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Probidad y corrupcin: problemas y soluciones Patricio Orellana Vargas "La corrupcin es uno de los mayores desafos de nuestra poca,

un desafo que debe y puede ser enfrentado. No hay atajos, no hay respuestas fciles. La plaga de la corrupcin de una forma u otra est siempre presente". (Peter Eigen, Presidente de Transparencia Internacional). 1. La corrupcin administrativa. La corrupcin a la que nos referimos en estas notas es especficamente la corrupcin administrativa. Este fenmeno delictual siempre tiene el contenido de traspaso indebido de recursos desde un fin legtimo a otro ajeno a las finalidades del servicio pblico. Considerando a la corrupcin poltica, aquella que realizan los polticos en el ejercicio de sus cargos polticos o de eleccin popular, la corrupcin administrativa se define por su actor principal: el funcionario pblico (o los polticos que ejercen funciones administrativas), de manera que el poltico que asume un cargo administrativo tambin pasa a ser sujeto posible de la corrupcin administrativa. El tema que nos convoca es el de la corrupcin administrativa, sin que esto implique minimizar la poltica o desconocer las profundas relaciones entre una y otra. Slo por razones lgicas se asla la corrupcin administrativa para poder analizarla ms especficamente. Adems, para simplificar la redaccin, se utilizar la palabra "corrupcin" como sinnimo de la corrupcin administrativa. Es necesaria esta precisin porque el objeto de estudio se diluye cuando en el concepto de corrupcin se incluyen delitos comunes, aborto, fraudes electorales, drogas, divorcio u otros fenmenos ajenos a la temtica tratada y que es sostenida por algunos fundamentalistas como un fenmeno global e inseparable. La Comisin Nacional de tica Pblica (de Chile) ha definido la corrupcin de la siguiente manera: "Hay corrupcin cuando un agente pblico en el ejercicios de las funciones que le atribuye la legislacin vigente, y a travs de las mismas, consigue un beneficio privado (que puede ser monetario o de otra naturaleza). (Comisin Nacional de tica Pblica, 1994). Transparency International la define de acuerdo con Gianfranco Pasquino: "se designa como corrupcin al fenmeno por medio del cual un funcionario pblico es impulsado a actuar de modo distinto a los estndares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa. Corrupto es por lo tanto el comportamiento desviado de aquel que ocupa un papel en la estructura estatal" (Transparencia Internacional Latinoamericana y El Caribe, 1999).

Aqu intentamos poner el acento en los agentes de la corrupcin, partiendo de la metfora de Klitgaard del tringulo de hierro de la corrupcin: este tringulo en realidad es un proceso en el que intervienen tres agentes: el directivo o jefe, el funcionario y el usuario (Klitgaard, 1990). En esta metfora el usuario aparece como el que lleva la corrupcin a la administracin al pagar coimas para obtener servicios especiales de los funcionarios. El jefe aparece como el encargado de combatir la corrupcin. En el libro de Klitgaard mencionado, los hroes de la lucha anti corrupcin son los nuevos directivos que figuran en la cruzada en favor de la probidad administrativa y as se ilustra al analizar los casos de Hong-Kong, Las Filipinas, Corea del Sur y el de un pas imaginario (Klitgaard, 1990). Para efectos de este trabajo se entender por funcionario pblico a todos los trabajadores que tienen una relacin laboral con el Estado y sus dependencias, incluyendo municipalidades, entes autnomos y empresas del Estado. Una crtica a estos enfoques. Tanto las definiciones propuestas como la naturaleza del tringulo de hierro de la corrupcin parecen no penetrar en la esencia y complejidad de este fenmeno. Las definiciones propuestas consideran implcitamente una apropiacin indebida de recursos como la esencia del fenmeno- lo que es correcto- pero dejando de lado situaciones ms complejas como la que indica Rodrguez-Arana al sealar que esa corrupcin no es la principal, sino que es el mal servicio o ineficiencia con la cual, deliberadamente o no, muchos funcionarios realizan sus funciones (Rodrguez-Arana, 1993). Para el tratadista espaol, Jaime Rodrguez-Arana la tica pblica tiene su idea central en el concepto de servicio y la corrupcin ms grave que acecha a la Administracin es "el ambiente de incompetencia o mediocridad de quien no es consciente del elevado valor del servicio pblico, cualquiera sea el puesto que se ocupe en la maquinaria administrativa" (Rodrguez-Arana, 1993). Sin duda, aquel funcionario que dedica el tiempo del servicio a sus negocios personales es el ms mediocre e incompetente porque no tiene ni un pice de conciencia del valor del servicio pblico. En ambos casos, sin embargo hay prdida de recursos, pero en el segundo, ni siquiera se tiene nocin del hecho y muchas veces no existe la intencin de que los recursos o servicios no lleguen a los usuarios. El mismo fundamento tiene el antiguo Cdigo de tica de los funcionarios federales de los Estados Unidos que establece en su punto III "Cumplir con la jornada laboral para merecer un da

completo de paga; poner todo su esfuerzo y su mente en el desempeo de los deberes". Desde esta perspectiva, actos tan "naturales" como la costumbre de tomar desayuno al llegar al trabajo, es un acto de corrupcin pues, el funcionario, en vez de cumplir sus funciones, por ejemplo, atender pblico a partir de las 9.00 horas lo hace a partir de las 9.30. Esta costumbre est muy difundida en Chile y difcilmente algn funcionario la considerara como un acto de corrupcin, pero constituye un ejemplo de lo que se llama "corrupcin blanca". Adems, muchas veces, la corrupcin administrativa aparece envuelta en un formalismo que la legitima y que impide apreciar su sentido perverso. Esta corrupcin ha sido identificada como "corrupcin de acuerdo a las normas" o corrupcin gris y se refiere a aquellos actos administrativos que cumplen con las formalidades legales, pero que en los hechos significan actos de corrupcin, el ejemplo ms tpico en Chile y en otros pases como Mxico y Argentina es el pluriempleo y las horas sobrepuestas, es decir trabajos paralelos asumidos por funcionarios pblicos, los que estn autorizados por la ley, los principios o la costumbre y que resultan en el hecho extremo de que una persona puede tener simultneamente varios empleos, que si se sumaran las horas de trabajo que implican requeriran das de ms de 24 horas. Tambin estn aqu las horas de clases realizadas por funcionarios pblicos simultneamente a sus actividades oficiales y los contratos a honorarios. En Chile se autoriza esta simultaneidad, bajo ciertas condiciones, que segn la costumbre no se cumplen, como es la reposicin de las horas de ausencia laboral dedicadas a esas clases. (Si esta norma se cumpliera, servicios como la Contralora General de la Repblica deberan funcionar varias horas adicionales con todos sus empleados que hacen clases en universidades y otros centros docentes). En sntesis, la corrupcin administrativa es un proceso perverso realizado por funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones, que consiste en apropiarse o desviar indebidamente recursos asignados directa o indirectamente a la atencin de los usuarios y puede asumir, adems, las formas veladas de la ineficiencia deliberada o no deliberada y de actos conforme a las normas que implican el mismo efecto de desviar recursos de su destino legtimo. Sin embargo, hay que precisar que no toda ineficiencia puede ser considerada un tipo de corrupcin. Hay deficiencias estructurales que devienen de fallas de estrategia, programacin, organizacin, control o coordinacin que no son atribuibles al funcionario. Las deficiencias a que nos referimos son aquellas que implican una actitud funcionaria de incumplimiento de sus deberes u olvido de los principios fundamentales de la Administracin.

De esta manera, el proceso es mucho ms complejo de lo que se presentaba inicialmente y reviste tonos, no solamente negros (representativos de la corrupcin), sino que grises y tonalidades que se aproximan al blanco (representativo de la probidad) El sujeto de la corrupcin. Conforme a la metfora de Klitgaard el proceso de corrupcin implica a tres sujetos: usuario, funcionario y jefe o directivo (Klitgaard, 1990). Segn otros, como fueron los planteamientos en un seminario virtual organizado por el CLAD en 1999, es siempre una relacin entre dos: funcionario y usuario (que se ilustraba con la expresin "el tango se baile de a dos"), lo que no difiere mucho de lo sostenido por Klitgaard, porque en el rubro funcionario se incluye a los jefes. De nuevo se puede sostener, que esta visin no agota la complejidad del proceso perverso de la corrupcin, porque, la experiencia administrativa muestra claramente que puede haber actos corruptos realizados por: -funcionarios (la micro corrupcin como el robo de material de oficina). -por jefes (apropiarse indebidamente de fondos pblicos a su cargo). -por una asociacin delictiva entre jefes y funcionarios. -por una relacin de corrupcin entre usuario y funcionario. -por una relacin de corrupcin entre usuario y jefes, y, -por una asociacin de corrupcin entre usuario, funcionarios y jefes. En los enfoques tradicionales, el usuario es el sujeto infaltable, al que generalmente se le atribuye el rol activo, mientras que funcionarios y/o jefes tienen un rol pasivo de aceptacin. Es el caso tpico de la coima o soborno. Para los funcionarios, la creencia comn- o excusa- es que la corrupcin la inician los usuarios al tentar a los funcionarios con el ofrecimiento de coimas (esta es la opinin unnime de los funcionarios que han asistido a cursos dictados por el autor de estas notas). Este enfoque, le atribuye al usuario el rol corruptor y se ilustra con el aforismo, "el culpable no es el cerdo, sino quien le da el afrecho". De esta manera la corrupcin aparece como una intromisin al proceso administrativo. El jefe o directivo aparece como quien emprende la lucha para eliminar esas influencias externas que han corrompido a la administracin. Este es el enfoque de Klitgaard (Klitgaard, 1990).

