Laura Golbert

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EL vertiginoso desarrollo de la seguridadsocial en los aos del primer gobierno peronista, el tipo de beneficios otorgados., el aumento del gasto social e incluso el lmomento de su surgimiento han llevado a algunos analistas polticos a caracterizar el estado que result de este proceso como una subclase del Welfare State europeo. Ciertamente es posible encontrar algunas semejanzas entre muchos de los pases europeos y la Argentina en lo que se refiere al modelo insti tucional de prestacin de bienes y servicios ofrecidos por el estado al coniunto de la poblacin. Pero, con concepto de Welfare State no puede limitarse al de un estado que provee cierto tipo de bienes y servicios: en su acepcin ms amplia este concepto alude a una forma de articulacin entre democracia y capitalismo en el que se combin un importante crecimiento econmico, el afianzamiento de grandes partidos de masas y el desarrollo de ciertas prestaciones de bienes y servicio." fuera de la lgica del mercado. En nuestro pas el sistema poltico que se fue conformando o partir del gobierno peronista, las polticas econmicas implementadas y las decisiones tomadas en materia de poltica social configuraron una "combinacin argentina" diferente de Ir. que caracteriz el Welfare State europeo. La fuerte presencia de las corporaciones en la arena poltica junto con partidos dbiles fortalecieron, en el piano de las polillas sociales, una lgica que privilegia a algunos y excluye a los no corporativizados del acceso a los bienes y servicios sociales. Muchos de los rasgos distintivos de este estado social surgido durante e! peronismo se mantuvieron, e incluso se profundizaron, con los gobiernos militares y persisten hasta el presente. En efecto, hoy que la Argentina comienza a transitar el camino de la democracia se encuentra con un sistema previsional, de salud, de educacin, que enfrentan una grave crisis no slo en su dimensin econmica sino tambin con otros problemas derivados sin duda de la historia poltica de este pas. Es por eso que hoy no basta conocer el monto del gasto o su distribucin, sino que hay que dar respuestas a otras preguntas: cmo "democratizar" la poltica social? Cmo romper con el clientelismo que fue clave en la construccin de estas polticas en los-ltimos anos? Cmo terminar con las situaciones de privilegio? Intentar una comparacin con lo sucedido en otras latitudes puede ayudar a una mejor comprensin de esta crisis que compromete al bienestar de los argentinos.

EI desarrollo del Welfare State en Europa

Para algunos autores el Welfare State fue el resultado -implcito o explcito de un compromiso o pacto social. Desde la perspectiva de los trabajadores el costo** de este acuerdo fue la aceptacin de la lgica de la ganancia y.del mercado como principios legitimos en la asignacin. de recursos. Para los empresarios este acuerdo significo conceder, adems de in-

'4 Lo Ciudad Futura

crementos de salario en paralelo con los aumentos de productividad, cierta seguridad en el empleo y derechos sindicales. Es decir que este pacto -posible gracias a los postulados de la economa keynesianatransform la "lucha de clases" en un conflicto institucionalizado centrado en la distribucin. A partir de la puesta en prctica de la ideologa y de la maquinaria del welfare state., el bienestar del conjunto de la ciudadana se convirti en un asunto concerniente a la poltica pblica. En el esquema ortodoxo, elevar los salarios o los servicios sociales equivala a aumentar los costos de produccin y dilapidar el capital. Para los keynesianos, por el contrario, la demanda efectiva es la que proporciona la fuerza motora de la inversin y el crecimiento. El incremento del gasto social, en la medida que podra influir en el aumento de la demanda efectiva, dej de ser percibido como un gasto 4superfluo" para pasar a ser un gasto "productivo*1. La intencin de Keynes era demostrar la utilidad de una expansin del gasto pblico para promover la recuperacin econmica. Este pacto permiti no slo un crecimiento espectacular en los 20 aos posteriores a la..segunda guerra .mundial sino que tambin asegur la consolidacin del rgimen democrtico. Tal conjuncin entre capitalismo y democracia fue posible no slo por la implementacin de medidas keynesianas sino tambin por el desarrollo de los partidos polticos de masas capaces de condensar mltiples y diversas demandas y de la competencia partidaria. Este capitalismo capaz de coexistir con la democracia es un capitalismo especfico: la autoridad estatal se infiltra en la economa mediante* el manejo de la demanda global de transferencias y regulaciones de manera que la economa pierde su carcter espontneo y autorregulador; -la contingencia del mercado es introducida en el estado comprometiendo cualquier nocin de autoridad absoluta c .bien absoluto. En definitiva, la lgica cumplimiento de los convenios, establece sanciones para las panes involucradas en caso de incumplimiento. Los convenios dejan de ser normados por el derecho privado y se convierten en materia de derecho laboral. Esta forma peculiar en que el movimiento obrero argentino, durante el gobierno peronista, obtuvo sus beneficios sociales, influy para que stos fueron visualizados como una obligacin del estado ms que como un derecho adquirido. La participacin de las organizaciones empresarias tambin fue diferente a la que se dio en Europa. Mientras que en la mayor parte de esos pases los empresarios participaron de manera ms o menos activa en el diseo de las polticas pblicas, el empresariado argentino organizado tuvo, por razones polticas, una muy escasa participacin en el gobierno peronista. Desde principios de siglo tanto la Sociedad Rural Argentina (SRA) como la Unin Industrial Argentina (U1A) se haban opuesto a la ampliacin de la participacin poltica popular y a toda legislacin que redundase en la extensin de los derechos de los trabajadores. La redefinicin de la funcin econmica del estado que propona el peronismo, as como la profundizacin de la intervencin estatal en las relaciones obrero-patronales, fueron percibidas por las organizaciones empresarias como avances autoritarios sobre el poder empresarial. Por otra parte, para los sectores agro-exportadores, el peronismo era riesgoso por plantear un modelo de desarrollo industrial no subordinado a su hegemona, mientras que pura los grandes industriales el gobierno peronista constituy una amenaza por sus medidas tendientes a fortalecer la organizacin y participacin de sindicatos obreros. La UIA se lanz a una mas comprometida participacin en el frente poltico antiperonista, la Unin Democrtica, llegando incluso a aportarle fondos para la contienda electoral. La victoria electoral del peronismo en 1946 tuvo para ella consecuencias inmediatas. Sus

