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IL GRANDE BRASILE

di Shiguenoli

MIYAMOTO

Le politiche territoriali brasiliane sono sempre state condizionate dalla necessità di occupare e controllare uno spazio immenso. L’approccio dei militari e quello della diplomazia. I progetti per l’Amazzonia. Le ambizioni di leadership regionale.

1. A GRANDEZZA DEL BRASILE STA GIÀ nei suoi numeri. Con un territorio di 8,5 milioni di kmq (pari al 47,8% del Sudamerica), il Brasile è più grande degli Stati Uniti, ed è più piccolo solo rispetto alla Cina, alla Russia e al Canada. Inoltre, ha 15.535 km di frontiere terrestri con dieci paesi e una costa di 7.367 km. La sua popolazione, stimata nel 2003 in 177 milioni di abitanti, è concentrata prevalentemente entro una distanza di 100 km dal litorale, dove si trovano anche 16 capitali dei 26 Stati che compongono la Repubblica Federativa del Brasile. Nella storia brasiliana i tentativi di occupazione e di integrazione effettiva del paese sono stati innumerevoli. Nei secoli XVII e XVIII, ancora nel periodo coloniale (1500-1822), le spedizioni conosciute come entradas e bandeiras si sono addentrate nel paese e hanno spinto i confini luso-brasiliani sempre più ad ovest. La configurazione geografica del paese è stata definita solo nei primi anni del secolo XX. Contrariamente a ciò che è successo più volte in Europa, i confini brasiliani, con rare eccezioni, sono stati definiti pacificamente, senza traumi, da accordi arbitrali o dall’acquisto delle aree disputate. Tradizionalmente, i conflitti più intensi si sono concentrati a sud, dove il Brasile confina con l’Argentina, l’Uruguay ed il Paraguay. È stato nel bacino del Río de la Plata che il Brasile imperiale (1822-1889) si è alleato con gli argentini e gli uruguaiani e ha dichiarato guerra al Paraguay (1865-1870), sterminando i due terzi della popolazione di quel paese. Da allora molte cose sono cambiate. Ciononostante, ancora oggi, con la nascita nel 1991 del Mercato comune del Cono Sud (Mercosur), la geopolitica brasiliana è fortemente orientata verso quella parte del continente. Il resto del paese è stato sempre geopoliticamente secondario. In primo luogo, la vastità del territorio rendeva difficile occuparlo ed integrarlo efficacemente, date

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le poche risorse esistenti. In secondo luogo, la maggior parte della popolazione e dei settori economici e industriali rimaneva concentrata nel Sud e in particolare nel Sud-Est (il 17,62 % del territorio nazionale, ma con il 57,43% della popolazione). In terzo luogo, la geopolitica brasiliana aveva costantemente a che fare con l’Argentina, nell’eterna disputa per la leadership continentale (vedi carta 1). 2. L’occupazione delle aree interne, l’integrazione e l’unificazione nazionale sono imprescindibili per un paese che ha un territorio, risorse naturali e umane come quelle del Brasile, e che ambisce ad occupare un posto di rilievo nel mondo. Per tali motivi, questi argomenti sono stati privilegiati dai geopolitici (di solito provenienti o comunque legati agli ambienti militari) e sono presenti in tutti i progetti territoriali brasiliani. Il successo di tali progetti dipenderà dall’accordo su un vero progetto nazionale, possibile se le élite smetteranno di pensare solo a se stesse e se si darà priorità agli interessi del paese. Dagli anni Venti i geopolitici brasiliani si occupano di problemi riguardanti non solo i fattori geografici ma anche la stessa organizzazione territoriale della nazione. Sono costanti le critiche al modello politico e al regime federale, accusato di spezzettare il potere, agevolando la formazione di unità forti (Stati o province) in competizione fra loro, a danno dell’autorità centrale. Atteggiamenti centralisti e autoritari sono stati coltivati già da autori della prima metà del secolo XIX, come Alberto Torres, Oliveira Vianna e Azevedo Amaral, sostenitori di un governo centrale forte, in grado di far fronte alle necessità dell’organizzazione nazionale. Questa priorità è stata riprodotta, negli anni, soprattutto dalla Scuola superiore di guerra (fondata nel 1949), che ha avuto la sua influenza in alcune fasi della dittatura militare (1964-1985). In considerazione delle dimensioni del territorio brasiliano, la questione centrale era come occuparlo interamente. Di qui l’enfasi su questioni come il potenziamento del sistema stradale e la difesa delle frontiere. In realtà, l’obiettivo era sempre uno solo: l’integrazione del territorio per rafforzare il paese e farne un protagonista sempre più attivo nel sistema internazionale. Alla fine del secolo XVIII era già in discussione il trasferimento della capitale brasiliana da Rio de Janeiro al centro del paese, progetto realizzato solo nel 1960 con la costruzione di Brasilia, a più di 1.000 km dalla costa. Questa scelta era considerata strategica per l’occupazione delle aree interne e la loro integrazione. Brasilia avrebbe dovuto svolgere la funzione di centro di irradiazione dell’influenza nazionale verso gli angoli più distanti del paese. Le strade sarebbero venute dopo, percorrendo il paese in tutta la sua estensione, dal bacino del Río de la Plata al bacino amazzonico, dall’Oceano Atlantico alle frontiere con le nazioni andine. Numerosi piani sono stati elaborati dall’impero, ma il sistema stradale non ebbe mai uno sviluppo costante nel tempo. Peraltro, alcuni progetti interessanti vennero alla luce nel secolo scorso. Così nel 1947 il Piano generale di viabilità nazionale si basava su princìpi di razionalità economica, in funzione di motivazioni geopolitiche e di interessi di sicurezza. Negli anni Settanta si è discusso della necessità di migliorare le infrastrutture di comunicazione tra-