Desde la perspectiva de estas notas, el sujeto de la corrupcin efectivo no es otro que el jefe, porque es el que tiene el poder, que en este caso es la facultad de desviar los recursos de un fin social a un fin individual. En efecto, la experiencia administrativa de los pases latinoamericanos demuestra que los casos de corrupcin conocidos han sido realizados por las jefaturas. En Chile, por ejemplo, casi todos los casos denunciados en la prensa corresponden a jefes o profesionales (gerentes, directores, jefes de departamento, etc.). El ltimo escndalo conocido en Chile, el de "las indemnizaciones millonarias" afecta a casi todos los que se haban desempeado en cargos de jefaturas en las empresas del Estado. Significa que los funcionarios no tienen cabida en la relacin corrupta? Evidentemente que no, pero su rol no es el de sujeto, por dos motivos: primero porque carecen de poder, que es lo que posibilita la gran corrupcin y segundo; porque quien debe asumir la responsabilidad por los actos de sus subordinados es el jefe. Si stos son corruptos es por la permisin implcita otorgada por el jefe o por la incapacidad del mencionado jefe de controlar y sancionar a los funcionarios corruptos. Muchas veces los jefes permiten cierto grado de corrupcin de los subordinados para ganar su complicidad o pasividad en los actos corruptos que el jefe realiza. Los usuarios no son inocentes en esta relacin. Obviamente que si intervienen en una relacin corrupta, tambin lo son. Pero hay que comprender que habr corrupcin slo si el jefe o funcionario acepta las coimas. Aqu est el dique de la corrupcin. Adems hay que considerar que el usuario que paga coimas o sobornos slo lo hace porque no puede conseguir el servicio de manera normal, para el usuario pagar coimas significa un sobreprecio que voluntariamente pocos estn deseosos de asumir. Esta actitud general tiene excepciones y ocurren cuando el precio ms la coima son ampliamente resarcidos por el servicio obtenido, como ocurre por ejemplo en un contrato de obras pblicas, pero ello slo ocurrir si el funcionario o jefe apoya esa relacin perversa. En conclusin quien toma la decisin en la realizacin o no del acto corrupto es el que tiene el poder. El usuario puede ser un corrupto que ofrezca suculentas coimas, pero la decisin siempre ser del jefe. Este enfoque entrega luces nuevas para estudiar el fenmeno de la corrupcin y constituye una plataforma para disear estrategias para combatir la corrupcin. 2. La probidad administrativa. La contradiccin o el opuesto a la corrupcin administrativa, es evidentemente, la probidad administrativa. Esta simple conclusin tiene la ventaja de despejar el

terreno de la investigacin. No se trata en consecuencia de la Probidad en general, como virtud social en todos los actos de la vida. La probidad es el actuar recta y honradamente en la vida. Esta es la probidad individual o personal. La probidad que interesa desde el punto de vista de la tica Pblica se refiere al comportamiento de los servidores pblicos y de los polticos en dos aspectos esenciales: en la realizacin eficiente del servicio y en el uso de los recursos del Estado en cumplir sus fines, sin desviaciones que signifiquen traspaso de recursos pblicos a fines particulares ajenos al servicio. Desde el punto de vista de su relacin con corrupcin se puede establecer la siguiente definicin: PROBIDAD = (CORRUPCIN = 0) Donde la probidad definida exige que no haya corrupcin, sosteniendo la teora fundamentalista del del cero absoluto. La legislacin chilena tiene una excelente definicin de este concepto: "El principio de la probidad administrativa consiste en observar un conducta funcionaria intachable y un desempeo honesto y leal de la funcin o cargo, con preeminencia del inters general sobre el particular"(Ministerio Secretara General de la Presidencia, 1999). Esta disposicin recoge disposiciones del Estatuto Administrativo y de la tradicin fundamentalista de la Administracin Pblica chilena. Esta definicin establece el carcter absoluto de la probidad al establecer la conducta "intachable" y adems lo refuerza con los principios de la honestidad, la lealtad y la superioridad de lo social sobre lo individual. Sin embargo, esta definicin es anulada al establecer, en la misma ley una serie de disposiciones que la socavan, tales como "la aceptacin de donativos oficiales y protocolares y aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de cortesa y buena educacin". (Ministerio Secretara General de la Presidencia, 1999), que rompe una tradicin centenaria de la vigencia de la probidad absoluta, reemplazndola por el relativismo tico que erosiona los principios. En Estados Unidos existe una norma que acoge los mismos fundamentos: "El servicio pblico es un patrimonio pblico que exige que los empleados le deban lealtad a las leyes y a los principios ticos, por encima de la ganancia personal" (Departamento de Estado, 1990). La probidad.

Estas definiciones de lo que debe ser la probidad ponen el nfasis en la vigencia de principios generales, adems de las leyes y reglamentos. Esto es muy importante porque para muchos funcionarios la probidad consiste en cumplir formalmente las leyes, olvidando su espritu. La otra falla en la concepcin de probidad vigente es que se la entiende como una conducta pasiva. Los funcionarios en general, son probos, pero nada hacen cuando ven desarrollarse procesos corruptos en su servicio. Esto se fundamenta en que a ellos no le compete porque no interviene en el proceso o por temor, ya que muchas veces los involucrados son poderosos, o un sentimiento irracional de lealtad institucional mal entendido (que no se sepa lo que puede afectar la imagen de la institucin, porque perjudica a todos) o por simple desidia. La probidad que se privilegia es una conducta activa, no basta ser honesto, hay que lograr que el servicio sea honesto y que la totalidad de los miembros de l lo sean. Nadie puede excusar su deber de denunciar la corrupcin, especialmente si es funcionario pblico. El mencionado cdigo tico norteamericano es explcito en este tema y establece "Los empleados deben denunciar a las autoridades correspondientes cualquier despilfarro, fraude, abuso y corrupcin". En Chile hay normas similares. El objetivo de estudiar el tema corrupcin-probidad es el triunfo de la probidad y la erradicacin de la corrupcin. Es una tarea ardua porque en muchos pases se ha creado una cultura global que ampara la corrupcin y la considera normal o inevitable. Algunos casos como Italia, China, Per, Argentina, Colombia, Venezuela, Ecuador, Mxico, Bolivia, Nigeria, Kenya encabezan la lista de estos pases, que constituyen la mayora de la poblacin mundial. Chile y su gobierno se vanaglorian de no formar parte de esa mayora y ms an constituye el pas latinoamericano ms probo. Sin embargo, este balance positivo no significa que Chile est libre del flagelo. La corrupcin administrativa existe masivamente y aunque no alcanza los niveles escandalosos del resto de los pases latinoamericanos (especialmente en Chile la corrupcin poltica es mucho menor) la amenaza existe y es elemental combatirla antes de que se transforme en una "normalidad social". Adems en Chile predomina una cultura hipcrita que considera que si los fenmenos no se conocen, stos no existen Esto es notorio en la conducta de los jefes de servicios y ministros que siempre tratan de ocultar o minimizar los casos de corrupcin que surgen en sus reas. La situacin actual de nuestro pas es la de un exitismo eufrico, justificado merecidamente en el inobjetable desarrollo econmico logrado en la ltima dcada. Adems, los ltimos indicadores existentes sobre corrupcin/probidad,

