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XI CicLO DE ESTUDOS DE CONTROLE PBLicO DA ADMiNiSTRAO MUNicipAL

TR I BUNAL DE CONTAS DE SANTA C ATAR I NA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA Gabinete da Presidncia Instituto de Contas (Icon)
XI CICLO DE ESTUDOS DE CONTROLE PBLICO MUNICIPAL
EDIO
Instituto de Contas (Icon)

COMPOSIO DO ICON
Cons. Csar Filomeno Fontes Supervisor do Icon

EQUIPE TCNICA
Joo Luiz Gattringer Diretor Executivo Joseane Aparecida Corra Coordenadora de Capacitao Slvia Maria Bert Volpato Chefe de Diviso Renato Joceli de Sousa Estelamaris De Carli Calgaro Jaison Leepkaln Rodrigo Silveira Lopes

REVISO
Os autores dos textos so responsveis pela reviso e pelos conceitos e opinies emitidos.

Planejamento grfico
Ayrton Cruz

IMPRESSO
Floriprint Indstria Grfica e Etiquetas Ltda.

TIRAGEM
3.000 exemplares

Ficha catalogrfica elaborada por Slvia M. Bert Volpato CRB 14/408 ICON/TCE S231 Santa Catarina. Tribunal de Contas Ciclo de estudos de controle pblico da administrao municipal (11.). Florianpolis : Tribunal de Contas/Instituto de Contas, 2009. 176 p. 1. Administrao pblica municipal. 2. Tribunal de Contas. 3. Controle externo. I. Ttulo. CDU 352

Pedidos desta publicao devem ser feitos para: Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina Instituto de Contas Rua Bulco Viana, 90 88.010-970 Florianpolis SC Fone/fax: (048) 3221-3794 E-mail: apoioicon@tce.sc.gov.br

XI CicLO DE ESTUDOS DE CONTROLE PBLicO DA ADMiNiSTRAO MUNicipAL

ApRESENTAO

Em cumprimento a uma de suas principais funes que a de oferecer orientao tcnica aos fiscalizados, o Tribunal de Contas de Santa Catarina, atravs do Instituto de Contas, realiza o XI Ciclo de Estudos de Controle Pblico da Administrao Municipal. Este evento consolidado em parceria com a Federao Catarinense de Municpios (Fecam), as Associaes de Municpios, a Unio de Vereadores, o Ministrio Pblico do Estado e o Tribunal de Contas da Unio, apresenta temas que causam preocupaes e dvidas aos administradores pblicos, em razo do incio de mandato, motivo que leva o Tribunal de Contas a debater aspectos que envolvem o cotidiano dos servidores e administradores municipais. O XI Ciclo de Estudos de Controle Pblico da Administrao Municipal foi organizado em 8 etapas regionais, envolvendo os 293 municpios do Estado de Santa Catarina, que resultar na orientao de aproximadamente 3.000 agentes pblicos, representados por prefeitos, vice-prefeitos, vereadores, controladores, contadores e demais servidores municipais. Os temas do XI Ciclo, escolhidos em razo de necessidades constatadas pela equipe tcnica deste Tribunal, so: Responsabilidade perante o Tribunal de Contas, Deciso Normativa no TC-06/08: Critrios para Emisso de Parecer Prvio e Julgamento de Contas, Contabilidade Pblica Municipal: Principais Alteraes e Reflexos no Sistema e-Sfinge, Concesses: Transporte Coletivo e Saneamento Bsico, Concurso Pblico e Estgio Probatrio, Aspectos Principais do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual, Conhecendo o Tribunal de Contas da Unio TCU (produzido pelo Tribunal de Contas da Unio) e, Concursos e Processos Seletivos para Investidura em Cargo, Emprego ou Funo Pblica (produzido pelo Ministrio Pblico do Estado).

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Alm deste livro texto ser disponibilizado, em meio magntico, a Cartilha de Orientao aos Gestores Municipais no Incio de Mandato, j distribuda no incio deste ano, bem como textos complementares. O material produzido, alm de servir de apoio ao XI Ciclo, transformar-se- em bibliografia para todos aqueles que, de algum modo, busquem informaes acerca de boas prticas na Administrao Pblica. Assim, o Tribunal de Contas de Santa Catarina espera que esse evento de orientao contribua para melhorar os resultados da gesto pblica municipal, indo ao encontro dos anseios da sociedade na busca de melhor aplicao dos recursos pblicos.
Conselheiro Jos Carlos Pacheco Presidente do TCE/SC Conselheiro Csar Filomeno Fontes Supervisor do Instituto de Contas

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pROGRAMAO
XI CicLO DE ESTUDOS DE CONTROLE PBLicO DA ADMiNiSTRAO MUNicipAL
De 28 de abril a 15 de maio de 2009
08h00-08h30 08h30-09h00 RECEPO E ENTREGA DE MATERIAL CERIMNIA DE ABERTURA DOS TRABALHOS: COMPOSIO DA MESA, BOAS VINDAS DO PREFEITO ANFITRIO E MENSAGEM DOS CONSELHEIROS PRESIDENTE DO TCE/SC E SUPERVISOR DO ICON CONCURSOS E PROCESSOS SELETIVOS PARA INVESTIDURA EM CARGO, EMPREGO OU FUNO PBLICA MPSC DECISO NORMATIVA N TC-06/08: CRITRIOS PARA A EMISSO DE PARECER PRVIO E JULGAMENTO DE CONTAS INTERVALO PARA LANCHE ASPECTOS PRINCIPAIS DO PLANO PLURIANUAL, LEI DAS DIRETRIZES ORAMENTRIAS E LEI ORAMENTRIA ANUAL INTERVALO PARA ALMOO CONHECENDO O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU) CONTABILIDADE PBLICA MUNICIPAL: PRINCIPAIS ALTERAES E REFLEXOS NO SISTEMA E-SFINGE CONCURSO E ESTGIO PROBATRIO INTERVALO PARA LANCHE INCIO DE MANDATO: ORIENTAES AOS GESTORES MUNICIPAIS RESPONSABILIDADE DO AGENTE PBLICO PERANTE O TCE/SC CONCESSES ENCERRAMENTO

09h00 09h30 09h30-10h30 PALESTRA E DEBATE 10h30-10h45 10h45-12h00 PALESTRA E DEBATE 12h00-13h30 13h30-14h00 14h00-15h00 PALESTRA E DEBATE 15h00-16h00 PALESTRA E DEBATE 16h00-16h15 16h15-17h30 PALESTRA E DEBATE 17h30-18h00

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cRONOGRAMA
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ETAPA DATAS ASSOCIAES MUNICPIOS PREVISO DE PARTICIPANTES
FLORIANPOLIS 28/abr GRANFPOLIS CRICIMA 30/abr AMREC, AMESC e AMUREL SO MIGUEL DO OESTE 5/mai AMEOSC, AMERIOS e AMNOROESTE CHAPEC 6/mai AMOSC, AMAI e AMAUC JOAABA 7/mai AMMOC, AMPLASC e AMARP LAGES 13/mai AMAVI e AMURES BLUMENAU 14/mai AMMVI e ANFRI JOINVILLE 15/mai AMUNESC, AMPLANORTE e AMVALI TOTAL 22 43 43 50 38 46 25 26 293 220 430 430 500 380 460 250 260 2.930

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SUMRiO

CONCURSOS E PROCESSOS SELETIVOS PARA INVESTIDURA EM CARGO, EMPREGO OU FUNO PBLICA Fabrcio Jos Cavalcanti................................................................................................11
INTRODUO......................................................................................................................................................................................................11 1 CONCURSO PBLICO: REGRA GERAL PARA ADMISSO DE PESSOAL....................................................................................................11 2 REQUISITOS DO CONCURSO PBLICO........................................................................................................................................................ 12 3 PROCESSO SELETIVO: HIPTESES EM QUE CABVEL. .......................................................................................................................... 13 4 FISCALIZAO DO CONCURSO PBLICO E DO PROCESSO SELETIVO................................................................................................... 16 CONCLUSO........................................................................................................................................................................................................ 16 REFERNCIAS. .................................................................................................................................................................................................... 17

DECISO NORMATIVA No TC-06/08: CRITRIOS PARA EMISSO DE PARECER PRVIO E JULGAMENTO DE CONTAS Geraldo Jos Gomes..........................................................................21
INTRODUO..................................................................................................................................................................................................... 21 1 PARECER PRVIO X JULGAMENTO. .............................................................................................................................................................22 2 CONTEDO DA DECISO NORMATIVA No TC-06/08.................................................................................................................................23 3 DAS NOVAS IRREGULARIDADES QUE MOTIVAM A REJEIO DAS CONTAS.......................................................................................24 4 DECISO NORMATIVA No TC-06/08 X PORTARIA No 233/03. .................................................................................................................. 28 REFERNCIAS. ....................................................................................................................................................................................................29

ASPECTOS PRINCIPAIS DO PLANO PLURIANUAL, LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS E LEI ORAMENTRIA ANUAL Luiz Cludio Viana...................................................................................33
INTRODUO.....................................................................................................................................................................................................33 1 PLANO PLURIANUAL (PPA). ...........................................................................................................................................................................34 1.1 CONTEDO....................................................................................................................................................................................................34 1.2 PRAZO DE ELABORAO E APROVAO. .................................................................................................................................................35 2 LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO).......................................................................................................................................... 38 2.1 CONTEDO................................................................................................................................................................................................... 38 2.2 PRAZO DE ELABORAO E APROVAO................................................................................................................................................ 40 3 LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)............................................................................................................................................................. 41

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SUMRIO

3.1 CONTEDO.................................................................................................................................................................................................... 41 3.2 PRAZO DE ELABORAO E APROVAO.................................................................................................................................................42 4 CLASSIFICAES PRESENTES NA LEI ORAMENTRIA..........................................................................................................................42 4.1 ESTRUTURA DA DESPESA ORAMENTRIA............................................................................................................................................43 4.1.1 Classificao Institucional. ..........................................................................................................................................................................43 4.1.2 Classificao Funcional. ..............................................................................................................................................................................43 4.1.2.1 Funo.......................................................................................................................................................................................................43 4.1.2.2 Subfuno.................................................................................................................................................................................................43 4.1.3 Estrutura Programtica...............................................................................................................................................................................45 4.1.3.1 Programa...................................................................................................................................................................................................45 4.1.3.1.1 Ao.........................................................................................................................................................................................................45 4.1.4 Natureza da Despesa Oramentria........................................................................................................................................................... 46 4.2 CODIFICAO ORAMENTRIA DA RECEITA. ........................................................................................................................................47 4.2.1 Codificao da Natureza da Receita............................................................................................................................................................47 4.2.2 Detalhamento de Cdigo da Natureza da Receita Oramentria. ............................................................................................................. 48 5 COMPATIBILIZAO DO ORAMENTO COM O PPA E A LDO.................................................................................................................. 49 6 CICLO ORAMENTRIO................................................................................................................................................................................ 49 7 AUDINCIAS PBLICAS. .................................................................................................................................................................................52 CONCLUSO........................................................................................................................................................................................................53 REFERNCIAS. ....................................................................................................................................................................................................54

CONHECENDO O TCU Mrcio Macedo Mussi..............................................................................59


INTRODUO.....................................................................................................................................................................................................59 1 BREVE HISTRICO......................................................................................................................................................................................... 60 2 COMPETNCIA E JURISDIO.....................................................................................................................................................................62 3 ESTRUTURA.....................................................................................................................................................................................................62 4 DELIBERAES DOS COLEGIADOS. .............................................................................................................................................................63 5 ATIVIDADES DE CONTROLE EXTERNO...................................................................................................................................................... 64 6 JULGAMENTO DE CONTAS........................................................................................................................................................................... 64 7 ATUAO DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU...............................................................................................................................65 8 FUNES..........................................................................................................................................................................................................65 8.1 FUNO FISCALIZADORA...........................................................................................................................................................................65 8.2 FUNO CONSULTIVA................................................................................................................................................................................65 8.3 FUNO INFORMATIVA............................................................................................................................................................................ 66 8.4 FUNO JUDICANTE. ................................................................................................................................................................................. 66 8.5 FUNO SANCIONADORA..........................................................................................................................................................................67 8.6 FUNO CORRETIVA..................................................................................................................................................................................67 8.7 FUNO NORMATIVA................................................................................................................................................................................ 68 8.8 FUNO DE OUVIDORIA........................................................................................................................................................................... 68 9 FISCALIZAO................................................................................................................................................................................................ 68 9.1 LEVANTAMENTO......................................................................................................................................................................................... 68 9.2 INSPEO..................................................................................................................................................................................................... 68 9.3 ACOMPANHAMENTO. ................................................................................................................................................................................. 69 9.4 MONITORAMENTO..................................................................................................................................................................................... 69 9.5 AUDITORIAS................................................................................................................................................................................................ 69 9.6 AUDITORIAS DE CONFORMIDADE.......................................................................................................................................................... 69

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SUMRIO

9.7 AUDITORIA OPERACIONAL........................................................................................................................................................................70 10 AMPLIAO DO ROL DE COMPETNCIAS. ................................................................................................................................................70 11 DECISES RECENTES DO STF EM RELAO AO TCU.............................................................................................................................. 71 CONCLUSO........................................................................................................................................................................................................72 REFERNCIAS. ....................................................................................................................................................................................................72

CONTABILIDADE PBLICA MUNICIPAL: PRINCIPAIS ALTERAES E REFLEXOS NO SISTEMA E-SFINGE Luiz Carlos Wisintainer.......................................................................................75
INTRODUO..................................................................................................................................................................................................... 75 1 CONTABILIDADE PBLICA............................................................................................................................................................................76 2 PATRIMNIO PBLICO.................................................................................................................................................................................. 77 3 VARIAES PATRIMONIAIS..........................................................................................................................................................................79 4 AS MODIFICAES APRECIADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS. ........................................................................................................... 80 4.1 PLANO DE CONTAS..................................................................................................................................................................................... 80 4.2 PROCEDIMENTOS CONTBEIS DAS OPERAES TPICAS DA ADMINISTRAO PBLICA........................................................... 83 4.2.1 Recebimento de uma Receita Oramentria Efetiva............................................................................................................................. 83 4.2.2 Recebimento de uma Receita Oramentria No Efetiva/Mutao patrimonial................................................................................. 83 4.2.3 Liquidao de uma Despesa Oramentria Efetiva............................................................................................................................... 84 4.2.4 Liquidao de uma Despesa Oramentria No Efetiva/Mutao patrimonial....................................................................................85 4.2.5 Pagamento de uma Despesa Oramentria Efetiva ou No Efetiva/Mutao patrimonial..................................................................85 4.3 OS RESTOS A PAGAR....................................................................................................................................................................................85 4.4 AS TRANSFERNCIAS DE LONGO PARA CURTO PRAZO........................................................................................................................87 4.5 OS REPASSES PARA AS UNIDADES GESTORAS CMARA DE VEREADORES E FUNDOS.............................................................. 89 4.6 A QUESTO DO CONFRONTO ENTRE O ATIVO E PASSIVO FINANCEIROS........................................................................................ 90 CONCLUSO........................................................................................................................................................................................................ 91 REFERNCIAS. ....................................................................................................................................................................................................92

CONCURSO PBLICO E ESTGIO PROBATRIO Reinaldo Gomes Ferreira......................................95


INTRODUO.....................................................................................................................................................................................................95 1 CONCURSO PBLICO......................................................................................................................................................................................97 1.1 VALOR DAS TAXAS DE INSCRIO........................................................................................................................................................... 98 1.2 IDADE........................................................................................................................................................................................................... 103 1.3 PRAZO DE VALIDADE DO CONCURSO PBLICO...................................................................................................................................104 1.4 DIREITO DE SER NOMEADO..................................................................................................................................................................... 105 2 ESTGIO PROBATRIO................................................................................................................................................................................108 2.1 REQUISITO TEMPORAL.............................................................................................................................................................................109 2.2  POSSIBILIDADE DE ASSUMIR CARGOS EM COMISSO E FUNES GRATIFICADAS NO PERODO DE ESTGIO PROBATRIO.............................................................................................................................................................................. 111 2.3 CONSEQUNCIAS DO ESTGIO PROBATRIO...................................................................................................................................... 113 2.4 OMISSO DO PODER PBLICO QUANTO REALIZAO DO ESTGIO PROBATRIO.................................................................. 114 CONCLUSO...................................................................................................................................................................................................... 114 REFERNCIAS. ...................................................................................................................................................................................................115

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SUMRIO

RESPONSABILIDADE PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS Marcelo Brognoli da Costa. ......................119


INTRODUO................................................................................................................................................................................................... 119 1 RESPONSABILIDADE: ALGUMAS VERTENTES.........................................................................................................................................120 2 CIRCUNSCRIO DA JURISDIO DO TRIBUNAL DE CONTAS............................................................................................................. 122 3 JURISDICIONADOS AO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ......................................................................... 125 3.1 PESSOAS VINCULADAS ADMINISTRAO PBLICA......................................................................................................................... 126 3.2 PESSOAS NO VINCULADAS ADMINISTRAO PBLICA. ...............................................................................................................128 3.3 AQUELES QUE CAUSAM DANO AO ERRIO........................................................................................................................................... 131 3.4 OS DIRIGENTES OU LIQUIDANTES DAS EMPRESAS ENCAMPADAS OU SOB INTERVENO....................................................... 134 3.5  AQUELES QUE DEVEM PRESTAR CONTAS OU CUJOS ATOS ESTEJAM SUJEITOS SUA FISCALIZAO POR EXPRESSA DISPOSIO DE LEI............................................................................................................................................................... 135 3.6 OS RESPONSVEIS PELA APLICAO DE QUAISQUER RECURSOS REPASSADOS PELO ESTADO OU MUNICPIO................... 135 3.7 OS HERDEIROS DOS ADMINISTRADORES E RESPONSVEIS............................................................................................................. 136 3.8  REPRESENTANTES DO ESTADO OU MUNICPIO NA ASSEMBLIA GERAL E OS MEMBROS DO CONSELHO FISCAL E DE ADMINISTRAO................................................................................................................................................................ 139 4 RESPONSABILIDADE PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS.................................................................................................................... 139 CONCLUSO...................................................................................................................................................................................................... 142 REFERNCIAS. .................................................................................................................................................................................................. 143

CONCESSES: TRANSPORTE COLETIVO E SANEAMENTO BSICO Otto Cesar Ferreira Simes.......147


INTRODUO................................................................................................................................................................................................... 147 1 CONCESSO DE SERVIO PBLICO...........................................................................................................................................................148 1.1 DEFINIES. ................................................................................................................................................................................................ 148 2 ASPECTOS OBSERVADOS NA ANLISE DE CONCESSES PELO TCE/SC.............................................................................................. 149 2.1. PREVISO DE TIPO DE LICITAO TCNICA E PREO.................................................................................................................... 149 2.2 PREVISO DE POSSIBILIDADE DE RESOLUO DE CONTROVRSIAS ATRAVS DA ARBITRAGEM............................................151 2.3 PREVISO DE UTILIZAO DO VALOR DO COEFICIENTE K. ........................................................................................................... 155 2.4 CONTROLE PATRIMONIAL DOS BENS INTEGRANTES DA CONCESSO........................................................................................... 157 2.5 PREVISO DE FRMULA FIXA PARA O REAJUSTE DAS TARIFAS...................................................................................................... 158 2.6 FLUXO DE CAIXA INCOMPLETO. .............................................................................................................................................................160 2.7 INOBSERVNCIA DOS REQUISITOS DA LEI NACIONAL No 11.445/07................................................................................................ 161 2.8 PREVISO DE PRORROGAO................................................................................................................................................................ 163 2.9 JULGAMENTO OBJETIVO......................................................................................................................................................................... 164 CONCLUSO...................................................................................................................................................................................................... 169 REFERNCIAS. .................................................................................................................................................................................................. 170

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CONCURSOS E PROCESSOS SELETIVOS PARA INVESTIDURA EM CARGO, EMPREGO OU FUNO PBLICA


Fabrcio Jos Cavalcanti
Promotor de Justia do Estado de Santa Catarina

INTRODUO
As questes tratadas neste estudo tm grande relevncia no cotidiano das administraes pblicas em nosso pas, pois o funcionamento delas depende da existncia de servidores, os quais, de maneira geral, tm como porta de acesso a aprovao em concurso pblico, que dever obedecer vrios requisitos sobretudo os princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

1 CONCURSO PBLICO: REGRA GERAL PARA ADMISSO DE PESSOAL


A investidura em cargo ou emprego pblico, segundo a regra geral prevista no inciso II do art. 37 da Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2006), na administrao pblica direta ou indireta de qualquer dos poderes, seja da Unio, dos Estados e dos Municpios, depender de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos (MEIRELLES, 2007)1.

 rt. 37. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios A obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...] II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao; III o prazo de validade do concurso pblico ser de at dois anos, prorrogvel uma vez, por igual perodo; IV durante o prazo improrrogvel previsto no edital de convocao, aquele aprovado em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos ser convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira.

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Para Meirelles (2007, p. 436):


O concurso o meio tcnico posto disposio da Administrao Pblica para obter-se moralidade, eficincia e aperfeioamento do servio pblico e, ao mesmo tempo, propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam aos requisitos da lei, fixados de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, consoante determina o art. 37, II, da CF.

Como assentado na Constituio da Repblica de 1988 (BRASIL, 2006), esta obrigatoriedade tambm vem estabelecida na Constituio do Estado de Santa Catarina em seu art. 21, incisos I a III, bem como nas Leis Orgnicas dos Municpios. Mas, inexiste nestes ordenamentos jurdicos previso de procedimentos especficos estabelecidos para realizao dos certames.

2 REQUISITOS DO CONCURSO PBLICO


O que se pode dizer que as regras a serem seguidas, no que se refere ao procedimento do concurso, so as constantes dos respectivos editais, estes especficos para a realizao de cada concurso pblico. Porm, tal fato no motivo para a formatao de regras desmedidas ou fora do que seja aceitvel pelo bom senso comum. imperativa a observncia dos princpios constitucionais a que se subordina a Administrao Pblica, podendo-se destacar, destes, os princpios da publicidade, da moralidade, da legalidade, da impessoalidade e da eficincia. Assim, publicidade a obrigatoriedade de ser dado conhecimento ao administrado dos atos praticados pelo Poder Pblico. Moralidade pode ser entendida como a busca dos ditames da Justia, dignidade, lealdade e boa-f, que devem nortear os atos da administrao. O agente pblico deve reger suas condutas direcionadas ao bem comum. Legalidade nada mais do que o cumprimento das leis. Segundo o Direito Administrativo, ao particular permitido fazer tudo o que a lei no veda, enquanto que ao administrador somente o que a lei estabelece. Impessoalidade a busca do interesse pblico, nico objetivo da administrao, completamente isento de qualquer direcionamento de ordem particular. Eficincia, por fim, inserida na atual Constituio da Repblica, atravs da Emenda no 19/98, diz respeito qualidade dos atos administrativos. Visa a propiciar ao cidado cada vez mais conforto na utilizao dos servios pblicos.

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FABRCIO JOS CAVALCANTI

Portanto, o edital do concurso pblico dever ser alicerado nos princpios acima; ele o instrumento jurdico que disciplinar as regras para realizao do certame. Sua publicao e divulgao so fundamentais para que todos dele tenham conhecimento. Em suma, o edital a lei do concurso pblico!

3 PROCESSO SELETIVO: HIPTESES EM QUE CABVEL


J o processo seletivo pblico o irmo gmeo do concurso pblico. Embora mais simplificado, mas no menos importante, ele tambm tem previso constitucional. No art. 198, 4o, da CF/88, com a redao dada pela EC no 51, de 20062, dada autorizao aos gestores locais do Sistema nico de Sade admitir agentes comunitrios de sade e agentes de combate s endemias por meio de processo seletivo pblico, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuies e requisitos especficos para sua atuao. A Lei no 11.350/2006, que regulamenta a citada disposio constitucional, prev:
Art. 9o. A contratao de Agentes Comunitrios de Sade e de Agentes de Combate s Endemias dever ser precedida de processo seletivo pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade de suas atribuies e requisitos especficos para o exerccio das atividades, que atenda aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

Com efeito, toda contratao de pessoal para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico dever ser prevista em lei que assim autorize. O Tribunal de Contas de Santa Catarina (2008 b) j se manifestou nesse sentido, conforme exps no Prejulgado no 1927:
1.  A contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico prevista pelo art. 37, IX, da Constituio Federal, que dispe que a lei (local) estabelecer em que situaes poder ser efetivada. 2.  de competncia do respectivo Ente a edio de lei para regulamentar a norma constitucional, a qual deve dispor, entre outros, sobre as hipteses e condies em que podero ser realizadas admisses temporrias de pessoal para atender a necessidade de excepcional interesse pblico, o prazo mximo de contratao, a viabilidade de prorrogao ou no do contrato e sua limitao, bem como sobre a possibilidade de nova contratao da mesma pessoa, carga horria, remunerao, regime
2

 rt. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizaA do de acordo com as seguintes diretrizes: [] 4 Os gestores locais do sistema nico de sade podero admitir agentes comunitrios de sade e agentes de combate s endemias por meio de processo seletivo pblico, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuies e requisitos especficos para sua atuao.

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CONCURSOS E PROCESSOS SELETIVOS PARA INVESTIDURA EM CARGO, EMPREGO OU FUNO PBLICA

a que se submete a contratao, a obrigatoriedade de vinculao ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), em face do art. 40, 13, da Constituio Federal (redao da EC no 20/98), direitos e deveres dos contratados, a forma e condies de admisso, critrios de seleo, a definio das funes que podero ser objeto de contratao temporria, o nmero limite de admisses temporrias; os procedimentos administrativos para a efetivao das contrataes. 3. P  ara contratao do pessoal por tempo determinado a Administrao deve promover o recrutamento do pessoal mediante prvio processo seletivo pblico, simplificado, devidamente normatizado no mbito da Administrao e em conformidade com as disposies da lei local, atravs de edital ou instrumento similar que defina critrios objetivos para a seleo, e que contenha informaes sobre as funes a serem preenchidas, a qualificao profissional exigida, a remunerao, o local de exerccio, carga horria, prazo da contratao, prazo de validade da seleo e hiptese de sua prorrogao ou no, e outros, sujeito ampla divulgao, garantindo prazo razovel para conhecimento e inscrio dos interessados, observada a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros, bem como o limite de despesas com pessoal previsto pela LRF. [...]

O constitucionalista Mello (2007, p. 266-267) esclarece que o processo seletivo similar ao concurso pblico, sendo mais simplificado que aquele. O autor refere que:
Ningum sabe exatamente o que seja processo seletivo pblico. Esta expresso surgiu para designar, no passado, o concurso efetuado para admisso a empregos (isto , quando se tratava de cargos a serem providos). Hoje, como se viu, a Constituio exige concurso pblico tanto para cargos quantos para empregos. Tais procedimentos eram mais cleres, menos burocratizados que o costumeiro nos concursos pblicos, mas impossvel precisar com rigor quais as diferenas, em relao a eles, suscetveis de serem aceitas sem burla ao princpio da impessoalidade. Assim, quando a Emenda no 51 tecnicamente lastimvel fala em processo seletivo pblico, ter-se- de entender que no poderia revogar a igualdade de todos perante a lei (clusula ptrea, por se alojar entre os direitos e garantias individuais, conforme o art. 60, 4o, IV, da CF) e, a fortiori, perante as possibilidades de ingresso no servio pblico. Logo, o tal processo seletivo ter de apresentar caractersticas similares s de um concurso pblico, podendo apenas simplific-lo naquilo que no interfira com a necessria publicidade, igualdade dos concorrentes e possibilidade de aferirem a lisura do certame. Ser obrigatrio, ainda, que as provas ou provas e ttulos guardem relao com a natureza e a complexidade do emprego.

Como se nota, ento, o processo seletivo pode ser utilizado para a seleo de candidatos no preenchimento de funes para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, devidamente autorizado em lei. Por sua vez, o concurso pblico obrigatrio para a investidura em cargos ou empregos pblicos.

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Para se ter uma melhor compreenso dessa diferenciao fundamental ter em mente os conceitos de cargo, emprego e funo pblica. E, nesse sentido, Di Pietro (2007, p. 483-485), leciona:
A Constituio Federal, em vrios dispositivos, emprega os vocbulos cargo, emprego e funo para designar realidades diversas, porm que existem paralelamente na Administrao. Cumpre, pois, distingui-las. [...] Da a observao de Celso Antnio Bandeira de Mello (1975a:17): cargo a denominao dada mais simples unidade de poderes e deveres estatais a serem expressos por um agente. [...] Quando se passou a aceitar a possibilidade de contratao de servidores sob o regime da legislao trabalhista, a expresso emprego pblico passou a ser utilizada, paralelamente a cargo pblico, tambm para designar uma unidade de atribuies, distinguindo-se uma da outra pelo tipo de vnculo que liga o servidor ao Estado; o ocupante de emprego pblico tem vnculo contratual, sob a regncia da CLT, enquanto o ocupante do cargo pblico tem um vnculo estatutrio, regido pelo Estatuto dos Funcionrios Pblicos [...]. No entanto, ao lado do cargo e do emprego, que tm uma individualidade prpria, definida em lei, existem atribuies tambm exercidas por servidores pblicos, mas sem que lhes corresponda um cargo ou emprego. Fala-se, ento, em funo dando-se-lhe um conceito residual: o conjunto de atribuies s quais no corresponde um cargo ou emprego. [...] Portanto, perante a Constituio atual, quando se fala em funo, tem-se que ter em vista dois tipos de situaes: a funo exercida por servidores contratados temporariamente com base no art. 37, IX, para a qual no se exige, necessariamente, concurso pblico, porque, vezes, a prpria urgncia da contratao incompatvel com a demora do procedimento; [...] as funes de natureza permanente, correspondentes a chefia, direo e assessoramento ou outro tipo de atividade para a qual o legislador no crie o cargo respectivo; em geral so funes de confiana, de livre provimento e exonerao; [...]

A regra, dessa maneira, a realizao de concurso pblico para o preenchimento de cargos ou empregos pblicos, bem como a deflagrao de processo seletivo pblico na contratao de pessoal para o desempenho de funes para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico, devidamente autorizado em lei. Como nem todas as administraes pblicas possuem pessoal capacitado em seus quadros, alm de, mesmo que tenham, por opo de convenincia e oportunidade, entendem em terceirizar a realizao dos concursos e processos seletivos atravs de contratao de empresas especializadas. Tal deciso cabe ao administrador. Entretanto, no raras s vezes se encontram situaes em que ocorrem fraudes na contratao dessas empresas, com a utilizao de expedientes que burlam a lei de licitaes, assim como so efetivados atos que contaminam a lisura de todo o processo de elaborao e realizao dos concursos e processos seletivos pblicos.

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CONCURSOS E PROCESSOS SELETIVOS PARA INVESTIDURA EM CARGO, EMPREGO OU FUNO PBLICA

4 FISCALIZAO DO CONCURSO PBLICO E DO PROCESSO SELETIVO


Conforme previsto nos artigos 59 e 95 da Constituio do Estado de Santa Catarina (SANTA CATARINA, 2008 a), cabe ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico a funo de fiscalizar e coibir a ocorrncia dessas irregularidades. Alis, conveniente esclarecer que a no-observncia dos parmetros constitucionais e legais, pelos gestores e particulares, na elaborao e realizao de concurso pblico ou processo seletivo pblico poder implicar em sanes de ordem administrativa, criminal e cvel. Dessa maneira, se identificada irregularidades nos certames, uma das possveis consequncias seria a deflagrao, pelo Ministrio Pblico, de ao civil pblica de responsabilidade por ato de improbidade administrativa, pela violao aos deveres com a administrao pblica. Segundo o art. 37 da Constituio da Repblica (BRASIL, 2006):
Art. 37. [...] 4o Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

A Lei no 8.429/92 (BRASIL, 2008), alm das hipteses que importam em enriquecimento ilcito e prejuzo ao errio, fixa condutas que atentam contra os princpios da administrao pblica, mencionando especificamente como ato de improbidade frustrar a licitude de concursos pblicos.

CONCLUSO
Assim, fundamental para manter a lisura e o atendimento aos princpios da administrao pblica, dentre outros, que na realizao dos certames: se estabelea prazo razovel de inscrio; se d ampla publicidade ao edital, tanto na imprensa como por via eletrnica, no respectivo site da instituio promotora; sejam previstas vagas s pessoas portadoras de deficincia fsica (Lei no 8.112/90, no 2o do art. 5o) (BRASIL, 2008); os critrios de realizao, correo e avaliao das provas escritas e prticas (se houver) sejam transparentes; seja vedada a participao na comisso de concurso de qualquer pessoa com parentesco com candidato; haja facilidades para a interposio de recursos e mantenha-se estrita observncia da ordem de classificao dos aprovados no certame. Por fim, como j mencionado, alm de se dar oportunidade a todos os interessados, no concurso e no processo seletivo pblico se busca a seleo das pessoas melhores qualificadas, sendo as duas modalidades de recrutamento, na verdade, meios tcnicos colocados disposio da Administrao

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Pblica, os quais devem ser manejados de forma responsvel, para se evitar prejuzos aos administrados e sanes queles que descumprirem as formalidades legais.

REFERNCIAS
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 02 dez. 2008. BRASIL. Lei no 11.350, de 05 de outubro de 2006. Regulamenta o 5o do art. 198 da Constituio, dispe sobre o aproveitamento de pessoal amparado pelo pargrafo nico do art. 2o da Emenda Constitucional no 51, de 14 de fevereiro de 2006, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/ L11350.htm>. Acesso em: 08 dez. 2008. BRASIL. A Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm>. Acesso em: 08 dez. 2008. BRASIL. Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/ L8112cons.htm>. Acesso em: 08 dez. 2008. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. So Paulo: Atlas, 2007. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 266 267. SANTA CATARINA. Constituio (1989). Constituio do Estado de Santa Catarina. Disponvel em: <http://www. alesc.sc.gov.br/al/constituicao/CES_2006_45_emds_311006.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2008 a. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Processo CON-07/00413340. Relator: Conselheiro Moacir Bertoli. Florianpolis, 18 de dezembro de 2007. Publicado no Dirio Oficial do Estado em 26 de fevereiro de 2008 b.

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DECISO NORMATIVA N o TC-06/08: CRITRIOS PARA EMISSO DE PARECER PRVIO E JULGAMENTO DE CONTAS
Geraldo Jos Gomes
Auditor Fiscal de Controle Externo

INTRODUO
Dentre as competncias do Tribunal de Contas de Santa Catarina esto a emisso do parecer prvio sobre as contas dos 293 (duzentos e noventa e trs) municpios catarinenses e o julgamento dos administradores pblicos, dos quais se destaca, nesta oportunidade, o Prefeito Municipal. A Deciso Normativa no TC-06/08, aprovada em sesso de 17 de dezembro de 2008, estabelece critrios para estes dois momentos, a apreciao, mediante parecer prvio, das contas anuais prestadas pelos Prefeitos Municipais e o julgamento das contas anuais dos Administradores Municipais, e vem substituir a Portaria no 233/03. O Tribunal de Contas catarinense tem se preocupado em normatizar suas decises desde 2002, primeiro atravs de portarias e nesta oportunidade por deciso normativa, com o objetivo de uniformizar os critrios que podem culminar com a recomendao s cmaras de vereadores da rejeio das contas municipais. Alm de atingir sua finalidade no mbito do Tribunal de Contas, ou seja, na elaborao de pareceres pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas, nos votos dos relatores e nas decises do Tribunal Pleno, a Deciso Normativa no TC-06/08, possui clara repercusso externa, servindo de orientao aos administradores pblicos municipais tanto nos seus atos de gesto (parecer prvio) quanto sua responsabilidade perante o poder pblico (julgamento).

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1 PARECER PRVIO X JULGAMENTO


A Lei Complementar no 202/00, define e diferencia estes dois importantes momentos de atuao do TCE catarinense.
Art. 48. O parecer prvio do Tribunal consistir em apreciao geral e fundamentada da gesto oramentria, patrimonial e financeira havida no exerccio, devendo demonstrar se o Balano Geral do Estado representa adequadamente a posio financeira, oramentria e patrimonial do Estado em 31 de dezembro, bem como se as operaes esto de acordo com os princpios fundamentais de contabilidade aplicados administrao pblica, concluindo por recomendar a aprovao ou a rejeio das contas.

Portanto, o parecer prvio a apreciao da gesto municipal, atravs do Balano Consolidado apresentado pelo Prefeito Municipal envolvendo as contas da Prefeitura Municipal, da Cmara de Vereadores, das Autarquias, das Fundaes e dos Fundos municipais, verificando-se a consistncia dos dados contbeis registrados dos anexos exigidos pela Lei no 4.320/64 BRASIL, 2009) e pelas normas editadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), bem como o cumprimento de limites constitucionais e legais, a correta execuo dos oramentos e o cumprimento de metas estabelecidas do planejamento PPA, LDO e LOA.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I Apreciar as Contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante Parecer Prvio que dever ser elaborado em 60 (sessenta) dias a contar do seu recebimento.

O texto constitucional estabelece a competncia dos Tribunais de Contas no exerccio do controle externo dos municpios, emitirem o parecer prvio anualmente, porm no caso de Santa Catarina o prazo, por fora do disposto na Constituio Estadual, art. 113, 3o, at o final do exerccio em que as contas foram prestadas. Compreende-se prestadas as contas consolidadas em Balano documental, conforme as normas legais impostas pela Lei no 4.320/64, em especial no seu artigo 101, cujo prazo de remessa ao Tribunal de Contas at 28 de fevereiro do exerccio seguinte a que se referem. O anexo I da Deciso Normativa no TC-06/2008, relaciona e classifica em ordem constitucional, legal e regulamentar as restries que podem integrar o relatrio a que se refere o parecer prvio emitido anualmente pelo Tribunal de Contas. O mesmo diploma legal mencionado, em seu art. 54, trata do outro momento, o julgamento dos administradores.

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Art. 54. A elaborao do parecer prvio no envolve o exame de responsabilidade dos administradores, incluindo o Prefeito Municipal e o Presidente da Cmara de Vereadores e demais responsveis de unidades gestoras, por dinheiros, bens e valores, cujas contas sero objeto de julgamento pelo Tribunal.

Aqui o Tribunal de Contas ir julgar individualmente cada administrador pblico, autuando em separado os balanos das unidades fiscalizadas, em processos sob a sigla PCA (Prestao de Contas de Administrador), cujo resultado ser pela regularidade, regularidade com ressalvas ou irregularidade. A deciso do Tribunal Pleno no julgamento dos administradores no encaminhada ao poder legislativo, ao contrrio do parecer prvio, cabendo ao TCE determinar o ressarcimento ao errio pblico no caso de prejuzo ou sano pecuniria quando ocorrer descumprimento a norma constitucional ou legal. Neste ltimo caso a multa recolhida aos cofres do Estado. O anexo II da Deciso Normativa no TC-06/08, relaciona e classifica em ordem constitucional, legal e regulamentar as restries que podem integram o julgamento dos administradores pblicos municipais.

2 CONTEDO DA DECISO NORMATIVA No TC-06/08


A Deciso Normativa, parte integrante deste caderno do XI Ciclo de Estudos de Controle Pblico da Administrao Municipal composta inicialmente das disposies regulamentares das quais se destaca o art. 9 no qual esto relacionadas as restries que podem ensejar a emisso de Parecer Prvio com recomendao de rejeio das contas prestadas pelo Prefeito. O dficit oramentrio evidencia o desequilbrio das contas, (gastar mais do que arrecadou) afrontando o art. 1o, 1o da Lei Complementar no 101/00, exceto se este desequilbrio for coberto pelo supervit financeiro do exerccio anterior, apurado no balano patrimonial. Destacam-se ainda como fator de rejeio das contas, o descumprimento de limites constitucionais com sade e ensino, respectivamente 15% e 25% das receitas de impostos. O descumprimento ao art. 42 da Lei Complementar no 101/00, dispositivo a ser cumprido nos ltimos dois quadrimestres do mandato, fator preponderante para emisso de parecer prvio pela rejeio. Trata-se da verificao das dvidas deixadas para a prxima gesto, fato considerado irregular se no houver recursos financeiros suficientes para pagamento das mesmas. A apurao realizada atravs dos dados do balano patrimonial do ltimo ano de mandato, separando os clculos em vinculados e no vinculados. Em sua obra Lei de Responsabilidade Fiscal Toledo Jr. e Rossi (2007) conceituam obrigao de despesa:

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Em resumo, o conceito de obrigao de despesa acha-se estreitamente vinculado ao de obrigao de pagamento; no h que falar naquela sem que antes se materializem os pr-requisitos deste ltimo (empenho e liquidao). Por outra forma, no h obrigao de despesa se o fornecedor ainda no cumprir sua misso contratual.

