TEMA 3. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 1. Las fuentes del Derecho Administrativo. 1.1. Introducción.

El Derecho Administrativo es un Derecho estatutario regulador de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administración Pública. Por tanto, el Derecho administrativo puede definirse como “el conjunto de normas de Derecho Público interno que regula la organización y actividad de las Administraciones Públicas”. Son características fundamentales del Derecho administrativo: a) Es un Derecho público. b) Es el Derecho común de las AAPP: si existe alguna laguna legal se deberá integrar a partir de los propios principios del Derecho administrativo. c) La presencia de una AAPP es requisito necesario para que exista una relación jurídicoadministrativa. Se deben hacer ciertas precisiones: i. Existen órganos de Estado que realizan alguna actividad en virtud de la cual no pueden ser denominadas, para dichas actividades, AAPP. ii. Según el art. 1.2 de la LJCA, que viene a afirmar que los particulares, cuando obrasen por delegación o como meros agentes o mandatarios de una AAPP también serán consideradas AAPP. iii. La misma AAPP puede tener una relación reflexiva, pues el otro término de la relación jurídico-administrativa puede ser, además de un administrado que obra por sí, otra AAPP. 4ª. La AAPP que sirve con objetividad los intereses generales, dispone para tal fin de un elenco de potestades exorbitantes que no disfrutan los sujetos privados. 5ª. La AAPP, por ser una persona pública, tiene también, una serie de limitaciones en garantía de los derechos individuales y colectivos privados, de tal forma que no puede formar libremente su voluntad, debiendo sustanciarse siempre bajo el principio de legalidad. En definitiva, debe existir un equilibrio entre aquellos privilegios que el Derecho confiere para alcanzar sus fines conforme a la objetividad y el interés general, y las garantías necesarias para que los derechos individuales y colectivos de naturaleza privada no se vean vulnerados ni atropellados. 1.2. Las fuentes del Derecho administrativo. La ley es definida por Santo Tomás de Aquino como “la ordenación de la razón dirigida al bien común dictada por el que tiene a su cargo el cuidado de la comunidad y solemnemente promulgada. Otra definición, más actual, define la ley como “toda norma jurídica dictada por los órganos estatales a los que el ordenamiento jurídico atribuye el poder legislativo”. Según el Derecho positivo español, las fuentes del Derecho Administrativo son: 1. La Constitución, norma jurídica suprema. 2. La ley. 2.1. La ley orgánica. 2.2. La ley (ordinaria). 3. Disposiciones normativas con fuerza de ley. 3.1. Decretos legislativos. 3.2. Decretos-leyes. 4. El Reglamento. 2. La CE. 2.1. Introducción. Las leyes constitucionales ocupan el escalón supremo de la jerarquía normativa en cualquier sistema jurídico. En nuestro ordenamiento jurídico, este vértice supremo de la pirámide de normativa está representado por la CE de 1978, que derogó las anteriores Siete Leyes Fundamentales del anterior régimen dictatorial. Dos son sus características esenciales: constituye la superlegalidad formal y la superlegalidad material del resto del ordenamiento jurídico. 2.2. Superlegalidad formal.