especialmente el de Transparency International, muestran una situacin positiva para Chile que aparece como el ms probo (o menos corrupto) de Amrica Latina y el tercero de Amrica, superados slo por Canad y Estados Unidos. En 1998 ocurre este repunte, pero en 1996 y 1997 haba experimentado una cada y se sigue en una situacin peor que en 1995. El gobierno ha manifestado su complacencia por el hecho de que Transparency International present su ndice de Percepcin de Corrupcin 1998, ubicando a Chile en el lugar 20 entre 85 pases, con una nota de 6,8. Tal complacencia debe mirarse con cierto cuidado, pues la situacin efectiva de la tica pblica en Chile est mostrando graves fisuras que pueden provocar un derrumbe de esta fachada pblica. 3. Estrategias para combatir la corrupcin. La forma de combatir la corrupcin es un debate generalizado y es lo ms importante al enfrentar este tema, porque no basta conocer el fenmeno y los conceptos relacionados. Lo que interesa es el cambio social positivo. Una forma de enfrentar este problema es basarse en la experiencia. Qu pases son probos? Cmo se ha superado la corrupcin en algunos pases? Otra forma es la de definir una teora o principios en torno a la cual elaborar una estrategia y la tercera -que no se opone a las anteriores- es definir la estrategia estableciendo el nfasis en un aspecto determinado que se considera fundamental para el cambio. Un esquema de las estrategias empleadas es el siguiente: -Estrategias globales -Estrategias legales -Estrategias de control -Estrategias administrativas La opcin que aqu se sustenta es la estrategia administrativa, fundada en el hecho de que la corrupcin administrativa es un fenmeno administrativo y que la ciencia de la Administracin ha desarrollado instrumentos y tcnicas capaces de enfrentarla (Desarrollo organizacional, cultura administrativa, etc.). 3.1 Estrategias globales.

Sin embargo, es necesario comentar otra estrategia racional: la estrategia global, Esta estrategia aparece como la ms racional y expresa que para resolver el problema hay que actuar sobre todas sus causas y con una perspectiva de largo plazo. Generalmente comienza con una definicin de programas de tica que se aplicarn en la educacin y permitirn cambiar la manera de pensar de las nuevas generaciones, simultneamente se empiezan a dictar nuevas leyes de probidad y se fortalecen las normas represivas para sancionar a los corruptos: Finalmente se fortalecen las contraloras y los mecanismos de control. La estrategia ms comn y muchas veces muy demaggica es enfrentar el problema en su conjunto, actuando sobre todos los elementos de la sociedad que influyen en l. Esto, naturalmente implica una revolucin y estas posturas comienzan con la intencin de cambiar los valores de la sociedad. Segn los militares, la estrategia es una maniobra destinada a ganar libertad de accin. La administracin incorpora el concepto de estrategia porque estamos en tiempos tormentosos y vertiginosos y porque se enfatiza lo conflictivo de los problemas. El fracaso de la planificacin normativa obliga a pensar en la Planificacin Estratgica. (Testa, 1989). Gran parte de estas experiencias militares, polticas y administrativas podran emplearse en la lucha en contra de la corrupcin. En primer lugar concebirla como una guerra ofensiva, reprimiendo y castigando violentamente a los corruptos (cortando las cabezas como se hace actualmente en China). Otra forma es pensar en utilizar instrumentos que convenzan a la poblacin y la hagan participar en la lucha en contra de la corrupcin creando una cultura nacional reacia a este cncer social. Otro enfoque es utilizar como instrumento a la ley y hacer buenas leyes para combatirla, Otra estrategia puede ser esencialmente administrativa dndole importancia fundamental a la cultura organizacional y a las tcnicas de control. Esta es la estrategia que se desarrollara aqu. Generalmente este es el discurso de los gobiernos que surgen despus de un largo proceso de corrupcin generalizado. Se ha aplicado en Mxico, Colombia, Venezuela y Per. Hasta ahora ha sido meramente discursivo y no ha arrojado frutos concretos. Poco a poco se ha ido diluyendo en generalidades y retrica. Probablemente el fracaso de estas estrategias es que se ha intentado abarcar todo y no se ha logrado focalizar nada. En ltima instancia es volver a los conceptos de la revolucin cultural de Mao Tse Tung. Sistema Nacional de Integridad (SNI).

Otro enfoque global, pero con nfasis en lo tcnico es proponer soluciones complejas para un problema tan complejo. As Transparecy International propone un sistema integrado: El Sistema Nacional de Integridad propuesto por Transparency International (Transparencia Internacional, 1998), cabe dentro de la estrategia administrativa, con las adaptaciones evidentes de nuestra condicin de individualidad histrica. Es decir, progresivamente se puede avanzar en: - Modernizacin de la gestin pblica, que considere la tica pblica una de sus lneas matrices - Un sistema de pesos y contrapesos (Check and balances) Fiscalizacin centrada en la Cmara de Diputados -Reemplazo del control formal por un control finalista y de gestin. - Refundacin de la Contralora General de la Repblica, en funcin de su inoperancia para combatir la corrupcin, trasladando sus funciones y recursos a la funcin de la fiscalizacin parlamentaria y a la Direccin de Presupuestos lo relativo a contabilidad de la nacin. -Desarrollo de Cdigos de tica. -Creacin de los Ombudsmen. -La participacin de los funcionarios y los usuarios en la direccin y control de los servicios pblicos. -La participacin de la sociedad civil. - Apoyo de los medios de comunicacin y definicin de su rol en una sociedad democrtica para educar y fomentar la probidad pblica. El SNI (Sistema Nacional de Integridad) no es una organizacin nueva ni menos una frondosa legislacin especifica, se orienta en la tradicin anglosajona y escandinava, que ha sido exitosa. Esta estrategia global, sin embargo puede relacionarse con la estrategia administrativa porque privilegia los aspectos administrativos ante que los sociales. 3.2 La estrategia legal. La solucin prctica es recurrir a lo que la ley define como probidad. La estrategia legal, le otorga a la ley el carcter de sanalotodo. Buenas leyes resolvern los grandes problemas. Amrica Latina est llena de leyes que pretenden resolver el problema. Winston Churchill deca: "A grandes problemas, grandes soluciones", en Chile se traduce as: "A grandes problemas, grandes

leyes", lo que muestra una cultura formal y legalista. En Chile se ha seguido esta orientacin y la expresin mxima es la ley de probidad y transparencia dictada en 1999. Esta ley es un fracaso total, como se argumenta ms adelante. Pero esto lleva al problema de la legalidad y la legitimidad. Un acto puede ser definido por la ley como probo y puede estar en contra de los principios ticos fundamentales. De tal manera que la ley puede ser ilegtima. Conforme a lo sealado respecto del fin tico del servicio pblico y del concepto de probidad, se puede sostener que el servicio pblico se humaniza en el funcionario y ste asume las responsabilidades de la accin del servicio, ya que en ltima instancia, cada una de sus decisiones es resultado de un proceso el que intervinieron seres humanos responsables. No siempre la accin del servicio pblico ser tica. La aberracin es parte de la normalidad. Pero cuando esto ocurre hay tres aspectos que analizar: la responsabilidad del servicio y del funcionario que est detrs, la accin de la justicia que debe corregir y castigar esos excesos y la accin que corresponda a instituciones de defensa del ciudadano, tales como el ombudsman. El actuar tico del servicio obliga, inexorablemente, a sus funcionarios, que son sus responsables humanos, a actuar con una probidad especial. Esta es la probidad pblica, atinente a los funcionarios pblicos y por extensin a los polticos, ya que ambos se pueden agrupar bajo el concepto de miembros del sector pblico ya sean efectivos o potenciales. Enfrentar estas complejidades con la ley como instrumento esencial, resulta muchas veces totalmente nulo. Pases con altos niveles de corrupcin tienen severas leyes de probidad que son rebasadas por la cultura organizacional y por las costumbres sociales. 3.3 Estrategias de Control. El nfasis en esta s estrategia est en entender que si se desarrollan buenos sistemas de control la corrupcin no podr existir. Este control puede (y debe ser poltico), meramente tcnico y formal (rol de las Contraloras), o un control que ponga nfasis en los resultados y la finalidad (gestin). El ombudsman es otra forma de control vinculado al control finalista y otra forma importante es el control popular (que est incluido parcialmente en otros controles). Fiscalizacin de la Cmara de Diputados.