O Tribunal de Contas de Santa Catarina assim se manifestou em consulta formulada sobre o assunto:
Em relao s despesas inscritas em Restos a Pagar, processadas e no processadas, pendentes de pagamento, a unidade gestora deve observar os seguintes procedimentos: a)  devem ser pagas na forma de restos a pagar (despesas extraoramentrias), preferencialmente antes de atingir os ltimos 8 meses do mandato do respectivo titular da unidade gestora, de modo a permitir que sejam contradas novas despesas naquele perodo com recursos suficientes para paglas at o encerramento do mandato, em atendimento ao art. 42 da Lei Complementar no 101/00; b)  em cada fonte diferenciada de recursos dever ser obedecida a ordem cronolgica das exigibilidades para as despesas relativas ao fornecimento de bens, locaes, realizao de obras e prestao de servios, em cumprimento ao art. 5o da Lei no 8.666/93, e obedecido o art. 37 da Lei no 4.320/64, para as demais despesas;

Importante ainda o disposto no pargrafo nico do art. 42 da LRF: [...] Pargrafo nico Na determinao da disponibilidade de caixa sero considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio. Assim, todas as despesas liquidadas e as no liquidadas que possuem disponibilidade financeira pendentes de pagamento ao final do ltimo exerccio do mandato devem estar devidamente registradas no Passivo Financeiro do municpio e sero consideradas no referido clculo, as anteriores a 1o de maio de ltimo ano na apurao da disponibilidade de caixa e as demais na verificao das despesas contradas nos dois ltimos quadrimestres, devendo possuir recursos financeiros suficientes para cumprimento da ltima etapa da despesa na prxima gesto.

3 DAS NOVAS IRREGULARIDADES QUE MOTIVAM A REJEIO DAS CONTAS


A Deciso Normativa no 06/08, trouxe alteraes no que se refere a recomendao de rejeio das contas, incluindo cinco irregularidades como sendo gravssimas que anteriormente j integravam as contas, porm como restries graves, ou seja, no eram motivo de parecer prvio desfavorvel.

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1. No aplicao de pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao (Fundeb) em remunerao dos profissionais do magistrio exclusivamente na educao bsica e/ou no aplicao do restante em outras despesas prprias relativas a manuteno e desenvolvimento da educao bsica, em afronta Constituio Federal, ADCT, art. 60, IV e XII). 2. Despesas com manuteno e desenvolvimento da educao bsica no valor de R$..., equivalendo a ....% (menor que 95%) dos recursos oriundos do Fundeb, gerando aplicao a menor no valor de R$ ...., em desacordo com a Lei Federal no 11.494/07, art. 21. 3. Ausncia de efetiva atuao do Sistema de Controle Interno demonstrado no contedo dos relatrios enviados ao Tribunal de Contas ou em auditoria in loco, em desacordo com a Constituio Federal, art. 31. 4. Balano Anual Consolidado demonstrando inadequadamente saldos contbeis, apresentando inmeras divergncias entre as peas que o compe, prejudicando a verificao da compatibilidade entre a execuo oramentria e as variaes patrimoniais, implicando na sua total inconsistncia, em afronta ao disposto nos artigos 85, 89, 101, 103 e 104 da Lei no 4.320/64. 5. Ausncia de remessa de dados eletrnicos atravs do Sistema e-Sfinge, em desacordo com o art. 2o da Instruo Normativa no TC 04/04. A partir do exerccio de 2009, os controles sobre os procedimentos relativos s cinco restries devem ser aprimorados e intensificados, pela possibilidade, agora devidamente formalizada em deciso normativa, das contas adentrarem a cmara de vereadores com parecer prvio pela REJEIO. O Fundeb, tratado de forma especfica neste XI Ciclo, exige um rigoroso fluxo oramentrio e financeiro, visto que a Lei no 11.494/07, obriga a efetiva utilizao de pelo menos 95% dentro do exerccio, desde que os 5% restantes os sejam at 31 de maro do exerccio seguinte como fonte de recursos para abertura de crditos adicionais. A utilizao de no mnimo 60% dos recursos do Fundeb na remunerao de profissionais da educao bsica exigncia constitucional e a partir do exerccio de 2009, o seu descumprimento ser motivo de parecer prvio pela rejeio das contas do municpio. O Ministrio da Educao, no link Fundeb perguntas mais frequentes indica quais so os profissionais do magistrio que podem receber sua remunerao com os recursos do Fundeb.
7.2. Quais so os profissionais do magistrio que podem ser remunerados com a parcela de 60% do Fundeb? De acordo com o art. 22 da Lei no 11.494/07, so considerados profissionais do magistrio aqueles que exercem atividades de docncia e os que oferecem suporte pedaggico direto ao exerccio da docncia, includas as de direo ou administrao escolar, planejamento, inspeo, superviso, orientao educacional e coordenao pedaggica. Para que possam ser remunerados com recursos do Fundeb

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esses profissionais devero atuar na educao bsica pblica, no respectivo mbito de atuao prioritria dos Estados e Municpios, conforme estabelecido nos 2o e 3o do art. 211 da Constituio. importante destacar que a cobertura destas despesas poder ocorrer, tanto em relao aos profissionais integrantes do Regime Jurdico nico do Estado ou Municpio, quanto aos regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), alm daqueles que se encontram, formal e legalmente, contratados em carter temporrio, na forma da legislao vigente. No grupo dos profissionais do magistrio esto includos todos os profissionais da educao bsica pblica, sem distino entre professor de jovens e adultos, da educao especial, da educao indgena ou quilombola e professor do ensino regular. Todos os profissionais do magistrio que estejam em efetivo exerccio na educao bsica pblica podem ser remunerados com recursos da parcela dos 60% do Fundeb, observando-se os respectivos mbitos de atuao prioritria dos Estados e Municpios, conforme estabelecido nos 2o e 3o do art. 211 da Constituio. Alm do exposto, a Resoluo no 01/08 do Conselho Nacional de Educao considera que, dos profissionais que do suporte pedaggico direto atividade de docncia, so considerados profissionais do magistrio, para fins de recebimento da parcela dos 60%, somente os licenciados em Pedagogia, ou os formados em nvel de ps-graduao e os docentes designados nos termos de legislao e normas do respectivo sistema de educao. (Grifo do autor).

O controle interno atuante evite a ocorrncia de erros, omisses e desvios e tambm auxilia na aprovao das contas do municpio. O controle interno inoperante, essencialmente burocrtico demonstra falta de efetiva atuao, cujo resultado ser a emisso de parecer prvio pela rejeio, com a indicao da sua omisso como um dos fatos motivadores desta manifestao do Tribunal de Contas, a partir do exerccio de 2009. O assunto de forma especfica foi tratado por ocasio do X Ciclo de Estudos de Controle Pblico da Administrao Municipal, realizado em 2007, e faz-se mister trazer baila nesta oportunidade alguns aspectos l abordados, principalmente em razo de novas administraes contarem o trabalho de novos controladores. Alguns municpios utilizam sistemas informatizados para verificar a atuao dos diversos setores da administrao pblica e concluir os relatrios do controlador interno, a serem entregues ao Prefeito Municipal e enviados ao Tribunal de Contas de Santa Catarina, porm e apesar da informtica ser instrumento imprescindvel em qualquer rea, a simples consolidao dos dados no atende as exigncias constitucionais para o Sistema de Controle Interno. Deve o controlador de posse das informaes encaminhadas pelos controles internos e cada setor, analis-las e concluir pela sua regularidade ou no, oferecendo, desta forma, subsdios para o controle externo atuar, alm de contribuir para a correo de procedimentos atravs da comunicao ao chefe do

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poder executivo. Observa-se que o contedo do Decreto no 3.272 (estadual), em seu art. 7o 1, dispe sobre as atribuies do controlador interno e vem ao encontro do mencionado neste pargrafo. imperativo que o Sistema de Controle Interno seja atuante e independente quando concluir sua verificao, enviando ao Tribunal de Contas bimestralmente os relatrios mensais, contendo as informaes necessrias, inclusive os resultados de sua atuao. A contabilidade deve espelhar a realidade dos fatos ocorridos no perodo no mbito da unidade, portanto na avaliao tcnica do Tribunal de Contas, o excesso de divergncias contbeis entre anexos e demonstrativos, ou ainda a ausncia de contabilizao de todos os valores que afetam o patrimnio pblico, indicar que inexiste confiabilidade nas prestaes de contas apresentadas ao Tribunal de Contas. Assim, baseado no art. 48 da Lei Complementar no 202/00, o TCE recomendar cmara de vereadores a rejeio das contas do respectivo exerccio.
Art. 48. O parecer prvio do Tribunal consistir em apreciao geral e fundamentada da gesto oramentria, patrimonial e financeira havida no exerccio, devendo demonstrar se o Balano Geral do Estado representa adequadamente a posio financeira, oramentria e patrimonial do Estado em 31 de dezembro, bem como se as operaes esto de acordo com os princpios fundamentais de contabilidade aplicados administrao pblica, concluindo por recomendar a aprovao ou a rejeio das contas. (Grifo nosso).

Alm do Balano Anual, os municpios obrigam-se a prestar contas bimestralmente ao Tribunal de Contas de Santa Catarina, utilizam-se do Sistema e-Sfinge (Sistema de Fiscalizao Integrada de Gesto). Cada unidade fiscalizada, Prefeitura, Cmara de Vereadores, Autarquias, Fundaes e Fundos municipais, encaminha os dados exigidos pelo Sistema e-Sfinge, conforme dispe a Instruo Normativa no 04/04, ao rgo central de controle interno do municpio, e este atravs de senha recebida, encaminha-os ao TCE. Os prazos para envio e confirmao dos informes bimestrais esto dispostos na Instruo Normativa no 01/05, cujo descumprimento poder resultar na emisso de parecer prvio desfavorvel.

Art. 7o Secretaria de Estado da Fazenda, como rgo central do Sistema de Controle Interno, compete:  I estabelecer diretrizes, normas e procedimentos de controle interno, para operacionalizao de atividades do sistema ou para promover a integrao do Sistema de Controle Interno; II determinar a realizao de tomada de contas especial de ordenadores de despesas, e demais responsveis por bens e valores pblicos e de todo aquele que der causa perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em dano ao Errio; III determinar a realizao de auditorias a pedido do Governador, Secretrios de Estado ou dirigentes de entidades da administrao indireta; IV incentivar o treinamento e a especializao em matria oramentria, financeira, patrimonial e de controle interno; V articular-se com os Poderes Legislativo e Judicirio e com o Ministrio Pblico no sentido de uniformizar a interpretao das normas e dos procedimentos relacionados ao Sistema de Controle Interno; e VI dar cincia ao controle externo, aps adequadamente apuradas, das irregularidades encontradas pelo controle interno.

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4 DECISO NORMATIVA No TC-06/08 X PORTARIA No 233/03


importante neste incio de mandato identificar e conhecer quais as alteraes promovidas pela Deciso Normativa no TC-06/08 em relao a Portaria no 233/03, em vigor at o exerccio de 2008, principalmente em razo das atuais aes realizadas pelos municpios j integrarem as prestaes de contas que recebero tratamento de acordo com a nova norma aprovada em 17 de dezembro de 2008. RESTRIES
No aplicao de no mnimo 25% das receitas de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino art. 212 da CF/88 No aplicao de mnimo 15% das receitas de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino art. 198, 2o, e ADCT, art. 77, II e III Dficit de execuo oramentria, em desacordo com a LC no 101/00, art. 1o, 1o e art. 48 b da Lei no 4.320/64 Despesas decorrentes de obrigaes contradas nos dois ltimos quadrimestres do mandato, sem disponibilidade de caixa LC no 101/00, art. 42 e pargrafo nico No aplicao de pelo menos 60% dos recursos do FUNDEB em remunerao dos profissionais do magistrio. CF/88, ADCT, art. 60, IV e XII DESPESA. FUNDEB. Despesas com manuteno e desenvolvimento da educao bsica no valor de R$...., equivalendo a ....% (menos que 95%) dos recursos oriundos do FUNDEB, gerando aplicao a menor no valor de R$.... (Lei no 11.494/07, art. 21). Ausncia de efetiva atuao do Sistema de Controle Interno demonstrado no contedo dos relatrios enviados ao Tribunal de Contas, ou em auditoria in loco (Constituio Federal, art. 31). Balano Anual Consolidado demonstrando inadequadamente saldos contbeis, apresentando inmeras divergncias entre as peas que o compem, prejudicando a verificao da compatibilidade

PORTARIA No 233/03
Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

DECISO NORMATIVA No TC-06/08


Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

Motivo de parecer prvio pela APROVAO das contas

Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

Motivo de parecer prvio pela APROVAO das contas

Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

Motivo de parecer prvio pela APROVAO das contas

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Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

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GERALDO JOS GOMES

continuao

entre a execuo oramentria e as variaes patrimoniais, implicando na sua total inconsistncia, em afronta ao dispositivo nos arts. 85, 89, 97, 101, 103 e 104 da Lei (federal) no 4.320/64. No-remessa de dados eletrnicos atravs do Sistema e-SFINGE, em desacordo com o art. 2o da Instruo Normativa no TC-04/04. Despesas com pessoal do Poder Executivo acima do limite fixado no art. 20, III, b, da Lei Complementar (federal) no 101/00, sem a eliminao do percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes, em desacordo com o art. 23 da Lei Complementar (federal) no 101/00. Motivo de parecer prvio pela APROVAO das contas Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

Motivo de parecer prvio pela REJEIO das contas

REFERNCIAS
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 02 dez. 2008. BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel em: <www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 02 dez. 2008. BRASIL. Lei no 4.320, de maro de 1964. Estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Disponvel em: http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/LEIS/L4320.htm. Acesso em: 02 fev. 2009. BRASIL. Ministrio da Educao FNDE. Perguntas frequentes. Disponvel em: <www.mec.gov.br>. Acesso em: 03 dez. 2009. SANTA CATARINA. Decreto no 3.372, de 1o de agosto de 2005. Regulamenta o Sistema de Controle Interno previsto nos arts. 28, inciso II, 146 e 147 da Lei Complementar no 284, de 28 de fevereiro de 2005 e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.spg.sc.gov.br/menu/descentralizacao/arquivos/DECRETO_3372_Sistema_Controle_Interno.pdf>. Acesso em: 03 dez. 2008. TOLEDO JNIOR, Flvio C. de; ROSSI, Srgio Ciqueira. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2002. TOLEDO JNIOR, Flvio C. de; ROSSI, Srgio Ciqueira. Lei de Responsabilidade Fiscal: comentada artigo por artigo. 3. ed. rev. e atual. So Paulo: NDJ, 2005.

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ASPECTOS PRINCIPAIS DO PLANO PLURIANUAL, LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS E LEI ORAMENTRIA ANUAL
Luiz Cludio Viana
Auditor Fiscal de Controle Externo

INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 reservou, no captulo das Finanas Pblicas, uma seo destinada aos oramentos, traando as linhas gerais do planejamento na esfera governamental, no que tange ao plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a prpria lei oramentria anual, devendo esta ser balizada pelas duas leis anteriores. De acordo com o texto constitucional, art. 165, 9o, I, cabe a lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, porm, a referida norma no foi ainda aprovada pelo Poder Legislativo Federal, deixando esses trs importantes instrumentos de planejamento, sem a devida regulamentao. Desta forma, as referidas leis oramentrias devem seguir as premissas fixadas na prpria Constituio Federal, na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e na Lei no 4.320/64, no que no contrapor com os dispositivos constitucionais e com as inovaes trazidas pela Lei Complementar no 101/00 (LRF). No que pese o aparente descaso do Legislativo Federal em relao ao tema, diante da inrcia em sua regulamentao, o fato que a matria de suma importncia na administrao pblica, sendo que um bom planejamento, pode se transformar em uma boa administrao. Este texto no tem a pretenso de esgotar o tema, mas procura valorizar e alertar sobre a importncia do planejamento na esfera pblica, ao mesmo tempo, que procura demonstrar os principais aspectos das leis oramentrias.

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1 PLANO PLURIANUAL (PPA)


1.1 CONTEDO O Plano Plurianual um instrumento de planejamento da esfera pblica, com assento constitucional e elaborado para um perodo de quatro anos, coincidindo os trs primeiros anos do PPA com os trs ltimos anos do mandato do administrador que elabora o referido Plano, e o ltimo ano do Plano executado no primeiro exerccio do mandado do prximo gestor pblico, possibilitando com isso, uma certa continuidade no plano de governo. Desta forma, durante o exerccio de 2009, os municpios estaro elaborando o Plano Plurianual para os anos de 2010 a 2013, sendo que o mandato do Chefe do Executivo tem seu trmino em 2012. Nos termos da Constituio Federal, a lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica: w para as despesas de capital (ex.: construo de escolas e hospitais); w outras despesas decorrentes das despesas de capital (ex.: despesas de custeio e manuteno dessas escolas e hospitais); w para as despesas relacionadas aos programas de durao continuada (aqueles com durao superior a um ano). Diante da ausncia da lei complementar que regularia a matria1 (art. 165, 9o, I, da CF/88), os conceitos necessrios para a elaborao do PPA, devem ser buscados em legislao esparsa, alm dos ditames da prpria Constituio Federal, recorrendo-se ora a Lei no 4.320/64, ora a Lei Complementar no 101/00, bem assim em outros dispositivos legais pertinentes. De acordo com a Lei no 4.320/64, em seu art. 12, as despesas de capital classificam-se em: w Investimentos despesas relacionadas com o planejamento e a execuo de obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis necessrios realizao destas obras; w Inverses Financeiras despesas que no resultam na aquisio ou formao de um bem novo, so, desta forma, despesas com aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; w Transferncias de Capital recursos transferidos a outros entes para aplicao em despesas de capital (investimentos ou inverses financeiras).

A Lei de Responsabilidade Fiscal, quando versou sobre o PPA, destinou o art. 3 para tratar do tema, porm tal dispositivo restou vetado. Esse artigo no traria grandes inovaes, mas acabava com a incoerncia existente entre os prazos de aprovao do PPA e da LDO, sendo que os dois instrumentos teriam como data final para devoluo ao executivo o dia 17 de julho.

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LUIZ ClUDIO VIANA

Cabe destacar, tambm, o preceito constitucional previsto no art. 167, 1o, in verbis:
Art. 167. So vedados: [...] 1o Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.

Nos moldes adotados pelo ordenamento jurdico brasileiro, o Plano Plurianual, assim como a LDO e a LOA, so instrumentos de planejamento aprovados mediante leis ordinrias de iniciativa exclusiva do executivo, e, portanto, so leis em sentido formal. Desta forma, a estratgia de desenvolvimento local no pode ser entendida como algo imutvel, podendo sofrer modificaes, em funo de alteraes relevantes no ambiente interno e externo no qual o municpio est inserido, sendo que as referidas modificaes dependeram de aprovao do Poder Legislativo, atravs de lei, mantendo-se sempre a harmonia entre os trs instrumentos de planejamento. 1.2 PRAZO DE ELABORAO E APROVAO De acordo com a Constituio Federal de 1988, em seu art. 165, 9o, inciso I, cabe a Lei Complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Acontece, porm, que tal norma ainda no existe no ordenamento jurdico nacional, vigorando, desta forma, no que tange a questo de prazos, o disposto no art. 35, 2o, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), que em seu inciso I, assim determina:
I o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subsequente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa;

Atualmente, aps a Emenda Constitucional no 50, de 14 de fevereiro de 2006, que deu nova redao ao art. 57, da Carta Federal de 1988, a sesso legislativa ficou assim estruturada: SESSO LEGISLATIVA
Primeiro Perodo Segundo Perodo 2 de fevereiro a 17 de julho 1o de agosto a 22 de dezembro

Portanto, o projeto de lei do Plano Plurianual deve ser enviado ao Poder Legislativo no perodo de 2 de fevereiro a 31 de agosto, devendo ser devolvido para sano do Executivo at o dia 22 dezembro.

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Uma questo que pode ser levantada, nesta seara, se o municpio estaria vinculado aos prazos estabelecidos na Constituio Federal, ou se poderia legislar sobre a matria, fixando prazos diversos daqueles que foram apresentados pela Lei Maior. O professor Giacomoni (2007) defende a tese de que os municpios podem estabelecer prazos diversos daqueles da Constituio Federal, conforme segue:
PPA  Nos demais entes da Federao, legislao prpria poder fixar outro calendrio tendo em vista atender peculiaridades locais. LDO  Tambm aqui, os demais entes da Federao podero, por intermdio de normas prprias, adotar diferentes prazos para a tramitao legislativa do projeto de lei de diretrizes oramentrias, desde que a aprovao da LDO se d a tempo de cumprir sua principal finalidade: orientar a elaborao do projeto de lei oramentria anual. LOA  Tambm aqui, os prazos de encaminhamento do projeto de lei oramentria anual ao Poder Legislativo, bem como de sua devoluo para sano, esto estabelecidos nas Constituies Federal e Estaduais e nas Leis Orgnicas Municipais.

Neste sentido, entenderam vrios Entes da Federao, com dispositivos em suas Constituies Estaduais, fixando prazos os mais variados possveis, conforme alguns exemplos: Unidade da Federao
BA MT PE PR RS SC SP

Data Final para Envio dos Projetos Dispositivo da do Executivo para o Legislativo Constituio Estadual PPA LDO LOA
31/08 30/08 05/10 30/09 15/05 31/08 15/08 15/05 30/05 01/08 15/04 15/05 15/04 30/04 30/09 Art. 160, 6o 30/09 Art. 164, 6o, cfe. EC 50/07 05/10 Art. 124, cfe. EC 31/08 30/09 Art. 22, do ADCT 15/09 Art. 152, 8o, cfe. EC 34/02 30/09 Art. 35, do ADCT 30/09 Art. 174, 9o, cfe. EC 24/08

Compartilhando do mesmo entendimento, cita-se como exemplos alguns municpios catarinenses, conforme segue: Municpio
Campos Novos Cricima Descanso Rio das Antas Santa Rosa do Sul So Jos do Cedro Tubaro

Data Final para Envio dos Projetos do Executivo para o Legislativo PPA LDO LOA
31/10 31/07 31/07 31/07 31/07 31/07 31/08 15/05 31/07 15/09 15/09 20/09 15/09 20/09

Dispositivo da Lei Orgnica Estadual

31/10 Art. 217 30/09 Art. 66, 8o 31/10 Art. 134 30/10 Art. 184 15/11 Art. 170 30/10 Art. 174 05/11 Art. 138, 5o

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LUIZ ClUDIO VIANA

Fica claro, portanto, que a inrcia da Unio para legislar sobre a matria prevista no art. 165, 9o, I, da Constituio Federal, abriu um precedente para que os demais Entes da Federao legislassem sobre a questo dos prazos. O Exmo. Sr. Presidente da Repblica, quando do veto2 ao 7o, do art. 5o, da Lei de Responsabilidade Fiscal, apresentou as seguintes razes:
A Constituio Federal, no 2o do art. 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, determina que, at a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9o, I e II, o projeto de lei oramentria da Unio seja encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro. Estados e Municpios possuem prazos de encaminhamento que so determinados, respectivamente, pelas Constituies Estaduais e pelas Leis Orgnicas Municipais. A fixao de uma mesma data para que a Unio, os Estados e os Municpios encaminhem, ao Poder Legislativo, o projeto de lei oramentria anual contraria o interesse pblico, na medida em que no leva em considerao a complexidade, as particularidades e as necessidades de cada ente da Federao, inclusive os pequenos municpios. (Grifo nosso).

Com base nas razes apresentadas pelo Executivo Federal, restou claro o seu entendimento sobre a matria, qual seja, os demais Entes da Federao podem legislar sobre a questo posta em debate. De forma contrria, est o pensamento de Andrade (2007), que abordando as questes relacionadas ao PPA, LDO e a LOA, afirma o seguinte: Discordamos de outros prazos fixados nas leis orgnicas municipais, tendo em vista o que dispem os arts. 24, 30, 165 e 35 do ADCT, ou seja, o municpio no competente para legislar sobre prazo desta lei. O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, atravs de seu Prejulgado3 no 1716, de 5 de outubro de 2005, assim entendeu:
O prazo para encaminhamento do projeto de lei de diretrizes oramentrias ao Poder Legislativo de oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, enquanto perdurar o disposto no art. 35, 2o, II, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), da Constituio da Repblica.

 ensagem 627, de 4 de maio de 2000, que vetou o 7o, do art. 5o, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/00), M que tinha a seguinte redao: O projeto de lei oramentria anual ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia quinze de agosto de cada ano. 3 Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, aprovado pela Resoluo n TC-06/2001. Art. 154. Considera se prejulgado o pronunciamento prvio do Tribunal Pleno, de natureza interpretativa de direito em tese, em matria de competncia do Tribunal de Contas, com o objetivo de uniformizar a jurisprudncia. 1 A iniciativa quanto ao pronunciamento do Tribunal Pleno pode ser das Cmaras, de Conselheiro e do Procurador-Geral junto ao Tribunal. 2 Para constituir prejulgado, a deciso tomada pelo Tribunal Pleno deve ser aprovada por no mnimo dois teros dos Conselheiros que o compe. 3 Sendo de iniciativa da Cmara, aps o pronunciamento do Tribunal Pleno, a ela retornaro os autos, para aplicao da tese vencedora. Art. 155. O prejulgado tem carter normativo e ser aplicado sempre que invocado no exame processual. Art. 156. Considera-se revogado ou reformado o prejulgado sempre que o Tribunal, pronunciando-se sobre o mesmo, firmar nova interpretao, caso em que a deciso far expressa remisso reforma ou revogao.
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Os Estados, Municpios e Distrito Federal no possuem competncia constitucional para elaborar lei complementar disciplinando o prazo de remessa do projeto de LDO, conforme arts. 24, I e II, e 165, 9o, I, da Constituio da Repblica c/c art. 35, 2o, II, do ADCT da Constituio da Repblica. (Grifo nosso).

Desta forma, o entendimento do Tribunal de Contas no sentido de que os Estados e Municpios no possuem competncia para legislar sobre o prazo de remessa do projeto de LDO, restando aos mesmos, neste ponto, seguirem o prazo fixado pelo Texto Constitucional. Por fim, cabe destacar que os prazos fixados pelo texto constitucional no so os mais adequados, at porque permitem que a LDO seja aprovada antes do PPA (primeiro ano de mandato), ferindo a hierarquia e a sequncia lgica das leis oramentrias.

2 LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO)


2.1 CONTEDO Diferentemente do que ocorre com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias elaborada apenas para um exerccio financeiro, devendo se guiar pelas premissas que foram aprovadas pela lei do PPA. No que pese ser elaborada para um determinado exerccio financeiro, seus efeitos sempre extrapolam um ano, tendo em vista que uma de suas funes estabelecer nortes para elaborao da lei oramentria, neste sentido, cite-se exemplo de Carvalho (2006, p. 33):
Uma LDO foi sancionada e publicada em 30/06/2005. Esta norma orientar a elaborao da LOA cuja vigncia ser em 2006 e ainda estabelece regras oramentrias a serem executadas ao longo de todo o exerccio financeiro de 2006. Assim, sua vigncia no coincide com o exerccio financeiro, e a aplicabilidade de suas regras extrapola um ano.

Desta forma, durante o exerccio de 2009, os municpios estaro elaborando a LDO para o ano de 2010. Com base no art. 165, 2o, da Constituio Federal, a lei de diretrizes oramentrias: w Compreender as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente; w orientar a elaborao da lei oramentria anual; w dispor sobre as alteraes na legislao tributria;

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w estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Ainda, nos termos da Carta Federal4 de 1988, ficaram reservadas para a lei de diretrizes oramentrias, outras matrias, que tero uma grande influncia quando da elaborao do projeto de lei oramentria, conforme segue: w Estabelecer parmetros para iniciativa de lei de fixao das remuneraes no mbito do Poder Legislativo. w Fixar limites para elaborao das propostas oramentrias do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. w Conter autorizao especfica para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal5, em vigor desde o dia 5 de maio de 2000, a LDO atender os dispositivos constitucionais citados anteriormente e dispor tambm sobre: w Equilbrio entre receitas e despesas. w Critrios e forma de limitao de empenho. w Normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos. w Condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas. w Anexo de Metas Fiscais, contendo: metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio, montante da dvida pblica, evoluo do patrimnio lquido, origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos, avaliao da situao financeira e atuarial dos regimes geral de previdncia social, prprio dos servidores e outros programas estatais de natureza atuarial e demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. w Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. w Definir com base na receita corrente lquida a forma de utilizao e o montante da reserva de contingncia, para atendimento exclusivo de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
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Constituio Federal: arts. 51, IV; 52, XIII; 99, 1o; 127, 3o e 169, 1o, II. Lei Complementar no 101, de 04/05/2000: art. 4o, I, a, b, e, f, 1o, 2o e 3o; art. 5o, III; art. 8o e art. 14.

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w Programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. w A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita. Ante o exposto, percebe-se que a lei de diretrizes oramentrias uma ferramenta de fundamental importncia no mbito da administrao pblica, e que possui uma carga elevada de informaes, assumindo, desta forma, papel importante no planejamento estatal. 2.2 PRAZO DE ELABORAO E APROVAO O prazo para remessa do projeto relativo lei de diretrizes oramentrias, pelo Executivo cmara de vereadores, e posterior retorno ao Executivo, para o sancionamento da referida lei, est previsto no art. 35, 2o, inciso II, do ADCT da Constituio Federal, conforme segue:
Art. 35. [...] 2o At a entrada em vigor da Lei Complementar a que se refere o art. 165, 9o, I e II, sero obedecidas as seguintes normas: [...] II o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa.

Desta forma, considerando o dispositivo em questo, o projeto dever ser remetido ao Legislativo no perodo de 2 de fevereiro a 15 de abril, devendo ser devolvido ao Poder Executivo at o final do primeiro perodo da sesso legislativa, qual seja, 17 de julho. Conforme j foi visto, os municpios no possuem competncia para legislar sobre o prazo de remessa do projeto de LDO, cabendo aos mesmos, portanto, seguirem o prazo estabelecido no texto constitucional. Cabe destacar, que a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias, conforme prescreve o art. 57, 2o, da CF/88, entendimento confirmado pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina, atravs de seu Prejulgado no 1716, de 5 de outubro de 2005. Uma incoerncia presente na Carta Federal de 1988, no que tange as leis oramentrias, diz respeito ao fato do projeto do PPA ter um prazo de remessa ao Poder Legislativo, superior ao previsto para o envio da LDO, ou seja, possvel a aprovao da lei de diretrizes oramentrias antes da existncia do PPA. Ora, a LDO deve seguir os preceitos estabelecidos pelo PPA, portanto, no coerente que a LDO seja elaborada e/ou aprovada antes do Plano Plurianual, seria adequado que o Executivo elaborasse

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primeiro o PPA e posteriormente a LDO, ou que at mesmo realizasse o processo de forma concomitante, o que seria prefervel inverso da ordem natural dos mecanismos de planejamento, conforme esquema que segue: QUADRIENAL
Plano Plurianual

PERODO DE ABRANGNCIA ANUAL


Lei de Diretrizes Oramentrias

ANUAL
Lei Oramentria

Desta forma, para que se tenha um instrumento de planejamento consistente, preciso respeitar a hierarquia das leis oramentrias.

3 LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)


3.1 CONTEDO A lei oramentria anual compreender, de acordo com o art. 165, 5o, da Constituio Federal: w oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; w oramento de investimentos das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto; w oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Ainda, nos termos do 8o, a Lei Oramentria Anual no conter dispositivo estranho previso da receita e a fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita. O referido dispositivo reflete o Princpio Oramentrio da Exclusividade, ou seja, a LOA deve tratar apenas de oramento. Convm colacionar, as palavras de Andrade (2007) sobre oramento:
Oramento pblico ou oramento-programa a materializao do planejamento do Estado, quer na manuteno de sua atividade (aes de rotina), quer na execuo de seus projetos (aes com incio,

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meio e fim). Configura o instrumento do Poder Pblico para expressar seus programas de atuao, discriminando a origem e o montante dos recursos (receitas) a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispndios (despesas) a serem efetuados. O oramento pblico , pois, o elo entre o planejamento e as funes executivas da organizao, em que a alocao de recursos visa consecuo de objetivos e metas.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a lei oramentria, incluindo os seus anexos previstos na Lei no 4.320/64, deixou de ser mera formalidade, passando a ser um instrumento importante no planejamento estatal. Por fim, cabe destacar que a lei oramentria anual dever ser elaborada considerando os anexos da Lei no 4.320/64, bem como regulamentaes posteriores, em especial quanto classificao da receita e da despesa, conforme Portaria no 42, de 14 de abril de 1999, Portaria Interministerial STN/SOF no 163, de 4 de maio de 2001 e a Portaria Conjunta no 3, de 14 de outubro de 2008. 3.2 PRAZO DE ELABORAO E APROVAO At a entrada em vigor da Lei Complementar a que se refere o art. 165, 9o, I, o projeto de lei oramentria anual dever ser encaminhado ao Poder Legislativo no perodo de 2 de fevereiro a 31 de agosto, e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa, qual seja, 22 de dezembro, conforme prescreve o art. 35, 2o, inciso III, do ADCT da Constituio Federal. Entretanto, em relao ao PPA e a LOA, o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina vem admitindo que os demais entes fixem prazos diferenciados, entendendo que tal procedimento coerente, na medida que a postergao do prazo permite o conhecimento dos oramentos de outros Entes, os quais podero repercutir na elaborao da lei oramentria nos municpios. Desta forma, os municpios devem seguir os prazos fixados na Constituio Federal para a LDO, no que tange ao PPA e a LOA, seguiram tambm os prazos constitucionais, salvo disposio em contrrio na Lei Orgnica Municipal.

4 CLASSIFICAES PRESENTES NA LEI ORAMENTRIA


Impossvel tratar o assunto leis oramentrias, sem entrar no mrito da atual classificao das despesas e receitas, tendo em vista que tal sistemtica procura demonstrar o oramento dentro de uma certa lgica de apresentao, e visando tambm, a consolidao das contas pblicas.

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Desta forma, considerando a edio da Portaria Conjunta no 3, de 15 de outubro de 2008, que aprovou os Manuais de Receita Nacional e de Despesa Nacional, seguem as principais classificaes que devem compor o planejamento estatal. 4.1 ESTRUTURA DA DESPESA ORAMENTRIA 4.1.1 Classificao Institucional A classificao institucional reflete a estrutura organizacional de alocao dos crditos oramentrios, e est estruturada em dois nveis hierrquicos: rgo oramentrio e unidade oramentria. Constitui unidade oramentria o agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que sero consignadas dotaes prprias (art. 14 da Lei no 4.320/64). As dotaes so consignadas s unidades oramentrias, responsveis pela realizao das aes. 4.1.2 Classificao Funcional A classificao funcional segrega as dotaes oramentrias em funes e subfunes, buscando responder basicamente indagao em que rea de ao governamental a despesa ser realizada. A atual classificao funcional foi instituda pela Portaria no 42, de 14 de abril de 1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto, e composta de um rol de funes e subfunes prefixadas, que servem como agregador dos gastos pblicos por rea de ao governamental nas trs esferas de Governo. Trata-se de classificao de aplicao comum e obrigatria, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, o que permite a consolidao nacional dos gastos do setor pblico. 4.1.2.1 Funo A funo representada pelos dois primeiros dgitos da classificao funcional e pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico. A funo se relaciona com a misso institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que, na Unio, guarda relao com os respectivos Ministrios. 4.1.2.2 Subfuno A subfuno, indicada pelos trs ltimos dgitos da classificao funcional, representa um nvel de agregao imediatamente inferior funo e deve evidenciar cada rea da atuao governamental,

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por intermdio da agregao de determinado subconjunto de despesas e identificao da natureza bsica das aes que se aglutinam em torno das funes. 4.1.3 Estrutura Programtica Toda ao do Governo est estruturada em programas orientados para a realizao dos objetivos estratgicos definidos no Plano Plurianual (PPA) para o perodo de quatro anos. Conforme estabelecido no art. 3o da Portaria MOG no 42/99, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios estabelecero, em atos prprios, suas estruturas de programas, cdigos e identificao, respeitados os conceitos e determinaes nela contidos. Ou seja, todos os entes devem ter seus trabalhos organizados por programas, mas cada um estabelecer sua estrutura prpria de acordo com a referida Portaria. 4.1.3.1 Programa Programa o instrumento de organizao da atuao governamental que articula um conjunto de aes que concorrem para a concretizao de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores institudos no plano, visando soluo de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. O programa o mdulo comum integrador entre o plano e o oramento. O plano termina no programa e o oramento comea no programa, o que confere a esses instrumentos uma integrao desde a origem. O programa, como mdulo integrador, e as aes, como instrumentos de realizao dos programas. 4.1.3.1.1 Ao As aes so operaes das quais resultam produtos (bens ou servios), que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se tambm no conceito de ao as transferncias obrigatrias ou voluntrias a outros entes da federao e a pessoas fsicas e jurdicas, na forma de subsdios, subvenes, auxlios, contribuies, doaes, entre outros, e os financiamentos. As aes, conforme suas caractersticas podem ser classificadas como atividades, projetos ou operaes especiais: a) Atividade um instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta

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um produto ou servio necessrio manuteno da ao de Governo. Exemplo: Fiscalizao e Monitoramento das Operadoras de Planos e Seguros Privados de Assistncia Sade. b) Projeto um instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de Governo. Exemplo: Implantao da rede nacional de bancos de leite humano. c) Operao Especial Despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no gera contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. 4.1.4 Natureza da Despesa Oramentria A classificao da despesa oramentria, segundo a sua natureza, compe-se de: I Categoria Econmica; II Grupo de Natureza da Despesa; III Elemento de Despesa. A natureza da despesa ser complementada pela informao gerencial denominada modalidade de aplicao, a qual tem por finalidade indicar se os recursos so aplicados diretamente por rgos ou entidades no mbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federao e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminao da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. De acordo com a Portaria Interministerial STN/SOF no 163, de 4 de maio de 2001, art. 6o, que trata sobre normas oramentrias, os oramentos podem ser elaborados at o nvel de Modalidade de Aplicao. Os elementos de despesa, nvel de detalhamento mais especfico, previsto na mesma Portaria, no so obrigatrios no projeto de lei oramentria, porm so necessrios ao incio da execuo oramentria, conforme entendimento expresso do Tribunal de Contas de Santa Catarina, Prejulgado no 1498, de 22 de dezembro de 2003:
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de cada esfera de governo poder orientar formulao da Lei Oramentria Anual (LOA) no sentido de discriminar a despesa, no mnimo, em categoria eco-

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nmica, grupo de natureza e modalidade de aplicao, conforme art. 6o da Portaria Interministerial no 163/01. O detalhamento da despesa somente at a modalidade de aplicao uma faculdade relacionada Lei Oramentria, devendo as despesas serem contabilizadas no decorrer do exerccio financeiro at o Elemento de Despesa, conforme arts. 3o e 5o da Portaria Interministerial no 163/01. recomendvel ao Municpio que optou por classificar a despesa at a Modalidade de Aplicao discriminar por Decreto os Elementos de Despesa logo aps a publicao da Lei Oramentria Anual (LOA). (Grifo nosso).

O conjunto de informaes que constitui a natureza de despesa oramentria forma um cdigo estruturado que agrega a categoria econmica, o grupo, a modalidade de aplicao e o elemento. Essa estrutura deve ser observada na execuo oramentria de todas as esferas de governo, alm de outras especificaes exigidas pelos rgos fiscalizadores. 4.2 CODIFICAO ORAMENTRIA DA RECEITA 4.2.1 Codificao da Natureza da Receita O 1o, do art. 8o, da Lei no 4.320/64 define que os itens da discriminao da receita, mencionados no seu art. 11, sero identificados por nmeros de cdigo decimal. Convencionou-se denominar este cdigo de natureza de receita. Esse cdigo busca classificar a receita identificando a origem do recurso segundo seu fato gerador. Dessa forma, as naturezas de receitas oramentrias procuram refletir o fato gerador que ocasionou o ingresso dos recursos aos cofres pblicos. a menor clula de informao no contexto oramentrio para as receitas pblicas, devendo, portanto conter todas as informaes necessrias para as devidas vinculaes. Face necessidade de constante atualizao e melhor identificao dos ingressos aos cofres pblicos, o cdigo identificador da natureza de receita desmembrado em nveis. Assim, na elaborao do oramento pblico a codificao econmica da receita oramentria composta dos nveis abaixo: 1o Nvel Categoria Econmica 2o Nvel Origem 3o Nvel Espcie 4o Nvel Rubrica 5o Nvel Alnea 6o Nvel Subalnea

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1o Nvel Categoria Econmica utilizado para mensurar o impacto das decises do Governo na economia nacional (formao de capital, custeio, investimentos etc.). A Lei no 4.320/64, em seu artigo 11, classifica a receita oramentria em duas categorias econmicas: 1. Receitas Correntes e 2. Receitas de Capital. Com a Portaria Interministerial STN/SOF no 338, de 26 de abril de 2006, essas categorias econmicas foram detalhadas em Receitas Correntes Intraoramentrias e Receitas de Capital Intra-oramentrias. As classificaes includas no constituem novas categorias econmicas de receita, mas especificaes das categorias econmicas: corrente e capital, que possuem os seguintes cdigos: 7. Receitas Correntes Intraoramentrias e 8. Receitas de Capital Intraoramentrias. 2o Nvel Origem Identifica a procedncia dos recursos pblicos, em relao ao fato gerador dos ingressos das receitas (derivada, originria, transferncias e outras). a subdiviso das Categorias Econmicas, que tem por objetivo identificar a origem das receitas, no momento em que as mesmas ingressam no patrimnio pblico. No caso das receitas correntes, tal classificao serve para identificar se as receitas so compulsrias (tributos e contribuies), provenientes das atividades em que o Estado atua diretamente na produo (agropecurias, industriais ou de prestao de servios), da explorao do seu prprio patrimnio (patrimoniais), se provenientes de transferncias destinadas ao atendimento de despesas correntes, ou ainda, de outros ingressos. No caso das receitas de capital, distinguem-se as provenientes de operaes de crdito, da alienao de bens, da amortizao dos emprstimos, das transferncias destinadas ao atendimento de despesas de capital, ou ainda, de outros ingressos de capital. 3o Nvel Espcie o nvel de classificao vinculado Origem, composto por ttulos que permitem qualificar com maior detalhe o fato gerador dos ingressos de tais receitas. Por exemplo, dentro da Origem Receita Tributria (receita proveniente de tributos), podemos identificar as suas espcies, tais como impostos, taxas e contribuies de melhoria (conforme definido na Constituio Federal de 1988 e no Cdigo Tributrio Nacional), sendo cada uma dessas receitas uma espcie de tributo diferente das demais. a espcie de receita. 4o Nvel Rubrica o detalhamento das espcies de receita. A rubrica busca identificar dentro de cada espcie de receita uma qualificao mais especfica. Agrega determinadas receitas com caractersticas prprias e semelhantes entre si.