Tal superlegalidad formal se constituye por obra de las especiales dificultades requeridas parra su reforma, regulada en los arts. 166 a 169 de la CE. Respecto a la iniciativa de reforma constitucional, el art. 166 afirma que la iniciativa se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del art. 87: 1º. La que corresponde al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado. 2º. La iniciativa legislativa de las CCAA. No obstante, y a pesar del punto segundo anterior, es inverosímil que se otorgue la capacidad de iniciar el proceso de reforma constitucional en cuanto que estas no son definidas, siquiera, como órganos constitucionales. Los arts restantes determinan un sistema de reforma que, por un lado, no permite fáciles modificaciones de la misma y, por otro, no impida la realización de ciertas modificaciones que la experiencia o las necesidades políticas hagan aconsejables o necesarias. Existen dos modalidades definidas por la reforma esencial y no esencial. Art. 167. “1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado. 2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma. 3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.” Art. 168. “1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Titulo preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes. 2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras. 3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.” Art. 169. “No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116.” 2.3. Superlegalidad material. El carácter de Lex Superior en el orden material significa un superior rango de tal forma que ninguna otra norma jurídica puede contravenir sus preceptos. Así lo ratifica la propia CE en su art. 161 al señalar que el TC, con jurisdicción en todo el territorio español, es competente para conocer, entre otros, del recurso de insconstitucionalidad contra las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. Están legitimados para presentar el recurso de insconstitucionalidad: 1. El Presidente del Gobierno. 2. El Defensor del Pueblo. 3. 50 Diputados y 50 Senadores. 4. Los órganos colegiados ejecutivos de las CCAA y, en su caso, las Asambleas de las mismas. Una ley orgánica -dice el art. 165- regulará el funcionamiento del TC, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones, según Ley Orgánica 2/1979. 3. La ley. La CE consagra el principio de jerarquía normativa (art. 93), pero no jerarquiza las leyes que, en cuanto normas que expresan la voluntad superior de la comunidad, son siempre iguales a sí mismas

por más que varíen las formas de producirlas en ciertos casos. 3.1. Leyes orgánicas. La figura de las leyes orgánicas fue tomada de la Constitución francesa de 1958, y pueden definirse como un tipo especial de leyes para cuya aprobación se requiere un quorum especialmente reforzado en el Congreso de los Diputados, por referirse a materias a las que la CE otorga una particular relevancia. Son, por tanto, dos las características de estas leyes, una material, referidas al ámbito de aplicación, y otra formal, referidas al procedimiento de elaboración. Desde el punto de vista material, las leyes orgánicas deben referirse necesariamente a las materias expresamente previstas en la CE. De acuerdo con el art. 81, son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben las Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la CE. Por tanto, dichas leyes no pueden operar fuera de estas materias, siendo necesaria la aprobación en asuntos expresamente definidos por la CE que estén reservadas a la ley orgánica (y si lo hacen, sus modificaciones o derogación no requerirá la exigencia formal propia de la misma). Desde un punto de vista formal, las leyes orgánicas precisan de un procedimiento de aprobación reforzado, descrito en el art. 81 de la CE: “La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”. La mayoría cualificada citada no es precisa para su aprobación en el Senado, siguiendo en esta Cámara el procedimiento normal relativo a la ley ordinaria. 3.2. Leyes ordinarias. Constitucionalmente cabe distinguir con arreglo al art. 75 CE entre leyes de Pleno y Leyes de Comisiones, si bien las Comisiones Legislativas Permanentes no podrán aprobar leyes relativas a la reforma constitucional, a cuestiones internacionales, leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado. El Pleno podrá recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de delegación en la Comisión. Es de reseñar que, en la práctica, lo más habitual es que la Comisión actúe como órgano de preparación para la posterior discusión y aprobación plenaria. Art. 87. “1. La iniciativa legislativas corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. 2. Las Asambleas de las CCAA podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. 3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso, se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.” Art. 88. “Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.” Art. 89. “1. La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el art. 87. 2. Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el art. 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición.” Art. 90. “1. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la

