lei 9.504/97). Nesse ¡onlo, adolou, isoIadamenle, o
critérin da rcprcscntaçãn.
Alenlo a essa ¡arlicuIaridade, enlendo ¡ossiveI, e
conslilucionaImenle aceilaveI, a adoção de lralamenlo diversificado,
quanlo a divisão do lem¡o de ¡ro¡aganda eIeiloraI graluila, enlre
¡arlidos com e sem re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados.
O critérin adntadn, dn mcsmn mndn quc rcscrva cspaçn dcstinadn
as minnrias, nãn dcscnnhccc a rca!idadc histðrica dc agrcgaçãn dc
rcprcscntatividadc pn!ítica cxpcrimcntada pnr divcrsns partidns
pn!íticns quc na atua!idadc dnminam n ccnárin pn!íticn.
Com efeilo, não ha iguaIdade maleriaI enlre agremiações ¡arlidarias
que conlam com re¡resenlanles na Câmara IederaI e Iegendas que,
submelidas ao volo ¡o¡uIar, não Iograram eIeger re¡resenlanles ¡ara a
Casa do Iovo. Não ha como se exigir lralamenlo absoIulamenle
iguaIilario enlre esses ¡arlidos, ¡orque c!cs nãn sãn matcria!mcntc
iguais, qucr dn pnntn dc vista |urídicn, qucr da rcprcscntaçãn pn!ítica
quc têm. Embnra iguais nn p!ann da !cga!idadc, nãn sãn iguais a
!cgitimidadc pn!ítica.
Deslaque-se que essa desiguaIdade esla na ¡ró¡ria Consliluição, que
faz a dislinção enlre os ¡arlidos com e sem re¡resenlação no Congresso
NacionaI, aIbergando a ¡ossibiIidade desse lralamenlo diferenciado, ¡or
exem¡Io, quando ¡ermile a inauguração do conlroIe abslralo de normas e
a im¡elração de mandado de segurança coIelivo snmcntc ans partidns
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pn!íticns cnm rcprcscntaçãn nn Cnngrcssn Nacinna!. Vidc:
´Arl. 5º. (•)
(...)
LXX - n mandadn dc scgurança cn!ctivn pndc scr
impctradn pnr:
a) ¡arlido ¡oIilico cnm rcprcscntaçãn nn Cnngrcssn
Nacinna!¨€
´Arl. 103. Iodem ¡ro¡or a ação direla de
inconslilucionaIidade e a ação decIaralória de
conslilucionaIidade:
(...)
VIII - partidn pn!íticn cnm rcprcscntaçãn nn Cnngrcssn
Nacinna!¨.
Vidc, ainda, oulros casos de lralamenlo diferenciado, agora
reIacionados ao funcionamenlo ¡arIamenlar:
´Arl. 53. Os De¡ulados e Senadores são invioIaveis, civiI e
¡enaImenle, ¡or quaisquer de suas o¡iniões, ¡aIavras e volos.
(...)
Ç 3º Recebida a denuncia conlra o Senador ou De¡ulado,
¡or crime ocorrido a¡ós a di¡Iomação, o Su¡remo TribunaI
IederaI dara ciência a Casa res¡ecliva, que, ¡or inicialiva de
partidn pn!íticn nc!a rcprcscntadn e ¡eIo volo da maioria de
seus membros, ¡odera, ale a decisão finaI, suslar o andamenlo
da ação.¨
´Arl. 55. Ierdera o mandalo o De¡ulado ou Senador:
(•)
Ç 2º - Nos casos dos incisos I, II e VI, a ¡erda do mandalo
sera decidida ¡eIa Câmara dos De¡ulados ou ¡eIo Senado
IederaI, ¡or volo secrelo e maioria absoIula, medianle
¡rovocação da res¡ecliva Mesa ou de partidn pn!íticn
rcprcscntadn nn Cnngrcssn Nacinna!, assegurada am¡Ia
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defesa.
Ç 3º - Nos casos ¡revislos nos incisos III a V, a ¡erda sera
decIarada ¡eIa Mesa da Casa res¡ecliva, de oficio ou medianle
¡rovocação de quaIquer de seus membros, ou de partidn
pn!íticn rcprcscntadn nn Cnngrcssn Nacinna!, assegurada
am¡Ia defesa.¨
´Arl. 58. O Congresso NacionaI e suas Casas lerão
comissões ¡ermanenles e lem¡orarias, consliluidas na forma e
com as alribuições ¡revislas no res¡eclivo regimenlo ou no alo
de que resuIlar sua criação.
Ç 1º - Na consliluição das Mesas e de cada Comissão, e
assegurada, lanlo quanlo ¡ossiveI, a rcprcscntaçãn
prnpnrcinna! dns partidns ou dos bIocos ¡arIamenlares que
¡arlici¡am da res¡ecliva Casa.¨
Como se vê, da ¡ró¡ria Consliluição IederaI ¡ode-se exlrair a
dislinção enlre ¡arlidos com e sem re¡resenlação no Congresso NacionaI.
Mas, evidenlemenle, nãn pndc a !cgis!açãn instituir mccanismns
quc, na prática, cxc!uam das !cgcndas mcnnrcs a pnssibi!idadc dc
crcscimcntn c dc cnnsn!idaçãn nn cnntcxtn c!citnra!, dcvcndn scr
asscguradn um mínimn raznávc! dc cspaçn para quc csscs partidns
pnssam participar c inI!ucnciar nn p!citn c!citnra!, prnpiciandn,
inc!usivc, a rcnnvaçãn dns quadrns pn!íticns.
Dessa ¡ers¡ecliva, e com a ¡remissa da inconslilucionaIidade da
ex¡ressão ´e com re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados¨, anles
anaIisada, o lem¡o oulorgado ¡ro¡orcionaImenle a re¡resenlalividade,
embora dividido de forma dislinla enlre as agremiações, nãn nu!iIica a
participaçãn dc ncnhuma !cgcnda cnncnrrcntc.
Im verdade, como saIienlado, |a na edição da Lei nº 9.100/95, ¡ara a
eIeição munici¡aI de 1996, foi resguardada a dislribuição iguaIilaria de
um quinlo do lem¡o enlre os ¡arlidos e coIigações sem re¡resenlação na
Câmara dos De¡ulados(arl. 57, I).
RessaIle-se que, no mesmo velor, a Lci nº 9.504/97, nra cm aprcçn,
amp!inu n "pisn" dc prnpaganda c!citnra! nn rádin c na tc!cvisãn, dc
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um quintn para um tcrçn dn cspaçn gratuitn dc divu!gaçãn dc
candidaturas, amp!iandn, dcssc mndn, n cspaçn dc cnmunicaçãn das
!cgcndas mcnnrcs c sua participaçãn na prnpaganda c!citnra! gratuita.
Ior sua vez, a IegisIação eslabeIeceu, ainda, num segundo momenlo,
oulro crilerio de dislinção, quaI se|a, a prnpnrcinna!idadc da
rcprcscntaçãn, dislribuindo os dois lerços do lem¡o reslanle
¡ro¡orcionaImenle ao numero de re¡resenlanles de cada
¡arlido/coIigação na Câmara dos De¡ulados (arl. 47, Ç 2º, II, da Lei
9.504/97). Pnr quc nãn distribuiu n !cgis!adnr n tcmpn dc dnis tcrçns
igua!itariamcntc cntrc tndns ns partidns quc pnssucm rcprcscntantcs
na Câmara Fcdcra!?
Ividenlemenle, não se ¡ode coIocar em iguaIdade de siluações
¡arlidos que, submctidns an tcstc dc rcprcscntatividadc, angariaram
maior Iegilimação ¡o¡uIar do que oulros.
A soberania ¡o¡uIar, consagrada no ¡aragrafo unico do arligo
inauguraI da Consliluição IederaI de 1988 (´Tc!c c pc!cr cnana !c pctc,
quc c cxcrcc pcr ncic !c rcprcscnianics c|ciics cu !irciancnic, ncs icrncs !csia
Ccnsiiiuiçac´), e que consliluiu eIemenlo nucIear da democracia, e
manifesla ¡eIo ¡ovo, de maneira mais ¡u|anle, no momenlo do volo.
Do ¡onlo de visla em¡irico, laIvez esle se|a o alo que mais se
assemeIha ao ideaI de conlralo sociaI, manifeslado ¡or Rousseau e oulros:
a oulorga ao eIeilo do mandalo de re¡resenlação ¡oIilica e da
Iegilimidade ¡ara a definição dos rumos do Islado.
Des¡rezar essa reaIidade, no momenlo de se com¡or a divisão do
lem¡o de ¡ro¡aganda, e menoscabar, em cerla medida, a vn!untas
pnpu!i.
Assevero, oulrossim, que o crilerio de divisão adolado ÷
¡ro¡orcionaIidade da re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados ÷ guarda
¡ro¡riedade com a finaIidade coIimada de re¡resenlalividade
¡ro¡orcionaI. A Câmara dos De¡ulados e a Casa LegisIaliva de
re¡resenlação do ¡ovo, ¡odendo a eIeição de seus membros servir de
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crilerio de aferição, lanlo quanlo ¡ossiveI, da Iegilimidade ¡o¡uIar:
´Arl. 45. A Câmara dos De¡ulados com¡õe-se de
rcprcscntantcs dn pnvn, eIeilos, ¡eIo sislema ¡ro¡orcionaI, em
cada Islado, em cada Terrilório e no Dislrilo IederaI.¨
Tendo o ßrasiI adolado, em reIação as eIeições ¡arIamenlares, o
sislema ¡ro¡orcionaI, a divisão do lem¡o da ¡ro¡aganda eIeiloraI, de
forma semeIhanle, lambem agasaIha a diferenciação de acordo com a
re¡resenlação da Iegenda na Câmara dos De¡ulados.
Nas ¡aIavras de Orides Mezzaroba,
´‚cƒom a adoção do sislema ¡ro¡orcionaI (arl. 45) garanle-
se conslilucionaImenle, sobreludo no LegisIalivo, a fideIidade
da re¡resenlação aqueIa ¡IuraIidade de ideias exislenles no
inlerior da Sociedade brasiIeira¨ (Intrnduçãn an Dircitn
Partidárin Brasi!cirn. Rio de }aneiro: Lumen }uris. 2004. ¡. 238).
Como saIienlei anles, a re¡resenlação do ¡ovo, em maxima
inslância, e conferida a Câmara dos De¡ulados, sendo Iegilimo ¡ressu¡or
que a re¡resenlalividade de seus membros a¡resenla-se como medida
adequada e razoaveI ¡ara a divisão do lem¡o de acesso ao radio e a
leIevisão.
5cndn a Câmara Fcdcra! n cspc!hn das divcrsas tcndências
prcscntcs na sncicdadc, !cvar cm cnnsidcraçãn a Inrça c!citnra! dc cada
uma dcssas tcndências é cnnsnnantc cnm n sistcma dc rcprcscntaçãn
prnpnrcinna!.
Dai se vê que os crilerios equilalivos adolados nos incisos I e II do Ç
2º do arl. 47 da Lei 9.504/97 decorrem lodos do ¡ró¡rio rcgimc
dcmncráticn e da Iógica da rcprcscntatividadc prnpnrcinna!, sem
descuidarem, ¡or oulro Iado, da garantia dn dircitn dc cxistência das
minnrias.
O acesso graluilo ao radio e a leIevisão, de forma ¡ro¡orcionaI a
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re¡resenlação do ¡arlido mas sem excIuir desse acesso, conforme
assegurado no arl. 17, Ç 3º, da Lei Maior, aqueIas agremiações que não
¡ossuem re¡resenlanles na Câmara IederaI, viabiIiza a ¡resença das
condições necessarias ¡ara que os ¡arlidos/coIigações e seus candidalos
¡ossam divuIgar e ¡romover, em iguaIdade maleriaI de condições, o
debale democralico sobre suas ¡ro¡oslas e ideias.
Ior lodas essas razões, Senhores Minislros, enlendo que os incisos I
e II do Ç 2º do arl. 47 da Lei nº 9.504/97, em consonância com a cIausuIa
democralica e com o sislema ¡ro¡orcionaI, eslabeIecem regra de
equidade, resguardando o direilo de acesso a ¡ro¡aganda eIeiloraI das
minorias ¡arlidarias e ¡ondo em siluação de ¡riviIegio não odioso
aqueIas agremiações mais Iaslreadas na Iegilimidade ¡o¡uIar.
7) PARTICIPAÇÁO NO HORARIO ELEITORAL GRATUITO DE CANDIDATO5
OU MILITANTE5 DE PARTIDO POLÍTICO INTEGRANTE DA COLIGAÇÁO EM
AMBITO NACIONAL NO5 PROGRAMA5
Anles de adenlrar na anaIise reIaliva a criação de ¡arlido novo e as
¡ossiveis aIlerações na re¡resenlalividade da Câmara dos De¡ulados
¡ara fins de ¡ro¡aganda eIeiloraI graluila, cabe, ra¡idamenle, afaslar a
im¡ugnação do Iarlido Humanisla da SoIidariedade (IHS) ao Ç 6º do arl.