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5o Nvel Alnea Funciona como uma qualificao da rubrica. Apresenta o nome da receita propriamente dita e que recebe o registro pela entrada de recursos financeiros. 6o Nvel Subalnea Constitui o nvel mais analtico da receita. 4.2.2 Detalhamento de Cdigo da Natureza da Receita Oramentria Para atender s necessidades internas, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero detalhar as classificaes oramentrias constantes do anexo VII, a partir do nvel ainda no detalhado. A administrao dos nveis j detalhados cabe Unio. Exemplo 1: 1.1.1.2.04.10 Pessoas Fsicas: 1 = Receita Corrente (Categoria Econmica); 1 = Receita Tributria (Origem); 1 = Receita de Impostos (Espcie); 2 = Impostos sobre o Patrimnio e a Renda (Rubrica); 04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (Alnea); 10 = Pessoas Fsicas (Subalnea). XX = NVEL DE DETALHAMENTO OPTATIVO. Exemplo 2: 1.1.2.1.40.00 Taxas de Servio de Transporte Martimo de Passageiros: 1 = Receita Corrente (Categoria Econmica); 1 = Receita Tributria (Origem); 2 = Taxas (Espcie); 1 = Taxa pelo Exerccio do Poder de Polcia (Rubrica); 40 = Taxas de Servio de Transporte Martimo de Passageiros (Alnea); 00 = NVEL DE DETALHAMENTO OPTATIVO (Subalnea). XX = NVEL DE DETALHAMENTO OPTATIVO. De acordo com os exemplos, o detalhamento de nvel de cdigo de natureza de receita somente poder ser efetivado nos nveis que esto com zeros, ou em um 7o nvel a ser criado, opcionalmente pelo ente. No exemplo 1 no poder detalhar em nvel de subalnea (1.1.1.2.04.36), e no exemplo 2 no poder detalhar em nvel de alnea (1.1.2.1.41.00).

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5 COMPATIBILIZAO DO ORAMENTO COM O PPA E A LDO


Considerando a integrao que deve existir entre os trs instrumentos oramentrios, demonstra-se, com um exemplo, a compatibilizao exigida pelo ordenamento jurdico, conforme segue: Plano Plurianual 2010/2013
Funo Educao Subfuno Educao Infantil Programa Educao Consciente Aluno Cidado Tipo da Ao Projeto Construo de Creches Valor Global R$ 800.000,00

Lei de Diretrizes Oramentrias 2010


Funo Educao Subfuno Educao Infantil Programa Educao Consciente Aluno Cidado Tipo da Ao Projeto Construo de Creches Valor R$ 225.000,00

Lei Oramentria Anual 2010


rgo Secretaria de Educao Funo Educao Subfuno Educao Infantil Programa Educao Consciente Aluno Cidado Tipo da Ao Projeto Construo de Creches Valor R$ 225.000,00

Percebe-se pelo exemplo, que a LDO de 2010 priorizou a realizao de parte do programa previsto no PPA (R$ 800.000,00 em 4 anos), no valor total de R$ 225.000,00. Desta forma, torna-se impossvel a incluso na lei oramentria de qualquer programa, projeto, atividade ou meta que no tenha nascido anteriormente, seja no PPA, na LDO ou em ambos.

6 CICLO ORAMENTRIO
Os trs instrumentos de planejamento devero ser apresentados ao Poder Legislativo pelo Executivo, sendo que este possui competncia exclusiva para propor tais projetos de leis, conforme determina o caput, do art. 165, da Constituio Federal, ficando responsvel, portanto, pelo incio do denominado Ciclo Oramentrio, qual seja, a elaborao das referidas propostas. Na fase seguinte, de estudo, discusso e aprovao, cabe ao Poder Legislativo, como representante do povo, aprovar e/ou emendar os referidos projetos.

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A tramitao do projeto de lei deve seguir os preceitos estabelecidos pelo art. 166 da Lei Maior (BRASIL, 2008). Destacando-se os seguintes procedimentos e impedimentos: w as emendas ao projeto de lei do oramento anual somente podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o PPA e a LDO; w as emendas devem indicar os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre dotaes para pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias constitucionais; w cabem emendas tendentes a corrigir erros e omisses do projeto de lei; w as emendas ao projeto de LDO no podero ser aprovadas quando incompatveis com o PPA; w o Poder Executivo poder propor alterao dos projetos em tramitao, atravs de mensagem enviada ao Legislativo, enquanto no iniciada a votao da parte cuja alterao proposta; w durante a tramitao dos referidos projetos, aplicam-se as demais normas relativas ao processo legislativo, naquilo que no contrariar os preceitos especiais; w observar, tambm, as demais regras estabelecidas no regimento da casa. A prxima fase, a da execuo, consiste na realizao daquilo que fora previsto nos projetos e atividades da referida Lei Oramentria, sendo que expressamente vedado o incio de programas ou projetos no includos na LOA. No mesmo sentido, nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. So tambm vedados a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa. Entende-se, por categoria de programao, a seguinte classificao da despesa: Categorias
Classificao Institucional rgo Oramentrio Unidade Oramentria Funo Subfuno Atividade Classificao Programtica Programa Ao Projeto Operao Especial

Classificao Funcional

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Desta forma, considerando a referida classificao, o Poder Executivo depender sempre de autorizao legislativa para proceder a remanejamentos que alterem a respectiva categoria de programao, cabendo citar o Prejulgado no 1312, de 10 de maro de 2003, do Tribunal de Contas de Santa Catarina, conforme segue:
Os crditos suplementares e especiais necessitam de autorizao legislativa atravs de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, devendo a abertura se dar atravs de decreto do Executivo, mediante prvia exposio justificativa e indicao da origem dos recursos correspondentes. Pode haver autorizao na Lei Oramentria Anual, conforme arts. 165, 8o, da Constituio Federal e 7o, I, da Lei no 4.320/64, somente para as hipteses de supervit financeiro do exerccio anterior, excesso de arrecadao e operaes de crdito, sendo irregulares as autorizaes na Lei Oramentria Anual para as suplementaes cujos recursos sejam resultantes de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias, de que trata o art. 43, III, da Lei no 4.320/64. A transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, de que trata o art. 167, VI, da Constituio Federal, devem ocorrer mediante prvia autorizao legislativa especfica, sendo incabvel previso neste sentido na Lei Oramentria Anual.

Desta forma, os crditos adicionais suplementares que possuem como fonte de recursos, anulaes de dotaes oramentrias, dependem de lei especfica para tanto, sendo irregulares as autorizaes concedidas de forma genrica nas leis oramentrias. Tal autorizao ser dispensada, somente nos casos em que a anulao de dotao respeite integralmente a categoria de programao, ou seja, anula-se uma dotao de uma determinada categoria de programao para transferir esse valor para outro item, dentro da mesma categoria de programao (Classificao Institucional, Funcional e Programtica). Segue um exemplo para ilustrar o caso, referente abertura de um crdito adicional suplementar, via anulao parcial de dotao oramentria: Classificao da Despesa Abertura de Crdito Suplementar Anulao Parcial da seguinte Dotao Oramentria

rgo Poder Executivo Poder Executivo Unidade Secretaria de Educao Secretaria de Educao Funo Educao Educao Subfuno Ensino Fundamental Ensino Fundamental Programa Criana na Escola Criana na Escola Projeto/Atividade Manuteno nas Escolas Manuteno nas Escolas Categoria Econmica Despesas Correntes Despesas Correntes Grupo de Natureza Outras Despesas Correntes Outras Despesas Correntes Modalidade de Aplicao Aplicao Direta Aplicao Direta Elemento de Despesa Material de Consumo Outros Servios de Terceiros PJ Valor R$ 20.000,00 R$ 20.000,00

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Analisando o referido exemplo, percebe-se que a categoria de programao foi inteiramente preservada, precisando o executivo apenas transferir recursos do elemento Outros Servios de Terceiros PJ, para o elemento Material de Consumo, porm, a programao da despesa continua a mesma, no necessitando de autorizao legislativa especfica. Por fim, cabe ao Poder Executivo avaliar a execuo oramentria, comparando o que foi realizado com aquilo que foi previsto, sendo que tal conduta possibilita aprimorar as ferramentas de planejamento para os prximos exerccios.

7 AUDINCIAS PBLICAS
Um dos princpios que norteiam a Lei de Responsabilidade Fiscal a transparncia na gesto dos recursos pblicos, neste sentido dispe o art. 48, in verbis:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos. (Grifo nosso).

Da interpretao deste dispositivo legal, tiram-se as seguintes concluses: w devero ser realizadas audincias pblicas para todos os instrumentos de planejamento, quais sejam: PPA, LDO e LOA; w de acordo com a lei, as audincias pblicas devero ser realizadas durante os processos de elaborao e de discusso. Desta forma, desde a publicao da Lei de Responsabilidade Fiscal, todos os entes federativos do pas deveriam estar realizando Audincias Pblicas, com o objetivo de envolver segmentos organizados da populao no processo de elaborao e discusso do oramento pblico (PPA, LDO e LOA), fortalecendo, dessa forma, um dos pilares de sustentao desse to importante cdigo de condutas: a transparncia. A doutrina bastante silente em relao ao tema, no abordando os seus aspectos, formas de realizao, quem estaria obrigado a coordenar as referidas audincias: somente o Executivo, somente o Legislativo, qualquer um dos Poderes, ou ambos.

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O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina vem aceitando6 a realizao de apenas uma audincia pblica para cada um dos instrumentos de planejamento, independentemente do Poder que realiza tal audincia pblica. O Ministrio das Cidades, atravs do Conselho das Cidades, visando regulamentar a audincia pblica prevista no Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), editou a Resoluo no 25, de 18 de maro de 2005, que assim estabelece:
Art. 8 As audincias pblicas determinadas pelo art. 40, 4o, inciso I, do Estatuto da Cidade, no processo de elaborao de plano diretor, tm por finalidade informar, colher subsdios, debater, rever e analisar o contedo do Plano Diretor Participativo, e deve atender aos seguintes requisitos: I ser convocada por edital, anunciada pela imprensa local ou, na sua falta, utilizar os meios de comunicao de massa ao alcance da populao local; II ocorrer em locais e horrios acessveis maioria da populao; III serem dirigidas pelo Poder Pblico Municipal, que aps a exposio de todo o contedo, abrir as discusses aos presentes; IV garantir a presena de todos os cidados e cidads, independente de comprovao de residncia ou qualquer outra condio, que assinaro lista de presena; V serem gravadas e, ao final de cada uma, lavrada a respectiva ata, cujos contedos devero ser apensados ao Projeto de Lei, compondo memorial do processo, inclusive na sua tramitao legislativa.

Neste sentido, as premissas estabelecidas pelo referido Conselho das Cidades, podem ser utilizadas como parmetros das audincias a serem realizadas no mbito das leis oramentrias (naquilo que for compatvel), visando sempre, uma efetiva participao da populao, no bastando simplesmente a sua realizao, e sim, oferecer meios concretos para que os cidados tenham interesse em participar dessas audincias.

CONCLUSO
Considerando o avano legislativo das ltimas dcadas, em especial a publicao da Lei de Responsabilidade Fiscal, criaram-se condies para que o oramento pblico tenha o papel que ele de fato deve ter num pas democrtico, qual seja, total transparncia na aplicao dos recursos pblicos, visando sempre o interesse da sociedade.

Conforme Deciso no 4.083, de 15 de dezembro de 2004, exarada no Processo RPA 03/07279103 da Prefeitura Municipal de Florianpolis. 

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Um segundo passo a ser enfrentado, neste constante aperfeioamento legislativo, refere-se regulamentao do art. 165, 9o, I, da Constituio Federal, que poder, dependendo do contedo dessa norma jurdica, ser um novo marco do Oramento Pblico Brasileiro. Enquanto o Congresso Nacional no aprova a referida lei complementar, o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual, j so capazes de oferecer um bom arsenal de trabalho em termos de planejamento, no que pese a falta de definio de alguns conceitos. A contabilidade pblica s permite realizar despesas que estejam previamente autorizadas, por isso, alm da necessidade explcita, os rgos fiscalizadores foram os administradores dos recursos pblicos a planejar seu oramento o mais prximo da realidade possvel, ou seja, formalizar em relatrios, com estimativas de receitas e fixao das despesas, a fim de cumprirem esse ditame legal. Por fim, pode-se registrar que quanto mais bem elaboradas as peas oramentrias, maior ser a probabilidade do gestor pblico realizar uma boa administrao, e caso os gestores ainda no tenham se convencido disso, preciso buscar esse nvel de conscientizao e percepo da fora que esses instrumentos possuem, no podendo as referidas leis serem consideradas meras obrigaes legais.

REFERNCIAS
ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade pblica na gesto municipal. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2007. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 02 dez. 2008. BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel em: <www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 02 dez. 2008. BRASIL. Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/ LEIS_2001/L10257.htm>. Disponvel em: 08 dez. 2008 BRASIL. Portaria Conjunta no 3, de 14 de outubro de 2008. Aprova os manuais de receita nacional e de despesa nacional e d outras providncias. Disponvel em: <https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes/Portaria_ Conjunta3.pdf>. Acesso em: 03 dez. 2008. BRASIL. Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 4 de maio de 2001. Dispe sobre normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/geconv/index_.php?operacao=Exibir&serv=legis/legislacao&grupo=portaria&lei=Port_163 _01>. Acesso em: 05 dez. 2008.

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BRASIL. Portaria no 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I do 1o do art. 2o e 2o do art. 8o, ambos da Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov. br/secretarias/upload/Legislacao/Portarias/990414_port_42.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2008. CARVALHO, Deusvaldo. Oramento e contabilidade pblica. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. GIACOMONI, James. Oramento pblico. 14. ed. ampl., rev. e atual.. So Paulo: Atlas, 2007. JUND, Srgio. Administrao, oramento e contabilidade pblica. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2003. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionrio de oramento, planejamento e reas afins. 2. ed. Braslia: Prisma/ OMS, 2004. SANTA CATARINA. Regimento interno do Tribunal de Contas: Resoluo no TC-06/01. Florianpolis: Tribunal de Contas, 2004. SANTA CATARINA. VIII Ciclo de Estudos de Controle Pblico da Administrao Municipal. Florianpolis: Tribunal de Contas, 2005. SLOMSKI, Valmor. Manual de contabilidade pblica: um enfoque na contabilidade municipal. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2006.

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Mrcio Macedo Mussi


Analista de Controle Externo do TCU

INTRODUO
bem vivo na sociedade brasileira o anseio por melhores servios pblicos, transparncia na gesto governamental, respeito cidadania, honestidade no trato das coisas pblicas, economicidade, eficincia e eficcia no uso dos recursos pblicos. O cidado clama por moralidade e excelncia na administrao pblica. O Tribunal de Contas da Unio (TCU), criado em 1890 por iniciativa de Rui Barbosa, ento Ministro de Estado da Fazenda, norteia-se, desde ento, pelos princpios da tica, da efetividade, da independncia, da justia e do profissionalismo e pela fiscalizao, julgamento e vigilncia da coisa pblica. Com suas atribuies e competncias estabelecidas no texto constitucional, e largamente ampliadas pela Constituio em vigor e por legislao ordinria posterior, exerce, simultaneamente, os papis de fiscal e juiz da gesto governamental e de parceiro da sociedade no controle externo da administrao pblica. Esse privilgio, se por um lado o distingue de forma singular, por outro, aumenta a sua responsabilidade e compromisso para com a sociedade. Nos ltimos tempos, alm da vertente fiscalizadora, o Tribunal vem ampliando sua atuao pedaggica e incrementando a orientao aos gestores pblicos e as auditorias de natureza operacional, cujo objetivo examinar o desempenho de rgos e entidades, sua eficincia e eficcia, a par da efetividade dos programas governamentais no alcance dos fins a que se destinam.

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1 BREVE HISTRICO
A histria do controle no Brasil remonta ao perodo colonial. Em 1680, foram criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, jurisdicionadas a Portugal. Em 1808, na administrao de D. Joo VI, foi instalado o Errio Rgio e criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuio acompanhar a execuo da despesa pblica. Com a proclamao da independncia do Brasil, em 1822, o Errio Rgio foi transformado em Tesouro, pela Constituio monrquica de 1824, prevendo-se, ento, os primeiros oramentos e balanos gerais. A ideia de criao de um Tribunal surgiu pela primeira vez no Brasil, em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de Jos Incio Borges, que apresentaram projeto de lei nesse sentido ao Senado do Imprio As discusses em torno da criao de um Tribunal de Contas durariam quase um sculo, polarizadas entre aqueles que defendiam a sua necessidade para quem as contas pblicas deviam ser examinadas por um rgo independente e aqueles que o combatiam, por entenderem que as contas pblicas podiam continuar sendo controladas por aqueles mesmos que as realizavam. Somente a queda do Imprio e as reformas poltico-administrativas da jovem Repblica tornaram realidade, finalmente, o Tribunal de Contas da Unio. Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do ento ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto no 966-A criou o Tribunal de Contas da Unio, norteado pelos princpios da autonomia, fiscalizao, julgamento, vigilncia e energia. A Constituio de 1891, a primeira republicana, ainda por influncia de Rui Barbosa, institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da Unio, inscrevendo-o no seu art. 89, conferindo-lhe competncias para liquidar as contas da receita e da despesa da Unio e verificar-lhes a legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional. A instalao do Tribunal, entretanto, s ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graas ao empenho do ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corra. Logo aps sua instalao, porm, o Tribunal de Contas considerou ilegal a nomeao, feita pelo presidente Floriano Peixoto, de um parente do ex-presidente Deodoro da Fonseca. Inconformado com a deciso do Tribunal, Floriano Peixoto mandou redigir decretos que retiravam do TCU a competncia para impugnar despesas consideradas ilegais. O ministro da Fazenda Serzedello Corra, no concordando com a posio do Presidente demitiu-se do cargo expressando-lhe sua posio em carta de 27 de abril de 1893:
[...] esses decretos anulam o Tribunal, o reduzem a simples Ministrio da Fazenda, tiram-lhe toda a independncia e autonomia, deturpam os fins da instituio, e permitiro ao Governo a prtica de todos os abusos e vs o sabeis preciso antes de tudo legislar para o futuro. Se a funo do Tribunal

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no esprito da Constituio apenas a de liquidar as contas e verificar a sua legalidade depois de feitas, o que eu contesto, eu vos declaro que esse Tribunal mais um meio de aumentar o funcionalismo, de avolumar a despesa, sem vantagens para a moralidade da administrao. Se porm, ele um Tribunal de exao como j o queria Alves Branco e como tm a Itlia e a Frana, precisamos resignarmo-nos a no gastar seno o que for autorizado em lei e gastar sempre bem, pois para os casos urgentes a lei estabelece o recurso. Os governos nobilitam-se, Marechal, obedecendo a essa soberania suprema da lei e s dentro dela mantm-se e so verdadeiramente independentes. Pelo que venho de expor, no posso, pois Marechal, concordar e menos referendar os decretos a que acima me refiro e por isso rogo vos digneis de conceder-me a exonerao do cargo de Ministro da Fazenda, indicando-me sucessor. Tenente-Coronel Innocncio Serzedello Corra (TCU, 2009).

Pela Constituio de 1934, o Tribunal recebeu, entre outras, as seguintes atribuies: proceder ao acompanhamento da execuo oramentria, registrar previamente as despesas e os contratos, julgar as contas dos responsveis por bens e dinheiro pblicos, assim como apresentar parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica para posterior encaminhamento Cmara dos Deputados. Com exceo do parecer prvio sobre as contas presidenciais, todas as demais atribuies do Tribunal foram mantidas pela Carta de 1937. A Constituio de 1946 acresceu um novo encargo s competncias da Corte de Contas: julgar a legalidade das concesses de aposentadorias, reformas e penses. A Constituio de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional no 1, de 1969, retirou do Tribunal o exame e o julgamento prvio dos atos e dos contratos geradores de despesas, sem prejuzo da competncia para apontar falhas e irregularidades que, se no sanadas, seriam, ento, objeto de representao ao Congresso Nacional. Eliminou-se, tambm, o julgamento pela legalidade de concesses de aposentadorias, reformas e penses, ficando a cargo do Tribunal, to-somente, a apreciao da legalidade para fins de registro. O processo de fiscalizao financeira e oramentria passou por completa reforma nessa etapa. Como inovao, deu-se incumbncia ao Tribunal para o exerccio de auditoria financeira e oramentria sobre as contas das unidades dos trs poderes da Unio, instituindo desde ento, os sistemas de controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com auxlio da Corte de Contas, e de controle interno, este exercido pelo Poder Executivo e destinado a criar condies para um controle externo eficaz. Finalmente, com a Constituio de 1988, o Tribunal de Contas da Unio teve a sua jurisdio e competncia substancialmente ampliadas.

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2 COMPETNCIA E JURISDIO
A atual Constituio (BRASIL, 2008) estabelece que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder. Estabelece, tambm, que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual incumbe uma srie de competncias exclusivas. Nos termos da Constituio Federal, encontra-se sob a jurisdio do Tribunal qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, aplique ou administre dinheiros, bens e valores pblicos federais ou pelos quais a Unio responda. Igualmente, submetemse quem, em nome da Unio, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Inclui tambm aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio. A jurisdio do Tribunal abrange ainda os responsveis por entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado que recebam contribuies parafiscais e prestem servio de interesse pblico ou social, bem como todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos sua fiscalizao, por expressa disposio de lei. Compreendem tambm os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio a Estado da Federao, ao Distrito Federal ou a Municpio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos semelhantes. Os responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos federais tm de submeter suas contas a julgamento pelo TCU anualmente, sob a forma de tomada ou prestao de contas. Alm dessa obrigao anual, os mesmos responsveis esto sujeitos a tomada de contas especial, a qualquer tempo, nas hipteses de omisso no dever de prestar contas, no-comprovao da boa e regular aplicao de recursos repassados pela Unio, ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos, ou prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano aos cofres da Unio.

3 ESTRUTURA
O TCU integrado por nove ministros, seis deles escolhidos pelo Congresso Nacional. Os demais so nomeados pelo presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois, alternadamente, escolhidos entre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal.

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De acordo com a Constituio, a escolha dos ministros recai sobre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, com idoneidade moral e reputao ilibada, notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica e mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados. O Presidente e o Vice-Presidente do Tribunal so eleitos pelos seus pares para o mandato de um ano e podem ser reeleitos uma vez. O TCU rgo colegiado, cujas deliberaes so tomadas pelo Plenrio, 1a e 2a Cmaras. O Plenrio integrado por todos os ministros e presidido pelo Presidente do Tribunal. As Cmaras so compostas por quatro ministros. Os auditores, em nmero de quatro, participam dos colegiados e substituem os ministros em seus afastamentos e impedimentos legais, ou no caso de vacncia do cargo. As prestaes e tomadas de contas, as fiscalizaes que o TCU realiza e os demais assuntos de controle externo submetidos sua deliberao constituem-se em processos. Cabe aos ministros a misso de relatar esses processos, apresentar seu voto e submeter aos pares proposta de acrdo. Os auditores tambm relatam processos e submetem proposta de acrdo. Para o cumprimento de sua misso institucional, o Tribunal dispe de uma Secretaria com a finalidade de prestar apoio tcnico e administrativo para o exerccio de suas atribuies constitucionais e legais. As unidades bsicas da Secretaria do Tribunal so: Secretaria-Geral da Presidncia (Segepres), Secretaria-Geral de Administrao (Segedam), e Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex). Subordinadas Segecex esto s unidades tcnicas incumbidas das atividades inerentes ao controle externo sediadas em Braslia e nos 26 estados da Federao. No estado de Santa Catarina, a Secretaria de Controle Externo do TCU localiza-se rua So Francisco, 234 Centro Florianpolis.

4 DELIBERAES DOS COLEGIADOS


Como o Tribunal de Contas da Unio rgo colegiado, suas deliberaes so tomadas pelo Plenrio da Corte, sua instncia mxima, ou por uma de suas duas Cmaras. O Plenrio e as duas Cmaras do Tribunal renem-se, ordinariamente e em dias distintos, uma vez por semana, no perodo de 17 de janeiro a 16 de dezembro de cada ano e, extraordinariamente, quando necessrio. As sesses extraordinrias so convocadas sempre que a preservao dos direitos individuais e o interesse pblico o exigirem. Normalmente so realizadas para deliberar acerca de processos com chancela de sigilo, na maioria das vezes envolvendo casos de denncia, situao em que o nome do denunciante mantido em segredo.

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O Plenrio, composto por todos os ministros, rene-se s quartas-feiras. Compete ao Plenrio, dirigido pelo Presidente do Tribunal, deliberar sobre assuntos de maior relevncia. A Primeira e Segunda Cmaras renem-se, respectivamente, as teras e quintas-feiras. Cada uma integrada por quatro ministros. Uma delas presidida pelo Vice-Presidente, e a outra, pelo ministro mais antigo no cargo. Cumpre-lhes deliberar sobre as matrias no submetidas ao Plenrio. As deliberaes do Plenrio e das Cmaras assumem a forma de instruo normativa, resoluo, deciso normativa, parecer ou acrdo. So publicadas, conforme o caso, no Dirio Oficial da Unio e no Boletim do Tribunal de Contas da Unio e podem ser acessadas no Portal TCU: http://www.tcu.gov.br.

5 ATIVIDADES DE CONTROLE EXTERNO


O controle externo exercido pelo Congresso Nacional, conforme preceitua o art. 70 da Constituio Federal (BRASIL, 2008). Alm de outras competncias estabelecidas no art. 71 da CF, cabe ao TCU auxiliar o Congresso Nacional na fiscalizao da Administrao Pblica Federal, por meio de determinaes em questes relacionadas deteco de fraudes e desperdcios, recomendaes de melhorias para a gesto pblica, adoo de medidas preventivas e punio de responsveis por m gesto, gesto ilegal ou fraudulenta. Assim, a ao do Tribunal contribui para a transparncia e a melhoria do desempenho da Administrao Pblica.

6 JULGAMENTO DE CONTAS
As normas de organizao e apresentao de processos de tomada e prestao de contas esto estabelecidas pela Instruo Normativa TCU no 57/08 e pelas Decises Normativas TCU nos 93 e 94/08. Nos casos de omisso na prestao de contas, de no-comprovao da aplicao de recursos repassados pela Unio, de ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos, ou, ainda, de prtica de ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano ao errio, a autoridade administrativa competente deve instaurar Tomada de Contas Especial (TCE), para apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao do dano. A instaurao, a organizao e o encaminhamento de Tomada de Contas Especial Tomada de Contas Especial ao Tribunal tambm esto regulados pela Instruo Normativa TCU no 56/07. Este normativo fixa em R$ 23 mil o valor a partir do qual a Tomada de Contas Especial deve ser imediatamente enviada ao TCU para anlise e julgamento. Abaixo desse valor, a TCE encaminhada junto com a tomada ou prestao de contas anual do rgo ou entidade.

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7 ATUAO DO MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU


Atua, junto ao Tribunal, Ministrio Pblico especializado (MP/TCU), rgo autnomo e independente, cuja finalidade principal a defesa da ordem jurdica no mbito de atuao do TCU. Compete-lhe dizer de direito, oralmente ou por escrito, nas sesses de julgamento de contas, auditorias, representaes e denncias, cuja presena de representante do Ministrio Pblico obrigatria. Trata-se de rgo composto por um procurador-geral, trs subprocuradores-gerais e quatro procuradores, nomeados pelo Presidente da Repblica, entre concursados com ttulo de bacharel em Direito. Ao MP/TCU tambm compete promover, junto Advocacia-Geral da Unio, as medidas referentes cobrana executiva dos dbitos e multas imputados por acrdos do Tribunal.

8 FUNES
As funes bsicas do Tribunal de Contas da Unio podem ser agrupadas da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria. Algumas de suas atuaes assumem ainda o carter pedaggico. 8.1 FUNO FISCALIZADORA Essa funo compreende a realizao de levantamentos, auditorias, inspees, acompanhamentos e monitoramentos, relacionados com a atividade de controle externo. Envolve a apreciao da legalidade dos atos de concesso de aposentadorias, reformas e penses e de admisso de pessoal no Servio Pblico Federal, a fiscalizao de renncias de receitas, e de atos e contratos administrativos em geral. 8.2 FUNO CONSULTIVA A funo consultiva exercida mediante a elaborao de pareceres prvios e individualizados, de carter essencialmente tcnico, sobre as contas prestadas, anualmente, pelos chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e pelo chefe do Ministrio Pblico da Unio, a fim de subsidiar o julgamento a cargo do Congresso Nacional. Inclui tambm o exame, sempre em tese, de consultas feitas por autoridades legitimadas para formul-las, a respeito de dvidas na aplicao de dispositivos legais e regulamentares concernentes s matrias de competncia do Tribunal.

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8.3 FUNO INFORMATIVA A funo informativa exercida quando da prestao de informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, pelas suas Casas ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao exercida pelo Tribunal. Compreende ainda representao ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados, assim como o encaminhamento ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, de relatrio das atividades do Tribunal. 8.4 FUNO JUDICANTE Por determinao constitucional, o TCU julga as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, incluindo as fundaes e as sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. O Tribunal tambm se pronuncia conclusivamente sobre indcios de despesas no autorizadas, em razo de solicitao de Comisso Mista de Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares, prope ao Congresso Nacional a sua sustao. Cerca de 2.600 rgos e entidades federais prestam contas regularmente ao Tribunal. Alm disso, tambm esto sob jurisdio do Tribunal, no que se referem a recursos federais repassados, os Municpios, os Estados da Federao e o Distrito Federal, que somam mais de 5.600 unidades. As contas podem ser julgadas: w Regulares quando expressarem a exatido dos demonstrativos contbeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do responsvel. Neste caso, o Tribunal confere quitao plena. w Regulares com ressalva quando as contas evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falha de natureza formal de que no resulte dano ao errio. Nesta hiptese, o Tribunal confere quitao ao responsvel e normalmente determina a correo das falhas. w Irregulares quando comprovada alguma das seguintes ocorrncias: omisso no dever de prestar contas; prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico ou com infrao a norma legal ou regulamentar; dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico e desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos. Quando as contas so julgadas irregulares e, em havendo dbito, o Tribunal condena o responsvel ao pagamento da dvida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos.

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O responsvel que tiver suas contas julgadas irregulares poder ficar impedido de candidatar-se a cargo eletivo, por deciso da Justia Eleitoral. O acrdo do Tribunal do qual resulte imputao de dbito ou cominao de multa torna a dvida lquida e certa e tem eficcia de ttulo executivo. No caso de contas julgadas irregulares em decorrncia de dano ao errio, desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores pblicos, o Tribunal encaminha cpia da documentao ao Ministrio Pblico da Unio, para ajuizamento das aes cveis e penais cabveis. A competncia para julgamento de contas dos responsveis por haveres pblicos exclusiva do Tribunal de Contas da Unio, no sendo admitida a reviso do mrito de suas decises por nenhum outro rgo, instncia ou Poder, salvo na hiptese de nulidade decorrente de irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade, assim declaradas exclusivamente pelo Supremo Tribunal Federal. 8.5 FUNO SANCIONADORA A funo sancionadora surge quando da aplicao aos responsveis das sanes previstas na Lei Orgnica do Tribunal (Lei no 8.443/92), em caso de ilegalidade na despesa ou irregularidade nas contas. Essas sanes podem compreender, isolada ou cumulativamente: (1) aplicao, ao agente pblico, de multa proporcional ao valor do prejuzo causado ao errio, constituindo o montante do dano o limite mximo da penalidade; (2) cominao de multa ao responsvel por contas julgadas irregulares, por ato irregular, ilegtimo ou antieconmico, por no-atendimento de diligncia ou determinao do Tribunal, por obstruo ao livre exerccio de inspees ou auditorias e por sonegao de processo, documento ou informao (3) inabilitao do responsvel, pelo perodo de cinco a oito anos, para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da administrao pblica; (4) declarao de inidoneidade do responsvel, por fraude em licitao, para participar, por at cinco anos, de certames licitatrios promovidos pela administrao pblica. 8.6 FUNO CORRETIVA Ao constatar ilegalidade ou irregularidade em ato de gesto de qualquer rgo ou entidade pblica, o TCU fixa prazo para cumprimento da lei. No caso de ato administrativo, quando no atendido, o Tribunal determina a sustao do ato impugnado. Na hiptese de contrato, compete ao Congresso Nacional a sustao do ato, mediante solicitao das medidas cabveis a quem de direito. Caso o Congresso Nacional, ou quem deva sus-

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tar o ato, deixe de adotar a providncia devida no prazo de noventa dias, a deciso tomada pelo Tribunal. 8.7 FUNO NORMATIVA Decorre do poder regulamentar conferido ao Tribunal pela sua Lei Orgnica, que faculta a expedio de instrues e atos normativos (de cumprimento obrigatrio sob pena de responsabilizao), acerca de matrias de sua competncia e a respeito da organizao dos processos que lhe devam ser submetidos. 8.8 FUNO DE OUVIDORIA Reside na possibilidade de o Tribunal receber denncias e representaes relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por responsveis pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato. Essa funo tem fundamental importncia no fortalecimento da cidadania e na defesa dos interesses difusos e coletivos, sendo importante meio de colaborao com o controle.

9 FISCALIZAO
Os instrumentos de fiscalizao utilizados pelo Tribunal: levantamento, inspeo, acompanhamento, monitoramento e auditorias. 9.1 LEVANTAMENTO empregado para conhecer previamente a organizao e o funcionamento de rgos e entidades, alm de fundos, sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, a fim de identificar objetos/aes de fiscalizao e avaliar a necessidade e viabilidade da realizao de auditoria. 9.2 INSPEO utilizada para suprir omisses e lacunas de informaes, esclarecer dvidas ou apurar rapidamente a procedncia de denncias e representaes.

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9.3 ACOMPANHAMENTO Por esse instrumento, o Tribunal examina, ao longo de perodo predeterminado, a legalidade e legitimidade de atos de gesto praticados por responsveis sujeitos sua jurisdio, quanto ao aspecto contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial. O acompanhamento usado tambm para avaliar, por tempo determinado, o desempenho de rgos e entidades jurisdicionados e os sistemas, programas, projetos e atividade governamentais, no que se relaciona com economicidade, eficincia e eficcia. Para a execuo dessa atividade, o Tribunal vale-se de consultas a sistemas informatizados da administrao pblica federal, de publicaes no Dirio Oficial, do plano plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), da Lei Oramentria Anual (LOA), das aberturas de crditos adicionais, dos editais de licitao, dos extratos de contratos, convnios e outras formas de repasse, de atos de pessoal publicados, de visitas tcnicas, participaes em eventos, enfim, das mais diversas fontes. 9.4 MONITORAMENTO Compreende a checagem do cumprimento de determinaes do tribunal por parte de rgos e entidades. 9.5 AUDITORIAS As auditorias so instrumentos de fiscalizao que envolvem maior amplitude de atuao, podem ter carter de conformidade ou natureza operacional. 9.6 AUDITORIAS DE CONFORMIDADE O combate incessante corrupo, ao desperdcio e malversao de recursos federais constitui a preocupao primeira da atuao do Tribunal de Contas da Unio. Por isso, alm de auditorias realizadas em virtude de solicitaes do Congresso Nacional ou de denncias e representaes, o Tribunal aprova, semestralmente, plano de auditorias, destinadas a apurar a regularidade na aplicao de recursos pblicos por parte dos rgos e entidades jurisdicionados. Tais fiscalizaes so denominadas de auditorias de conformidade. Dentre elas merecem destaque especial aquelas que se destinam a examinar as obras pblicas que recebem verbas federais, a fim de informar a situao delas ao Congresso Nacional. Isto possibilita aos parlamentares formar juzo

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de valor quanto convenincia, ou no da liberao de recursos oramentrios para a manuteno ou retomada das obras. Quando o TCU aponta irregularidades graves no andamento de obras pblicas, o Congresso Nacional suspende a liberao de recursos at que sejam saneadas as falhas. Como consequncia, a Lei Oramentria Anual (LOA) apresenta anexo especfico, relacionando as obras em situao de grave irregularidade, para as quais o repasse de verbas bloqueado, at a competente regularizao. As auditorias de conformidade so utilizadas tambm, quando necessrio, para subsidiar a apreciao de atos de pessoal sujeitos a registro no Tribunal, compreendidos nas admisses e concesses de aposentadoria, reformas e penses no servio pblico federal. 9.7 AUDITORIA OPERACIONAL A atuao do Tribunal vai alm da avaliao da conformidade dos procedimentos de gesto pblica aos dispositivos legais, relacionados com aspectos contbeis, financeiros, oramentrios, patrimoniais e administrativos, inclusive processos de licitao. Mediante auditorias de natureza operacional, o Tribunal avalia os padres de economicidade, eficincia e eficcia empregados no desempenho dos rgos e entidades jurisdicionados e nos sistemas, aes e programas do governo federal, principalmente em reas prioritrias, como educao, saneamento, sade e meio ambiente. As auditorias operacionais buscam encontrar os melhores caminhos para que sejam alcanados os objetivos das aes e programas de governo, contribuindo para a reduo das desigualdades sociais e para a ampliao das oportunidades do cidado. Dessas auditorias resultam recomendaes do Tribunal, destinadas a aprimorar o gerenciamento dos entes pblicos e das aes e programas governamentais implementados.

10 AMPLIAO DO ROL DE COMPETNCIAS


Vrias leis especficas tm ampliado o rol de atribuies ao TCU, a exemplo das seguintes: Lei de Licitaes e Contratos (Lei no 8.666/93); Lei de Desestatizao (Lei no 9.491/97); Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/00); Lei que regulamenta a partilha dos recursos da Contribuio de Interveno ao Domnio Econmico incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico combustvel Cide (Lei no 10.866/04); edies anuais da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria, da Lei de Parceria PblicoPrivada (Lei no 11.079/04); e Lei de Contratao de Consrcios Pblicos (Lei no 11.107/05).

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No ano de 2007, o leque de competncias do Tribunal de Contas da Unio foi ampliado por meio da Lei no 11.578, de 26/11/2007 (BRASIL, 2008). Tal normativo, que trata da transferncia obrigatria de recursos financeiros para a execuo das aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), estabeleceu que compete ao TCU, juntamente com a Controladoria-Geral da Unio, fiscalizar a aplicao desses recursos e prev situaes em que dever ser encaminhada denncia ao Tribunal. Alm disso, o Congresso nacional edita decretos legislativos com demandas para realizao de fiscalizao em obras custeadas com recursos pblicos federais, com determinao expressa de acompanhamento fsico-financeiro, por parte do TCU, da execuo de contratos referentes a obras que constam do oramento da Unio.

11 DECISES RECENTES DO STF EM RELAO AO TCU


O Tribunal o rgo competente para aprovar os coeficientes do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e do Fundo de Participao dos Estados (FPE), previstos no art. 159 da Constituio Federal. Para muitos municpios, os recursos do FPM so de grande importncia, pois compem parcela considervel de suas receitas. Muitos municpios, inconformados com os clculos efetuados pelo TCU, recorrem ao Poder Judicirio para obter incremento de seus coeficientes, por meio de aes ordinrias, com pedido de tutela antecipada. Deferido o pedido, a alterao do coeficiente do municpio repercute nos valores dos outros municpios do mesmo Estado. Ocorrendo indeferimento, h casos em que o municpio interpe agravo de instrumento perante o Tribunal Regional Federal (TRF), com pedido liminar, que, sendo deferido, tambm provoca alteraes nas quotas de participao. O TCU, com o intuito de preservar a citada competncia constitucional, buscou estratgia proativa que pudesse consolidar jurisprudncia no Supremo Tribunal Federal (STF), direcionando, assim, o entendimento dos TRFs e dos juzes federais sobre a matria. Assim, durante a presidncia da ministra Ellen Gracie frente do Supremo, houve entendimento de que os coeficientes do FPM no devem ser alterados liminarmente pelo Judicirio. Esse entendimento, favorvel ao TCU, foi consolidado e devidamente preservado na gesto do atual Presidente do STF, ministro Gilmar Mendes. Em recentes decises, o Supremo enalteceu a competncia constitucional do TCU para fixar os coeficientes de FPM, alm de acolher os argumentos de leso economia e ordem pblica, em virtude do possvel efeito multiplicador de aes similares, o que poderia inviabilizar o regular repasse das cotas de FPM. Em suma, prevaleceram os seguintes argumentos: competncia constitucional do TCU fixar os coeficientes do FPM, de acordo com os dados do IBGE; h vedao legal concesso da tutela anteci-

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CONHECENDO O TCU

pada do modo efetivado (Lei no 8.437/92, art. 1o, 1o); o efeito multiplicador das tutelas antecipadas poderia inviabilizar o repasse das cotas do FPM, o que provocaria leso economia e ordem pblica. Ainda em 2008, a Suprema Corte Federal tambm ratificou o entendimento do Tribunal de Contas da Unio de que as aes de ressarcimento ao errio so imprescritveis. O STF denegou o pedido explicitado no Mandado de Segurana no 26.210, no qual foi discutida tomada de contas especial instaurada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) em desfavor de ex-bolsista que descumpriu seu dever de retornar ao Pas. O relator do processo, ministro Ricardo Walendowski, afastou a alegao de prescrio, ao salientar que o 5o do art. 37 da Constituio Federal de 1988 prev a imprescritibilidade das aes de ressarcimento ao errio, sinalizando o xito da tese de que no h prazo prescricional para o ressarcimento ao errio por meio de tomada de contas especial.

