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Enmiendas y proceso legislativo: Influencia, coordinación y delegación partidaria en el Congreso chileno The Amendment and Legislative Process: Influence

, Coordination and Party Delegation in the Chilean Congress
SERGIO TORO MAUREIRA Universidad Católica de Temuco storo@uct.cl NICOLAS HURTADO ACUÑA Pontificia Universidad Católica de Chile nico.hurtado.a@gmail.com
RESUMEN:

El artículo busca demostrar cómo los procesos intermedios de la discusión legislativa son instancias claves para comprender las dinámicas de coordinación partidaria e incidencia del ejecutivo en la formación de la ley. Mediante un análisis del trabajo en comisiones y votaciones en sala durante el periodo 2006-2010 del Congreso chileno, los autores analizan los patrones de aprobación de las enmiendas, su influencia en el comportamiento de los legisladores y el rol del poder ejecutivo en las modificación de las iniciativas legislativas. Con esta mirada de micro-proceso, se espera aportar a la discusión sobre la capacidad de los congresos en América Latina.

Palabras Clave: Legislativo – Comisiones – Enmiendas – Chile

ABSTRACT:

The aim of this article is to demonstrate how the intermediate processes of the legislative debate are key instances for understanding the dynamics of partisan coordination and the influence of the executive in the creation of law. Through an analysis of the work done in legislative committees and roll call voting during the 2006-2010 period of the Chilean Congress, the authors observe the approval patterns of legislative amendments, suggest how these influence legislator behavior, and highlight the roll the executive plays in the modification of legislative initiatives. The perspective offered here hopes to contribute current scholarship on Latin American congressional politics.

Key Words: Legislative – Committees – Amendments - Chile

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INTRODUCCION

El estudio sobre legislativos en América Latina ha tenido un avance importante en las últimas dos décadas. A partir del debate originado en Brasil sobre la capacidad de los Congresos en contextos presidencialistas (Ames, 1995a, 1995b; Amorin Neto, Cox, & McCubbins, 2003; Figueiredo & Limongi, 1999), una serie de autores han revisado tanto comparativamente (Carey, 2007, 2009; Morgenstern, 2004; Morgenstern & Nacif, 2002; Saiegh, 2010), como a través de estudios de caso (Alemán, 2008, 2009a, 2009b; Alemán & Navia, 2009; Carey, 2002, 2003; Jones & Hwang, 2005; Siavelis, 2000), la idea convencional de Presidente fuerte - Congreso débil, mediante la observación de las dinámicas de cooperación institucional y coordinación partidaria que se presentan en el continente.

No obstante, a pesar de este crecimiento, son muy pocos los estudios sobre parlamento en América Latina que consideran las dinámicas intermedias (eg: los comités) como elementos necesarios en el resultado final de las políticas. Salvo excepciones, (Alemán & Pachón, 2008; Calvo & Sagarzazu, 2011; Londregan, 2002), la discusión académica no ha logrado una observación sistemática los procesos al interior del poder legislativo para responder preguntas que aún se encuentran en una nebulosa. ¿Qué factores determinan la transformación de un proyecto de ley al interior del Congreso, ¿Cuál es rol del poder legislativo y ejecutivo en este proceso? ¿Qué herramientas se utilizan y cómo condicionan el comportamiento de los parlamentarios?