deliberación de éste. 2. El Senado en el plazo de 2 meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, opone su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple. 3. El plazo de 2 meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.” Art. 91. “El Rey sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.” Además, puede darse la necesidad de refrendar las leyes mediante referéndum. A tal efecto, expresa el art. 92: “1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos. 2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. 3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.” 3.3. Otras leyes ordinarias. Son: leyes marco, leyes armonizadas y leyes aprobadas por las Asambleas Legislativas de una CCAA. Son leyes marco aquellas que constituyen una forma de ampliación de las potestades legislativas de las CCAA, cuya potestad legislativa deberá estar sujeta y observar los principios contenidos en aquella, garantizando así un mínimo de uniformidad normativa a nivel de todo el Estado. La CE y los Estatutos de Autonomía establecen una división de la potestad legislativa entre el Estado y las CCAA según las diversas materias a las que dichas potestades legislativas pueden referirse. Pues bien, la ley marco es una técnica de ampliación de las potestades legislativas de dichas comunidades en la medida en que, mediante ellas, el Estado habilita a éstas para dictar normas legislativas en materia no pertenecientes a las CCAA. Existen leyes marco de dos tipos: a) Todas las aludidas en el art. 149.1 CE, que reserva en exclusiva al Estado. b) Todas las que resultan de competencia estatal en virtud de lo establecido en el art. 149.3, por no ser asumidas por las CCAA, aunque pueden serlo en cualquier momento. Las leyes de armonización constituyen una técnica normal de relación y conexión entre ordenamientos jurídicos sectoriales, dentro de un único ordenamiento estatal. De acuerdo con el art. 150.3 de la CE: “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesari os para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.” Así, cuando las CCAA hagan uso de sus potestades legislativas, cabe la posibilidad de que los contenidos de las leyes que dichas comunidades dicten sobre una determinada materia difieran entre sí considerablemente, con perjuicio para la mínima unidad que exige el ordenamiento jurídico y el funcionamiento de un mercado económico unitario. En tal caso, está dentro de la potestad del Estado dictar leyes de armonización que produzcan una unificación de la regulación contenida en las disposiciones de las CCAA, que podrá ser ex ante o ex post. Es nota peculiar del procedimiento de aprobación de las leyes de armonización que, antes de que las Cortes Generales entren en el análisis del texto concreto que el Gobierno plantee, cada Cámara debe pronunciarse necesariamente por mayoría absoluta si se considera de interés general dictar dicha ley de armonización, cuyo procedimiento posterior de aprobación no difiere en nada del resto

de las leyes ordinarias. Finalmente, las leyes aprobadas por las Asambleas Legislativas son fuente de disposiciones normativas con fuerza de ley, las cuales se relacionan con las del Estado no en virtud del principio de jerarquía -ninguna está subordinada a la otra- sino en virtud del principio de competencia, si bien, solamente puede ejercerse en los concretos ámbitos o materias que le hayan sido atribuidos con tal carácter a la CCAA en virtud de su respectivo Estatuto o de las leyes estatales antes examinadas. 4. Disposiciones del gobierno con fuerza de ley. 4.1. Decretos-leyes. Las define García de Enterría como “toda norma con rango de ley que emana, por vía de excepción, de un órgano que no tiene atribuido el Poder Legislativo, concretamente de Gobierno o Consejo de Ministros.” Descrito en el art. 86 de la CE, expresa: Art. 86. “1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CCAA ni al Derecho electoral general. 