O Poder de Polcia e a Fiscalizao Municipal Roberto Tauil agosto de 2006.

Poder de Polcia Dever de Polcia

O poder de polcia uma expresso cujo significado est sujeito aos contornos polticos e sociais de um momento histrico. Deriva do antigo conceito de "boa ordem da sociedade", imposta pelo Estado Imprio, passando ao "Estado de Polcia", no perodo de influncia da nacional socialista alem (que perdurou at a dcada de cinqenta no Brasil, e com reflexos durante o regime militar), recrudesce o "poder" no auge do liberalismo, ao tempo do Estado liberal, e sofre transformaes de conceitos no perodo do Estado intervencionista, estendendo suas aes ao controle da ordem econmica e social. O poder de polcia, deste modo, no se limitaria mais a assegurar a ordem pblica, na viso de uma polcia de segurana, mas estenderia suas aes a limitar ou disciplinar direitos individuais, ajustando-os ao interesse e ao bem-estar pblico. Hoje, poderamos dizer que o poder de polcia est, necessria e obrigatoriamente, atrelado s normas constitucionais. O Estado obrigado a agir "com o objetivo de adequar o exerccio dos direitos individuais ao bem-estar geral" (Maria Sylvia Zanella di Pietro). Diramos, ento, que a antiga expresso "poder de polcia" passa a ser, nos tempos modernos, um "dever de polcia", uma obrigao jurdica e administrativa de cuidar do interesse pblico, consoante os vetores constitucionais institudos. Certo, porm, que as intervenes do Poder Pblico esto restritas ao princpio da legalidade, restringindo suas aes aos limites da lei, sem agredir os direitos de cidadania e da dignidade da pessoa humana. "As limitaes liberdade e propriedade somente iro se justificar se e na medida em que os direitos coletivos e difusos (...) postulem" (Lcia Valle Figueiredo). Tendo o Estado o dever de agir em defesa do bem-estar da populao, a sua omisso, ineficincia e despreparo administrativo no cumprimento de suas obrigaes, provocam, incontinenti, um dano a ser reparado. No se trata de um poder facultativo e, sim, de um dever a cumprir. Cabe ao Estado responder nas esferas civil, penal e administrativa, por sua omisso e ineficincia ao permitir o que no seria permitido, ao tolerar o intolervel. Alis, podemos incluir neste sentido, o princpio da responsabilidade civil objetiva do Estado perante terceiros, em face dos danos que seus agentes lhes causarem, nos termos do art. 37, 6 da Lei Maior. O dano provocado por

negligncia tambm objeto de reparao, se demonstrado o nexo entre a omisso e a sua conseqncia. Polcia Administrativa Polcia Judiciria Existe uma distino clara entre o poder de polcia administrativa, ora tratada, e o poder de polcia judiciria. O primeiro tem um carter essencialmente preventivo, ou at mesmo educativo, enquanto o segundo age de forma repressiva. O primeiro procura impedir as aes anti-sociais, e o segundo a punir os infratores da lei penal, como diz Maria Sylvia Zanella di Pietro. Isso no quer dizer que o poder de polcia administrativa no pode punir o infrator, como interditar um estabelecimento ou embargar uma obra, ou mesmo apreender uma mercadoria deteriorada, mas as punies so provocadas em razo de atos ilcitos administrativos, atos que afrontam a legislao administrativa. Quando, porm, a ao ilcita for de natureza penal, a competncia de agir pertence polcia judiciria. Evidente, porm, que h situaes em que o ilcito pode afrontar tanto a legislao administrativa quanto penal, quando, ento, a ao deflagrada, se no for conjunta, deve ter os seus resultados comunicados ao outro poder policial, para que este cumpra a sua misso. No compete, assim, aos Agentes Fiscais de Poder de Polcia Administrativa intervir em aes ilcitas de natureza exclusivamente penal, como, por exemplo, apreender mercadorias contrabandeadas, roubadas ou falsificadas. Tais aes so pertinentes aos policiais judicirios, a Polcia Militar ou Civil. O mximo que se permite uma ao desencadeada em conjunto, mas, mesmo assim, o auto de apreenso e o boletim de ocorrncia so documentos lavrados pela polcia judiciria. Do mesmo modo, no cabe aos policiais judicirios aes puramente afetas aos agentes fiscais administrativos, como exigir a apresentao de alvar dos estabelecimentos, ou exigir prova de pagamento de tributos. Tais exigncias so ilegais e arbitrrias, a no ser que faam parte de um processo penal em curso.