Este artículo tiene como objetivo avanzar en esa discusión y aportar -desde una mirada del micro proceso- en el vacío analítico de las instancias intermedias. En específico, se busca sistematizar la discusión en comisiones y analizar los patrones de transformación de la ley, su influencia en el comportamiento de los legisladores y el rol del poder ejecutivo en las modificación de las iniciativas legislativas. Para ello, se observará el caso chileno durante la legislatura 2006-2010. La razón principal es que, a pesar que las altas potestades del Presidente chileno para incidir en la formulación de las leyes, la participación del poder legislativo sigue siendo importante para la toma de decisiones (Alemán, 2009; Alemán & Navia, 2009; Alemán & Pachón, 2008; Alemán & Tsebelis, 2006; Carey, 2002; Londregan, 2002). A ello se suma que la legislatura analizada tiene la particularidad de ser un periodo donde el gobierno comenzó con mayoría parlamentaria en ambas cámaras y luego se debilitó producto de una serie de renuncias a la coalición de gobierno1.
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En la Cámara de Diputados Álvaro Escobar (agosto de 2006) renunció al Partido por la Democracia (PPD) y Marco Enríquez-Ominami (junio de 2009) renuncia al Partido Socialista (PS). En la Democracia Cristiana
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en la tercera parte. b) que el éxito de la oposición para generar transformaciones legales dependió de la construcción de alianzas inter-coalicionales y c) que las enmiendas condicionaron una conducta unitaria de la Alianza en los plenarios. se analizará la conducta de los legisladores en aquellas votaciones que contemplen enmiendas y aquellas que no. Carlos Olivares y Alejandra Sepúlveda. se ha decidido dividir el trabajo en cinco partes. (DC) en enero de 2008 renuncian los diputados Pedro Araya. Eduardo Díaz del Río. La primera hará una aproximación teórica sobre las características de la coordinación partidaria en los congresos y su aplicación al contexto latinoamericano en general. 2007. Jaime Mulet. En seguida veremos la organización y actividad de las comisiones en el Congreso chileno. observar descriptivamente las enmiendas. para luego. Carey. 2007).Tres son las hipótesis de esta investigación: a) que la coordinación entre los partidos de gobierno y el poder ejecutivo al interior de las comisiones fue clave para la transformación de la ley. 3 . los que pasaron a ser independientes. Toro. Fernando Flores (enero de 2007) y Roberto Muñoz Barra (enero de 2009) renuncian al PPD. la segunda a nivel de votaciones en sala donde en forma diferenciada. contradiciendo la idea de oposición divida que señala la teoría (Alemán & Saiegh. Finalizaremos con una breve discusión sobre los hallazgos y pasos futuros en la investigación institucionalista en América Latina. mientras que Adolfo Zaldivar es expulsado por el Tribunal Supremo de la DC en diciembre de 2007. Alejandro Navarro (noviembre de 2008) y Carlos Ominami (junio de 2009) renuncian al PS. Se continuará analizando el proceso legislativo en dos instancias: la primera a nivel de comisiones generando un modelo causal multinivel que permitirá observar inferencialmente algunas lógicas de aprobación de las enmiendas. En el Senado. uniéndose al Partido Regionalista de los Independientes (PRI). 2002. Por consiguiente.

4 . del estudio American Politics. apostar a los intereses del partido mayoritario y coordinar los acuerdos centrales entre los legisladores. 1995. 1974. fundamentalmente. 1991). 1988) y los partidos (Aldrich. 1993. el liderazgo y capacidad para coordinar a los miembros del partido. 1993. El trabajo se hace cargo de hipótesis que señalaban un declive de los partidos políticos tanto en la arena electoral (fuerte personalismo) como en el legislativo (fuerza de las comisiones). Fiorina & Noll. Los primeros. señalando que éstas no son una abdicación de las facultades del Congreso. tienen una apuesta teórica que observa a los partidos como carteles legislativos que aprovechan sus facultades en la cámara de representantes para hacerse de las reglas. la estructura de cartel se transforma en un mecanismo que permite enfrentar una variedad de dilemas de acción colectiva. Cox y McCubbins (1993). fueron fuertemente investigadas en instituciones como los comités (Cox & McCubbins. sino un elemento funcional que les permite imponer términos ante las instituciones delegadas (Kiewiet & McCubbins. Cox & McCubbins. De la misma manera. contraviniendo los trabajos de Fiorina (Fiorina. significa la delegación a unos o a un pequeño grupo de agentes políticos. Las dinámicas que buscaban minimizar costos de transacción y dilemas de acción colectiva. disponer de los incentivos selectivos para lograr la cooperación y reducir los costos de transacción entre los legisladores afines. 1962). utilizan la teoría económica de las firmas para evidenciar la falta de análisis desde las instituciones.II. Weingast y Marshall (1988). por ejemplo. COORDINACION PARTIDARIA. 1989. 1978) que señalan a la delegación como función de los costos y beneficios políticos del legislador. al poder ejecutivo y a las burocracias. en especial ante factores como presión de sus constituencies o intereses personales. Así. 2005). en consecuencia. Los primeros trabajos que han enriquecido esta línea teórica provienen. autores como Kiewiet y McCubbins (1991) y Cox y McCubbins (1993) han investigado las estructuras de delegación del proceso de políticas hacia determinados liderazgos. Un cartel. Por lógica. sugieren la existencia de tres delegaciones: a los comités. el Congreso se transformó en la principal fuente de estudio. Weingast & Marshall. enfocándose en los comités como escenario de transacción que logran institucionalizar el intercambio de influencias. MICRO-PROCESOS LEGISLATIVOS Y PRESIDENCIALISMO Los estudios sobre instituciones y agregación de intereses tienen sus bases en la teoría política positiva y uno de los trabajos seminales de Riker: The Theory of Political Coalitions (Riker. El objetivo de esta teoría –y que de cierta manera la diferenció de otras técnicas del Public Choicefue predecir las acciones auto-orientadas de los individuos dentro de un marco institucional modelador. En tanto.

