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Luiz Fernandes Dourado

POLTICAS E GESTO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL: LIMITES E PERSPECTIVAS


LUIZ FERNANDES DOURADO*

RESUMO: O presente artigo aborda o cenrio poltico e pedaggico em que se realizam as polticas direcionadas gesto da educao bsica, buscando explicitar concepes, aes e programas governamentais, bem como suas interfaces com a suposta qualidade preconizada para esse nvel de ensino no Brasil. Nesta perspectiva, ao analisar tais polticas e programas no contexto de reforma do Estado, indica os limites e perspectivas desse processo, sob a tica da construo de novos parmetros para a qualidade e gesto democrtica da escola pblica. Palavras-chave: Poltica educacional. Gesto educacional. Descentralizao. Democratizao. POLICIES FOR
AND MANAGEMENT OF BASIC EDUCATION IN LIMITS AND PERSPECTIVES

BRAZIL:

ABSTRACT: This paper approaches the political and pedagogical scenario in which the policies directed to manage basic education take place. It seeks to explicit the governments conceptions, actions and programs and their interfaces with the supposed quality advocated for this teaching level in Brazil. When analyzing these policies and programs in the context of the reform of the State, it thus points out the limits and perspectives of this process in order to allow building new parameters for the quality and democratic management of public school. Key words: Educational policies. Educational management. Decentralization. Democratization.

Doutor em Educao e professor titular da Faculdade de Educao da Universidade Federal de Gois (UFG). E-mail: douradol@terra.com.br

Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 921-946, out. 2007
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Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: limites e perspectivas

Introduo
discusso sobre polticas e gesto da educao tem sido objeto de vrios estudos e pesquisas no cenrio nacional1 e internacional.2 Trata-se de temtica com vrias perspectivas, concepes e cenrios complexos em disputa. Nesse sentido, fundamental destacar a ao poltica, orgnica ou no, de diferentes atores e contextos institucionais marcadamente influenciados por marcos regulatrios fruto de orientaes, compromissos e perspectivas em escala nacional e mundial , preconizados, entre outros, por agncias e/ou organismos multilateriais e fortemente assimilados e/ou naturalizados pelos gestores de polticas pblicas. Nessa tica, a discusso sobre tais polticas articula-se a processos mais amplos do que a dinmica intra-escolar, sem negligenciar, nesse percurso, a real importncia do papel social da escola e dos processos relativos organizao, cultura e gesto intrnsecos a ela. Portanto, fundamental no perder de vista que o processo educativo mediado pelo contexto sociocultural, pelas condies em que se efetiva o ensino-aprendizagem, pelos aspectos organizacionais e, consequentemente, pela dinmica com que se constri o projeto poltico-pedaggico e se materializam os processos de organizao e gesto da educao bsica. Assim, a anlise da gesto educacional pode se realizar por meio de vrios recortes e planos. Uma perspectiva importante implica no reduzir a anlise das polticas e da gesto educacional mera descrio dos seus processos de concepo e/ou de execuo, importando, sobremaneira, apreend-las no mbito das relaes sociais em que se forjam as condies para sua proposio e materialidade. Tal perspectiva implica detectar os tipos de regulao subjacentes a esse processo. Segundo Barroso (2006a, p. 13), o conceito de regulao, em que pesem os diferentes significados possveis, pode ser utilizado para descrever dois tipos diferenciados de fenmeno, mas interdependentes: os modos como so produzidas e aplicadas as regras que orientam a ao dos atores; os modos como esses mesmos atores se apropriam delas e as transformam. Para efeito dessa anlise, e considerando a especificidade do sistema educacional brasileiro, buscar-se- apreender as concepes poltico-pedaggicas que norteiam a ao do governo federal no tocante

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proposio de aes e programas implementados, visando materializao das polticas na rea, sem perder de vista que vrias outras mediaes interferem nesse processo. O presente texto busca, portanto, situar as polticas direcionadas gesto da educao bsica por meio da anlise da proposio de aes, programas e estratgias articulados pelo governo federal. Trata-se, portanto, de buscar apreender, no feixe dessas proposies, os limites e possibilidades gesto das polticas (dada a situao nacional, em que estados e municpios se colocam como principais atores na oferta da educao bsica no pas), de modo a propiciar elementos para a compreenso dos processos de regulao e financiamento, bem como os arranjos institucionais que contribuem para a materialidade das polticas de gesto e organizao educacionais no Brasil. No se objetiva, portanto, discutir pormenorizadamente os programas e, sim, a lgica presente na proposio e os limites interpostos sua materializao no mbito dos sistemas de ensino, especialmente no que concerne aos diferentes pressupostos que norteiam os programas: Plano de Desenvolvimento da Escola, Programa Dinheiro Direto na Escola e Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.

