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Conferencia Latinoamericano de Saneamiento ÷ LATINOSAN 2007

Cali, Colombia, 12 al 16 de noviembre de 20007
Seminario Gestión de los Residuos Sólidos

LECCIONES APRENDIDAS EN LA FORMULACIÓN Y AJUSTE DE LOS
PLANES DE GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS (PGIRS) EN
EL VALLE DEL CAUCA, COLOMBIA

Oviedo R.
1
; Álvarez J.
2

Universidad del Valle - Ìnstituto Cinara
1
edoviedo@univalle.edu.co,
2
jualvare@univalle.edu.co

RESUMEN

En Colombia se han promovido acciones para minimizar el impacto ambiental y sanitario
por el manejo inadecuado de los residuos sólidos. Así, en 1998 se estableció la Política
Nacional de Residuos Sólidos (PNRS) a partir de la cual se expidieron normas para la
formulación e implementación de los planes de gestión integral de los residuos sólidos
(PGÌRS) municipales.

En el departamento del Valle del Cauca, se encontraron debilidades en los PGÌRS,
situación que llevó a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC),
UNÌCEF y el Ìnstituto Cinara de la Universidad del Valle a adelantar el Programa de
Capacitación para el Apoyo a los Municipios en la Formulación y Ajuste de sus PGÌRS, en
la perspectiva de garantizar su sostenibilidad.

Durante el proyecto se identificó la situación del sector en 26 municipios del
departamento, encontrándose debilidades institucionales en el servicio, baja capacidad de
gestión municipal para planificar, inadecuado manejo técnico del servicio, baja promoción
social y sensibilización en torno al tema. Este artículo presenta los aspectos
institucionales, sociales y tecnológicos encontrados en la gestión de los residuos y plantea
recomendaciones regionales y nacionales para orientar cambios en el sector.

PALABRAS CLAVE

Administración de residuos, planificación sanitaria, residuos domésticos

INTRODUCCIÓN
En el marco de la PNRS, el gobierno nacional promueve acciones para minimizar el
impacto en la salud y el ambiente por el manejo inadecuado de los residuos sólidos. Una
de las estrategias ha estado encaminada a facilitar el proceso de planificación en los
municipios en el manejo de los residuos sólidos y para esto el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), expidió la Resolución 1045 del 26 de
septiembre de 2003: Metodología para la Elaboración del PGÌRS, y estableció el 26 de
septiembre de 2005 como fecha límite para iniciar su implementación en municipios
menores a 50.000 habitantes.


En el año 2006, el MAVDT detectó que un alto número de PGÌRS de los municipios
menores del Valle del Cauca presentaban debilidades, que dificultaban su implementación
y la captación de recursos de financiación; situación similar encontrada en los PGÌRS de
otros municipios del país.
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Con el liderazgo de CVC, y el apoyo del MAVDT, UNÌCEF y Cinara, se estructuró el
Convenio de Cooperación 182 de 2005 denominado Programa de Capacitación para el
Apoyo a los Municipios del Valle del Cauca en la Formulación y Ajuste de sus PGÌRS
Municipales, con el objeto de aunar esfuerzos, recursos económicos y técnicos para
desarrollar un programa de capacitación, acompañamiento y apoyo para la formulación de
los PGÌRS en 27 municipios del Valle del Cauca.

El convenio tuvo una duración de nueve meses, comprendidos entre febrero y noviembre
de 2006 y buscaba desarrollar una estrategia para facilitar a 27 municipios menores del
departamento, solventar las debilidades detectadas en la formulación de los PGÌRS. De
esta manera, se pretendía que el personal designado por los municipios para adelantar el
PGÌRS y el equipo de apoyo delegado por la CVC y otras instituciones como la Unidad
Ejecutora de Saneamiento (UES), recibieran la capacitación y las observaciones
necesarias para formular los PGÌRS, en una modalidad en la cual los equipos municipales
avanzaran en la elaboración de sus Planes de acuerdo con las fases previstas en la
metodología (Resolución 1045 de 2003 del MAVDT), hasta obtener un documento con el
que pudieran gestionar recursos para la implementación.