CONCLUSO
A sociedade, por sua vez, clama por moralidade, profissionalismo e excelncia da administrao pblica, bom como por melhor qualidade de vida e reduo das desigualdades sociais. O cidado vem deixando, gradualmente, de ser sujeito passivo em relao ao Estado e passa a exigir, em nveis progressivos, melhores servios, respeito cidadania e mais transparncia, honestidade, economicidade e efetividade no uso dos recursos pblicos. Nesse aspecto, o Tribunal assume papel fundamental na medida em que atua na preveno, deteco, correo e punio da fraude, do desvio, da corrupo e do desperdcio e contribui para a transparncia e melhoria do desempenho da administrao pblica e da alocao de recursos federais.

REFERNCIAS
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 02 dez. 2008. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Conhecendo o Tribunal. 3. ed. rev. e ampl. Braslia: TCU, 2006. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Breve histrico. Disponvel em: <www.tcu.gov.br>. Acesso em: 10 fev. 2009. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio de atividades 3o trimestre/2008. Braslia: TCU, 2008. BRASIL. Lei no 11.578, de 26 de novembro de 2007. Dispe sobre a transferncia obrigatria de recursos financeiros para a execuo pelos Estados, Distrito Federal e Municpios de aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), e sobre a forma de operacionalizao do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH) nos exerccios de 2007 e 2008. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ Ato2007-2010/2007/Lei11578.htm>. Acesso em: 08 dez. 2008.

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Luiz Carlos Wisintainer
Auditor Fiscal de Controle Externo

INTRODUO
O Tribunal de Contas de Santa Catarina (TCE/SC) o rgo fiscalizador no que concerne as contas de todos os Entes Pblicos de sua jurisdio, incluindo suas Unidades Municipais. Para desenvolver suas atribuies vigentes na Constituio Estadual, o TCE/SC exige do jurisdicionado que remeta, anualmente, as contas para que se proceda a anlise e, assim, possa julgar os administradores pblicos pelos atos cometidos durante um exerccio financeiro. Da mesma forma o TCE/SC recebe as Contas de Governo, tanto Estadual como Municipais, emitindo um parecer prvio sobre os contedos encaminhados pelos responsveis atravs de suas prestaes de contas. Para que se tenha uma anlise uniforme das contas, principalmente dos governos municipais, foi adotado pelo rgo fiscalizador, a partir do exerccio de 2008, o Plano de Contas da Administrao Pblica Federal. Tal fato trouxe muitas modificaes tcnicas nos procedimentos que os municpios vinham adotando e que, a partir do ano de 2008, teriam que se adaptar a nova realidade. Apesar de muitas reunies, informaes e a disponibilizao de um Call Center, muitas dvidas ainda persistem no cenrio que abrange a nova estrutura implantada pelo Plano de Contas, tornandose necessrios alguns esclarecimentos pertinentes ao assunto. Assim, esse trabalho tem como objetivo demonstrar, sem esgotar, as alteraes provocadas pela adoo da nova estrutura do Plano de Contas da Administrao Pblica Federal. Mediante esse contexto, questiona-se: Quais foram as modificaes que mais influenciaram na Contabilidade Pblica e que mereceram ateno especial por parte do Tribunal de Contas?

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O trabalho est dividido em 6 (seis) captulos. O primeiro a introduo a qual se destina ao objetivo do trabalho e a sua justificativa. Para o Captulo 2 fora reservado para a Contabilidade Pblica, seus conceitos, objetivos e regimes contbeis. O Patrimnio Pblico est inserido no Captulo 3 e que abrange conceitos, aspectos e composio segundo a Lei no 4.320/64. No Captulo 4 temos as Variaes Patrimoniais. No Captulo 5 esto as influncias surgidas pela aplicao do Plano de Contas e que o foco deste trabalho. Por fim, o Captulo 6 foi destinado as consideraes finais.

1 CONTABILIDADE PBLICA
A Contabilidade Pblica tem como objetivo registrar os acontecimentos que afetam o patrimnio pblico, sendo eles financeiros ou patrimoniais. Entende-se como financeiros, as receitas e despesas, como patrimoniais, os bens pblicos. A Contabilidade Pblica no Brasil elaborada sob a luz da Lei no 4.320/64, que diz em seu art. 83 que a Contabilidade evidenciar perante a Fazenda Pblica a situao de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados. Diz o art. 85 da Lei no 4.320/64 que a Contabilidade organizada de maneira que permita o acompanhamento da execuo do oramento.
Os servios de contabilidade sero organizados de forma a permitir o acompanhamento da execuo oramentria, o conhecimento da composio patrimonial, a determinao dos custos dos servios industriais, o levantamento dos balanos gerais, a anlise e a interpretao dos resultados econmicos e financeiros.

O exerccio financeiro, segundo a Lei no 4.320/64 em seu art. 34, coincidir com o ano civil, e pertencem a este exerccio I as receitas nele arrecadadas; II as despesas nele legalmente empenhadas. Piscitelli, Timb e Rosa (1999, p. 21-22) classificam a Contabilidade em subdivises e com esta viso a Contabilidade Pblica constitui uma das subdivises da Contabilidade Aplicada a diferentes tipos de atividade, de entidades. Seu campo de atuao , assim, o das pessoas jurdicas de Direito Pblico [...]. Continuam os autores, (1999, p. 22) que para a Contabilidade Pblica a Lei no 4.320/64 ainda o diploma bsico aplicvel, embora deva ser ajustado aos avanos verificados na cincia contbil e incorporados s empresas no Brasil nas ltimas dcadas.

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Com esse artigo a Lei garantiu a observncia dos registros contbeis para as receitas e para as despesas pblicas, entendendo que o regime contbil a ser utilizado para a contabilizao da receita o de caixa (realizao) e a despesa o de competncia. Importa atentar para o detalhe que, diferentemente da contabilizao na rea privada, onde se pode vender e receber a prazo, indicando que a receita foi registrada atendendo ao regime de competncia tambm para a receita, na rea pblica, at ento, isso no pode ocorrer. Afinal somente ser registrada a receita no Patrimnio Pblico quando ocorrer sua arrecadao. A Despesa Pblica segue o mesmo entendimento da despesa na contabilidade privada, ou seja, pode-se reconhecer quando ocorre seu fator gerador, no importando, desta forma, se ela ser paga ou no. Caso no seja paga, essa despesa ser inscrita em Restos a Pagar, fazendo com que seja inscrita em uma obrigao de curto prazo. Ento, pode-se afirmar que o regime contbil aplicado pela Contabilidade Pblica para o registro de suas operaes o misto, caixa para a receita e competncia para a despesa.

2 PATRIMNIO PBLICO
Quando se remete para a rea pblica, o patrimnio possui o mesmo sentido daquele que j se conhece e que por meio de trs expresses traduzem o sentido correto, quais sejam: Bens, Direitos e Obrigaes. Ento pode-se dizer que patrimnio pblico nada mais que o conjunto de bens, direitos e obrigaes e por estar vinculado administrao pblica. O Patrimnio Pblico, segundo Silva (2002, pg. 241) pode ser verificado sob dois aspectos: QUALITATIVO e QUANTITATIVO. No aspecto qualitativo, o patrimnio deve ser entendido pelas suas origens ou fontes de que provm. Nesse aspecto o patrimnio no pode ser mensurado, tendo em vista que apresentado de forma semntica ou material. Por outro lado, o aspecto quantitativo aborda o patrimnio como um fundo de valores disposio de uma entidade em determinado momento e cujos elementos so avaliados com a mesma medida, a fim de que possam ser reduzidos a uma nica expresso numrica. Valorao do patrimnio pblico. Caso a soma do Ativo for maior que a do Passivo, a Situao Lquida positiva e, assim, denominada de Ativo Lquido. O inverso pode acontecer quando o Ativo for menor que o Passivo, onde a Situao Lquida negativa e denominada Passivo a Descoberto. Quando o Ativo for igual ao Passivo a Situao Lquida nula. O Patrimnio Pblico, sob os 2 aspectos pode ser entendido conforme o quadro a seguir:

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CONJUNTO DE BENS

QUALITATIVO
Valores Crditos

ASPECTOS QUANTITATIVO
30.000,00 30.000,00 40.000,00 100.000,00 35.000,00 65.000,00 100.000,00

Bens APLICAES

SOMA Dvidas ORIGENS Situao Lquida SOMA


Fonte: Adaptado de Silva (2002).

A aplicao dessa estrutura de patrimnio pblico est descrita no art. 105 da Lei n 4.320/64, que assim demonstra: Art. 105 O Balano Patrimonial demonstrar: I o Ativo Financeiro; II o Ativo Permanente; III o Passivo Financeiro; IV o Passivo Permanente; V o Saldo Patrimonial; VI as Contas de Compensao. 1o O Ativo Financeiro compreender os crditos e valores realizveis independentemente de autorizao oramentria e os valores numerrios. 2o O Ativo Permanente compreender os bens, crditos e valores, cuja mobilizao ou alienao dependa de autorizao legislativa. 3o O Passivo Financeiro compreender as dvidas fundadas e outras, cujo pagamento independa de autorizao oramentria. 4o O Passivo Permanente compreender as dvidas fundadas e outras que dependam de autorizao legislativa para amortizao ou resgate. 5o Nas contas de compensao sero registrados os bens, valores, obrigaes, e situaes no compreendidas nos pargrafos anteriores e que, imediata ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimnio. Para entender o processo de patrimnio pblico vale observar o Balano Patrimonial de uma Entidade Pblica e que poder ser encontrado na Lei no 4.320/64, no Anexo 14 Balano Patrimonial.

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3 VARIAES PATRIMONIAIS
Variaes Patrimoniais so alteraes que podem ocorrer no patrimnio das Entidades Pblicas, podendo ser consideradas positivas ou negativas. Quando essas alteraes forem positivas, ou seja, aumentem a situao patrimonial, sero consideradas VARIAES ATIVAS. Agora, quando for observada uma diminuio nesse mesmo patrimnio, essa alterao ser denominada de VARIAO PASSIVA. Tanto as Variaes Ativas como as Passivas dividem-se em RESULTANTES DA EXECUO ORAMENTRIA (REO) e INDEPENDENTES DA EXECUO ORAMENTRIA (IEO). Nas Resultantes da Execuo Oramentria esto englobadas todas as receitas arrecadadas e as despesas realizadas durante o exerccio, bem como as mutaes patrimoniais oriundas das receitas e despesas. Nas Independentes da Execuo Oramentria so incorporados todos os fatos que provocam alteraes positivas ou negativas no patrimnio da entidade sem haver interferncia da execuo oramentria, ou independe da entrada ou sada de recursos financeiros nos cofres da entidade. Esquematicamente, tem-se: VARIAES ATIVAS VARIAES PASSIVAS

Resultantes da Execuo Oramentria Resultantes da Execuo Oramentria Receita Oramentria Mutaes Patrimoniais Despesa Oramentria Mutaes Patrimoniais Independente da Execuo Oramentria
Fonte: Adaptado de Andrade (2002, pg.145).

Independente da Execuo Oramentria

Resultado: DFICIT Resultado: SUPERVIT

importante salientar que TODAS as operaes existentes na administrao pblica tero repercusses em seu patrimnio. Assim, uma Receita Oramentria repercutir positivamente no patrimnio de um Ente pblico, fazendo com que este tenha um aumento na mesma proporo do ingresso dessa receita, perfazendo, desta maneira com que um fato contbil referente uma receita seja considerada uma Variao Ativa e que Resultou da execuo Oramentria. O mesmo raciocnio deve-se ter quando queremos classificar uma Despesa Oramentria, pois por ser Oramentria, essa despesa estava no oramento e se estava no oramento, obviamente ser Resultante da Execuo Oramentria e como uma despesa, repercutir no patrimnio pblico de forma negativa, deixando evidente que a variao passiva resultante da execuo oramentria. Cabe ressaltar que quando a despesa oramentria for para a compra de um bem ou amortizao de dvidas de longo prazo, deve-se observar que neste momento est acontecendo uma Mutao Patrimonial, afinal houve um aumento e uma diminuio de patrimnio no mesmo momento, fazendo com que no haja alterao no Patrimnio Pblico. Guardadas as devidas propores esse procedimento funciona como os fatos permutativos na Contabilidade Privada. Na Contabilidade Pblica no teremos os fatos

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permutativos, mas sim as Mutaes Patrimoniais. Observe agora o caso de uma venda de um veculo. Na administrao pblica a venda de um veculo uma receita, pois est ingressando recursos financeiros e sendo assim, teremos uma variao positiva (ATIVA), mas no mesmo momento iremos diminuir o patrimnio pblico por intermdio da desmobilizao do Ativo, ocasionando a Mutao Patrimonial.

4 AS MODIFICAES APRECIADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS


4.1 PLANO DE CONTAS Para que seja possvel registrar uma operao de forma contbil, necessrio que se tenha um instrumento responsvel pela transformao em linguagem contbil. Esse instrumento o que se conhece por Plano de Contas. A estrutura do Plano de Contas atualmente utilizado pelo Tribunal de Contas a mesma da Administrao Pblica Federal e que a seguinte:
1 ATIVO 1.1 ATIVO CIRCULANTE 1.2 ATIVO REALIZVEL LONGO PRAZO 1.4 ATIVO PERMANENTE 1.9 ATIVO COMPENSADO 3 DESPESA 3.3 DESPESAS CORRENTES 3.4 DESPESAS DE CAPITAL 5 RESULTADO DIMINUTIVO DO EXERCCIO 5.1 RESULTADO ORAMENTRIO 5.2 RESULTADO EXTRAORAMENTRiO 2 PASSIVO 2.1 PASSIVO CIRCULANTE 2.2 PASSIVO EXIGVEL A LONGO PRAZO 2.3 RESULTADO DE EXERCCIOS FUTUROS 2.4 PATRIMNIO LQUIDO 2.9 PASSIVO COMPENSADO 4 RECEITA 4.1 RECEITAS CORRENTES 4.2 RECEITAS DE CAPITAL 4.9 DEDUES DA RECEITA* 6 RESULTADO AUMENTATIVO DO EXERCCIO 6.1 RESULTADO ORAMENTRIO 6.2 RESULTADO EXTRAORAMENTRIO 6.3 RESULTADO APURADO

Essa estrutura de Plano de Contas utilizada pela Administrao Pblica Federal e assumida, sem adaptaes, pelos demais Entes (Estados e Municpios). Existe um estudo do Grupo de Trabalho formado por diversos membros dos Governos Federal, Estaduais e Municipais, alm dos rgos fiscalizadores com vistas a padronizar todos os procedimentos inerentes ao Plano de Contas, tornando-o unificado nas trs esferas. O Tribunal de Contas Catarinense adotou a estrutura acima identificada para melhor atender as diversas anlises necessrias pelo seu corpo de instruo. Ento, a partir do exerccio de 2008, todas as Unidades Gestoras devem seguir a estrutura mencionada, sob pena de incorrer em contabilizao diferente daquela exigida pelo rgo fiscalizador.

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O Plano de Contas compreende sete nveis de desdobramentos, classificados e codificados de acordo com a seguinte estrutura:
1 nvel Classe 2 nvel Grupo 3 nvel Subgrupo 4 nvel Elemento 5 nvel Subelemento 6 nvel Item 7 nvel Subitem

O primeiro nvel representa a classificao mxima na agregao das contas nas seguintes classes: 1 Ativo; 2 Passivo; 3 Despesa; 4 Receita; 5 Resultado diminutivo do exerccio e 6 Resultado aumentativo do exerccio. O Ativo inclui as contas correspondentes aos bens e direitos demonstrando a aplicao dos recursos, enquanto o Passivo compreende as contas relativas s obrigaes, evidenciando as origens dos recursos aplicados no Ativo. A Despesa inclui as contas representativas dos recursos despendidos na gesto, a serem computados na apurao do resultado, e a Receita inclui as contas representativas dos recursos auferidos na gesto, a serem computadas na apurao do resultado. Por fim, o Resultado Diminutivo do Exerccio inclui as contas representativas das variaes negativas da situao lquida do patrimnio e da apurao do resultado respectivo, ao passo que o Resultado Aumentativo do Exerccio inclui as contas representativas das variaes positivas da situao lquida do patrimnio e da apurao do resultado respectivo. O Ativo Circulante compreende as disponibilidades de numerrio, bem como outros bens e direitos pendentes ou em circulao, realizveis at o trmino do exerccio seguinte, enquanto o Ativo Realizvel a Longo Prazo so os direitos realizveis aps o trmino do exerccio seguinte. O Ativo Permanente representa os investimentos de carter permanente (duradouro), as imobilizaes, bem como despesas diferidas que contribuiro para a formao do resultado de mais de um exerccio. O Ativo Compensado compreende contas com funo precpua de controle, relacionadas a situaes no compreendidas no patrimnio, mas que, direta ou indiretamente, possam vir a afet-lo, inclusive as que dizem respeito a atos e fatos ligados execuo oramentria e financeira. Por outro lado, o Passivo Circulante compreende as obrigaes pendentes ou em circulao, exigveis at o trmino do exerccio seguinte. O Passivo Exigvel a Longo Prazo so as obrigaes exigveis aps o trmino do exerccio seguinte. O Resultado de Exerccios Futuros compreende as contas representativas de receitas de exerccios futuros, deduzidas dos custos e despesas correspondentes ou contrapostos a tais receitas. Por sua vez, o Patrimnio Lquido representa o capital, as reservas e os resultados acumulados e o Passivo Compensado compreende contas com funo

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precpua de controle, relacionadas a situaes no compreendidas no patrimnio, mas que, direta ou indiretamente, possam vir a afet-lo, inclusive as que dizem respeito a atos e fatos ligados execuo oramentria e financeira. Analisando-se as contas de resultado, temos a despesa, que compreende os recursos despendidos na gesto, a serem computados na apurao do resultado do exerccio, desdobradas nas seguintes categorias econmicas: despesas correntes e despesas de capital. A receita compreende os recursos auferidos na gesto, a serem computados na apurao do resultado do exerccio, desdobradas nas seguintes categorias econmicas: receitas correntes e receitas de capital. O Resultado do exerccio contm os seguintes grupos: resultado oramentrio, resultado extraoramentrio e resultado apurado. Os grupos de contas de resultados oramentrio e extraoramentrio so estruturados de forma a distinguir as variaes diminutivas e aumentativas da situao lquida do patrimnio. O resultado oramentrio relativo diminuio da situao lquida do patrimnio corresponde s despesas oramentrias, interferncias passivas e s mutaes passivas resultantes da execuo oramentria, ao passo que o resultado oramentrio relativo ao aumento da situao lquida do patrimnio inclui as contas representativas da receita oramentria, interferncias ativas e mutaes ativas, resultantes da execuo oramentria. O resultado extraoramentrio relativo diminuio da situao lquida do patrimnio inclui as contas representativas das despesas extraoramentrias, interferncias passivas e mutaes passivas, independentes da execuo oramentria, enquanto o resultado extraoramentrio relativo ao aumento da situao lquida do patrimnio inclui as contas representativas das receitas extraoramentrias, interferncias ativas e mutaes ativas, independentes da execuo oramentria. Resta somente o resultado apurado, que a conta utilizada no encerramento do exerccio para demonstrar a apurao do resultado do exerccio. Perceba que a semntica da descrio dos grupos e subgrupos que envolvem o plano de contas na administrao pblica a mesma que aquela da iniciativa privada. Como exemplo, podemos identificar que no passivo circulante sero classificadas as obrigaes exigveis at o trmino do exerccio seguinte. Para que se visualize a estrutura atual do Patrimnio de uma Entidade Pblica nada melhor que estruturarmos um Balano Patrimonial que seguir o seguinte: ATIVO
Ativo Circulante Ativo Realizvel longo prazo Ativo Compensado
Fonte: Do autor.

PASSIVO
Passivo Circulante Passivo exxigvel a longo prazo Patrimnio Liquido Passivo Compensado

Ativo permanente Resultado de exerccios futuros

Total Total

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Observa-se que existe uma grande diferena entre a estrutura determinada pela Lei no 4.320/64, por intermdio do Anexo 14 Balano Patrimonial e a proposta pelo Plano de Contas, o qual dever passar por uma adaptao para que seja, efetivamente, inserida no processo legal da prpria Administrao Pblica. 4.2 P  ROCEDIMENTOS CONTBEIS DAS OPERAES TPICAS DA ADMINISTRAO PBLICA Neste item faremos anotao de algumas operaes tpicas das Administraes Pblicas municipais e que devem ser seguidas pelos municpios catarinenses. A metodologia seguir o propsito de definirmos as operaes, seguindo-se de todos os lanamentos contbeis para a efetivao do registro contbil. 4.2.1 Recebimento de uma Receita Oramentria Efetiva Sistema Oramentrio D 1.9.1.1.4.00.00 Receita Realizada (natureza da receita) C 1.9.1.1.1.00.00 Receita a Realizar (natureza da receita) Sistema Financeiro D 1.1.1.1.2.99.XX Outras Contas (bancos) C 4.X.X.X.X.XX.XX Receita Os registros contbeis pertinentes a operao de recebimento de uma Receita Oramentria se referem a receita efetiva, a qual ter seus efeitos at o sistema financeiro. Observa-se que para esses registros contbeis foram utilizados 4 (quatro) lanamentos contbeis, 2 (dois) a dbito e 2 (dois) a crdito e, tambm, que cada sistema de contas possui seus lanamentos contbeis e que cada lanamento a dbito ter o crdito correspondente no mesmo sistema de contas. 4.2.2  Recebimento de uma Receita Oramentria No Efetiva/Mutao patrimonial Sistema Oramentrio D 1.9.1.1.4.00.00 Receita Realizada (natureza da receita) C 1.9.1.1.1.00.00 Receita a Realizar (natureza da receita)

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Sistema Financeiro D 1.1.1.1.2.99.XX Outras Contas (bancos) C 4.X.X.X.X.XX.XX Receita Sistema Patrimonial D 5.1.3.X.X.XX.XX Resultado Diminutivo do Exerccio Mutao Passiva C 1.X.X.X.X.XX.XX ATIVO, Ou D 5.1.3.X.X.XX.XX Resultado Diminutivo do Exerccio Mutao Passiva C 2.X.X.X.X.XX.XX PASSIVO Ressalta-se que os lanamentos contbeis para os Sistemas Oramentrio e Financeiro so os mesmos, distinguindo-se para esses somente a natureza da receita oramentria. No entanto, por ser uma Receita No Efetiva, haver uma troca/permuta entre as contas componentes do patrimnio, fazendo com que o mesmo no se altere. Esse fato denominado na contabilidade privada de Fatos Permutativos. 4.2.3 Liquidao de uma Despesa Oramentria Efetiva Sistema Oramentrio D 2.9.2.1.3.01.00 Crdito empenhado a liquidar C 2.9.2.1.3.02.01 Crdito empenhado liquidado Sistema Financeiro D 3.X.X.X.X.XX.XX Despesa C 2.1.2.1.X.XX.XX Obrigaes a Pagar Veja que a liquidao da despesa envolve dois sistemas de contas (Oramentrio e Financeiro) quando se refere a uma despesa efetiva. Isso quer dizer que quando tivermos uma despesa e esta no influenciar no patrimnio da Instituio Pblica (aquisio de um ativo ou baixa de um passivo), teremos registros contbeis somente nos sistemas oramentrio e financeiro.

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4.2.4  Liquidao de uma Despesa Oramentria No Efetiva/Mutao patrimonial Sistema Oramentrio D 2.9.2.1.3.01.00 Crdito empenhado a liquidar C 2.9.2.1.3.02.01 Crdito empenhado liquidado Sistema Financeiro D 3.X.X.X.X.XX.XX Despesa C 2.1.2.1.X.XX.XX Obrigaes a Pagar Sistema Patrimonial D 1.X.X.X.X.XX.XX ATIVO C 6.1.3.X.X.XX.XX Resultado Aumentativo do Exerccio Mutao Ativa, Ou D 2.X.X.X.X.XX.XX PASSIVO C 6.1.3.X.X.XX.XX Resultado Aumentativo do Exerccio Mutao Ativa Observe que na liquidao, quando se referir a uma despesa no efetiva, ser acrescido o sistema patrimonial, afinal haver uma repercusso (Mutao) no Patrimnio Pblico quando do ingresso do bem a um ativo ou da baixa de um passivo. 4.2.5  Pagamento de uma Despesa Oramentria Efetiva ou No Efetiva/ Mutao patrimonial Sistema Financeiro D 2.1.2.1.X.XX.XX Obrigaes a Pagar C 1.1.1.1.2.99.XX Outras Contas (bancos) 4.3 OS RESTOS A PAGAR A nova sistemtica contbil aplicada pela estrutura do Plano de Contas e assumida pelo Tribunal de Contas desde o exerccio de 2008, trs em seu bojo diversos grupos de contas para que se faa, inclusive, todos os controles dos gastos pblicos atravs da Contabilidade, dando a esta uma funo primordial e capaz de ser um instrumento no processo de tomada de deciso. O Tribunal de Contas

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resolveu adotar como nico controle fora o oramento as contas de Restos a Pagar. Portanto, alm dos registros das despesas que foram empenhadas e no pagas no Patrimnio da Entidade Pblica, haver necessidade do registro do controle dessas obrigaes de curto prazo. Quando da proposta de Restos a Pagar da Lei no 4.320/64, o controle era realizado diretamente pelas contas contbeis componentes do Passivo Financeiro, denominadas Restos a Pagar Processados e Restos a Pagar No Processados, donde podamos verificar o histrico dessas obrigaes atravs da movimentao destas contas. Doravante o Tribunal de Contas busca o controle dos Restos a Pagar atravs de contas contbeis prprias para essa finalidade, das quais se distinguem os Restos a Pagar No Processados a Liquidar e os Restos a Pagar Liquidados. Pelo que se pode deduzir temos os seguintes lanamentos contbeis para demonstrar o procedimento de controle das obrigaes de curto prazo: Inscrio em Restos a Pagar Processados No momento em que for liquidada uma despesa oramentria o registro contbil ser: No Sistema Oramentrio D 2.9.2.1.3.01.00 Crdito empenhado a liquidar C 2.9.2.1.3.02.01 Crdito empenhado liquidado No Sistema Financeiro D 3.X.X.X.X.XX.XX Despesa C 2.1.2.1.X.XX.XX Obrigaes a Pagar Pagamento de Restos a Pagar Processados No Sistema Financeiro D 2.1.2.1.X.XX.XX Obrigaes a Pagar C 1.1.1.1.2.99.XX Outras Contas (Bancos) Inscrio em Restos a Pagar No Processados A liquidao no sistema oramentrio ocorre de forma forada, em razo da transferncia dos Restos a Pagar No Processados a Liquidar para o sistema financeiro.

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No Sistema Oramentrio D 2.9.2.1.3.01.00 Crdito empenhado a liquidar C 2.9.2.1.3.02.01 Crdito empenhado liquidado No Sistema Financeiro D 3.X.X.X.X.XX.XX Despesa C 2.1.2.1.6.02.02 Restos a Pagar No Processados a Liquidar Liquidao de Restos a Pagar No Processados No Sistema Financeiro D 2.1.2.1.6.02.02 Restos a Pagar No Processados a Liquidar C 2.1.2.1.6.02.03 Restos a Pagar No Processados Liquidados Pagamento de Restos a Pagar No Processados No Sistema Financeiro D 2.1.2.1.6.02.03 Restos a Pagar No Processados Liquidados C 1.1.1.1.2.99.XX Outras Contas (Bancos) Chama-se a ateno que referido procedimento sobre os Restos a Pagar, principalmente os No Processados, em funo do Tribunal de Contas no se utilizar de todos os grupos das contas de controle existentes no Plano de Contas da Administrao Pblica Federal. 4.4 AS TRANSFERNCIAS DE LONGO PARA CURTO PRAZO Uma novidade na administrao pblica e inserida pelo Plano de Contas foi a possibilidade de se reconhecer direitos e obrigaes conforme o perodo em que vo sendo exigidos. Existe uma questo patrimonial a ser atendida, bem como um Princpio Contbil denominado de Competncia. Assim, a cada final de exerccio, devem as administraes pblicas reconhecerem direitos e obrigaes que sero recebidos e/ou pagos at o final do exerccio financeiro seguinte, transferindo, atravs de lanamentos contbeis, valores (Direitos e Obrigaes) de vencimento de longo prazo para curto prazo. importante salientar que o inverso no pode ocorrer, principalmente quando se refere s obrigaes, ou seja, uma obrigao dever ser reconhecida de curto prazo aps migrar do longo prazo, mas a de curto prazo no pode ser transferida para o longo prazo. Esse procedimento o mesmo utilizado na iniciativa privada.

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Um fato que pode ser visto de forma diferenciada na Administrao Pblica em relao s administraes privadas o que se relaciona aos Direitos. Nas empresas privadas algumas operaes podem ser recebidas no momento em que ocorrem as negociaes, fazendo com que o regime de caixa seja atendido. Contudo, pode ocorrer que o recebimento seja efetivado em momento diverso da negociao, isso representa um direito a ser registrado pela contabilidade e atendido o regime de competncia. Observese ainda que quando do fechamento de uma venda o seu recebimento aps a negociao. Automaticamente, ambas as partes sabem quando ser recebido, bem como quando ser pago o respectivo valor. No caso das administraes pblicas, principalmente os Municpios Catarinenses, a esmagadora maioria tem como fonte de registro dos direitos aqueles representados pela Dvida Ativa. Assim, no cabe o mesmo procedimento utilizado nas administraes privadas para as receitas no arrecadadas pela administrao pblica, tendo em vista que no se pode saber quando, efetivamente, ser recebido o valor devido. Quem sabe aps uma renegociao e/ou autorizao para pagamentos dos valores devidos pelos contribuintes devedores que se pode ter uma noo mais correta sobre o registro no grupo de curto ou longo prazo. Atravs do exemplo a seguir tentaremos aclarar o assunto em tela, sempre analisando sob a tica do registro contbil: Suponhamos, muito hipoteticamente, que um contribuinte no tenha quitado o valor correspondente a uma receita do municpio que de R$ 1.200,00. A ideia inicial de que a Administrao Pblica faa, por intermdio do setor de contabilidade, o registro desse valor no recebido no Longo Prazo e a partir do momento em que tiver certeza do recebimento no exerccio seguinte, migraria tal valor para o Curto Prazo, baixando quando do efetivo recebimento esse direito. No entanto, somente o contribuinte que sabe quando pagar respectivo valor, se neste exerccio ou no prximo ou, ainda, se vai definitivamente pag-lo. Cabe Administrao Pblica registrar respectivo valor devido no direito de curto prazo, pois o mesmo j devido pelo contribuinte, e caso seja renegociado e/ou tiver uma autorizao para pagamento em parcelas ou em exerccios seguintes, acontecer a baixa do grupo curto prazo e a transferncia para o longo prazo, tendo novamente que passar do longo para o curto prazo o valor que ser recebido pela Administrao Pblica no exerccio seguinte pertinente quele direito. Contabilmente os registros que devem ser seguidos para as transferncias, tanto dos direitos como das obrigaes de Longo para Curto Prazo sero os seguintes: Para Transferir os Direitos de Longo para Curto Prazo exemplo de Dvida Ativa Sistema Patrimonial D 1.1.6.0.0.00.00 Dvida Ativa C 1.2.2.0.0.00.00 Crditos Realizveis a Longo Prazo

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Para Transferir as Obrigaes de Longo para Curto Prazo Sistema Patrimonial D 2.2.0.0.0.00.00 Passivo Exigvel a Longo Prazo C 2.1.0.0.0.00.02 Passivo Circulante 4.5  OS REPASSES PARA AS UNIDADES GESTORAS CMARA DE VEREADORES E FUNDOS At o exerccio de 2008 todo e qualquer valor a ttulo de repasse financeiro era efetuado por meio das transferncias financeiras, no sendo necessrio o registro pelo fluxo oramentrio. O valor pertencente ao Poder Legislativo lhe era repassado, mensalmente, atravs do suprimento de fundos, modalidade aceita pela legislao com anuncia deste Tribunal de Contas. Aps o exerccio de 2008 e atendendo a estrutura adotada pelo Tribunal de Contas, dos registros contbeis sobre os repasses, todos os valores sero entregues como Transferncias Financeiras Concedidas e por sua vez os recebimentos como Transferncias Financeiras Recebidas. Essas transferncias sero sempre registradas no fluxo oramentrio, pois so considerados ingressos e desembolsos oramentrios e, assim, no exigindo tais desembolsos a emisso de notas de empenho nem to pouco tais ingressos como documento de receita. A ideia de considerar como desembolsos oramentrios deve-se ao fato que esses recursos ingressaram via oramento como Receitas Oramentrias (impostos, taxas, transferncias correntes, dentre outras) na prefeitura, e quando do recebimento por parte das Unidades Gestoras continuaro ainda correndo pelo oramento, inclusive com a sada da despesa como oramentria. Assim, para fazer o registro contbil a Prefeitura e a Unidade Gestora recebedora faro os seguintes lanamentos contbeis em suas contabilidades: Quando do Repasse do recurso financeiro Na Unidade Repassadora (Prefeitura) D 5.1.2.1.X.XX.XX Transferncias Financeiras Concedidas C 1.1.1.1.2.99.XX Outras Contas (Bancos) Na Unidade Recebedora (Cmara, Fundos, Fundaes, Autarquias) D 1.1.1.1.2.99.XX Outras Contas (Bancos) C 6.1.2.1.X.XX.XX Transferncias Financeiras Recebidas

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Quando da Devoluo (total ou saldo) do recurso financeiro por parte da Unidade  Recebedora Na Unidade Recebedora que est devolvendo o recurso (Cmara, Fundos, Fundaes, Autarquias) D 5.1.2.1.X.XX.XX Transferncias Financeiras Concedidas C 1.1.1.1.2.99.XX Outras Contas (Bancos) Na Unidade Concedente que est recebendo a devoluo (Prefeitura) D 1.1.1.1.2.99.XX Outras Contas (Bancos) C 6.1.2.1.X.XX.XX Transferncias Financeiras Recebidas Pelos lanamentos contbeis acima se percebe a impossibilidade de se registrar as devolues pela mesma conta contbil em que fora registrado o ingresso dos recursos financeiros nas Unidades Gestoras (Cmara, Fundos, Fundaes, Autarquias), bem assim, como irregular a utilizao da mesma conta contbil quando do recebimento da devoluo na conta contbil que foi registrado o repasse pela Prefeitura. importante lembrar que a figura do suprimento no ser mais utilizada, ficando substituda pela Transferncia Financeira Concedida ou Recebida a qual dever constar, tambm, no oramento de cada Unidade Gestora (Prefeitura, Cmara, Fundos, Fundaes, Autarquias). 4.6 A QUESTO DO CONFRONTO ENTRE O ATIVO E PASSIVO FINANCEIROS Anualmente so elaboradas as demonstraes contbeis de cada Unidade Gestora, constitudas pelos principais Anexos: 12, 13, 14 e 15, respectivamente, Balano Oramentrio, Balano Financeiro, Balano Patrimonial e Demonstrao das Variaes Patrimoniais. Com as modificaes verificadas em razo do Plano de Contas da Administrao Pblica Federal e assumidas pelo Tribunal de Contas, alguns novos conceitos sobre procedimentos de grupos de contas foram trazidos e que agora necessitam ser discutidos para melhorar a anlise, especialmente do balano patrimonial. Inicialmente cabe destacar que todos os Anexos da Lei no 4.320/64 devem ser utilizados, at mesmo porque a prpria Lei ainda est em vigor. Contudo, as alteraes introduzidas na abordagem quanto s transferncias de longo para o curto prazo, tanto nos direitos como nas obrigaes, podem mascarar a anlise determinada pela Lei no 4.320/64, no tocante parte financeira do patrimnio pblico. Ento, deve-se atentar para o detalhe de que os valores transferidos de Longo para o Curto Prazo, tanto dos direitos como das obrigaes, no podem ser comparados com os Ativos e Passivos Financeiros do Balano Patrimonial. O procedimento de reconhecermos no Balano Patrimonial do

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exerccio findo os valores que vencero ou sero recebidos no prximo exerccio, tem sua importncia para o contexto patrimonial que o Plano de Contas est sugerindo para a Contabilidade Pblica. Agora, com vistas ao atendimento da Lei no 4.320/64, bem como da Lei Complementar no 101/00 LRF, mais precisamente em seu art. 42, incluindo seu pargrafo nico, a tnica adotada deve ser a mesma que vinha sendo utilizada, qual seja, confrontar somente os valores de curto prazo que j passaram pelo oramento do Municpio e assim esto no Ativo e Passivo Financeiro esperando para serem quitados em poca prpria. Quando transferimos obrigaes, por hiptese, de longo para o curto prazo, estamos assumindo, to apenas, obrigaes patrimoniais e no financeiras, pois essas obrigaes devero passar pelo oramento, via empenhamento, para depois figurar como compromisso financeiro da Entidade e a sim, teremos condies de comparar grandezas iguais. Quer dizer, Ativo Financeiro (Caixa, Bancos, Aplicaes Financeiras) com Passivo Financeiro (Fornecedores, Restos a Pagar No Processados, Depsitos, Salrios a Pagar, Convnios a Pagar, dentre outros). O mesmo raciocnio deve ser adotado para os direitos que a Entidade possua, pois esses direitos somente sero considerados financeiros quando de seu efetivo recebimento e enquanto isso no ocorrer ele ser somente patrimonial. Aplica-se, portanto, para atendimento ao art. 42, incluindo seu pargrafo nico, os ditames da Lei no 4.320/64, sempre com a ideia de Financeiro contra Financeiro.

CONCLUSO
O presente trabalho teve como objetivo demonstrar, sem esgotar, as alteraes provocadas pela adoo da nova estrutura do Plano de Contas da Administrao Pblica Federal. Questionou-se quais foram as modificaes que mais influenciaram a Contabilidade Pblica e que mereceram ateno especial por parte do Tribunal de Contas. Em sntese, importante salientar que as opinies aqui transcritas no tiveram a inteno de exaurir totalmente o assunto. Afinal, as modificaes trazidas pelo Plano de Contas foram bastante profundas em relao quilo que as Unidades Gestores, por intermdio de seus profissionais, conheciam. Portanto, o TCE, pelo seu corpo de tcnicos e sua Diretoria de Municpios, apresenta como pontos importantes que influenciam a Contabilidade Pblica: (a) os correspondentes estrutura do Plano de Contas propriamente dita, envolvendo, inclusive a separao em Ativo e Passivo de Curto e Longo Prazo; (b) a substituio das Variaes Ativas e Passivas pelos Resultados Aumentativos e Diminutivos do Exerccio, o que se tornou muito mais abrangente em matria de patrimnio pblico; (c) os procedimentos de registros contbeis das operaes tpicas da Administrao Pblica Municipal; (d)

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a nova sistemtica de registros contbeis dos compromissos denominados de Restos a Pagar, o qual, por opo do TCE, dever ser efetuado fora das contas de controle existentes do Plano de Contas; (e) o registro contbil anual das transferncias dos direitos e obrigaes de Longo para Curto Prazo; (f) a forma de apresentao dos registros dos repasses para as Unidades Gestoras (Cmara de Vereadores, Fundaes, Autarquias e Fundos) no mais como transferncias financeiras e/ou suprimentos (fluxo extraoramentrio), mas sim como Interferncias Ativas ou Interferncias Passivas (fluxo oramentrio) e, (g) a continuidade do clculo para a apurao da disponibilidade de caixa exigida pela LRF quando do ltimo ano de mandato dos prefeitos. Por fim, quaisquer outras dvidas ou assuntos que se relacionem ao Plano de Contas podem ser, ainda, resolvidos pela Diretoria de Municpios atravs de sua Coordenao respectiva.

REFERNCIAS
ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade pblica na gesto municipal. So Paulo: Atlas, 2002. BRASIL. Lei no 4.320, de maro de 1964. Estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. <Disponvel em: http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/LEIS/L4320.htm>. Acesso em: 15 jan. 2009. PISCITELLI, R.B. TIMB, M.S.F. ROSA, M.B. Contabilidade pblica: uma abordagem da administrao financeira pblica. 6. ed. So Paulo: Atlas, 1999. SILVA, L. M. da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2002.