A gesto como objeto de investigao e ao poltica


No contexto nacional, a discusso sobre a gesto da educao bsica apresenta-se a partir de vrias proposies, bem como concepes e cenrios complexos, articulados aos sistemas de ensino. Nessa direo, fundamental situar os eixos que permeiam a presente anlise sobre gesto, no tocante concepo, formao e financiamento da educao. A concepo de educao entendida, aqui, como prtica social, portanto, constitutiva e constituinte das relaes sociais mais amplas,3 a partir de embates e processos em disputa que traduzem distintas concepes de homem, mundo e sociedade. Para efeito desta anlise, a educao entendida como processo amplo de socializao da cultura, historicamente produzida pelo homem, e a escola, como lcus privilegiado de produo e apropriao do saber, cujas polticas, gesto e processos se organizam, coletivamente ou no, em prol dos objetivos de formao. Sendo assim, polticas educacionais efetivamente implicam o
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envolvimento e o comprometimento de diferentes atores, incluindo gestores e professores vinculados aos diferentes sistemas de ensino. Dessa forma, a gesto educacional tem natureza e caractersticas prprias, ou seja, tem escopo mais amplo do que a mera aplicao dos mtodos, tcnicas e princpios da administrao empresarial, devido sua especificidade e aos fins a serem alcanados.4 Ou seja, a escola, entendida como instituio social, tem sua lgica organizativa e suas finalidades demarcadas pelos fins poltico-pedaggicos que extrapolam o horizonte custo-benefcio stricto sensu. Isto tem impacto direto no que se entende por planejamento e desenvolvimento da educao e da escola e, nessa perspectiva, implica aprofundamento sobre a natureza das instituies educativas e suas finalidades, bem como as prioridades institucionais, os processos de participao e deciso, em mbito nacional, nos sistemas de ensino e nas escolas. Nessa perspectiva, a articulao e a rediscusso de diferentes aes e programas, direcionados gesto educacional, devem ter por norte uma concepo ampla de gesto que considere a centralidade das polticas educacionais e dos projetos pedaggicos das escolas, bem como a implementao de processos de participao e deciso nessas instncias, balizados pelo resgate do direito social educao e escola, pela implementao da autonomia nesses espaos sociais e, ainda, pela efetiva articulao com os projetos de gesto do MEC, das secretarias, com os projetos poltico-pedaggicos das escolas e com o amplo envolvimento da sociedade civil organizada. Por outro lado, a problematizao das condies de formao e profissionalizao docentes5 coloca-se como questo interligada gesto educacional e, nesse sentido, deve considerar os diferentes fatores que interferem na atuao dos profissionais da educao, bem como possibilitar o acesso a processos formativos que no descurem de uma base slida de formao, no se reduzindo disseminao de metodologias e estratgias de aprendizagem. Rever a formao pedaggica requer, portanto, a articulao entre as polticas educacionais e as concepes de formao enquanto processos de construo coletiva. Implica, tambm, resgatar as experincias implementadas por estados e municpios como passos importantes no fortalecimento das aes do MEC, em apoio s polticas de formao de professores e aos processos de organizao, gesto educacional
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e escolar. Nesse sentido situam-se tambm as aes voltadas organizao da educao nacional, cujo norte poltico-pedaggico, no campo e na cidade, deve considerar a riqueza e a diversidade de experincias e as condies e especificidades com as quais se realizam processos formativos para professores e estudantes, considerando a garantia de parmetros de qualidade e indicando alternativas e perspectivas pedaggicas centradas em uma slida concepo de educao, escola, cultura e gesto educacional. Ao mesmo tempo, deve-se considerar o papel basilar das polticas de financiamento e regulao da educao, uma vez que os processos de gesto educacional e escolar so fortemente induzidos pela lgica decorrente do financiamento adotado, resultante da caracterizao do Estado e da articulao entre as esferas pblica e privada. Segundo Dourado (2006d, p. 282-283), para compreender
(...) o embate entre o pblico e o privado, necessrio ressaltar que os seus desdobramentos efetivos se vinculam a determinaes estruturais de uma dada realidade, indicando, assim, a configurao assumida pelo Estado, o seu alcance jurdico-poltico-ideolgico e as instituies que o compem (...). O embate entre o pblico e o privado, no campo educacional, revela a persistncia de foras patrimoniais na educao, favorecendo, dessa forma, vrias modalidades de privatizao do pblico.

Tais indicadores situam a gesto educacional margeada por fatores intra e extra-escolares. Assim, a democratizao dos processos de organizao e gesto deve considerar as especificidades dos sistemas de ensino, bem como os graus progressivos de autonomia das unidades escolares a eles vinculados, e buscar a participao da sociedade civil organizada, especialmente o envolvimento de trabalhadores em educao, estudantes e pais.

Polticas e gesto da educao bsica no Brasil: descontinuidade e centralizao


A constituio e a trajetria histrica das polticas educacionais no Brasil, em especial os processos de organizao e gesto da educao bsica nacional, tm sido marcadas hegemonicamente pela lgica da descontinuidade, por carncia de planejamento de longo prazo que evidenciasse polticas de Estado em detrimento de polticas
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conjunturais de governo. Tal dinmica tem favorecido aes sem a devida articulao com os sistemas de ensino, destacando-se, particularmente, gesto e organizao, formao inicial e continuada, estrutura curricular, processos de participao. Desde a redemocratizao do pas, houve mudanas acentuadas na educao brasileira, com destaque para a aprovao e promulgao da Constituio Federal de 1988, que garantiu uma concepo ampla de educao e sua inscrio como direito social inalienvel, bem como a partilha de responsabilidade entre os entes federados e a vinculao constitucional de recursos para a educao. No mbito das polticas educacionais, destacaram-se, sobremaneira, as modificaes de ordem jurdico-institucional.6 Nesse contexto, fundamental ressaltar a busca de organicidade das polticas, sobretudo no mbito do governo federal e de alguns governos estaduais, na dcada de 1990, quando, em consonncia com a reforma do Estado e a busca de sua modernizao, se implementaram novos modelos de gesto, cujo norte poltico-ideolgico objetivava, segundo Oliveira (2000, p. 331), (...) introjetar na esfera pblica as noes de eficincia, produtividade e racionalidade inerentes lgica capitalista. No campo educacional, h que se destacar, ainda, o importante papel desempenhado pelos organismos multilaterais na formulao de polticas educacionais no perodo. Tais constataes evidenciam limites estruturais lgica poltico-pedaggica dos processos de proposio e materializao das polticas educacionais, configurando-se, desse modo, em claro indicador de gesto centralizada e de pouca eficcia pedaggica para mudanas substantivas nos sistemas de ensino, ainda que provoque alteraes de rotina, ajustes e pequenas adequaes no cotidiano escolar, o que pode acarretar a suspenso de aes consolidadas na prtica escolar sem a efetiva incorporao de novos formatos de organizao e gesto. Isto no redundou em mudana e, sim, em um cenrio de hibridismo no plano das concepes e das prticas que, historicamente, no Brasil, tm resultado em realidade educacional excludente e seletiva. Vivencia-se, no pas, um conjunto de aes, de modo parcial ou pouco efetivo, sob a tica da mudana educacional, mas que, de maneira geral, contribui para desestabilizar o institudo, sem a fora poltica de instaurar novos parmetros orgnicos prtica educativa.