Durante el desarrollo del proyecto se evidenció la situación actual del manejo de los
residuos en las localidades objeto de estudio. El artículo busca mostrar los resultados
obtenidos en desarrollo del proyecto y los aspectos institucionales, sociales y tecnológicos
del manejo de los residuos en los municipios estudiados y plantear recomendaciones a
nivel nacional, regional y local que permitan mejorar la situación encontrada.













METODOLOGÍA

El proyecto tuvo ocho fases: 1. Planificación Ìnicial, donde se realizaron reuniones de
ajuste de la propuesta, planificación del proceso y la revisión de los PGÌRS iniciales; 2.
Talleres de nivelación a funcionarios de la CVC; socialización del proceso con autoridades
municipales, talleres de capacitación, que se estructuraron de acuerdo con las etapas del
PGÌRS y se denominaron: a) Diagnóstico y análisis brecha, b) Formulación de
alternativas, c) Evaluación de alternativas y d) Estructuración del PGÌRS; 3. Seguimiento a
los municipios, realizado mediante: a) Visitas de asesoría, b) Visitas de seguimiento y c)
Estado Inicial
del PGIRS
Municipal
Division
Municipios
por zona
geograIica
Diseño de la Estrategia para el acompañamiento a los
municipios para la Iormulacion y Ajuste de los PGIRS
Desarrollo de
cuatro talleres
en cada zona
geograIica
Acompañamiento a
los municipios
(visitas, llamadas,
correos electronicos)
Taller con
personal de
CVC para apoyo
en el proceso
Reunion Autoridades
Nacionales,
Regionales y
Alcaldes
Elaboracion de
documentos, Iormatos,
material didactico para la
trasIerencia de inIormacion.
Taller Iinal
estructuracion
y revision del
PGIRS
Figura 1. Esquema metodoIógico deI
proceso
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Otras formas de comunicación para el seguimiento; 4. Reuniones con la interventoría y
coordinación por parte de la CVC; revisión de seis PGÌRS; y sistematización del proceso.
La Figura 1 muestra un esquema metodológico del proceso en el que se incluyen las
etapas mencionadas.

Se consideró el PGÌRS formulado inicialmente por los equipos municipales como el
elemento principal de trabajo en los talleres, y a partir del estado inicial de éste, se ajustó
la estrategia, la planificación y la metodología a emplear en el proceso. Además, se
conformó un equipo facilitador interdisciplinario en el proceso integrado por personas que
manejan el componente social, administrativo - financiero y técnico, que permitió abordar
el proceso integralmente facilitando a los equipos municipales un análisis desde distintas
visiones sobre la situación de los residuos sólidos en sus localidades. Se logró el
compromiso de alcaldes y la CVC mediante talleres locales y regionales.

Se ejecutaron los talleres bajo la modalidad de "Aprender Haciendo¨ lo cual permitió que
las debilidades conceptuales de la GÌRS y de los procesos de planificación, fueran
fácilmente apropiadas por los equipos municipales.

Se planteó el seguimiento a los municipios mediante distintas formas de comunicación,
que contribuyó a comprometer a las administraciones municipales, dar apoyo y asesoría a
los municipios, hacer la revisión y sugerencias a los avances de cada equipo municipal.

Finalmente, se desarrolló una estrategia para facilitar la estructuración y revisión de los
PGÌRS de 11 municipios participantes en el proceso, lo que les permitió realizar ajuste,
darle coherencia al documento, estructurarlo y plantear programas y proyectos viables,
integrales y con potencial de sostenibilidad.