El gran aporte del autor es observar las lógicas de transacción dentro del Congreso a lo 5 . Fue así como Morgenstern y Nacif (2002) se encargaron de explicar la interacción entre las instituciones y sus diferentes roles al interior del Congreso (Morgenstern & Nacif. EFICIENCIA Y ACTIVIDAD DEL CONGRESO EN CHILE a) El avance teórico La idea de coordinación de los actores legislativos. De alguna u otra forma. III. Cox y McCubbins (2003) logran importar la teoría sobre congresos y extrapolarla empíricamente a la realidad latinoamericana. La contribución principal de los autores es resaltar las ambiciones de carrera de los legisladores latinoamericanos y cómo éstas afectan la relación entre poderes. Tal y como señalan Amorin. por ejemplo. El primero entrega pistas importantes sobre la paradoja de un diseño institucional con múltiples barreras para conseguir acuerdos y la capacidad de los gobiernos post-autoritarios en mantener un presidencialismo eficiente. Aportes valiosos y seminales sobre este tema se han encontrado en Siavelis (2000) y Carey (2002). Figueiredo and Limongi's work suggests the existence of agenda cartels. Asimismo. al aterrizar el concepto de cartel para el caso argentino donde el fenómeno de coordinación se hacía mucho más relevante en provincias. el bloqueo de los procedimientos y la presencia de muchos miembros con poco interés en una legislación más amplia. sea mediante estructura partidaria o a través de las prerrogativas presidenciales. respecto a la poca injerencia de las legislaturas en las decisiones producto de su alto particularismo. está condicionado a carteras ministeriales comparables con el peso de los partidos y el uso de la institucionalidad del Congreso para llevar adelante sus proyectos. 2002). while Ames's suggests their absence. Ames (1995). Estos últimos analizan el funcionamiento del modelo de Cartel Agenda en Brasil y sostienen que la ocurrencia de este tipo de fenómeno en los presidencialismos. Un ejercicio similar se observa en Jones y Hwang (2005). 2001). también ha estado presente en el caso chileno. lo que buscan los autores es discutir las visiones de Ames (1995. 2005). Figueiredo y Limongi (1999) y Amorin.En América Latina. Cox y McCubbins (2003): Although they do not use our terminology. señala una debilidad del Congreso producto de la gran cantidad de partidos. la extrapolación de este tipo de teorías tropezó con las características partidarias del continente y la entrada del Presidente de la República como un actor legislativo importante. principalmente por la fortaleza de los dirigentes políticos a nivel subnacional (Jones & Hwang.

otros trabajos se concentran en analizar la eficiencia del trabajo legislativo (Saiegh. Alemán & Navia. desarrolla un importante estudio sobre la ideología de los parlamentarios. con el supuesto de que las verdaderas preferencias se manifiestan en el interior de las comisiones (Londregan. distingue cinco tipos de comisiones: permanentes. 2011) y demuestran una evolución de las capacidades del Congreso producto de un mayor empoderamiento y aprendizaje las funciones y prácticas parlamentarias. las unidas dicen relación con el trabajo conjunto de dos o más comisiones de una misma cámara. sostiene que los legisladores imbuidos con un poder de agenda. Sin embargo. Las especiales se ocupan de observar materias extraordinarias. las consecuencias de los procesos intermedios –como las comisiones. Más recientemente. 2006). Toro. Paralelo a las líneas generales han surgido otras capaces de adentrarse en el micro-proceso. 2008. Visconti. 2009. pueden llegar a ser muy buenos controladores del proceso. 2002). idea que luego es corroborada en trabajos de disciplina y cohesión de los parlamentarios (Morgenstern. Alemán (2009). las mixtas tienen 6 . 2010. Londregan (2000). especialmente en Renovación Nacional (Carey. 2002). Por otro lado. unidas. 2009b. Alemán & Pachón. b) Enmiendas y éxito legislativo El ordenamiento institucional y reglamentario chileno que hace alusión a la composición del Congreso. mixtas e investigadoras. 2004. Por su parte. En consecuencia. 2007) y de posicionamiento ideológico (Alemán & Saiegh. por ejemplo.unidad en los de oposición.en el resultado final del trabajo legislativo. especiales. artículos recientes han sugerido una nueva sintonía de análisis corroborando la fortaleza de algunos agentes del poder legislativo en el éxito de los proyectos de ley (Alemán. 2007). No existen en Chile artículos sistemáticos que observen las características de estos procesos. Carey (2002) analiza los niveles de unidad de los partidos políticos a través de las votaciones en sala. Alemán & Tsebelis. utilizando esa herramienta para mantener unida la coalición en general y el partido en particular. logrando demostrar una alta unidad de los partidos de gobierno y una menor –aunque aún considerable. por ejemplo.largo de su historia y cómo los elementos contextuales de la transición estarían jugando un papel importante en la estabilidad (Siavelis. El trabajo de Carey ha servido para comprender la idea de que los partidos políticos llegan coordinados por un proceso previo a las votaciones. 2000). un estudio sobre el trabajo de las comisiones puede ser relevante para determinar cuáles son las dinámicas de aprobación y cambio de los proyectos de ley que se presentan en el Congreso chileno. todavía no han sido del todo investigadas. como tampoco el tipo de influencia de los actores en el resultado final.