En primer lugar hay que construir o reconstruir un sistema de pesos y contrapesos, de checks and balances, de controles y equilibrios. Parte de reconocer que el rol fundamental debe realizarlo la fiscalizacin de la Cmara de Diputados, porque slo un poder poltico puede controlar a otro poder poltico, con el requisito de que el poder que controla sea a su vez controlado, dilema que los romanos resolvieron con el control social y que en nuestro caso significa el control ciudadano frente a la labor fiscalizadora de la Cmara de Diputados. Hay que aceptar que la creencia de que es posible crear un aparato tcnico y apoltico que pueda controlar al Ejecutivo ha fracasado estrepitosamente en Amrica Latina con todas las Contraloras creadas en la regin, ante cuyas narices Amrica Latina se ha transformado en un lodazal de corrupcin. La idea es que el Parlamento utilice la tcnica del control, pero con la fortaleza e independencia efectiva del poder legislativo. Por ello debe traspasarse el Departamento de Inspeccin de la Contralora como dependencia de la Cmara de Diputados, crendose los Auditores Parlamentarios. El resto de la Contralora, puede dividirse entre la Direccin de Presupuestos (lo relativo a la contabilidad) y el Tribunal Constitucional (el control previo de legalidad o toma de razn). El control formal. En Chile el control que predomina es de este tipo. El fracaso de la Contralora es porque ha cado en la trampa del control formal, dejando de lado el control finalista de principios y de respeto al espritu de la ley sin poner nfasis en la transparencia... Los casos denunciado por el Diputado de la Repblica, don Nelson vila ilustran muy bien este caso (Martnez, 1997). El derecho administrativo chileno, en numerosas disposiciones establece que hay que velar por la transparencia y probidad, en las compras y en las ventas que realicen los entes del sector pblico, especialmente cuando se refieren a montos significativos. Para ello se establecen las licitaciones o remates como procedimientos que garantizan la transparencia y probidad. Sin embargo, recientemente, la Ilustre Municipalidad de Santiago procedi a comprar al contado un sitio en Alameda con San Martn a ENTEL. Esta compra era por ms de 3.000 millones de pesos, Inmediatamente, la Municipalidad vendi este sitio a una empresa de papel, en una suma muy favorable, a cuatro aos plazo, sin intereses y slo con el 13% al contado. La empresa de papel pagar con unos 7.000 metros construidos de oficinas. Adems la Municipalidad entrega a esta empresa la concesin de bienes nacionales de uso pblico para construir

estacionamientos subterrneos, garantizando que no se harn concesiones similares en las proximidades para impedir la competencia. (Silva, 1998). De acuerdo con el espritu de nuestro derecho, dado que se trataba de las compras y ventas muy importantes debieron realizarse licitaciones o remates y segn las mismas normas de la Contralora, las obras municipales deben realizarse a travs de licitaciones pblicas. Adems, la compra de las oficinas por construir, como puede observarse, se paga anticipadamente, lo que tambin es totalmente irregular. Sin embargo, el Contralor General de la Repblica aval todas estas operaciones, (Contralora, 1997) fundado en formalismos realmente barrocos. Declar que no haba ni compra ni venta de terrenos, sino cesin de derechos (lo que es efectivo), pero que estos derechos eran bienes muebles. Como los bienes muebles tambin deben comprarse o venderse por licitacin o remate, el Contralor seal que estos bienes eran de un tipo especial, eran bienes incorporales y la ley establece que los bienes muebles que se pueden vender deben ser dados de baja. Pero como estos bienes son incorporales, no pueden darse de baja, por lo tanto no es necesario que se vendan en licitacin o remate. De manera que toda la transaccin fue aceptada con dictmenes fundados en derecho. La nica clusula no aceptada fue la de otorgarle gratuitamente el monopolio de la concesin de bienes de uso pblico para estacionamientos. De esta manera la compra de bienes inmuebles, la venta de ellos y la compra de oficinas no construidas no fueron licitadas, aunque la operacin, en conjunto significaba unos 10 mil millones de pesos. En cambio es necesario hacer una licitacin si se va a comprar un bien, supongamos de 1 milln de pesos. La Municipalidad de uoa ha utilizado procedimientos similares en la compra de bienes inmuebles. La empresa que realiz estas compras y ventas con la Municipalidad de Santiago, se creo para estos fines especficos, se llama Alameda 2001 S. A., tiene un capital de slo 10 millones de pesos y es capaz de realizar transacciones de decenas de miles de millones de pesos sin ninguna garanta. Adems, no tiene direccin, ni telfono, ni personal y como corresponde a una sociedad annima, sus socios responden hasta el valor de sus acciones, es decir, diez millones de pesos. Todos estos antecedentes no fueron considerados por la Contralora y prim el hecho -evidentemente discutible- que los derechos no pueden ser dados de baja. Esta orientacin, ilustrada en este ejemplo, es lo que ha reducido a la Contralora en el organismo encargado de velar porque los vehculos fiscales sean usados debidamente y sancionar de vez en cuando a uno que otro chofer, dejando de lado

la preocupacin que existe frente a la violacin del derecho de mrito en la carrera funcionaria y el olvido de la transparencia y la interpretacin finalista de la ley. Sin embargo, alguna esperanza existe de un vuelco en el formalismo anti principista de la Contralora. Control de gestin. Dentro del SNI, el control no se concibe como el ritualismo formal actual, se trata de controlar para funcionar mejor y las conclusiones de este control no se conciben como una persecucin a los funcionarios por el incumplimiento de detalles sin trascendencia. Se trata de desarrollar un control que privilegie el respeto de los principios esenciales de la tica pblica: que el servicio pblico cumpla sus fines y que se privilegie lo social por sobre lo individual. Este control debe hacerse aprovechando el desarrollo de las tcnicas de control de gestin, que pone nfasis en los resultados y en la resolucin de los problemas ms que en el control de legalidad del gasto, dejando en claro que no significa propiciar la violacin de las normas sino su interpretacin finalista y no del detalle barroco que paraliza la construccin de una obra trascendente. La planificacin estratgica que se intenta implantar en Chile no funcionar si no funciona su complemento indispensable: el control de gestin. Los Ombudsmen. El xito de la institucin sueca de los Ombudsmen, ahora reproducida en numerosos pases, se basa en que ha eludido resolver los problemas de la relacin usuario-servicio pblico a travs del sistema judicial de lo contencioso administrativo, porque es un sistema caro, lento y de dbiles resultados. Los Ombudsmen no son instancias judiciales ni emiten sentencias. (Transparencia Internacional, 1998) Actan en funcin de la recepcin de denuncias, la investigacin, la publicidad de lo investigado y la presentacin de recomendaciones. Este sistema se basa en la transparencia y en la divulgacin a travs de la prensa de las denuncias, investigaciones y recomendaciones. Estas ltimas tienen un peso impresionante y significan correcciones casi automticas en los servicios pblicos que han sido criticados o cuestionados por los Ombudsmen. En la tradicin escandinava, estos ombudsmen no existen para combatir la corrupcin propiamente tal, sino para proteger los derechos de los usuarios frente a la todopoderosa administracin pblica o resolver casos de violacin de los derechos de las mujeres o las minoras raciales o de otro tipo. Sin embargo, este control sobre los servicios pblicos produce efectos generales que fortalecen la tica pblica.

Esta institucin debe incorporarse, precisamente para superar la parlisis del sistema judicial y conforme a su esencia debe ser una proyeccin del Parlamento y en estrecha vinculacin con la facultad fiscalizadora exclusiva de la Cmara de Diputados. El proyecto para crear la institucin del Ombudsman en Chile fue presentado al parlamento por el Presidente Patricio Aylwin, pero no progresado desde 1991 (Cmara de Diputados, 1991). En el 2001 se cre el Defensor del Pueblo, que es la versin latina del Ombudsman, pero no tiene carcter oficial, pues es meramente un asesor del Presidente y no ha sido refrendado a travs de una ley, En muchos pases de Amrica Latina el Ombudsman se denomina Defensor del Pueblo y hasta ahora no parece haber producido los mismos resultados que en otros pases. En Espaa, el Defensor del Pueblo es una institucin prestigiosa y en ao 2000, Mugica, (el Defensor del Pueblo) recibi ms de 30.000 denuncias y reclamos referidos principalmente a quejas por la lentitud de muchos servicios pblicos, incluidos los tribunales de justicia. La participacin social. La concepcin de combatir la corrupcin mediante el desarrollo de las tcnicas de control y la existencia de organismos autnomos ha sido una teora tecnocrtica fracasada. La idea defendida en estas notas es destacar el rol de la Cmara de Diputados, con equipos tcnicos y con los Ombudsmen parlamentarios. Pero el rol de la sociedad civil en esta materia sigue siendo esencial. En la medida que la Administracin se descentralice corresponde a las comunidades locales el control de sus acciones. Para fortalecer esta accin se debe instituir el principio de la participacin doble: de los funcionarios y de la Comunidad. En la medida que esta participacin se fortalezca, segn sealan las ms modernas tcnicas administrativas como la gerencia participativa, la descentralizacin, la desjerarquizacin, el control ciudadano, el aplanamiento y la organizacin en redes, estaremos en presencia de una Administracin Pblica al servicio de la comunidad efectivamente y con altos niveles de probidad y transparencia.( Anthony, 1984; Simrell King et alte 1998; Menzel, 1998, Peters, 1993; Osborne y Gaebler, 1994; Linton, 1995; Ray y Linzler, 1997; Vignolo, 1992; Hax, 1994; Phillips, 1994; Motta, 1995; Benderesky y Alvarez, 1994; Gates, 1996; Sakaiya, 1994). 3.4 Las estrategias administrativas.