Atribuies Municipais A Constituio Federal adotou o sistema de competncias reservadas ou enumeradas para os Municpios. Tais competncias esto implcitas ou explcitas na Carta. A primeira competncia municipal enumerada na Constituio Federal (art. 30, I) a de legislar sobre assuntos de interesse local. Segundo as lies de Hely Lopes Meirelles, o interesse local se caracteriza pela predominncia (e no pela exclusividade) do interesse para o Municpio, em relao ao do Estado e da Unio, o que se consubstancia atravs da competncia legislativa exclusiva. Um exemplo

seria o trnsito, conforme estabelece o Cdigo Nacional de Trnsito, pelo qual competem aos Municpios os servios locais, tipo, estacionamento, circulao, sinalizao etc. Outro exemplo seria o Cdigo Nacional de Sade Pblica, que prev a instituio do Regulamento Sanitrio Municipal. Ao definir-se "interesse local" sob o primado da predominncia do interesse local, no resta dvida que a competncia dos Municpios se destaca sobre os demais entes polticos, levando em conta o fato de que no Municpio que se vive, que se trabalha, onde participamos como membros de uma coletividade. Em nosso vasto Brasil, somos partes de uma cultura local, regional, voltada s peculiaridades de um lugar especfico, do nosso meio, da nossa cidade, do nosso Municpio. Neste teor, compete ao Municpio prover a tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de sua populao, notadamente: I planejar o uso e a ocupao do solo; II estabelecer normas de construo, de loteamento, de arruamento e de zoneamento urbano; III regular o funcionamento de estabelecimentos comerciais, obedecendo s limitaes urbansticas convenientes ordenao do seu territrio; IV regular a utilizao dos logradouros pblicos; V regular o trnsito, o transporte pblico, determinando, inclusive, os itinerrios e pontos de estacionamento e de paradas dos transportes coletivos; VI disciplinar os servios de carga e descarga de mercadorias e controlar a capacidade de peso dos veculos que circulam na rea pblica municipal; VII sinalizar as vias urbanas e as estradas municipais; VIII regular o depsito de lixo domiciliar e industrial, fixando normas de coleta e transporte, inclusive dos resduos nocivos sade; IX ordenar as atividades urbanas, fixando condies e horrios de funcionamento; X regular os servios funerrios e de cemitrios; XI regular o uso de propagandas, cartazes e anncios; XII regular o comrcio e depsito de animais, inclusive a circulao destes nas vias pblicas; XIII regular os servios de mercados pblicos, feiras e abatedouros; XIV controlar o uso e o comrcio de produtos comestveis e de higiene; XV regular o uso e o comrcio de produtos perigosos ou nocivos sade; XVI regular a proteo do meio ambiente e o controle da poluio em geral; XVII regular a proteo das florestas e a conservao da natureza; XVIII regular a proteo das praias, rios e lagos; XIX regular os meios de proteo e de defesa da sade pblica. Essas e outras atividades de competncia municipal esto intimamente vinculadas ao poder de polcia do Municpio, ou apoiadas por legislao exclusivamente municipal ou suplementar legislao federal ou estadual. Tanto exclusiva como suplementar, ou complementar, o Municpio deve

necessariamente instituir suas leis e regulamentos, permitindo aos seus agentes fiscais o exerccio legal de suas funes. Em outras palavras, sem dispositivo legal do prprio Municpio, torna-se invlida a atuao de seus agentes, mesmo que exista norma legal emanada de outro ente poltico, a no ser que haja delegao expressa em convnio a permitir o exerccio da funo. A Fiscalizao Municipal Os Municpios, em geral, possuem quadros de funes especficas na fiscalizao do poder de polcia. So quadros de atuao nas reas: I Fiscalizao de Posturas Municipais; II Fiscalizao de Obras de Construo Civil e outras; III Fiscalizao Sanitria; IV Fiscalizao de Meio Ambiente; V Fiscalizao de Transporte. A chamada Fiscalizao de Posturas Municipais abrange, entre outras funes: I Autorizao e funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais etc.; II Uso dos logradouros pblicos; III Autorizao e controle de propagandas, placas e anncios nas reas pblicas e frontais aos imveis; IV Controle dos mercados pblicos, feiras e abatedouros; V Autorizao e funcionamento de eventos, shows, parques de diverses, circos etc. "Posturas Municipais" expresso antiga, j aplicada no perodo colonial como um conjunto de normas locais que deveriam ser obedecidas por todos os seus moradores. Agrupava um elenco variado de dispositivos, desde regras bsicas de civilidade, relaes trabalhistas e at os procedimentos que deveriam adotar na construo de suas casas. Para facilitar o manuseio e a sua leitura, as normas foram aos poucos se consolidando no formato de um cdigo nico, dividido por assuntos. Interessante lembrar que na Constituio Imperial de 1824, havia o dispositivo que dava competncia s Cmaras de Vereadores para "formao de suas posturas policiais", conjugando normas de posturas ao poder de polcia. Com o surgimento de leis sobre matrias especficas, o Cdigo de Posturas sofreu um esvaziamento em sua abrangncia original, limitando-se a alguns aspectos da disciplina administrativa municipal. Os prprios Municpios resolveram distribuir suas normas jurdicas por assuntos, criando o Cdigo de Obras, o Cdigo de Zoneamento Urbanstico, o Cdigo de Sade Pblica e outros cdigos ou leis, cada um tratando de sua matria. Em concluso, o Cdigo de Posturas perdeu a magnitude da importncia de outrora, restringindo-se, praticamente, a