ya que habiendo sido un acuerdo reglamentario reciente. siendo este último el que la preside. estableciendo el orden de la discusión de los proyectos. cada una integrada por 13 diputados. En cuanto a la segunda. dificultando además una de las intenciones de la Ley N° 20. De las comisiones permanentes. esto no sucede con frecuencia. No obstante. el reglamento de la Cámara de Diputados señala un piso de cuatro miembros para sesionar. Dichas instancias se transforman en un importante elemento de coordinación de los partidos. en cuanto a que en diversas ocasiones no están completos los datos. es una de las más cotizadas en términos de carrera al interior del Congreso. mientras que en el Senado se necesita 2 Para una mayor revisión sobre las comisiones de conciliación ver: Alemán y Pachón (2009) 7 . En términos de quórum para sesionar y votar los proyectos. Administración y Reglamento para la Cámara y Régimen Interior para el Senado. La Cámara de Diputados posee 24 comisiones permanentes. a pesar de que los acuerdos reglamentarios consignan en la actualidad la necesidad de registrar los votos nominales en los anexos de los informes. pues existe discrecionalidad y poder de agenda de quien la dirige. La otra comisión que posee un rango distinto es la de Régimen Interno. que es que el ciudadano sepa cómo votan sus representantes. siendo presidida por el presidente de la misma. mientras que el Senado posee 20. existen algunas que poseen una mención reglamentaria especial por las materias que tratan. siendo por lo tanto trámite obligado de gran parte de los proyectos.285. la integran aparte de sus 5 miembros el vicepresidente y el presidente del Senado. Las principales comisiones son las llamadas permanentes. la información presente en los informes de las comisiones posee falta de rigurosidad. porque es aquella que resuelve las iniciativas que integran materias presupuestarias o financieras del Estado. como también permitiéndoles el espacio para el análisis más en detalle y profundo de los mismos. las cuales tienen como función. aún no se implementa excepto en la comisión de Hacienda de la Cámara. La primera cuenta como miembros a los jefes de los comités parlamentarios. mientras que las investigadoras responden a hechos puntuales de la prerrogativa fiscalizadora de la cámara. además de integrarla por derecho propio los miembros de la mesa directiva de la Cámara. preparar y discutir los proyectos de ley de acuerdo al área de especialización que corresponda.una función de conciliación2 relacionada con algún desacuerdo entre cámaras o simplemente para el tratamiento de materias puntuales como la ley de presupuesto. En cuanto a la publicidad y transparencia de la actividad parlamentaria. Esta comisión. destacando especialmente en esto los de la Cámara de Diputados. pero compuestas por 5 miembros cada una. están expuestos con escasa claridad o simplemente no están descritos de manera lógica. de Acceso a la Información Pública. como es el caso de la comisión de Hacienda.

