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"Pública ladroíce

"

Muitos males da burocracia no Brasil fincam suas raízes nos tempos coloniais

Eduardo Bueno

Em dezembro de 1548, quase meio século depois de "descoberto" por Pedro Álvares Cabral, o Brasil ainda era um território remoto, quase despovoado (de europeus) e - o que mais importava, na ótica da metrópole - pouco lucrativo. Mas, apesar da grave crise financeira que desde 1537 se abatia sobre Portugal, o rei d. João III e seus conselheiros decidiram investir dinheiro do tesouro real para estabelecer um governo-geral na vasta colônia sul-americana. Muito dinheiro: 400 mil cruzados, quase um oitavo da receita régia e o equivalente a uma tonelada e meia de ouro. É justo supor que muitas das circunstâncias que levaram à decisão de que o Brasil deveria ser imediatamente ocupado, colonizado e integrado ao reino estavam ligadas a uma política imperial global na qual o desfalecimento financeiro da Índia portuguesa, o avanço muçulmano no Marrocos e no Mediterrâneo e as sempre instáveis relações entre Portugal e as coroas vizinhas (Espanha e França) desempenharam papel preponderante.Mas, além dessas questões geopolíticas, o impulso que levou d. João III e seus assessores a lançar as bases do "Estado do Brasil" pode ser vislumbrado com mais clareza no novo quadro ideológico que então se desenhava. Uma profunda transformação político-administrativa estava-se desenrolando em Portugal e havia deflagrado o processo de crescente centralização de poder nas mãos da Coroa. Esse novo regime era inteiramente incompatível com a ampla liberdade de ação e a autonomia político-econômica que, 15 anos antes, fora concedida aos "capitães do Brasil", os donatários agraciados com capitanias hereditárias na América portuguesa. Na Península Ibérica, como também em vários outros reinos europeus, transcorria o período que alguns investigadores chamam de "construção e consolidação do Estado Moderno". Não era um processo inteiramente novo: em Portugal, por exemplo, ele havia- se iniciado com d. João II (rei de 1481 a 1495) e teve continuidade com d. Manuel (que ocupou o trono de 1495 a 1521). Foi, porém, na segunda metade do reinado de d. João III (que se prolongou de 1521 a 1557) que tal movimento adquiriu dimensões notáveis. A partir de 1540, o Estado português começou a estabelecer uma série de mecanismos que lhe permitiram aumentar o controle, a coerção e o domínio sobre seus súditos. Essas novas e eficientes formas de autoridade e exercício de poder incluíam a realização de recenseamentos populacionais (os "numeramentos"), alistamento militar obrigatório, uma definição mais rígida das fronteiras do reino e a criação de um sistema judicial mais poderoso e intrusivo, além, é claro, de formas de tributação mais amplas - associadas a métodos de cobrança mais eficazes.

