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CONTRATO DE OBRA PBLICA

Conceptos generales
Decimos que es obra pblica toda construccin integral y reparacin realizada, ya sea por la administracin pblica en forma directa, por un contratista o por concesionarios sobre cosas (inmuebles o muebles), directa o indirectamente afectados al uso o a un servicio pblico (Rafael Bielsa). En la legislacin especfica sobre el tema (ley N 13.064), se considera obra pblica nacional a toda construccin o trabajo o servicio de industria que se ejecute con fo ndos del Tesoro de la Nacin, a excepcin de los efectuados con subsidios y las construcciones militares, que se regirn por ley especial y su reglamentacin y supletoriamente por las disposiciones de la presente.

Procedimientos contractuales
La ejecucin de una obra pblica puede realizarse de acuerdo con distintas modalidades. Las tres modalidades principales son: 1) Construccin por el Estado (o por Administracin). En esta modalidad, el Estado construye las obras pblica en forma directa, ya sea por medio de su propio personal o por locadores de servicios (personal contratado especialmente para la construccin de la obra). 2) Por concesionario. La concesin de obra pblica es un modo de ejecucin de la misma que consiste en que la Administracin contrata la realizacin de un trabajo con una empresa, a quien no se remunera por medio de un precio que paga aquella sino acordndose durante un trmino la explotacin de la obra construida por ella. La obra, en este supuesto se construye por el concesionario a su costo y a su riesgo y la Administracin le otorga el privilegio de explotarla durante el lapso necesario para amortizar el capital y poder cubrir tambin los gastos de explotacin (gastos de conservacin, personal, etc.). 3) Por contrato de obra pblica. Es el rgimen vigente de la Ley 13.064. El contrato de obra pblica es aquel por medio del cual una persona, sea fsica o jurdica (en general una empresa), se encarga, con relacin al Estado, de construir, demoler o conservar una obra pblica en las condiciones que fueren establecidas y mediante un precio que debe abonar el dueo de la obra, vale decir el Estado. El objeto del contrato es la construccin de la obra pblica y sta puede referirse a un inmueble o a un mueble. Esta solucin de considerar como objeto de contrato las cosas muebles e inmuebles y los objetos incorporales est contemplada en el Art. 1 de la Ley 13.064. No se distingue cuales son las construcciones alcanzadas por la ley y cules no, de manera que es necesario extender el concepto. Adems la ley agrega o trabajo, con lo que se amplia an ms la nocin. Termina diciendo o servicio en la industria, que podr ser entendido como una organizacin de medios materiales que tiene una finalidad de tipo industrial.

Sistemas de contratacin de obras pblicas


De acuerdo con la ley, los contratos de obra pblica pueden clasificarse segn el sistema de ejecucin. Se puede sealar las tres categoras siguientes:

a) Contratos por ajuste alzado. La obra se contrata globalmente, es decir, por un monto determinado global; el contrato no hace expresa referencia al precio mtrico o por unidad de medida. Cuando se llama a licitacin, en los pliegos est la descripcin total de la obra (especificaciones tcnicas, planos, etc.); por lo que los oferentes deben especificar el monto requerido. La Administracin exige una serie de precios parciales, de manera tal de poder analizar mejor la oferta y conocer el origen del monto requerido por el oferente; de manera de poder analizar la posibilidad de rebajar o aumentar los requisitos de la obra (precios de los materiales, mano de obra y dems gastos). Adems, la naturaleza e importancia del trabajo a realizar son invariables y no pueden modificarse sino mediante convenios entre las partes. Estos contratos se aplican generalmente a obras pequeas o donde se descuente que no habr variacin durante la construccin. El sistema se divide en absoluto y relativa. Es absoluto cuando el precio y el volumen de la obra son invariables. Es relativo cuando en el contrato se ha establecido la posibilidad de un aumento o rebaja de precio segn el monto de la obra ejecutada. b) Contratos por precios unitarios o unidad de medida. Se aplica a las obras que se construyen para ser pagadas en funcin de las unidades que la construccin represente. Se establecen las unidades de medida bsicas y se estipula el precio por cada unidad de medida; en funcin de las unidades construidas se paga, consecuentemente, la obra pblica realizada. El clculo del costo total es sencillo, pues para la liquidacin de la obra se multiplica el precio unitario convenido por el nmero de unidades constuidas. En este sistema, no se pacta un precio determinado de la obra, pero si se describe la obra en s, fijando el precio para cada uno de los elementos de la obra. En estos contratos los precios estn determinados y las partes no lo pueden modificar. Esos precios se aplicarn a la cantidad de obra ejecutada, la que ser medida en oportunidad de efectuar el pago, que podr ser, por ejemplo, semanal o quincenalmente mediante certificacin del avance. c) Sistema de coste y costas. Es un sistema de construccin de la obra en el que el dueo de ella paga el valor de los materiales y de la mano de obra utilizados por el contratista, y ste percibe un porcentaje determinado sobre el valor de los trabajos que se concreta en el beneficio que le corresponde por su labor. Se entiende por coste, todos los gastos de la construccin (materiales, mano de obra, e incluso los gastos generales); y por costas la utilidad del empresario. La Ley 13.064 seala que ste sistema se utilizar en caso de urgencia justificada o conveniencia comprobada, lo que resulta acertado por la dificultad de control de la Administracin sobre los costos efectivos. Para esto debe llevarse una contabilidad completa de la obra, anotando los gatos efectuados, en concepto de materiales, mano de obra y gastos generales. Todos estos gastos los adelanta el contratista pero el Estado se lo reembolsar (por ello la necesidad de un conocimiento preciso de los gastos en cada concepto). La ganancia del contratista se determina, ya sea pagndole un cierto porcentaje de los gastos realizados, o abonndole una cantidad fija y determinada con antelacin. d) Sistemas de excepcin. Le ley se refiere tambin a otros sistemas de excepcin que se establezcan. Podra ocurrir que se contratara solamente la mano de obra y la direccin de los trabajo, en cuyo caso los materiales los proporcionara el Estado. Agrega la ley que en todos los casos la contratacin podr hacerse con o sin provisin de materiales por parte del Estado. puede adoptarse el sistema de contratos separados o por gremios.