La tica pblica se refiere esencialmente a la actuacin de los funcionarios pblicos y por extensin a los polticos. La tica pblica es muy precisa y tiene dos aspectos centrales, como lo sostiene Jaime Rodrguez Arana (Rodrguez, 1993) y la Escuela Gallega de Administracin, el cumplimiento de los fines del servicio, esto es servir a la comunidad anteponiendo lo social a lo individual o el servicio a la gente antes que el beneficio personal. De esta manera la tica pblica se refiere tanto al cumplimiento de los fines del servicio como a la moral de trabajo que est directamente relacionada. La tica social o global es de difcil transformacin, por lo cual en vez de pretender esa transformacin- lo que implica una revolucin cultural- se debe optar por cambiar la tica pblica. Porque a travs de polticas de desarrollo tico y especialmente mediante el uso de las tcnicas del desarrollo organizacional y cultura organizacional centrados en la tica, la eficiencia, la eficacia y la efectividad puede alcanzar la probidad (Estrategia de las cuatro E, Orellana, 1994). En segundo elemento de este enfoque es utilizar pragmticamente las experiencias exitosas de lucha en contra de la corrupcin y en ese sentido afirmarse especialmente en las experiencias de Singapur, Hong Kong (Klitgaard, 1990) y Estados Unidos (Bowman y Williams, 1997). La experiencia de Singapur es la que ha obtenido xitos ms radicales y se inspira en la teora de la corrupcin=0, es decir se combate cualquier nivel de corrupcin, rechazando la orientacin de la poltica de la Contralora General de la Repblica de Chile que concibe que el combate a la corrupcin debe considerar el costo y nunca realizar acciones en contra de la corrupcin que cuesten ms que el acto corrupto, como lo seala el Oficio Circular N 01418 del 2 de septiembre de 1996 que aprueba Normas de control interno de la Contralora General (Contralora General de la Repblica, 1997), que en su nmero 12 seala que los controles deben "ser rentables (es decir, el costo de su aplicacin no debe exceder el beneficio resultante)". Este enfoque es el relativista o permisivo y en vez de eliminar la corrupcin prefiere el concepto de limitar la corrupcin. Otro aspecto, muy desarrollado en la experiencia norteamericana y en la de Hong Kong es el de la previsin. La lucha en contra de la corrupcin debe ser muy clara, que a nadie le queden dudas respecto de la decisin de perseguir la corrupcin y los corruptos, pero el elemento esencial es el cambio de mentalidades y el de la cultura organizacional, para lo cual el instrumento esencial es la capacitacin de los funcionarios pblicos en tica pblica.

Estados Unidos ha mejorado sus niveles de probidad pblica mediante la capacitacin y una poltica global de previsin, respaldado por una masa de 20.000 funcionarios federales que trabajan en este aspecto, capacitando y preparando material docente, especialmente videos y tambin desarrollando cdigos de tica para servicios especficos, as como cambios en la legislacin como la Sunshine Act que brinda proteccin a quienes denuncian actos de corrupcin. Estudios realizados por la Universidad de Chile y la encuesta realizada por DESUC a los funcionarios pblicos chilenos muestran que los funcionarios no han tenido capacitacin en tica, por una parte, y por otra, creen que en la Administracin Pblica hay corrupcin. (DESUC, 1997). El problema prctico que surge es: Quin capacita? Actualmente la idea es que cualquiera empresa de capacitacin puede hacerlo. Lo ideal es que esta tarea la emprendiera una Escuela Nacional de Capacitacin de los Funcionarios Pblicos, pero dado el avasallante predominio del neoliberalismo es muy difcil imponer este criterio cuando el mito del Estado pequeo y la disminucin del gasto pblico son las panaceas para los problemas del pas. Quizs la nica solucin viable es encomendarle esta tarea a las Universidades que tienen Escuelas de Administracin Pblica, para garantizar una excelencia acadmica y una orientacin pragmtica y no meramente burocrtica. Pero es necesario insistir, el marco general debe ser la doctrina de los derechos humanos y no caer en los excesos autoritarios ocurridos en Singapur ni en atropellos a la dignidad humana, ocurridos en Estados Unidos al combatir la delincuencia con la poltica de cero permisividad. Una proposicion para combatir la corrupcin. El primer Paso para elaborar una estrategia para enfrentar la corrupcin es precisar el objeto de estudio y preocupacin, dejando de lado expresiones similares, y parecidas. En este sentido, la preocupacin de estas notas no es la corrupcin poltica, ni la corrupcin privada. La atencin se centra en la corrupcin administrativa, entendiendo por tal los actos ilcitos y arbitrarios o la omisin de ciertos actos que realicen funcionarios pblicos o personas adscritas a la administracin pblica o sector pblico (que se engloban como funcionarios pblicos para estos efectos), con el objeto de obtener cierto provecho personal, ya sea pecuniario, de prestigio o simple simpata. (Prez Perdomo, 1994; EL MERCURIO, 3-10-93; Godoy, 1994; Pacheco, 1994, Velasco, Belisario, 1993)

Finalmente, la variable decisiva, sin la cual, el cambio valrico organizacional y la catarsis propuesta pueden anularse por el mero paso del tiempo, es el Control. El Control es el aporte tcnico para enfrentar y prevenir la corrupcin. Hay que repetir que el control es altamente rentable, basta recordar que el caso CODELCO, se explica slo por la ausencia de controles. Unos pocos pesos empleados en establecer mecanismos mnimos de control habran ahorrado millones, medidas tales como la prohibicin de llevarse equipos computacionales a los domicilios particulares, podra haber frustrado toda la estrategia del operador responsable de uno de los mayores escndalos financieros del pas. El control requiere, en primer lugar, de un sistema de informacin eficiente y como hemos sealado, debe informarse sobre lo sustancial. Hay que construir y probar unidades de medida significativas en cada caso, si estas unidades son significativas se pueden descubrir los atrasos y sus causas o el respeto a la precedencia, etc. Adems, la descripcin de cargos debe ser una obligacin en todo nivel, pues de su anlisis se pueden descubrir los riesgos de corrupcin que implica el cargo. La informacin y el control son, adems, fundamentales para medir la eficiencia y la productividad, como se ha demostrado ltimamente en el sector salud. tica y Poltica. La necesidad que la poltica se subordine a la lgica tica se presenta como un problema difcil en el mundo moderno. Una tica rigurosa puede ser un obstculo rgido para lograr acuerdos, esta rigidez puede llevar a quiebres y sectarismos sin solucin civilizada. El presidente Aylwin fue un defensor de la tica de la responsabilidad frente a la tica de las convicciones. Si se acta slo por las convicciones o principios, se puede caer en situaciones sin salida, en el nivel de la poltica. El caso ms dramtico de nuestra historia es el de las violaciones a los derechos humanos y la ley de amnista que se dict el gobierno militar. Frente a este dilema, Aylwin sostuvo la tesis de alcanzar toda la justicia posible. Es decir, reconoci que la exigencia de una justicia total llevara a enfrentamientos de otra ndole, aunque la tica de las convicciones sealaba claramente que si la justicia no era total, slo sera un remedo de la justicia y de su sentido profundo. Segn Husser slo es un buen poltico el que obra segn una tica de la responsabilidad. Weber establece con precisin los limites: "No es que la tica de la conviccin sea idntica a la falta de responsabilidad o la tica de la responsabilidad a la falta de conviccin. No se trata en absoluto de esto." Se trata de tener en cuenta las consecuencias previsibles de la accin.(Ffliflish, 1982).