como logo seriam exportados para os territórios ultramarinos. administradores e burocratas em geral . submeter e exigir dos súditos o cumprimento de uma série de novas obrigações civis. Para cobrar e controlar. que florescera à sombra de seu crescente poderio. que. escrivães. desembargadores.Esse governo mais forte. Um paradoxo instaurou. segundo um contemporâneo. ou então para parentes e amigos próximos. de acordo com as análises do historiador Teodoro Sampaio. a corrupção e a incompetência foram regra e não exceção durante os 15 anos do regime das capitanias. eram assessorados por um contingente de funcionários "em número sem dúvida desproporcionado para as coisas do governo". Além disso.e a conseqüente submissão dos capitães donatários e seus colonos à autoridade central da Coroa portuguesa . "pura burlaria". não dispunham de "regimento por que se regerem" e jamais haviam estudado e muito menos prestado . de 1553 a 1556) vão desde o adiantamento dos salários mais altos (pagos com um ano de antecedência aos funcionários mais graduados) até o cancelamento puro e simples do pagamento aos trabalhadores menos qualificados (que precisavam labutar o ano todo antes de receber .encontravam. desembargador Pero Borges. além de ganharem bem e de terem obtido seus empregos graças a indicações da corte. mais centralizado e "racional" estabeleceu um outro tipo de relacionamento entre o Estado e seus cidadãos. Esse mesmo funcionalismo tratou de articular também determinadas fórmulas legais e informais que lhe permitiram transformar-se em um grupo autoperpetuador: os cargos em geral eram passados de pai para filho. de não receber). de 1549 a 1553. juízes.ou seja. o "mantimento" (ou a ração alimentar que deveria ser distribuída pelas autoridades aos funcionários e a alguns trabalhadores) era. Tanto Borges quanto Cardoso de Barros foram acusados de desviar dinheiro do Tesouro Régio. Antônio Cardoso de Barros. Boa parte dos cargos judiciários era exercida por analfabetos ou degredados homens que "não os conhece a mãe que os pariu".no caso. Com o passar dos anos. meirinhos. O abuso. Duarte da Costa. de certo modo. O ouvidor-geral (espécie de ministro da Justiça). um "quase Estado". almoxarifes.se em posição sólida o suficiente para instituir uma espécie de poder paralelo. antes as tomavam em folhas de papel". Deve-se ressaltar que o regime das capitanias hereditárias não tinha sido mais eficiente ou impoluto: até 1549. desembarcariam no Brasil com a missão de instalar o governo-geral se enquadravam neste perfil. Os abusos e desmandos perpetrados durante os dois primeiros governos-gerais (de Tomé de Sousa. os homens que constituíam o Conselho Régio) tornaram-se virtualmente reféns de uma burocracia estatal tentacular. vigiar e punir. que não "tinham livros de querelas. e o provedor-mor (quase um ministro da Economia). com pesos e medidas freqüentemente fraudados. a Terra de Santa Cruz vivera sob o signo do arbítrio. E os novos mecanismos de controle iriam tornar-se mais presentes não apenas no cotidiano daqueles que viviam em Portugal. e de d. As autoridades que.desponta como a face mais visível desse processo no Brasil. conseguiria arrebatar das mãos do rei as funções administrativas. O estabelecimento de um governogeral . a partir de março de 1549. Muitas das empreitadas contratadas pelo Estado durante a construção da Cidade de Salvador foram feitas com preços superfaturados após licitações fraudadas.se então no seio desses Estados progressivamente centralizados e autônomos: o rei e seus colaboradores mais próximos (no caso de Portugal. do poder fiscal e das forças armadas . ouvidores. o corpo administrativo como um todo.os chamados "letrados" . cobradores de impostos. os Estados modernos emergentes se viram obrigados a criar vastos e complexos aparelhos burocráticos: um conjunto de órgãos e servidores responsáveis pelo funcionamento e manutenção do sistema judiciário. de acordo com a análise do historiador Édson Carneiro.