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sversale fra gli Stati brasiliani, allo scopo di raggiungere due obiettivi strategici. In primo luogo, la costruzione dell’autostrada marginale della Selva, lunga 5.508 chilometri, per unire il bacino del Río de la Plata con il bacino dell’Orinoco, in Amazzonia, e collegare l’Oceano Atlantico al Pacifico. In secondo luogo si puntò al collegamento del Brasile con il resto del Sudamerica, rendendo possibile la comunicazione con nove paesi della regione grazie alla costruzione di 12 mila km di nuove strade. Nel 1972 il presidente del Dipartimento nazionale di viabilità, Eliseu Resende, nel firmare un accordo per la costruzione dell’autostrada Brasilia-Caracas (BV 8) – lunga 5.728 chilometri, dei quali 4.462 in Brasile – sosteneva che le autostrade

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internazionali avrebbero permesso l’integrazione del sistema stradale di tutto il Sudamerica, garantendo in questo modo la leadership continentale del Brasile. Lo sbocco verso i due oceani, legando l’Atlantico al Pacifico, è stato sempre tra le priorità dei geopolitici e delle autorità brasiliane. Un progetto di tale importanza, iniziato nel 1998, dovrebbe diventare realtà in questo decennio, poiché il paese potrà contare sulle risorse destinate a questo scopo nell’agosto del 2003 dalla Banca interamericana di sviluppo, interessata all’integrazione sudamericana. 3. Non vi è mai stata sintonia perfetta tra militari ed élite diplomatica sulla strategia del Brasile nel mondo. Mentre i militari, per inclinazione, sostengono le concezioni geopolitiche, la maggior parte dei diplomatici non ha la benché minima considerazione per tali teorie, considerandole illegittime. Tale atteggiamento può essere osservato in diverse circostanze, quando la linea del governo per la proiezione internazionale del paese ha privilegiato altre variabili, come lo sviluppo economico, a scapito delle teorie geopolitiche. Ciò non significa però che queste ultime siano state dimenticate, dato che lo spazio e la posizione strategica del territorio sono sempre state considerate importanti nella formulazione delle politiche pubbliche brasiliane. Ma non c’è dubbio che negli ultimi quarant’anni gli sforzi dei vari governi si sono diretti soprattutto verso settori come l’energia elettrica e nucleare, l’industria bellica, verso l’aumento delle esportazioni e del prodotto interno lordo. È stato durante il regime militare (1964-1985) che si è tentato di elevare il paese alla categoria di grande potenza mondiale (soprattutto nel periodo 1970-1972), ripiegando poi sul più modesto concetto di potenza emergente (1974-1979). In quest’ultima fase il dominio della tecnologia nucleare è stato considerato necessario per lo sviluppo del paese, sicché per molto tempo il governo brasiliano si è rifiutato di accettare il Trattato di non proliferazione nucleare. Nel 1975, il presidente Ernesto Geisel ha firmato un accordo con la Repubblica Federale Germania per il trasferimento di tecnologia nucleare al Brasile, dando origine così ai progetti Angra, nello Stato di Rio de Janeiro. A tal fine, Marina ed Esercito hanno investito ingenti somme. La prima fissava il quartier generale del suo programma nucleare nella città di Iperò, all’interno dello Stato di São Paulo; l’Esercito, a sua volta, aveva un centro di ricerche nella Serra del Cachimbo, nello Stato di Pará, in piena Amazzonia, destinato ai test nucleari – poi smantellato dal presidente Fernando Collor de Mello (1990-1992), nel suo primo anno di mandato. Dopo il 1964, i tentativi di occupazione del territorio nazionale sono stati orientati dalle idee di Golbery do Couto e Silva – autore di un classico lavoro sulla geopolitica brasiliana e membro importante del governo militare – insieme ad altri, come Carlos de Meira Mattos negli anni Sessanta e Settanta; ma restava viva anche l’influenza di autori dei decenni Venti e Trenta, come Everardo Backheuser e Mario Travassos. Secondo alcuni analisti latinoamericani, questa geopolitica avrebbe avuto come obiettivo non solo l’occupazione delle aree interne e la loro integrazione nel paese, ma soprattutto l’affermazione del Brasile come leader regionale,