de cada campo se introduce en el otro: la nocin de competencia en la poltica y la asignacin autoritaria de recursos en la economa.1

Welfare State
Qu suceda mientras tanto en la La Argentina? Despus de la segunda guerra mundial, el gobierno peronista desarroll una original actividad en el campo de las relaciones laborales cubriendo un amplio espectro que abarcaba desde reformas generales hasta reglamentacin de servicios sociales. Se estimul la formacin de nuevas entidades obreras, proveyndolas de la ayuda tcnica y legal necesaria y se otorg atencin preferencial a las reivindicaciones planteadas por las organizaciones formalmente constituidas. Se estableci la figura de la "personera gremial" conferida por el estado al sindicato ms representativo de la rama y otorg proteccin legal a los dirigentes sindicales en el mbito de la empresa. O sea que el estado apoy y alent la constitucin del actor sindical: otorg la personera jurdica y gremial garantiz el monopolio de la representacin sindical, permiti su participacin en la administracin de los servicios sociales, etc. Pero al mismo tiempo ejerci una indudable funcin de control sobre el movimiento obrero. Este nuevo rol del estado interviniendo activamente en la relacin obrero/empresario se expresa en ei nuevo status que asumen los convenios colectivos. El estado, a la vez que se convierte en el garante de la tramitacin y

tizaban el carcter industrialzador del peronismo y aqullos que ponan el acento en el avance obrero y del estado que este modelo implicaba. Por ello, algunos de sus miembros abandonaron a la institucin y se acercaron al nuevo gobierno. Por su parte, el gobierno peronista, tras acusar a la UIA de haber violado su condicin de entidad no poltica por haber aportado fondos a la campaa de la Unin Democrtica, la disolvi retirn-. dol su personera jurdica, situacin que '' se mantuvo hasta su derrocamiento. O sea, que el gobierno peronista no cont con un empresariado que pudiera participar como actor organizado en las reformas laborales propuestas por el justicialismo. Slo en 1952 el gobierno logr constituir una organizacin empresaria: la Confederacin General Econmica, diseada para articularse como parte de una comunidad organizada de la que participaran grandes corporaciones de cpula, : representantes de intereses sectoriales y con una activa participacin en la administracin de las polticas pblicas. En este esquema, lgicamente se desdibuja la participacin de los partidos polticos. Es decir que en los aos del gobierno peronista no se constituy este pacto que implcita o explcitamente estuvo presente en las democracias europeas ni tampoco se logr ni se intent consolidar el rgimen de partidos. A la luz de los acontecimientos posteriores, estas diferencias parecen cruciales ms all de las similitudes tanto cronolgicas como en el tipo de beneficios o monto del gasto o incluso en la implementacin de medidas de corte keynesiana. En efecto, en esos aos adems de un importante aumento del salario real, se