mantinha uma estrutura bastante simples: era composta apenas por um presidente. João II. Quando os reis d. "os desembargadores do Paço podiam dispensar as leis. juízes. Criado em fins do século XV para dar assessoria ao rei em todos os assuntos ligados a questões legais e administrativas. o Desembargo do Paço acabaria tornando-se o órgão burocrático central do império. Tal controle iniciava-se com o exame dos "letrados" para o exercício da magistratura (a chamada "leitura dos bacharéis") e se estendia através dos pareceres requeridos para as suas promoções. além de confirmar as eleições dos novos juízes. Bacharéis. .juramento. complementadas pela concessão de títulos nobiliárquicos. tornando-se o núcleo administrativo do reino (e. alvarás e licenças. através da qual a instituição passou a exercer controle absoluto sobre todos os funcionários ligados ao aparelho judiciário. A instituição. Eram os desembargadores do Paço que autorizavam o exercício da advocacia. Todas as sextas. além de admissões em ordens religiosas e militares (como a Ordem de Cristo e a Ordem de Santiago). Tais privilégios.passavam a desfrutar de doses crescentes de poder. a seguir. João III em 1534. a designação de novos magistrados e a condição política e legal do reino". incluíam isenções fiscais e imunidades jurídicas. estabelecidos pelas Ordenações Manuelinas. seis desembargadores. uma vez que. bem como a despachar provisões. ouvidores e corregedores lutavam para obter promoções que os aproximassem daquele cargo.Manuel e d. juízes. Os encontros se davam na Casa de Despacho dos Desembargadores do Paço. ficou evidente que o nascente sistema judiciário seria um aliado natural na obtenção desses propósitos. No topo do sistema judiciário português se encontrava o Desembargo do Paço. "tenças" (pensões recebidas do Estado) e comendas. a instituição oferecia à Coroa os mais amplos e eficientes mecanismos de controle sobre a população. Natural. ainda mais que cada promoção trazia consigo maior prestígio. Tornar-se desembargador do Paço representava o ápice da carreira judiciária em Portugal.feiras à tarde esses homens se reuniam com o rei "para discutir a formulação e a correção das leis. Racional e sistemática. ao contrário do que sucedia aos demais juízes e tribunais". examinavam tabeliães e escrivães e ratificavam (ou não) seus provimentos (instruções ou determinações administrativas). Estavam autorizados também a conceder cartas de fiança e de seguro. mas também o processo burocrático de arquivamento de dados e informações. escrivães. Mas o que realmente transformava o Desembargo do Paço na "instituição nuclear do sistema políticoadministrativo português" era o fato de arbitrar os conflitos de competência entre os demais tribunais e conselhos do reino. os magistrados desembargadores. rápida e quase imperceptivelmente. que os desembargadores fossem chamados de "sobrejuízes". portanto. seus decretos podiam ser "equiparados aos do próprio rei". uma grande inovação da época. influência e riqueza. provedores. maior salário e maiores privilégios. João III deflagraram o processo que iria impor o poder do Estado e estabelecer a monarquia centralizada. o que incluía não apenas o código penal. como o monarca. conforme o historiador português José Maria Subtil. um porteiro (encarregado de apregoar a abertura e o encerramento das audiências). ainda assim. corregedores e escrivães . conforme diagnóstico de Pero Borges. especialmente depois da reforma promovida por d. O quadro geral configurava "uma pública ladroíce e grande malícia". chamada de "casinha". d. do império como um todo). Mas o jogo de interesses que se estabeleceu a partir de então revelou-se uma via de mão dupla: à medida que a justiça real ia. sete escrivães e um tesoureiro. Além disso.