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facendo ruotare i paesi vicini nella sua orbita di influenza e svolgendo così il ruolo di gendarme sub-imperialista, sotto il comando degli Stati Uniti. Anche se il risultato finale delle politiche pubbliche brasiliane presentava risvolti geopolitici, la pianificazione governativa veniva realizzata dentro un quadro più ampio. In questo senso si poneva l’accento sull’occupazione e sullo sviluppo del paese. Così nel piano denominato Mete e basi per l’azione del governo (19701972) si sottolineavano gli obiettivi del Programma di integrazione nazionale (Pin), avviato il 16 luglio 1970 con il decreto legge n. 1106/70. Vi si proponeva di spostare il baricentro economico, soprattutto agricolo, sulle rive del Rio delle Amazzoni, integrando così la strategia dell’occupazione economica dell’Amazzonia e quella dello sviluppo del Nord-Est. In quest’ottica, alcuni programmi di impatto sono stati realizzati, come l’autostrada Transamazzonica, che collega l’Oceano Atlantico al confine con il Perú, coprendo una distanza di 6.368 km. Nei successivi piani di sviluppo (1972-1974 e 1974-1979), l’integrazione nazionale, sostanzialmente intesa come una questione economico-sociale, era destinata a favorire la costruzione di un mercato interno in grado di mantenere una crescita accelerata e sostenibile, incentivando, allo stesso tempo, il progressivo decentramento economico. Per raggiungere tali obiettivi sarebbero stati creati dei poli regionali nel Sud e nel Nord-Est (agroindustria), e nell’Altopiano centrale e in Amazzonia (agrominerario), a complemento dei poli delle regioni più sviluppate del paese, nel triangolo São Paulo-Rio de Janeiro-Belo Horizonte. La fase di integrazione nord-sud avrebbe collegato i poli sviluppati alle aree più povere. Sarebbe stata poi realizzata anche l’integrazione longitudinale est-ovest, cercando di associare fattori esistenti in grande quantità nel Nord-Est (mano d’opera a buon mercato, ma non qualificata) e nell’Amazzonia-Altopiano centrale (terra ed altre risorse naturali). Allo stesso tempo si sarebbero spostati i flussi migratori, evitando che continuassero a premere verso sud, gonfiando le grandi città. Seppur con difficoltà, il paese si è modernizzato, nonostante il Nord sia stato occupato solo parzialmente. Il Sud ed il Sud-Est sono rimaste le zone privilegiate dello sviluppo brasiliano, con evidenti conseguenze geopolitiche. Un esempio: la costruzione, nella seconda metà degli anni Settanta, del complesso idroelettrico di Itaipú, sul fiume Paraná, che fino ad oggi produce gran parte dell’energia consumata nel paese; ebbene, quel progetto è stato fonte di conflittualità con l’Argentina, che accusava il governo del Brasile di averlo realizzato per ragioni strettamente strategiche. Nonostante l’enfasi sull’integrazione nazionale contenuta nelle proposte governative, le costanti migrazioni tra città e campagna, tra Stato e Stato federato, i numerosi conflitti per la terra (tuttora serpeggianti), il fallimento degli agrovillaggi, sono esempi dell’assenza – almeno durante il periodo militare – di una pianificazione armonica, della volontà di incentivare i contadini a rimanere nelle campagne e di un’occupazione razionale dello spazio brasiliano. Si trattava spesso di programmi destinati solo a supportare il regime stesso. Tuttavia, la politica governativa al tempo dei militari e anche dopo è riuscita a favorire l’occupazione del territo-