En lo que se refiere al orden de la discusión. Proyecto auditoría de la democracia 2010. lo que restringe en gran medida el accionar parlamentario. empleos. sobre todo en el caso de la oposición. La asistencia promedio de entre todas las comisiones de la Cámara en el periodo 2006-2010 es de 8. los reglamentos entregan poder de agenda al presidente de la comisión para fijar el orden de votación de los artículos y sus enmiendas. podemos ver que el ejecutivo no sólo tiene la potestad de legislar sobre ciertas materias de manera exclusiva. se admitirán las indicaciones que tengan por objeto aceptar. si no que esto ocurre también cuando los parlamentarios desean modificar dichos proyectos. No podrán ponerse en votación artículos o indicaciones que. ni siquiera para el mero efecto de ponerlas en su conocimiento. con los que votan de manera continua durante toda la sesión. el artículo 281 señala lo siguiente: “Si hay indicaciones incompatibles con la proposición original. se votarán primero aquéllas. Ante entornos presidencialistas cabría esperar que este tipo de estructura se transformara en el mejor mecanismo de empoderamiento partidario. planteándose en el artículo 25 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso que “los miembros del Congreso Nacional no podrán formular indicación que afecte en ninguna forma materias cuya iniciativa corresponda exclusivamente al Presidente de la República. Este nivel de asistencia se condice con aquella que presenta la comisión de Hacienda. con un promedio de 9.al menos la tercera parte de los parlamentarios integrantes de la comisión. De todas maneras cabe mencionar que dicho nivel de asistencia no es fiel reflejo de una asistencia activa. además de declarar la contradicción que estas pudieran tener respecto a las ideas ya aprobadas de un proyecto. lo que queda demostrado con la cantidad de parlamentarios que efectivamente votan el detalle de los proyectos en la comisión y. sean contradictorios con las ideas ya aprobadas de un proyecto de ley o de acuerdo”. los presidentes de comisión tienen la potestad de declarar inadmisibles iniciativas parlamentarias que sean de la iniciativa exclusiva del Presidente.03 asistentes por sesión. préstamos. De esta manera. Tácitamente. disminuir o rechazar los servicios.653. buena parte de la literatura señala que las comisiones parlamentarias son un elemento central en la solución de dilemas de acción colectiva. Uno de los mayores instrumentos de los partidos en el proceso de las comisiones. en el orden que el Presidente determine. pues es en su interior donde la agenda y el orden de la discusión son manejados por los propios congresistas. más aún. emolumentos. ambas cámaras asumen la mayoría absoluta de los miembros presentes en la comisión como fórmula de aprobación. gastos y demás iniciativas sobre la materia que haya propuesto el Presidente de la República”. En el mismo sentido. son 3 Este dato fue obtenido de la base legislativa de PNUD-Chile. No obstante. 8 . En cuanto a tomar decisiones. beneficios. Con todo. a juicio del Presidente.

5 1414 75. el servicio de evaluación ambiental y la superintendencia del medio ambiente El cuadro dos. La tabla 1 muestra su distribución por cámara y año de los proyectos de ley presentados al Congreso.1 903 100 329 26.5 472 100 Fuente: www.las genéricamente llamadas enmiendas -en Chile conocidas como indicaciones-. el número de proyectos en el que se presentó algún tipo de enmienda.1 1223 100 191 40. 9 .5 1874 100 366 34. sólo se consideraron las enmiendas sobre las iniciativas ingresadas durante el periodo parlamentario y presidencial de los años 2006 a 2010. Son éstas las que en definitiva transforman la intención original del proyecto en lo que se vota y eventualmente aprueba.3 702 65.5 281 59. De la misma manera cabe destacar que el envío de enmiendas por parte del ejecutivo suele ser menor a las presentadas por el poder legislativo. fluctuaron en un rango de 1 a 741 indicaciones.2 1731 100 297 32. Tabla 1 Número de enmiendas por cámara y año de ingreso del proyecto* 2006 2007 2008 2009 Senado Diputado Senado Diputados Senado Diputados Senado Diputados Ejecutivo % Legislativo % Total % 460 24. Apenas el 10% de los proyectos presentan enmiendas. incluso en muchas ocasiones doblando las presentaciones de la cámara de diputados. Las enmiendas (indicaciones) en Chile pueden ser propuestas tanto por el ejecutivo como por los congresistas. muestra por año. En algunas ocasiones suele ocurrir que es la propia comisión la que propone cambios al cuerpo de la ley.5 2190 80. número que se condice con el total de proyectos del periodo aprobados.9 894 73. Para asegurar homogeneidad en el análisis.7 1068 100 529 19. se encuentra radicada en el Senado.4 1039 100 637 36. Seguidamente.congreso.9 606 67.8 1094 63. El proyecto con más indicaciones del periodo fue el que creó el ministerio.cl * Los periodos anuales son considerados de marzo a marzo El número de indicaciones presentadas varía en cada iniciativa de ley. de aquellas se presentaron en el periodo. Aquí se puede observar que la mayor actividad en cuanto a su presentación.6 731 70.5 2719 100 308 29.