2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. 3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.” Esta definición del presupuesto de hecho habilitante es un ejemplo típico de lo que se conoce en términos jurídicos con el nombre de conceptos jurídicos indeterminados, es decir, de conceptos cuyo alcance concreto no puede precisarse a priori, pero sí cuando se plantean caso por caso, de forma coetánea. La apreciación de la existencia del presupuesto de hecho habilitante así configurado es, obviamente, una de las cuestiones que el órgano legislativo habrá de plantearse al revisar el Decreto-Ley en el plazo de 30 días siguientes a su promulgación, pero sea cual sea la decisión de éste, ello no impide ni limita en modo alguno el control final del Tribunal Constitucional, cuando halla sido convalidado. Finalmente, el art. 86 delimita el ámbito material del Decreto-Ley, al expresar que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CCAA, ni al Derecho electoral general. Respecto al Título I de la CE, debe entenderse respecto de la materia que esté reservada a ley orgánica o impliquen modificación o derogación de una ley aprobada con tal carácter. Por instituciones básicas del Estado, debe entenderse aquellas organizaciones públicas sancionadas a nivel constitucional cuya regulación reclame una ley. Respecto a la revisión parlamentaria del Decreto-Ley conviene realizar varias precisiones: primera, existen dos procedimientos para el debate y la votación de totalidad: en Pleno o en Diputación Permanente (Comisión) en el Congreso y por el procedimiento de urgencia como proyecto de ley en el Congreso de los Diputados (el Senado no interviene en este caso concreto). El Decreto-Ley debe ser debatido y votado sobre la totalidad previamente a su aprobación como proyecto de ley, que podrá ser tramitado por el procedimiento de urgencia. Por tanto, el acto de ratificación, que se publica en el BOE como acuerdo de la Presidencia de la Cámara, no podrá ser considerada una ley formal del Parlamento en tanto en cuanto no fuera aprobado como proyecto de ley conforme el procedimiento habilitado al efecto para esta iniciativa legislativa con la participación de ambas Cámaras. Por tanto, es una norma jurídica de carácter provisional. 4.2. Los Decretos-Legislativos. La legislación delegada o delegación legislativa consiste en una transferencia de la potestad

legislativa en favor de la AAPP por parte del poder legislativo, de manera que aquella pueda participar en la ordenación jurídica de la sociedad, teniendo en cuenta que se trata de una “transferencia de ejercicio” pero no de “titularidad”. Según el art. 82 de la CE: Art. 82. “1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior. 2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. 3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelagación a autoridades distintas del propio Gobierno. 4. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. 5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.” Por tanto, el concepto de legislación delegada se reduce a los supuestos de delegación recepticia, es decir, aquellos en que la norma resultante tiene rango de ley, con exclusión, por tanto, de la remisión normativa y la deslegalización. Procede la elaboración y aprobación de un texto refundido cuando una pluralidad de textos legales regula una misma materia, y fuera conveniente unificarlos en uno sólo, de modo que se simplifique y sistematice la legislación en beneficio de la seguridad jurídica. Procede la elaboración y aprobación de un texto articulado mediante ley delegada de la Cortes Generales al Gobierno, cuando deba redactarse una ley conforme a unas bases que el propio legislador ha enunciado (ley de bases, que no ley básica), y que su desarrollo normativo es más conveniente, por su amplitud de conocimiento, que sea realizado por el conjunto de la AAPP, bajo la competencia del Gobierno. La ley de bases tiene dos límites determinados por el art. 83. Art. 83. “Las leyes de bases no podrán en ningún caso: a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases. b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.” El control ejercido por los Tribunales se extiende, para el caso del Tribunal Constitucional, para aquellos aspectos estén expresados a través del recurso de inconstitucionalidad. Finalmente, los arts. 84 y 85. Art. 84. “Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.” Art. 85. “Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.” 5. El Reglamento: concepto, caracteres y clases. 5.1. Concepto y naturaleza.