regular o uso dos espaos pblicos, o funcionamento de estabelecimentos, a higiene e o sossego pblico. H, entretanto, uma forte corrente de administradores que pretende reativar a consolidao das normas municipais de poder de polcia no Cdigo de Posturas. Um dos motivos a atual disperso de leis, s vezes at conflitantes entre si. Um dos exemplos a proliferao de licenas de funcionamento de estabelecimentos comerciais. Um estabelecimento para funcionar, e dependendo de sua atividade, precisa obter de um mesmo Municpio, o Alvar de Funcionamento, o Alvar (ou Assentamento) da Vigilncia Sanitria, a Licena da Fiscalizao do Meio Ambiente. E se a atividade for transporte coletivo, adicionase a Licena da Fiscalizao de Transportes. Ao lembrarmos que o Alvar uma licena que gera direitos ao seu possuidor, temos, no caso, uma sria contradio. Afinal, se o Municpio liberou o Alvar de Funcionamento, a ausncia do Alvar de Vigilncia Sanitria, por exemplo, poderia provocar a interdio do estabelecimento? E vice-versa? O que ocorre, na verdade, a intolervel briga interna de poderes, motivada pela veleidade dos que administram os seus nichos de poder. Julgam esses administradores que a sua autoridade est acima do interesse pblico, e quanto mais exigncias criam, mais poderosos ficam, politicamente. Do outro lado est o pblico, sofrendo os dissabores de uma burocracia inconseqente. A consolidao das atribuies de poder de polcia no Cdigo de Posturas seria um passo importante da Administrao Pblica Municipal, facilitando a compreenso dos regulamentos e simplificando o seu contedo. Ao mesmo tempo, o quadro de fiscalizao municipal de poder de polcia deveria, no mnimo, atuar em conjunto, agrupado em um mesmo setor e sob direo nica. Salvo raras e excelentes excees, a estrutura administrativa de uma Prefeitura sofre de profundas distores operacionais. So exemplos das contradies existentes: I) Vigilncia Sanitria nada tem a ver com a Secretaria de Sade, onde, geralmente, est lotada; II) Alvar de Funcionamento nada tem a ver com a Secretaria de Finanas, onde, geralmente, liberado; III) Fiscal de Obras nada tem a ver com a Secretaria de Obras Pblicas, ou Secretaria de Urbanismo, onde, geralmente, est lotado; IV) Fiscal de Posturas nada tem a ver com a Secretaria de Finanas, onde, geralmente, est lotado.

O melhor caminho seria a criao de uma Secretaria de Fiscalizao de Poder de Polcia, onde todos os Fiscais Municipais, exceto os tributrios, que no so agentes de poder de polcia, seriam agrupados, trabalhando dentro de um plano unificado de aes. Com isso, ganharia a populao, j sabendo onde procurar e encaminhar suas reivindicaes. Os processos correriam mais facilmente e as decises seriam tomadas sob uma mesma base legal e sempre pelo critrio da impessoalidade. Outras distores que normalmente ocorrem so: I Fiscais de poder de polcia fiscalizando tributos (principalmente as taxas); II Fiscais de poder de polcia reprimindo vendedores ambulantes no autorizados; III Fiscais de poder de polcia interditando estabelecimentos por fato da pagamento de tributos; IV Fiscais de poder de polcia reprimindo arruaas, vandalismos, invases e ocupaes indevidas de prdios pblicos e privados. Sobre os fatos acima, devemos lembrar: A) Agente Fiscal no , e nem foi preparado, para atuar como policial. O concurso pblico para admisso de um Agente Fiscal calcado nos conhecimentos jurdicos e tcnicas de fiscalizao. Ao contrrio do policial, no se exige do Agente Fiscal capacidade e adestramento fsico e militar. B) A represso aos ambulantes no cadastrados e ao transporte no permitido, o ordenamento de passeatas, desfiles e shows nas reas pblicas so atividades pertinentes a guarda municipal (em proteo ao patrimnio pblico) e aos policiais militares. C) O controle de trnsito nas vias pblicas de competncia da Guarda Municipal, ou da Polcia Militar, e no de agentes fiscais de posturas. D) Lanar e cobrar tributos so competncias das autoridades fazendrias. A fiscalizao e cobrana de tributos competem aos Agentes Fiscais Fazendrios ou Tributrios, inclusive as taxas. E) Alvar de Funcionamento no taxa; uma licena a ser concedida pelo rgo responsvel de poder de polcia. O Alvar, portanto, no de alada fazendria, mas as taxas decorrentes do poder de polcia, estas sim, devem ser lanadas, cobradas e fiscalizadas pelos Fiscais de Tributos.