ANÁLISIS Y RESULTADOS

Proceso de acompañamiento en Ia formuIación y ajuste de Ios PGIRS

− Estado inicial de los PGÌRS: se revisaron 26 PGÌRS, que en general presentaban
debilidades en cada etapa: los diagnósticos carecían de información para la toma de
decisiones, los análisis de la situación estaban incompletos, los objetivos y metas no
consideraban aspectos institucionales, la formulación y evaluación de alternativas
carecían de alternativas integrales y coherentes con la problemática, y la
estructuración del Plan no tenía programas y proyectos viables y sostenibles. Se
rescataban los PGÌRS de los municipios de Pradera y Vijes que presentaban
coherencia, sin embargo debían precisarse aspectos de la formulación y evaluación
de alternativas y ajustar los programas y proyectos.

− Agrupación de municipios: se realizó con base en la ubicación geográfica. La Tabla 1
muestra los municipios participantes y no participantes en cada una de las zonas.

TabIa 1. Municipios que participaron en eI proceso
Zona Municipios participantes Municipios que no participaron
Norte Alcalá, Ulloa, Argelia, El Cairo, El Águila. Ansermanuevo
Centro La Unión, Roldadillo, San Pedro, Toro,
Andalucía, Bugalagrande, Caicedonia, Yotoco,
Bolívar y Calima ÷ Darién
Obando, Riofrío, Zarzal,
Versalles y Trujillo
1
Sur La Cumbre, Dagua, Guacarí, Ginebra, Pradera y Candelaria.
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Restrepo, Florida y Vijes.
1
No estaba en la propuesta inicial, pero se llamo en reemplazo de zarzal y no aceptó la invitación.

− Asistencia a los talleres: uno de los productos era lograr la capacitación, al menos de
81 personas designadas por los municipios. La participación total fue superior a este
número, sin embargo solo un pequeño porcentaje asistió tiempo completo a todo el
proceso.

Es importante mencionar que los municipios que contaron con consultores para
acompañar el proceso, tuvieron mayor continuidad y mejores resultados en el proceso. Se
identificó que personal de las administraciones municipales, a pesar de su disposición,
tenían limitaciones de tiempo para trabajar en el tema. De manera general, la Tabla 2
muestra los principales logros y dificultades en cada uno de los cuatro talleres realizados
en las tres zonas.

TabIa 2. Logros y dificuItades en cada taIIer
Taller Logros Dificultades
1
Se identificó la situación del manejo de
los residuos, los municipios reconocen
que los PGÌRS tienen debilidades y
requieren ajustes, se unifican
conceptos sobre los PGÌRS, se
construyó un plan operativo
Baja participación de instituciones
en el proceso y la inasistencia de
algunos municipios
2
Se concertaron fechas para realizar
seguimiento en los municipios y
solucionar dudas particulares, hubo
disposición para avanzar en las
siguientes etapas del PGÌRS, se
comprometieron a consolidar la el
diagnóstico.
Debilidades conceptuales para
analizar problemas, la disminución
de la asistencia, el incumplimiento
de compromisos establecidos en
el primer taller.
3
Mayor cumplimiento de los
compromisos y tareas establecidas en
los planes operativos, se avanzó en la
formulación y evaluación de
alternativas. Algunos municipios
visualizaron programas y proyectos,
mejoró la asistencia.
Principalmente las debilidades
para estimar el costo de
alternativas. Se reconoce por
parte de los participantes que las
herramientas brindadas en los
talleres son fundamentales para
desarrollar las actividades del
PGÌRS.
4
Se identificó mayor continuidad de los
equipos municipales, se reconoce que
las herramientas e insumos adquiridos
en el taller son fundamentales para
culminar de manera autónoma los
PGÌRS, se entregaron los avances de
los PGÌRS.
Baja participación de la CVC en el
proceso, algunos municipios no
llevaron la información necesaria
para desarrollar las actividades
del taller, se solicitó un taller
adicional para culminar
exitosamente el proceso.

− Seguimiento: se realizaron 199 contactos con los municipios, siendo el correo
electrónico y el servicio telefónico los medios más usados. Por otra parte, los
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municipios que más requirieron acompañamiento fueron Roldadillo, Dagua, San
Pedro, Andalucía y La Cumbre.