El Reglamento es una norma escrita procedente de la Administración y que es definida por Entrena Cuesta como un acto normativo dictado por la Administración en virtud de su competencia propia. Es, además, y así lo declara el art. 1 de la LJCA, una disposición general de rango inferior a la ley. El problema que plantea la naturaleza jurídica del reglamento es el de determinar si se trata o no de un acto administrativo. En opinión de Garrido Falla, el reglamento es un acto de la Administración regulado por el Derecho Administrativo, por lo que es un acto administrativo, si bien de carácter general, frente a otros que son singulares. Para otro sector doctrinal, el reglamento, aunque procede de la Administración, no es un acto administrativo, sino que su encuadramiento sistemático se halla en el campo de las fuentes del Derecho administrativo, difiriendo del mero acto administrativo en el procedimiento para su elaboración, en el órgano de quien emanan, en el comienzo de su eficacia y en ella legitimación exigida para su impugnación. 5.2. Fundamento de la potestad reglamentaria. Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta reglamentos. Por eso, el art. 97 CE establece: “El Gobierno... ejerce la función ejecutiva y la pote stad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes.” Diversas son las teorías que han tratado de justificar la potestad reglamentaria: a) Tesis de la delegación del Poder Legislativo: la Administración, al dictar un reglamento actúa simplemente como delegada del poder legislativo. Ahora bien, en nuestro Derecho, una cosa es la delegación legislativa y otra el poder reglamentario. La Administración goza de un poder reglamentario general sin que sea precisa la habilitación concreta de las Cortes para ejercerla (delegación legislativa). b) Tesis que lo considera como poder inherente de la Administración: los partidarios de esta tesis afirman que lo mismo que la AAPP puede dictar órdenes singulares y concretas, podrá dictar reglamentos, que al ser órdenes generales no son sino la suma de diversas órdenes concretas. Esta tesis tampoco es válida para nuestro Derecho Positivo donde el reglamento y los actos administrativos son dos instrumentos jurídicos distintos. c) Tesis que lo considera como poder otorgado por la CE: la Administración detenta un poder reglamentario porque se lo ha otorgado la Constitución. Esta tesis es la que nuestro Derecho Positivo reconoce en el art. 97 de la CE. 5.3. Clases de reglamentos. La potestad reglamentaria, en cuanto poder normativo no es más que, en principio, una simple manifestación de la potestad organizativa: toda organización social, por simple que sea, posee una cierta potestad autonormativa interna, dirigida a establecer formalmente sus estructuras de organización y su régimen de funcionamiento. Por su parte, las corporaciones y asociaciones poseen una potestad estatutaria, así como las sociedades mercantiles. No es infrecuente que los Reglamentos se clasifiquen de numerosísimas maneras. Elaboraremos una en base a tres criterios, que es la más conocida. A) Clases de Reglamento por su forma. La forma se refiere a la manifestación externa de los mismos, de acuerdo al órgano que los emite. Por lo que se refiere a la AGE: 1. Reales Decretos: emanados del Consejo de Ministros. 2. Ordenes Ministeriales: emanados por cada uno de los Ministros. 3. Resoluciones, Circulares, Instrucciones: emanadas por órganos inferiores al Ministro. En las CCAA: 1. Decretos: emanados del Consejo Ejecutivo según los Estatutos de Autonomía respectivos. 2. Órdenes: emanadas de los Consejeros. 3. Resoluciones: emanadas de órganos inferiores a los Consejeros. En los Entes Locales: 1. Reglamento orgánico: potestad autoorganizativa y cuya eficacia es, predominantemente, ad intra.

2. Ordenanzas locales: de eficacia ad extra. 3. Bandos: emanadas del Alcalde. B) Clases de Reglamento por el órgano del que emana: no deja de ser una duplicación del anterior, sólo que diferencia los Reglamentos emanados de órganos estatales, como son las Cortes Generales, el Defensor del Pueblo, et., de los Reglamentos del Gobierno y la Administración. No existe orden jerárquico entre ellos, sino que es el principio de competencia el que explica la relación entre unos y otros, sin perjuicio de lo que establece el art. 149.3 (competencias entre el Estado y las CCAA). C) Clases de Reglamento por su relación con la ley. Lorenz Von Stein es el jurista que estableció esta clasificación de los reglamentos en base a la realizada para la costumbre: reglamentos ejecutivos o secumdum legem, los reglamentos independientes o extra legem, y los reglamentos de necesidad o contra legem. El Reglamento ejecutivo es aquel que de forma directa desarrolla los preceptos de una ley. Según el art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado, debe ir precedido del dictamen de éste. El Reglamento independiente es aquel que no