45 da Lei nº 9.504/97. Vidc o dis¡osilivo queslionado:
´Arl. 45. A ¡arlir de 1º de |uIho do ano da eIeição, e
vedado as emissoras de radio e leIevisão, em sua ¡rogramação
normaI e noliciario:
(•)
Ç 6º I ¡ermilido ao ¡arlido ¡oIilico uliIizar na ¡ro¡aganda
eIeiloraI de seus candidalos em âmbilo regionaI, incIusive no
horario eIeiloraI graluilo, a imagem e a voz de candidalo ou
miIilanle de ¡arlido ¡oIilico que inlegre a sua coIigação em
âmbilo nacionaI.¨
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Segundo o IHS a dis¡osição seria inconslilucionaI, ¡or agressão ao
caraler nacionaI dos ¡arlidos ¡oIilicos (arl. 17, I, CI/88) e aos ¡rinci¡ios
da IegaIidade e da moraIidade adminislraliva, ¡ois faciIilaria negociações
es¡urias do horario graluilo da ¡ro¡aganda eIeiloraI na formação de
coIigações ¡arlidarias.
Acerca da exigência do caraler nacionaI dos ¡arlidos ¡oIilicos, }ose
}airo Gomes deslaca:
´A exigência de ex¡ressão nacionaI visa aIastar a
cstruturaçãn dc agrcmiaçñcs cnm carátcr mcramcntc !nca! nu
rcginna!. Hisloricamenle, lrala-se de reação as oIigarquias
esladuais e ao regionaIismo ¡oIilico im¡eranle na Re¡ubIica
VeIha. Nesla, sobressaiam ¡arlidos ¡oIilicos esladuais, sendo os
¡rinci¡ais o Iarlido Re¡ubIicano IauIisla (IRI) e o Iarlido
Re¡ubIicano Mineiro (IRM). Dai o ¡redominio das oIigarquia
cafeeiras ¡auIislas e mineiras, que conlroIavam o governo
federaI, falo conhecido como '¡oIilica do cafe-com-Ieile'€ laI
ex¡ressão aIude ao maior ¡rodulor e ex¡orlador de cafe (São
IauIo), e ao lradicionaI ¡rodulor de Ieile e derivados ÷ Minas.¨
(o¡. cil. ¡. 90)
Assim, ao confronlar o conleudo do Ç 6º do arl. 45 da Lei nº 9.504/97,
ora em anaIise, com a exigência inscuI¡ida no ¡receilo conslilucionaI,
verifico que não ha vioIação do lexlo conslilucionaI.
Im senlido conlrario, o dis¡osilivo queslionado, ao ¡ossibiIilar ao
¡arlido ¡oIilico que se uliIize, na ¡ro¡aganda eIeiloraI cm âmbitn
rcginna!, da imagem e da voz de candidalo ou miIilanle de ¡arlido
¡oIilico que intcgrc a sua cn!igaçãn cm âmbitn nacinna!, reforça esse
caraler nacionaI do ¡arlido ¡oIilico, ¡ois a ¡ermissividade do dis¡osilivo
e direlamenle vincuIada a exislência de coIigação em âmbilo nacionaI.
Com efeilo, como bem saIienlado ¡eIa Irocuradoria-GeraI da
Re¡ubIica, não ha que se faIar em
´inconslilucionaIidade na norma do arl. 45, Ç6º, da Lei nº
9.504, ¡ois, ao conlrario do que diz o aulor eIa não miliga, e sim
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reforça o caraler nacionaI dos ¡arlidos ¡oIilicos ¡revislo no
arligo 17, inciso I, da Consliluição IederaI. O conlrario, ou se|a,
im¡edir que miIilanles ou candidalos de ¡arlido ¡oIilico que
inlegrem sua coIigação nacionaI ¡arlici¡em da ¡ro¡aganda
regionaI, e que se lraduziria em regionaIização das dis¡ulas
eIeilorais (...)¨.
RessaIlo, ainda, ¡or o¡orluno, os ¡rinci¡ios da aulonomia e da
Iiberdade de associação ¡arlidaria, dis¡oslos no Ç 1º do arl. 17 da
Consliluição IederaI, in vcrbis:
´I assegurada aos ¡arlidos ¡oIilicos aulonomia ¡ara
definir sua eslrulura inlerna, organização e funcionamenlo e
¡ara adolar os crilerios de escoIha e n rcgimc dc suas
cn!igaçñcs c!citnrais, scm nbrigatnricdadc dc vincu!açãn cntrc
as candidaturas cm âmbitn nacinna!, cstadua!, distrita! nu
municipa!, devendo seus eslalulos eslabeIecer normas de
disci¡Iina e fideIidade ¡arlidaria.¨
Acerca da Iiberdade na formação de coIigação ¡arlidaria, que e, na
essência, conlraria a verlicaIização obrigalória, o Minislro Cc!sn dc
Mc!!n, em decisão no MS nº 30.380, deslacou, de forma acurada como
sem¡re, o seguinle:
´A coIigação ¡arlidaria, como se sabe, conslilui a união
lransilória de dois ou mais ¡arlidos ¡oIilicos, vocacionada a
funcionar, nos lermos do Ç 1º do arl. 6º da Lei 9.504/1997, 'como
um só ¡arlido no reIacionamenlo com a }usliça eIeiloraI e no
lralo dos inleresses inler¡alidarios', ob|elivando viabiIizar, aos
organismos ¡arlidarios que a inlegram, a conquisla e o acesso
ao ¡oder ¡oIilico (...), aIem de forlaIecer, no conlexlo do
¡rocesso eIeiloraI, a re¡resenlalividade e a sobrevivência das
¡equenas agremiações ¡arlidarias (...). Iara esse efeilo, as
coIigações ¡arlidarias ÷ que conferem maior eficacia a ação,
con|unla e soIidaria, dos ¡arlidos coIigados ÷ acham-se
inveslidas de ex¡ressivas ¡rerrogalivas de ordem |uridico-
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eIeiloraI (...).¨ (MS nº 30.380-MC, ReI. Min. Cc!sn dc Mc!!n, D}e
de 3/10/08).
Ademais, cum¡re ressaIlar a res¡osla firmada ¡eIo TribunaI
Su¡erior IIeiloraI na ConsuIla nº 1209-49. Vidc:
´CONSULTA. IROIAGANDA ILIITORAL.
UTILIZAÇÂO DI IMAGIM I VOZ DI CANDIDATO A
IRISIDINTI DA RII‡ßLICA. IROGRAMA ILIITORAL.
ˆMßITO RIGIONAL. ARTS. 45, Ç6º, I 54, DA LII Nº 9.504/97.
1. Candidatn a cargn ma|nritárin na circunscriçãn dn
Estadn nãn pndc uti!izar na sua prnpaganda c!citnra! imagcm
c vnz dc candidatn a Prcsidcntc da Rcpúb!ica nu mi!itantc dn
mcsmn partidn quandn scu partidn cstivcr cn!igadn cm
âmbitn rcginna! cnm nutrn quc também tcnha !ançadn
candidatn a Prcsidcntc da Rcpúb!ica.
2. Candidatn a cargn ma|nritárin na circunscriçãn dn
Estadn nãn pndc uti!izar na sua prnpaganda c!citnra! imagcm
c vnz dc candidatn a Prcsidcntc da Rcpúb!ica nu dc mi!itantc
dc partidn divcrsn cm cnn|untn cnm candidatn a Prcsidcntc
da Rcpúb!ica dn scu prðprin partidn, ainda quc csscs dnis
partidns cstc|am cn!igadns cm âmbitn rcginna!, dc acnrdn cnm
n quc dispñcs n art. 54 da Lci 9.504/97.
3. ConsuIla conhecida e res¡ondida negalivamenle aos
dois queslionamenlos.
ResoIvem os Minislros do TribunaI Su¡erior IIeiloraI, ¡or
maioria, res¡onder negalivamenle a ambas as queslões, nos
lermos do volo do reIalor.¨ (Res. nº 23.292 de 29/6/10, ReI. Min.
A!dir Passarinhn, D|e de 11/2/11).
Ainda com reIação a consuIla acima cilada, ¡ara acIarar o conleudo
do Ç 6º do arl. 45 da Lei nº 9.504/97, vaIe lranscrever lrechos do volo do
eminenle ReIalor, Minislro A!dir Passarinhn Juninr:
´(...) Ior oulro Iado, o arl. 45. Ç 6º, da Lei nº 9.504/97,
inlroduzido ¡eIa Lei nº 12.034/2009 e re¡roduzido no arl. 6º da
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ResoIução nº 23.191/2010, ¡ermile a uliIização da imagem e da
voz de candidalo de âmbilo nacionaI em ¡rograma eIeiloraI de
candidalo regionaI desde que o ¡arlido do candidalo regionaI
inlegre a coIigação em âmbilo nacionaI. (•)
(...)
Na hi¡ólese IegaI, ¡orlanlo, a coIigação exisle em âmbilo
nacionaI, enquanlo na esfera regionaI o candidalo concorre
a¡enas sob a Iegenda do seu ¡arlido. Nesse conlexlo, a Iei
¡ermile ao candidalo em âmbilo regionaI fiIiado ao ¡arlido A
uliIizar na sua ¡ro¡aganda eIeiloraI a imagem e a voz de
candidalo a Iresidenle que concorra ¡eIa coIigação Aß.
Dessa forma, ¡ara que se|a ¡ossiveI a ¡arlici¡ação de
candidalo a Iresidenle da Re¡ubIica na ¡ro¡aganda eIeiloraI de
candidalo regionaI de oulro ¡arlido a Iei ¡ressu¡õe a exislência
de coIigação em âmbilo nacionaI.
Na consuIla ora lrazida a a¡reciação desla c. Corle, re¡ilo,
os queslionamenlos lralam de caso diverso, no quaI a coIigação
exisle em âmbilo regionaI. Quesliona-se acerca da ¡ossibiIidade
de se uliIizar, na ¡ro¡aganda eIeiloraI de candidalo a cargo
ma|orilario regionaI inlegranle de coIigação Aß a imagem e a
voz de candidalo a Iresidenle da Re¡ubIica fiIiado ao ¡arlido
A, considerando que o ¡arlido ß lambem ¡ossui candidalo a
Iresidência da re¡ubIica.
Nessa hi¡ólese, enlão, enlendo que a res¡osla aos dois
queslionamenlos deve ser negaliva, de acordo com o dis¡oslo
nos arls. 54 e 45, Ç 6º, da Lei nº 9.504/97 (...).¨
Inlendo, ¡orlanlo, que o conleudo do arl. 45, Ç 6º, da Lei nº 9.504/97
não afronla a exigência de observância do caraler nacionaI ¡eIos ¡arlidos
¡oIilicos, reforçando, ao conlrario, as direlrizes de laI exigência
conslilucionaI.
SaIienle-se, conludo, que, a exem¡Io da consuIla acima cilada, a
Justiça E!citnra! pndc pnndcrar snbrc cvcntuais abusns c cxccssns na
participaçãn dc Iiguras nacinnais nas prnpagandas !ncais.
Ior oulro Iado, quanlo as aIegações de vioIação dos ¡rinci¡ios da
IegaIidade e da moraIidade adminislraliva, acerladas as considerações da
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Advocacia-GeraI da União:
´Tambem ¡or serem enlidades de direilo ¡rivado, aIheias
a eslrulura da Adminislração IubIica, não são a¡Iicaveis as
dis¡osições conslanles do arligo 37, caput, da Consliluição aos
¡arlidos ¡oIilicos e coIigações. I que, com reIação as
agremiações ¡arlidarias, os ¡ressu¡oslos conslilucionais de
consliluição e funcionamenlo eslão ¡revislos no arligo 17 da
Carla.
Desse modo, os ¡rinci¡ios da IegaIidade e moraIidade
adminislralivas não servem como ¡arâmelros de conlroIe de
conslilucionaIidade com reIação a norma conslanle do arligo
45, Ç 6º, da Lei 9.504/97.¨
Com efeilo, como concIui a doula Irocuradoria-GeraI da Re¡ubIica,
´a intccaçac !c principics quc ncrician a A!ninisiraçac Pu||ica c, pcr c|tias
raz5cs, !csca|i!a aqui¨.
ConslilucionaI, ¡orlanlo, o arl. 45, Ç 6º, da Lei nº 9.504/97.