retiradas o declaradas inconstitucionales. 5 Cabe mencionar que en caso que hayan parlamentarios contrarios a la declaración de inadmisibilidad de la indicación en el seno de la comisión.57 481 100 2010 2 5. Aunque en múltiples ocasiones son retiradas para que no sean declaradas como inconstitucionales. mientras que la declaración de inconstitucionalidad guarda relación con las potestades del presidente de la comisión5.2% de las veces se hizo en el Senado. Lo mismo ocurre con los retiros.67 729 100 2007 107 12.7% se contrapone a un escaso 1% de la cámara. En tanto.33 661 90. en donde el 11. el retiro es un acto discrecional del proponente4. al haberse cumplido el objetivo de que el Ejecutivo presente indicaciones sobre las materias tratadas por los autores parlamentarios. El gráfico 1 muestra los resultados de las indicaciones separado por la cámara en que se discute.26 36 94. mientras el 61. 43.24 663 100 2009 55 11.74 38 100 Fuente: www.congreso.43 426 88.Tabla 2 Número de proyectos de ley en que se aplicaron enmiendas Enmiendas? SI % NO % Total % 2006 68 9.73 872 100 2008 78 11.27 765 87. Así.2 de los diputados.76 585 88. Mientras las dos primeras responden a la votación nominal sostenida en la comisión. Aquí se puede observar que en proporción la Cámara de Diputados tiende a una mayor aprobación que el Senado.4% versus el 28. esta puede ser votada por los integrantes de la misma.23% de las indicaciones fueron aprobadas en la cámara baja.cl * Los periodos anuales son considerados de marzo a marzo De igual forma. las enmiendas pueden llegar a ser aceptadas. 10 4 . rechazadas. el nivel de rechazo es más alto en el Senado alcanzado el 36.

Vimos que la cámara alta es donde más se discuten y se realizan modificaciones a los proyectos.Gráfico 1 Resultado de indicaciones por cámara Diputados Senado Aprobada Rechazada Sin votacion Graphs by camara Inconstitucional Retirada En definitiva. la asistencia a la misma. un 11 . EL EJECUTIVO. IV. los datos descriptivos dejan algunas luces respecto a cómo se trataron las enmiendas dentro del Congreso. Esta base fue construida sobre tres niveles de análisis. LOS PARTIDOS Y EL ÉXITO DE LAS ENMIENDAS. resta aún saber preguntas clave: ¿qué variables determinan el éxito de las indicaciones? ¿Cómo se comportan los partidos y coaliciones en este tipo de instancia? ¿Cómo influyen los acuerdos en comisiones en la votación dentro del plenario? En la siguiente sección se buscará responder estas interrogantes mediante el análisis sistemático de las enmiendas y las votaciones en sala. Aquí se busca determinar la comisión en que se discute el proyecto. Ya hemos visto que los estudios sobre el Congreso en Chile han demostrado una amplia influencia del poder ejecutivo en gran parte del proceso de formación de la ley. el estado de la tramitación o si corresponde a una iniciativa del poder ejecutivo o legislativo. muy pocos han observado las instancias de discusión intermedia como escenario donde los proyecto son analizados en detalle por parte de los parlamentarios. El primer nivel analiza las particularidades del proyecto de ley. y el trámite al que corresponde esa discusión. hemos diseñado una base de datos que precisamente permite adentrarse en las comisiones como centro de discusión y toma de decisiones políticas. es decir. busca caracterizar la cámara de origen. Un segundo nivel es la observación a nivel de comisión. Sin embargo. Por ello. Sin embargo. Finalmente. siendo aquí donde existe menor aprobación y se realizan retiros por parte de los proponentes.

si bien las enmiendas de los parlamentarios tienen una menor probabilidad de ser aprobadas (33.514 100. se relaciona con las indicaciones.54%) y la mayor parte de ellas son rechazadas (44%) o declaradas inconstitucionales (12.185 33. al enviar un proyecto de ley. cabe señalar que durante el periodo en estudio se demuestra una tendencia en este sentido en las enmiendas de parlamentarios pertenecientes a los partidos de Esta base de datos fue diseñada por los autores dentro del marco de la generación de indicadores de gobernabilidad del proyecto de Auditoría de la Democracia dirigido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD.53 25 0. su autoría y resultado. Tabla 3 Condición de las enmiendas por poder que la patrocinó Aprobada Inconstitucional Rechazada Retirada Sin votación Total Legislativo 2. 12 6 .41 9.42%). la prevalencia de los partidos de gobierno y las estrategias inter-coalicionales. Aquí es importante destacar tres elementos importantes: la efectividad del ejecutivo.71 13 0.38 6. Por otro lado. a) La aprobación de las enmiendas El primer punto se refiere a los factores que influyen en el éxito de una enmienda.37% de las indicaciones provenientes del poder ejecutivo.49 2.6 Obviamente que el avance en este tipo de sistematización de la discusión legislativa es el que en definitiva permite conocer las causas que llevan al éxito de una enmienda y las configuraciones políticas que permiten que ello suceda.00 Respecto al éxito por partido.00 Total 4.56 38 0.586 50.19 166 6.401 90. lo realiza con la intensión de negociar sus modificaciones dentro de las comisiones.15 693 7.04 33.25 72 2. la participación del legislativo respecto a las iniciativas aprobadas es alta y equiparada en total agregado (2185 versus 2401).01 814 8. Este dato es importante pues demuestra que el Presidente.12 621 9.00 Ejecutivo 2.171 100.42 2.54 809 12.último nivel.657 100. cabe señalar que son aprobadas el 90.37 5 0. Respecto de la efectividad del gobierno en la presentación de propuestas de cambio.874 44.88 3.