Trmite de contratacin
El trmite debe comenzar con la autorizacin legislativa correspondiente. El Poder Ejecutivo es autorizado a hacer la obra y su ejecucin slo tiene lugar despus de la apretura del

crdito presupuestario. En tal sentido no podr llamarse a licitacin ni adjudicarse obra alguna, ni efectuarse inversiones que no tengan el crdito legal (Art. 7). La ley ha receptado principios fundamentales, en primer lugar el control parlamentario preventivo, por el que el Poder Ejecutivo no puede invertir los recursos ingresados al Tesoro sino en el medida y por los conceptos determinados por le ley. Adems el Art. 7 de la ley 13.064, ordena que no se podr invertir, adjudicar, ni siquiera llamar a licitacin, si no existe el crdito legal, esto se debe que la licitacin comporta una decisin administrativa importante, pues prepara pliegos de bases, condiciones y especificaciones originan complejos trmites administrativos, pudindose incurrir en gastos sin que las obras llegaran a licitarse.

1) Formas de adjudicacin Como ya dijimos oportunamente, el procedimiento habitual para la eleccin del cocontratante, es el de la licitacin pblica. La ley 13.064 (Art. 9) as lo establece. Esta misma ley contempla los supuestos en los cuales puede prescindirse de la licitacin pblica, que son los siguientes: a) Cuando el costo de la obra no exceda del monto que establezca el Poder Ejecutivo Nacional. b) Cuando los trabajos que resulten indispensables en una obra en curso de ejecucin, no hubiesen sido previstos en el proyecto ni pudieran incluirse en el contrato respectivo. El importe de los trabajos complementarios antedichos no exceder de los lmites que fije el Poder Ejecutivo Nacional1. c) Cuando los trabajos de urgencia reconocida o circunstancias imprevistas demandaren una pronta ejecucin que no d lugar a los trmites de la licitacin pblica, o para la satisfaccin de servicios de orden social de carcter impostergable; d) Cuando la seguridad del Estado exija garanta especial o gran reserva; e) Cuando para la adjudicacin resulte determinante la capacidad artstica o tcnico cientfica, la destreza o habilidad o la experiencia particular del ejecutor del trabajo o cuando ste se halle amparado por patente o privilegios o los conocimientos para la ejecucin sean posedos por una sola persona o entidad; f) Cuando realizada una licitacin pblica, no haya habido proponente o no se hubiera hecho oferta admisible; g) Los dems casos previstos en el Captulo I del Ttulo II del rgimen de contrataciones de la Administracin Nacional, en tanto no se opongan a las disposiciones del presente. En el caso de no utilizar el procedimiento de licitacin pblica, la ley 13.064 permite a la Administracin recurrir a la licitacin privada o a la contratacin directa. No obstante, en los supuestos c), d), e) y f) se habra de recurrir a la contratacin directa.

2) Presupuesto y proyecto de obras El primer prrafo del Art. 4 de la Ley 13.064 establece que antes de sacar una obra pblica a licitacin pblica o de contratar directamente su realizacin, se requerir la aprobacin del proyecto y presupuesto respectivo, por los organismos legalmente autorizados, que deber ser acompaando del pliego de condiciones de la ejecucin, as como de las bases del llamado a licitacin a que deban ajustarse los proponentes y el adjudicatario, y del proyecto de contrato en caso de contratacin directa.