8) A CRIAÇÁO DO5 PARTIDO5 POLÍTICO5 E A5 ALTERAÇÕE5 NA
REPRE5ENTATIVIDADE DA CAMARA DO5 DEPUTADO5
Na ADI nº 4.795/DI, busca-se, es¡ecificamenle, em¡reslar
inler¡relação conforme a Consliluição ao mesmo inciso II do Ç 2º do arl.
47 da Lei nº. 9.504/97 (Lei das IIeições), no senlido de
´afaslar quaIquer inleIecção que venha a eslender as
agremiações ¡oIilico-¡arlidarias que não eIegeram
re¡resenlanles na Câmara dos De¡ulados o direilo de
¡arlici¡ar do raleio ¡ro¡orcionaI de dois lerços do lem¡o
reservado a ¡ro¡aganda eIeiloraI graluila no radio e na TV¨.
A ¡robIemalica ora em anaIise, mais do que a queslão acerca da
liluIaridade do mandalo ¡oIilico, ¡assa ¡eIa definição das ¡rerrogalivas
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de que dis¡õe um partidn pn!íticn criadn nn cursn da !cgis!atura da
Câmara dns Dcputadns, sem ler ¡arlici¡ado, ¡or óbvio, das eIeições na
quaI foram eIeilos os re¡resenlanles do ¡ovo.
Anles de ludo, ¡orem, e ¡rimordiaI lermos em menle o ¡rocesso
hislórico de formação dos ¡arlidos ¡oIilicos no ßrasiI e suas re¡ercussões
no desenvoIvimenlo do sislema ¡ro¡orcionaI de re¡resenlação de Iislas
aberlas.
8.1) PROCE55O HI5T•RICO DE FORMAÇÁO DO5 PARTIDO5 POLÍTICO5
NO BRA5IL E O PROCE55O DE IMPLANTAÇÁO DA REPRE5ENTAÇÁO
PROPORCIONAL (5I5TEMA DE LI5TA5 ABERTA5)
A hislória dos ¡arlidos ¡oIilicos no ßrasiI e a adoção do sislema
¡ro¡orcionaI de Iislas aberlas demonslram, mais uma vez, a im¡orlância
do ¡ermanenle debale enlre ´eIiles Iocais¨ e ´eIiles nacionais¨ no
desenvoIvimenlo de nossas insliluições.
Na ¡resenle anaIise, essa ideia recai sobre a hislórica dificuIdade de
surgimenlo e forlaIecimenlo dos ¡arlidos nacionais, dianle da inegaveI
força das auloridades Iocais.
Duranle o ßrasiI CoIônia, a ideia mais ¡róxima de ¡osições
¡arlidarias ÷ embora mais se a¡roximassem de ´sim¡Ies facções¨, ¡ara
usar a ex¡ressão de Afonso Arinos ÷ se configurava no debale enlre o
gru¡o re¡ubIicano, defensor da inde¡endência, e o dos ´corcundas¨,
¡orlugueses regressislas.
ReIalivamenle ao Ieriodo Im¡eriaI, afirma SamueI DaI-Iarra
Nas¡oIini que, ´ncs princircs ancs !c sua ti!a in!cpcn!cnic, a Naçac
|rasi|cira nac ccnnccia parii!cs prcpriancnic !iics¨(o¡. cil. ¡. 136). Ioi
duranle o Ieriodo RegenciaI (1831-1840), em razão da ausência
lem¡oraria do Ioder Moderador, que surgiram, com força, as ¡rimeiras
lendências de o¡inião reIalivamenle eslaveis:
´(...) os reslauradores unir-se-iam ¡auIalinamenle a aIa
moderada do ¡ensamenlo IiberaI brasiIeiro (regressislas),
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advogando sobreludo a cenlraIização do ¡oder no Rio de
}aneiro, enquanlo uma maior aulonomia ¡ara as ¡rovincias e
uma inler¡relação am¡Iialiva das Iiberdades ¡ubIicas
reconhecidas ¡eIa Consliluição de 1824 eram ¡rinci¡ios
defendidos ¡eIa correnles o¡osla, a dos Iiberais aulênlicos.¨
(NASIOLINI, SamueI DaI-Iarra. o¡. cil., ¡. 137)
Desses gru¡os surgem os dois grandes ´¡arlidos¨ do Im¡erio, os
¡arlidos Conservador e LiberaI, que divergiam, sobreludo, em reIação ao
grau de cenlraIização ¡oIilica do Im¡erio e ao ¡oder deferido as
¡rovincias.
Com a Re¡ubIica e a adoção do federaIismo, sobressaem as anligas
¡rovincias, agora Islados-membros. Afonso Arinos Iembra que ´ja}
ncnia|i!a!c rcpu||icana cra jc!cra| cn princirc |ugar, cn scgun!c, anii-
parii!4ria, nc scnii!c nacicna|¨, lendo a nova eIile re¡ubIicana verdadeira
o|eriza, hosliIidade aos ¡arlidos nacionais (Histðria c tcnria dns partidns
pn!íticns nn Brasi!. 3. ed. São IauIo: AIfa-Omega, 1980. ¡. 53-54).
Im consequência disso, ganham ¡oder e es¡aço as oIigarquias rurais
regionais, sobressaindo, conforme relralado ¡or Viclor Nunes LeaI, em
sua cIassica obra Cnrnnc!ismn, cnxada c vntn, a chamada ´¡oIilica dos
governadores¨, cu|o eIo ¡rimario era a ´¡oIilica dos coroneis¨.
Com o ´coroneIismo¨ e seu inerenle sislema de reci¡rocidade, lem-
se a mani¡uIação do volo ¡eIos chefes Iocais, em lorno dos quais se
arregimenlavam as oIigarquias Iocais. Nas ¡aIavras de Nunes LeaI,
´jc}ssa pc!crcsa rca|i!a!c rcj|cic-sc !c nc!c sinicn4iicc na ti!a !cs parii!cs,
agratan!c cs cn|araçcs quc |ncs a!tcn !a crganizaçac jc!craiita !c pais¨
(Cnrnnc!ismn, cnxada c vntn. 3. ed., Rio de }aneiro: Nova Ironleira, 1997.
¡. 271).
Com efeilo, o eIeilorado era dominado ¡eIas siluações esladuais. A
base da ¡oIilica era o dominio dos governadores sobre o volo. Deixava-se
de Iado a ideia de ¡arlidos nacionais, que ¡oderiam lrazer riscos ¡ara a
aulonomia dos Islados, e surgiam ´cs jancscs ´P. |.´ jParii!cs
|cpu||icancs} cn quasc ic!c c Brasi|¨ (Afonso Arinos. o¡. cil. ¡. 57).
Como ex¡Iicila SamueI DaI-Iarra Nas¡oIini:
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´As alividades ¡arlidarias, conquanlo exisla, desenvoIve-
se em lermos eslrilamenle regionais, lralando-se, no mais das
vezes, de gru¡os oIigarquicos reunidos em lorno de um Iider ou
famiIia. As inicialivas ¡ioneiras de ¡arlidos nacionais, lodas
eIas genuinamenle ¡arIamenlares, maIogram: assim o Iarlido
Re¡ubIicano IederaI de Irancisco GIicerio (1893-1897), o
Iarlido Re¡ubIicano Conservador de Iinheiro Machado (1910-
1914) e o Iarlido Re¡ubIicano LiberaI de Rui ßarbosa.
Dominam a cena ¡oIilica os ¡arlidos re¡ubIicanos regionais dos
dois Islados mais ricos da Iederação, São IauIo e Minas Gerais,
que, de forma ¡ralicamenle ininlerru¡la, se revezam na
¡residência da Re¡ubIica ¡or cerca de quarenla anos.¨ (o¡. cil.,
¡. 139)
De iguaI modo, |uridicamenle, os ¡arlidos enlão exislenles não
linham sequer disci¡Iina es¡ecifica, fundavam-se no direilo geraI de
associação civiI, reguIado ¡eIo Código CiviI de 1916.
Ioi somenle a¡ós a RevoIução de 1930 e de suas hislóricas
consequências no Direilo IIeiloraI nacionaI, com a edição do Decrelo
21.076, de 1932, ¡rimeiro Código IIeiloraI brasiIeiro, que se ¡assou a ler
um instrumcntn |urídicn nacinna! reconhecendo a exislência |uridica dos
¡arlidos ¡oIilicos, reguIando o seu funcionamenlo, os quais, ¡or sua vez,
¡odiam ser (arl. 18): (i) ¡ermanenles, adquirindo ¡ersonaIidade |uridica,
medianle inscrição no regislro a que se refere o arl. 18 do Código CiviI€
(ii) ¡rovisórios, formados lransiloriamenle ¡ara dis¡ular as eIeições€ (iii)
sendo a eIes equi¡arados as associações de cIasse IegaImenle consliluidas.
Iram admilidas, ainda, as candidaluras avuIsas (arl. 88, ¡aragrafo unico),
desde que requerido ¡or um numero minimo de eIeilores, e ¡ermilidos os
¡arlidos esladuais.
Mudanças como essas não surlem efeilos de um dia ¡ara o oulro.
Nas ¡aIavras de Afonso Arinos,
´€a• nacinna!izaçãn dns partidns sð pndcria vir mais
tardc. Nãn cstava, ainda, dcntrn da mcnta!idadc da épnca.
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5cria Irutn da cvn!uçãn natura! dn pcnsamcntn pn!íticn c
também da cxpcriência ccntra!izadnra da ditadura¨ (o¡. cil. ¡.
63, grifos nossos).
O dominio dos ¡arlidos esladuais ¡erdurou. Como Iembra SamueI
DaI-Iarra Nas¡oIini, não obslanle o surgimenlo de aIgumas novas
Iegendas, derivadas de ru¡luras nas oIigarquias Iocais ¡roduzidas ¡eIo
Movimenlo de 1930, lais como o Iarlido Democralico IauIisla e o Iarlido
Liberlador Gaucho,
´‚essesƒ limidos avanços refIelem, a bem da verdade,
muilo da origem sociaI e ideoIógica dos revoIucionarios,
divididos enlre o movimenlo icncniisia, reformador, mas, ¡or
essência, avesso ao ¡IuraIismo e aos ¡arlidos ¡oIilicos, e
c|igarquias rcgicnais, como a mineira e a gaucha, que
enxergavam na RevoIução a¡enas um inslrumenlo ¡ara a¡ear
do ¡oder federaI a eIile cafeicuIlora ¡auIisla¨ (o¡. cil., ¡. 142).
Com o goI¡e de 1937, um dos ¡rimeiros alos do Islado Novo foi a
edição do Decrelo-Iei nº 37, de 2 de dezembro de 1937, que dissoIveu
com¡uIsoriamenle lodos os ¡arlidos ¡oIilicos, cominando ¡enas severas
aos seus lransgressores.
Isse decrelo-Iei somenle foi revogado com a edição, cm 1945, do
Dccrctn-!ci nº 7.586, lambem conhecido como ´Lei Agamenon
MagaIhães¨, |a no finaI da diladura Vargas e se beneficiando de sua
infIuência cenlraIizadora, passandn-sc, Iina!mcntc, a sc cxigir dns
partidns pn!íticns uma atuaçãn cm âmbitn nacinna!. Segundo Afonso
Arinos,
´Nesle ¡onlo a infIuência cenlraIizadora do Islado Novo
foi benefica. AquiIo que não linha conseguido a Consliluinle de
1934 ÷ o reconhecimenlo soIene dos ¡arlidos como inslrumenlo
de governo e a im¡osição do seu caraler nacionaI ÷ a
Consliluição de 1946 |a enconlra feilo, alraves da Iei eIeiloraI da
diladura.
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I, achando o caminho aberlo, não leve mais que conserva-
Io, o que fez sem dificuIdades. Ioi, não ha duvida, um grande
¡asso, o do decrelo 7.586.
O ¡rocesso hislórico da nacionaIização dos ¡arlidos achou
nesle di¡Ioma uma acoIhida eslimuIanle ¡ara seu
desenvoIvimenlo. As condições gerais eram mais favoraveis a
essa acoIhida. Irogredira a menlaIidade ¡arlidaria e se
enriquecera com a ex¡eriência de 1932-1937¨ (o¡. cil. ¡. 80).
Irocurava-se eslimuIar a menlaIidade ¡arlidaria nacionaI, im¡ondo
a criação de ¡arlidos em bases nacionais (LIAL, Viclor Nunes. o¡. cil., ¡.
262). ßuscava-se, com isso, diminuir a força das eIiles regionais,
afaslando-se, |unlamenle com os ¡arlidos esladuais, a sombra das
dis¡ulas Iocais.
InegaveImenle, a ausência de re¡resenlalividade hislórica dos
¡arlidos ¡oIilicos brasiIeiros e o ¡ermanenle debale sobre a conlra¡osição
enlre a unidade nacionaI e a força das eIiles Iocais refIelem no ¡ró¡rio
desenvoIvimenlo do sislema de re¡resenlação ¡ro¡orcionaI brasiIeiro.