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CONCURSO PBLICO E ESTGIO PROBATRIO

Reinaldo Gomes Ferreira


Auditor Fiscal de Controle Externo

INTRODUO
Embora o tema no acuse, aparentemente, inovaes surpreendentes no direito administrativo, assunto que deve ser abordado constantemente em qualquer evento relacionado ao direito pblico, dada importncia vital tanto para as Administraes Pblicas quando da escolha de cidados que iro represent-las, como para toda a sociedade que ter reflexos diretos e indiretos resultantes das aes destes novos agentes pblicos. A exceo das funes pblicas, a acessibilidade aos cargos e empregos pblicos constitui, para o poder pblico, um procedimento estatal que, dentro dos princpios bsicos da Administrao Pblica, selecionar os mais aptos a ocuparem cargos ou empregos pblicos. Por outro lado, sob a ptica dos interessados essa garantia de acessibilidade representa um direito fundamental aos cidados que preenchem todos os requisitos exigidos em lei e nos respectivos editais dos certames pblicos. A acessibilidade aos cidados que desejam a titularidade de cargos e empregos pblicos se dar atravs do consagrado instituto do concurso pblico. Consequente ao concurso pblico surge o instituto do estgio probatrio que, sob o ponto de vista da Administrao Pblica, configura-se de um perodo de avaliao, adaptao e treinamento a todos aqueles que foram nomeados em virtude de um concurso pblico. De outro vrtice representa ao servidor, recm nomeado, um intervalo de tempo que dever ser transcorrido com observncia a todos os deveres exigidos pelas Administraes Pblicas para que possam adquirir, conforme o caso, a desejada estabilidade ou a vitaliciedade no servio pblico.

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CONCURSO PBLICO E ESTGIO PROBATRIO

Dada importncia de algumas informaes sobre estes temas, se discorrer no primeiro item acerca do concurso pblico e alguns de seus pontos relevantes que devem ser rigorosamente observados pelos responsveis pblicos, dando maior inclinao sob a tica da Administrao Pblica. No item subsequente ser abordado o estgio probatrio, seu conceito, prazo para a validao, vedaes aos servidores que se encontram no estgio probatrio e algumas de suas consequncias.

1 CONCURSO PBLICO
Inicialmente, cabe comentar que assim como a populao cresce e aumenta as suas demandas, naturalmente as Administraes Pblicas devero acompanhar estas necessidades ampliando suas estruturas e consequentemente seus quadros de servidores para a satisfao do bem comum. A ampliao dos quadros de pessoal requer considervel planejamento e vontade legislativa para a sua efetivao. Por sua vez o processo de admisso tambm exige muito controle por parte dos rgos pblicos e acarreta, muitas vezes, morosidade excessiva em desprestgio ao interesse pblico. A acessibilidade aos cargos e empregos pblicos encontra amparo no art. 37, I, da Lei Maior, que referenda:
I os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei.

Dentre as hipteses de admisso no servio pblico, positivado na Constituio Federal, est o concurso pblico, conforme estabelece o art. 37, II, in verbis:
II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao.

O concurso pblico conforme se depreende um procedimento de controle de acessibilidade aos cargos e empregos pblicos existentes nas Administraes Pblicas. O principal objetivo do concurso pblico o de selecionar, dentre todos os candidatos habilitados, os que obtiverem as melhores colocaes para a investidura em cargos e empregos pblicos. Para Diego Pereira Machado (2008) concurso pblico consiste em:
O princpio do concurso pblico consiste em uma arma contra a corrupo, o clientelismo, o paternalismo, venda de cargos e o patriarcalismo. Instituto com estreita conexo com os princpios da

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impessoalidade, moralidade, eficincia, motivao, devido processo legal e razoabilidade. Visa assegurar a moralidade, a eficincia e aperfeioamento do material humano da Administrao Pblica, garantindo o amplo acesso de forma igualitria a todos que almejam ingressar no servio pblico.

No entendimento de Adilson de Abreu Dallari (1990, p. 36) concurso pblico significa:


[...] um procedimento administrativo aberto a todo e qualquer interessado que preencha os requisitos estabelecidos em lei, destinado seleo de pessoal, mediante a aferio do conhecimento, da aptido e da experincia dos candidatos, por critrios objetivos, previamente estabelecidos no edital de abertura de maneira a possibilitar uma classificao de todos os aprovados.

Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (2001, p. 403-404):


[...] o concurso um meio tcnico posto disposio da Administrao Pblica para obter-se moralidade, eficincia e aperfeioamento do servio pblico e, ao mesmo tempo, propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam os requisitos da lei, consoante determina o art. 37, II, da CF. Pelo concurso afastam-se, pois, os ineptos e o apaniguados, que costumam abarrotar as reparties, num espetculo degradante de protecionismo e falta de escrpulos de polticos que alam e se mantm no poder leiloando empregos pblicos.

Este procedimento administrativo representa considervel faceta do regime democrtico, por colocar em p de igualdade todos os cidados interessados e habilitados a participarem da mquina estatal como agentes pblicos. Fabrcio Motta (2008), Procurador do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas do Municpio de Gois, entende o concurso pblico como acesso democrtico de cidados ao ingresso nas Administraes Pblicas, cabendo transcrever sua faculdade quanto ao tema:
O regime democrtico marcado pela titularidade do poder conferida aos cidados, e de tal assertiva decorre o direito de participar ativamente do exerccio e do controle das funes estatais. Por outro lado, o princpio isonmico determina um equnime tratamento dos cidados, de acordo com sua situao pessoal, no havendo amparo para tratamento injustificadamente privilegiado ou desfavorecido por parte do Estado.

Com esta afirmao, pode-se asseverar que o regime adotado em nosso pas outorga a qualquer cidado que preencha os requisitos exigidos em um concurso o direito de participar como candidato com igualdade de tratamento, para que no futuro possa participar do munus publico permanentemente. Em sendo assim, devero as Administraes Pblicas providenciar, atravs de lei e consequentes editais de concurso pblico, os requisitos que sero estabelecidos quanto capacidade tcnica,

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CONCURSO PBLICO E ESTGIO PROBATRIO

cientfica, fsica e outras que entenderem necessrias para selecionar os melhores candidatos que sero nomeados para os cargos e empregos do interesse pblico. No demais lembrar neste contexto, que a Administrao deve conferir ampla publicidade1 ao edital do concurso pblico, propiciando, assim, a todos os eventuais interessados o conhecimento prvio necessrio das regras inseridas neste procedimento de seleo. Foroso admitir que no basta, tambm, as Administraes Pblicas lanarem seus editais de concursos pbicos para admitirem servidores, devem precipuamente comprovar necessidade para a admisso, bem como demonstrarem a existncia de cargos e empregos pblicos com vagas disponveis e previso na Lei de Diretrizes Oramentrias. O instituto do concurso pblico, por ser um processo de atos administrativos concatenados, requer extrema cautela por parte da Administrao Pblica ao confeccion-lo, para que no haja qualquer nulidade que possa causar danos tanto para o poder pblico como para todos os interessados que participem deste considervel processo. Muito embora os concursos pblicos possam ser terceirizados, as tomadoras dos servios no se eximem de responsabilidades por irregularidades que porventura surjam desde a publicao do edital ao resultado do certame. Com essas breves observaes sobre o instituto do concurso pblico, se faz necessrio comentar alguns procedimentos que devem ser cautelosamente observados, em especial por parte dos administradores pblicos responsveis pelo processo seletivo que, a rigor, tem o dever de dar seguridade e confiabilidade quando da homologao do certame administrativo. Dos pontos a serem observados destacam-se a seguir o valor das taxas de inscrio, a idade, validade e prorrogao do concurso pblico e o direito de ser nomeado. 1.1 VALOR DAS TAXAS DE INSCRIO Quanto ao valor das taxas de inscrio a ser cobrado dos candidatos, este no pode ser abusivo, pois estaria mquina estatal contrariando o princpio da razoabilidade e isonomia, desvinculando todos os interessados comprovadamente hipossuficientes a participarem do certame pblico. No pode o valor das taxas de inscrio causar restries ampla acessibilidade de cargos e empregos pblicos. Tangente ao valor da taxas de concurso pblico, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (2009) se manifesta no seguinte sentido:
1

 rt. 37. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios A obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:

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A seleo, alm dos fatores pessoais do candidato, exige uma concorrncia entre esses, nem sempre sendo disponvel cifras dessa ordem, que vinham impostas para permitir apenas o direito de disputar uma vaga. Dessa forma, o poder aquisitivo resultava em meio odioso de seleo. Competiu ao Tribunal de Contas da Unio, pelo seu valoroso corpo tcnico, estabelecer que a taxa de inscrio em concurso deve ser fixada de modo a apenas cobrir os custos do certame (3). A deciso no alcanou a ressonncia que era de se esperar e continuaram essas taxas sendo fixadas em valores muito prximos aos limites estabelecidos em Lei. Recentemente a Medida Provisria no 1.573, em suas reedies (a propsito, o Brasil tem Congresso Nacional?) estabeleceu exatamente a mesma determinao: o valor da taxa deve ser apenas o suficiente para cobrir os custos do concurso. So passos tmidos, mas firmes na direo de melhor definir o interesse pblico. Infelizmente, foroso reconhecer a dificuldade que o cidado ter para coibir a fixao das taxas elevadas, porque oneroso o questionamento junto ao Poder Judicirio. Existe, porm, a possibilidade de arguir perante os Tribunais de Contas esse fato quando da publicao dos editais, cobrando dessas instituies o exame dos fatos e circunstncias que levam a definio dos valores. que, por dever constitucional, compete a essas Cortes apreciarem no s a legalidade, mas tambm a legitimidade e economicidade dos atos da Administrao Pblica.

Os Tribunais de Contas possuem competncia para apreciarem tambm a economicidade dos atos da Administrao Pblica, o que implica, por si s, o poder de fiscalizar as taxas de inscries de concursos pblicos. Como referncia a este assunto, o Tribunal de Contas da Unio (2009) quando da apreciao do Processo no TC-012.919/94-2, assim decidiu:
[...] organize um sistema de controle de custos de modo a permitir que seja estimado com maior preciso o valor da taxa a ser cobrada dos candidatos quando da realizao de seus concursos pblicos, observando como limite mximo o percentual de 2,5%, previsto pelo Decreto no 88.376/83, calculado sobre o valor da remunerao do cargo, observando que as despesas que ultrapassarem o percentual acima devero ser suportadas pela prpria Unidade.

Sensato, neste sentido, que as taxas de inscries devam ser fixadas de modo a apenas cobrir os custos do certame. Algumas medidas, em apreo, facilitaram a ampla acessibilidade a cargos e empregos pblicos, podemos citar, a ttulo de exemplo o art. 1o do Decreto no 6.593, de 2 de outubro de 2008, que regulamentou o art. 11 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, quanto iseno de pagamento de taxa de inscrio em concursos pblicos realizados no mbito do Poder Executivo federal, seno vejamos:

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Art. 1o. Os editais de concurso pblico dos rgos da administrao direta, das autarquias e das fundaes pblicas do Poder Executivo Federal devero prever a possibilidade de iseno de taxa de inscrio para o candidato que: I estiver inscrito no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal Cadastro nico, de que trata o Decreto no 6.135, de 26 de junho de 2007; e II for membro de famlia de baixa renda, nos termos do Decreto no 6.135, de 2007. (Grifo nosso).

Sobre o tema, revela-se prudente ressaltar o entendimento da jurisprudncia, retratado no aresto a seguir transcrito:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO PBLICO FEDERAL. CONCURSO PBLICO. ESCOLA PREPARATRIA DE CADETES DO EXRCITO. TAXA DE INSCRIO. ISENO. HIPOSSUFICINCIA. COMPROVADA. POSSIBILIDADE. MANUTENO DA SENTENA. Ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico Federal contra a cobrana de taxa de inscrio ao concurso pblico para admisso Escola Preparatria de Cadetes do Exrcito (EsPCEx) pelos candidatos comprovadamente hipossuficientes. 9. Recurso de apelao e remessa oficial improvidos. (Brasil, 2009a)

E exatamente nesse sentido, de prestigiar a previso da iseno de taxas nos editais de certames pblicos, que caminham os Tribunais ptrios, seno vejamos:
ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL CONCURSO PBLICO CANDIDATOS HIPOSSUFICIENTES ISENO DE TAXA DE INSCRIO. 1. A Lei no 8.112/90 esmia o direito previsto em norma constitucional de eficcia contida, determinando os requisitos para o provimento do cargo, bem como condicionando a inscrio em concurso pblico ao pagamento de taxa, ressalvando, no entanto, a previso editalcia de iseno. No poderia ser diferente, tendo em vista que se a lei decorre da norma constitucional que assegura o livre acesso s funes pblicas, apegando-se a um conceito material de isonomia, a interpretao a ser dada que queles que no tenham condies de pagar a taxa de inscrio sem prejuzo de seu prprio sustento e de sua famlia, dever ser isento do pagamento desta, garantindo, assim, a liberdade e a igualdade constitucionalmente tuteladas. 2. Desse modo, no se pode impor limitaes ao exerccio de direito constitucional quando a lei no as imps, ou pior, quando a Constituio, ao prever tal direito, no restringi-lo. 3. Precedentes: TRF da 1a Regio (AMS 200234000082294/DF e MAS 199934000023686/DF) 4. Agravo de instrumento a que se NEGA PROVIMENTO. (TRF 2a Regio Oitava Turma Esp. AG 157377 Relator Juiz Raldnio Bonifcio Costa DJU: 29/11/2007, p. 161)

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MANDADO DE SEGURANA CONCURSO PBLICO ISENO DA TAXA DE INSCRIO EDITAL QUE AFASTA A POSSIBILIDADE DE SUA CONCESSO HIPOSSUFICINCIA ECONMICA DO IMPETRANTE VIOLAO AO ART. 37, INCISO I, DA CONSTITUIO FEDERAL. I Se o candidato no detm recursos econmicos para, sem prejuzo de seu sustento e do regular cumprimento de suas obrigaes cotidianas, efetuar o pagamento de valor exigido a ttulo de taxa de inscrio para participao em concurso pblico, h que se lhe conceder o benefcio da iseno deste encargo, sob pena de se perpetrar ofensa aos ditames do art. 37, inciso I, da CF/88, o qual assegura o livre acesso aos cargos pblicos. II Recurso e remessa oficial desprovidos. (TRF 2a Regio Stima Turma Esp. AMS 67458 Relator Juiz Srgio Schwaitzer DJU: 18/04/2007, p. 284)

ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO. TAXA DE INSCRIO. EDITAL QUE VEDA QUALQUER HIPTESE DE ISENO. ILEGALIDADE. 1. A cobrana de taxa de inscrio para realizao de concurso pblico est prevista no art. 11 da Lei no 8.112/90, que ressalva hipteses de iseno previstas no edital. 2. Contudo, embora seja legal a cobrana de taxa para inscrio em concurso pblico (Lei no 8.112/90, art. 11), ilegal se mostra disposio editalcia que veda a concesso de iseno, seja qual for o motivo alegado, por contrariar no apenas o dispositivo legal mencionado, que prev, expressamente, casos de iseno, mas, tambm, preceitos constitucionais que asseguram a todos igualdade de livre acesso aos cargos pblicos. 3. Apelao da Unio e remessa oficial improvidas. (TRF 1a Regio Quinta Turma AMS 200638000150958/MG Relatora Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida DJ: 21/9/2007, p. 102)

ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO. TAXA DE INSCRIO. ISENO RESTRITA A DOADORES DE SANGUE. AUSNCIA DE RAZOABILIDADE. CF, ART. 37, I. INSCRIO REALIZADA POR FORA DE LIMINAR CONFIRMADA POR SENTENA. FATO CONSUMADO. 1. A cobrana de taxa de inscrio para participao em concurso pblico est prevista no art. 11 da Lei no 8.112/90, que ressalva hipteses de iseno previstas em edital. 2. No obstante a previso legal de cobrana de taxa de inscrio em concurso pblico (art. 11 da Lei no 8.112/90), torna-se imprescindvel a concesso de iseno de taxa ao candidato que comprove hipossuficincia econmica, como na hiptese dos autos, em respeito ao princpio constitucional do amplo acesso aos cargos, empregos e funes pblicas (art. 37, I) (TRF 1a Regio. Sexta Turma. AMS 2002.34.00.008229-4/DF. Relator: Desembargador Federal Souza Prudente. Data do julgamento: 17/06/2005. DJ de 25/07/2005, p. 70). 3. Desarrazoada previso editalcia que con-

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fere unicamente a doadores de sangue iseno do pagamento da taxa de inscrio em concurso pblico. 4. Alm disso, deferida liminar h quase dois anos, confirmada por sentena, assegurando ao impetrante direito de ser inscrito no certame independentemente do pagamento de taxa, restou consolidada a situao de fato. 5. Remessa oficial a que se nega provimento. (TRF 1a Regio Quinta Turma REOMS 200534000341341/DF Relator Desembargador Federal Joo Batista Moreira DJ: 06/09/2007, p. 118)

Neste sentido, inmeros so os julgados dos Tribunais Regionais Federais da Primeira e Quinta Regio sobre o tema versado. Alm das condies de hipossuficincia, os doadores de sangue tambm desfrutam de isenes nas taxas de inscries de concursos pblicos. No mbito catarinense, a Lei no 10.567/97, de 7 de novembro de 1997, disciplina:
Art. 1o. Fica o doador de sangue isento do pagamento de taxas de inscrio a concursos pblicos realizados pelo Estado de Santa Catarina. Pargrafo nico. Equipara-se a doador de sangue para os efeitos desta Lei, a pessoa que integre a Associao de doadores e que contribua, comprovadamente para estimular de forma direta e indireta, a doao.

De igual forma, convm citar a Lei no 1.321, de 26 de dezembro de 1996 (distrital), que tambm trata sobre a iseno de pagamento de taxas de inscrio para concursos pblicos, onde no seu art. 1o, 1o, dispe o seguinte:
Art. 1o. Os doadores de sangue Fundao Hemocentro ou a instituies oficiais de sade ficam dispensados do pagamento de taxa de inscrio em concurso pblico para preenchimento de vagas na administrao pblica direta, indireta e fundacional do Distrito Federal e da Cmara Legislativa. 1o. A dispensa do pagamento da taxa de que trata este artigo fica condicionada comprovao de pelo menos trs doaes de sangue realizadas no perodo de um ano antes da data final das inscries cuja iseno seja pleiteada.

Doadores de medula ssea tambm esto isentos das taxas de inscrio conforme se constata de alguns concursos pblicos estaduais, como foi o caso do recente concurso pblico no 02/08, para provimento do cargo de Assessor Jurdico no Tribunal de Contas do Estado do Piau, baseados nas Leis Estaduais de no 5.268/02 e no 5.397/04. Hodierno defeso no haver previso de isenes de taxas de inscries em concursos pblicos.

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Ao que indicam as decises judiciais existe a obrigatoriedade de previso de iseno de taxa para os comprovadamente pobres nos editais de concursos para o provimento de cargos pblicos, assim como dever haver a mesma previso editalcia para os doadores de sangue e medula ssea nos termos da legislao. 1.2 IDADE Com relao idade, elementar a citao, neste trabalho, do entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre a matria por fora da Smula no 683, aprovada pelo Tribunal Pleno, na sesso de 24 de setembro de 2003, nos seguintes termos: O limite de idade para a inscrio em concurso pblico s se legitima em face do art. 7o, XXX, da Constituio quando possa ser justificado pela natureza das atribuies do cargo a ser preenchido. Em interpretao ao que foi sumulado, Adilson Abreu Dallari (2006, p. 9) discorre:
[...] somente lei pode estabelecer requisito mnimo (ou mximo) de idade para ingresso no servio pblico. Entretanto a lei pode, expressamente, delegar essa prerrogativa Administrao, para que esta estabelea tais requisitos em ato normativo, de natureza regulamentar, que discipline, de maneira geral e abstrata, a realizao do concurso, mais desde que haja uma relao de pertinncia entre o limite estabelecido e o contedo ocupacional do cargo ou emprego.

E ainda, sobre o assunto, Adilson Abreu Dallari (1995, p. 60-61) consigna:


Como regra, a idade no mais pode ser erigida em fator obstativo da acessibilidade, excetuados, evidentemente, o limite mnimo para o trabalho adulto e o mximo, que coincide com o estabelecido para a aposentadoria compulsria. Isso porque, para os admitidos em regime de emprego, o art. 7o, XXX, o impediria, j que ali se dispe ser proibida a adoo de critrio de admisso por motivo de idade. A mesma vedao se impe para os admitidos no regime de cargo, ex vi do art. 39, 3o, de acordo com o qual aos servidores da Administrao direta, autarquias e fundaes pblicas aplicam-se, entre outros incisos do art. 7o, o mencionado inc. XXX.

Para Vitor Frederico Kmpel (2004) quanto questo do limite de idade para concurso pblico, tem o seguinte entendimento:
Grande j era a discusso sobre a limitao etria, em boa parte dos editais dos concursos pblicos para carreiras jurdicas, tais como o da Magistratura e o do Ministrio Pblico de muitos Estados, alm dos concursos para vrias Procuradorias Estaduais e Municipais, Defensorias Pblicas, Delegados de Polcia de vrios Estados, entre tantos outros incontveis editais. de simples aferio que

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os concursos da rea jurdica, por envolver, de forma prevalente, atividade intelectiva, no deveriam conter limite mximo de idade, a no ser naquelas raras hipteses em que o conhecimento jurdico deve estar aliado ao vigor fsico, como para agentes policiais ou de fiscalizao, que necessitam de fora fsica para a realizao de diligncias, alm do conhecimento jurdico. Nesses concursos, alis, muitas vezes, exige-se a realizao de atividade fsica como uma das etapas das provas.

Diante do entendimento da doutrina e jurisprudncia acima citada, resume-se que somente a lei poder especificar critrios objetivos que justifiquem a fixao de um limite etrio para o acesso de cargos ou empregos pblicos. 1.3 PRAZO DE VALIDADE DO CONCURSO PBLICO Outro ponto que cabe ser ressaltado neste estudo refere-se ao prazo de validade dos concursos pblicos, pois geralmente quando os novos administradores pblicos tomam posse manifestam interesse na ampliao do quadro de pessoal do ente sob a sua responsabilidade. Ocorre que no af de suprir tal necessidade os administradores pblicos jamais podero esquecer de averiguar a existncia de eventual concurso pblico ainda em andamento, uma vez que ao realizar novo concurso pblico devero atentar para que todos os aprovados dentro do nmero de vagas disponveis no certame anterior, j tenham sido chamados com prioridade sob estes novos concursados. Neste sentido, salutar transcrever o que dispe a Constituio Federal no que tange ao prazo de validade do concurso pblico:
Art. 37. [...] III o prazo de validade do concurso pblico ser de at dois anos, prorrogvel uma vez, por igual perodo.

Claro est que o prazo de validade do concurso pblico de at dois anos. Em sendo assim, a Carta Poltica permite que possa ser ajustado perodo de validade de concursos pblicos de um ano at dois, podendo ser prorrogado uma nica vez, por igual perodo. O que deve ser ratificado com relao a este dispositivo constitucional que durante este prazo o candidato aprovado ser convocado com prioridade em relao a outros novos concursados para assumir cargo ou emprego pblico nas Administraes Pblicas. o que disciplina o art. 37, IV, da Constituio Federal2.

Art. 37 [...]  IV durante o prazo improrrogvel previsto no edital de convocao, aquele aprovado em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos ser convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;

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Restou sumulada esta questo pelo Supremo Tribunal Federal, nos seguintes termos:
Smula no 15. Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem direito nomeao, quando o cargo for preenchido sem observncia da classificao.

No campo de ao deste Tribunal de Contas cabe citar a ementa do Parecer COG no 116/96, exarada no Processo CON-TC no 0129003/62:
EMENTA: Concurso Pblico para preenchimento de cargos Prazo Vlido Vagas excedentes Chamamento dos concursados habilitados Legalidade Procedimento previsto no art. 37, IV da CF Conhecimento da Consulta.

1.4 DIREITO DE SER NOMEADO Sobre este ponto, por oportuno, deve-se observar que o entendimento majoritrio do Supremo Tribunal Federal, bem como dos doutrinadores, era de que o candidato aprovado dentro do nmero de vagas existentes no edital de concurso pblico no tinha o direito de ser nomeado, havia apenas uma expectativa de direito. No mbito da doutrina, destaca-se o ensinamento de Hely Lopes Meirelles (2001, p. 405):
Vencido o concurso, o primeiro colocado adquire direito subjetivo nomeao com preferncia sobre qualquer outro, desde que a Administrao se disponha a prover o cargo, mas a convenincia e oportunidade do provimento ficam inteira discrio do Poder Pblico.

Neste sentido, colaciona-se a deciso do STF na ADI 2931/RJ:


EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 77, INCISO VII, DA CONSTITUIO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TEXTO NORMATIVO QUE ASSEGURA O DIREITO DE NOMEAO, DENTRO DO PRAZO DE CENTO E OITENTA DIAS, PARA TODO CANDIDATO QUE LOGRAR APROVAO EM CONCURSO PBLICO DE PROVAS, OU DE PROVAS DE TTULOS, DENTRO DO NMERO DE VAGAS OFERTADAS PELA ADMINISTRAO PBLICA ESTADUAL E MUNICIPAL. O direito do candidato aprovado em concurso pblico de provas, ou de provas e ttulos, ostenta duas dimenses: 1) o implcito direito de ser recrutado segundo a ordem descendente de classificao de todos os aprovados (concurso sistema de mrito pessoal) e durante o prazo de validade do respectivo edital de convocao (que de 2 anos, prorrogvel, apenas uma vez, por igual perodo); 2) o explcito direito de precedncia que os candidatos aprovados em concurso anterior tm sobre os candidatos aprovados em concurso imediatamente posterior, contanto

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que no-escoado o prazo daquele primeiro certame; ou seja, desde que ainda vigente o prazo inicial ou o prazo de prorrogao da primeira competio pblica de provas, ou de provas e ttulos. Mas ambos os direitos, acrescente-se, de existncia condicionada ao querer discricionrio da administrao estatal quanto convenincia e oportunidade do chamamento daqueles candidatos tidos por aprovados. O dispositivo estadual adversado, embora resultante de indiscutvel atributo moralizador dos concursos pblicos, vulnera os arts. 2 o, 37, inciso IV, e 61, 1o, inciso II, c, da Constituio Federal de 1988. Precedente: RE 229.450, Rel. Min. Maurcio Corra. Ao direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do inciso VII do art. 77 da Constituio do Estado do Rio de Janeiro. ADI 2931/RJ Rio de Janeiro Relator: Min. CARLOS BRITTO Julgamento: 24/02/2005. (Grifos nossos).

Recentemente, no julgamento do Recurso Extraordinrio no 227480/RJ, o Supremo Tribunal mudou sua posio e a 1a Turma decidiu no sentido de que o candidato classificado dentro do nmero de vagas previstas em edital de concurso pblico tem o direito lquido e certo sua nomeao. Isto significa dizer que o ato de convocao tinha caracterstica discricionria, e agora passa a ser ato vinculado s regras do edital. Destaca-se a recente deciso da Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal:
Por vislumbrar direito subjetivo nomeao dentro do nmero de vagas, a Turma, em votao majoritria, desproveu recurso extraordinrio em que se discutia a existncia ou no de direito adquirido nomeao de candidatos habilitados em concurso pblico v. Informativo no 510. Entendeu-se que, se o Estado anuncia em edital de concurso pblico a existncia de vagas, ele se obriga ao seu provimento, se houver candidato aprovado. Em voto de desempate, o Min. Carlos Britto observou que, no caso, o Presidente do TRF da 2a Regio deixara escoar o prazo de validade do certame, embora patente a necessidade de nomeao de aprovados, haja vista que, passados 15 dias de tal prazo, fora aberto concurso interno destinado ocupao dessas vagas, por ascenso funcional. Vencidos os Ministros Menezes Direito, relator, e Ricardo Lewandowski que, ressaltando que a Suprema Corte possui orientao no sentido de no haver direito adquirido nomeao, mas mera expectativa de direito, davam provimento ao recurso. RE 227480/ RJ, rel. orig. Min. Menezes Direito, rel. p/ o acrdo Min. Crmen Lcia, 16/09/2008. (RE227480).

Embora o referido decisum no gere efeitos erga omnes, geral ou difuso para todos, ser til como precedente para mudar o entendimento outrora seguido.

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No demais citar que a Sexta Turma do Superior Tribunal de Justia, de igual modo, determinou recentemente e por unanimidade que o candidato aprovado em concurso pblico tem o direito de ser nomeado no cargo se classificado dentro do nmero de vagas. Colige-se o aresto:
ADMINISTRATIVO SERVIDOR PBLICO CONCURSO APROVAO DE CANDIDATO DENTRO DO NMERO DE VAGAS PREVISTAS EM EDITAL DIREITO LQUIDO E CERTO NOMEAO E POSSE NO CARGO RECURSO PROVIDO. 1. Em conformidade com jurisprudncia pacfica desta Corte, o candidato aprovado em concurso pblico, dentro do nmero de vagas previstas em edital, possui direito lquido e certo nomeao e posse. 2. A partir da veiculao, pelo instrumento convocatrio, da necessidade de a Administrao prover determinado nmero de vagas, a nomeao e posse, que seriam, em princpio, um ato discricionrio, de acordo com a necessidade do servio pblico, tornam-se vinculados, gerando, em contrapartida, direito subjetivo para o candidato aprovado dentro do nmero de vagas previstas em edital. Precedentes. 3. Recurso ordinrio provido (Brasil, 2009f).

Tem-se ainda outra deciso desta Corte de Justia:


CONCURSO PBLICO. CITAO DOS DEMAIS CANDIDATOS. DESNECESSIDADE OMISSO QUANTO NOMEAO DO SERVIDOR CLASSIFICADO. CANDIDATOS REMANESCENTES APROVADOS. CARGOS VAGOS. NOMEAO. ATO VINCULADO. PRINCPIO DA LEGALIDADE. DIREITO LQUIDO E CERTO. 1. A Administrao Pblica s pode ser exercida em conformidade com a lei. A atividade administrativa consiste na expedio de atos infralegais e, portanto, complementares lei. 2. O candidato em concurso pblico tm assegurado o direito nomeao, se aprovado dentro do limite de vagas previsto no edital, em face do disposto em lei estadual. O provimento no cargo, na hiptese dos autos, no consiste em mera expectativa de direito, mas ato vinculado clara e expressa determinao legal. 3. Na espcie, o direito atribudo aos candidatos classificados dentro do nmero de vagas h de ser deferido aos demais aprovados, diante da impossibilidade de serem providas as vagas com os candidatos classificados, desde que respeitada a ordem de classificao. 4. A Administrao no pode deixar de prover as vagas, nomeando os candidatos remanescentes, depois da prtica de atos que caracterizam, de modo inequvoco, a necessidade de preenchimento de vagas. Recurso provido (Brasil, 2009g).

Neste sentido, pode-se afirmar que diante da jurisprudncia o recente entendimento de que o aprovado em concurso pblico, classificado dentro das vagas existentes tem o direito de ser nomeado.

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2 ESTGIO PROBATRIO
Nesta segunda parte, antes de redigir sobre alguns pontos relevantes do item proposto, primordial fazer uma abordagem conceitual sobre estgio probatrio. Aps o concurso pblico todos os servidores nomeados passaro por uma avaliao especial, num determinado perodo de tempo, para comprovar que so capazes de desempenhar suas funes com responsabilidade, assiduidade, dedicao, zelo, eficincia, e bom convvio social e qualidade moral, quando do treinamento, adaptao e exerccio do cargo ou emprego pblico. Quanto ao conceito de estgio probatrio acentua Paulo Modesto (2002):
Denomina-se tradicionalmente estgio probatrio, ou estgio de confirmao, o perodo de avaliao, adaptao e treinamento em efetivo exerccio a que esto submetidos os que ingressam em cargos pblicos em virtude de aprovao em concurso pblico.

Segundo o autor trata-se, portanto, o estgio probatrio de um perodo onde os recm empossados estaro sob a viglia da Administrao Pblica, para demonstrarem que possuem todas as qualidades exigidas para bem exercerem seus ofcios. Acerca do assunto, cabe relatar o raciocnio de Edmir Netto de Arajo (2007, p. 329):
[...] o lapso de tempo no qual o funcionrio, em efetivo exerccio do cargo para o qual foi nomeado e tomou posse, ser avaliado, estar em observao, em relao ao cumprimento dos requisitos morais, profissionais e de desempenho do cargo.

Esse perodo pode ser considerado como estgio experimental que conferir a Administrao Pblica que aquele servidor detm todos os requisitos por ela estabelecidos para bem desempenhar a atividade funcional. O estgio probatrio, dentre os princpios da Administrao Pblica, encontra maior simetria ao princpio da eficincia, pois ao congregar uma escala de valores a serem submetidos aos recm nomeados, estes ao obterem sucesso, estaro em plenas condies de realizarem eficientes servios em prol de toda a sociedade. Tal assertiva tambm est corroborada por Adalberto Robert Alves (2007):
Conjugando-se, pois, o princpio da eficincia, o aumento do lapso temporal, e a avaliao especial de desempenho, v-se que a Constituio Federal impinge Administrao Pblica dar efetividade ao estgio probatrio, submetendo a ele todos os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico (CF, art. 41, caput).

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Sob outro prisma, o estgio probatrio, de modo geral, enfrentado pelo servidor pblico, que obteve sucesso no concurso pblico, como uma fase em que dever demonstrar que detm as habilidades exigidas no desempenho de suas funes para que possa adquirir a to desejada estabilidade ou vitaliciedade. O estgio probatrio , portanto, condio sine qua nom para que o servidor alcance a estabilidade ou vitaliciedade no servio pblico. A estabilidade est prevista no art. 41 da Constituio Federal, in verbis:
Art. 41. So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico.

No se pode olvidar que o estgio probatrio e a estabilidade so institutos totalmente distintos, porm com relaes atinentes. Aps breves manifestaes conceituais, cabe, a seguir, perquirir alguns pontos relevantes sobre o estgio probatrio como requisito temporal, e a possibilidade de os servidores assumirem cargos em comisso e funes gratificadas durante esse interregno. 2.1 REQUISITO TEMPORAL Controverso o entendimento quanto ao perodo de durao do estgio probatrio, se de dois ou trs anos, em face da alterao da Emenda Constitucional no 19/98, que mudou o prazo de estabilidade de dois para trs anos. Aos que j estavam em estgio probatrio, a Emenda Constitucional no 19/98 previu uma regra de transio, conforme consta o art. 28, transcrito nos seguintes termos:
Art. 28. assegurado o prazo de dois anos de efetivo exerccio para a aquisio da estabilidade aos atuais servidores em estgio probatrio, sem prejuzo da avaliao a que se refere o art. 41, da Constituio Federal.

Portanto, a luz do texto literrio a EC no 19/98, no alterou o perodo do estgio probatrio, mas sim o da estabilidade. Anteriormente, no mbito federal, segundo o art. 20 da Lei no 8.112/90, o recm concursado ficava sujeito a dois anos de estgio probatrio. Com a edio da Medida Provisria no 431, de 13 de maio de 2008, passou a vigorar o art. 20 da Lei no 8.112/90, da seguinte forma:
Art. 20. Ao entrar em exerccio, o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo ficar sujeito a estgio probatrio por perodo de trinta e seis meses durante o qual a sua aptido e capacidade sero objeto de avaliao para o desempenho do cargo, observados os seguinte fatores: [...] (Grifo nosso).

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Tal medida vai de encontro ao que vinha interpretando o Superior Tribunal de Justia ao conceder liminar no Mandado de Segurana no 9.373 Distrito Federal (2003/0202610-9) que entendeu que a estabilidade e o estgio probatrio no teriam necessariamente o mesmo tempo conforme destaca a interpretao da relatora Ministra Laurita Vaz, julgado em agosto de 2004, nos seguintes termos:
O art. 20 da Lei no 8.112/90, por sua vez, dispe que ao entrar em exerccio, o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo ficar sujeito a estgio probatrio por perodo de 24 (vinte e quatro) meses, durante o qual a sua aptido e capacidade sero objeto de avaliao para o desempenho do cargo, observados fatores relativos assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade e responsabilidade. O conceito de estabilidade decorre do texto constitucional. Trata-se de direito de permanncia no servio pblico outorgado ao servidor que tenha transposto o estgio probatrio. Ao trmino de trs anos de efetivo exerccio, o servidor ser avaliado por uma comisso especial constituda para esta finalidade. Durante o perodo de 24 (vinte e quatro) meses do estgio probatrio, o servidor ser observado pela Administrao com a finalidade de apurar sua aptido para o exerccio de um cargo determinado, mediante a verificao de especficos requisitos legais. De outra parte, sempre que o servidor estvel tomar posse e entrar em exerccio em novo cargo de provimento efetivo, ser, por outra vez, submetido a estgio probatrio. Acaso reprovado, deve ser reconduzido ao cargo anteriormente ocupado em face da estabilidade adquirida no servio pblico. A par de tais consideraes, exsurge claro que estabilidade e estgio probatrio so institutos distintos. Concluo, assim, que o prazo de aquisio de estabilidade no servio pblico no resta vinculado ao prazo do estgio probatrio o qual visa, vale mais uma vez ressaltar, avaliar a aptido do servidor para o exerccio de um determinado cargo. Importante consignar que no houve alterao ou revogao expressa do dispositivo estatutrio pela mencionada Emenda Constitucional no 19/98, tampouco por qualquer outra lei ou medida provisria posterior.

Merece ser citado o voto do Mandado de Segurana no 24.543, do Distrito Federal:


Extrai-se do voto que proferi no MS no 24.543/DF: [...] A presuno, entretanto, que adquiriu estabilidade no cargo municipal, porque ultrapassado, de muito, o prazo de dois anos do estgio probatrio (Lei no 8.112/90, art. 20) e o prazo de trs anos para aquisio da estabilidade (C.F., art. 41), convindo esclarecer que o direito, que assiste ao servidor, de retornar ao cargo antigo ocorre NO PRAZO DO ESTGIO, QUE DE DOIS ANOS (Lei no 8.112/90, art. 20). o que est acentu-

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ado no acrdo do MS no 23.577/DF, invocado na inicial da impetrao. [...]. (DJ de 12/09/2003) Assim posta a questo, forte no precedente citado, NEGO seguimento ao agravo. Ministro CARLOS VELLOSO Relator.

No mesmo sentido outras decises do Superior Tribunal de Justia tem o mesmo norte, a exemplo do AGrg-MS 10056-DF, DJ 06/12/2004; RESP 380175-PR, DJ 05/08/2002, dentre muitos outros, que so firmes em assentar o prazo do estgio probatrio de dois anos. O Tribunal de Constas da Unio, conforme Portaria no 165, de 28/07/2006, prescreveu em 24 meses o prazo do estgio probatrio a ser aplicado no seu mbito, conforme se verifica no art. 2o, desta norma:
Art. 2o. Para cada servidor ser autuado, no momento da entrada em exerccio, processo especfico, de carter sigiloso, tipo Epro, no qual sero includas as avaliaes de desempenho relativas ao estgio probatrio. Pargrafo nico. O estgio probatrio, nos termos da Lei no 8.112, de 1990, ter a durao de 24 meses contados da data de entrada em exerccio do servidor.

O Tribunal de Contas de Santa Catarina, atravs do Prejulgado no 1650, Processo no CON05/00543763, exprime o seguinte entendimento:
1. Prejulgados Estabilidade e estgio probatrio so institutos distintos. O prazo de aquisio de estabilidade no servio pblico no resta vinculado ao prazo do estgio probatrio, que poder, conforme o Estatuto dos Servidores Pblicos, ser inferior a 3 (trs) anos. A avaliao final de desempenho, definida no art. 41, 4o, da Constituio Federal, realizada por comisso especial para fins de estabilidade, no se confunde com as avaliaes peridicas para aferir a capacidade e aptido para o exerccio do cargo durante o estgio probatrio. Caso a Administrao Pblica no realize inqurito ou as formalidades legais de apurao da capacidade funcional durante o estgio probatrio (Smula no 21 do STF), muito menos cumpra a obrigao contida no 4o do art. 41 da Constituio Federal at o trmino dos trs anos de efetivo exerccio, nasce para o servidor o direito estabilidade no servio pblico.

Desta feita, conclui-se que a lei que disciplinar o tempo do estgio probatrio. 2.2  POSSIBILIDADE DE ASSUMIR CARGOS EM COMISSO E FUNES GRATIFICADAS NO PERODO DE ESTGIO PROBATRIO Outra dvida que permeia no s os novos gestores em incio de mandato, mas tambm grande parte dos servidores pblicos a possibilidade de o servidor durante o perodo de estgio probatrio assumir cargos comissionados ou desempenhar funes gratificadas.

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CONCURSO PBLICO E ESTGIO PROBATRIO

Quanto designao de agentes em estgio probatrio para funes de confiana, interessante transcrever a posio da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, Processo no 6030010092, que no Parecer no 009688, de 17/06/1993, da Procuradora Sandra Maria Lazzari, assim se manifestou:
Por outro lado, o exerccio de uma funo ou das atribuies de um cargo estabelece um vnculo de qualificao funcional entre o servidor e o cargo ou a funo. Assim, possvel a designao de um servidor pblico em perodo de estgio probatrio para o exerccio de uma funo gratificada, desde que esta sirva s exigncias do estgio probatrio quanto qualificao do servidor para o cargo. Desta forma, a funo gratificada h de oferecer, no seu contedo ocupacional, correlao com o TRIBUNAL DE CONTAS Fl. Rub. Continuao do Parecer no 54/05 contedo ocupacional do cargo, no qual o servidor encontra-se em estgio probatrio. Portanto a orientao exarada do Parecer no 8.606 pela possibilidade do servidor pblico, em estgio probatrio, assumir funo gratificada, desde que este estgio tenha as suas exigncias supridas pelo exerccio daquela funo gratificada, porque esta tem o seu contedo ocupacional relacionado com o do cargo de provimento efetivo.