implementa una poltica de expansin de los beneficios sociales: la ampliacin del sistema previsional al conjunto de los grupos ocupacionales, el otorgamiento de viviendas a los sectores de menores ingresos, el desarrollo de las obras sociales estn sealando claramente un cambio cualitativo en la poltica destinada a mejorar la situacin de la clase trabajadora. Si se intenta caracterizar la poltica social peronista se podra decir que fue un curioso matrimonio entre un discurso que proclamaba y sancionaba derechos universalistas y una prctica que termin instituyendo privilegios corporativos segn la capacidad de presin del sector social involucrado. A diferencia del modelo socialdemocrata, que propone la superacin de esquemas corporativos de proteccin social por esquemas universalistas con el objeto de promover una amplia solidaridad entre los distintos grupos sociales y combatir as la segmentacin de la sociedad impuesta por las corporaciones, la poltica social peronista se plasm en la institucin de beneficios particularistas. As, por ejemplo, en el plano de la salud, al mismo tiempo que desde el Ministerio de Salud el doctor Ramn Carrillo proclamaba la necesidad de fortalecer la salud publica, desde el gobierno se favoreca el surgimiento de un sistema corporativo de salud: las obras sociales o el Welfare State a la criolla, como bien las calific el ex ministro Neri. El origen de estas obras sociales puede rastrearse en las asociaciones de ayuda mutua de las colectividades extranjeras, las mutuales creadas por los sindicatos para atencin de sus afiliados y las entidades vecinales de primeros auxilios. Ambos modelos no eran compatibles: un sector pblico poderoso que pretendiera brindar prestaciones medicas de calidad para el conjunto de la poblacin no podra coexisiir con un sector de obras sociales con mucha ms capacidad para captar recursos a partir de ia contribucin de sus asociados As, poco a poco, el sector pblico fue perdiendo recursos y poder

cales crecan. Como, por otra parte, la estrategia de las obras sociales no fue desarrollar un sistema de prestadores propios sino que se asoci con el sector privado para atender a sus afiliados, el resultado, seguramente no deseado por el gobierno peronista, fue el crecimiento del sector privado en desmedro del sector pblico.

Los militares y la
SOCIAL
Qu sucedi con la poltica social | en los aos posteriores a la cada \ del peronismo? Si bien en cualquier pas democrtico los bienes y servicios sociales forman parte de una negociacin poltica entre el gobierno y la sociedad civil, en la Argentina la inestabilidad del rgimen democrtico, la sucesin de regmenes militares y civiles confiri a este intercambio caractersticas especiales. En los aos inmediatos posteriores a la cada del gobierno peronista no se observ un cambio significativo en la poltica social. En el rea previsional, por ejemplo, la llamada Revolucin Libertadora no slo no anul los beneficios sociales obtenidos sino que extendi la cobertura a los trabajadores rurales y al servicio domstico. La reglamentacin del rgimen de asignaciones familiares tambin es de este perodo. Pero la exclusin del peronismo como partido poltico, junto con la presencia de una dirigencia sindical que muchas veces ocup su lugar en el escenario po-

ltico y la alternancia de" gobiernos civiles y militares con el consiguiente debilitamiento del sistema de partidos, influy, sin duda alguna, en la orientacin de la poltica social. La ausencia de un debate pblico en que los partidos participen como representantes del conjunto de la ciudadana en la elaboracin de la poltica social se hizo particularmente notorio con la sancin de la ley de obras sociales, decisin que afect a ms de 20.00u.000 de personas. Con la sancin de esta ley, que lleva el N 18610, el gobierno presidido por el general Ongana se propuso "dar cobertura a los sectores que an no se encuentren amparados por ninguna obra social", sanear las dificultades financieras de muchas de ellas y establecer normas generales a las que debern ajustarse para su financiamiento. La promulgacin de la 18610, al institucionalizar a las obras sociales, produjo cambios importantes en la organizacin mdico-asistencial. La incorporacin de este sector al sistema de atencin mdica trajo aparejada una mayor estratificacin de la demanda en relacin al modelo tradicional en el que coexistan el sector pblico con el privado. Como dijo el entonces ministro de Bienestar Social, Francisco Manrique, esta ley permiti la existencia de un sistema de salud integrado por tres subsectores: un sector privado para los ricos, el sector ce obras sociales para los trabajadores y el hospital pblico para los pobres. Por otra parte, la importante masa de recursos transferidos a los sindicatos en virtud de esta ley no slo confiri a los mismos un rol estratgico en las decisiones en materia de salud sino que aument el poder de negociacin de h dirigencia sindical er. todos los rdenes. LQu razones llevaron a un gobierno calificado de antinopular , como el de Ongana, a sancionar esta ley E! cordobazo, junto con otros movimientos sociales que se dieron simultneamente en distintas regiones del pas, fueron, sin duda, de importancia decisiva en el desarrollo de los acontecimientos polticos de esos aos y resistan datos claves para