las coaliciones y partidos proponentes de la iniciativa y si ésta responde o no a una formulación desde el ejecutivo.19 42.52 75 22.408*** (0. Tabla 4 Logit multinivel VD= Aprobación de indicaciones VARIABLES Ejecutivo Diputados Alianza Intercoalicional 1 Aprobación 3.81 57.14 43.gobierno y una menor prevalencia para la oposición.32 31. en muchas ocasiones existe la estrategia de generar acuerdos entre parlamentarios de distintas coaliciones que también ayudan a conseguir la aprobación de estas propuestas de modificación. Gráfico 2 % Aprobación de las enmiendas por partido que la patrocinó 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 UDI RN PS PPD PRSD DC IND Intercoalicional 33.861*** (0.15 Enmiendas aprobados Enmiendas no aprobados Atendiendo estos antecedentes y para realizar un análisis exhaustivo sobre las probabilidades de aprobación de las enmiendas.607*** (0.244*** (0.68 68.85%.595*** 2 Aprobación 3. para enseguida ser contrastada por variables tales como la cámara en que se discute esa indicación. Se ha generado como variable dependiente una dummy que indica si éstas fueron aprobadas o no.1 65. Aquí se puede observar que la Alianza alcanza apenas el 33.558*** (0.0827) 13 .85 66. se ha decidido realizar un modelo multinivel que permita controlar la variabilidad interna de los proyectos. La tabla número 4.0726) 1.48 25 77. Sin embargo.125) 0.56 57.0828) -0. muy lejos de los partidos de la Concertación.0970) 0. El gráfico 2 muestra el éxito por partido de las enmiendas iniciadas por al menos uno de sus parlamentarios.9 34. mientras que las presentaciones inter-coalición tienen una tasa de éxito del 77.9% de las indicaciones aprobadas. muestra los resultados obtenidos.86 56.44 42.

* p<0.130) 9.05. Este punto es relevante.0432 (0.141 (0.1 Los resultados del logit multinivel arrojan una fortaleza del ejecutivo en términos de aprobación de las enmiendas presentadas.713*** (0.691*** (0. De la misma manera. tal y como se observa en el modelo 1. b) Los cambios en la coordinación del voto de las coaliciones en sala ¿Influye el trabajo en comisiones en el comportamiento de los congresistas dentro del plenario? Hasta hoy los estudios de roll call voting en Chile no han hecho distinción entre aquellas votaciones relacionadas con alguna indicación y aquellas que no.171 310 Observations Number of groups Standard errors in parentheses *** p<0.01.0935) -1. podría ayudar a entender las razones del ejecutivo para elegir a esta instancia y no al Senado para el origen de la discusión de los proyectos.794*** (0.109) 9.968*** (0. Esta fortaleza se atiende porque suelen ser presentaciones estratégicas que buscan su aprobación luego de negociaciones con los miembros de la comisión.103) 0.171 310 0.indica el aumento de las probabilidades de los entonces partidos de oposición cuando sus enmiendas eran presentadas en conjunto con algún parlamentario de la concertación. el modelo 2 -que incorpora el uso de interacciones Concertación-UDI y Concertación-RN.124) Concertacion*udi UDI concertación*rn Concertación RN Hacienda Constant -0. se puede rescatar que las modificaciones patrocinadas por los parlamentarios de la oposición. aunque.281*** (0. el éxito de las enmiendas fue más probable cuando se generaron propuestas que cruzaron el espectro coalicional. tuvieron menor probabilidad de ser aprobadas.203** (0.0967) -0. la cámara de mayor probabilidad de aprobación de la enmiendas es la de diputados.(0. Ello sumado a que la presentación de cambios es menor en las comisiones de la cámara baja. Finalmente.0950) 0. en especial porque 14 .184) 0.190) 0. ** p<0. Paralelamente.