O Iatn dc nãn sc cnnhcccr um vcrdadcirn sistcma partidárin dc
âmbitn nacinna!, cmbnra ncccssárin para asscgurar a unidadc da Naçãn,
c dc sc tcr, primnrdia!mcntc, uma basc c!citnra! rcginna! rcvc!a a
ncccssidadc dc sc cnnIcrir, cmbnra adntandn n sistcma prnpnrcinna!,
rcprcscntaçãn as c!itcs !ncais, pnr intcrmédin dn vntn uninnmina!.
Como |a saIienlado, o sislema ¡ro¡orcionaI no ßrasiI leve seu inicio
em 1932, com o Código IIeiloraI, consubslanciado ¡eIo Decrelo nº 21.076,
sob a egide da Consliluição de 1891, que consagrava o ¡rinci¡io da
re¡resenlalividade.
Conludo, ainda duranle o Im¡erio, iIuslres como o maranhense }oão
Mendes de AImeida e o cearense }ose de AIencar, em razão dos refIexos
das ideias de re¡resenlação que afIoravam na Iuro¡a, |a defendiam a lese
da re¡resenlação ¡ro¡orcionaI.
Como informa }uIiano Machado Iires, em disserlação sobre o
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¡rocesso de im¡Ianlação da re¡resenlação ¡ro¡orcionaI no ßrasiI, em
1870, }oão Mendes de AImeida, eIeilo de¡ulado ¡eIa ¡rovincia de São
IauIo, a¡resenlou o Iro|elo de Lei nº 251, ¡ro¡ondo que o ¡ais adolasse a
´re¡resenlação ¡essoaI com volo conlingenle¨, que consislia na ´!itisac
!cs tcics pcr c|assc c !cpcn!cn!c !a quanii!a!c c !c iipc !c tcics rccc|i!cs, cs
can!i!aics scrian scpara!cs cn ircs iipcs !c iurnas, cnana!as !c cspcciais,
gcrais cu su|si!i4rias¨. Imbora sequer lenha sido disculida, a ¡ro¡osla
´!cncnsira a prcscnça !cs pcnsancnics !c rcprcscniaçac prcpcrcicna| cnirc cs
par|ancniarcs |rasi|circs¨ (A invcnçãn da !ista abcrta: o ¡rocesso de
im¡Ianlação da re¡resenlação ¡ro¡orcionaI no ßrasiI. Disserlação
a¡resenlada ao Inslilulo Universilario de Iesquisas do Rio de }aneiro/
Iu¡er| ¡ara a oblenção da liluIação de Meslre em Ciência IoIilica. ßrasiIia:
2009. fI. 22).
Três anos de¡ois, em 1873, }ose de AIencar, ¡arIamenlar ¡eIo Ceara,
a¡resenlou um ¡ro|elo de Reforma IIeiloraI, abordando, de forma
¡rofunda, a queslão da re¡resenlação das minorias e a necessidade de um
sislema a¡lo a viabiIizar ´a genuina re¡resenlação¨. Mas, nas ¡aIavras do
escrilor:
´Ha anos que o aulor desla obra se occu¡ou da queslão
eIeiloraI, base do governo re¡resenlalivo.
Im |aneiro de 1859 inseriu no }ornaI do Commercio
aIguns arligos no designio de resoIver o difficiI ¡robIema da
re¡resenlação da minoria. Iro¡unha o meio ¡ralico de
reslricção do volo de modo a deixar margem sufficienle ¡ara
que fosse lambem a¡urado o volo das fracções.
Im lermos mais ¡osilivos, o numero de volados devia ser
inferir ao numero de eIeilos na ¡ro¡orção convenienle ¡ara
garanlir uma re¡resenlação a minoria sem risco da maioria¨
(5ystcma rcprcscntativn. ed. fac-sim. ßrasiIia: Senado IederaI,
1996. ¡. 3).
Seus queslionamenlos acerca do sislema eIeiloraI brasiIeiro vieram a
refIelir, iniciaImenle, na edição do Decrelo nº 2.675, de 1875, conhecido
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como Lei do Terço, e, finaImenle, no Código IIeiloraI de 1932.
A Lei do Terço foi assim chamada ¡orque os eIeilores volavam em
dois lerços do numero lolaI dos que deviam ser eIeilos, sendo dois lerços
dos cargos ¡reenchidos ¡eIa maioria e um lerço, ¡eIa minoria. Issa foi a
¡rimeira formuIação IegaI de re¡resenlação das minorias no ßrasiI.
Com a edição da Lei nº 3.029, de 1881, denominada Lei Saraiva ÷ que
recebeu essa denominação ¡orque o ConseIheiro Saraiva foi o
res¡onsaveI ¡eIa reforma eIeiloraI, lendo encarregado Rui ßarbosa de
redigir o ¡ro|elo da nova Iei ÷ aboIiram-se as eIeições indirelas, adoladas
desde 1821, inlroduzindo-se, assim, as eIeições direlas e ¡or dislrilo ¡ara
de¡ulados federais.
Irecursor do sislema ¡ro¡orcionaI na Re¡ubIica, Assis ßrasiI
¡ubIica, em 1893, seu ¡rinci¡aI Iivro, Dcmncracia rcprcscntativa ‚ dn
vntn c dn mndn dc vntar, escrilo como |uslificaliva ¡ara mais um ¡ro|elo
de reforma da IegisIação eIeiloraI brasiIeira. Nas ainda aluais ¡aIavras de
Assis ßrasiI, que se auloinliluIava ´rcprcscnianic !a Naçac¨:
´Anles de ludo, e não lendo em visla se não o mais
eIemenlar es¡irilo de |usliça, ¡arece cIaro que a maioria dos
eIeilores deve fazer a maioria dos re¡resenlanles, mas não a
unanimidade da re¡resenlação sc csta rcprcscntaçãn é nacinna!
c nãn dc um partidn, c!a dcvc rcI!ctir, tantn quantn pnssívc!
cnmn hábi! miniatura, a situaçãn gcra!, a snma das npiniñcs
dn pnvn quc cnmpñcm a naçãn. A minoria lem o direilo de ser
re¡resenlada, e e ¡reciso reconhecê-Io e salisfazê-Io¨
(Dcmncracia rcprcscntativa - do volo e do modo de volar. 3. ed,
refundida, Lisboa: GuiIIard, AiIIaud ‰ C.a, ¡ref. 1893. ¡. 131,
grifos nossos).
Defendia, ainda, Assis ßrasiI a necessidade de formação de uma
unica circunscrição nacionaI como inslrumenlo de se obler o que
chamava de ´nacicna|izaçac !c tcic c !a rcprcscniaçac¨. Mas leve de ceder
dessa ¡ro¡osição, em razão da vasla exlensão do ¡ais, ¡referindo a
re¡resenlação ¡or Islado,
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´¡ois não e de es¡erar que |amais se eslabeIeça unidade de
coIIegio nesle incommensuraveI coIosso, cu|as ¡rovincias,
federadas ¡or um vincu!n mais scntimcnta! dn quc pn!iticn,
são mais diversas em muilos casos enlre si do que aIgumas
nações inde¡endenles em reIação a oulras e encerram muilas
d'eIIas mais lerrilorio ou mais ¡o¡uIação do que quasi lodos os
Islados soberanos da America Lalina.¨ (o¡. cil. ¡. 213-214,
grifos nossos).
Assis ßrasiI reconhecia a dificuIdade ¡ara a emergência de
verdadeiros ¡arlidos ¡oIilicos no Iais, ¡onderando, não obslanle, que laI
razão não ¡oderia se lransformar em um em¡eciIho ao desenvoIvimenlo
de um sislema de re¡resenlação, ¡ois
´‚aƒ divisão dos cidadãos em ¡arlidos se lorna fenômeno
inevilaveI Iogo que a vida nacionaI começa a formaIizar-se,
ainda que não mui nilidamenle. A exislência de ¡arlidos e, ¡ois,
um falo com o quaI se lem de conlar necessariamenle na
evoIução das nações¨ (apud ßROSSARD, IauIo (org.). Idcias
pn!íticas dc Assis Brasi!. ßrasiIia: Senado IederaI, 1989. v. 3. ¡.
317-335).
Com efeilo, embora a adoção do sislema ¡ro¡orcionaI se|a obra do
Código IIeiloraI de 1932, resuIlado da RevoIução de 1930, foram as obras
de Assis ßrasiI que, ´desde os ¡rimórdios do regime re¡ubIicano ale as
ves¡eras da RevoIução, ‚focaIizaram e ex¡useramƒ assim o maximo
¡robIema ¡oIilico da Nação, |amais resoIvido e que nunca se lenlara
resoIver inlegraI e racionaImenle¨ (CAßRAL, }oão C. da Rocha. Cðdign
E!citnra! da Rcpúb!ica dns Estadns Unidns dn Brasi! - Decrelo n. 21.076,
de 24 de fevereiro de 1932. 3. ed. Rio de }aneiro: Ireilas ßaslos, 1934. ¡. 6).
}uIiano Machado Iires cila inleressanle delaIhe desse momenlo
hislórico, que bem demonslra a im¡orlância ¡ara Assis ßrasiI do sislema
¡or eIe defendido:
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´Anles de lomar ¡osse, Vargas |a arlicuIava a escoIha dos
nomes que iriam inlegrar o minislerio do Governo Irovisório.
IscoIhe Assis ßrasiI ¡ara a ¡asla da AgricuIlura, Induslria e
Comercio. Conforme Vargas escreveu em seu diario, a escoIha e
a ¡ró¡ria nomeação de Assis se deram sem que o Iider do
Iarlido Liberlador livesse sido consuIlado. GeluIio não quis
correr o risco de ouvir uma res¡osla negaliva (VARGAS, 1995).
Assis ßrasiI aceilou ¡or leIegrama a oferla.
Os |ovens ade¡los do Iarlido Liberlador reagiram maI ao
convile. IIes não aceilavam que o ¡ro¡agandisla da re¡ubIica e
Iider civiI dos maragalos e lenenlislas, aceilasse ser auxiIiar do
'ncutcau ricnc da Re¡ubIica'. AfinaI, ¡ara esses |ovens, o correlo
seria o conlrario. Im visila ao |ornaI Islado do Rio Grande,
órgão oficiaI do I. L., Assis disse ao |ornaIisla Mem de Sa, enlão
com 26 anos, 'oIhe, menino, saiba que lodo homem lem seu
¡reço. Iu lenho o meu. Não e o Minislerio da AgricuIlura, não.
I o Código IIeiloraI, que considero a Carla de AIforria do ¡ovo
brasiIeiro. Vou arranca-Ia do Governo€ e o meu ¡reço'. (S†,
1973, ¡. 124-125). Auguslo Ribeiro, (2001, ¡. 137) em um Iivro
¡ró-Vargas, afirma que Assis ßrasiI leria dilo: 'GeluIio vai nos
dar a anislia, o volo secrelo e o volo ¡ro¡orcionaI. I ¡or isso
que Iulamos ha lanlo lem¡oŠ'¨ (o¡. cil. ¡. 50-51).
Ioi assim, sob forle infIuência do sislema ¡ro¡oslo ¡or Assis ßrasiI,
que o ¡rimeiro Código IIeiloraI brasiIeiro foi ¡ubIicado como o Decrelo-
Iei nº 21.076, em 24 de fevereiro de 1932, lrazendo uma serie de inovações
a IegisIação eIeiloraI, como o volo secrelo, a }usliça IIeiloraI e o volo
feminino, mas, ¡rinci¡aImenle, o ¡rimeiro modeIo de re¡resenlação
¡ro¡orcionaI do ¡ais.
Segundo Assis ßrasiI, a referida IegisIação ´icn nuiic !c crigina|, nac
c ccpia !c |ci a|guna, ccncça pcr isic. scncs c princirc pais !c nun!c quc jcz
un Cc!igc ||ciicra|¨ (o¡. cil. v. 2, ¡. 184).
A re¡resenlação ¡ro¡orcionaI eslava dis¡osla no arl. 58 do Decrelo e,
|a nessa e¡oca, enunciaram as ideias de quocienle eIeiloraI e quocienle
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¡arlidario. O quocienle eIeiloraI era delerminado ¡eIa divisão enlre o
numero de eIeilores que concorressem a eIeição e o numero de Iugares a
serem ¡reenchidos, des¡rezando-se a fração. }a ¡ara a delerminação do
quocienle ¡arlidario, dividia-se o quocienle eIeiloraI ¡eIo numero de
volos emilidos em ceduIas sob a mesma Iegenda, lambem des¡rezando a
fração. A volação aconlecia em dois lurnos simuIlâneos e cada eIeilor
¡odia volar, no ¡rimeiro lurno, em um só nome e, no segundo lurno, em
varios, a de¡ender do numero de Iugares a ¡reencher. Consideravam-se
eIeilos em ¡rimeiro lurno aqueIes candidalos que aIcançassem o
quocienle eIeiloraI e, na ordem da volação oblida, lanlos candidalos
regislrados sob a mesma Iegenda quanlo indicasse o quocienle ¡arlidario.