entender el comportamiento del gobierno, incluso en el campo de las polticas sociales. La normalizacin de la CGT, la convocatoria a convenciones colectiva junto con la sancin de esta ley de obras sociales, pueden ser interpretadas como medidas tendientes a reducir la tensin social y romper el aislamiento poltico del gobierno. Pero, la ley de obras sociales no fue slo el resultado de determinadas circunstancias polticas inmediatas; su orientacin se corresponde con ideas prevalecientes en el confuso esquema ideolgico del equipo gobernante. En todo caso, estas circunstancias apuraron el "tiempo social" pregonado por el onganiato y lo llevaron a negociar con los sindicatos "participacionistas". Ya en diciembre de 1967 el general Ongana haba expresado su aspiracin de gobernar disueltos los partidos polticos con las organizaciones de los empresarios y de los trabajadores: los "organismos de la comunidad" deban encontrar un equilibrio de manera que ningn sector pueda abusar del 4kotro" y de esta manera alcanzar el 44bien comn". En el sistema previsiona! tambin se hizo sentir la presin corporativa. Pese a la reforma previsional llevada a cabo tambin durante el gobierno de Onpana y que tuvo como uno de sus objetivos explcitos eliminar los privilegios buscando que el conjunto de los trabajadores recibieran beneficios equivalentes con las mismas obligaciones, muy rpidamente surgieron excepciones para determinados grupos. Los primeros beneficanos fuerolos magistrados y funcionarios del Poder Judicial, luego los jueces de la Suprema Corte, y ms tarde, , en 1972, otra ley incorpor al personal de la Presidencia de j la Nacin al rgimen previsional de la Caja de Retiros que ya tenan un rgimen

mientras

que

las

obras

so-

preferencial. Obviamente, tambin los militares tenan instituido un rgimen de privilegio en materia previsional cobrando, en la pasividad, el 100% de su sueldo. Los compromisos polticos y el poder relativo de los grupos cubiertos explican el surgimiento de este trato preferencial en materia previsional. Al rnismo tiempo que la ausencia de los partidos polticos en las decisiones de poltica social favoreci una negociacin particularizada del gobierno con las corporaciones dando lugar a regmenes de preferencia u otras situaciones de privilegio, se observa, en estos aos, una cada de la participacin del salario leal en el producto nacional. En 1982 la participacin del salario en el ingreso haba cado un 73 % en relacin a 19402. Es probable que la interrupcin de las convenciones colectivas de trabajo debido a la instalacin de gobiernos militares haya incidido en esta cada. Lo cieno es que, mientras que en Europa los trabajadores se beneficiaron con los aumentos de productividad, en la Argentina el sector trabajador fue perdiendo su participacin en la distribucin del ingreso. En sntesis, mientras en Europa la poltica social era fruto de una negociacin en la que participaban el estado, los partidos polticos y las asociaciones intermedias, en la Argentina la poltica social era el resultado de una negociacin "bilateral" entre el gobierno y los representantes gremiales sin participacin de los partidos. En este tipo de negociacin lgicamente ganan aqullos que tienen mayor capacidad de presionar sobre el estado. El resultado es un sistema de seguridad social en el que,junto co~ situaciones de privilegios, existe un amplio sector de la poblacin sin ninguna proteccin social.

costo de la seguridad social, la generacin de una pesada e ineficiente burocracia, un exceso de demandas sobre el estado que ha desencadenado una especie de infiltracin poltica, el envejecimiento de la poblacin y la propia maduracin de estos sistemas que provoca una cada en la tasa de sostenimiento -relacin entre beneficiarios y cotizantes dificultando su {mandamiento, son algunos de los temas que preocupan tanto a los cientistas sociales como a los polticos de los pases desarrollados. Pero mientras que en los pases desarrollados esta crisis ha provocado un profundo debate, las circunstancias polticas por las que atraves la Argentina en los ltimos anos y el silencio impuesto sobre determinados temas por los gobiernos militares, ha postergado esta discusin. Se abandon incluso la elaboracin de informacin bsica, confiable, sistemtica que permita contar con un diagnstico preciso de la crisis actual a lo que se agrega, an hoy, la reticencia de ciertos funcionarios a hacer pblica la poca informacin existente. Esta falta de informacin, sumada a una legislacin a la que en algunos aspectos se puede calificar de anacrnica e incluso a razones que se remontan a los mismos orgenes de la seguridad social, refuerza una cierta "cultura" acerca de lo que podra llamarse el bienestar de los argentinos. Por un lado, la legislacin previsional vigente, el famoso 82% mvil, ha generado en la gente la creencia de que los aportes por ellos realizados durante la vida activa son suficientes para recibir un beneficio previsional, durante un tiempo indeterminado, equivalente al 82% mvil de su salario. En consecuencia, creen estar en su legtimo derecho al hacer este reclamo. Su razonamiento es que el sistema funciona como un rgimen de capitalizacin individual; este esquema supone ia constitucin de un capital formado con la acumulacin que el individuo hace a lo largo de su vida laboral y que recupera al final de sta. Sin embargo, ya hace mucho tiempo que el sistema previsional funciona como un rgimen de reparto. Un rgimen de