Asimismo. creemos que el contraste entre las votaciones a enmiendas y las que no. estudios sobre disciplina partidaria (Carey. Sin indicación (1) Con indicación (2) 15 . todos ellos han coincidido en demostrar que la heterogeneidad o diferenciación en los comportamientos partidarios se encontraba más presente en la coalición de oposición (Alianza) que en la de gobierno (Concertación). Los resultados W-Nominate para las votaciones "sin indicación" y las "con indicación" se presentan más abajo. Aquí. pueden llegar a ser importantes para entender los grados de coordinación de los partidos y encontrar otros resultados complementarios. 2002). En efecto. para luego diferenciarlos del resto de las votaciones.este elemento –que se estaría omitiendo. niveles de aprobación de las iniciativas del ejecutivo (Toro. 2007) han concordado desde distintas técnicas el mismo resultado. 2005) que es básicamente un técnica de escalamiento paramétrico de datos binarios que permite observar el posicionamiento y cercanía de cada legislador en relación a los otros. principalmente por su observación indiferenciada de las votaciones nominales. buena parte de las investigaciones sobre el Congreso en Chile no han hecho distinción alguna sobre los tipos de votación.es crucial para la comprensión del comportamiento legislativo y las lógicas de coalición. Sin embargo. En seguida se aplicó W-Nominate (Poole. Para ello hemos decido sistematizar todos los Roll Calls de la Cámara de Diputados entre 2006-2010 e identificar minuciosamente aquellos en que se discutía una enmienda o indicación. 2007) y posicionamiento ideológico (Alemán y Saiegh.

la figura cambia. De todas formas. si bien es todavía aventurado plantear explicaciones. podemos observa conductas diferenciadas entre partidos y coaliciones según el tipo de votación que se presente.las instancias de comisión y generación de enmiendas continúan siendo un instrumento donde los partidos se transforman en el eje central de la discusión. Así. sería la instancia de diferenciación partidaria frente a las acciones de disciplinamiento del poder ejecutivo. el grado de congruencia de la Alianza (lado izquierdo del gráfico) es mucho mayor que el que se suele presentar en la teoría. Sin embargo. cuando sólo se observa la votación de enmiendas. ya hemos observado que buena parte de los trabajos que analizan el Congreso chileno han constatado el comportamiento de una Alianza menos homogénea que la Concertación. las enmiendas se transformarían en la oportunidad de la oposición para influir en las decisiones de política. indican que el comportamiento partidario cambia de manera considerable cuando se analizan las votaciones relacionadas con enmiendas. mientras que para los partidos oficialistas. Aquí. Si esto es así. En efecto. el análisis exhaustivo de las comisiones nos permite ensayar que estos cambios de conducta podrían estar relacionados con que -si bien el ejecutivo sigue presente. 16 . En esta ocasión es la primera la que aparece más coordinada en sus votaciones que la segunda.Las salidas gráficas unidimensionales de W-Nominate que aquí mostramos.

han observado la fortaleza del ejecutivo respecto a su rol en el control y coordinación de la agenda y comportamiento de los partidos en el legislativo. el presente trabajo buscó observar desde los procesos intermedios de discusión el rol tanto del gobierno como de los partidos en la formación de la ley. a pesar de las atribuciones que tiene el Presidente para bloquear esa discusión. Con todo. también es posible advertir un trabajo más dinámico y eficiente de los legisladores. Si bien es cierto que nuevamente es el Presidente el que tiene una intervención eficaz en los procesos de generación legislativa. 17 . nuestro trabajo busca complementar tanto las visiones que observan al Presidente como el actor más importante dentro del proceso legislativo y aquellas que buscan el sitial que correspondería a la labor legislativa. se puede observar que los miembros de las comisiones son entes capaces de coordinar los partidos en la transformación de la ley. Por cierto que el ejecutivo tiene altos poderes de agenda y coordinación que lo hacen ser un agente relevante en esta dimensión. pero a la vez profundamente técnico. pero a la vez relevantes de los proyectos. A pesar de que el diseño institucional apunta enesa dirección. De la misma manera. al ser más apartado mediáticamente. A través de un análisis de la discusión en las comisiones. el artículo logró demostrar que durante el periodo 2006-2010 existió una aceitada coordinación entre los partidos de gobierno y el ejecutivo en la aprobación de las indicaciones. que se contrasta con la fuerte baja en la tasa de aprobación de los proyectos de ley que provienen de los parlamentarios. pero eso no podría ser limitante para seguir observando los niveles de coordinación en especial en las instancias de toma de decisión como las comisiones. Ese sin duda es el nuevo desafío. lo que significó -sumado a las prerrogativas presidencialistasun menor éxito a las alternativas que proponía la oposición.DISCUSIÓN Quienes han hecho el intento de acomodar la teoría sobre congresos en América Latina. Esto vendría a demostrar que de cualquier forma existe un trabajo de los representantes en instancias menos costosas y más accesibles como son las enmiendas. Este trabajo en comisiones le permite a los legisladores un trabajo más sigiloso. en donde se involucran en dichos cambios minuciosos.

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