− Revisión de PGÌRS: se seleccionaron 11 municipios para realizar la revisión de los
PGÌRS y poder así contrastar el estado final de los PGÌRS con el estado antes del
proyecto. El Gráfico 1 muestra los resultados. Es importante mencionar que dentro de
los compromisos establecidos en el convenio no se tenía establecida la culminación
de los PGÌRS por parte de los municipios una vez finalizado el convenio, sino que
estaba enfocado a acompañar al municipio, para que de manera autónoma lo
desarrollará. Se observa que solo dos municipios lograron culminar el PGÌRS (Vijes y
Caicedonia) y que hubo avances significativos en cinco municipios (Roldadillo, Ulloa,
Alcalá, Andalucía y Restrepo). Tres de los municipios no lograron tener avances
significativos, aunque disponen de las herramientas necesarias para culminar el
proceso.

Gráfico 1. Estado iniciaI y finaI deI PGIRS de 11 municipios

Situación de Residuos sólidos encontrada en los municipios estudiados

Componente sociaI

En los municipios no es claro el rol y compromiso del usuario en el manejo de los residuos
quedando su participación circunscrita únicamente a la presentación de sus residuos.
Otros componentes la generación, separación en la fuente y almacenamiento pasan
desapercibidos en la planificación y prestación del servicio.

Se evidenció la debilidad institucional alrededor de la recuperación y aprovechamiento,
debido al desarrollo informal de esta actividad. La presencia de recuperadores informales
genera traumatismos en los procesos de recolección y disposición final.

El servicio social estudiantil, los proyectos ambientales escolares y los mismos proyectos
educativos institucionales, no son reconocidos como espacios o posibilidades para
promover acciones relacionadas con la GÌRS.
Etapas deI PGIRS
1. Ìntroducción
2. Misión
3. Visión
4. Objetivo del Plan
5. Diagnóstico
6. Análisis Brecha
7. Proyecciones
8. Objetivos y Metas
9. Formulación y Evaluación de
alternativas
10. Estructuración del Plan
11. Plan de Contingencias
12. Seguimiento, Control y
Actualización
13. Ìntegración del PGÌRS con
los planes de gestión y
resultados.

13
12
11
10
9
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Z
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5
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3
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Terr|rado lrcorp|elo No |o l|ere
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Se evidenció que la legislación sobre el manejo de los residuos sólidos no es de amplio
conocimiento para los diferentes actores involucrados.

La relación entre residuos sólidos, higiene y salud no es clara para los diferentes actores
involucrados, por lo tanto este desconocimiento conlleva a la desatención en la
planificación e implementación de acciones sociales, técnicas e institucionales para la
GÌRS, aumentando así, los riesgos de enfermedad para la población y de contaminación
ambiental.

Los vocales de control de los servicios públicos desconocen su responsabilidades frente
al manejo de los residuos sólidos, por lo tanto su papel no es representativo y la relación
usuario administración para un adecuado control en el manejo es inexistente.

Componente institucionaI

Se evidenció la informalidad e ilegalidad en el servicio, lo cual deriva en el incumplimiento
de otros requisitos de ley como la ausencia de contabilidad independiente de las cuentas
municipales, inexistencia de personal exclusivo, y la ausencia en la aplicación de la
metodología tarifaría que corresponda a los costos del servicio, haciendo que se destinen
subsidios que exceden los permitidos por la ley.

Hay un desconocimiento de la ley de servicios públicos, por parte de los funcionarios que
lideran los procesos de prestación del servicio o que debieran intervenir en el control del
mismo. La baja capacidad de gestión de las administraciones municipales ha conllevado a
una prestación deficiente e ineficaz o niveles de servicio inadecuados para las
condiciones de la comunidad.

En materia de tarifas, se evidenció un rezago significativo en éste. Al menos una cuarta
parte de los municipios no ha establecido tarifas o se cobran con el impuesto predial,
limitando la posibilidad de recaudo. Los restantes municipios en su mayoría no cuentan
con un análisis de costos que responda a la aplicación de la metodología tarifaria.