Im segundo lurno, eram eIeilos os demais candidalos mais volados, ale
que fossem ¡reenchidos lodos os Iugares não ¡reenchidos no ¡rimeiro
lurno.
De acordo com o Código de 1932, o eIeilor volava em um candidalo
e essa volação ¡essoaI recebida ¡eIo candidalo seria uliI a Iegenda na
hora de se dividir as vagas do segundo lurno (reslos a¡ós a a¡Iicação dos
quocienles).
O sislema adolado era, em verdade, um sislema mislo: ¡ro¡orcionaI
no ¡rimeiro lurno e ma|orilario no segundo, ¡ois conlem¡Iava a eIeição,
em segundo lurno, dos mais volados enlre os que não haviam aIcançado
o quocienle eIeiloraI.
Ademais, o Decrelo 21.076/32 ¡ermilia, ainda, a a¡resenlação de
candidaluras avuIsas, sem vincuIação a Iegenda ¡arlidaria, o que
somenle foi vedado na decada de 40.
A Consliluição de 1934 manleve a im¡orlância do regime
re¡resenlalivo. O seu arl. 23 delerminou que os re¡resenlanles do ¡ovo
na Câmara dos De¡ulados fossem eIeilos medianle sislema ¡ro¡orcionaI.
Mas, como saIienla Vilor Nunes LeaI, ´as criiicas ac cc!igc c|ciicra|,
susciia!as pc|cs p|ciics !c naic !c 1933 c cuiu|rc !c 1934, nciitaran a
prcnu|gaçac !c cuirc ÷ |ci nº 48, !c 4 !c naic !c 1935´ (o¡. cil. ¡. 158).
Com efeilo, a Lei nº 48, de 1935, modificou o Código IIeiloraI de
1932, passandn-sc a adntar n sistcma quc hn|c cnnhcccmns cnmn dc
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!istas abcrtas, de forma que as ceduIas eIeilorais ¡assavam a conler
a¡enas um unico nome, dando novos conlornos ao sislema eIeiloraI
brasiIeiro.
Dos debales lravados acerca do ¡ro|elo de Iei que resuIlou nas
referidas aIlerações, coIhidos do esludo reaIizado ¡or }uIiano Machado
Iires, sobressaem im¡orlanles conlribuições ¡ara a ¡resenle anaIise.
Cile-se, ¡or o¡orluno, lrecho do debale em lorno do volo
uninominaI:
´ßarrelo Cam¡eIo ÷ ‚...ƒ O Código coIheu o volo naluraI
do brasiIeiro, o volo es¡onlâneo, o volo ¡rimilivo, que e o volo
uninominaI. Na verdade, a maneira inslinliva, ¡rimaria e
humana de volar e o volo individuaI.
Iedro AIeixo ÷ Não conheço oulro volo que não se|a
individuaI€ mesmo denlro das organizações e sem¡re assim.
ßarrelo Cam¡eIo ÷ Não e exalo€ o volo de ¡arlido e volo
de consórcio€ não se vola ai de homem ¡ara homem.
Iedro AIeixo ÷ Mas e sem¡re de modo individuaI que se
vola, ¡referindo esle ou aqueIe ¡arlido.
ßarrelo Cam¡eIo ÷ O volo de Iegenda e com¡Ielamenle
o¡oslo ao ¡rinci¡io individuaIisla€ e uma forma coIelivisla, em
o¡osição a individuaIisla (DIL, 1935, ¡. 1201-1206)¨ (o¡. cil. ¡.
110).
Ainda sobre a escoIha do sislema ¡ro¡orcionaI, vaIe mencionar a
defesa de }oão ViIIasbôas da adoção do sislema de Iislas fechadas, de
forma que a ordem de volação dos candidalos deveria ser aqueIa dada no
regislro ¡eIos res¡eclivos ¡arlidos. O sislema ¡ro¡oslo, no enlanlo, foi
combalido ¡or Iedro AIeixo:
´}oão ViIIasbôas ÷ A cIassificação deve ser dada ¡eIos
¡arlidos. Se o ¡arlido arca com a res¡onsabiIidade de coIocar
delerminados candidalos na cabeça das ceduIas, em ¡rimeiro
lurno, se eIe lem a cerleza de que não serão viloriosos nas urnas
lodos os candidalos e de que fara, a¡enas, um re¡resenlanle,
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¡or que não assume a res¡onsabiIidade da coIocação de lodos
os demais nomes‹
AdoIfo ßergamini ÷ Ior ordem ¡referenciaI ¡arlidaria‹
Iedro AIeixo ÷ Meu receio e que fossemos insliluir denlro
dos ¡arlidos a ¡ossibiIidade de abusos ¡eIas direções
¡arlidarias. Ireferi enlregar aos eIeilores do ¡arlido a escoIha
dos seus candidalos a deixar que a direção ¡arlidaria fique
discricionariamenle dis¡ondo da coIaboração dos candidalos
(DIL, 1935, ¡.1227-1229)¨ (o¡. cil. ¡. 115).
Imbora a Lei nº 48 sequer lenha sido coIocada em ¡ralica, ¡ois, em
10 de novembro de 1937, anles das eIeições ¡revislas, houve a defIagração
do regime dilaloriaI do Islado Novo e uma nova Consliluição foi
oulorgada - da quaI se de¡reende que os re¡resenlanles do ¡ovo eram
eIeilos indirelamenle -, a nnvidadc dn sistcma dc !istas abcrtas passnu a
cstar prcscntc cm tnda a !cgis!açãn c!citnra! brasi!cira.
Com¡Ielando, ainda, o sislema eIeiloraI ¡ro¡orcionaI uliIizado ale os
dias aluais, com a ¡ubIicação do Decrelo-Lei 7.586, de 28 de maio de 1945,
foi, finaImenle, exlinla a ¡ossibiIidade de candidaluras avuIsas,
ganhandn ns partidns pn!íticns n mnnnpð!in dn !ançamcntn dc
candidaturas, cxigindn-sc, cm cnntrapartida, a atuaçãn cm âmbitn
nacinna!.
O sislema eIeiloraI brasiIeiro, de re¡resenlação ¡ro¡orcionaI de Iisla
aberla, surge desses embales€ resuIlado que foi da con|ugação de nossa
ausência de lradição ¡arlidaria com a força das nossas bases eIeilorais
regionais. Diantc das diIicu!dadcs histðricas dc dcscnvn!vimcntn dc
Inrças partidárias nacinnais, nãn havia cnmn Inrçar ns c!citnrcs dn país
a vntar cm partidns.
Como |a asseverava Assis ßrasiI, ´jc} assin c casc |rasi|circ un
!´aquc||cs cn quc a naiurcza !as ccusas sanccicna a quc|ra !cs principics¨ (o¡.
cil. ¡. 214).
Dianle dessa reaIidade, diferenlemenle de oulros modeIos
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¡ro¡orcionais, na maiorias das vezes de Iislas fechadas, desenvoIveu-se,
no ßrasiI, sislema ¡ro¡orcionaI ¡ecuIiar e diferenciado. Sislema
semeIhanle, segundo informa Scoll Main…aring, e adolado, com cerlas
diferenças, na IinIândia e no ChiIe.
Na ¡ralica, esse modeIo, Irutn da cu!tura pn!ítica brasi!cira,
conlribuiu, em muilo, ¡ara o ¡rocesso de ¡ersonaIização do volo e, em
consequência, ¡ara a conlinuidade do enfraquecimenlo dos ¡arlidos
¡oIilicos. Como deslaca OIavo ßrasiI de Lima }unior, esse modeIo
´encora|ava a vida ¡arlidaria, mas, ao mesmo lem¡o,
incenlivava o desenvoIvimenlo de forles Iideranças individuais,
criando um es¡aço ¡ro¡icio ao confronlo enlre ¡arlidos e
Iideres, o que acarrelaria o enfraquecimenlo dos ¡rimeiros
dianle das grandes Iideranças individuais¨ (Partidns Pn!íticns
brasi!cirns ÷ 1945 a 1964. Rio de }aneiro: GraaI, 1983, ¡. 56).
Isse conlinua a ser o nosso sislema aluaI.
Com efeilo, a Consliluição IederaI de 1988, dando sequência ao
modeIo adolado desde 1932, eslabeIeceu, em seu arl. 45, o sislema
¡ro¡orcionaI ¡ara as eIeições de de¡ulados federais, de de¡ulados
esladuais e de vereadores. Não adenlrou o lexlo conslilucionaI no modeIo
es¡ecificamenle a ser adolado, embora, duranle os debales da AssembIeia
NacionaI Consliluinle, se lenha lenlado adolar modeIos es¡ecificos, como
o sislema dislrilaI mislo.
IessoaImenle, enlendo que a con|ugação do sislema ¡ro¡orcionaI de
Iislas aberlas e de volação uninominaI com a exigência conslilucionaI de
¡arlidos nacionais, com bases dislrilais nas unidades da Iederação ÷
Islados-membros e Dislrilo IederaI ÷, e, acima de ludo, sn!uçãn
adcquada a rcprcscntaçãn Icdcrativa nn âmbitn da Naçãn.
Im verdade, enlendo que se lrala de um sistcma dc Ircins c
cnntrapcsns, nuiaiis nuian!is, simiIar aqueIe necessario ¡ara garanlir a
inde¡endência e a harmonia enlre os Ioderes do Islado (arl. 2º da
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Consliluição).
Ix¡Iico: exige-se dos ¡arlidos o caraler nacionaI, mas se ¡ermile que
se|am eIes formados ¡eIas eIiles/bases regionais. Ao mesmo lem¡o,
confere-se ao ¡ovo/eIeilor a ¡ossibiIidade de, ao eIeger seus
re¡resenlanles ¡arIamenlares, fazer uso do volo uninominaI, garanlindo-
se, assim, que o re¡resenlanle eIeilo re¡resenle sua base eIeiloraI, os
inleresses Iocais, mas sem riscos ¡ara a Nação, |a que essa re¡resenlação
se da no âmbilo de uma ¡Ialaforma ideoIógica nacionaI ÷ o ¡arlido
nacionaI.
Ao mesmo ¡asso não se da aos ¡arlidos o ¡oder de dis¡or sobre a
ordem da Iisla, evilando a criação de uma eIile ¡oIilica nacionaI.
AIem disso, se im¡ede a formação de uma ´eIile nacionaI¨, lambem
¡eIa im¡ossibiIidade de candidaluras ao IarIamenlo ¡eIo ´dislrilo da
Nação¨. Não exislem ´de¡ulados nacionais¨. Os dislrilos são os Islados e
o Dislrilo IederaI.
Como se vê, o sislema de volação uninominaI, de Iisla aberla de
candidalos, lraz consequências e queslionamenlos de dificiI soIução, não
se admilindo, nessa seara, afirmações absoIulas ou que desconsiderem as
¡ecuIiaridades que resuIlam desse sislema.
A minha cnnc!usãn é quc, nn nnssn sistcma prnpnrcinna!, nãn há
cnmn aIirmar, simp!csmcntc, quc a rcprcscntatividadc pn!ítica dn
par!amcntar cstá atrc!ada a !cgcnda partidária para a qua! Ini c!citn,
Iicandn, cm scgundn p!ann, a !cgitimidadc da cscn!ha pcssna!
Inrmu!ada pc!n c!citnr pnr mcin dn suIrágin.
IeIo conlrario, em razão das caraclerislicas ¡ró¡rias do sislema de
Iislas aberlas, diversas daqueIas das Iislas fechadas, n vntn amca!hadn dá
prcva!ência a cscn!ha pcssna! dn candidatn pc!n c!citnr, cm dctrimcntn
da prnpnsta partidária.
Como ex¡Iicila Maurizio Colla, a escoIha do sislema ¡arlidario não
se resume a forma de decidir quais são os eIeilos, a escoIha enlre o
sislema de Iislas aberlas e Iislas fechadas significa lambem decidir quaI o
as¡eclo da re¡resenlação que se quer ressaIlar (Dicinnárin dc Pn!ítica. 13.
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ed., v. 2, ßrasiIia: Unb, 2010. ¡. 1105).
Desse modo, embora a fiIiação ¡arlidaria se|a condição de
eIegibiIidade (arl. 14, Ç 3º, V, CI/88), não se admilindo candidaluras
avuIsas, n vntn sð na !cgcnda partidária é apcnas uma Iacu!dadc dn
c!citnr (arl. 176 do Código IIeiloraI), npçãn cxcrcida pnr uma pcqucna
minnria dc c!citnrcs. Conquanlo se facuIle a ¡ossibiIidade do volo de
Iegenda, a verdade e que n vntn dn c!citnr brasi!cirn, mcsmn nas
c!ciçñcs prnpnrcinnais, cm gcra!, sc dá cm Iavnr dc dctcrminadn
candidatn.