viene a desarrollar de ninguna forma los preceptos de una ley. En el Derecho Positivo español no existe reserva reglamentaria, por lo que los reglamentos independientes no existen, aunque si se puede dar la situación de que algún reglamento no encuentre su encaje en ninguna ley formal. El Reglamento de necesidad responde a una teoría clásica conocida por la teoría de las circunstancias excepcionales. Cuando se producen estados de alteración o gravedad considerable existe un apoderamiento a favor de las autoridades gubernativas para adoptar todo tipo de medidas y normas dirigidas a evitar la producción de mayores daños o a corregir los ya causados. En el Derecho Positivo español se debe estar a lo establecido en la ley orgánica 4/1981, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio. 6. Límites de los reglamentos. 6.1. Límites formales. Se pueden concretar en tres: competencia, procedimiento de elaboración y la irretroactividad. A) Competencia. Se trata de determinar quiénes son los titulares de la potestad reglamentaria, de los órganos que ostentan el poder de dictar reglamentos. Según la CE lo son el Estado, las CCAA y los Entes Locales. Dentro de la AGE lo son: 1. El Gobierno: titular primario y fundamental conforme al art. 97 y la ley 50/1997. 2. Ministros: según ley 6/1997 LOFAGE. Competencia derivada, subordinada y restringida al Gobierno. Sus reglamentos son autoorganizatorios, si bien cabe desarrollar otros ad extra si lo habilita una ley por norma dictada por el Gobierno. 3. Entes Locales: confiada, en principio, al Pleno de la Corporación, y sólo residualmente, y para alguna manifestación concreta, al Presidente de la misma. B) Procedimiento de elaboración. Establecido en el art. 24 de la Ley 50/1997 del Gobierno. Art. 24. Del procedimiento de elaboración de los reglamentos. “1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento: a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.

c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado. Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan. d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b). e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella. f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas. 2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos. 3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. 4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el «Boletín Oficial del Estado». C) Irretroactividad. Conforme al art. 9.3 de la CE: “La CE garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.” 6.2. Los límites sustanciales o materiales de los reglamentos. A) Jerarquía normativa. En primer lugar, los reglamentos están lógicamente subordinados a la CE, a las leyes y a las normas con fuerza de ley. Por ello, el art. 25 de la Ley 50/1997, del Gobierno, dispone que no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango.” Pero, y en segundo lugar, los reglamentos se hallan jerarquizados entre sí, de tal forma que los dictados por las autoridades inferiores no pueden vulnerar, quebrantar o derogar los preceptos contenidos en los dictados por las autoridades superiores. Así lo dispone el art. 51 de la Ley 30/1992 LRJAP y PAC. Art. 51. Jerarquía y competencia. “1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. 2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. 3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.” Asimismo, el art. 23 de la Ley 50/1997 del Gobierno expone: Art. 23. De la potestad reglamentaria. “1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitución y las leyes.

2. Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. 3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1º. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2º. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior. 4. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.” No obstante, el art. 52 de la Ley 30/1992 LRJAP y PAC: Art, 52. Publicidad e inderogabilidad singular. “1. Para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario oficial que corresponda. 2. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas.” B) La materia objeto del reglamento. Un límite material del reglamento se halla en la regulación de materias reservadas a la ley. Se trata de materias en las que la relación de la Administración con los ciudadanos es una relación de supremacía general, y en la cual el reglamento no puede entrar de ninguna forma sin una previa y explícita habilitación legal, que en la mayoría de los casos no se da. C) Respecto a los límites generales de las potestades discrecionales. Ello supone que, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, la Administración debe respetar los hechos determinantes, el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados, y los principios generales del Derecho. 7. Reglamentos ilegales. 