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Nessa direo, houve um conjunto de polticas de reestruturao da gesto, organizao e financiamento da educao bsica. Segundo Cury (2002, p. 197), nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998; 1999-2002) promoveram-se diversas alteraes fortemente marcadas
(...) por polticas focalizadoras, com especial ateno ao ensino fundamental, a fim de selecionar e destinar os recursos para metas e objetivos considerados urgentes e necessrios. Tais polticas vieram justificadas por um sentido, por vezes satisfatrio, do princpio da equidade como se este fosse substituto do da igualdade.

Desse quadro, possvel depreender que as polticas focalizadas propiciaram a emergncia de programas e aes orientados pelo governo federal aos estados e municpios, destacando-se: a disseminao de Parmetros Curriculares Nacionais (PCN), a implantao do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) pelo FUNDESCOLA, a criao do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE ) e a implementao de uma poltica de avaliao fortemente centralizada, em detrimento de um sistema que propiciasse a colaborao recproca entre os entes federados. A rapidez com que se processaram as polticas para a educao bsica se deu em funo da centralizao no mbito federal. Segundo Cury (2002, p. 199), sem a elaborao de lei complementar que defina o que regime de colaborao entre os entes federados, prevista no nico do artigo 23, da CF/88, o pas vivencia tenses no tocante ao pacto federativo, por meio de um regime de decises nacionalmente centralizadas e de execues de polticas sociais subnacionalmente desconcentradas em que se percebe uma situao de competitividade recproca (guerra fiscal) entre os subnacionais. Tal cenrio contribuiu, sobremaneira, para a desarticulao de experincias e projetos em andamento e para a adoo de medidas ligadas s polticas federais para a educao bsica, em funo da necessidade dos sistemas e escolas buscarem fontes complementares de recursos. Tal adeso, contudo, no provocou, necessariamente, a mudana da cultura institucional dos sistemas e das escolas. Em muitos casos, resultou em ajustes e arranjos funcionais dos processos em curso nesses espaos, alterando, por vezes, a lgica e a natureza das escolas e, em alguns casos, a sua concepo pedaggica, a fim de cumprir obrigaes contratuais com o governo federal no mbito da prestao de contas.

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Essa lgica e dinmica poltica , ainda, uma realidade no cenrio educacional brasileiro, na medida em que no se elaborou a lei complementar que definiria o regime de colaborao recproca entre os entes federados, manteve-se a induo de polticas, por meio de financiamento de programas e aes priorizadas pela esfera federal, e no se adotou o Plano Nacional de Educao (PNE) como refernciabase para as polticas educacionais. Adicione-se a isso, mais recentemente, a apresentao pelo MEC de um Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que no contou, na sua elaborao, com a participao efetiva de setores organizados da sociedade brasileira, de representantes dos sistemas de ensino e de setores do prprio Ministrio. O PDE apresenta indicaes de grandes e importantes aes direcionadas educao nacional. No entanto, no est balizado por fundamentao tcnico-pedaggica suficiente e carece de articulao efetiva entre os diferentes programas e aes em desenvolvimento pelo prprio MEC e as polticas propostas. Tal constatao revela a necessidade de planejamento sistemtico, que, aps avaliar o conjunto de aes, programas e planos em desenvolvimento, contribua para o estabelecimento de polticas que garantam organicidade entre as polticas, entre os diferentes rgos do MEC , sistemas de ensino e escola e, ainda, a necessria mediao entre o Estado, demandas sociais e o setor produtivo, em um cenrio historicamente demarcado pela fragmentao e/ou superposio de aes e programas, o que resulta na centralizao das polticas de organizao e gesto da educao bsica no pas. Trata-se de um cenrio ambguo, no qual um conjunto de programas parece avanar na direo de polticas com carter inclusivo e democrtico, enquanto, de outro lado, prevalece a nfase gerencial, com forte vis tecnicista e produtivista, que vislumbra nos testes estandardizados a naturalizao do cenrio desigual em que se d a educao brasileira. Os programas federais de educao bsica, atravessados por concepes distintas e at antagnicas, realam o cenrio contraditrio das aes governamentais. Tal perspectiva enseja a necessidade de maior organicidade entre as polticas, aes e programas. Na dcada atual, vrias polticas, programas e aes foram realizados pelo governo federal, aps a aprovao de um PNE sob a tica gerencial e patrimonial. oportuno destacar, contudo, que grande parte das polticas educacionais foi reorientada, a partir de 2003,
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implicando alteraes nos marcos regulatrios vigentes para a educao bsica e superior. Nesse sentido, o governo federal pautou sua atuao pelo princpio da defesa da educao de qualidade, a partir do binmio incluso e democratizao. Algumas aes mereceram particular destaque, como a ampliao do ensino fundamental de oito para nove anos, as polticas de ao afirmativa e, de modo estrutural, a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB). Atualmente, articulam-se esforos dos entes federados para garantir a regulamentao do FUNDEB,7 de natureza contbil, cujo desenho pode representar um avano na dinmica e lgica do financiamento da educao bsica nacional, sobretudo quanto sua caracterizao (direcionado educao infantil, ensino fundamental e mdio). Aliados ao redimensionamento do financiamento da educao bsica, destacam-se os planos de educao, notadamente o PNE, os Planos Estaduais de Educao (PEE) e os Planos Municipais de Educao (PME). Se entendidos como planos de Estado, estes deveriam implicar redimensionamento das polticas e gesto e, fundamentalmente, da lgica de financiamento e, portanto, do oramento pblico. Tal dinmica encontra-se desarticulada e associada lgica de desconcentrao que tem marcado a educao nacional. Merece ser destacado, contudo, o esforo desenvolvido para estimular a formao de conselhos, bem como a sua capacitao.8 Quanto ao PNE, importante ressaltar que, aliado s metas vetadas, ele no foi integrado efetivamente ao processo de elaborao do Plano Plurianual (PPA) e suas revises. Considerando que o PPA um instrumento fundamental do oramento pblico, juntamente com a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, esse processo no resultou em organicidade oramentria que viesse dar efetividade s metas do PNE. Apesar desse cenrio de mudanas na rea da gesto educacional, vrios programas foram mantidos no formato original, destacando-se o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE). Por outro lado, novos programas foram implantados, a fim de contribuir com os processos de democratizao da escola, com destaque para o Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.
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Plano e programas federais em andamento na rea de gesto escolar