Ao decretar a instauração do governo. determinando que "todas as autoridades e moradores da colônia lhe obedeçam. em 1888. idade ou grau universitário: estavam direta e quase que exclusivamente ligadas ao fato de "ter ou não o progenitor (do pretendente) servido à Coroa". próximo à fronteira com a Espanha. No dia 17 de maio de . não tinha autorização para castigar ou anistiar. excorregedor de Justiça no Algarve. "alçada até 60 mil reais". Pero Borges foi encarregado pelo rei de supervisionar a construção de um aqueduto. provenientes das obras do aqueduto. em Portugal) direto para o seio do funcionalismo público. e. O prosseguimento das investigações comprovou que Borges havia desviado 114.que eram os magistrados de mais alto nível em Portugal.que. pois que entravam para a folha de pagamento da burocracia régia.o primeiro ouvidor-geral do Brasil. "filhos da folha".geral. nomeou. No mesmo dia e local. essas promoções não dependiam de competência. o do ouvidorgeral nunca foi encontrado.o triplo da alçada concedida aos donatários e o dobro da dos tribunais da corte. o ouvidor-geral podia condenar à morte "sem apelação" indígenas. aliás. a não ser em comum acordo com o ouvidor-geral. "os letrados começaram a assumir características de casta" e. em dezembro de 1548. na Espanha. Borges recebeu o regimento que definia seus poderes e atribuições. tornaram-se um grupo autoperpetuador". na Universidade de Coimbra.Infelizmente para muitos candidatos. como então se dizia. de acordo com o historiador norte-americano Stuart Schwartz. editado em Elvas. os filhos seguiam as pegadas dos pais.Uma comissão averiguou detidamente as contas e apurou que Borges "recebia indevidamente quantias de dinheiro que lhe eram levadas a casa. Embora devesse permanecer "sempre na mesma capitania em que o governador se encontrar" ("salvo havendo ordem em contrário ou se o bem do serviço assim o exigir"). enquanto exercia o cargo de corregedor de Justiça em Elvas. e cumpram inteiramente suas sentenças. O homem escolhido para a árdua tarefa foi o desembargador Pero Borges. Borges estava autorizado também "a entrar nas terras dos donatários por correição e ouvir nelas ações novas e velhas". Em 30 de abril de 1543. Em caso de discordância. Quando as verbas se esgotaram sem que o aqueduto estivesse pronto. Em 1543. monopolizando os cargos administrativos do governo. Para manter intacta a rede de privilégios. sabe-se que seus poderes se equiparavam aos dos desembargadores da Casa de Suplicação . escravos e "peões cristãos livres" desde que o governador-geral concordasse com a pena. "algum clamor de desconfiança se levantou no povo". tão logo o Judiciário fortaleceu suas ligações com a Coroa. Tornavam-se. Mas o homem que chegou na colônia com a missão de distribuir justiça não tinha ficha limpa. no Alentejo. Como suprema autoridade da Justiça na Colônia. conforme registrado por Vitorino de Almada. saindo do curso de Lei Canônica ou Civil (geralmente realizado na Universidade de Salamanca. mais tarde. a Coroa pretendia não apenas garantir a defesa da terra e a cobrança de impostos: queria assegurar também a aplicação da justiça real no Brasil. o ouvidor tinha "alçada até cinco anos de degredo" e. Ao contrário dos regimentos concedidos ao governador-geral e ao provedor-mor. em tudo o que ele (. através de "casamentos e ligações familiares. sem que fossem presentes nem o depositário nem o escrivão". João III autorizou a abertura de um inquérito. no dia 17 de dezembro de 1548. juízos e mandados. Afinal. o réu e os autos do processo deveriam ser enviados para um corregedor em Portugal.) fizer e mandar". Nas "pessoas de mor qualidade". Com isso. Os vereadores da Câmara de Elvas escreveram ao rei solicitando uma investigação. exceção feita aos desembargadores do Paço. Alvará régio assinado em Almeirim. d.cerca de 50% do total da verba e o equivalente a um ano de seu salário como corregedor.064 reais . os poderes de Pero Borges eram independentes dos de Tomé de Sousa . De todo modo. assim. em Elementos para um dicionário de geografia e história portuguesa. no cível. uma carta enviada ao rei por Pero Borges em fevereiro de 1550 permite recuperar as prerrogativas do cargo.

Sorte deles: os que vieram para o Brasil sem antes ter recebido no reino foram pagos "em ferro-velho. . Em 15 de janeiro de 1549. entre outros livros sobre a história do Brasil. escritor e autor de A viagem dos descobrimentos. algumas com o próprio rei.1547. A 17 de dezembro de 1548. João III a promessa de que. seria promovido a desembargador da Casa de Suplicação tão logo retornasse ao reino. o mesmo Pero Borges foi nomeado. em Lisboa". o monarca concedeu a Simoa da Costa. mulher de Pero Borges. A mesma sentença suspendeu-o "por três anos do exercício de cargos públicos".quase o salário de um desembargador do Paço (270 mil reais anuais). Pero Borges foi condenado "a pagar à custa de sua fazenda o dinheiro extraviado". pelo mesmo rei. os três principais servidores da Justiça no Brasil conseguiram embolsar os salários antes mesmo de partir de Portugal. de acordo com o depoimento irado do arquiteto Luís Dias. "se bem servisse". uma pensão anual de 40 mil reais. cidade que surgiu para abrigar a primeira leva de funcionários públicos a desembarcar nas costas do Brasil. a ser paga enquanto o marido estivesse no Novo Mundo. um ano e sete meses após a sentença. o ouvidorgeral ainda recebeu de d. igual ao que se vende na feira. Para servir no Brasil. Sob a ordem direta do ouvidor-geral viriam mais de dez funcionários. duas semanas antes de partir para o Brasil. o "mestre da pedraria" encarregado de construir Salvador. Borges receberia 200 mil reais por ano . depois do julgamento ser adiado por três anos. Não foi o único agrado régio: em 17 de janeiro. Eduardo Bueno é jornalista. entre eles o escrivão Brás Fernandes (com salário de 40 mil reais por ano) e o meirinho Manuel Gonçalves (20 mil reais por ano). ouvidor-geral do Brasil. O corregedor retornou a Lisboa "deixando atrás de si triste celebridade". Após uma série de reuniões na corte.