Basta vcr ns númcrns das ú!timas c!ciçñcs para dcputadn Icdcra!
(2010): scgundn dadns dn Tribuna! 5upcrinr E!citnra!, dn tnta! dc vntns
vá!idns, 9,19ƒ Inram dc !cgcnda c 90,81ƒ, vntns nnminais.
ßem ¡or isso, o ¡eso do ¡arIamenlar, eIeilo nominaImenle, deve ser
considerado, sim, ¡ara fins de re¡resenlalividade, no caso de criação de
novo ¡arlido ¡oIilico (assim como nos casos de fusão e de incor¡oração)
¡ara o quaI migrou o de¡ulado, ainda que eIeilo ¡or ¡arlido diverso.
Disso |a decorre, ¡orlanlo, a inviabiIidade de se decIarar a
inconslilucionaIidade da inler¡relação queslionada ¡eIos aulores da ADI
nº 4.795 com fundamenlo no sislema ¡ro¡orcionaI de eIeição (arl. 45,
CI/88).
8.2) O 7;<=> DO ART. 17 DA CON5TITUIÇÁO FEDERAL E A
EQUIPARAÇÁO CON5TITUCIONAL ENTRE A5 HIP•TE5E5 DE CRIAÇÁO, FU5ÁO
E INCORPORAÇÁO DE PARTIDO5 POLÍTICO5
AIem das razões acima, ¡ara chegar a concIusão do meu volo, lomo
ainda ¡or base, em resumo, os seguinles ¡receilos:
A) a Iiberdade de criação de ¡arlidos ¡oIilicos (arl. 17, CI/88).
ß) a ¡aridade conslilucionaI enlre as hi¡óleses de criação, fusão e
incor¡oração de ¡arlidos ¡oIilicos€
C) a inviabiIidade de a¡Iicação do crilerio do desem¡enho eIeiloraI
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¡ara os casos de criação de novas Iegendas ¡arlidarias€
D) a dislinção enlre a hi¡ólese de migração direla de de¡ulados
federais ¡ara ¡arlido ¡oIilico novo (criação, fusão e incor¡oração de
¡arlido ¡oIilico) e a hi¡ólese de migração ¡ara Iegenda que |a ¡arlici¡ou
de eIeições anleriores (|usla causa sem ¡erda de mandalo).
Como saIienla a sem¡re cIassica Iição de Giovanni Sarlori, o
¡IuraIismo ¡oIilico ´in!ica una !itcrsijicaçac !c pc!cr c, nais prccisancnic, a
cxisicncia !c una p|ura|i!a!c !c grupcs quc sac ac ncsnc icnpc in!cpcn!cnics
c nac-inc|usitcs¨ (Partidns c sistcma partidárins. Id. ßrasiIeira. Rio de
}aneiro: Zahar€ ßrasiIia: Universidade de ßrasiIia, 1982, ¡. 34).
Na aluaIidade, são os ¡arlidos ¡oIilicos os ¡rinci¡ais enles
¡IuraIislas. Conseclarias direlas do ¡IuraIismo, as agremiações
¡arlidarias consliluem fundamenlo ¡ró¡rio da Re¡ubIica Iederaliva do
ßrasiI, conforme inscrilo no arl. 1º, V, da Lei IundamenlaI.
Mereceram, ¡or isso, na Consliluição de 1988, alenção e disci¡Iina
es¡eciaI, lendo-se deslacado sua reIevância no ¡rocesso eIeiloraI,
eslabeIecendo-se, incIusive, como condição de eIegibiIidade a fiIiação
¡arlidaria (CI, arl. 17).
A Carla da Re¡ubIica consagra, ademais, Iogo na cabeça do arl. 17 da
Carla Maior, a !ibcrdadc dc criaçãn, Iusãn, incnrpnraçãn c cxtinçãn dc
partidns pn!íticns, Iimilada essa Iiberdade a necessidade de resguardar os
vaIores da soberania ¡o¡uIar, do regime democralico, do
¡Iuri¡arlidarismo e dos direilos fundamenlais da ¡essoa humana. Vidc:
´Arl. 17. I Iivre a criação, fusão, incor¡oração e exlinção
de ¡arlidos ¡oIilicos, resguardados a soberania nacionaI, o
regime democralico, o ¡Iuri¡arlidarismo, os direilos
fundamenlais da ¡essoa humana e observados os seguinles
¡receilos:
I - caraler nacionaI€
II - ¡roibição de recebimenlo de recursos financeiros de
enlidade ou governo eslrangeiros ou de subordinação a esles€
III - ¡reslação de conlas a }usliça IIeiloraI€
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IV - funcionamenlo ¡arIamenlar de acordo com a Iei.¨
TaI inovação não ¡assou des¡ercebida nos debales da AssembIeia
NacionaI Consliluinle. Nas ¡aIavras do De¡ulado Irancisco Rossi:
´Ior o¡orluno, Iembramos, nossa ¡ro¡osla conlem¡Ia a
¡ossibiIidade da Iivre criação de ¡arlidos. Issa medida,
fundamenlaI na conslrução de uma sociedade democralica e
¡IuraIisla, harmoniza-se, de forma inconleslaveI, com a criação
dos dislrilos e, nesles, com o volo ma|orilario e ¡ro¡orcionaI,
eIemenlos essenciais ¡ara a alivação do ¡rocesso de criação de
agremiações ¡arlidarias.¨
Como bem acenluou o Minislro Gi!mar Mcndcs na ADI nº 1.351, e o
¡arlido ¡oIilico que figura como ¡onle enlre a sociedade e o Islado, se|a
no momenlo eIeiloraI, se|a nos demais as¡eclos da alividade ¡oIilica.
Vidc:
´Os ¡arlidos ¡oIilicos são im¡orlanles insliluições na
formação da vonlade ¡oIilica. A ação ¡oIilica reaIiza-se de
maneira formaI e organizada ¡eIa aluação dos ¡arlidos
¡oIilicos. IIes exercem uma função de mediação enlre o ¡ovo e
Islado no ¡rocesso de formação da vonlade ¡oIilica,
es¡eciaImenle no que concerne ao ¡rocesso eIeiloraI. Mas não
somenle duranle essa fase ou ¡eriodo. O ¡rocesso de formação
de vonlade ¡oIilica lranscende o momenlo eIeiloraI e se ¡ro|ela
¡ara aIem desse ¡eriodo. Inquanlo insliluições ¡ermanenles de
¡arlici¡ação ¡oIilica, os ¡arlidos desem¡enham função singuIar
na com¡Iexa reIação enlre o Islado e sociedade. Como nola
Grimm, se os ¡arlidos ¡oIilicos eslabeIecem a mediação enlre o
¡ovo e o Islado, na medida em que a¡resenlam Iideranças
¡essoais e ¡rogramas ¡ara a eIeição e ¡rocuram organizar as
decisões do Islado consoanle as exigências e as o¡iniões da
sociedade, não ha duvida de que eIes aluam nos dois âmbilos.¨
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Se o ¡rocesso eIeiloraI deve re¡resenlar o inslrumenlo medianle o
quaI as diversas e variaveis aIlernalivas ¡oIilicas, sociais e econômicas são
a¡resenladas ao con|unlo de eIeilores, que a¡onlarão suas ¡referências
com o exercicio do sufragio, são os ¡arlidos ¡oIilicos, nesse conlexlo, que
viabiIizam o a¡orle de ideias ¡Iurais.
Como saIienla IaviIa Ribeiro, o ¡arlido ¡oIilico, em consonância
com o ¡osluIado do ¡IuraIismo ¡oIilico,
´‚cƒorres¡onde anles de ludo a uma exigência da
democralização do ¡oder ¡oIilico de modo a que se ¡ossa
refIelir a ¡IuraIidade de o¡iniões no ambienle da sociedade,
lornando ¡ossiveI o ¡acifico revezamenlo das invesliduras
governamenlais a¡Iicando o melodo da delerminação
arilmelica das lendências ma|orilarias¨ (o¡. cil. ¡. 222).
Daí a rc!cvância dn p!uripartidarismn c dn cstímu!n cnnstitucinna!
a Inrmaçãn c an dcscnvn!vimcntn das agrcmiaçñcs partidárias cnmn
su|citns dn prnccssn c!citnra!.
Ior oulro Iado, como |a a¡onlava Maurice Duverger, ¡rimeiro aulor
a esludar as infIuências dos sislemas eIeilorais no ¡rocesso ¡oIilico, e
¡ró¡ria da re¡resenlação ¡ro¡orcionaI a ca¡acidade de muIli¡Iicar o
numero de ¡arlidos, favorecendo a criação de novos e a cisão dos
exislenles (Os Partidns Pn!íticns. Rio de }aneiro: Zahar Idilores, 1970).
Ixlraio, ¡orlanlo, do princípin da !ibcrdadc dc criaçãn c
transInrmaçãn dc partidns, conlido no caput do arl. 17 da Consliluição
da Re¡ubIica, o fundamenlo conslilucionaI ¡ara re¡ular como Iegilimo o
enlendimenlo de que, na hipðtcsc dc criaçãn dc um nnvn partidn, a
nnvc! !cgcnda, para Iins dc accssn prnpnrcinna! an rádin c a tc!cvisãn,
!cva cnnsign a rcprcscntatividadc dns dcputadns Icdcrais quc para c!a
migraram dirctamcntc dns partidns pc!ns quais Inram c!citns.
Dcstaquc-sc quc nãn sc cstá a Ia!ar apcnas cm !ibcrdadc abstrata
dc criaçãn, nn scntidn Inrma! dc nãn sc cstabc!cccrcm nbstácu!ns a sua
Inrmaçãn, mas, cspccia!mcntc, nn scu scntidn matcria! dc viabi!izar a
pcrmanência c n dcscnvn!vimcntn dcssas nnvas agrcmiaçñcs.
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Como |a ressaIlado a exauslação na ¡rimeira ¡arle desse volo, o
direilo conslilucionaI das agremiações ao ´accssc graiuiic ac r4!ic c a
ic|ctisac, na jcrna !a |ci¨, consagrado no arl. 17, Ç 3º, da Consliluição, e de
inegaveI reIevância ¡ara a exislência e o desenvoIvimenlo dos ¡arlidos
¡oIilicos. Mais ainda o e ¡ara os ¡arlidos recem-criados, consislindo a
¡ro¡aganda eIeiloraI graluila em momenlo o¡orluno ¡ara a nova Iegenda
se fazer conhecida, ex¡ondo ao ¡ubIico em geraI as ¡ro¡oslas ¡oIilicas de
seus candidalos.
Nesse senlir, Sergio ServuIa da Cunha e Roberlo AmaraI a¡onlam
que a o¡ção do Consliluinle ¡or uma sociedade ¡IuraIisla lem cnntcúdn
prcscritivn, de forma que a lenlaliva de conler a ¡roIiferação e a aluação
dos enles ¡Iurais seria incom¡aliveI com o lexlo conslilucionaI. Nas
¡aIavras dos aulores, afirmar
´que uma sociedade deve ser ¡IuraIisla não significa fixar-
se uma delerminação numerica, (•) denlro da quaI se ¡ermile
a convivência dos diferenles€ Significa, ao conlrario, o dever de
criar e manler esse es¡aço de convivência€ reslringi-Io, direla ou
indirelamenle, corres¡onde a ferir o ¡rinci¡io ¡IuraIisla¨
(CUNHA, Sergio ServuIo da€ AMARAL, Roberlo. Manua! das
c!ciçñcs. 2. ed. São ¡auIo: Saraiva, 2002. ¡. 603.)
Com efeilo, im¡edir que o ¡arIamenlar fundador de novo ¡arlido
Ieve consigo sua re¡resenlalividade, ¡ara fins de divisão do lem¡o de TV
e radio, esbarra, exalamenle, no ¡rinci¡io da Iivre criação de ¡arlidos
¡oIilicos, ¡ois alribui, em uIlima anaIise, um dcsva!nr an mandatn dn
par!amcntar quc migrnu para n nnvn partidn, rctirandn-!hc partc das
prcrrngativas dc sua rcprcscntatividadc pn!ítica. Reslaria, em evidência,
deseslimuIada a criação de novos ¡arlidos, cm cspccia! pnr partc
daquc!cs quc |á ncupam mandatn na Câmara Fcdcra!.