Como afirmamos anteriormente, na rea de gesto escolar, muitos programas foram implantados, objetivando contribuir para o processo de democratizao da escola. No campo da gesto, trs programas traduzem esse movimento ambguo: O PDE , PDDE e o Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares. Sem pormenorizar os referidos programas, indicarei a seguir algumas caractersticas, sobretudo no que concerne concepo e lgica poltico-pedaggica que os caracterizam. a) O Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) e o Fundo de Fortalecimento da Escola (FUNDESCOLA) O FUNDESCOLA um dos espaos de desenvolvimento de programas do Ministrio da Educao, por meio de parcerias com as secretarias estaduais e municipais de educao das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e tem por objetivo promover um conjunto de aes voltadas para as escolas do ensino fundamental. O FUNDESCOLA, por meio de processos formativos e de apoio gesto educacional, tem como meta a busca da eficcia, eficincia e eqidade no ensino fundamental pblico, ao focalizar o ensino-aprendizagem e as prticas de gesto das escolas e secretarias de educao. As estratgias descritas no PDE enfatizam o desenvolvimento de aes para aperfeioar o trabalho, elevar o grau de conhecimento e o compromisso de diretores, professores e outros funcionrios da escola com os resultados educacionais. Na rea de gesto, o PDE um dos programas centrais do FUNDESCOLA, dada a sua abrangncia e insero nas trs regies. A esse respeito, Oliveira, Fonseca e Toschi (2004a, p. 29) afirmam que
(...) a proposta concebida no mbito do FUNDESCOLA enfatiza a gesto democrtica centrada numa concepo gerencialista e eficientista, como instrumento legal para organizao do trabalho escolar. A autonomia escolar garantida por um fundo repassado escola, com vistas a estimular o quadro administrativo a tomar decises que afetem materialmente a escola e a responsabilizar-se pelos resultados de suas decises.

Nesse cenrio, os autores mencionados (2004b, p. 40) afirmam que o


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entendido como o carro-chefe do FUNDESCOLA , uma vez que assinala uma nfase na escola com foco no aluno. Nesse processo, a escola considerada a responsvel pela melhoria da qualidade de ensino, e o projeto visa modernizar a gesto e fortalecer a autonomia da escola, segundo um processo de planejamento estratgico coordenado pela liderana da escola e elaborado de maneira participativa.

Com relao ao PDE , Freitas et al. (2004, p. 71) afirmam que este plano estrutura-se por meio de uma nova cultura organizacional firmada sobre princpios de gesto estratgica e do controle da qualidade total, orientada pela e para a racionalizao, a eficincia e a eficcia. Desse modo, ideologicamente, o PDE, desde a sua concepo, busca criar o consenso em torno da idia de que a melhoria da educao estaria na adoo dos parmetros de mercado, com a aplicao de estratgias da empresa privada na gesto da escola pblica. Tal concepo alicera-se numa ressignificao da gesto democrtica e da participao, entendidas a partir da criao de canais de efetiva participao e deciso coletivas, tendo por norte a educao como um bem pblico. Outro ponto fundamental a ser destacado articula-se concepo restrita de autonomia (restrita dimenso financeira) e ao carter diretivo e centralizador do PDE, num cenrio em que os profissionais da educao e alguns sistemas de ensino envidavam esforos no sentido de implementar, com base na legislao em vigor, projetos polticopedaggicos cujo norte se contrapunha concepo gerencialista presente no PDE. Oliveira, Fonseca e Toschi (2004c, p. 198), ao avaliarem o PDE e a gesto pedaggica, fsico-financeira e de materiais da escola, adjetivaram a proposio e materializao desse plano por meio da diretividade, burocratizao e controle do trabalho escolar e destacaram, ainda, que o
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favoreceu a proliferao de empresas de consultoria e de capacitao docente por meio de cursos previamente montados por elas. Essas empresas fazem, portanto, o trabalho de agenciamento e de planejamento, cabendo escola a prerrogativa de escolher os cursos com base na oferta das empresas.