La crisis de la seguridad social

Hoy la mayora de los sistemas de seguridad social en el mundo capitalista estn en crisis. El excesivo

_ ^ reparto se financia con el aporte de la clase trabajadora en actividad; estos ingresos se distribuyen entre la clase pasiva. Se trata entonces de una suerte de pacto intergeneracional. Establecer una relacin con el salario, como dicen las leyes, slo es posible cuando el sistema recin se inicia, porque eran ms los aportantes que los beneficiarios. Hoy la maduracin del sistema, el envejecimiento de la poblacin, mas problemas financieros, hacen que este 82% sea ms una utopa que una posibilidad. En la visin que la mayora de los ciudadanos tienen de las obras sociales tambin incide fuertemente su historia; la presencia sindical legitima a este sector imposibilitando cualquier cuestionamien-to de fondo pese a la crtica situacin por la que hoy atraviesan las obras sociales. Consecuencia de esta situacin es que hoy los partidos polticos, las corporaciones, los ciudadanos tienen slo vagas nociones de lo que sucede con la seguridad social. Esta percepcin de la crisis se refleja en las propuestas que los distintos grupos polticos y sociales han elaborado para enfrentarla y que se limitan a una simple "cosmtica*', a aumentar la edad de jubilacin o incrementar los aportes destinados a las obras sociales o a soluciones tan drsticas e inviables como no pagar la deuda externa para contar con los recursos necesarios a los efectos de enfrentar la deuda social. Pero si en Europa, por el grado de desarrollo alcanzado, quiz sea posible apaliar con retoques algunas de las dificultades por las que hoy atraviesa la seguridad social, la dimensin de la crisis argentina requiere soluciones ms de fondo. Tomemos por caso ei sistema previsional. En esta rea, en la mayor parte de los pases industrializados existen, igual que en la. Argentina, innumerables situaciones de privilegio. Pero, en nuestro pas, la inequidad ms flagrante no es slo que los militares, diputados o senadores y jueces cobren el 100% de su sueldo en actividad, mientras que los haberes del 80% de los jubilados no alcancen al 40% de sus salaries sino que el 30% de la poblacin en

edad de jubilarse no logre acceder al beneficio jubilatorio. Esta situacin de total desproteccin se da, sobre todo, en bs provincias ms pobres. En otras reas nos encontramos con situaciones parecidas: 300.000 familias con dficit absoluto de vivienda, una desercin escolar que aumenta ao a ao y ms del 25% de la poblacin que carece de cobertura mdica. La situacin econmica por la que hoy atraviesa el pas incide negativamente en las finan/.as de la seguridad social. La inflacin, los bajos salarios, los sueldos en "negro" y la cada del empleo asalariado junto con el aumento del cuenta propis-mo y del trabajo precario han contribuido a profundizar las dificultades de un sistema cuyos recursos provienen, fundamentalmente, de aportes calculados sobre, salarios efectivamente pagados. Los alies niveles de evasin que hoy muestra el sistema, adems de aumentar sus problemas financieros, estn sealando ia ausencia de un pacto solidario imprescindible para el desarrollo de es programas sociales. El pago de la deuda externa, con las restricciones presupuestarias que ello significa, termina de perfilar una situacin cada vez ms latinoamericana que europea. Es en este marco que la responsabilidad social del estado se agiganta. No se traa slo de aumentar el gasto o distribuirlo mejor. Se trata, en el contexto de la Argentina actual, de concertar, -finalmente, un compromiso social.

Este argumente ha sido desarrollado por Qauss O fe. Coniradictions of thc Walfare State, Londres, Hutchmson, 1984. Juan Llach y C. Snchez, "Los determinantes del salario en la Argentino", revista Estudios nm. 29 ; enero/marzo de 1984.