7.1. Definición. Dados los anteriores límites a los reglamentos, en el momento en que son rebasados el reglamento resultará “viciado”. Cuando un reglamento resulta viciado (resulta viciado también si es contrario a la ley), el reglamento deviene en un reglamento ilegal. La legislación vigente, Ley 30/1992 LRJAP y PAC, establece para los reglamentos ilegales la sanción de nulidad de pleno derecho (art. 62.2). Dicho art. 62.2 expresa: “También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulan materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.” Esta nulidad de pleno derecho produce plenos efectos en cadena y se comunica a los actos y normas subsiguientes en forma automática, dada la gravedad para el interés general y el orden público. Así lo expresa el art. 1.2 del Cc, en el que se indica que “carecerán de validez las disposiciones que contradigan otras de rango superior”, y el art. 62.2 LRJAP y PAC en el que se señala que “también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneres la Constitución.” 7.3. La defensa contra los reglamentos ilegales. El ordenamiento jurídico debe reaccionar necesariamente con medios enérgicos contra el grave ataque que frente a él supone el reglamento ilegal. El art. 117.1 de la CE expresa: “Los Jueces y Tribunales estarán sometidos únicamente al imperio de la ley”, lo que obliga a éstos a buscar el respaldo legal de todo reglamen to antes de ser aplicado. Además de esta resistencia pasiva existe otra resistencia activa a la aplicación de un reglamento ilegal, consistente en los siguiente remedios:

a) La revisión de oficio. El deber general de inaplicación de los reglamentos ilegales que resulta de la superioridad de la ley formal, se traduce para la Administración autora de los mismos en un deber de proceder, incluso de oficio, a la declaración de su nulidad desde el mismo momento en que aprecie la existencia del vicio que la determina, o sea advertida de ello por cualquier interesado o por sus propios servicios. El art. 102.2 de la LRJAP y PAC establece: “Asimismo, en cualquier momento, las AAPP de oficio y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la CCAA si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2.” b) Los recursos contencioso-administrativos. La CE, en su art. 106.1 declara que “los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa”. La LJCA, en su art. 1, encomienda expresamente a los Tribunales de dicha jurisdicción el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las AAPP sujeta al Derecho administrativo y con las disposiciones generales de rango inferior a la ley. Dicha ley, LJCA, en su art. 72.2 afirma: “La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.” Así, el particular, mediante el recurso contencioso-administrativo, puede ejercer un control sobre las disposiciones generales en su totalidad, control directo, o bien respecto de un acto concreto en aplicación de dichas disposiciones generales, control indirecto. Debe tenerse presente que mientras que con el recurso “directo” se puede obtener un pronunciamiento jurisdiccional de nulidad -total o parcial- de una disposición reglamentaria, a través del recurso “indirecto” tan sólo se obtiene la nulidad del acto administrativo fundado en la disposición ilegal, pero no la nulidad del Reglamento mismo. También debe afirmarse que el recurso directo y el indirecto son independientes, de manera que pueden utilizarse indistintamente. Esto no deja de ser importante, en tanto que la configuración procesal del recurso contencioso-administrativo determina que el recurso directo (contra la disposición general) sólo puede ejercitarse dentro de los 2 meses siguientes a la publicación del reglamento, mientras que el recurso indirecto (contra los actos administrativos basados en la disposición general) puede ser planteado en cualquier momento posterior. c) Recurso contra reglamentos en la jurisdicción constitucional. La Ley Orgánica del TC incluye, entre las competencias de esta jurisdicción varios supuestos de control de reglamentos, en el caso de conflictos de competencia entre el Estado y las CCAA, o de éstas entre sí, debido a que cualquiera de dichas entidades puede dictar un reglamento o, en otro caso, lo omita -conflicto negativo-, supuesto que también determinará un conocimiento por parte del Tribunal Constitucional si el conflicto se formaliza como tal. En estos casos, tanto el TC como los Tribunales de lo contencioso-administrativo compartirán la jurisdicción en cuanto a la inconstitucionalidad del reglamento. La sentencia del TC que resuelva estas impugnaciones ocasionales contra reglamentos se impondrá a todas las jurisdicciones, pero exclusivamente respecto al tema de conformidad o disconformidad del reglamento con la CE, y en concreto con el orden de competencias territoriales por ésta diseñado por ésta, pero dejará intacto para los demás Tribunales la posibilidad de apreciar la ilegalidad de un reglamento cuya constitucionalidad haya declarado el TC.