Essas pesquisas ressaltam a lgica do plano e seu distanciamento dos marcos legais que preconizam o princpio da gesto democrtica e dos processos de participao subjacentes a esta, bem como a importncia da efetivao de projeto pedaggico pelas unidades escolares,
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com base na regulamentao da gesto democrtica pelos sistemas de ensino. Apesar do distanciamento inicial da Secretaria de Ensino Fundamental (cuja denominao atual Secretaria de Educao Bsica SEB ) do MEC , o PDE , por meio do FUNDESCOLA , buscou, a partir de 2003, vincular-se a esta Secretaria, dada a singularidade das aes desenvolvidas. A esse respeito, so importantes os movimentos direcionados a uma articulao orgnica entre a Secretaria e o FUNDESCOLA. Por outro lado, em 2004, foi materializada a transferncia da gesto integral do FUNDESCOLA para o FNDE (Dourado, 2004, p. 10). Tal mudana contribui, sobremaneira, para o crescente divrcio entre as aes do Fundo, entre elas o PDE , e as aes e programas da SEB, resultando, em muitos casos, na sobreposio de aes e em planos e programas com concepes poltico-pedaggicas distintas no mbito do governo federal. Assim, fundamental registrar que o FUNDESCOLA desenvolve aes, em especial na rea de gesto, sem clara interlocuo com as demais polticas das Secretarias do MEC. O PDE, nesse cenrio, tem foco e ao poltico-pedaggica baseados em concepo gerencial, cujo processo ignora o esforo desenvolvido pelo MEC no apoio tcnico e financeiro para a democratizao da gesto escolar. b) O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) O PDDE consiste no repasse anual de recursos por meio do FNDE s escolas pblicas do ensino fundamental estaduais, municipais e do Distrito Federal e s do ensino especial mantidas por organizaes nogovernamentais (ONGs), desde que registradas no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). Os recursos, oriundos predominantemente do salrio-educao, so destinados aquisio de material permanente e de consumo necessrios ao funcionamento da escola; manuteno, conservao e pequenos reparos da unidade escolar; capacitao e ao aperfeioamento de profissionais da educao; avaliao de aprendizagem; implementao de projeto pedaggico; e ao desenvolvimento de atividades educacionais. Um dos limites interpostos ao Programa refere-se estruturao de unidades executoras nas unidades escolares, o que,
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em muitos casos, tem resultado na instituio de entes privados como gestores de recursos das escolas pblicas, em detrimento de outros atores, como conselhos escolares, fortemente referendados por outro programa da SEB/MEC. Em pesquisa realizada em cinco estados (So Paulo, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, Par e Piau), buscando inventariar e analisar o processo de implementao do PDDE e suas conseqncias para a gesto dos sistemas, Adrio e Peroni (2007, p. 254-267) destacam as concepes norteadoras desse Programa e o seu papel na redefinio da regulao estatal, por meio da criao de unidades executoras. As autoras afirmam (p. 258) que, Declaradamente, o Programa opta pela criao de UEX de natureza privada como mecanismo para assegurar maior flexibilidade na gesto dos recursos repassados e ampliar a participao da comunidade escolar nessa mesma gesto. Ressaltam, ainda, a abrangncia do Programa, ao mesmo tempo em que destacam (p. 259) que a generalizao das UEX para as diferentes redes e sistemas de ensino, de certa maneira, padronizou um formato institucional que delega a responsabilidade sobre a gesto dos recursos pblicos descentralizados para uma instituio de natureza privada. Nesse cenrio, o referido Programa vai ocupando papel estratgico nas escolas, na medida em que, em muitos casos, acaba por redirecionar espaos de participao e deliberao, como os conselhos escolares, em unidade executora. A esse respeito, Adrio e Peroni, ao analisarem os casos da rede municipal de Porto Alegre e das redes estaduais de Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul, afirmam que
(...) a proposta de transformao dos Conselhos Escolares em unidades executoras assumiu um carter de disputa poltica entre diferentes segmentos da educao. O dilema vivido pelos sistemas relacionava-se opo em alterar a natureza jurdica dos Conselhos Escolares, transformando-os em uma unidade executora, cuja conseqncia seria a instalao de uma instituio de direito privado na esfera da gesto da escola ou, de outro modo, o fortalecimento do Crculo de Pais e Mestres (CPM), estrutura anloga s Associaes de Pais e Mestres ( APM ), tradicionalmente menos democrtica e, em muitos casos, no subordinada ao controle do colegiado gestor. (2007, p. 260)

As autoras alertam, ainda, para o fato de que essa induo de polticas de gesto, cuja nfase recai sobre a dimenso tcnico-operacional, possa
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(...) redundar em limites para a prpria democratizao da gesto. No caso em que os Conselhos, recm-criados, nascem j crivados pela lgica da UEX , erigida a partir da ambigidade que a caracteriza (entidade de natureza privada articulada ao setor pblico) e da funo que lhe prioritria captar recursos privados e gerir recursos pblicos descentralizados , no funcionamento desses colegiados h uma tendncia de secundarizar o exerccio das prticas democrticas nas decises. (Adrio & Peroni, 2007, p. 260)