En relación con las alternativas que contemplan aprovechamiento, a pesar de que la
nueva metodología ha establecido un incentivo, no es claro cuales son los mecanismos
para garantizar que los operadores de aseo efectúen la transferencia de recursos a las
organizaciones o empresas que realicen esta actividad, de modo que existe prevención
en torno a la implementación de dicho componente.

Componente técnico - operativo

Se identificó una baja capacidad técnico ÷ operativa en el servicio, reflejada en ausencia
de planificación operativa, baja capacidad y mantenimiento de los equipos utilizados en la
recolección, transporte, barrido y disposición final, ausencia de capacitación a los
operarios, inadecuada operación de los sistemas de disposición final.

Los municipios desarrollan procesos de aprovechamiento sin considerar un análisis de las
posibilidades de comercialización de los subproductos, de los requerimientos de calidad
exigidos por la legislación, de los posibles costos de producción, de la sostenibilidad
financiera, y de los procesos de sensibilización a la comunidad para la separación en la
fuente.
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Existe un desconocimiento generalizado de las posibilidades y beneficios que pueden
lograrse con la regionalización de algunos de los componentes operativos y
administrativos del servicio. Estas alternativas no son consideradas por los equipos
municipales.

Lecciones aprendidas y recomendaciones IocaIes, regionaIes y nacionaIes

DesarroIIo deI proceso

NacionaI

Es pertinente que en la formulación de los nuevos marcos normativos y jurídicos, el
MAVDT realice un análisis de la situación del manejo de los residuos sólidos en las
localidades menores y medianas, para que sean más acordes con las capacidades de las
administraciones municipales y de contexto geográfico de los municipios.

En futuros procesos dirigidos al pequeño y mediano municipio, es conveniente estructurar
acciones preliminares centradas al fortalecimiento de aspectos conceptuales y
metodológicos de los funcionarios que permitan generar condiciones para el desarrollo del
proceso. Esto igualmente aplica a funcionarios departamentales.

RegionaI

Se requiere que a nivel del departamento, la CVC u otras instituciones faciliten, asesoren
y acompañen a los municipios a encontrar o identificar las mejores alternativas
municipales o regionales para el manejo de residuos, especialmente en los aspectos
relacionados con la recolección, transporte, disposición final y aprovechamiento. Es
importante estructurar un plan departamental de manejo de residuos sólidos.

Desde el nivel central y departamental se deben promover estrategias, así como acciones
educativas formales e informales, orientadas al fortalecimiento del componente social y de
participación comunitaria para el manejo integral de los residuos sólidos municipales,
especialmente en el pequeño y mediano municipio.

MunicipaI

Es importante que para futuros procesos, las administraciones municipales designen una
persona de la localidad que tenga conocimientos de la problemática y del funcionamiento
administrativo del municipio, con disponibilidad de tiempo para desarrollar las actividades
y productos establecidos en el proceso, y que realice un acompañamiento a los
consultores, en caso de que estos conformen los equipos municipales.

Situación deI manejo de Ios residuos sóIidos en eI VaIIe deI Cauca

NacionaI

Los actores responsables de la planeación, regulación y control de los servicios públicos
deben continuar avanzando en la formulación de políticas acordes a los contextos locales
de los municipios pequeños y de la zona rural, que plantean condiciones evidentemente
diferentes a las presentes en ciudades mayores. Si bien la información que reportan los
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prestadores pequeños y los municipios, es aún débil o escasa, existe la posibilidad de
enriquecer el conocimiento de dichas realidades, a través del trabajo con universidades,
ONG y la participación de las asociaciones que agrupan las organizaciones comunitarias.

A partir del proceso, se hace evidente realizar un programa de fortalecimiento de la
capacidad técnica, administrativa y financiera para el control de los servicios públicos, en
los municipios menores, especialmente para el sector del servicio de aseo.

Es importante que exista la articulación de los sectores educativos, investigativos,
industriales, comerciales, de entes de regulación y control, de instituciones generadoras
de política y legislación, y del sector de los recicladores, para lograr que el
aprovechamiento y recuperación de los residuos sólidos en los municipios menores sea
una opción viable y con potencial de sostenibilidad.