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rio, anche se in maniera disordinata. Ma data l’assenza di una politica agraria – mai esistita nel paese – le migrazioni sono continuate, aggravate dalla meccanizzazione crescente dell’agricoltura, e con proprietà immense (talvolta più grandi del Belgio) in mano a imprese agricole non sempre attente allo sviluppo nazionale. Sicché gli agrovillaggi sorti ai margini della Transamazzonica erano frutto di una colonizzazione pianificata, che mentre occupava alcune aree interne tendeva soprattutto ad accrescere il controllo del potere centrale sul territorio. In ogni caso, le geopolitiche interne non hanno prodotto le condizioni necessarie all’auspicata grandezza del Brasile su scala internazionale. 4. Non è stato per mancanza di progetti che l’Amazzonia è rimasta quasi inesplorata fino a metà del secolo scorso. I tentativi di occuparla ci sono sempre stati, ma soltanto a partire dal 1953 le grandi foreste cominciano a suscitare un certo interesse, con la nascita della Sovrintendenza per la valorizzazione economica dell’Amazzonia (Spvea), sostituita dalla Sovrintendenza dell’Amazzonia (Sudam) nel 1966. Accusata di mal gestire e sperperare risorse, anche la Sudam viene chiusa nel 2000, in favore dell’Agenzia di sviluppo dell’Amazzonia (Ada). Quest’ultima, a sua volta, non ha nemmeno iniziato ad operare che è stata sostituita dalla vecchia Sudam, il 21 agosto 2003. Con la Spvea si è formato il concetto di Amazzonia legale, che copre oggi un’area di 5,2 milioni di kmq, cioè il 61% del territorio brasiliano (vedi carta 2). Considerata importante in termini di pianificazione nazionale solo dopo il superamento delle acute divergenze argentino-brasiliane e la fine dei governi autoritari nel continente, l’Amazzonia si è trasformata in priorità del governo brasiliano. Fino ad allora l’Amazzonia aveva ricevuto un’attenzione sporadica. Per esempio nel febbraio del 1970, quando il presidente Emílio Garrastazu Médici aveva annunciato il Piano di integrazione dell’Amazzonia. Le numerose denunce internazionali sulla cattiva gestione delle foreste hanno fatto sì che il governo prendesse posizione, nel 1978, con il Trattato di cooperazione amazzonica (Tca), stipulato con altri sette paesi della regione. Tra l’altro, questo trattato aveva come obiettivo l’incremento dello sviluppo regionale nel rispetto della sovranità dei membri contraenti, la garanzia dell’eguaglianza giuridica degli Stati, la protezione dell’ambiente. Ma soprattutto sottolineava la premessa che l’Amazzonia appartiene ai paesi sul cui territorio essa si estende, respingendo con ciò qualsiasi tentativo di ingerenza esterna. Ma il Tca non ha prodotto granché in termini di realizzazioni pratiche. Sicché, di fronte alle pressioni internazionali, il governo ha creato nel 1985 il Progetto Calha Norte (Grondaia Nord), con la finalità di proteggere tutta la frontiera dell’Amazzonia legale lungo i suoi 6.500 km. Altri motivi influirono su questa decisione. Ad esempio, l’avvento di un governo di tendenza marxista nel Suriname, l’aumento del contrabbando di epadu (simile al cannabis), la presunta presenza di guerriglieri dell’M-19 colombiano presso i confini brasiliani, oltre alle minacce di internazionalizzazione dell’Amazzonia, con gruppi che rivendicavano la creazione di un

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territorio autonomo per gli indios yanomani. Il Progetto Calha Norte ha svolto così una doppia funzione: rendere militarmente effettivo il Tca, nel tentativo di proteggere i vasti confini del Nord; mostrare che il paese non avrebbe accettato nessun tipo di violazione della sovranità sul proprio territorio, da qualsiasi parte e per qualsiasi motivo essa potesse venire. Le pressioni internazionali sono state determinanti affinché il governo brasiliano prendesse posizioni più decise sull’Amazzonia. Così le dichiarazioni dell’ex presidente francese François Mitterrand, che nel 1989 sosteneva che l’Amazzonia era un patrimonio dell’umanità e che perciò i paesi che la componevano dovevano accettare il concetto di «sovranità condivisa», sono state sufficienti per far capire al paese la necessità di difendere il proprio territorio.