Em resumo ao entendimento da eminente Procuradora, o exerccio da funo gratificada de servidor em nada influencia na continuidade do estgio probatrio desde que a natureza da funo gratificada tenha correlao com as atribuies do cargo que ocupa o servidor. Em relao possibilidade de assumir cargo em comisso, Digenes Gasparini (2000, p. 181) manifesta divergente entendimento ao anteriormente transcrito, seno vejamos:
[...] ainda que a lei regularmente, a designao ou nomeao do servidor em estgio probatrio para exercer outro cargo, e muito menos entendemos vivel seu comissionamento em outra entidade. O afastamento do servidor do efetivo exerccio do cargo efetivo, durante o estgio probatrio, impede a necessria verificao de sua aptido para o exerccio das atribuies do cargo que titulariza.

Pertinente a este item, faz-se necessrio colacionar o entendimento do Tribunal de Contas de Santa Catarina, exarado no Prejulgado no 1682, Processo no CON-05/00543763:
1. A permisso do afastamento de servidor em estgio probatrio, do exerccio das funes inerentes ao cargo efetivo, para a assuno de cargo comissionado s devida quando presente o interesse da Administrao, ou seja, interesse pblico que supere a necessidade pblica original que motivou a realizao de concurso pblico para preenchimento de cargo vago. 2. O afastamento do servidor em estgio probatrio do exerccio das funes inerentes ao cargo de provimento efetivo por ele ocupado, para investidura em cargo de provimento em comisso, no causa de vacncia do cargo efetivo, assim, indevido o chamamento de candidato aprovado em concurso pblico para investidura, posto que no h cargo vago a ser ocupado.

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3. Se h necessidade de chamamento de outro candidato para suprir a falta do servidor afastado, no h razo e justificativa para que a Administrao permita o afastamento do servidor em estgio probatrio para exercer cargo comissionado. 4. O estgio probatrio devido no exerccio do cargo provido por meio de concurso pblico realizado por determinao do art. 37, II, da Constituio Federal de 1988. 5. Fere a lgica constitucional submeter o estgio probatrio servidor fora do exerccio do cargo no qual fora aprovado por concurso.

Da mesma forma o Prejulgado no 1817, Processo no CON-06/00243990:


[...] 3. O servidor municipal ocupante de cargo efetivo que estiver em licena sem remunerao e no se enquadre nas hipteses excepcionais dos incisos XVI e XVII do art. 37, no pode assumir cargo de provimento efetivo no Estado. A permisso do afastamento de servidor em estgio probatrio, do exerccio das funes inerentes ao cargo efetivo, para a assuno de cargo comissionado s devida quando presente o interesse da Administrao, ou seja, interesse pblico que supere a necessidade pblica original que motivou a realizao de concurso pblico para preenchimento de cargo vago.

Nos termos dos prejulgados percebe-se a possibilidade, quando presente o interesse pblico, da nomeao de cargo comissionado ou funo gratificada de servidor que se encontra em estgio probatrio, o que significa dizer, em outras palavras, que em havendo interesse pblico o provimento derivado sobrepe alguns requisitos do originrio. 2.3 CONSEQUNCIAS DO ESTGIO PROBATRIO Se o servidor pblico no atender as exigncias do estgio probatrio, ser ele exonerado do cargo. Em sendo servidor pblico estvel retornar ao cargo anteriormente ocupado, ou seja, ser reconduzido ao cargo de origem. Quanto exonerao de servidor j estvel que no alcanou com sucesso o estgio probatrio em novo cargo pblico, a 5a Turma do Superior Tribunal de Justia em recente deciso no RMS 24.6023, considerando o pargrafo 1o, do art. 41, da Constituio Federal4, determinou a reintegrao do servidor exonerado ao quadro do servio pblico, por consider-lo j estvel no cargo anterior.
3 4

Recurso em Mandado de Segurana no 24602/MG, Relator: Min. Arnaldo Esteves Lima, data de julgamento: 01/12/2008. Art. 41. [...] 1o. O servidor pblico estvel s perder o cargo; I em virtude de sentena judicial transitada em julgado; II mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; III mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

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2.4  OMISSO DO PODER PBLICO QUANTO REALIZAO DO ESTGIO PROBATRIO Do repertrio da Corte de Contas catarinense, seleciona-se o Prejulgado no 1732, Processo no CON-05/01076409, transcrito em parte:
[...] Caso a Administrao Pblica no realize inqurito ou as formalidades legais da apurao da capacidade funcional durante o estgio probatrio (Smula no 21 do STF), muito menos cumpra a obrigao contida no 4o do art. 41 da Constituio Federal, at o trmino dos trs anos de efetivo exerccio, nasce para o servidor o direito estabilidade no servio pblico.

Diante do entendimento, ocorrendo omisso por parte da Administrao Pblica em realizar o estgio probatrio, alcanar o servidor a estabilidade.

CONCLUSO
Restou evidenciado que os institutos do concurso pblico e estgio probatrio so criteriosas ferramentas de acessibilidade, estabilidade ou vitaliciedade nos cargos pblicos, respectivamente, que devem, de forma inevitvel, ser utilizadas pelas Administraes Pblicas e observadas com muita deferncia pelos novos administradores pblicos. Estes procedimentos administrativos, quais sejam, o concurso pblico e estgio probatrio, buscam nada mais nada menos, do que uma adequao entre o que realmente desejado pelos rgos e entidades pblicas, no objetivo de compor da melhor forma os seus quadros de servidores, e o que desejado por todos aqueles que, habilitados, possam demonstrar efetivamente as melhores condies tcnicas, cientficas e fsicas para fazerem parte do quadro funcional. Atentando com desvelo a esses institutos, estar a Administrao Pblica em harmonia aos princpios bsicos contidos no art. 37, caput, da Constituio Federal, em especial, o da eficincia, na busca constante da otimizao de qualidade para atingir com virtude os desejados fins sociais.

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REFERNCIAS
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SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Consulta. Processo no CON-05/04116169. Relator: Conselheiro Wilson Rogrio Wan-Dall. Florianpolis, 21 de dezembro de 2005. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 02 fev. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Consulta. Processo no CON-05/01076409. Relator: Conselheiro Jos Carlos Pacheco. Florianpolis, 9 de novembro de 2005. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 03 fev. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Consulta. Processo no CON-06/00243990. Relator: Conselheiro Wilson Rogrio Wan-Dall. Florianpolis, 14 de agosto de 2006. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 02 fev. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Consulta. Processo no CON-05/00543763. Relator: Conselheiro Otavio Gilson dos Santos. Florianpolis, 16 de maio de 2005. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 02 fev. 2009.

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ANOTAES

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RESPONSABILIDADE PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS

Marcelo Brognoli da Costa


Auditor Fiscal de Controle Externo

INTRODUO
A instituio nominada Tribunal de Contas no goza, ainda hoje, de notoriedade no que respeita sua funo e sua importncia. Esse desconhecimento por grande parte da sociedade dificulta em muito a atuao das Cortes de Contas. Por outro lado, pode se revelar em uma desagradvel surpresa para quem, inesperadamente, v-se obrigada a prestar contas perante o Tribunal. Tal situao no pode ser tachada de absurda ou imprpria, semelhana do processo Kafkiano (KAFKA, 2005). Ela constitucional, legal e comum, considerando-se, sobretudo, a ampliao do rol daqueles que se submetem jurisdio de contas. Assim, o propsito deste texto no se cinge a indicar o tipo de responsabilidade que incumbe ao Tribunal de Contas apurar, mas tambm apresentar o elenco de possveis agentes que pela prtica de determinados atos, os quais os conectam gesto de dinheiro ou bens pblicos, inscrevem-nos na condio de jurisdicionados e, portanto, sujeitos ao julgamento pelo Tribunal de Contas. Conforme o caso, se esse julgamento se der pela irregularidade das contas, poder acarretarlhes a imputao de dbitos, a aplicao de multas, alm de representao a rgo de classe, ao Ministrio Pblico, e Justia Eleitoral. Por ter como pblico alvo as pessoas obrigadas a prestarem contas ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, a legislao trabalhada se consistir, basicamente, na Lei Orgnica da Corte de Contas Catarinense LC no 202/00, seu Regimento Interno Resoluo no TC-06/01, e as demais normas especficas por ela ditadas que regulam a matria. Isso no afasta, contudo, incurses em outras fontes do direito, sobretudo, jurisprudencial, colhida de outros Tribunais de Contas e tambm de

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Tribunais Judiciais, de modo a enriquecer o trabalho e trazer uma viso mais ampliada acerca do tema em debate, sem olvidar da doutrina.

1 RESPONSABILIDADE: ALGUMAS VERTENTES


A positivao do direito, seguindo a linha ditada por Rousseau e Kelsen (2008) decorre do pacto e da aceitao de que no Estado Democrtico de Direito, forjado por seus diversos elementos, dentre eles o povo, do qual emana todo poder (BRASIL, 2008) reside a competncia exclusiva para, por meio de seus representantes eleitos, estabelecerem as regras de conduta humana consistentes nos direitos e deveres, exigindo sua observncia de forma coercitiva, tendo, assim, legitimada a aplicao de sanes quando verificar abuso de direito ou descumprimento de dever. Na seara da administrao pblica, onde impera o direito administrativo, a atuao dos entes e rgos e, sobretudo, o agir do administrador ou daqueles que eventualmente atuam como gestores pblicos fortemente marcado pelos ditames da lei, da o apogeu do princpio da legalidade, previsto no art. 37 da Constituio Federal (BRASIL, 2008) dando a significar que a Administrao Pblica uma atividade que se desenvolve debaixo da lei, na forma da lei, nos limites da lei para atingir fins assinalados pela lei (FERRAZ; DALLARI, 2002). Uma nica conduta perpetrada pelo agente pblico pode desencadear resultados mltiplos. De forma exagerada, mas possvel de ocorrer, um s ato pode caracterizar dano ao errio, ato de improbidade, impedimento de contratar com a administrao pblica, bem como repercutir nos direitos polticos e, ainda, no direito ao exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana. obvio que tais repercusses, embora derivadas de um nico ato, no emanam da deliberao de um mesmo juzo, cada qual provir do rgo especializado e competente para se manifestar em razo da matria. Para assegurar coerncia ao raciocnio at ento desenvolvido, h que desprezar, desde j, o debate sobre a questo inerente aos atributos jurisdicionais das Cortes de Contas. Assim, firma-se como premissa vlida que a Constituio Federal confere aos Tribunais de Contas competncia para julgar as contas relativas aos dinheiros pblicos (BRASIL, 2008)1, julgamento este passvel de reviso judicial quando ofender princpios fundamentais inerentes aos aspectos extrnsecos do processo, ou seja, meramente formais, ou ainda, quando constatada ilegalidade manifesta (VALGAS, 2006). Eis a importncia, durante o desenvolvimento do processo no Tribunal de Contas, do respeito ao princpio do contraditrio e da ampla defesa, entre outros.

Art. 71, II, da CF.

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No que concerne especificamente responsabilidade, sua origem nasce de uma obrigao, de um dever jurdico que vincula uma pessoa a uma conduta legalmente enfeixada e que, se no cumprida, impe-lhe reflexivamente uma nova obrigao com desdobramentos sucessivos findando com o emprego da coero estatal para a sua satisfao e/ou punio. Com o mero intuito de realar as diversas esferas de responsabilidade que incidem na figura do agente pblico, pode-se referenciar a responsabilidade criminal, decorrente da prtica de crime, definido como tal pela lei; a responsabilidade poltica, tratada pela Lei no 1.079/50 e pelo DecretoLei no 201/67, que punem as infraes poltico-administrativas e podem redundar, aps julgamento pelos respectivos Poderes Legislativos, na cassao de mandato; a responsabilidade administrativa, resultante da violao de normas internas da Administrao, por parte do servidor no exerccio da funo pblica; a responsabilidade civil, consistente na obrigao de se reparar um dano causado a algum, por uma ao ou omisso culposa ou dolosa, conforme art. 927 do Cdigo Civil; e a responsabilidade pela prtica de ato de improbidade administrativa, cujo trato ficou aos cuidados da Lei no 8.429/92 (GARCIA, 2004). Seguindo a lgica constituidora da responsabilidade, ou seja, o dever impositivo de praticar uma conduta, sob pena de sancionamento, qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos, portanto, independentemente de manter relao de cargo, emprego, funo ou mandato com a administrao pblica, se obriga a prestar contas (BRASIL, 2008).2 Advm, ento, do art. 70, pargrafo nico, da Constituio Federal, a obrigao da prestao de contas aos Tribunais de Contas. A no prestao de contas impede a verificao da regularidade da aplicao dos recursos, o que demanda a imputao de dbito ao ordenador de despesa; a irregularidade na prestao de contas que denotar dano ao errio implica na responsabilizao daqueles que concorreram para a efetivao do dano. Da se extrai que a responsabilidade apurada pelo Tribunal de Contas a civil, conforme art. 17 da Lei Complementar no 202/00. no julgamento de contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico, e das contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico, que o Tribunal de Contas exerce a plenitude de sua jurisdio, apurando, se for o caso, a responsabilidade civil. O relevo dessa atividade feito por Mileski, segundo o qual:

Art. 70, pargrafo nico, da CRFB/88.

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Nesta competncia de julgamento, diferentemente do papel que representa no julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo, o Tribunal de Contas desempenha uma atividade controladora de muito maior relevncia jurdica. Enquanto nas contas do Chefe do Poder Executivo apenas emite parecer prvio, de carter tcnico-opinativo, no julgamento das contas dos demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, exerce uma competncia tipicamente deliberativa, com poderes sancionadores. A deciso do Tribunal de Contas, no julgamento de contas que realiza, terminativa no mbito administrativo, na medida em que em que se trata de uma atividade de jurisdio administrativa, cuja reviso judicial fica adstrita aos aspectos de ilegalidade manifesta ou de erro formal (MILESKI, 2003, p. 282).

notrio que do julgamento de contas no decorre apenas a apurao da responsabilidade civil, vertente indenizatria dessa atuao, h ainda o vis poltico, por imbricao ao juzo firmado frente qualidade da gesto dos recursos pblicos de interesse da sociedade que tem legtimo interesse na cincia quanto boa ou m gesto dos recursos por parte do administrador; e tambm, o vis sancionatrio, apropriado para a aplicao de sanes ao administrador ou responsvel pelo cometimento de ilegalidade ou irregularidade.

2 CIRCUNSCRIO DA JURISDIO DO TRIBUNAL DE CONTAS


Antes de abordar a temtica da jurisdio das Cortes de Contas, faz-se necessrio realar as competncias firmadas ao Tribunal de Contas da Unio no art. 71 da Constituio Federal, cuja aplicabilidade se espraia a todos os Tribunais e Conselhos de Contas nacionais por fora do disposto no art. 75 da mesma Carta Magna. O rol de competncias expresso no art. 71, mantida a numerao sequencial dos incisos o seguinte:
I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de apo-

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sentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; V fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; VII prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; VIII aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Os incisos II, III, V, VI, VIII e IX do art. 71 da CF enunciam competncias cujas aes revelam de forma bastante clara a autonomia do Tribunal de Contas enquanto responsvel pelo controle externo, posto que atua de forma isolada para dar cumprimento aos atributos que lhe so constitucionalmente deferidos. Para o exerccio desse poder-dever de controle, assegura-se aos Tribunais de Contas o direito de expedir resolues, atos e instrues normativas sobre matrias inseridas em suas atribuies e sobre a organizao dos processos que lhe devam ser submetidos, sendo devida a observncia por seus jurisdicionados, sob pena de responsabilidade3. A inobservncia dos prazos para encaminhamento das contas e atos para julgamento e exame de legalidade ao Tribunal de Contas inviabilizam-lhe o exerccio de suas atribuies, razo a sustentar a constitucionalidade da punio quando verificado o retardo no encaminhamento dos mesmos, por

Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina LC no 202/2000, art. 4o.

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se tratar de multa-coero, conforme evidenciado no pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinrio no 190.985-4. preciso, entretanto, estabelecer o campo de atuao de cada Tribunal de Contas ou compreender como se firma a sua jurisdio administrativa4, dado essencial para saber a que regras se deve submeter o gestor pblico e a quem encaminhar a prestao de contas ou os atos submetidos ao controle da legalidade. Inicialmente cabe esclarecer que entre os Tribunais de Contas no h instncias hierrquicas de jurisdio, como ocorre entre os rgos do Poder Judicirio. Cada Tribunal de Contas atua de forma isolada sem um juzo de contas superior a lhe rever as decises. Essas, conforme dito antes, podem sofrer reforma pelos Tribunais Judiciais, quando constatado erro formal no processo que traga prejuzo a quem se submete a seu julgamento, ou ainda, se verificada em sua deliberao uma ilegalidade manifesta. Ento qual o critrio para se estabelecer a circunscrio da atuao de um Tribunal de Contas? Em sntese, pode-se firmar como preceitos bsicos dois fatores, um respeitante matria sujeita sua competncia, mais precisamente no que concerne origem dos dinheiros, bens e valores pblicos utilizados, arrecadados, guardados, gerenciados ou administrados; outro, inerente s pessoas, que em razo do exerccio de cargo, emprego ou funo, por disposio legal tm seus atos jungidos ao controle de determinado Tribunal de Contas. No caso do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina tem-se nos arts. 5o e 6o da Lei Complementar no 202/00 o delineamento de sua jurisdio. O art. 5o, de forma genrica, aduz s pessoas e matrias sujeitas sua competncia, o art. 6o apresenta o elenco das pessoas que se submetem sua jurisdio. Notadamente, os agentes pblicos responsveis pela edio de atos administrativos perpetrados no mbito dos rgos e entes pblicos do Estado de Santa Catarina e nos Municpios Catarinenses se sujeitam ao controle de legalidade pela Corte de Contas de Santa Catarina, bem como lhe so devidas as prestaes de contas dos recursos estaduais e municipais geridos por parte de pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada. Nesse contexto, os recursos antecipados repassados, exemplificativamente, pela Unio a ttulo de auxlio ou subveno social, dada a sua origem, embora aplicados por ocupante de cargo pblico lotado em um municpio catarinense, submetem-se ao controle pelo Tribunal de Contas da Unio.

 onforme Mileski (2003, p. 256), as decises do Tribunal de Contas so de carter administrativo, mas com a qualificao do poder jurisC dicional administrativo, que deriva de competncia constitucional expressamente estabelecida, com a delimitao do poder de conhecer e julgar as contas prestadas pelos administradores pblicos. Todavia, tratando-se de jurisdio administrativa, no possuem o carter de definitividade, por isso, sujeitam-se ao reexame do Judicirio.

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3 JURISDICIONADOS AO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA


Considerado o rol apresentado no art. 6o da LC no 202/00, proceder-se- uma abordagem especfica de cada inciso para bem situar os casos em que se estabelece o vnculo que obriga a pessoa referenciada no dispositivo em exame, ao dever de prestar contas ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, sem olvidar do terceiro que como contratante ou parte interessada na prtica do mesmo ato, de qualquer modo, haja concorrido para a ocorrncia do dano apurado, conforme art. 18, 2o, b, da LC no 202/00. Tem-se no art. 6o da Lei Complementar no 202/00 a seguinte redao: Art. 6o. A jurisdio do Tribunal abrange:
I qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores pblicos, ou pelos quais o Estado ou o Municpio respondam, ou que em nome destes, assuma obrigaes de natureza pecuniria; II aqueles que derem causa perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio; III os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob interveno ou que de qualquer modo venham a integrar, provisria ou permanentemente, o patrimnio do Estado ou do Municpio ou de outra entidade pblica estadual ou municipal; IV todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos sua fiscalizao por expressa disposio de lei; V os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos repassados pelo Estado ou Municpio a pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, mediante convnio, acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento congnere, e pela aplicao das subvenes por eles concedidas a qualquer entidade de direito privado; VI os herdeiros dos administradores e responsveis a que se refere este artigo, os quais respondero pelos dbitos do falecido perante a Fazenda Pblica, at a parte que na herana lhes couber; e VII os representantes do Estado ou do Municpio na Assemblia Geral das empresas estatais e sociedades annimas de cujo capital as pessoas jurdicas participem, solidariamente com os membros do Conselho Fiscal e de Administrao, pela prtica de atos de gesto ruinosa ou liberalidade a custa das respectivas sociedades.

O inciso I do art. 6o da LC no 202/00 refere a qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores pblicos, ou pelos quais o Estado ou o Municpio respondam, ou que em nome destes, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

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A disposio do inciso I em comento apresenta um rol bastante amplo de pessoas que se submetem jurisdio do Tribunal de Contas ao enunciar qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que tenha sob sua responsabilidade valores pblicos. 3.1 PESSOAS VINCULADAS ADMINISTRAO PBLICA inerente pessoa jurdica pblica ou privada na condio de rgo ou ente integrante da administrao pblica direta ou indireta o dever de prestar contas. Em regra a responsabilidade pela prestao recai na figura da autoridade mxima do rgo ou ente, que tem a incumbncia de encaminhar nos prazos e na forma definidos em normas especficas, as contas sujeitas ao parecer prvio ou ao julgamento, bem como os atos e os contratos para fins de exame de legalidade pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina.5 preciso atentar para o fato de que nem sempre aquele que se responsabiliza pela remessa de dados relativos a contas, atos ou contratos o responsvel pelas irregularidades e ilegalidades detectadas. Lembremo-nos da figura da delegao de competncia e do agente que exorbita as ordens recebidas. Para os fins da apurao da responsabilidade fiscal, apenas para esclarecer, j que se est tratando de responsveis jurisdicionados ao Tribunal de Contas, firma-se que nesta seara o responsvel o dirigente mximo do Poder ou rgo (MILESKI, 2003, p. 127). Cabe realar a distino entre ordenador de despesa originrio e ordenador de despesa derivado ou secundrio. Para tanto, traz-se colao excerto extrado da obra de Mileski, no seguinte sentido:
Ordenador de despesa originrio ou principal a autoridade administrativa que possui poderes e competncia, com origem na lei e regulamentos, para ordenar as despesas oramentrias alocadas para o Poder, rgo ou entidade que dirige. Como se trata da autoridade principal, cujas competncias e atribuies se originam da lei, o seu poder ordenatrio originrio, cujo exerccio cabe to-somente a ele. Ostentam a condio de Ordenadores de despesa originrios os Presidentes dos Poderes Legislativo e Judicirio; os Ministros e Secretrios de Estado, assim como os dirigentes de autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e empresas pblicas, por possurem competncias e atribuies fixadas em lei, regulamentos ou estatutos societrios, para administrarem estas organizaes estatais, aplicando os recursos financeiros postos a sua disposio. Ordenador de despesa derivado ou secundrio aquele com competncias e atribuies derivadas do Ordenador originrio, por isso, podendo ser chamado tambm de secundrio. Ordenador de despesa derivado assume esta circunstncia mediante o exerccio de funo delegada ou por ter exorbitado das ordens recebidas (MILESKI, 2003, p. 123 e 124).

 omo exemplo pode-se citar a Resoluo no TC-16/94, que trata do encaminhamento das demonstraes e comprovaes contbeis; C Instruo Normativa no 03/07, que trata da organizao e encaminhamento de Tomada de Contas Especiais, a IN no 05/08, que trata do encaminhamento dos editais de concorrncia e prego; a IN no 07/2008, que regula o envio ao Tribunal de Contas dos atos de pessoal.

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Assim, havendo delegao de competncia regularmente instituda, ao agente delegado recair a responsabilidade pelas irregularidades das contas e ilegalidades dos atos e contratos, bem como, o dever de indenizar os danos ao errio. A mera alegao de que a ao administrativa ou a gesto de recursos no se dera por parte da autoridade mxima do rgo no serve para afastar a sua responsabilidade, como reiteradamente tem decido este Tribunal de Contas, calcado em entendimento expresso no Parecer no COG-361/05 da lavra da Auditora de Controle Externo, Walkria Machado Rodrigues Maciel, exarado nos autos do Processo no REC-03/03200626. Do referido parecer se extrai, de forma destacada, a seguinte e elucidativa citao acerca da delegao de competncia:
A delegao o instituto por meio do qual o titular de uma competncia legal ou constitucionalmente atribuda delegante transfere a outrem delegado o seu exerccio. Tal deslocao, na lio de Regis Fernandes de Oliveira, pode-se dar de duas formas: a) por previso legal caso em que estarse- diante de uma transferncia, em carter permanente, da competncia para a prtica reiterada de atos, dotada de generalidade e abstrao. b) por ato individual ou concreto em que a delegao alcana apenas uma ao, esgotando-se na simples deliberao dirigida a algum. H que se identificar, tambm, a delegao com ou sem reserva de poderes, a depender se o delegante, concorrentemente com o delegado, pode ou no praticar o ato/medida objeto da delegao. importante frisar que a delegao somente pode ocorrer caso haja permissivo legal ou constitucional, ou seja, h necessidade de autorizao normativa, pois existem determinadas atribuies cujo exerccio no pode ser repassado; so prerrogativas privativas/inerentes ao rgo ou agente consideradas indelegveis. Regra geral, a delegao ocorre de escales superiores para inferiores da estrutura da Administrao Pblica, almejando conferir maior agilidade e rapidez na tomada de decises, assim como liberar a autoridade ou rgo superior da execuo de tarefas rotineiras e repetitivas. Mas isso no exclui sua existncia entre rgos/agentes distintos ou pessoas estranhas Administrao. Oportuna a lio de Odete Medauar sobre este aspecto: [...] O termo delegao nem sempre utilizado, no ordenamento ptrio, com o sentido acima exposto, em que a transferncia de atribuies ocorre de superior hierrquico para escales inferiores, na mesma estrutura. Menciona-se o termo para a transferncia de competncias a entidades da Administrao Indireta, efetuada mediante a lei que as instituiu. Tambm para a transferncia da execuo de servios pblicos objeto de concesso, permisso e autorizao. E, ainda, quando se criam ordens profissionais (OAB, CREA, CRM etc.) e se atribuem a estas as atividades relativas fiscalizao do exerccio profissional em suas respectivas reas. O Decreto-Lei no 200/67 refere-se a execuo de programas federais delegada, mediante convnio, a rgos estaduais e municipais (art. 10, 5o). O ato de delegao tem forma escrita, na qual ficar consignado em que limites os atos e/ou medidas sero repassados e por quanto tempo perdurar o seu exerccio. Alm disso dever ser publicado

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no Dirio Oficial, a fim de que todos saibam por quem ser exercida a prerrogativa, que por elas ficar responsvel. Quanto a este aspecto, importante frisar que a regra excluir de responsabilidades o delegante, posto que no ser ele, pessoalmente, quem ir dar efetividade aos atos. Excepcionalmente, quando ficar caracterizada a sua participao ou tendo conhecimento de ilegalidades provenientes da delegao, no adotar providncias no sentido de sanar as incongruncias ou representar contra o delegante, que se cogitar de sua culpabilidade (MACIEL, 2005, p. 10 a 16).

Ainda fulcrado no Parecer no COG-361/05, salienta-se a responsabilidade do agente delegado que passa a figurar como ordenador de despesa secundrio, conforme transcrio abaixo:
A funo administrativa , por si, matria de natureza delegvel pelo que, em princpio, no se vislumbra impossibilidade jurdica a que o ordenador de despesa originrio delegue atribuies inerentes administrao financeira, contbil, operacional e patrimonial da entidade pela qual responda ou rgo a ela subordinado. [...] No que concerne responsabilidade administrativa, o ordenador de despesa original, assim definido em lei, responde pelos atos e fatos praticados na sua gesto. Em caso de existncia de ato de delegao regular, sero partes nos processos de prestao e de tomada de contas, de auditoria e outros de competncia desta Corte, somente os ordenadores de despesa delegados. Sero solidariamente responsveis, e com isso tambm partes jurisdicionadas nos mesmos expedientes, os agentes delegantes, nos casos de delegao com reserva de poderes ou de comprovada participao na realizao de atos dos quais provenham consequncias antijurdicas ou mesmo em razo de culpa pela m escolha da autoridade delegada (MACIEL, 2005, p. 10 a 16).

Nota-se, no texto em destaque, a referncia culpa in eligendo, que solidariza o agente delegante ao delegado. Este, responsvel pela prtica da irregularidade, quele, em razo da falta de critrio quando do repasse das atribuies e competncias para agente no habilitado para tanto, ou mprobo. 3.2 PESSOAS NO VINCULADAS ADMINISTRAO PBLICA Retomando os jurisdicionados inscritos no inciso do art. 6o, inciso I, da LC no 202/00, tm-se as pessoas fsicas ou jurdicas estranhas administrao pblica. Ordinariamente, as pessoas fsicas que no mantenham relao de cargo, emprego, funo ou mandato no mbito da Administrao Pblica, assim como aquelas pessoas jurdicas estranhas estrutura orgnica da Administrao Pblica no se obrigam ao dever de prestar contas. O enlace entre essas pessoas e o Tribunal de Contas, contudo, se estabelece quando recebem recursos pblicos para aplicar de acordo com a finalidade do repasse.

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Da se verificar inmeras irregularidades na prestao de contas inerentes aplicao dos recursos pblicos a elas carreados, ou mesmo a ausncia de prestao de contas, haja vista tratar-se, para muitas das pessoas beneficiadas, prtica pouco comum. Os prazos para a aplicao dos recursos e para a prestao de contas ao rgo ou entidade repassadora, a forma de aplicao dos recursos, que demanda a abertura de conta especfica e o pagamento mediante cheques nominais, os comprovantes regulares da despesa, a restituio dos valores no utilizados devidamente corrigidos, enfim, uma srie de formalidades deve se perfectibilizar de modo a no gerar dvidas quanto retido do gasto feito com o dinheiro pblico, denotando, nos termos do art. 55 da Resoluo no 16/94, sua boa e regular aplicao. Em conformidade com o disposto na Resoluo no TC-16/94, a responsabilidade decorrente de irregularidades constatadas na aplicao dos nominados recursos antecipados, dentre os quais se destacam as modalidades destinadas ao repasse para pessoas alheias esfera pblica, ou seja, os repassados a ttulo de subveno, auxlio, contribuio e delegao de recursos e encargos, recai na pessoa do responsvel pela unidade gestora a que pertencer o crdito (Ordenador da Despesa) e tambm na pessoa do destinatrio dos recursos antecipados (responsvel).6 Prescreve, ainda, o art. 51 da Resoluo no TC-16/94, que quando a autoridade administrativa verificar que determinada conta no foi prestada, ou que ocorreu desfalque ou desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuzos para a Fazenda Pblica, dever tomar imediatas providncias para assegurar o respectivo ressarcimento e instaurar a tomada de contas, fazendo a comunicao a respeito ao Tribunal de Contas.7 O Acrdo no 0149/05, prolatado em 21 de fevereiro de 2005, pelo Tribunal de Contas nos autos do Processo no TCE-02/08445145, bem expressa os critrios e cuidados que devem ser observados quando da aplicao e prestao de contas de recursos antecipados, como se v em trechos do aresto em comento:
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sesso Plenria, diante das razes apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituio do Estado e no art. 1o da Lei Complementar no 202/00, em: 6.1. Julgar irregulares, com imputao de dbito, com fundamento no art. 18, inciso III, alnea c, da Lei Complementar no 202/00, as contas pertinentes a presente Tomada de Contas Especial, que trata de irregularidades constatadas quando da auditoria ordinria realizada na Prefeitura Municipal de XXXXX, com abrangncia sobre as prestaes de contas de subvenes sociais concedidas ao Centro Comunitrio XXXXX referentes ao exerccio de 2002, e condenar os Responsveis a seguir discriminados ao pagamento de dbitos de

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Art. 50 da Resoluo no 16/94. Atualmente a Tomada de Contas Especial encontra regulamentao na IN no 03/97.

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sua responsabilidade, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicao deste Acrdo no Dirio Oficial do Estado, para comprovarem, perante este Tribunal, o recolhimento dos valores dos dbitos aos cofres do Municpio, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar no 202/00), calculados a partir das datas de ocorrncia dos fatos geradores dos dbitos, ou interporem recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dvida para cobrana judicial (art. 43, II, da Lei Complementar no 202/00): 6.1.1. De responsabilidade do Sr. XXXXX ex-Prefeito Municipal de XXXXX, CPF no XXXXX, as seguintes quantias: 6.1.1.2. R$ 247,05 (duzentos e quarenta e sete reais e cinco centavos), relativos a noprestao de contas dos recursos repassados ao Conselho Comunitrio XXXXX, referente Nota de Empenho no 259 (Ordem de Pagamento no 284), em descumprimento aos arts. 43 e 44 da Resoluo no TC-16/94 (item 3.1.1.7 da Concluso do Parecer DDR); 6.1.2. De Responsabilidade Solidria dos Srs. XXXXX qualificado anteriormente, e XXXXX Presidente do Conselho Comunitrio XXXXX no perodo de 22/04/2001 a 20/04/2002, CPF no XXXXX, as seguintes quantias: 6.1.2.6. R$ 227,98 (duzentos e vinte e sete reais e noventa e oito centavos), decorrente do pagamento, em 28/11/2001, de despesa pblica sem comprovao hbil, em favor de XXXX, em descumprimento ao art. 44, III, da Resoluo no TC-16/94 (item 3.1.2.6 da Concluso do Parecer DDR); 6.1.2.7. R$ 803,00 (oitocentos e trs reais), decorrente do pagamento, em 17/12/2001, em favor de XXXXX, cujo documento de despesa fora alterado, tornando-o inaceitvel, alm de que o comprovante de pagamento, o cheque no 850055, ter apresentado na prestao de contas da Ordem de Pagamento no 6556, em descumprimento ao art. 44, III, da Resoluo no TC-16/94 (item 3.1.2.7 da Concluso do Parecer DDR); 6.1.2.8. R$ 2.042,00 (dois mil quarenta e dois reais), referente no-comprovao hbil da despesa pblica em favor de XXXXX em 22/01/2002, e sem conter os dados indispensveis de empenho e de ordem de pagamento, em descumprimento, respectivamente, ao item 05 do Guia de Orientao para Prestao de Contas da PMP c/c os arts. 44, III, da Resoluo no TC-16/94, e aos arts. 60 e 64 da Lei Federal no 4.320/64 (item 3.1.2.8 da Concluso do Parecer DDR).

De acordo com os termos do Acrdo no 0149/05, fica claro que a gesto de recursos pblicos por pessoa fsica ou jurdica desvinculada da administrao pblica, deve ser feita de modo diverso em relao aos demais recursos por elas geridos. No basta aplic-los corretamente, preciso demonstrar com os documentos considerados hbeis para tanto, na forma e nos prazos prescritos, sua a boa e regular aplicao. O mesmo trato com os recursos pblicos deve ter aquele que assuma obrigaes de natureza pecuniria em nome do Estado de Santa Catarina ou de Municpio Catarinense, posto que se torna jurisdicionado ao Tribunal de Contas, nos termos do inciso I do art. 6o da LC no 202/00.

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3.3 AQUELES QUE CAUSAM DANO AO ERRIO Para a ocorrncia de dano, mister se faz verificar a diminuio do patrimnio pblico de forma irregular, pois as baixas patrimoniais decorrentes de desgastes pelo uso e a depreciao do acervo patrimonial no se enquadram como tal. Dentre as muitas situaes que podem caracterizar uma ao danosa ao errio esto, invariavelmente, a realizao de desembolso financeiro sem a correspondente contrapartida em prestao de servio ou fornecimento de bens, desvio na aplicao de recursos pblicos, empregando-os em finalidade desprovida de carter pblico, desfalques verificados em dinheiro, bens, ou valores pblicos. No primeiro caso tem-se o pagamento sem a devida e necessria liquidao da despesa. Tal prtica alm de causar dano, afronta o disposto na Lei no 4.320/64, art. 62, combinado com o art. 63. O primeiro estabelece como condio, sem a qual indevido o pagamento, a comprovao da liquidao da despesa. O segundo, define liquidao da despesa e esclarece os fins a que se presta e os documentos hbeis a faz-lo. Por ora, basta a definio legal, segundo a qual: A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. Destarte, havendo pagamento de despesa sem a liquidao, caracterizado est o dano ao errio. Em consonncia com o 1o do art. 63 da Lei no 4.320/64, a liquidao da despesa tem por fim apurar a origem e o objeto do que se deve pagar; a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar a importncia para se extinguir a obrigao. Nessa senda, tem-se presente a possibilidade de transbordar a responsabilidade por eventual dano para alm da figura do ordenador de despesa, pois aquele que no exerccio de sua funo tem o dever de precisar o que, quanto e a quem se deve pagar, tambm poder responder por erro ou excesso do dispndio pblico que, por sua ao ou omisso causar. No Acrdo no 0471/08, proferido nos autos do Processo no TCE-04/01614719, o Tribunal responsabilizou solidariamente os ordenadores de despesa, o contador e o Secretrio de Finanas, denotando o acima afirmado, conforme segue:
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sesso Plenria, diante das razes apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituio do Estado e no art. 1o da Lei Complementar no 202/00, em: 6.1. Ratificar a Converso em Tomada de Contas Especial determinada por despacho, de fs. 962 a 964 dos presentes autos. 6.2. Julgar irregulares, com imputao de dbito, com fundamento no art. 18, inciso III, alneas b e c, c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar no 202/00, as contas pertinentes presente Tomada de Contas Especial, que trata de irregularidades constatadas quando da auditoria realizada na Prefeitura Mu-

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nicipal de XXXXX, decorrente de Representao formulada a este Tribunal, com abrangncia sobre ilegalidades cometidas por agentes pblicos daquele Municpio na realizao de despesas nos exerccios de 2001 a 2003, e condenar os Responsveis a seguir discriminados ao pagamento de dbitos de sua responsabilidade, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicao deste Acrdo no Dirio Oficial do Estado, para comprovarem, perante este Tribunal, o recolhimento dos valores dos dbitos aos cofres do Municpio, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar no 202/00), calculados a partir das datas de ocorrncia dos fatos geradores dos dbitos, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dvida para cobrana judicial (art. 43, II, da Lei Complementar no 202/00): 6.2.1. De RESPONSABILIDADE SOLIDRIA dos Srs. XXXXX ex-Prefeito Municipal de Ponte Serrada, CPF no XXXX, XXXXX ex-Secretrio de Finanas daquele Municpio, CPF no XXXXX, XXXXX ex-Contador Municipal de Ponte Serrada, CPF no XXXXX, e XXXXX ex-Presidente da Cmara de Vereadores daquele Municpio, CPF no XXXXX, o montante de R$ 15.725,08 (quinze mil setecentos e vinte e cinco reais e oito centavos), referente a despesas com aquisio de medalhas e trofus em valores excessivos, nos exerccios de 2001 a 2003, em afronta aos princpios constitucionais da legalidade e impessoalidade previstos no art. 37, caput, da Constituio Federal (item 2 do Relatrio DMU).

A jurisdio do Tribunal de Contas no caso de dano ao errio no se lana sobre qualquer pessoa. A regra geral estabelece a sua jurisdio queles que tenham vnculo com a administrao pblica, podendo-se empregar, neste caso a expresso aos agentes pblicos, que nas palavras de Bandeira de Mello a mais ampla que se pode conceber para designar genrica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Pblico como instrumentos expressivos de sua vontade ou ao, ainda quando o faam apenas ocasional ou episodicamente (MELLO, 2007, p. 238). Outra regra a traar a condio de jurisdicionado, independentemente da condio de agente pblico, a guarda e utilizao de recursos, nesse caso, mesmo o particular, se obriga a prestar contas. Como exceo regra geral, a LC no 202/00 traz em seu art. 18, 2o, b, a responsabilidade solidria do terceiro que, como terceiro ou parte interessada na prtica do mesmo ato, haja concorrido para a ocorrncia do dano apurado. No acrdo Acrdo no 0853/05, nos autos do Processo no TCE-01/02202249, o Tribunal de Contas, valendo-se da dico do dispositivo referenciado acima responsabilizou os contratantes solidariamente com o ordenador de despesa:
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sesso Plenria, diante das razes apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituio do Estado e no art. 1o da Lei Complementar no 202/00, em: 6.1. Julgar irregulares, com imputao de dbito, com fundamento no art. 18, inciso III, alnea c, c/c o art. 21, caput, da Lei

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Complementar no 202/00, as contas pertinentes presente Tomada de Contas Especial, que trata de irregularidades constatadas quando da auditoria realizada na Prefeitura Municipal de XXXXX, com abrangncia sobre despesas com servios referentes aos exerccios de 2000 e 2001, e condenar os RESPONSVEIS SOLIDRIOS, Srs. XXXXX ex-Prefeito daquele Municpio, CPF no XXXXX, XXXXX scio-proprietrio das empresas XXXXX Assessoria e Consultoria Tcnica e Financeira Ltda. e XXXXX Consultoria e Servios Tcnicos Financeiros Ltda., XXXXX, XXXXX scio-proprietrio da empresa XXXXX Assessoria e Consultoria Tcnica e Financeira Ltda., CPF no XXXXX, XXXXX scia-proprietria da empresa XXXXX Consultoria e Servios Tcnicos Financeiros Ltda., CPF no XXXXX, e XXXXX scia-proprietria das empresas XXXXX Assessoria e Consultoria Tcnica e Financeira Ltda. e XXXXX Consultoria e Servios Tcnicos Financeiros Ltda., CPF no XXXXX, ao pagamento das quantias a seguir especificadas, fixando-lhes o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicao deste Acrdo no Dirio Oficial do Estado, para comprovarem, perante este Tribunal, o recolhimento dos valores dos dbitos aos cofres do Municpio, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros legais (arts. 40 e 44 da Lei Complementar no 202/00), calculados a partir das datas de ocorrncia dos fatos geradores dos dbitos, ou interporem recurso na forma da lei, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dvida para cobrana judicial (art. 43, II, da Lei Complementar no 202/00): 6.1.1. R$ 26.000,00 (vinte e seis mil reais), referente a despesas com servios, no prestados, de levantamento dos bens patrimoniais, descrio, catalogao, identificao e lanamento no programa de patrimnio no sistema de software Convite no 18/00 e Contrato no 54/00; 6.1.2. R$ 80.000,00 (oitenta mil reais), relativa a despesas com servios, no prestados, de consultoria e assessoria, revises e levantamento das DIEFs Convite no 16/00 e Contrato no 56/00; 6.1.3. R$ 4.000,00 (quatro mil reais), referente a despesas com servios, no prestados, de levantamentos preliminares do movimento econmico do exerccio de 2000, ano base 1999, no includos em contrato, pagos atravs da nota de empenho no 433/00. 6.2. Representar ao Ministrio Pblico, aps o trnsito em julgado da deciso, com fulcro no art. 65, 5o, da Lei Complementar no 202/00, para conhecimento dos fatos apurados por este Tribunal e tomada de providncias que entender pertinentes. 6.3. Dar cincia deste Acrdo, do Relatrio e Voto do Relator que o fundamentam, bem como do Parecer DDR no 26/05, ao Representante no Processo no REP-01/02202249 e aos Responsveis nominados no item 3 desta deliberao.