Frente a la corrupcin hay que adoptar una posicin similar, no aceptando la corrupcin, sino partiendo del supuesto que la corrupcin no puede ser eliminada totalmente. Es el simple resultado del concepto de normalidad desarrollado por Durkheim: en una sociedad el suicidio atenta en contra del instinto de conservacin biolgico, del derecho a la vida de carcter filosfico y jurdico y de la sacralidad de la vida de base religiosa cristiana. Sin embargo, no hay ninguna sociedad en la cual no haya suicidio. De lo que se trata es que el suicidio no llegue a niveles masivos, ni hacer lo que ocurri en Cuba, que al aumentar significativamente la tasa de suicidios se opt por suprimir la informacin estadstica sobre este problema. Siempre o casi siempre, para no ser "conviccionista", habr alguna corrupcin que no se detecta o es tan pequea que no justifica un sistema de control. De lo que se trata es establecer valores que limiten la corrupcin a hechos excepcionales susceptibles de ser aislados y sancionados, es eliminar un cinismo cultural que conciba que si hay tanta corrupcin, es una ingenuidad no ser corrupto. Una tarea organizacional. La creacin de un Sistema Nacional de Integridad parece una tarea colosal, pero realmente no lo es. Simplemente significa definir una posicin tica clara por parte del gobierno, lo dems es tarea organizacional que probablemente ni siquiera implique gastos adicionales significativos, pues, la creacin de los Ombudsmen y el fortalecimiento de la facultad fiscalizadora de la Cmara de Diputados se hara con los recursos que actualmente son asignados a la Contralora de la Repblica y el mayor gasto en capacitacin puede significar simplemente una priorizacin de la tica pblica entre las materias que actualmente se brindan en los cursos de capacitacin en los servicios pblicos. Lo esencial es un cambio de actitud del Ejecutivo y que el Parlamento asuma su rol fiscalizador. En Chile ha ocurrido un fenmeno muy interesante, la accin de un solo diputado, el Sr. Nelson vila ha significado que la Cmara de Diputados asuma un rol fiscalizador como nunca antes lo tuvo en su historia. Ha sido una campaa sin recursos. Un hombre, bajo el lema de "pondremos mil ojos sobre los que manejan las platas pblicas" ha producido un cambio institucional efectivo. El liderazgo, la claridad de propsitos y el coraje es lo que se necesita para derrotar la corrupcin en Chile y entender que la fiscalizacin es una forma de fortalecer la democracia. Una solucin operacional. Desde esta perspectiva, los enfoques acadmicos, polticos y jurdicos carecen de racionalidad, sentido prctico y operatividad en diversa medida, aunque no hay

posibilidad de hacer una campaa global en contra de la corrupcin sin sus aportes. La solucin a travs de leyes ya se mencion antes, pero hay que recalcar que adems de la dificultad de lograr un consenso en lo esencial, es que las leyes constituyen sistemas mticos, del deber ser, de la tica de las convicciones, carentes muchas veces de operatividad. Es por ello que hay que darle mucho nfasis a los cdigos de ticas, entendidos, no como leyes formales, sino como orientadores del comportamiento y asumidas por grupos de la sociedad civil, por trabajadores del Estado o por servicios pblicos especficos, en el mbito de sus atribuciones. Sin embargo, la urgencia del problema demanda soluciones rpidas y efectivas. Es por ello que este enfoque consiste poner nfasis en los siguientes aspectos: tica > Eficiencia > Eficacia >Efectividad Por eso esta estrategia puede llamarse como Cudruple E o de las 4 E. Conjugando estos aspectos, se pueden construir diques que limiten la corrupcin, impidan su difusin en las estructuras administrativas, establezcan controles efectivos y procedimientos que permitan sancionar a los funcionarios corruptos. La importancia del enfoque administrativo basado en el desarrollo organizacional (D.O.) es fundamental como arma para combatir la corrupcin. En efecto, la OECD ha investigado pases con distintos sistemas administrativos y sus niveles de corrupcin. La conclusin es que aquellos pases que han incorporado los principios de una administracin moderna o "manageralisme", tienen bajos niveles de corrupcin, mientras que aquellos que viven en estructuras burocrticas, donde el formalismo es la esencia, la corrupcin se masifica. Un grfico de la OECD es muy ilustrativo al respecto. (1) Fuente: OECD, Managing governement ethics, en Public management service. Pars, Febrero 1997 Incorporar la tica a la cultura organizacional. La causa fundamental de la corrupcin administrativa es la debilidad o ausencia de los valores ticos en la cultura organizacional. En un sentido macro social, la cultura es lo que impregna al hombre de los valores, prcticas y actitudes. En el caso del funcionario pblico, en su rol de tal, es la cultura organizacional la que le suministra estos valores. Esta cultura

organizacional es la expresin actual del desarrollo del sistema administrativo y naturalmente cambia en forma permanente, ya sea imperceptible o violentamente. La administracin pblica, como un sistema abierto, recibe orientaciones, costumbres, ideologas, teoras y pensamientos que provienen de la sociedad o de otros sistemas relacionados. La cultura organizacional procesa estos elementos y los descarta, transforma, adapta o adopta. Sin embargo, la cultura organizacional, no es una y nica. Puede aparentar ser una y en realidad ser diversa o se puede imaginar como una serie de cscaras o capas sucesivas. Puede ser diversa segn el nivel de la burocracia o los valores externos (de fuera del sistema administrativo) de cada funcionario. Hasta puede ser discreta, hipcrita y contradictoria. No cabe duda que el problema de la corrupcin ha pasado a ser uno de los grandes temas nacionales. La cuantiosa informacin de los medios de comunicacin as lo demuestra. Al mismo tiempo, la corrupcin es uno de los asuntos debatidos en la aldea global el mundo. La conferencia de los jefes de Estado de Ibero Amrica celebrada en Cartagena de Indias y la entrevista Clinton Frei en Washington tuvieron esta materia en el temario. . La eficiencia como control. Sin embargo, la existencia y vigencia de valores ticos en la Administracin son totalmente intiles si no existen los procedimientos que permitan efectuar controles y evaluaciones. La gran falla de la administracin pblica chilena no es la ausencia de controles, sino el formalismo y ritualismo de ellos. En realidad, para controlar, la etapa previa es la de generar informacin. Esta informacin, habitualmente, es cuantitativa. Cunto se hizo, cunto debi hacerse. La cuantificacin es la tarea que significara la tecnificacin de la Administracin. Ahora hay cuantificacin, pero muchas veces no es lo sustantivo. Por ejemplo, se cuantifica el nmero de prestaciones, pero no se relaciona con el nmero de funcionarios, de tal manera que un servicio que seala que aumentaron en un 30 %, puede estar falseando los resultados porque podra ocurrir que se ocup 300% ms personal que antes. Los estudios de eficiencia y productividad son fundamentales y los rechazos que tienen de ciertos sectores, como ha ocurrido en salud, muestran su importancia porque conmueven lo esttico. La cuantificacin de las actividades y su distribucin en el tiempo su programacin son medidas imprescindibles para controlar efectivamente.

Finalmente la evaluacin debe ser un ejercicio permanente que permita corregir. En nuestra administracin, se diagnostica, se planifica, se programa y se controla, pero lo dbil es la cuantificacin en unidades significativas que permitan dar sustancia a esos procesos, que de otra manera son rituales, como es el hacer una carta Gantt o una red PERT y jams controlarlas y evaluarlas. El control de gestin es lo que se requiere, con normas y procedimientos que consideren la calidad total. Actualmente el control que existe es el externo, esencialmente de legalidad, que realiza la Contralora General de la Repblica. La escasa importancia que tiene el control interno se puede ilustrar con un dato disponible. En una subsecretara, el 0,14% del presupuesto se destina a control ex post y auditora. El control y la evaluacin son los medios tcnicos que permiten descubrir las ineficiencias y las corrupciones. Sin esos mecanismos, ni siquiera se sabe si hay o no corrupcin. La eficacia como accin. El problema pendiente es qu hacer si se descubren casos de corrupcin. En primer lugar conviene recordar qu es lo que se hace actualmente: dependiendo de la magnitud de la incorreccin, su divulgacin y la poltica que aplique el jefe respectivo, las probables soluciones son las siguientes: Se har un sumario interno, el que probablemente dure varios meses. Se har un sumario a cargo de la Contralora. Se buscaran soluciones informales. En los dos primeros casos, si hay antecedentes ciertos del caso de corrupcin se enviarn los antecedentes a la justicia ordinaria. La expresin que indica lo que ocurre all es graficada por los funcionarios: Hasta all no ms lleg!, pues el proceso ser interminable y muchas veces se reintegrar al funcionario mientras dura el proceso. De esta manera la eficacia no se lograra. Tambin en los dos primeros casos, si los hechos investigados ameritan alguna sancin administrativa, el afectado puede apelar o presentar un recurso de proteccin, que habitualmente significa la reintegracin del funcionario o un proceso interminable. El jefe a cargo del servicio o de la unidad respectiva, sabe lo que ocurre en los dos primeros casos y sabe que en la prctica no hay sancin posible y en cambio