Sem descurar da importncia do referido Programa no que concerne descentralizao de recursos financeiros para a escola, em cenrio de ntida escassez de recursos, a anlise do PDDE demonstra que sua implementao tem resultado no desrespeito ao pacto federativo, na medida em que o Programa atropela os sistemas de ensino ao redefinir novos formatos de gesto para as escolas pblicas, por meio do estabelecimento de relaes diretas entre as escolas beneficiadas e o FNDE, sem a interveno de instncias governamentais locais na definio e execuo dos gastos (idem, ibid., p. 264). Outro aspecto ressaltado pelas autoras (p. 265) refere-se pequena participao da comunidade escolar, pois o fato do Programa no pressupor para a sua realizao a efetiva democratizao da gesto da esfera pblica fez com que, em muitos casos, fosse pequena a desejada participao da comunidade na operao de recursos repassados. Todos esses indicadores demonstram que as bases poltico-pedaggicas do PDDE, a despeito de possibilitar s unidades escolares a gesto de pequenos recursos, por meio de entidade privada, no contriburam efetivamente para a democratizao dos processos de deliberao coletiva e, ainda, restringiram a autonomia gesto financeira da escola. c) Programa de Fortalecimento de Conselhos Escolares Esse Programa tem por objetivo contribuir com a discusso sobre a importncia de conselhos escolares nas instituies e visa, ainda, ao fortalecimento dos conselhos existentes. Os conselhos escolares configuram-se, historicamente, como espaos de participao de professores, funcionrios, pais, alunos, diretores e comunidade nas unidades escolares. Em alguns casos, constituem-se em espaos coletivos de deliberao, assumindo, desse modo, o papel de rgo co-responsvel pela gesto administrativa e pedaggica das escolas e, em outros, em razo
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de sua atuao restrita aprovao da prestao de contas e medidas disciplinares, em determinadas situaes, foram transformados em unidades executoras em razo do PDDE. O Programa foi criado, portanto, pela Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao, mediante a Portaria Ministerial n. 2.896/2004. Visa implantao e ao fortalecimento de conselhos escolares nas escolas pblicas de educao bsica nas cinco regies do pas, envolvendo os sistemas de ensino pblicos estaduais e municipais, por meio de sua adeso sistemtica de apoio tcnico, pedaggico e financeiro do Ministrio da Educao. De acordo com a mesma Portaria Ministerial, tem por objetivos: I - Ampliar a participao das comunidades escolar e local na gesto administrativa, financeira e pedaggica das escolas pblicas; II - apoiar a implantao e o fortalecimento de conselhos escolares; III - instituir polticas de induo para implantao de conselhos escolares; IV - promover, em parceria com os sistemas de ensino, a capacitao de conselheiros escolares, utilizando inclusive metodologias de educao a distncia; V - estimular a integrao entre os conselhos escolares; VI - apoiar os conselhos escolares na construo coletiva de um projeto educacional no mbito da escola, em consonncia com o processo de democratizao da sociedade; e VII - promover a cultura do monitoramento e avaliao no mbito das escolas para a garantia da qualidade da educao. A referida Portaria define, ainda, que a execuo do Programa ser de responsabilidade da SEB e que esta dever contar com a participao de rgos e organismos nacionais e internacionais em um trabalho integrado de parcerias para a consecuo dos objetivos. Nesse sentido, vale ressaltar que a efetivao dos objetivos preconizados envolve, fundamentalmente, a adeso ao Programa pelos estados e municpios. O Programa estruturou-se a partir de processos de formao continuada dos diversos segmentos que compem a unidade escolar, por meio de duas frentes articuladas de um lado, pela realizao de seminrios estaduais de formao, seminrio internacional de gesto, seminrios municipais e, de outro, pela oferta de curso de formao pela modalidade de educao a distancia. Apresenta-se organizado a partir de cinco eixos iniciais conselhos escolares, democratizao da escola e construo da cidadania; conselho escolar e o respeito e valorizao do saber e da cultura do
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estudante e da comunidade; conselho escolar e o aproveitamento significativo do tempo pedaggico; conselho escolar e a aprendizagem na escola; conselho escolar, gesto democrtica da educao e escolha do diretor. Em seguida, o Programa ampliou tais eixos com as seguintes temticas: conselho escolar como espao de formao humana; conselho escolar e o financiamento da educao; conselho escolar e a educao no campo; conselho escolar e a relao entre a escola e o desenvolvimento com igualdade social. Alm desses ncleos temticos, contemplou-se a discusso sobre os indicadores de qualidade da educao e os conselhos escolares como estratgia de gesto democrtica da educao pblica. Como possvel evidenciar, tais temticas abrangem importantes questes em debate nas unidades escolares. Em que pese a centralidade conferida a esse Programa, fundamental destacar que o eixo da gesto democrtica e da efetiva participao, bem como a centralidade conferida a rgos de deliberao coletiva como os conselhos escolares, encontra limites em outros programas do prprio governo federal j analisados.

Os trs programas e os limites s polticas e gesto da educao no Brasil


Ao longo da implantao dos trs programas indicados, vrios questionamentos se desdobram sobre a lgica e a concepo polticopedaggica subjacente a eles. Nessa direo, ganha relevncia, de um lado, o descompasso entre o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, em tese centrado em premissa articulada a instncias de participao e deliberao coletivas, e, de outro, o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), cuja lgica e dinmica pedaggica enfatiza, sobretudo, a organizao gerencial dos processos de gesto, secundarizando a efetiva participao da comunidade local e escolar nos destinos da escola e, ainda, o PDDE, com o objetivo de agilizar a assistncia financeira do FNDE aos sistemas pblicos de ensino, objetivando garantir o cumprimento do artigo 211, da Constituio Federal de 1988, no que concerne ao apoio tcnico e financeiro da Unio. Essa constatao tambm nos revela a falta de organicidade entre as polticas de gesto e organizao das unidades escolares desenvolvidas
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pelo MEC, resultando em programas e aes cujo escopo poltico-pedaggico encontra-se, contraditoriamente, estruturado por concepes distintas. De um lado, a centralidade conferida gesto democrtica e, de outro, a concepo gerencial como norte pedaggico. O Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares constitui-se em avano importante frente ao pragmatismo das polticas do governo para a gesto escolar. Ao mesmo tempo, ao disputar espao com programas financiados pelo Banco Mundial, estruturados sob forte gide gerencial, pode vir a ser secundarizado nas polticas e gesto das escolas no pas. Tal ambigidade revela a dificuldade de se efetivar polticas, em mbito nacional, sem a garantia de relao com os sistemas de ensino e com os profissionais da educao que a atuam, bem como a adoo de polticas preconizadas por agncias e organismos internacionais, sem a devida mediao com o cenrio nacional. Tal dinmica tem resultado em forte descompasso entre a proposio e a materializao das polticas, contribuindo para
(...) um processo de sedimentao normativa que resulta da sobreposio de novas regras, orientaes e reformas (produzidas numa volpia de transformao permanente que raramente ultrapassa a superfcie do sistema), s prticas e estruturas antigas que, na maior parte dos casos, acabam por subsistir, ainda que travestidas de uma pretensa modernidade. (Barroso, 2006b, p. 53)