Rcssa!tc-sc, adcmais, quc a !ibcrdadc dc criaçãn dc agrcmiaçñcs Ini
prcvista, cnnstitucinna!mcntc, an !adn da !ibcrdadc dc Iusãn, dc
incnrpnraçãn c dc cxtinçãn dc partidns. Rcccbcu, pnrtantn, n mcsmn
patamar cnnstitucinna! dns dircitns dc Iusãn c incnrpnraçãn, cabcndn a
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!ci, c também an scu intérprctc, prcscrvar cssa cquipaçãn dn sistcma
cnnstitucinna! .
Sendo assim, dianle da ex¡Iicilação o¡erada ¡eIo Ç 4º do arl. 47 da
Lei das IIeições de que ´c nuncrc !c rcprcscnianics !c parii!c quc icnna
rcsu|ia!c !c ?*$1% cu a quc sc icnna +2"%(5%(!-% cuirc ccrrcspcn!cr4 a $%4!
-%$ (#5(#$#2)!2)#$ @*# %$ 5!()+-%$ -# %(+'#4 pcssuian na !aia ncncicna!a
nc par4grajc anicricr¨, deve-se a¡Iicar enlendimenlo semeIhanle em
reIação a hi¡ólese de criação de novo ¡arlido, de forma a prcscrvar a
paridadc cnnstitucinna! cntrc as hipðtcscs dc criaçãn, Iusãn c
incnrpnraçãn dc partidns pn!íticns.
I bem verdade que, segundo o Ç 3º do arl. 47 da Lei 9.504/97, a
re¡resenlação de cada ¡arlido na Câmara dos De¡ulados sera a
rcsu!tantc da c!ciçãn. Segundo essa regra, o numero de re¡resenlanles de
cada ¡arlido na Câmara IederaI, que serve de base ¡ara o caIcuIo de
lem¡o de leIevisão e de radio, e aqueIe definido ¡eIa uIlima eIeição ¡ara
de¡ulado federaI.
De inicio, a redação originaria do Ç 3º do arl. 47 da Lei 9.504/97
eslabeIecia que ´a rcprcscniaçac !c ca!a parii!c na Cênara !cs Ocpuia!cs scr4
a cxisicnic na !aia !c inicic !a |cgis|aiura quc csiitcr cn cursc¨.
Como ex¡Iicila OIivar ConegIian:
´Houve grande discussão no Congresso NacionaI sobre
um ¡onlo ¡oIêmico da Lei das IIeições: quaI dala deveria ser
considerada ¡ara se saber o numero de re¡resenlanles da
Câmara‹ Havia aqueIes que queriam como dala a uIlima
¡ossiveI ¡ara mudança de ¡arlido em lem¡o de reguIarizar a
fiIiação ¡arlidaria, ou se|a um ano anles de cada eIeição. Isse
crilerio favoreceria os ¡arlidos que livessem grande numero de
novas fiIiações, em delrimenlo dos ¡arlidos que ¡erdessem
fiIiados.
Um segundo crilerio se manleve a lona e inlegrou o
¡ro|elo da Iei ¡or muilo lem¡o: uma media enlre o numero de
de¡ulados que cada ¡arlido eIegeu com o numero de
de¡ulados exislenle no uIlimo dia da fiIiação ¡arlidaria.
Mas mesmo esse crilerio acabou se esvaindo, e ¡revaIeceu
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¡or fim o crilerio consagrado ¡eIo Ç 3º, no senlido de que a
re¡resenlação e aqueIa exislenle no inicio da IegisIalura em
curso.¨ (Lci das E!ciçñcs Cnmcntada. 5. ed. Curiliba:}urua,
2008. ¡. 264).
Nesses lermos, a ResoIução nº 21.610/04 do TribunaI Su¡erior
IIeiloraI, com a redação conferida ¡eIa ResoIução nº 21.834/04,
eslabeIeceu que
´a re¡resenlação de cada ¡arlido ¡oIilico na Câmara dos
De¡ulados sera a exislenle em 1º de fevereiro de 2003,
considerando-se o numero de de¡ulados que lomaram ¡osse
nessa dala e a Iegenda a quaI eslavam fiIiados no momenlo da
volação¨ (arl. 30, Ç 1º).
Como o de¡ulado federaI eIeilo ¡or um ¡arlido ainda ¡oderia
mudar ¡ara oulro ale o inicio da IegisIalura, na sequência, a Lei nº 11.300,
de 2006, aIlerou o dis¡osilivo IegaI, ¡assando a fazer a ¡revisão ho|e
vigenle, no senlido de que ´a rcprcscniaçac !c ca!a parii!c na Cênara !cs
Ocpuia!cs c a rcsu|ianic !a c|ciçac¨.
Sabe-se que o ob|elivo dessa regra era exalamenle evilar aIlerações
¡arlidarias rolineiras a¡ós o ¡Ieilo, com o ob|elivo evidenle de se
aumenlar a ¡arlici¡ação da Iegenda, se|a quanlo aos recursos do Iundo
Iarlidario, se|a quanlo ao lem¡o de ¡ro¡aganda ¡arlidaria e eIeiloraI.
Issa reaIidade era ¡ralica recorrenle.
Ioi exalamenle nessa loada que a IegisIação vincuIou a
¡ro¡orcionaIidade da re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados, ¡ara o
caIcuIo do lem¡o do radio e da TV, ao inicio da IegisIalura em curso, e,
¡osleriormenle, com a aIleração ¡romovida ¡eIa Lei nº 11.300/06, ao
resuIlado da eIeição. }a não adianlava a mudança de ¡arlido a¡ós o
¡Ieilo, ¡ara aumenlar ou diminuir o lem¡o de radio e leIevisão a que
cada ¡arlido leria direilo, |a que laI conlabiIização ¡assa a ser feila
Ievando-se em conla o resuIlado das volações.
Conludo, laI quadro sofreu subslanciaI aIleração.
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Com efeilo, esla Su¡rema Corle, confirmando o ¡osicionamenlo do
TribunaI Su¡erior IIeiloraI na ConsuIla nº 1.398/DI, de 27/3/07, e
aIlerando o enlendimenlo consoIidado no MS nº 20.927, de 1989,
consagrou o princípin cnnstitucinna! da Iidc!idadc partidária,
enlendendo que a lroca de ¡arlido ¡or ¡arIamenlar eIeilo ¡or dada
agremiação ense|a-Ihe o direilo de reaver o mandalo ¡erdido, em face da
caraclerização da infideIidade ¡arlidaria, de forma que as modificações
de Iegendas resuIlem, em consequência, na ¡erda do mandalo. (MS nº
26.602/DI, ReI. Min. Erns Grau€ MS nº 26.603/DI, ReI. Min. Cc!sn dc
Mc!!n€ MS nº 26.604/DI, ReI. Min. Cármcn Lúcia€ MS nº 26.890/DI, ReI.
Min. Cc!sn dc Mc!!n).
Ior oulro Iado, foram fixadas |uslas causas a¡las a Iegilimarem a
mudança de Iegenda e, dcntrc cssas causas, snbrcssacm, cxatamcntc, n
nascimcntn dc nnvn partidn pn!íticn !cga!mcntc cnnstituídn nn Estadn
p!uripartidárin brasi!cirn c a Iusãn nu incnrpnraçãn dc partidns.
Com esse es¡irilo, em observância ao que decidido ¡eIo Su¡remo
TribunaI IederaI nos mandados de segurança cilados, o TribunaI Su¡erior
IIeiloraI, ¡or meio da ResoIução nº 22.610, de 2007, disci¡Iinou o
¡rocesso de ¡erda de cargo eIelivo, bem como o de |uslificação de
desfiIiação ¡arlidaria, definindo as seguinles hi¡óleses de |usla causa
¡ara a mudança ¡arlidaria:
´Arl. 1º - O ¡arlido ¡oIilico inleressado ¡ode ¡edir,
¡eranle a }usliça IIeiloraI, a decrelação da ¡erda de cargo
eIelivo em decorrência de desfiIiação ¡arlidaria sem |usla causa.
§ 1º - Cnnsidcra-sc |usta causa:
I) incnrpnraçãn nu Iusãn dn partidn,
II) criaçãn dc nnvn partidn,
III) mudança subslanciaI ou desvio reilerado do ¡rograma
¡arlidario€
IV) grave discriminação ¡essoaI.
Com efeilo, se o ¡arIamenlar resoIve ¡arlici¡ar da criação de nova
Iegenda ou migrar ¡ara novo ¡arlido, ludo com a chanceIa desle
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Su¡remo TribunaI IederaI e do TribunaI Su¡erior IIeiloraI, e em
consonância com o ¡IuraIismo ¡oIilico e a Iiberdade de criação de
¡arlidos, não ha que se faIar em inIidc!idadc partidária.
Os debales reIalivos a fideIidade ¡arlidaria são, sem duvida,
reIevanles ¡ara o desIinde da queslão aqui ¡osla, es¡eciaImenle no que
loca a criação de novas Iegendas e a Iegilima migração de ¡arIamenlares
¡ara o noveI ¡arlido. Entrctantn, a pcrgunta a scr rcspnndida, na
prcscntc aná!isc, nãn é sc n mandatn pcrtcncc an c!citn (mandatn !ivrc)
nu an partidn (mandatn partidárin). Não se esla a disculir a liluIaridade
do mandalo, mas a rcprcscntatividadc dn par!amcntar quc,
!cgitimamcntc, migra para um partidn rccém-criadn.
Ora, se se enlende que a criação de ¡arlido ¡oIilico auloriza a
migração dos ¡arIamenlares ¡ara a noveI Iegenda, sem que se ¡ossa faIar
em infideIidade ¡arlidaria ou em ¡erda do mandalo ¡arIamenlar, essa
mudança resuIla, de iguaI forma, na a!tcraçãn da rcprcscntaçãn pn!ítica
da !cgcnda nriginária.
Iresligiando a Consliluição da Re¡ubIica, o ¡IuraIismo ¡oIilico e o
nascimenlo de novas Iegendas, não e consonanle com o es¡irilo
conslilucionaI relirar dos ¡arIamenlares que ¡arlici¡aram da criação de
noveI ¡arlido a re¡resenlalividade de seu mandalos e as benesses
¡oIilicas que deIes decorrem. Seria o mesmo que dizer que ns
par!amcntarcs quc migram para nnva !cgcnda nãn pcrdcm n mandatn
mas nãn mais carrcgam, durantc tnda a !cgis!atura scqucntc, a
rcprcscntatividadc quc !hcs cnnIcriu scus c!citnrcs.
Não havera ´aulênlica¨ Iiberdade de criação de ¡arlidos ¡oIilicos se
não se admilir que os fundadores de uma nova agremiação que delenham
mandalo ¡arIamenlar ¡ossam conlar com sua re¡resenlalividade ¡ara a
divisão do lem¡o de ¡ro¡aganda, desiguaIando esses ¡arIamenlares de
seus ¡ares, com a excIusão do direilo de ¡ro¡aganda ¡ro¡orcionaImenle
a re¡resenlalividade de seus quadros.
Ior sua vez, a Lci das E!ciçñcs, an adntar n marcn da ú!tima c!ciçãn
para dcputadn Icdcra! para Iins dc vcriIicaçãn da rcprcscntaçãn dn
partidn (art. 47, § 3º, da Lci 9.504/97), nãn cnnsidcrnu a hipðtcsc dc
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criaçãn dc nnva !cgcnda.
Issa Iimilação somenle faz senlido quando a¡Iicada aos ¡arlidos
¡oIilicos |a em funcionamenlo quando da reaIização da eIeição que,
embora lenham deIa ¡arlici¡ado, não Iograram obler re¡resenlanles na
Câmara dos De¡ulados. 5ituaçãn bastantc distinta é a daquc!cs partidns
pn!íticns quc snmcntc Inram criadns apðs Iinda a c!ciçãn c quc, pnr
ðbvin, dc!a nãn participaram.
Ora, se o ¡arlido novo não ¡arlici¡ou do cerlame anlerior, como
¡oderia eIe se submeler a um crilerio de desem¡enho‹
A¡Iicando-se laI crilerio, um ¡arlido novo que |a nasça com
re¡resenlação na Câmara dos De¡ulados devera aguardar novas eIeições
¡ara a Câmara IederaI ¡ara, somenle a ¡arlir da re¡resenlação oblida
nesse ¡Ieilo, ¡arlici¡ar da divisão ¡ro¡orcionaI do lem¡o de ¡ro¡aganda
eIeiloraI na TV e no radio. Ou se|a, um ¡arlido criado, ¡or exem¡Io, ncsta
!cgis!atura, inde¡endenlemenle das suas dimensões e da re¡resenlação
aluaI, somenle ¡assaria a conlar com o lem¡o de ¡ro¡aganda eIeiloraI de
forma ¡ro¡orcionaI apðs as c!ciçñcs dc 2014. O novo ¡arlido ficaria com
sua re¡resenlação cm suspcnsn ale a reaIização de novas eIeições ¡ara
de¡ulado federaI, cm cnndiçñcs dc subcxistência pc!n pcríndn dc quatrn
anns.