habr publicidad y ni su propio nombre ni el del servicio quedarn libres de la corrupcin ocurrida (aunque se haya denunciado y perseguido). En estas condiciones, es probable que el jefe se limite a amonestar verbal e informalmente al delincuente, estableciendo algn tipo de compromiso y alguna sancin irregular, como cambiarlo de puesto. En casos extremos conseguir la renuncia por escrito del afectado, el que la presentar para eludir el sumario o el proceso. En ambas situaciones, el delincuente queda con sus antecedentes limpios y legalmente puede optar a otros cargos pblicos. El jefe habr considerado que esta ltima solucin es la mejor, pues se eludi el escndalo, el delincuente fue sancionado moralmente y se ahorraron los costes de un proceso carsismo. En estas condiciones se puede concluir que el proceso judicial es intil y casi se constituye en una proteccin para el delincuente. La solucin informal -e ilegal- slo sirvi para oscurecer el caso ante los funcionarios honestos y demostr que no hay sanciones efectivas para los casos de corrupcin. Ante esta situacin, lo que corresponde es aplicar las sanciones mximas posibles, seguir los procedimientos, por ineficientes que sean, pues por lo menos muestran ante el funcionariado que se persigue a los culpables. Finalmente queda otro camino no utilizado: la calificacin anual. Este acto netamente administrativo y no susceptible de recurso judicial, permite calificar en lista 4 a los elementos corruptos y eliminarlos del servicio. Al menos se logra en un lapso prudente eliminar a los malos elementos de un servicio. Sin embargo, la calificacin anual no se usa con este fin y no es raro encontrar a un funcionario procesado, que tenga excelentes calificaciones y siga mantenindolas a pesar de los procesos que existan, atendiendo a que se califican slo determinados aspectos claramente definidos. La calificacin anual es la nica puerta efectiva para sanear preventiva y eficazmente los servicios pblicos. Como conclusiones de este debate nacional estn surgiendo proposiciones que configuran un abordaje del problema. Sin duda alguna, dos son las lneas conductoras, una la relativa a la relacin de los polticos como posibles agentes de la corrupcin en el sector pblico y otra, la de elaboracin de proposiciones para que se hagan reformas legislativas que configuren nuevas figuras delictivas que puedan ser sancionadas por los tribunales de justicia, tales como el trfico de

influencias o el mal uso de la informacin manejada por las entidades pblicas. Las modificaciones al Cdigo Penal tienen este objetivo. La efctividad como resultado final. Finalmente una estrategia se prueba en sus resultados finales, no simplemente en hacer lo que se haba prometido (eficacia), sino en haber eliminado la corrupcin o al menos haberla disminuido e impedido su desarrollo y propagacin. Una estrategia slo demostrar su valer si alcanza le efectividad y no se queda en metas intermedias, avances disminuidos y lejos de lo prometido, porque no basta con disminuir la fiebre del enfermo, sino que en lograr sanarlo de la enfermedad que padeca. 4. El estudio acadmico. Un avance notorio es la preocupacin que empieza a manifestar el sector acadmico por el fenmeno de la corrupcin. El estudio comparativo del fenmeno en diversos pases permite extraer experiencias valiosas. El enfoque sociolgico y antropolgico presentado en los mbitos acadmicos y a veces el de ciencia poltica, cuando desbroza los contenidos de la pugna poltica partidista, hacen aportes sustanciales al estudio del fenmeno. Otros acadmicos chilenos han estudiado el fenmeno de la corrupcin desde la perspectiva opuesta, es decir desde la tica del servicio pblico, discutiendo el sentido de la moral y la tica, el estatuto normativo de la administracin Pblica que incluye lo jurdico, lo cientfico tcnico y lo tico, la doctrina tica del servicio pblico, etc. Este enfoque, sin duda es extraordinariamente valioso, pero tiene la caracterstica de ser abstracto y difcil de operacionalizar, aunque sin l,es poco lo que se puede avanzar para enfrentar el problema. (Drapkin, 1988) El abordaje tradicional. Cuando existe la normalidad democrtica y los organismos funcionan eficientemente, el enfrentamiento de la corrupcin puede ser realizado en la forma racional que corresponde: - Comisiones u organismos especializados estudiaran el fenmeno y se abre un debate nacional. - Las proposiciones que surgen y que cuentan con amplio respaldo se transforman en leyes, ya sea por iniciativa del ejecutivo o del parlamento.

- Estas "buenas leyes" combaten la corrupcin y el aparato judicial procesa los casosde corrupcin y sanciona a los culpables. - Adems se arbitran medidas preventivas. Pero la realidad es ms compleja, con elementos significativos de irracionalismo los organismos del sistema no funcionan eficientemente. La corrupcin como bandera poltica El otro aspecto que dificulta el enfrentamiento de la corrupcin es la poltica de consenso. La nica posibilidad para dictar leyes es que tanto gobierno como oposicin estn de acuerdo en el anlisis del problema de la corrupcin y en sus soluciones. Pero esto no parece fcil. Un somero anlisis del caso CODELCO demuestra que los enfoques polticos de un posible caso de corrupcin, coloca a los dos bandos polticos chilenos en posiciones extremas, unos acusando violentamente a ejecutivos y ministros y estableciendo conexiones que demuestran la corrupcin; otros defendiendo a los ministros y a los ejecutivos rechazando cualquier posibilidad de corrupcin o reducindola a un solo culpable. Al tratar el tema de los lmites entre la funcin parlamentaria y los negocios privados, hay otro punto de quiebre, mientras la oposicin interpreta estas crticas como un intento de limitar la participacin poltica de los empresarios, los partidos de gobierno lo consideran esencial para que no haya interferencia de los intereses empresariales en las decisiones legislativas. Tampoco hay acuerdo en lo relativo al financiamiento de los partidos polticos. Incluso los escndalos ms destacados, como el de la Refinera de Concn, donde haba contratos muy poco transparentes, fue defendido por parte del gobierno inicialmente y se estableci la no vinculacin del ministro del rubro en la materia, mientras que la oposicin pretenda hacer responsable de los hechos al ministro. Algo parecido pas en el caso de la Oficina Nacional de Emergencia, aunque finalmente parece que hubo rectificaciones por parte del Gobierno. Este conflicto de racionalidades polticas no es exclusivo de Chile. En Espaa, cada acto de corrupcin descubierto es celebrado como una victoria por el PP y al mismo tiempo es negado o sentido como derrota por el PSOE o a la inversa segn quien est en el poder. En Italia, la liga del Norte, Forza Italia y el MSI-AN celebraban cada caso de corrupcin descubierto como un triunfo que los aproximaba al poder, como efectivamente ocurri.

Este enfoque de la corrupcin, se anula por la opuesta interpretacin que hacen los bloques polticos de los hechos, especialmente cuando ellos no son claros. Esta es la razn por la cual el enfoque poltico partidista debe ser superado para enfrentar efectivamente el problema. As, la forma racional de enfrentar el caso CODELCO es esperar la resolucin judicial y acoger entonces la informacin disponible. Sin embargo, esto significa entregar al poder judicial la calificacin de un hecho como corrupcin, lo que evidentemente es correcto, pero muy poco prctico. Sin embargo, desde otra perspectiva, la responsabilidad administrativa es fcil de establecer y en el caso de CODELCO, la ausencia escandalosa de controles es de plena responsabilidad de quienes dirigen la empresa. En este cuadro de enfoques antagnicos es difcil lograr un consenso efectivo, lo probable es que se llegue a un punto intermedio, que contemplando ambos enfoques no tenga la organicidad necesaria para enfrentar el problema que se analiza. La justicia tarda, pero no llega. Sin embargo, aunque se lograse dictar "buenas leyes" en contra de la corrupcin, corresponde analizar el rol del poder judicial. Es evidente que a quien le compete establecer la verdad es al tribunal de justicia, quien debera "dar a cada cual lo que le corresponde". Pero tambin es evidente que si esperamos la resolucin de la justicia, lo ms probable es que no haya solucin, o si la hay sta ser a un plazo tan largo, que sus efectos sociales sern mnimos. La justicia no slo es lenta, sino que simplemente no llega a conclusiones. Basta recordar que el 95% de los procesos no termina nunca (hay desistimiento o es sobreseido temporal o definitivamente el proceso). De manera que la conclusin de resolver los problemas de corrupcin a travs de procedimientos judiciales es inoperante y slo llega a conclusiones cuando el asunto es de extrema importancia, aunque de todas maneras, la conclusin llegar fuera de toda oportunidad. Muchos procesos sobre asuntos muy graves que han conmovido al pas han demorado 20 25 aos e, incluso ahora, no hay sentencias definitivas.