El Decreto 1023/01 modific parcialmente le Art. 4 de la ley 13.064, en lo que se refiere a los trabajos sobre una obra en curso, que no hubieren sido previstos, dejando a discrecin del Poder Ejecutivo la fijacin de los importes de los trabajos complementarios.

Esta disposicin se propuso evitar graves inconvenientes soportados por la administracin nacional, durante muchos aos: se contrataban globalmente obras determinadas, y a medida que avanzaba su ejecucin, se establecan las reales magnitudes de las obras y las cantidades votadas por el Congreso generalmente eran excedidas. Por ello ordena la ley de obras pblicas con carcter previo, formular el proyecto y establecer el presupuesto, lo cual quiere decir que al llamar a licitacin o contratar directamente, se debe haber estudiado con prolijidad y en detalle la magnitud total de la obra, tanto en sus especificaciones bsicas como en su contenido financiero.

3) Procedimiento de licitacin y adjudicacin. Desde el momento que se autoriz la obra comenzar la labor administrativa tendiente a fijar las bases de su contratacin. Debern determinarse las especificaciones tcnicas de la obra, comprendiendo las dimensiones y dems elementos componentes, en forma tal que del contrato surjan explcitamente las obligaciones y responsabilidades de las partes. PUBLICIDAD Para el contrato de obra pblica, la publicidad est regida por el Art. 10 de la ley 13.064, all se indica que, la licitacin pblica se anunciar en el Boletn Oficial de la Nacin (u rgano anlogo del gobierno provincial o del territorio donde la obra se construir), sin perjuicio de anunciarla en rganos privados de publicidad o en cualquier otra forma, en el pas o en el extranjero, si as se estimare oportuno. Los anuncios obligatorios deber publicarse con la anticipacin y durante el tiempo que se sealan a continuacin: Monto del presupuesto $50.000 a $20.000 $200.001 a $500.000 $500.001 en ms Das de anticipacin 10 15 20 Das de publicacin 5 10 15

Cuando par el xito de la licitacin sea conveniente, se podrn ampliar los plazos establecidos, as como reducirlos en casos de urgencia. En esta primera etapa de la publicidad se computa el lapso comprendido entre el primer anuncio y el acto de apertura de la licitacin. El Art. 11 prev el contenido del anuncio del llamado. Este deber considerar; la obra que se licita, el sitio de ejecucin, el organismo que realiza la licitacin, el lugar donde pueden consultarse o retirarse las bases del remate, las condiciones a que debe ajustarse la propuesta, el funcionario a que deben dirigirse o entregarse las propuestas, el lugar, da y hora en que haya, que celebrarse la subasta y el importe de la garanta que el proponerte deber constituir para intervenir en ella. Por otra parte los planos y presupuesto, la memoria y dems documentacin necesaria para la informacin de los proponentes, estarn a disposicin de quienes quieran consultarlos, durante el trmino del llamado, en la sede de la autoridad licitante (Art. 12). PROCEDIMIENTO DE ADJUDICACIN Se presentarn las propuestas firmadas, en sobres cerrados y acompaadas de un documento donde conste haberse efectuado el depsito previo de garanta (Art. 15). Se abrirn los sobres en el lugar, da y hora sealados en los avisos, dando comienzo al acto de la licitacin. Vencido el plazo para la admisin de las propuestas y antes de abrirse algunos de los pliegos presentados, los interesados podrn pedir explicaciones o formular aclaraciones relacionadas con el acto. Iniciada la apertura de pliegos, no se admitir observacin o explicacin alguna.