O particular que furta o patrimnio pblico no se torna, por este ato, jurisdicionado ao Tribunal de Contas, a apurao da responsabilidade criminal e civil e as respectivas condenaes se daro por meio do aparato policial civil e judicial, de modo anlogo ao furto cometido contra o patrimnio de um particular.

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3.4  OS DIRIGENTES OU LIQUIDANTES DAS EMPRESAS ENCAMPADAS OU SOB INTERVENO A insero dos dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob interveno ou que de qualquer modo venham a integrar, provisria ou permanentemente, o patrimnio do Estado ou do Municpio ou de outra entidade pblica estadual ou municipal, na qualidade de jurisdicionados se d pela utilizao, guarda, administrao ou gerenciamento de patrimnio, o que, independentemente da norma expressa no inciso III do art. 6o da LC no 202/00, j lhe confere a condio de obrigado ao dever de prestar contas, pelo expresso no pargrafo nico da Constituio Federal, o qual se inscreve tambm no inciso I do mesmo art. 6o. Por fora dos indigitados dispositivos o Tribunal de Contas de Santa Catarina tem atuado nas empresas pblicas em liquidao, encampadas ou em interveno, julgando suas contas e, conforme o caso, responsabilizando o gestor pelas irregularidades constatadas, como se deu no caso abaixo colacionado, referente ao Processo no PCA-03/03089334, que consubstanciou o Acrdo no 1.677/05:
ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, reunidos em Sesso Plenria, diante das razes apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituio Estadual e 1o da Lei Complementar no 202/00, em: 6.1. Julgar irregulares, com imputao de dbito, com fundamento no art. 18, III, alneas b e c, c/c o art. 21, caput, da Lei Complementar no 202/00, as contas anuais de 2002 referentes a atos de gesto da Companhia XXXXX, e condenar o Responsvel Sr. XXXXX ex-Diretor-Presidente da XXXXX em 2002 (liquidante da XXXXX), CPF no 003.471.839-72, ao pagamento das quantias abaixo discriminadas, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicao deste acrdo no Dirio Oficial do Estado, para comprovar perante este Tribunal o recolhimento dos dbitos aos cofres da XXXXX, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros legais, calculados a partir das datas de ocorrncia dos fatos geradores dos dbitos, sem o que, fica desde logo autorizado o encaminhamento da dvida para cobrana judicial (art. 43, II, do mesmo diploma legal): 6.1.1. R$ 25.511,71 (vinte e cinco mil quinhentos e onze reais e setenta e um centavos), referente a despesas com locao de veculos durante todo o exerccio, caracterizando uso indevido de recursos pblicos, ferindo os arts. 153 e 154, 2o, alnea a, da Lei Federal no 6.404/76 (item 13 do Relatrio DCE); 6.1.2. R$ 1.407,50 (um mil quatrocentos e sete reais e cinquenta centavos), referente a despesas com pagamento de dirias a pessoas estranhas CODISC (Srs. XXXXX, XXXXX; todos da XXXXX) e ao Sr. XXXXX para participar de reunio com empresrios de Porto Alegre, interessados em implantar parque empresarial em terras da XXXXX, embora constituindo objetivo da Companhia, mas estando a empresa em liquidao o ato fere o pargrafo nico do art. 211 da Lei Federal no 6.404/76, bem como os arts. 153 e 154, 2o, alnea a, do mesmo diploma legal (item 14 do Relatrio DCE).

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3.5  AQUELES QUE DEVEM PRESTAR CONTAS OU CUJOS ATOS ESTEJAM SUJEITOS SUA FISCALIZAO POR EXPRESSA DISPOSIO DE LEI Como inicialmente abordado, por se estar inserido em um Estado de Direito, h o imprio da lei. Se um dispositivo legal impe a determinada pessoa o dever de prestar contas, est-se diante de norma cogente, dotada de alto grau de imperatividade, cujo descumprimento passvel de sancionamento. Assim, se em razo da incumbncia de alguma atividade pblica ou da responsabilidade por determinado patrimnio ou servio pblico algum for, por lei, obrigado a prestar contas em relao a sua atuao e ao patrimnio pblico que lhe foi destinado para fim especfico, dever fazer prova no prazo e na forma adredemente ajustados, da boa e regular gesto da coisa pblica. 3.6 O  S RESPONSVEIS PELA APLICAO DE QUAISQUER RECURSOS REPASSADOS PELO ESTADO OU MUNICPIO Mais uma se vez se v a fora do dispositivo constitucional (pargrafo nico, do art. 70, CRFB/88) se aplicando e desdobrando-se para formatar os jurisdicionados ao Tribunal de Contas. Conforme j fora tratado no comentrio ao inciso I do art. 6o, qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre bens e valores pblicos, ou pelos quais o Estado ou Municpio responda, ou em nome destes assuma obrigao de natureza pecuniria, se obriga ao dever de prestar contas. O disposto no inciso IV do art. 6o da LC no 202/00, especfico o bastante para espancar qualquer dvida quanto obrigao de prestar contas daqueles que se beneficiem com o repasse de recursos pblicos por meio de convnio, acordo, ajuste ou outro instrumento congnere. Apenas para inovar frente ao j exposto em relao prestao de contas de recursos antecipados, calha trazer luz caso em que o recurso, apesar de ter destinao diversa finalidade do repasse, tem aplicao voltada satisfao de necessidade e interesse pblico. Em casos como o acima aventado, a obrigatoriedade pela restituio tem recado sobre o ente beneficiado, que por no cumprir, por exemplo, o objeto do convnio, fica impelido a restituir os valores ao repassador, aplicando-se, contudo, multa ao responsvel pelo descumprimento dos termos conveniados. Para bem demonstrar o raciocnio desenhado, escorado na utilizao dos recursos pblicos em prol da comunidade e no em benefcio prprio do responsvel, traz-se colao ementa de acrdo do Tribunal de Contas da Unio, cujos termos so os seguintes:
Tomada de Contas Especial. Prefeitura Municipal de Aracatu BA. Convnio. MINTER. Omisso na Prestao de Contas. Desvio de finalidade. Recursos aplicados em benefcio da municipalidade, sem

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indcios de locupletao. Contas irregulares com aplicao de multa. Determinao Prefeitura para reposio dos recursos recebidos. (Acrdo no 15/1994 Segunda Cmara, AC-015-04/94-2).

3.7 OS HERDEIROS DOS ADMINISTRADORES E RESPONSVEIS O fundamento da extenso da responsabilidade originalmente atribuda ao administrador e demais responsveis aos herdeiros se encontra no art. 5o, inciso XLV, da Constituio Federal, segundo o qual nenhuma pena passara da pessoa do condenado, podendo a obrigao de reparar o dano e a decretao de perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, at o limite do valor do patrimnio transferido. Frente ao dispositivo constitucional e ao assento legal em comento, pacfica a possibilidade de o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina vir a chamar para o processo, na condio de jurisdicionados, os herdeiros dos administradores e demais responsveis para a reparao do dano, respeitada a fora da herana. A operacionalizao do chamamento ao processo, considerando a poca em que ocorrera o evento morte do administrador ou responsvel que tem trazido certa dificuldade para se dar o devido curso processual. A celeuma reside no fato de que nem sempre ser possvel aos herdeiros valerem-se do contraditrio e da ampla defesa, considerando a forma em que se dera a ao desencadeadora do dano. Cabe ter presente que os atos administrativos se perfectibilizam por meio de forma escrita e devem ser motivados, de modo que as aes administrativas que demandam a realizao de gastos pblicos decorrentes do firmamento de contratos e ordens de pagamentos, dentre outros que implicam na assuno de gastos em nome do ente pblico, se fazem de modo documentado, de forma a expressar a vontade e impor o seu cumprimento, quando derivado de autoridade competente. Em casos assim, os quais devem compor a quase totalidade das situaes, crvel conceber que o falecimento do administrador no seja um bice para se dar andamento ao processo, haja vista a possibilidade de se evidenciar, considerando a inafastvel existncia dos atos administrativos perpetrados na ao danosa, a responsabilidade ou no do administrador falecido. Passando para o caso dos demais responsveis, o gasto realizado, por exemplo, com recursos antecipados por meio de convnios, auxlios e subvenes, esse no tem e no precisa se dar pari passu escudado em atos formais e escritos de modo a marcar a identidade de quem os tenham perpetrado. Nesse caso, mais fcil ter no evento morte um obstculo ao apontamento de outro responsvel alm do falecido, bem como a sua defesa por parte dos herdeiros. O professor e ex-Conselheiro do TCD, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes faz as seguintes consideraes em decorrncia do falecimento do responsvel:

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1) no isenta o interesse dos sucessores de promover a defesa de mrito; 2) isenta os sucessores do dever de pagar multa, em face do carter personalssimo de que este se reveste; 3) no inibe o dever de recompor o errio quando j comprovada a irregularidade, at o limite da herana; 4) deve ser documentado, com a juntada, defesa, da respectiva certido de bito; 5) no podem os sucessores procrastinar a abertura do inventrio para evitar o pagamento; 6) se anterior citao, poder implicar em arquivamento do processo, por ausncia do pressuposto de desenvolvimento vlido e regular. O tema, na forma como hoje se apresenta na jurisprudncia, ainda no encontrou seguro equacionamento. Alis, pouco servem as noes de direito civil e penal, nesse ponto, esfera do controle, mas possvel assentar que: I em relao s penalidades, regra que as mesmas no passam da pessoa do condenado; II em relao ao dever de reparar o dano, o mesmo estende-se aos herdeiros e sucessores apenas at o limite das foras da herana, se: o falecimento ocorre aps garantida a ampla defesa e o contraditrio; houve apropriao indbita (FERNANDES 2005, p. 558).

Em outras palavras, o professor Jacoby Fernandes sustenta o arquivamento do processo se o direito ao contraditrio e ampla defesa no se deram pelo administrador ou responsvel falecido, tendo por premissa que no h no caso, possibilidade de se estabelecer uma relao processual valida, j que malferidos os indigitados princpios do contraditrio e da ampla defesa, maculando irremediavelmente o processo. Alm dessa corrente doutrinria, h outra defendida pelo auditor do TCU Augusto Sherman Cavalcanti (2009). A base da tese defendida por Cavalcanti (2009) est centrada na tridimensionalidade do processo de contas, que ele subdivide nas dimenses poltica, sancionatria e indenizatria. Em sntese, primeira atribui a primazia de informar sociedade quanto gesto dos recursos pblicos, se esto sendo bem ou mal utilizados os recursos financeiros compostos em sua maioria pela arrecadao de tributos. Na segunda dimenso prevalece o carter punitivo a inferir sobre o gestor faltoso, sano esta de carter personalssimo e, por fim, terceira, dimenso indenizatria, centra-se a persecuo do ressarcimento do dano ao errio. Considerando as trs vertentes inerentes ao julgamento de contas, Cavalcanti (2009) faz incidir exclusivamente na sancionatria a impossibilidade, via de regra, de se dar prosseguimento ao processo ou sua execuo conforme a fase em que o mesmo se encontra. Nas dimenses poltica e indenizatria sustenta como devido o curso do processo de julgamento de contas frente ao falecimento do administrador ou responsvel. Na dimenso poltica em razo de o destinatrio principal do resultado do julgamento ser a coletividade, que ciosa da cincia quanto gesto boa ou m dos recursos que lhe pertencem. Quanto dimenso indenizatria sustenta que por fora de edito constitucional, a responsabilidade patrimonial de reparar eventual dano causado

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ao errio transfere-se do gestor falecido aos sucessores, na medida do patrimnio recebido. Dessa maneira, de mister que, mesmo aps a morte do gestor, o processo prossiga seu curso a fim de que tambm essa dimenso se concretize. Merece destaque o comentrio feito por Cavalcanti (2009) acerca da hiptese atinente m gesto com a ocorrncia de dano:
De pronto, esclarea-se que, nessa hiptese, a defesa e o contraditrio, em tese, no ficam prejudicados com a morte do gestor e o processo pode prosseguir sem obstculos, uma vez que os sucessores podem ser chamados a integrar o plo passivo da relao processual, tendo em vista que a eles se estende a responsabilidade de reparar o dano, na medida do patrimnio recebido. Ressalve-se que, em situaes especficas, pode ficar demonstrada a impossibilidade ftica de os sucessores se defenderem, inviabilizando o contraditrio. Os Tribunais de Contas, nesses casos excepcionais, podero arquivar o processo, sem julgamento, por falta de pressuposto de desenvolvimento vlido.

Nota-se a escolha pela prudncia no trato das questes pertinentes ao julgamento de contas e a morte do administrador ou demais responsveis. flagrante a ponderao entre os deveres constitucionalmente postos de bem gerir e de prestar contas que recaem sobre os gestores de recursos pblicos, e os princpios do contraditrio e da ampla defesa, imprescindveis para assegurar o desenvolvimento vlido do processo. Diante disso, a soluo passa necessariamente pelo minucioso exame do caso especfico, afastando-se a criao de regra geral a determinar o arquivamento de todos os julgamentos de contas em que o evento morte do administrador ou demais responsveis se apresente ao Tribunal de Contas antes da resposta citao, contrariamente ao defendido por Jacoby Fernandes. De acordo com manifestao plenria do Decano Salomo Ribas Junior, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, a Corte de Contas Catarinense em distintas ocasies se manifestara ora em um sentido, ora em outro, para sustentar a viabilidade de trazer os herdeiros do administrador falecido, na condio de jurisdicionados, para a relao processual de julgamento contas, conforme os Processos nos REC 05/008287688 e REC 05/041967669. Consoante o raciocnio antes exposto, sobretudo, considerando-se o trato em relao aos administradores pblicos, cujas aes que demandem a realizao de dispndio pblico devem ser implementadas mediante a perfectibilizao de atos administrativos, os quais devem se dar motivadamente e de forma escrita, o que viabiliza o acesso aos documentos para instrumentalizar o processo de modo a provar ou afastar a responsabilidade do gestor falecido, tem-se como temerrio o firmamento de um regra geral de arquivamento de processos em razo da morte do responsvel antes da sua resposta citao.
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Acrdo no 1.081/06, de 19/04/2006. Acrdo no 2.425/06, de 22/11/2006.

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Assim, defende-se a prudncia que deflui da linha de raciocnio posta por Cavalcanti para o trato da questo em comento tendo por premissas: a defesa do errio, que na medida do possvel deve ser ressarcido; a viabilidade como regra, de que os herdeiros dos administradores e responsveis podem exercer o direito ao contraditrio e ampla defesa; o judicioso discernimento do Tribunal de Contas para, frente aos casos excepcionais, determinar o arquivamento de processo, sem julgamento, diante da carncia de desenvolvimento vlido. 3.8  REPRESENTANTES DO ESTADO OU MUNICPIO NA ASSEMBLIA GERAL E OS MEMBROS DO CONSELHO FISCAL E DE ADMINISTRAO O dispositivo atribui de forma direta a condio de jurisdicionados aos representantes do Estado ou do Municpio que pactuarem com as deliberaes que conduzam prtica de atos de gesto ruinosa ou liberalidade a custa das empresas estatais ou sociedades annimas de cujo capital haja participao dos referidos entes pblicos. importante observar que essa responsabilidade, considerando a integrao do representante a uma Assemblia Geral, ir se materializar em decorrncia do ato de proferir um voto, o qual conformar uma deliberao geral e impositiva ao Diretor-Presidente, que no pode e no deve ser responsabilizado de forma isolada, posto que seu ato executivo se deu vinculado ao j deliberado na Assemblia Geral. Em que pese semelhana que se possa fazer frente atuao dos legisladores, ao proferirem seus votos em lei que redunde gasto pblico concebido como irregular, no se deve adotar tal preceito legal, analogicamente, para a responsabilizao de Deputados ou Vereadores, posto que a estes a Constituio Federal10 assegura a inviolabilidade por suas opinies, palavras e votos no exerccio do mandato e na respectiva circunscrio.

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Dada a relao que se estabelece entre os jurisdicionados e o Tribunal de Contas, o dever de prestar contas e de a ele submeter os atos para exame de legalidade, como editais de concorrncia, licitaes, contratos, atos de admisso e os concessivos de aposentadoria, reforma e penso, nos moldes e nos prazos firmados, passa-se de forma objetiva ao trato da responsabilidade perante o Tribunal de Contas.

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Arts. 29, VIII, e 53 da CF e art. 42 da Constituio do Estado de Santa Catarina.

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A responsabilidade pelo envio das contas e atos, de per si, nem sempre recai na figura do responsvel pelas contas ou pela subscrio dos atos, o que resulta em relaes e responsabilidades diferenciadas. Aquele que se obriga exclusivamente ao envio no prazo estabelecido de contas ou atos, sujeita-se sano pelo descumprimento exclusivo deste, e no pelas irregularidades ou ilegalidades apuradas. Nesse caso, devida a aplicao de multa prevista no art. 70, VII, da LC no 202/00, e 109, VII, da Resoluo no TC-06/01. A multa pelo descumprimento de prazo de remessa de documentos em meio fsico ou informatizado pode, conforme o lapso temporal a caracterizar o retardo, variar entre R$ 200,00 (duzentos reais) e R$ 1.000,00 (mil reais). Pela prtica de ilegalidades nos atos perpetrados na administrao, respondero os responsveis pela edio dos mesmos, ficando, nesta condio sujeitos ao sancionamento pela prtica das mesmas, nos termos dos arts. 70 da LC no 202/00 e 109 da Resoluo no 06/01. Em se tratando de irregularidade praticada em licitaes ou contratos administrativos, conforme o caso, por fora do disposto no art. 102 da Lei de Licitaes (Lei no 8.666/93), o Tribunal de Contas representar ao Ministrio Pblico para fins de deflagrao de ao penal. Caso no exame dos atos se verifique a ocorrncia de dano ao errio, por meio de tomada de contas especial11, apurar-se-o os fatos, os responsveis e o valor do dano, procedendo-se o julgamento das contas impondo-se ao responsvel o dever de ressarcir o prejuzo causado ao errio. No julgamento de contas o Tribunal decidir se estas so regulares, regulares com ressalvas ou irregulares. O julgamento pela regularidade das contas confere quitao plena, com a baixa da responsabilidade.12 Julgadas as contas regulares com ressalvas, por evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que no resulte dano ao errio, o Tribunal de Contas dar quitao ao responsvel e formular recomendao unidade gestora para que adote medidas necessrias correo das faltas identificadas e previna a ocorrncia de outras semelhantes.13 Julgadas as contas irregulares sem dbito, ou seja, no se verificando a ocorrncia de dano, o Tribunal de Contas aplicar multa ao responsvel, pelas infraes cometidas, sanes estas que no transbordam sua pessoa, dado o carter personalssimo da multa pecuniria.14 H duas espcies de multa aplicadas pelo Tribunal de Contas, a nominada multa-sano, aplicada quando a infrao administrativa j ocorreu; est relacionada com a competncia do Tribunal de Contas de punir o mau gestor. So as hipteses do art. 70, I e II, da LC no 202/00. Outra, a multa-coero, est relacionada com o poder de polcia do Tribunal de Contas, ou seja, visa garantir
Arts. 34 e 41, 2o, da Resoluo no TC-06/01. Arts. 18 e 19, da LC no 202/00. 13 Arts. 18 e 20 ,da LC no 202/00. 14 Arts. 18, III, e 21, pargrafo nico, da LC no 202/00.
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a efetividade de sua atuao, principalmente no que concerne realizao de audincias, inspees, remessa de documentos, etc. So as hipteses do art. 70, III a VII da LC no 202/00 (SANTA CATARINA, 2004, p. 335). Quando apurado dano ao errio, as contas sero julgadas irregulares. Nesse caso, alm da responsabilidade civil, a qual impe o ressarcimento ao errio pelo dano causado, sujeita-se o responsvel aplicao de multa prevista nos arts. 68 e 108 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas e do seu Regimento, respectivamente, cujo valor tem por parmetro at cem por cento do dano causado ao errio.15 Ficam, assim, ntidas duas das dimenses do julgamento de contas, a primeira, indenizatria, cujo objetivo o ressarcimento do errio, no sano e sim obrigao de reparar a leso patrimonial que deu causa. A segunda, de cunho puramente sancionatrio, consubstanciado na multa pecuniria aplicada. O fato a sustentar, tanto o dever de indenizar, quanto a multa, so os mesmos, porm, por possurem propsitos distintos, no violam o princpio do nom bis in idem, como sustentam Atche e Maciel, ao comentarem as sanes e as medidas cautelares aplicadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (2004, p. 336). A responsabilidade civil a ser lanada na pessoa de quem deu causa ao dano ao errio subjetiva, de modo que se faz necessrio provar a culpa de quem se tem por responsvel. Deve-se comprovar o nexo de causalidade entre a leso gerada para o errio e a ao ou omisso do responsvel. preciso, portanto, caracterizar a atuao com culpa, concebida esta em sentido amplo, fundada tanto na imprudncia, impercia ou negligncia do agente que no pretende o resultado, que caracteriza a culpa strictu sensu, quanto na ao ou omisso com a inteno de provocar o dano, que evidencia o dolo do agente. A deciso do Tribunal de Contas que imputar dbito ou aplicar multa, por fora do disposto no art. 71, 3o, da Constituio Federal, tem eficcia de ttulo executivo, ou seja, autoriza a cobrana judicial sem discusso do mrito, a dvida decorrente da deciso lquida e certa. Constatada a ocorrncia de dano pela prtica de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico injustificado, ou desfalque, desvio de dinheiro bens ou valores pblicos, que, como visto, conduzem a Corte de Contas a julg-las irregulares, o Tribunal de Contas providenciar a imediata remessa de cpia da documentao pertinente ao Ministrio Pblico Estadual, para que sejam ajuizadas as aes civis e penais cabveis. A Lei Orgnica do Tribunal de Contas prev, ainda, cumulativamente com as demais sanes, caso o responsvel tenha, por dois exerccios consecutivos ou no, suas contas julgadas irregulares, a recomendao autoridade competente, a inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana na administrao pblica estadual ou municipal, por prazo no superior a cinco anos.16
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Art. 68 da LC no 202/00 e art. 108, da Resoluo no 06/00. Art. 72 da LC no 202/00.

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H ainda, punies reflexas decorrentes do julgamento pela irregularidade das contas. Alm daquelas aplicadas diretamente pelo Tribunal de Contas. Quem tiver suas contas julgadas irregulares ser inscrito em lista a ser encaminhada ao Tribunal Regional Eleitoral, ficando, assim, sujeito impugnao de sua candidatura para cargo eletivo, por ao de qualquer candidato, partido poltico, coligao partidria ou do Ministrio Pblico, no prazo cinco dias, contados da publicao do pedido de registro do candidato.17

CONCLUSO
A atuao do Tribunal de Contas est presente de forma marcante no mbito da administrao pblica, contudo, qualquer pessoa que venha a se responsabilizar pela guarda ou aplicao de recursos pblicos fica tambm jungida jurisdio da Corte de Contas, obrigando-se, destarte, ao dever de prestar contas. necessrio ter cincia dessa condio de jurisdicionado e conhecimento acerca da jurisdio dos Tribunais de Contas, para bem precisar a quem se deve prestar contas, como e quando. Ademais, apesar de o Tribunal de Contas da Unio servir de paradigma para a estruturao e funcionamento dos Tribunais de Contas Brasileiros, certas peculiaridades procedimentais lhes so especficas, o que pode repercutir na apresentao das contas de forma tardia ou em molde regulamentar no recomendvel. Aquele que tem suas contas submetidas ao julgamento do Tribunal de Contas, de forma imediata tem posto prova a qualidade da sua gesto, vis poltico que deriva do exame das contas e cujo resultado importa sociedade. Fica Sujeito aplicao de sanes pela prtica de irregularidade ou ilegalidade, obrigando-se ao pagamento de multa, e ainda, se der causa a dano ao errio, obriga-se ao dever de restitu-lo em razo da imputao de dbito, o que caracteriza a apurao da responsabilidade civil pelo Tribunal de Contas. De forma reflexiva e mediata, poder ser demandado em ao penal e civil pelo Ministrio Pblico, em decorrncia de representao formulada pelo Tribunal de Contas; ficar inabilitado para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana e, ainda, ter impugnada a sua candidatura para cargo eletivo. Por fim, cabe recomendar a todos que se inscrevem ou venham a compor o rol de jurisdicionados ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina que primeiro, invistam-se das melhores intenes e valores ao gerir recursos pblicos, primando pela qualidade quando da sua aplicao, de modo a satisfazer os interesses da sociedade, que afinal banca, por meio do pagamento dos tri-

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Art. 11, 5o da Lei no 9.504/97 (federal), art. 3o, da LC no 64/90 (federal) e art. 114 da LC no 202/00.

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butos o funcionamento e o aparelhamento estatal. Segundo, atentem para as regras procedimentais atinentes prestao de contas, observando as formalidades e prazos para a sua apresentao ao Tribunal de Contas, para com segurana e tranquilidade poderem fazer prova da boa e regular gesto dos recursos pblicos.

REFERNCIAS
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RESPONSABILIDADE PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS

SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Lei Complementar no 202/00. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Resoluo no TC-06/01. Institui o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Comentrios Lei Orgnica e ao Regimento Interno. TCE/SC: Florianpolis. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Recurso. Processo no TCE-01/02202249. Relator: Conselheiro Jos Carlos Pacheco. Florianpolis, 08 de abril de 2002. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Recurso. Processo no TCE-02/08445145. Relator: Conselheiro Jos Carlos Pacheco. Florianpolis, 14 de abril de 2003. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Recurso. Processo no REC-03/03200626. Relator: Conselheiro Clvis Matos Balsini. Florianpolis, 25 de julho de 2005. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Recurso. Processo no PCA-03/03089334. Relator: Conselheiro Luiz Roberto Herbst. Florianpolis, 17 de agosto de 2005. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Recurso. Processo no TCE-04/01614719. Relator: Conselheiro Luiz Suzin Marini. Florianpolis, 16 de junho de 2004. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2009. SANTA CATARINA. Tribunal de Contas. Resoluo no TC-16/94. Estabelece o sistema de comprovao e de demonstraes contbeis, por meios informatizado e documental. Disponvel em: <www.tce.sc.gov.br>. Acesso em: 20 de mar. 2009. SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Procedimento administrativo nos Tribunais de Contas e Cmaras Municipais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.

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ANOTAES

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CONCESSES: TRANSPORTE COLETIVO E SANEAMENTO BSICO

Otto Cesar Ferreira Simes


Auxiliar de Atividades Administrativas e de Controle Externo

INTRODUO
Nos estudos antropolgicos, possvel verificar que a forma de organizao social dos primeiros grupamentos humanos, comparada com a estrutura atual, era bastante simples. Esses grupos eram nmades, vivendo em cavernas e a forma de alimentao era por meio da caa, pesca, e coleta de frutos, sendo que ao exaurir as reservas naturais de determinado lugar esses grupamentos buscavam outras reas para extrair os alimentos necessrios. Com o surgimento de tcnicas agrcolas esses grupamentos passam de nmades para sedentrios fixando-se no campo e estabelecendo as primeiras povoaes. Nesta fase comea a surgir entre outras coisas diviso do trabalho e a moeda. A partir desta nova organizao social vo surgindo diversas atividades econmicas que vo sendo incorporadas sociedade. O homem passa a utilizar tcnicas agrcolas e a criar animais. Com a prosperidade desses grupos, comeam os ataques de tribos rivais. Para fazer frente necessidade de segurana necessria a formao de exrcitos. Este talvez possa ser considerado o primeiro servio pblico. Verifica-se desta forma que as atividades desenvolvidas pelo ser humano esto em constante transformao. Desta forma devido ao dinamismo existente um servio realizado pela iniciativa privada pode passar a ser de responsabilidade do Estado e vice e versa. O mesmo se aplica em relao aos servios que surgem que pode ser considerado pblico, ou ser executado pela iniciativa privada conforme o enquadramento desses servios nos pressupostos legais.

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Assim sendo, este trabalho uma coletnea de diversos relatrios elaborados pelos Auditores de Controle Externo da Diretoria de Licitaes e Contrataes, visando demonstrar a linha de pensamento adotada nesta Corte de Contas.

1 CONCESSO DE SERVIO PBLICO


Para definir o que seja servio pblico Di Pietro (1992, p.76) cita os seguintes autores: Masago, que considera toda atividade que o Estado exerce para cumprir os seus fins; para Cretella Jnior seria toda atividade que o Estado exerce, direta ou indiretamente, para a satisfao das necessidades pblicas mediante procedimento tpico de direito pblico; j para Meirelles, seria: todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade, ou simples convenincia do Estado. Concluindo sobre o tema Di Pietro (1992, p. 79) deixa evidenciado o conflito existente entre os administrativistas:
a noo de servio pblico no permaneceu esttica ao longo do tempo; houve uma ampliao de sua abrangncia, para incluir atividades de natureza comercial, industrial e social; o Estado que, por meio de lei, escolhe quais as atividades que, em determinado momento, sero consideradas como Servio Pblico [...] isto exclui a possibilidade de distinguir-se, mediante critrios objetivos, o servio pblico da atividade privada; esta permanecer como tal enquanto o Estado no a assumir como prpria;o servio pblico varia no s no tempo como tambm no espao, pois depende da legislao de cada pas a maior ou menor abrangncia das atividades definidas como servios pblicos;no se pode dizer, dentre os conceitos mais amplos ou mais restritos, que um seja mais correto que o outro; pode-se graduar de forma decrescente os vrios conceitos: os que incluem todas as atividades do Estado (legislao, jurisdio e execuo); os que s consideram as atividades administrativas, excluindo jurisdio e legislao, sem distinguir o servio pblico do poder de polcia, fomento e interveno; os que preferem restringir mais para distinguir o servio pblico das outras trs atividades da Administrao Pblica.

1.1 DEFINIES Aps discorrer sobre os diversos doutrinadores que definiram das mais diversas formas o que seja concesso, cabe ressaltar a definio do art. 2o, do inciso II, da Lei no 8.987/95:
Art. 2o. [...] II concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;

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Sobre este artigo cabe efetuar os seguintes destaques: a)  conforme visto anteriormente, o servio para ser pblico deve ser atribudo ao Estado atravs de lei e satisfazer necessidades coletivas sempre atravs do regime jurdico pblico; b)  esta delegao somente pode ocorrer atravs de um ente da federao, que seria o poder concedente; c)  a necessidade de realizao de licitao na modalidade de concorrncia, seguindo no que couber a atual Lei de Licitao no 8.666/93, nos termos do art. 18, da Lei no 8.987/95, d) s  omente pessoa jurdica, ou seja, no existe concesso para pessoa fsica, que tenha capacidade para executar o servio; e)  sua conta e risco cabe ressalvar que este artigo no impossibilita a reviso do valor do contrato atravs da aplicao do equilbrio econmico-financeiro do contrato; f)  prazo determinado, no existe previso explcita de prazo na legislao, entende-se que seria o prazo necessrio para que a concessionria obtenha o retorno do Investimento efetuado.

2 ASPECTOS OBSERVADOS NA ANLISE DE CONCESSES PELO TCE/SC


2.1. PREVISO DE TIPO DE LICITAO TCNICA E PREO De acordo com os itens 2 e 10 do Edital, analisado nesta Corte de Contas:
2. O tipo de licitao ser o de TCNICA E PREO, de conformidade com o contido no inciso III, 1o, art. 45, da Lei no 8.666/93. [...] 10. No julgamento da presente LICITAO, ser utilizada a combinao dos critrios de menor valor da tarifa do servio pblico a ser prestado com o de melhor tcnica, nos termos do art. 15, V, da Lei Federal no 8.987/95.

Acerca do tipo de licitao melhor tcnica ou tcnica e preo, o art. 46, caput, e 46, 3o, da Lei no 8.666/93 dispe que:
Art. 46. Os tipos de licitao melhor tcnica ou tcnica e preo sero utilizados exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos, ressalvado o disposto no 4o do artigo anterior (Redao dada pela Lei no 8.883, de 1994).

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3o. Excepcionalmente, os tipos de licitao previstos neste artigo podero ser adotados, por autorizao expressa e mediante justificativa circunstanciada da maior autoridade da Administrao promotora constante do ato convocatrio, para fornecimento de bens e execuo de obras ou prestao de servios de grande vulto, majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito, atestado por autoridades tcnicas de reconhecida qualificao, nos casos em que o objeto pretendido admitir solues alternativas e variaes de execuo, com repercusses significativas sobre sua qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade concretamente mensurveis, e estas puderem ser adotadas livre escolha dos licitantes, na conformidade dos critrios objetivamente fixados no ato convocatrio.

No caso da concesso para ser considerada como tcnica e preo deve ficar evidenciada a predominncia de no mnino uma das seguintes caractersticas: a) servio intelectual (art. 46, caput, da Lei no 8.666/93); b) aquisio de bens ou servios de informtica (art. 45, 4o, da Lei no 8.666/93); c)  prestao de servios de grande vulto e dependente de tecnologia nitidamente sofisticada (art. 46, 3o, da Lei no 8.666/93). Justen Filho (1995) explica acerca da discricionariedade da Administrao na determinao do tipo de licitao:
afirma-se muito restrita a margem de liberdade de escolha do tipo de licitao. [...] 15.1. Em primeiro lugar, a licitao de preo-base foi proscrita. Tratava-se de figura onde os critrios tcnicos acabavam funcionando como forma de dirigismo da licitao, visando a beneficiar fornecedores predeterminados. 15.2. Depois, as licitaes de tcnica foram transformadas em exceo. A regra a licitao de menor preo. Somente se admite licitao de tcnica em hipteses exaustivamente indicadas nos arts. 45, 4o, e 46, caput e 3o. Os casos autorizados so (a) servios de natureza predominantemente intelectual; (b) bens e servios de informtica; e (c) contratos de grande vulto majoritariamente dependentes de tecnologia sofisticada e de domnio restrito, que comportem solues alternativas e variaes de execuo. 16. Ainda nas hipteses expressamente previstas em lei, no caber licitao de vantagem tcnica quando a satisfao da necessidade pblica no depender de solues tcnicas complexas. Mesmo, porm, em casos de complexidade tcnica, no ficar automaticamente autorizada licitao de tcnica, a no ser quando o incremento da qualidade tcnica representar uma efetiva vantagem para a Administrao Pblica. Se a necessidade pblica for satisfeita igualmente por propostas que atendam a requisitos tcnicos mnimos (mais complexos ou menos complexos), dever adotar-se licitao do tipo menor preo.

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Essa interpretao confirmada pela minuciosa redao do art. 46, 3o. Esse dispositivo, que o mais longo de toda a Lei no 8.666, referiu-se aos casos onde a variao da tcnica produzisse repercusses significativas sobre qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade, concretamente mensurveis. Anote-se que as condies previstas no dispositivo devero estar cumulativamente presentes.

Esta Corte de Contas, quando do julgamento do Processo no ECO-08/00085183 (concesso de servio pblico de transporte coletivo de passageiros), proferiu a Deciso no 551/08:
O TRIBUNAL PLENO, diante das razes apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituio do Estado e no art. 1o da Lei Complementar no 202/00, decide: 6.1. Arguir as ilegalidades abaixo descritas, constatada, no Edital de Concorrncia no 01/08, de 30/01/2008, da Prefeitura Municipal de Brusque, cujo objeto a escolha de uma nica empresa ou consrcio para a execuo dos servios pblicos essenciais de transporte coletivo de passageiros do Municpio de Brusque, abrangendo a zona urbana e rural do Municpio, de conformidade com o que estabelece a Lei (municipal) no 3.070, de 20/12/2007, em regime de concesso, com valor mximo previsto de R$ 10.625.000,00, e apontadas no Relatrio de Instruo DLC/Insp. 2/Div. 4 no 022/08 e no Parecer MPjTC no 0653/08: 6.1.1. escolha do tipo de licitao no adequada para o objeto a ser licitado, contrariando o caput do art. 46 da Lei no 8.666/93 (item 2.1 do Relatrio DLC); [...]

Consequentemente, se o tipo de licitao adotado no o adequado, tambm o critrio de julgamento constante do Edital no est correto. 2.2  PREVISO DE POSSIBILIDADE DE RESOLUO DE CONTROVRSIAS ATRAVS DA ARBITRAGEM Quando da anlise de um Edital, verificou-se que constava no item 187 a seguinte disposio:
187. As controvrsias que vierem a surgir entre CONCEDENTE e a CONCESSIONRIA, durante a vigncia da CONCESSO, a qualquer tempo, e que no possam ser solucionadas mediante acordo, podero ser submetidas arbitragem, nos termos do art. 6o da Lei no 9.307/96.

A questo da arbitragem nos contratos administrativos tema polmico. Cabe ressaltar que existe previso legal do instituto no art. 23-A da Lei no 8.987/95:
Art. 23-A. O contrato de concesso poder prever o emprego de mecanismos privados para resoluo de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em lngua portuguesa, nos termos da Lei no 9.307, de 23 de setembro de 1996 (Includo pela Lei no 11.196, de 2005).

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O Tribunal de Contas da Unio, no Acrdo no 391/08, Plenrio, discorre acerca da questo, entendendo, em sntese, que somente em contratos em que a Administrao se iguala ao particular, como naqueles regidos por normas de direito privado [...] seria defensvel a utilizao da arbitragem diante da natureza disponvel do negcio jurdico:
17. No que tange possibilidade da adoo do processo de soluo de divergncias previsto na Lei no 8.987/95 (Lei das Concesses) e no contrato de concesso, cabem algumas consideraes. 18. Primeiramente, ressalta-se que a Lei das Concesses ao se referir ao modo amigvel de soluo de divergncias como clusula essencial do contrato de concesso no definiu com preciso de que forma seria instrudo tal procedimento, ou seja, no h previso expressa na lei da possibilidade da utilizao da arbitragem. Apesar disso, o contrato de concesso prev expressamente essa possibilidade em suas clusulas 190 a 196 (fls. 45 a 46 do vol. 5 do TC-005.006/1998-8). Vale destacar que somente em 23 de setembro de 1996 foi publicada a Lei no 9.307 dispondo sobre o instituto da arbitragem. 19. Da Lei no 9.307/96, destaca-se o seu art. 1o: As pessoas capazes de contratar podero valer-se da arbitragem para dirimir litgios relativos a direitos patrimoniais disponveis, bem como o seu art. 18: O rbitro juiz de fato e de direito, e a sentena que proferir no fica sujeita a recurso ou homologao pelo poder judicirio. Alm disso, a Lei no 10.358/01, que modificou o Cdigo de Processo Civil, alterou o seu art. 584, inciso III, tornando a sentena arbitral um ttulo executivo judicial. 20. Antes de nossas consideraes, lembramos o entendimento de Maral Justen Filho sobre o modo amigvel de soluo das divergncias contratuais: [...] o contrato poder determinar soluo amigvel de conflitos e desavenas. A regra remete matria da arbitragem. Seria at ideal que os conflitos entre as partes fossem objeto de composio segundo a via da arbitragem. necessrio ressaltar a natureza indisponvel do interesse pblico, assim como a auto-executoriedade dos atos administrativos. Isso provoca dificuldades na adoo da arbitragem. 21. Acrescente-se os ensinamentos da doutrina de Maria Slvia di Pietro. Ligado a esse princpio de supremacia do interesse pblico tambm chamado de princpio da finalidade pblica est o da indisponibilidade do interesse pblico que segundo Celso Antnio Bandeira de Mello [... significa que sendo interesses qualificados como prprios da coletividade internos ao setor pblico no se encontram livre disposio de quem quer que seja, por inapropriveis. O prprio rgo administrativo que os representa no tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas cur-los o que tambm um dever [...]. Mais alm, diz que as pessoas administrativas no tm portanto disponibilidade sobre os interesses pblicos confiados sua guarda e realizao. Esta disponibilidade est permanentemente retida nas mos do Estado (e de outras pessoas polticas, cada qual na prpria esfera) em sua manifestao legislativa. Por isso, a Administrao e a pessoa administrativa, autarquia, tm carter instrumental.