Esta incapacidad operativa de la justicia nos lleva a la necesidad de reformar la justicia, pero entonces nos hemos salido de nuestro campo de anlisis y entramos en otro tema de especialistas. Las condiciones para reformar la justicia en Chile no existen en absoluto. Para miembros del Poder Judicial el problema es de recursos, la solucin es ms personal y mejores sueldos. Para los partidos de gobierno, la justicia debera ser reformada sustancialmente creando un Consejo Nacional que designe y controle a los jueces del Tribunal Supremo, capacitando a los jueces, creando otros niveles judiciales en comunas y barrios y creando el Ombusman o defensor del ciudadano. Adems se establecer el juicio oral en algunos niveles. Una seal positiva es que en marzo del 2000, la Corte Suprema decidi crear una Oficina de tica para recibir denuncias sobre corrupcin en el poder judicial. Para los partidos de la oposicin la independencia del poder judicial es sagrada y su labor es histricamente trascendente, lo que significa reticencia ante cualquier cambio. En consecuencia y dados estos enfoques contradictorios y considerando que la nica posibilidad de legislar es el consenso, no existen las condiciones polticas para modificar la estructura, atribuciones y funcionamiento del Poder Judicial. De manera que pretender resolver la corrupcin mediante buenas leyes, est destinado al fracaso, pues no hay un aparato judicial eficiente que las aplique. La ineficiencia de este aparato es el mejor escudo con que cuenta la corrupcin en Chile. En el anlisis y planteamiento que aqu hacemos, un supuesto estructural es la existencia de un aparato judicial inoperante e imposible de ser reformado en el mediano plazo, lo que a su vez invalida las soluciones legales o de nuevas leyes. En Italia, la lucha en contra de la corrupcin ha tenido algunos xitos en funcin de la detencin preventiva y la eficiencia judicial. La inoperancia del control. El segundo elemento que determina que la magnitud aparente de la corrupcin sea tan insignificante es la inoperancia del sistema de control (la Contralora General de la Repblica), el sistema judicial y la inexistencia de una funcin fiscalizadora de la Cmara de Diputados (El artculo 48 de la Constitucin establece esta facultad, pero limitada a enviar cartas al Presidente de la Repblica y a la obligacin del Ministro aludido de que conteste dicha observacin. La respuesta puede ser de cualquier tenor. All acaba la fiscalizacin).

Aqu nos centraremos exclusivamente en la fiscalizacin realizada por la Cmara de Diputados, que aunque es "exclusiva", la Constitucin tambin la encomienda a la Contralora. No abarcaremos el tema del poder judicial porque su importancia y envergadura debe ser materia de otro estudio. La inoperancia de los sistemas de control se ha descrito con la imagen de los crculos concntricos de Luis Moreno Ocampo (Moreno, 1994): se denuncian muchos casos de corrupcin, algunos son conocidos por la prensa, unos pocos son presentados a los tribunales o otras instancias de control, de ellos unos pocos generan procesos y finalmente, unos pocos reciben sancin, aunque en Chile, parece que casi ninguno es sancionado, excepto en casos triviales como el uso indebido de vehculos fiscales, que es la gran realizacin de control de la Contralora General de la Repblica. Lo peor de todo este proceso confuso y opaco es que hay tal sensibilidad, que casi nunca se mencionan los nombres de los afectados. Un gran nmero de casos son olvidados y no terminan nunca y otros muchos se resuelven extrajudicialmente, por renuncia del afectado o simplemente por olvido. Los jefes del servicio respectivo intentan que los casos de corrupcin de su servicio no se conozcan y que se solucionen con una reprimenda informal o en el caso extremo, mediante la renuncia del afectado (no como sancin, sino como acuerdo con el Director). La corrupcin en otras latitudes La Administracin Pblica chilena y el sistema poltico nacional, est lejos de haber cado en una crisis de corrupcin, para ello basta comparar a nuestro pas con otros casos y tambin comparar la situacin actual con los perodos anteriores de nuestra propia historia, si se quiere tomar otro padrn de referencia. En comparacin con un mbito cultural similar, Chile tiene la primera o segunda Administracin Pblica ms proba y eficiente de la regin. Estamos lejos de los casos de Panam, uno de cuyos presidentes estaba conectado al narcotrfico y con l toda la estructura de la Guardia Nacional y probablemente de la Administracin Pblica del pas. Tampoco podemos compararnos con Colombia, Brasil, Per y Venezuela, donde la generalizacin de la corrupcin es de tal envergadura y difusin dentro de la sociedad, que hay denuncias en contra de sus presidentes (y destitucin de 2 de ellos, orden de detencin en contra de otro, y de gran parte del cuerpo poltico). En Estados Unidos, el crimen organizado y la droga trafican con cientos de miles de millones de dlares, la corrupcin es un mal en permanente denuncia. En Europa, en Espaa las denuncias afectaron a destacadas figuras del gobierno, empezando por el jefe nacional de la Polica.

Un esbozo de programa Este proyecto -a nivel de idea- podra concretarse en un pre proyecto que contemplar una operacin de catarsis dirigida hacia ciertos servicios pblicos seleccionados. La operacin consistira en el envo de una comisin compuesta por dos o tres profesionales y que el servicio especfico designara a otro como agente de enlace, que en el lapso de dos meses organizaran y dictaran dos cursos de tica, uno a los jefes, al inicio de la operacin y el otro a los funcionarios claves, desde el punto de vista de riesgo y responsabilidad. Cada curso podra ser de una semana y paralelamente conjugaran dos acciones, una destinada a revisar o establecer los problemas de corrupcin que pudieran existir, no para investigarlos (que corresponde a la Contralora o al Servicio especfico) sino para tipificarlos y estudiarlos como modalidades a enfrentar, al mismo tiempo revisar o proponer un sistema de informacin de gestin mnimo que pudiera servir para un control de lo significativo y finalmente, formar un comit tripartito, entre el Servicio, la organizacin gremial y los ejecutores del proyecto para elaborar un Cdigo de Etica del Servicio, de carcter voluntario y elaborado participativamente. El apoyo de los departamentos de personal es fundamental si se "capacita" a los capacitadores para hacer el proceso permanente. Estas metas podran ser cumplidas en el lapso de los 2 meses considerados y si se establecen 4 equipos podran hacerse operaciones de catarsis en 45 servicios de la Administracin Central (servicios regionales y no nacionales, excepto cuando sean concentrados) en el plazo de 2 aos y la elaboracin de un Cdigo de tica de la Funcin Pblica y de un programa de control de gestin. Al cabo de los 2 aos se hara una evaluacin y se continuara o terminara el proyecto segn los resultados obtenidos medibles en las metas propuestas y en los cambios habidos en materia de tica funcionaria en el perodo. Naturalmente que este proyecto slo tendra xito si cuenta con el respaldo de las ms altas autoridades, pues va dirigido esencialmente a las jefaturas de los servicios, las que habitualmente slo se sienten subordinadas al respectivo Ministro. En comparacin a las proposiciones de la Comisin Nacional de Etica, este es un pequeo proyecto, limitado en el tiempo y con evaluacin que determinara su existencia, eliminando la seguridad y permanencia que a veces embota al servicio pblico cuando se supone perenne.

No se opone a ninguna de las sugerencias del mencionado informe y a la vez no requiere de consenso ni de leyes especiales. Es necesario que haya una unidad ejecutora que asuma la responsabilidad pertinente y sea capaz de hacer evaluaciones que demuestren la validez y efectividad del proyecto o su ineficacia. En Estados Unidos, esta unidad ha sido esencial en la lucha en contra de la corrupcin. La primera imagen que surge de unidad ejecutora es la Contralora General de la Repblica, pero esta institucin est saturada de obligaciones y tiene un rol de control que es difcil de congeniar con los elementos de capacitacin del proyecto. La otra ejecutora podra ser la Sub Direccin de Racionalizacin y Funcin Pblica de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, aunque, probablemente, le correspondera al Ministerio Secretara de la Presidencia que est abocado a temas afines. Conclusiones. El enfrentamiento de la corrupcin a travs de medidas polticas y legales podra lograrse por consenso en las actuales situaciones polticas, pero no es posible creer que desde perspectivas contradictorias se puedan disear formas eficaces para perseguirla, por lo cual, el consenso tiene poca aplicabilidad en el caso de medidas concretas y armnicas. Por otra parte, el aporte acadmico es una base terica para imaginar soluciones legales y polticas bien fundadas, pero en s, se caracterizan por su escasa operatividad. La estrategia que se resea aqu es eminentemente operativa y se basa en utilizar un enfoque administrativo integrado por elementos ticos, de eficiencia, de eficacia y de efectividad. La estrategia no es una solucin global profunda en apariencia, pero si se logra crear una cultura organizacional fundada en estos elementos, la corrupcin no tendr fcil cabida en la vida administrativa. El proyecto propuesto es perfectamente realizable y corresponde a las autoridades administrativas recoger el desafo, asumirlo, perfeccionarlo y aplicarlo con un contenido eminentemente de valores y tcnica administrativa. (1) OECD, Manging governement ethics, OECD, Public Management Service, Pars, febreo de 1997