Essa discusso nos remete chamada descentralizao da educao brasileira e aos problemas da decorrentes, destacando-se a municipalizao do ensino.9 Assim, diversas anlises realam que, no Brasil, houve a desconcentrao de aes educacionais de forma muito mais efetiva do que a descentralizao garantidora de autonomia aos entes federados. Ou seja, o que ocorre a transferncia de competncias de um ente federado para outro, resultando na manuteno de aes pontuais e focalizadas de apoio tcnico e financeiro, em detrimento de ampla poltica de planejamento, financiamento e gesto da educao bsica. A despeito disso, predominam, no cenrio educacional, vrios processos de regulao que permeiam o cotidiano dos sistemas de ensino e das escolas pblicas, sob a hegemonia da Unio, por meio da induo de polticas de financiamento de aes e programas governamentais. Paralelamente regulao nacional, assiste-se, portanto, ao desenvolvimento de processos formais e informais de regulao no nvel
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dos territrios e das organizaes (micro-regulao local). A esse respeito, ver Barroso (2006b, p. 59). Pensar as polticas e a gesto da educao no Brasil, sobretudo a partir da defesa de um padro de qualidade socialmente referenciada, nos insere no desafio de pensar a lgica centralizada e autoritria que tem permeado as polticas educacionais para todos os nveis de ensino, particularmente para a educao bsica. Esse nvel de ensino, composto pela educao infantil, ensino fundamental e mdio, possui estruturao complexa e heterognea, fortemente balizada por mltiplas formas de regulao e controle, incluindo a ao do MEC, dos sistemas de ensino e das escolas (caracterizadas como espao de regulao importante na materializao das polticas). Ao analisar as convergncias e divergncias nos modos de regulao europia, Maroy (2006, p. 230) afirma que
Os sistemas educativos europeus esto sujeitos a presses externas de ordem econmica, social e poltica, assim como as evolues internas que conduzem a novos modos de regulao das organizaes escolares e s prticas do trabalho docente.

A despeito das diferenas na forma de organizao dos sistemas de ensino, o autor identifica convergncias nas polticas educativas, malgrado as diferenas de intensidade, de um pas para outro. Isso nos permite detectar pontos comuns realidade brasileira, o que, certamente, traduz a eficcia das presses externas no campo educacional, sobretudo na proposio de novas polticas, quer sejam em pases centrais, quer sejam em pases perifricos como o Brasil. Dentre os pontos mencionados por Maroy (op. cit., p. 231), destacamos: tendncia para crescente autonomia na gesto das escolas e, em simultneo, aumento dos mecanismos de controle por um conjunto de meios (avaliao, modelos e monitorizao e superviso de prticas...); procura de equilbrio entre centralizao e descentralizao; crescimento, em diferentes nveis, da avaliao externa: avaliao do sistema no seu todo, das instncias intermedirias ou regionais e dos organismos locais; e polticas de diversificao da oferta escolar. Segundo o autor, essas convergncias, aliadas crescente hibridizao dos nveis institucionais simblicos ou materiais da realidade de cada pas, resultam, por vezes, em contradies no bojo das polticas adotadas. Ele afirma, ainda, que o fenmeno da hibridizao prende-se com a mistura
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de vrias lgicas e orientaes dentro da mesma poltica, o que, por vezes, se poder traduzir em algumas contradies (ibid., p. 233). A anlise permite apreender que esse cenrio poder contribuir para mais fragmentao das polticas nos sistemas e unidades escolares. A realidade do sistema educacional brasileiro indica a superposio e um alto grau de fragmentao de aes e programas e, conseqentemente, das polticas educacionais que os fundamentam. Por essa razo, e devido aos contornos assumidos pelas polticas em curso, a anlise das polticas educacionais e de sua inflexo na rea de gesto implica, certamente, rediscutir a regulamentao do regime de colaborao entre os entes federados, a fim de estabelecer novas bases de financiamento educao bsica e o incremento do percentual de recursos destinados a esse nvel de ensino.

Polticas e gesto da educao bsica: democratizando o acesso e a permanncia com qualidade


Algumas polticas, programas e aes tm se desencadeado nos mbitos federal, estadual e municipal, a fim de contribuir para a ampliao das oportunidades educacionais na educao bsica, tarefa constitucionalmente de competncia direta dos estados, Distrito Federal e municpios. A iniciativa da Unio, por meio da induo do financiamento de aes, programas e polticas, nem sempre tem se realizado de modo orgnico, na medida em que se caracteriza pela superposio e pela ingerncia direta nas escolas vinculadas aos sistemas de ensino, entre outros. Nesse cenrio, assiste-se a um discurso marcadamente voltado descentralizao do ensino, por meio do regime de colaborao entre os entes federados, e proposio de polticas centralizadas no mbito de programas e aes do MEC, nem sempre articuladas e cuja adeso por estados e municpios se efetiva, historicamente, sem clara conexo com prioridades estabelecidas pelos respectivos sistemas de ensino. Dessa forma, assegurar condies polticas e de gesto para o envolvimento e a participao da sociedade civil na formulao, implementao das aes e programas de universalizao da educao bsica, bem como a melhoria da educao nos diferentes nveis e modalidades, tarefa dos poderes pblicos. No Brasil, dada a natureza
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patrimonial do Estado, muito h que ser feito, a fim de garantir a participao da sociedade civil nas polticas pblicas, especialmente na educao. Essas constataes contribuem para a compreenso de que a democratizao do ensino no se d somente pela garantia do acesso, requerendo sua oferta com qualidade social, para otimizar a permanncia dos estudantes e, desse modo, contribuir para a melhoria dos processos formativos e a participao cidad. Todas essas questes se articulam s condies objetivas da populao, em um pas historicamente demarcado por forte desigualdade social, revelada nos indicadores sociais preocupantes e que, nesse sentido, carece de amplas polticas pblicas, incluindo a garantia de otimizao nas polticas de acesso, permanncia e gesto, com qualidade social, na educao bsica.