Es relevante que el MAVDT establezca materiales y metodologías para ayudar a la
creación de cambios culturales necesarios para lograr la sensibilización de la comunidad
en procesos de separación en la fuente, que tomarán tiempos relativamente largos (5-10
años) y que de paso sirven para abrir espacios en los cuales se puede construir la
participación comunitaria, para la concreción de los temas relacionados con el género y
los relacionados con niños y niñas.
Es necesario que desde el nivel central se generen condiciones para facilitar la
comercialización de residuos sólidos, especialmente en pequeños y medianos municipios
que por su localización geográfica y poco volumen de producción de residuos ven limitada
la viabilidad económica de esta actividad.

RegionaI

Es necesaria la asesoría y capacitación a los municipios para fortalecer la capacidad local
y garantizar que desde las administraciones municipales se cumplan las obligaciones en
materia de servicios públicos. Adicionalmente, la opción de regionalización del
componente de disposición final para algunos municipios, requiere el apoyo de los entes
regionales para organizar y fortalecer estas iniciativas.

Debe estimularse la regionalización, en donde ella sea posible, en todo o en parte de las
diferentes componentes del sistema de manejo de residuos sólidos domiciliarios. Las
principales razones para esto incluyen el fortalecimiento de alianzas entre municipios y la
obtención de ventajas por las economías de escala en el manejo y aprovechamiento de
residuos. Esta regionalización debe sobrepasar los límites políticos y extenderse hacia los
conceptos de cuenca o de afinidades culturales.

Para facilitar la comercialización de los residuos sólidos aprovechables es conveniente
que la CVC diseñe estrategias que permitan a los municipios identificar fácilmente actores
dedicados a esta actividad en pequeña, mediana y gran escala dentro del municipio.
Estas acciones se deben visualizar como una estrategia que promueve la disminución de
residuos sólidos para disposición final y por tanto de impacto ambiental negativo.
MunicipaI

Al interior de la administración municipal y la empresa prestadora del servicio es
necesario definir responsables que promuevan y realicen acciones continuas focalizadas
a la creación y fortalecimiento de una cultura del manejo de los residuos sólidos.

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Es importante para los municipios legalizar la prestación del servicio, buscando
alternativas que permitan realizarla bajo condiciones de eficiencia y eficacia, economías
de escala, maximización de los beneficios, minimización de los costos y participación
comunitaria en el mismo.

El componente institucional del servicio debe garantizar la participación de los actores
involucrados en el manejo de residuos sólidos, ya que aporta a la prestación eficiente del
servicio. En el caso de los municipios que tienen elegido un operador para los
componentes del servicio, es indispensable el ejercicio de interventoría al contrato
existente y en aquellos que actualmente no han cumplido el proceso para la legalización
de la prestación del servicio es necesario iniciar los procedimientos respectivos, tomando
en cuenta los criterios establecidos para la elección del operador del servicio.
Para fortalecer el manejo adecuado de los residuos sólidos en los municipios es necesario
crear redes de apoyo entre las diferentes instancias oficiales y privadas con presencia en
el área de manera que se facilite la ejecución de actividades educativas y de control social
para el manejo de residuos sólidos. El Servicio Social Estudiantil, los PRAES y el PEÌ
constituyen oportunidad para actuar de manera eficiente.
REFERENCIAS

CVC; UNÌCEF; Ìnstituto Cinara; Programa de Capacitación a los Municipios del Valle del Cauca
para la Formulación y Ajuste de los Planes de Gestión Ìntegral de los Residuos Sólidos, Cali, 2006.

Ministerio de Desarrollo Económico. (2002). República de Colombia. Decreto 1713 de 2002.

Ministerio del Medio Ambiente. Políticas Ambientales República de Colombia. (1998). Política para
la gestión integral de los residuos sólidos. Capitulo XÌÌ. República de Colombia. Santafé de Bogotá.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). (2005). República de Colombia.
Resolución 1045 de 2005.