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22. Cabe-nos ressaltar que o contrato de concesso nada mais do que um contrato administrativo, celebrado com pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, para a consecuo de fins pblicos, segundo o regime jurdico de direito pblico. Nesse tipo de contrato, no existe equivalncia das partes contratantes como ocorre nos contratos de direito privado, e sim o carter da verticalidade, ou seja da supremacia do interesse pblico. 23. Portanto, ao interpretar a Lei da Arbitragem observa-se o seu carter facultativo. Melhor explicando, em seu art. 1o est expresso no verbo podero o carter de opo das partes contratantes em valerem-se do instituto da arbitragem para a soluo de divergncias contratuais. Ademais, existe o agravante do carter terminativo das decises arbitrais, das quais afastada a tutela do Poder Judicirio. 24. Nesse contexto, parece-nos descabida a possibilidade de interpretar a clusula da Lei de Concesses como uma possibilidade de utilizao do instituto da arbitragem. Com efeito, no cabe ao administrador pblico a discricionariedade de optar ou no pela arbitragem, dispondo sobre o patrimnio pblico ou o interesse pblico, bem como afastar a tutela jurisdicional, em se tratando de um contrato administrativo de direito pblico. Somente em contratos em que a Administrao se iguala ao particular, como naqueles regidos por normas de direito privado como contratos de seguro, de financiamento, de locao (em que o poder pblico seja locatrio), conforme o disposto no art. 62, 3o, inciso I, da seria defensvel a utilizao da arbitragem diante da natureza disponvel do negcio jurdico. 25. Alm disso, diante da impossibilidade de o administrador pblico ter discricionariedade para dispor do interesse pblico, somente seria cabvel, mesmo assim de forma relativa, a utilizao da arbitragem em situaes envolvendo direitos indisponveis, caso houvesse autorizao legislativa expressa nesse sentido. Somente aos agentes polticos, estes sim formadores da vontade superior do Estado legitimados na maioria dos casos pelo voto popular cabe definir quais seriam as situaes, em sede de contrato administrativo, a se admitir a utilizao da arbitragem abdicando-se da supremacia do interesse pblico em troca da celeridade processual nas lides entre o poder concedente e os contratados. [...] 27. Desde a Deciso no 188/95 TCU/Plenrio, que tratou do pedido de reexame da Deciso no 763/94 TCU/Plenrio, adotada quando da apreciao do relatrio de acompanhamento dos procedimentos relativos aos estudos da viabilidade tcnica e licitao da concesso de explorao da Ponte Rio-Niteri, portanto, anteriormente Lei de Concesses e Lei da Arbitragem, o Tribunal vem discutindo a questo da pertinncia do uso do instituto da arbitragem nos contratos de concesso de servios pblicos. [...] 30. Dessa forma, o Tribunal Pleno, diante das razes expostas no julgamento do recurso, decidiu, no que tange questo da utilizao da arbitragem como forma de soluo de lides no contrato relativo concesso da Ponte Rio-Niteri:

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3. Determinar ao Departamento Nacional de Estrada e Rodagem (DNER), que no tocante: I ao contrato relativo Ponte Presidente Costa e Silva: [...] b) no incluir, na parte da arbitragem, clusulas que no observem estritamente o princpio da legalidade e a indisponibilidade do interesse pblico; [...] Impende assinalar que, atualmente, a discusso sobre a possibilidade de adoo de juzo arbitral nos contratos de concesso de servios pblicos assume novos contornos, tendo em vista a incluso do art. 23-A ao texto da Lei no 8.987/95, promovida pela Lei no 11.196, de 2005. Eis o que ele dispe: O contrato de concesso poder prever o emprego de mecanismos privados para resoluo de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em lngua portuguesa, nos termos da Lei no 9.307, de 23 de setembro de 1996. Ao comentar o referido dispositivo, o ilustre doutrinador pontifica que: O importante ter-se patenteado um reconhecimento inequvoco da Lei, este sim, bem definido, de que h sempre um campo de interesse patrimoniais disponveis dentro do qual a arbitragem no apenas aceitvel, porm, mais que isso, recomendvel como alternativa ao litgio judicial. E neste ponto reside a inovao oportuna e modernizadora introduzida pelo legislador brasileiro [...] Por outro lado, para aqueles que vem nesse novo dispositivo a autorizao especfica de que carecia a Administrao para adotar o juzo arbitral nos contratos de concesso, acreditando que com o acrscimo do art. 23-A ao texto da Lei no 8.987/95 a arbitragem pode ser utilizada em todos os casos, preciso no perder de vista o comando do art. 1o da Lei no 9.307/96, segundo o qual, frisa-se, a aplicao do instituto se destina a dirimir litgios relativos a direitos patrimoniais disponveis. A partir da citada alterao legislativa, tenho para mim que a discusso sobre a matria se transfere da possibilidade ou no de utilizao da arbitragem para a delimitao da extenso e do alcance da aplicao desse instituto (e outros mecanismos privados de soluo de divergncia) nos servios pblicos concedidos. [...] Acredito que uma vez constatada a existncia de direitos patrimoniais disponveis deve-se conferir eficcia ao citado art. 23-A da Lei no 8.987/95, de modo a admitir a previso contratual da arbitragem.

Tal como ressaltado no referido Acrdo, a partir da alterao legislativa na Lei de Concesses (art. 23-A), entende-se que a arbitragem pode ser utilizada, mas h necessidade da delimitao da extenso e do alcance do instituto para dirimir to-somente questes referentes a direitos patrimoniais disponveis, uma vez que o direito pblico indisponvel. Sobre o princpio da indisponibilidade do interesse pblico Meirelles (2007, p. 103) explica que:
Administrao Pblica no pode dispor desse interesse geral nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo porque ela no titular do interesse pblico, cujo titular o Estado, que, por isso, mediante lei poder autorizar a disponibilidade ou a renncia.

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Levando em considerao o referido princpio, difcil imaginar, devido ausncia de norma, o que seria um direito pblico disponvel a ser dirimido via arbitragem, pois a concesso versa sobre interesse pblico indisponvel e a arbitragem pode ser aplicada apenas em se tratando de direitos patrimoniais disponveis. 2.3 PREVISO DE UTILIZAO DO VALOR DO COEFICIENTE K Na anlise efetuada da licitao, verificou-se que o item 48, alnea a, previa:
48. A PROPOSTA COMERCIAL ser apresentada em meio digital CD (disco compacto) e 1 (uma) via e conter: a) O valor do coeficiente K, previsto no Anexo IV;

O Anexo IV do Edital, por sua vez, traz as seguintes informaes para elaborao da proposta comercial:
A PROPOSTA COMERCIAL ser composta de duas partes, a saber: a) Carta de Apresentao da proposta (MODELO A) indicando o Valor do Coeficiente de Tarifas K, cujo valor mximo ser igual a 1,0000 (um inteiro e zero dcimos milsimos), a ser aplicado sobre os valores das tarifas de gua e esgoto constantes da Tabela 1 do Anexo II, a validade da proposta e os fatores de ponderao para clculo do REAJUSTE (MODELO A). Os fatores de ponderao acima definidos devero ser calculados em conformidade com a PROPOSTA COMERCIAL, especialmente quanto ao Plano de Negcios de cada LICITANTE; b) Plano de Negcios da LICITANTE (MODELO B), apresentado conforme detalhamento a seguir, para fins de verificao da adequao entre a PROPOSTA TCNICA e a PROPOSTA COMERCIAL, bem como permitir a verificao da viabilidade do projeto proposto pela LICITANTE.

Analisando a utilizao do fator K, verifica-se que este no possibilita ao licitante cotar o preo unitrio dos servios e ou obras a serem executados, uma vez que este dever cotar um valor a ser aplicado no preo global estimado para a licitao. Desta forma anulada qualquer vantagem competitiva que a empresa tenha. A este respeito cabe citar a definio de vantagem competitiva e de liderana de custo constante na Enciclopdia knoow.net (2009):
Vantagem Competitiva um conceito desenvolvido por Michael E. Porter no seu best-seller Competitive Advantage e que procura mostrar a forma como a estratgia escolhida e seguida pela organizao pode determinar e sustentar o seu sucesso competitivo. A vantagem competitiva surge fundamentalmente do valor que uma determinada empresa consegue criar para os seus clientes e que ultrapassa os custos de produo. O termo valor aqui aplicado repre-

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senta aquilo que os clientes esto dispostos a pagar pelo produto ou servio; um valor superior resulta da oferta de um produto ou servio com caractersticas percebidas idnticas aos da concorrncia, mas por um preo mais baixo ou, alternativamente, da oferta de um produto ou servio com benefcios superiores aos da concorrncia que mais do que compensam um preo mais elevado. Segundo Porter, existem dois tipos bsicos de vantagem competitiva: a liderana no custo e a diferenciao, as quais, juntamente com o mbito competitivo, definem os diferentes tipos de estratgias genricas [...] Liderana no Custo A liderana no custo corresponde a uma das estratgias genricas descritas por Michael E. Porter. Neste tipo de estratgia, a empresa procura tornar-se no produtor com mais baixos custos no seu sector de actividade. Seguindo esta estratgia, a empresa apresenta um mbito de actuao amplo e procura atingir diversos segmentos de mercado, sendo a prpria amplitude da empresa um importante factor de vantagem ao nvel dos custos (conseguido atravs, por exemplo, de economias de escala e de economias de gama). As fontes de vantagem de custos variam fortemente com o sector de actividade e com a sua prpria estrutura, podendo incluir o aproveitamento de economias de escala e de economias de gama, utilizao de tecnologias patenteadas, acesso preferencial a matrias-primas e outros factores de produo, etc. Em geral, um produtor que opta por uma estratgia de baixo custo produz um produto estandardizado, focando-se no essencial do produto e colocando a nfase na obteno de vantagens de custo absoluto e de escala

Outra repercusso seria nas alteraes quantitativas e quando da verificao do equilbrio econmico-financeiro do contrato, conforme pode ser visualizado em Campiteli (2006) :
Segundo o professor Antnio Moreira Campolina, na Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (Novacap), anteriormente Lei no 8.666/93, costumava-se utilizar o fator K, de 0 a 1, como critrio de classificao das propostas, onde o fator K representava uma parcela a ser multiplicada pelo preo-base (global ou unitrios) divulgado pelo rgo contratante. Vencia a licitao quem ofertasse o menor fator K. Os preos-unitrios adotados no contrato eram os do rgo contratante multiplicados pelo fator K do vencedor. Porm, quando havia necessidade de promover alteraes quantitativas na planilha, ocorria incompatibilidade entre os preos da contratada e do contratante, forando negociao dos preos, alterando as condies iniciais da contratao. Muitas dessas alteraes ocorriam porque os concorrentes se baseavam somente nas planilhas da contratante sem confrontar.

A este respeito o Tribunal de Contas atravs da Deciso no 2.205/08, referente ao Processo no ELC-08/00364570 decidiu:

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O TRIBUNAL PLENO, diante das razes apresentadas pelo Relator e com fulcro no art. 59 c/c o art. 113 da Constituio do Estado e no art. 1o da Lei Complementar no 202/00, decide:

6.1. Arguir as ilegalidades abaixo descritas, constatadas no Edital de Concorrncia no 001/08, de 30/05/2008, da xxxxxxxxxx, cujo objeto a seleo de empresa para execuo de obras civis para assentamento de Rede Coletora de Esgotos, Ligaes Prediais, Estaes de Recalque, Emissrios de Recalque e Estao de Tratamento de Esgotos do Sistema de Esgotamento Sanitrio do xxxxxxxxxxxx, com valor mximo previsto de R$ 13.988.998,00, e apontadas nos Relatrios DLC/Insp. 1/Div. 3 no 165/08 e DLC/Insp. 2/Div. 4 no 294/08 e no Parecer MPjTC no 3.786/08:[...]

6.1.5. Utilizao de multiplicador nico (fator K) a ser aplicado sobre os preos do oramento bsico para a apresentao dos preos ofertados pelas licitantes, em detrimento do critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global previsto no art. 40, X, da Lei (federal) no 8.666/93, alm de no atender ao princpio da economicidade, contrariando o art. 3o da mesma Lei (item 2.3.2 do Relatrio no 165/08);

2.4 CONTROLE PATRIMONIAL DOS BENS INTEGRANTES DA CONCESSO Na Clusula 10 da Minuta do Contrato, analisado nesta Corte de Contas, estava previsto:
CLUSULA 10 BENS INTEGRANTES DA CONCESSO 10.1. A CONCESSO ser integrada pelos bens que lhe esto afetos, considerados como todas as instalaes, equipamentos, mquinas, aparelhos, edificaes, acessrios, enfim todos os bens necessrios e vinculados adequada execuo do SERVIO PBLICO DE GUA E ESGOTO, que constam do Anexo VII, incluindo os bens que venham a ser adquiridos ou construdos pela CONCESSIONRIA, ao longo do perodo de CONCESSO, que sejam vinculados execuo adequada do SERVIO PBLICO DE GUA E ESGOTO. 10.2. Os bens afetos CONCESSO no podero ser alienados, exceto no caso de substituio, ou onerados pela CONCESSIONRIA, por qualquer forma, sob pena de caducidade. 10. 4. Para os efeitos do disposto nos itens anteriores, os bens devero estar devidamente registrados na contabilidade da CONCESSIONRIA, de modo a permitir a sua fcil identificao pelo CONCEDENTE. 10.5. Na data de assuno do SERVIO PBLICO DE GUA E ESGOTO, as PARTES devero assinar o Termo de Recebimento dos Bens, que relacionar todos os bens afetos CONCESSO, que sero entregues pelo CONCEDENTE CONCESSIONRIA. 10.6. O CONCEDENTE obriga-se a entregar os bens afetos CONCESSO inteiramente livres e desembaraados de quaisquer nus ou encargos.

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Os bens afetados prestao do servio esto submetidos a regime jurdico de direito pblico. Segundo Di Pietro (2005, p. 108-109).
Como empresa concessionria do servio pblico, ela dispe de bens que esto vinculados prestao do servio, sob pena de paralisao que infringe o princpio da continuidade. Esses bens esto submetidos a regime jurdico de direito pblico, da mesma forma que os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial, referidos no art. 99 do Cdigo Civil.

Como bens pblicos que so, faz-se necessria a fiscalizao dos referidos bens, conforme dispem os arts. 23, inciso VII, e 31, inciso II, da Lei no 8.987/95, e para isto torna-se necessrio entre outras medidas a existncia de um laudo de avaliao das condies em que os bens esto sendo entregue e a necessidade de autorizao do poder concedente para a alienao dos bens.
Art. 23. So clusulas essenciais do contrato de concesso as relativas: [...] VII forma de fiscalizao das instalaes, dos equipamentos, dos mtodos e prticas de execuo do servio, bem como a indicao dos rgos competentes para exerc-la; Art. 31. Incumbe concessionria: [...] II manter em dia o inventrio e o registro dos bens vinculados concesso;

2.5 PREVISO DE FRMULA FIXA PARA O REAJUSTE DAS TARIFAS Prev a Clusula 15 da Minuta do Contrato:
CLUSULA 15 SISTEMA Tarifrio 15.1. As TARIFAS que iro remunerar a CONCESSIONRIA e a poltica tarifria aplicvel CONCESSO so aquelas indicadas no Anexo II deste CONTRATO, observada a PROPOSTA COMERCIAL da LICITANTE VENCEDORA, que entram em vigor na data de assuno do SISTEMA pela CONCESSIONRIA. 15.2. As TARIFAS sero preservadas pelas regras de REAJUSTE e REVISO previstas na Lei Federal no 8.987/95 e nas Leis Municipais aplicveis, bem como pelas regras previstas neste CONTRATO, com a finalidade de assegurar s PARTES, durante todo o prazo da CONCESSO, a manuteno do equilbrio econmico-financeiro do CONTRATO.

Na Clusula 19 da Minuta do Contrato, h a seguinte previso:


19.1. Os valores das TARIFAS sero reajustados, a cada 12 (doze) meses, com base na frmula estabelecida no item 19.2 abaixo. 19.2. Considerar-se- como data-base para efeito de clculo do primeiro REAJUSTE a data de apresentao das propostas. O REAJUSTE das TARIFAS ser efetivado no ms de junho de cada ano da

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CONCESSO, de acordo com a frmula abaixo: IR = [P1 (IMOi / IMOo) + P2 (IEEi / IEEo) + P3 (ITQi / ITQo) + P4 (ICCi / ICCo) + P5 (IPCAi / IPCAo)] Onde: IR o ndice de reajuste e P1, P2, P3, P4 e P5 so fatores de ponderao a serem aplicados sobre os ndices definidos abaixo. O somatrio dos mesmos deve ser igual a 1 e os seus valores so aqueles propostos pela LICITANTE VENCENDORA em sua PROPOSTA COMERCIAL. IMOi o ndce de mo-de-obra (coluna 29) publicado pela Fundao Getulio Vargas FGV, correspondente ao segundo ms anterior ao da alterao tarifria; IMOo o mesmo ndice acima, correspondente ao segundo ms anterior data-base definida neste instrumento; IEEi o valor da tarifa de energia eltrica referente ao Grupo A Convencional, Sub-grupo A4 (2,3 kV a 25 kV), valor de consumo em MWh, praticada pela concessionria local, correspondente ao segundo ms anterior ao da alterao tarifria; IEEo o mesmo ndice acima, correspondente ao segundo ms anterior data-base definida neste instrumento; ITQi o ndice da coluna 53 (Total da Indstria de Transformao Qumica) da Revista Conjuntura Econmica da Fundao Getlio Vargas, correspondente ao segundo ms anterior ao da alterao tarifria; ITQo o mesmo ndice acima, correspondente ao segundo ms anterior data-base definida neste instrumento; ICCi o ndice da coluna 1A (ndice Nacional da Construo Civil) da Revista Conjuntura Econmica da Fundao Getlio Vargas, correspondente ao segundo ms anterior ao da alterao tarifria; ICCo o mesmo ndice acima, correspondente ao segundo ms anterior data-base definida neste instrumento; IPCAi o ndice de preos ao consumidor amplo publicado pelo IBGE, correspondente ao segundo ms anterior ao da alterao tarifria; IPCAo o mesmo ndice acima, correspondente ao segundo ms anterior data-base definida neste instrumento;

No art. 40, XI, da lei de licitao, est previsto que o critrio de reajuste deve retratar a variao efetiva do custo de produo:
Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: [...]

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XI critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela;

A frmula do reajuste das tarifas, como visto, fixa, assim, durante todo o perodo de concesso, a despesa com mo de obra ser de 20%. Este percentual no retrata de forma efetiva os custos da execuo do contrato, pois a proporo das despesas varia anualmente conforme o predomnio, no exerccio financeiro, das variveis da frmula de reajuste, no caso: mo de obra para Investimentos, energia eltrica, produto qumicos, Investimentos e mo de obra custeio. Desta forma faz-se necessria a readequao dessa frmula para que seja compatibilizada com o fluxo de caixa da concesso, avaliando a proporo de gastos de cada uma das variveis determinadas pela Unidade, atravs da utilizao de uma frmula de reajuste paramtrica, que considera a proporo de cada custo anualmente. 2.6 FLUXO DE CAIXA INCOMPLETO A Administrao licitante estabeleceu que o valor estimado do contrato, seria de R$ 40.000.000,00 (quarenta milhes). J o item 1, do Anexo IV do Edital estabelece as seguintes tarifas que serviram de base para a estimao do valor da concesso: CONSUMO
Comercial Normal De 01 a 10 m R$ 2,7890/m De 11 a 99.999 m R$ 4,4931/m Industrial Normal De 01 a 10 m R$ 2,7890/m De 11 a 99.999 m R$ 4,4931/m Residencial Normal De 01 a 10 m R$ 1,9100/m De 11 a 25 m R$ 3,3618/m De 26 a 99.999 m R$ 4,6736/m Residencial Social De 01 a 10 m R$ 0,3570/m De 11 a 25 m R$ 0,9812/m De 26 a 99.999 m R$ 4,6736/m

Sucede que no foi apresentada qualquer fundamentao condizente com a natureza dos preos relativos concesso. dizer, os valores propostos para as diferentes classes consumidoras (industrial e residencial) deveriam ser fixados com base em estudos preliminares que considerem o prazo da concesso, as metas de expanso e modernizao que se pretende atingir, o custo efetivo dos servios concedidos, as fontes alternativas de receitas, a projeo de aumento da populao e dos quantitativos

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de resduos por ela gerados no prazo da concesso, enfim, vrios fatores econmicos, sociais e financeiros que devem restar devidamente previstos e equacionados em fluxo de caixa consistente e apto anlise dos licitantes, da populao e dos rgos de fiscalizao, inclusive desta Corte de Contas. Com efeito, no h qualquer indicativo que justifique a fixao dos valores constantes do quadro acima, devido ausncia dos critrios que nortearam a fixao dos preos. Ora, ao outorgar concesso, o Poder Pblico transfere ao particular a prestao do servio pblico, para que este o explore por sua conta e risco, ou seja, para que a concessionria explore economicamente tais servios, sujeitando-se s leas tpicas da seara empresarial, mas ao mesmo tempo protegida de eventual quebra do equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso, equilbrio este cujas balizas so determinadas previamente prpria licitao, atravs da previso e quantificao de todas as variveis envolvidas na fixao da tarifa mxima admitida no Edital, vale repisar, todas as receitas inclusive as alternativas e despesas efetivas e previsveis no lapso temporal da concesso, prazo este que pode ser restringido ou expandido considerando-se o valor da tarifa que se pretende estipular. Logo, mostra-se deficiente e inadequado o critrio utilizado pela Municipalidade licitante para efeito de fixao dos valores, vez que no fundado em estudo econmico-financeiros, circunstanciado, que demonstre ampla e minuciosamente todos os custos e ganhos previstos no decorrer do prazo da concesso. Diante do exposto, deve constar dos autos justificativas que demonstrem os motivos da fixao dos valores constantes no quadro sobredito, bem assim documentos que comprovem a realizao de estudo de fluxo de caixa circunstanciado que d suporte fixao dos valores mximos das tarifas a serem cobradas dos usurios dos servios que se pretende conceder atravs da licitao regida pelo Edital. 2.7 INOBSERVNCIA DOS REQUISITOS DA LEI NACIONAL No 11.445/07 A Lei no 11.445/07, estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico, abrangendo os servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, considerados parte integrante dos servios de saneamento bsico, conforme o art. 3o da Lei em foco descrito a seguir:
Art. 3o. Para os efeitos desta Lei, considera-se: I saneamento bsico: conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de: [...] a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente;

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Nota-se, assim, que os servios que se pretende conceder mediante a licitao regrada pelo Edital so, indubitavelmente, atividades sujeitas aos ditames da legislao vigente. Neste sentido, de se observar que a Lei no 11.445/07 elenca em seu art. 11 vrias condies de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, a includas as atividades relativas a abastecimento de gua e esgotamento sanitrio:
Art. 11. So condies de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico: I a existncia de plano de saneamento bsico; II a existncia de estudo comprovando a viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral dos servios, nos termos do respectivo plano de saneamento bsico; III a existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designao da entidade de regulao e de fiscalizao; IV a realizao prvia de audincia e de consulta pblicas sobre o edital de licitao, no caso de concesso, e sobre a minuta do contrato. 1o. Os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato devero ser compatveis com o respectivo plano de saneamento bsico. 2o. Nos casos de servios prestados mediante contratos de concesso ou de programa, as normas previstas no inciso III do caput deste artigo devero prever: I a autorizao para a contratao dos servios, indicando os respectivos prazos e a rea a ser atendida; II a incluso, no contrato, das metas progressivas e graduais de expanso dos servios, de qualidade, de eficincia e de uso racional da gua, da energia e de outros recursos naturais, em conformidade com os servios a serem prestados; III as prioridades de ao, compatveis com as metas estabelecidas; IV as condies de sustentabilidade e equilbrio econmico-financeiro da prestao dos servios, em regime de eficincia, incluindo: a) o sistema de cobrana e a composio de taxas e tarifas; b) a sistemtica de reajustes e de revises de taxas e tarifas; c) a poltica de subsdios; V mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios; VI as hipteses de interveno e de retomada dos servios. 3o. Os contratos no podero conter clusulas que prejudiquem as atividades de regulao e de fiscalizao ou o acesso s informaes sobre os servios contratados. 4o. Na prestao regionalizada, o disposto nos incisos I a IV do caput e nos 1o e 2o deste artigo poder se referir ao conjunto de municpios por ela abrangidos.

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Como se v, foi estabelecido como pressuposto de validade dos contratos de concesso de servios de saneamento bsico como o que decorrer da licitao regida pelo Edital ora examinada a observncia de alguns pr-requisitos, dentre os quais se destaca a prvia existncia de um plano de saneamento bsico, ao qual o projeto bsico da concesso deve obedincia, bem como a pr-existncia de normas de regulao as quais, nos casos de concesso, alm de prever a entidade de regulao e fiscalizao, devem, entre outras providncias, autorizar a contratao dos servios, indicar prazo para tal contratao, indicar as prioridades de ao que devem ser compatveis com as metas estabelecidas. 2.8 PREVISO DE PRORROGAO No item 158 do edital, foi localizada a previso de prorrogao do contrato de Parceria Pblico Privada (PPP), conforme segue:
158. A vigncia do CONTRATO ter incio a partir da data de sua assinatura e ter o prazo de 17 (dezessete) anos, prorrogvel nos prazos e nas condies previstos no referido instrumento contratual, obedecendo legislao aplicvel.

Os critrios de como se dar esta prorrogao esto na clusula 8, da minuta do contrato que prev:
CLUSULA OITAVA PRORROGAO DO CONTRATO 8.1. A critrio exclusivo da XXXXXXX, para assegurar a continuidade e qualidade dos SERVIOS e com base nos relatrios tcnicos sobre a regularidade e qualidade dos SERVIOS prestados pela SPE e submetidos XXXXXX, o prazo do CONTRATO poder ser prorrogado, mediante requerimento da SPE, que dever estar acompanhado de novo plano de investimento apresentado pela SPE para o novo perodo contratual. 8.2. O requerimento de prorrogao dever ser apresentado XXXXXX, at 24 (vinte e quatro) meses antes do trmino do prazo do CONTRATO, acompanhado dos comprovantes atualizados de regularidade e adimplemento das obrigaes fiscais, previdencirias, bem como de quaisquer outros encargos previstos na legislao de regncia.

Da leitura da possibilidade de prorrogao e dos critrios acima cabe as seguintes consideraes: Existe na Lei no 8.987/95, a previso legal para a prorrogao dessa espcie de contrato. Porm esta permisso deve ser interpretada de forma restritiva uma vez que no se trata da estipulao de uma nova Concesso. Ainda mais que ser apresentado pela Sociedade de Propsito especfico (SPE) um novo plano de investimento [...] para o novo perodo contratual a ser aprovado a critrio exclusivo da XXXXXXXXX.

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Entende-se ento que a prorrogao deve ser aplicada somente nos casos descritos no art. 65, II, d, da Lei no 8.666/93, a fim de possibilitar a finalizao dos investimentos inicialmente previstos. Cabe destacar que apesar da empresa ter prestado o servio com regularidade e qualidade este no so quesitos que possibilitem ignorar o princpio da isonomia e da competitividade excluindo quaisquer outros interessados devido ao fato de no terem prestado o servio anteriormente. Ainda, mais, que a legislao vigente no elenca os critrios para esta prorrogao a regularidade e qualidade dos servios prestados pela SPE. Admitir este tipo de disposio fere em primeiro lugar o princpio da impessoalidade, uma vez que a prorrogao somente se dar a critrio exclusivo da Companhia guas de Joinville. Com relao ao novo plano de investimento [...] para o novo perodo contratual, alm no caber a SPE elaborar um plano de investimento e sim ao poder Concedente uma vez que existe antagonismo entre os interesses: pblico e privado. 2.9 JULGAMENTO OBJETIVO O art. 55, inciso VII, da Lei no 8.666/93, determina que haja critrio para julgamento, com disposies claras e parmetros objetivos; Desta forma o edital deve contemplar os critrios de julgamento a serem aplicados na avaliao das propostas tcnicas. Esta, por sua vez, se presta para verificar se a licitante domina tecnicamente o assunto e conhece as caractersticas tcnicas e operacionais do projeto e problemas a serem enfrentados. A este respeito cabe descrever os critrios constantes do Anexo 02, do edital de concorrncia, analisado, que so os seguintes:
2.2 Notas Parciais 2.2.1 Metodologia de Trabalho, Recursos Tecnolgicos e Recursos Materiais a) Inaceitvel Nota Parcial = 0 (zero): Nesta qualificao sero enquadrados os itens de Avaliao para os quais o Proponente: no apresentou as informaes e proposies mnimas requeridas; apresentou as informaes e proposies com falhas, erros ou omisses que apontem para o conhecimento insuficiente dos assuntos; ou apresentou os conhecimentos necessrios, mas em desacordo com as condies estabelecidas neste ANEXO. b) Inadequado Nota Parcial = 20 (vinte): Sero enquadrados nesta qualificao os Itens de Avaliao para os quais o Proponente apresentou as informaes e proposies mnimas requeridas, em conformidade com as condies estabelecidas neste ANEXO, mas contendo erros ou omisses que, embora no caracterizem conhecimento insuficiente dos assuntos, sugerem que as proposies do Proponente no satisfazem,

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adequadamente, s expectativas mnimas da quanto qualidade dos servios que o Proponente se prope a prestar; c) Regular Nota Parcial = 40 (quarenta): Sero enquadrados nesta qualificao os Itens de Avaliao para os quais o Proponente apresentou as informaes e proposies mnimas requeridas, atendendo corretamente as condies estabelecidas neste ANEXO, mas no apresentou proposies ou organizao no sentido de propiciar um aperfeioamento perceptvel dos mtodos de trabalho que apontem para melhorias, em relao s condies mnimas exigidas no edital, na execuo dos servios objeto da licitao; em resumo, sero qualificados como regulares os Itens de Avaliao da proposta que apenas atendam integralmente s condies mnimas exigidas. Bom Nota Parcial = 60 (sessenta): Sero enquadrados nesta qualificao os Itens de Avaliao para os quais o Proponente apresentou as informaes e proposies mnimas requeridas, em conformidade com as condies estabelecidas neste ANEXO, mostrando, no entanto, um conhecimento mais aprofundado das tarefas que est se propondo a realizar, mostrando evidncia de que oferece condies de atuar com desempenho melhor do que o mnimo exigido pelo edital, podendo colaborar significativamente para melhorias na qualidade dos servios a serem executados. Muito Bom Nota Parcial = 80 (oitenta): Sero enquadrados nesta qualificao os Itens de Avaliao para os quais o Proponente apresentou as informaes e proposies alm e acima das mnimas requeridas pela, e em conformidade com as condies estabelecidas neste ANEXO, mostrando um conhecimento profundo e abrangente de todos os assuntos relacionados com a execuo dos servios, com proposies de modificaes de metodologia de atuao, de apresentao de resultados e de formas de organizao que indiquem claramente a uma substancial melhora de qualidade nos servios a serem executados, em relao s expectativas iniciais do. Excelente Nota Parcial = 100 (cem): Sero enquadrados nesta qualificao os Itens de Avaliao para os quais o Proponente apresentou as informaes e proposies alm e acima das mnimas requeridas, e em conformidade com as condies estabelecidas neste ANEXO, evidenciando, no entanto, alm de conhecimento profundo e abrangente de todos os assuntos relacionados com os servios a serem executados, domnio sobre aspectos complementares, tais como procedimentos e controle da qualidade de execuo dos servios, mesmo que no explcitas no edital, proposies de inovaes, de mtodos de trabalho mais eficazes e eficientes, tanto no campo prtico como no de conhecimentos tericos, para a execuo dos servios objeto desta licitao, com proposies que assegurem estar sendo oferecido um servio superior s expectativas iniciais do, que propiciaro ao rgo aprimorar seus procedimentos gerenciais. [...]

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Alm da pontuao da proposta tcnica, cabe ressaltar que de acordo com o item 18.2.2, b a Nota Tcnica ser considerada pra efeito de desclassificao, uma vez que sero desclassificadas as propostas tcnicas que no obtiverem 70% (setenta por cento) da nota total mxima ou, ainda, receber nota 0 (zero), no item 2.2.1 do Anexo 2:
18.2.2 Ser desclassificada a proposta tcnica que: a) No atender as condies do Edital; b) No atingir NFPT (Nota Final da Proposta Tcnica) mnima de 70 (setenta pontos); c) Receber nota zero no subitem 2.2.1 do ANEXO no 02.

A necessidade do edital estabelecer os critrios de julgamento decorre, inicialmente, dos princpios aplicveis s licitaes, onde se pode citar o do julgamento objetivo, da vinculao ao instrumento convocatrio, da impessoalidade, dentre outros. No bastassem os princpios aplicveis, que indubitavelmente integram o ordenamento jurdico, a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos estabelece de forma repetitiva e cansativa, que o julgamento deve ser objetivo. A Lei no 8.666/93 o Estatuto das Licitaes e Contratos Administrativos. Nesta lei, diversos so os dispositivos que tratam do julgamento objetivo, sendo vedada utilizao, no julgamento da licitao, de qualquer elemento, critrio ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado.
Art. 40. O edital conter [...], e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: [...] VII critrio para julgamento, com disposies claras e parmetros objetivos;

Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos: [...] V julgamento e classificao das propostas de acordo com os critrios de avaliao constantes do edital;

Art. 44. No julgamento das propostas, a Comisso levar em considerao os critrios objetivos definidos no edital ou convite, os quais no devem contrariar as normas e princpios estabelecidos por esta Lei. [...] 1o vedada a utilizao de qualquer elemento, critrio ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir o princpio da igualdade entre os licitantes.

Art. 45. O julgamento das propostas ser objetivo, devendo a Comisso de licitao ou o responsvel pelo convite realiz-lo em conformidade com os tipos de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato convocatrio e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferio pelos licitantes e pelos rgos de controle.

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Art. 46. [...] 1o Nas licitaes do tipo melhor tcnica ser adotado o seguinte procedimento claramente explicitado no instrumento convocatrio, o qual fixar o preo mximo que a Administrao se prope a pagar: I sero abertos os envelopes contendo as propostas tcnicas exclusivamente dos licitantes previamente qualificados e feita ento a avaliao e classificao destas propostas de acordo com os critrios pertinentes e adequados ao objeto licitado, definidos com clareza e objetividade no instrumento convocatrio e que considerem a capacitao e a experincia do proponente, a qualidade tcnica da proposta, compreendendo metodologia, organizao, tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos, e a qualificao das equipes tcnicas a serem mobilizadas para a sua execuo.

Nunca demais lembrar que o julgamento objetivo consagrado unanimidade pela doutrina e pelos Tribunais, princpio que deve ser observado nas licitaes considerando o que consta do art. 3o, da Lei no 8.666/93. No caso em tela foi atribuda nota para os fatores, mas no foram especificados de forma objetiva quais seriam os critrios de julgamento, o que permite que a Comisso de Licitao, discricionariamente defina o resultado do julgamento das propostas de metodologia de execuo. Nos dizeres de Sundfeld (1994):
O julgamento objetivo, obrigando a que a deciso seja feita a partir de pautas firmes e concretas, princpio voltado interdio do subjetivismo e do personalismo, que pe a perder o carter igualitrio do certame. De nada valeriam todos os cuidados da Constituio e da lei, ao exigirem a licitao e regularem seu processamento, se ao administrador fosse dado o poder de escolher o vencedor, a seu talante.

Segundo Meirelles (1990, p. 28):


Nulo, portanto, o edital omisso ou falho quanto ao critrio e fatores de julgamento, como nula a clusula que, ignorando-os, deixe ao arbtrio da Comisso Julgadora a escolha da proposta que mais convier Administrao.

Pereira Jnior (2005, p. 477) ao discorrer sobre julgamento que se utiliza de notas para cada um dos fatores, fato que ocorre no edital em comento, diz o renomado jurista:
At mesmo quando o edital adota intervalos elsticos para atribuio de pesos ou notas (de 0 a 20 em cada item, por exemplo), estar deixando espao discricionrio que ter de ser ocupado subjetivamente pela Comisso; logo, excessivo em face do princpio do julgamento objetivo.

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Acerca do princpio do julgamento objetivo, leciona Pereira Jnior (2002, p. 475):


Os arts. 44 e 45 determinam, seguindo a principiologia do art. 3o, que o julgamento das propostas ser objetivo, devendo realizar-se em conformidade com os tipos, fatores e critrios referidos no ato convocatrio (edital ou carta-convite). O julgamento objetivo repudia, o mais possvel, consideraes de ordem pessoal dos membros da Comisso, posto que seriam naturalmente influenciadas pela subjetividade de cada um. A fonte que condiciona o julgamento deve ser, sempre, o ato convocatrio; exclusivamente nele devem estar previstos os tipos, fatores e critrios, da a invalidade, perante o princpio do julgamento objetivo, de clusulas que, no edital, deleguem Comisso resolver sobre a matria ou que meramente transcrevam os artigos da lei, redigidos em tese.

No mesmo sentido, a Deciso no 1.011/07, proferida nos autos do ECO-07/00085408, por este Tribunal de Contas de Santa Catarina:
Deciso no 1.011/07 1. Processo no ECO-07/00085408 O TRIBUNAL PLENO, diante das razes apresentadas pelo Relator e com fulcro nos arts. 59 da Constituio Estadual e 1o da Lei Complementar no 202/2000, decide: [...] 6.1. Arguir as ilegalidades abaixo descritas, constatadas no Edital de Concorrncia no 03-002/07, da Prefeitura Municipal de Blumenau, cujo objeto a contratao de servios tcnicos de engenharia para a gesto integral do sistema de iluminao pblica do Municpio de Blumenau, [...]: 6.1.15. Julgamento das propostas tcnicas baseado em critrios subjetivos, destitudos de parmetros e padres especficos para a avaliao da tcnica que ser empreendida pela proponente, em desacordo com o disposto no art. 3o c/c arts. 45, caput, e 46, 1o, I, da Lei Federal no 8.666/93 (item 3.2.9 do Relatrio DCL/INSP2/DIV4 no 84/07 e item 2.5 do Relatrio DLC/INSP1/074/07).

Desta forma, fica plenamente caracterizada a subjetividade do julgamento, porquanto permitido Comisso de Licitaes atribuir qualquer nota para cada um dos fatores de avaliao das propostas de metodologia de execuo, inexistindo no instrumento convocatrio da licitao qualquer critrio de avaliao. Como exemplo em um caso anlogo, aps a anlise do Edital de Concorrncia no 87/97 a Unidade, inconformada com este apontamento, recorreu atravs do Processo no REC-346400/89, apreciado na Sesso de 04/11/1998, no qual a Consultoria Geral desta Corte de Contas pronunciou-se da seguinte forma: Desta forma, [...], de se manter a deciso que considerou irregular o edital por no conter os critrios de julgamento, permitindo que este procedimento seja executado de forma subjetiva, o que contraria a legislao aplicvel.

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Com relao presena da subjetividade no julgamento, cabe ainda citar o posicionamento do Tribunal de Contas da Unio, transcrevendo parte do Acrdo nos 1.007/05 e 2.601/04 que versavam sobre a ausncia de critrios objetivos para julgamento das propostas.
Acrdo no 1.007/05 9. A irregularidade acima, acrescida da subjetividade implcita nos requisitos tcnicos intitulados conhecimento do problema e plano de trabalho, pela ausncia de critrios objetivos para seu julgamento, representam fortes indcios de possvel direcionamento da licitao. [...] 11. Diante das ilegalidades acima indicadas, e em prol da uniformidade de tratamento em relao ao j decidido por este Tribunal mediante o Acrdo da 2a Cmara no 2.601/04 impe-se a anulao da Concorrncia no 171/2004-00, bem como a expedio, com os devidos ajustes, das determinaes aventadas pela 1a Secex, com o fito de escoimar dos vcios apontados o futuro certame a ser realizado pelo DNIT.

Acrdo no 2.601/04 9.2.3.2.defina previamente publicao do edital as caractersticas tcnicas e a metodologia necessria para a execuo dos servios conforme determinado no art. 6o, inciso IX c/c o art. 7o, 2o, inciso I da Lei no 8.666/93, evitando a utilizao de critrios do tipo Conhecimento do Problema e Plano de Trabalho como forma de julgamento de propostas tcnicas em que as licitantes descrevam metodologias ou especificaes tcnicas que devem estar contidas no projeto bsico, de forma a evitar julgamentos subjetivos com base nestes itens das propostas tcnicas, pois isto fere o art. 44, 1o e o art. 46, 1o, inciso I e 2o do mesmo artigo, da Lei no 8.666/93;

CONCLUSO
Considerando a experincia desta Corte de Contas na anlise dos processos de Concesso, o que ficou evidenciado a deficincia de dois fatores fundamentais para o sucesso de uma concesso. O primeiro seria a necessidade dos Municpios e do Estado, reverem a forma como est sendo feita a regulao da concesso. Em regra a regulao se d com as disposies contidas no contrato, porm a necessidade de regulao um fato que merece ser destacado, pois o exerccio da fiscalizao dos contratos somente pode ocorrer caso o poder concedente tenha normas definidas previamente que possibilitem alm de reduzir a incerteza do empreendimento, tambm aplicao de penalidades que podem ir de uma simples advertncia at mesmo a interveno ou a extino da concesso. Para isto necessrio ao invs de definir no contrato como ser a concesso, elaborar um conjunto de regra de denominado marco regulatrio, que de acordo com Glria Conforto na sua obra,

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Descentralizao e regulao da gesto de servios pblicos, seria o conjunto de regras, orientaes, medidas de controle e valorao que possibilitam o exerccio do controle social de atividades de servios pblicos. Outro cuidado que deve ser tomado no que diz respeito engenharia econmico-financeira do empreendimento, com a Unidade devendo deter o conhecimento de toda a metodologia utilizada para o clculo de todos os valores que compem a concesso.

REFERNCIAS
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