A loda evidência, esse enlendimenlo resuIla em forle obslacuIo
direcionado as agremiações ¡arlidarias recem-criadas, desconsiderando-
se, ainda, a dimensão desses ¡arlidos e a re¡resenlação de seus quadros
¡arIamenlares.
O resuIlado da eIeição anlerior não ¡ode ler o efeilo de afaslar, ¡ara
¡Ieilo eIeiloraI diverso, a re¡resenlalividade adquirida ¡or ¡arlido novo,
que, evidenlemenle, não lomou ¡arle do referido ¡Ieilo. Aqui n quc dcvc
prcva!cccr nãn é n dcscmpcnhn dn partidn nas c!ciçñcs (critérin
inap!icávc! ans nnvns partidns), mas, sim, a rcprcscntatividadc pn!ítica
cnnIcrida ans par!amcntarcs quc dcixaram scus partidns dc nrigcm para
sc Ii!iarcm an nnvn partidn pn!íticn, rccém criadn.
No meu enlender, o falo de a noveI agremiação e o seu ¡rograma
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¡arlidario não lerem ainda ¡assado ¡eIo chamado ´lesle das urnas¨ não e
suficienle ¡ara ense|ar a inconslilucionaIidade da inler¡relação aqui
defendida.
Se ¡or um Iado, a Iegenda ainda não ¡arlici¡ou da eIeição, afaslar a
a¡Iicação do inciso II do Ç 2º do arl. 47 da Lei 9.504/97 scria cnnIcrir an
partidn nnvn, quc |á nascc c cnnta cnm par!amcntarcs, n mcsmn
tratamcntn cnnIcridn ans partidns |á rc|citadns pc!n vntn pnpu!ar c quc,
pnr issn, nãn cnntam cnm rcprcscntaçãn na Câmara Fcdcra!. Siluações
que, no meu senlir, não se equi¡aram.
Com efeilo, conforme |a saIienlado anleriormenle, a Cnnstituiçãn
Fcdcra! distinguiu ns partidns quc têm rcprcscntaçãn nn Cnngrcssn
Nacinna! daquc!cs quc nãn têm cssa rcprcscntaçãn, concedendo cerlas
¡rerrogalivas, excIusivamenle, as agremiações que gozam de
re¡resenlalividade nacionaI (arl. 5º, LXX, a€ arl. 103, VIII€ Arl. 53, Ç 3º€ Arl.
55, ÇÇ 2º e 3º€ Arl. 58, Ç 1º).
Todavia, nãn Iaz a Lci Mainr distinçãn cm rc!açãn an mnmcntn cm
quc é auIcrida a rcprcscntaçãn pc!a agrcmiaçãn partidária, sc a
rcsu!tantc da c!ciçãn nu dc mnmcntn pnstcrinr. A Carla Maior exige
re¡resenlação, mas não faz nenhum li¡o de reslrição em reIação ao
momenlo em que o ¡arlido a adquire. Sendo assim, para ns casns dc
criaçãn, Iusãn c incnrpnraçãn, ha|a vista n princípin da !ibcrdadc dc
criaçãn c transInrmaçãn dns partidns pn!íticns, cnntidn nn "!5*) dn art.
17 da Cnnstituiçãn Fcdcra!, nãn pndcria Iazê-!n n !cgis!adnr nrdinárin.
Dessa forma, conquanlo admilida a dislinção enlre ¡arlidos ¡oIilicos
com e sem re¡resenlação no Congresso NacionaI, enlendo que não ha
res¡aIdo conslilucionaI ¡ara a adoção de lralamenlo dislinlo enlre os
¡arlidos que gozam dessa re¡resenlação, pcna!izandn as agrcmiaçñcs
rccém-criadas quc a adquiram pc!a migraçãn dc par!amcntarcs dc
nutrns partidns, ainda quc cm mnmcntn pnstcrinr a rca!izaçãn das
c!ciçñcs nacinnais.
Se esse fosse o caso, os novos ¡arlidos, duranle loda a IegisIalura em
que criados, eslariam im¡edidos de a|uizar ação direla de
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inconslilucionaIidade e mandado de segurança coIelivo, bem como de
oferecer re¡resenlação em face de ¡arIamenlares ¡eIa ¡ralica de alos
¡assiveis de ¡erda de mandalo, ainda que conlassem com ¡arIamenlares
em seus quadros e que fossem, ¡or isso, dolados de re¡resenlação no
Congresso NacionaI.
Com¡ara-se, ademais, a criação de ¡arlido novo com a fusão de
Iegendas em momenlo ¡oslerior as eIeições. A agrcmiaçãn rcsu!tantc da
Iusãn dc !cgcndas também nãn participnu dn p!citn c!citnra! pcrtincntc.
No caso de fusão, desa¡arecem dois ¡arlidos ¡ara formar um lerceiro,
que não se confunde com nenhuma das agremiações que Ihe dão origem,
¡odendo conlar com ¡rograma ¡arlidario com¡Ielamenle dislinlo do
desses. Nesse caso, conludo, embora esse ¡arlido lambem não lenha
¡arlici¡ado de eIeições gerais ¡ara a Câmara dos De¡ulados, laI como na
hi¡ólese de criação de ¡arlido, conforme dis¡osição ex¡ressa no Ç 4º do
arl. 47 da Lei das IIeições, eIe ¡reserva a re¡resenlalividade dos ¡arlidos
que o originam.
Não ha razão, ¡orlanlo, ¡ara conferir as hi¡óleses de criação de nova
Iegenda lralamenlo diverso daqueIe conferido aos casos de fusão, |a que
ambas as ¡ossibiIidades delêm o mesmo ¡alamar conslilucionaI (arl. 17,
caput, CI/88), cabendo a Iei, e lambem ao seu inler¡rele, ¡reservar o
sislema.
Im uIlima anaIise, ¡riviIegiar o resuIlado eIeiloraI, nesses casos,
demonslra o não visIumbramenlo da exislência de ¡arlidos ¡ara aIem das
eIeições, conduzindo, indirelamenle, a um prnccssn dc dcsmntivaçãn c
dcsmnbi!izaçãn para a criaçãn dc nnvas agrcmiaçñcs partidárias, ¡ois,
ainda que conlem com re¡resenlanles ¡arIamenlares, eIas sofreriam, em
seu nascedouro, Iimilações ao seu ¡Ieno exercicio.
IscIareço, ¡or fim, que o enlendimenlo aqui defendido rcstringc-sc
aos casos de de¡ulados federais que migram direlamenle dos ¡arlidos
¡eIos quais foram eIeilos ¡ara a nova Iegenda, criada a¡ós as uIlimas
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eIeições ¡ara a Câmara IederaI. Nesses casos, embora o ¡arlido recem-
criado não lenha sido submelido as eIeições, conla com re¡resenlanles
eIeilos. Desse modo, ocorrida a migração Iegilima de ¡arIamenlares ¡ara
o noveI ¡arlido, devem eIes Ievar consigo ¡arle da oulorga democralica
ex¡ressa ¡eIo eIeilorado: a rcprcscntatividadc dns scus mcmbrns,
circunstância cssa quc impñc nnvn Iatnr dc divisãn dn tcmpn dc rádin c
TV.
Siluação diversa e aqueIa em que ¡arIamenlares migram de seus
¡arlidos de origem ¡ara agremiações que |a ¡arlici¡aram de ¡Ieilos
anleriores. Nessas hi¡óleses, embora o de¡ulado ¡ossa manler seu
mandalo, caso se|a reconhecida a |usla causa ¡ara a lroca de ¡arlido, não
ha lransferência de re¡resenlalividade, ¡ois nãn sc trata dc a!tcraçãn
partidária dccnrrcntc da criaçãn dc partidn nnvn, rccnnhccida c
cstimu!ada cnnstitucinna!mcntc, mas, sim, dc casns pcssnais c
individuais dc trnca dc partidn.
Iara concIuir, no meu senlir, decIarar a inconslilucionaIidade da
inler¡relação queslionada ¡eIos aulores da ADI nº 4795 seria deixar de
Iado a re¡resenlalividade de ¡arlidos que |a nascem, ao receber
¡arIamenlares oriundos de oulros ¡arlidos, com força ¡oIilica nacionaI,
fruslando, assim, sua ¡arlici¡ação nos ¡rocessos eIeilorais de forma
com¡aliveI e condizenle com a re¡resenlalividade ¡oIilica que oslenlam e
com a Iegilimidade ¡o¡uIar de seus membros advinda das urnas.
Ior lodas essas razões, re¡ulo conslilucionaI a inler¡relação que
reconhece o direilo a devida ¡ro¡orcionaIidade, na divisão do lem¡o de
¡ro¡aganda eIeiloraI no radio e na leIevisão, ¡revisla no inciso II do Ç 2º
do arl. 47 da Lei nº 9.504/97, aos ¡arlidos criados a¡ós a reaIização de
eIeições ¡ara a Câmara dos De¡ulados, devendo-se considerar, ¡ara
lanlo, a re¡resenlação dos de¡ulados federais que, embora eIeilos ¡or
oulros ¡arlidos, migrarem direla e Iegilimamenle ¡ara a noveI Iegenda na
sua criação.
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Issa inler¡relação ¡resligia, ¡or um Iado, a !ibcrdadc cnnstitucinna!
dc criaçãn dc partidns (arl. 17, caput, CI/88) e, ¡or oulro, a
rcprcscntatividadc dn partidn quc |á nascc cnm rcprcscntantcs
par!amcntarcs, ludo em consonância com o sistcma dc rcprcscntaçãn
prnpnrcinna! brasi!cirn.
9. CONCLU5ÁO
Como saIienlado, no inicio desle volo, confronlando as ações direlas
em comenlo (ADI nº 4.430 e ADI nº 4.795), conslala-se que se lrala de
nilido caso de conlinência de ¡edidos.
Isso ¡orque, enquanlo na ADI nº 4.430 a im¡ugnação a¡onla como
inconslilucionaI a inlegraIidade do arl. 47, Ç 2º, inciso II, da Lei nº
9.504/97, na ADI nº 4.795, a ¡osluIação Iimila-se a conferência de
inler¡relação conforme reslriliva ao referido dis¡osilivo, no senlido de
´afaslar quaIquer inleIecção que venha a eslender as agremiações
¡oIilico-¡arlidarias que não eIegeram re¡resenlanles na Câmara dos
De¡ulados o direilo de ¡arlici¡ar do raleio ¡ro¡orcionaI de dois lerços do
lem¡o reservado a ¡ro¡aganda eIeiloraI graluila no radio e na TV¨.
Iercebe-se que o segundo ¡edido esla conlido no ¡rimeiro, mais
am¡Io, no quaI se quesliona o ¡receilo ¡or inleiro, embora com causa de
¡edir diversa.
Caso confirmada sua conslilucionaIidade na ADI nº 4.430, enlendo
que, ¡eIo menos a ¡rinci¡io, são con|unlamenle corroboradas lodas as
inler¡relações ¡ossiveis do lexlo, lendo em conla que, nas ações de
conlroIe abslralo, ha causa de ¡edir aberla, e esla Su¡rema Corle, no
desem¡enho da função ¡rimordiaI de guardiã da Carla Maior, ¡ode
vaIer-se de fundamenlos oulros, não conslanles do cor¡o da ¡elição
iniciaI.
Nesses lermos, na medida em que assenlada em meu volo a
cnnstitucinna!idadc dn § 6º dn art. 45 da Lci 9.504/97 e que o ¡edido
maior, veicuIado na ADI nº 4.430, auloriza o |uizo de conslilucionaIidade
sobre os varios senlidos do lexlo im¡ugnado, incIusive aqueIe referido na
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ADI 4.430 / DF
ADI nº 4.795, |u!gn parcia!mcntc prnccdcntc a ADI nº 4.430, no senlido
de:
i) decIarar a incnnstitucinna!idadc da ex¡ressão ´c rcprcscniaçac na
Cênara !cs Ocpuia!cs´ conlida na cabeça do Ç 2º do arl. 47 da Lei nº
9.504/97€
ii) dar intcrprctaçãn cnnInrmc a Cnnstituiçãn Fcdcra! ao inciso II
do Ç 2º do arl. 47 da mesma Iei, ¡ara assegurar aos ¡arlidos novos,
criados a¡ós a reaIização de eIeições ¡ara a Câmara dos De¡ulados, o
direilo de acesso ¡ro¡orcionaI aos dois lerços do lem¡o deslinado a
¡ro¡aganda eIeiloraI no radio e na leIevisão, considerada a re¡resenlação
dos de¡ulados federais que migrarem direlamenle dos ¡arlidos ¡eIos
quais foram eIeilos ¡ara a nova Iegenda na sua criação.
Ior conseguinle, fica prc|udicadn n pcdidn cnntidn na ADI nº 4.795.
I como volo.
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