Polticas e gesto para uma educao bsica de qualidade: desafio nacional


O investimento em educao bsica, tendo a qualidade como parmetro de suas diretrizes, metas e aes e conferindo a essa qualidade uma dimenso scio-histrica e, portanto, inclusiva, um grande desafio para o pas, em especial para as polticas e gesto desse nvel de ensino. Pensar a qualidade social da educao implica assegurar um processo pedaggico pautado pela eficincia, eficcia e efetividade social, de modo a contribuir com a melhoria da aprendizagem dos educandos, em articulao melhoria das condies de vida e de formao da populao. A busca por melhoria da qualidade da educao exige medidas no s no campo do ingresso e da permanncia, mas requer aes que possam reverter a situao de baixa qualidade da aprendizagem na educao bsica, o que pressupe, por um lado, identificar os condicionantes da poltica de gesto e, por outro, refletir sobre a construo de estratgias de mudana do quadro atual. O conceito de qualidade, nessa perspectiva, no pode ser reduzido a rendimento escolar, nem tomado como referncia para o estabelecimento de mero ranking entre as instituies de ensino. Assim, uma educao com qualidade social caracterizada por um conjunto
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de fatores intra e extra-escolares que se referem s condies de vida dos alunos e de suas famlias, ao seu contexto social, cultural e econmico e prpria escola professores, diretores, projeto pedaggico, recursos, instalaes, estrutura organizacional, ambiente escolar e relaes intersubjetivas no cotidiano escolar. Segundo Dourado, Oliveira e Santos (2007, p. 9),
(...) a qualidade da educao um fenmeno complexo, abrangente, e que envolve mltiplas dimenses, no podendo ser apreendido apenas por um reconhecimento de variedade e das quantidades mnimas de insumos considerados indispensveis ao desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem e muito menos sem tais insumos (...). Desse modo, a qualidade da educao definida envolvendo a relao entre os recursos materiais e humanos, bem como a partir da relao que ocorre na escola e na sala de aula (...).

em consonncia com essa perspectiva e no intuito de melhorar a qualidade da educao brasileira que devem se situar as aes, mediadas por efetiva regulamentao do regime de colaborao entre a Unio, estados, Distrito Federal e municpios, objetivando, de fato, assegurar um padro de acesso, permanncia e gesto na educao bsica, pautado por polticas e aes que promovam a educao democrtica e de qualidade social para todos. Recebido e aprovado em julho de 2007.

Notas
1. A esse respeito, cf. Dourado e Costa (1988); Mendona (2000); Gracindo e Wittiman (2001); Ferreira (2003, 2006, 2006a); Oliveira (2000, 2000a); Dourado (2006a, 2006b, 2006c, 2006d); Sander (1984, 2007); Souza (2006); Cury (2002); Ferreira (2003, 2006a, 2006b); Dourado e Paro (2001); Flix (1984); Mendona (2000); Oliveira (1997, 2003); Paro (1998); Luce e Medeiros (2006), entre outros. A discusso sobre polticas e gesto da educao tem sido fortemente marcada pelos novos formatos organizativos decorrentes da estruturao de mercados comuns, o que, entre outros, tem resultado em investigaes sobre os impactos, a natureza, processos regulatrios e marcos de tais mercados. Nessa direo, merece destaque estudos desenvolvidos por Barroso (2006a e 2006b). Destacam-se, ainda, outros estudos sobre a temtica desenvolvidos por Barroso (2003), Maroy (2006) e Lima (1998). A esse respeito, ver Frigotto (1995). Paro (1998) e Flix (1984) descortinam anlises sobre a especificidade da gesto educacional e escolar, contrapondo-se mera apreenso da lgica empresarial no campo educativo.

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A respeito dos embates relativos formao docente no Brasil, ver Freitas (2002) e Aguiar (2006). Aps a aprovao da CF-1988, trs alteraes nos textos legais so de grande importncia para a rea educacional: a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB Lei n. 9.394/96); a aprovao da Emenda Constitucional que instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF ) e do Plano Nacional de Educao (PNE Lei n. 10.172/2001). O FUNDEB coloca-se, desse modo, como importante espao para a rediscusso da relao entre os entes federados. Sua regulamentao pode contribuir para o cumprimento de dispositivo constitucional, na medida em que incrementa a dinmica da subvinculao de recursos educao, entre outros, por: sua abrangncia, ao financiar toda a educao bsica; definir que leis complementares devero fixar as normas para a cooperao entre a Unio e os estados, o Distrito Federal e os municpios; entre outros. importante no perder de vista, por outro lado, que vrias crticas referentes aos limites da poltica de financiamento por meio do FUNDEF (Pinto, 2002; Arelaro, 1999; Gouveia et al., 2006) servem de base para o FUNDEB. Merecem ser ressaltados, contudo, os limites do FUNDEB, no que concerne, entre outros: lgica desigual e diversificada do sistema educacional brasileiro, enorme tarefa reservada aos municpios, sobretudo quanto educao infantil, definio precria do valor-referncia para o custo aluno/qualidade, para as diversas etapas e modalidades da educao bsica, participao efetiva da Unio no repasse de recursos. O MEC vem desenvolvendo o Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao, com vistas a contribuir para a implementao dos conselhos como instncias fundamentais no processo de consolidao da ao dos municpios na gesto educacional. Esse programa tem como metas a criao de novos conselhos, a integrao dos conselhos j existentes e a formao de pelo menos dois conselheiros por municpio. A esse respeito, ver Costa (1999), Gil e Arelaro (2004), Oliveira et al. (1999), entre outros.

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