Se abrirn las cubiertas de los pliegos conteniendo las propuestas y stas se leern por el actuario ante los funcionarios y personas que presencien el acto; terminada la lectura se extender acta que ser firmada por los funcionarios autorizantes y los asistentes en el momento de labrarse aqulla. Los proponentes podrn dejar constancia en dicha acta de las observaciones que les merezca el acto o cualquiera de las propuestas presentadas (Art. 16). Las ofertas complementarias o propuestas de modificaciones que fueran entregadas con posterioridad al acto del remate deben ser desechadas. Sin embargo, podrn considerarse aclaraciones que no alteren substancialmente la propuesta original, ni modifiquen las bases del remate ni el principio de igualdad entre todas las propuestas (Art. 17). La circunstancia de no haberse presentado ms de una propuesta no impide la adjudicacin. Esta caer siempre sobre la ms conveniente, siendo conforme con las condiciones establecidas para la licitacin. La presentacin de propuestas no da derecho alguno a los proponentes para la aceptacin de aqullas (Art. 18). Es indudable que si bien la ley determina que se adjudicar la obra a quien haya hecho la propuesta ms conveniente, ello no significa que ser adjudicatario aquel que haya hecho la oferta ms baja. La administracin habr de tener en cuanta primordialmente la responsabilidad pecuniaria, la capacidad tcnica y condicin moral de los proponentes. REGISTRO NACIONAL DE CONSTRUCTORES DE OBRAS PBLICAS Es de sealar que para concurrir a una licitacin pblica, el contratista deber estar inscripto en el correspondiente Registro Nacional de Constructores de Obras Pblicas, tal como lo establece el Art. 13 de la ley 13.064. GARANTAS La ley 13.064 establece que el licitante, antes de presentar una propuesta, deber depositar, en efectivo o en ttulos o en bonos nacionales, en el Banco de la Nacin Argentina, a la orden de la autoridad competente respectiva, una suma equivalente al 1 % del valor del presupuesto oficial de la obra que se licita. Si resultara adjudicatario, este importe deber ser aumentado al 5% calculado sobre el monto del contrato, con las modalidades anteriores (Arts. 14 y 21). La cantidad depositada no ser devuelta al proponerte a quien se hiciera la adjudicacin hasta despus de celebrado el contrato (Art. 14). La falta de cumplimiento del plazo que se fije para la constitucin del depsito ser causal para desestimar la oferta. MANTENIMIENTO DE LA OFERTA El proponente debe mantener su oferta durante el plazo fijado en las bases de la licitacin. Si as no lo hiciera o si invitado a firmar el contrato no se presentara en forma y tiempo o se negara a cumplir el contrato hecho en trmino, perder el deposito de garanta en beneficio de la administracin pblica, sin perjuicio de la suspensin por tiempo determinado del Registro de Constructores de Obras Pblicas (Art. 20).

4) Perfeccionamiento del contrato La ley 13.064 determina el preciso momento en que el contrato de obra pblica queda perfeccionado. Esta cuestin tiene trascendencia para la contabilidad pblica, pues su perfeccionamiento fija la oportunidad en que deben inscribirse en los registros escriturales de la contabilidad del Estado las obligaciones contradas. Ordena el Art. 21 que entre la administracin pblica y el adjudicatario se firmar el contrato administrativo de obra pblica; lo que impone la obligacin de formalizar el acuerdo

de voluntades mediante instrumento escrito que ha de ser firmado entre las partes. Agrega el Art. 24 Los contratos quedarn perfeccionados con el cumplimiento de los preceptos enunciados en los precedentes artculos, sin necesidad de otros trmites. Uno de los preceptos a que se refiere es la firma del instrumento respectivo por las partes de la convencin. Se puede entender que el perfeccionamiento del contrato se opera en el momento de ser firmado, es decir, cuando se documenta el acuerdo de voluntades mediante un acto confirmatorio. Despus de firmado el contrato, se entregar al contratista, sin costo, una copia autorizada de los planos y presupuestos, y se le facilitarn los dems documentos del proyecto para que pueda examinarlos o copiarlos, si lo creyese necesario (Art. 22). Firmado el contrato, el contratista no podr transferirlo ni cederlo, en todo o en parte, a otra persona o entidad, ni asociarse para su cumplimiento, sin autorizacin y aprobacin de autoridad competente (Art. 23).

Autorizacin legislativa de las obras pblicas Excepcin al rgimen de caducidad de crditos


La Ley 24.156, fija la dinmica del sistema incorporado a nuestra legislacin. En lo financiero, el presupuesto anual debe indicar el monto mximo de las erogaciones que el poder administrador est facultado a autorizar en concepto de obras pblicas durante el ejercicio del presupuesto. Aparte de ese presupuesto financiero anual de mximo, existen presupuestos acumulativos para trabajos pblicos, que se van formando mediante la adicin de los crditos que peridicamente vota el Congreso para la realizacin de obras pblicas, sealando la totalidad de las obras que cuentan con la autorizacin del Congreso. El presupuesto financiero anual caduca al cierre del ejercicio, de manera que luego de operado el cierre del periodo el poder administrador no est facultado para comprometer nuevos gastos con cargo a los crditos de ese presupuesto. En cambio, el presupuesto de acumulacin no caduca al producirse la clausura del ejercicio. El total del presupuesto acumulativo no se invertir en un ao, sino que se ejecutar por el monto mximo que el presupuesto financiero anual autoriza. Finalmente, dentro del presupuesto acumulativo, el poder administrador debe decidir a comienzos del ejercicio que obras o trabajos han de realizarse, de manera de distribuir los crditos globales de mxima contenidos en el presupuesto anual financiero. As aparece un tercer presupuesto o plan de trabajos pblicos, que tiene la caracterstica de ser un estado analtico, ya que indica las erogaciones a efectuar durante el periodo anual en cada obra en particular.