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Di conseguenza, l’occupazione e l’integrazione dell’Amazzonia è diventata essenziale. Ma le risorse destinate al Progetto Calha Norte sono insufficienti. Comunque, alla fine degli anni Novanta il governo è riuscito a implementare un nuovo e ambizioso progetto chiamato Sistema di protezione dell’Amazzonia/Sistema di vigilanza dell’Amazzonia (Sivam), con investimenti di circa 1,4 miliardi di dollari (vedi carta 3). Tra gli obiettivi di questo nuovo piano figurano la mappatura degli incendi e il controllo del traffico aereo. La prima parte del progetto si è conclusa nel luglio del 2002. In questo periodo il governo ha dapprima presentato, nel 1996, un documento nel quale tracciava le linee generali di una Politica di difesa nazionale (Pdn); poi ha creato, nel 1999, dopo lunghi dibattiti, il ministero della Difesa. Nella Pdn l’importanza data all’Amazzonia è esplicita. Si cita fra l’altro la necessità di dare priorità allo sviluppo della zona di frontiera, in particolar modo nelle regioni Nord e Centro-Ovest, e di proteggere l’Amazzonia con l’appoggio di tutta la società e con la valorizzazione della presenza militare in quel territorio. Con questo spirito, il governo ha preso posizione in situazioni delicate, come nel 1983, quando ha bloccato degli aerei provenienti da Tripoli e carichi d’armi per i movimenti rivoluzionari dell’America centrale, oppure quando, negli anni Novanta, ha negato l’autorizzazione agli Usa di svolgere esercitazioni militari in Amazzonia. Più di recente, nel luglio del 2003, l’ambasciatore di Francia Alain Rouquié è stato convocato per spiegare i motivi per i quali un aereo francese carico di armi era atterrato a Manaus, poiché esisteva il sospetto che la Francia stesse trattando con le Forze armate rivoluzionarie di Colombia (Farc) per la liberazione dell’ex candidato alla presidenza della Colombia Ingrid Betancourt, che è anche cittadina francese. 5. Il Brasile ha affrontato problemi immensi per occupare e integrare il proprio territorio. Al di là delle tendenze politiche, ogni governo brasiliano ha preso atto di dover unificare mezzo continente, uno spazio dalle caratteristiche molto differenziate non solo in termini ambientali e climatici ma soprattutto sotto il profilo demografico, culturale e anche politico. Molti obiettivi sono stati raggiunti, facendo intravedere le gigantesche potenzialità del paese. Ma il tempo ha messo in evidenza che le disuguaglianze ed i problemi socioeconomici sono diventati sempre più acuti, sia in termini di disoccupazione, abitazione, sanità, rete fognaria, sia per quanto riguarda la questione agraria. Con i cambiamenti avvenuti nello scenario globale negli ultimi dieci anni, il paese ha cercato di formulare dei progetti di carattere strategico che potessero avvicinare il Brasile alle sue ambizioni internazionali. In una visione di medio termine, i cosiddetti Piani pluriennali hanno cominciato a funzionare. Il primo (19961999), denominato Programma Brasile in azione, tendeva a promuovere lo sviluppo sostenibile del paese, cercando di favorire nuovi investimenti e ridurre le disuguaglianze sociali e regionali. Nella stessa ottica, il secondo Piano pluriennale (2000-2003), intitolato Avanza Brasile, ha come obiettivo il consolidamento della

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stabilità economica, la lotta alla povertà, la promozione della cittadinanza e dell’inclusione sociale, il consolidamento della democrazia e la difesa dei diritti umani. Per raggiungere questi obiettivi si è utilizzato il concetto di «assi nazionali di integrazione e sviluppo» – nient’altro che la definizione dei problemi nazionali. È stata data priorità ad alcune misure strategiche, come la costruzione di collegamenti tra l’Amazzonia ed il Venezuela, per promuovere l’integrazione e lo sviluppo del paese nel suo complesso. Il nuovo Piano pluriennale (2004-2007), ora in discussione in seno all’amministrazione Lula, dedica anch’esso particolare attenzione alle infrastrutture, privilegiando il miglioramento delle strade già iniziate rispetto a eventuali nuove iniziative. Pur essendo nella fase di avvio, la proposta è oggetto di intense critiche da parte di alcune Ong, che accusano i pianificatori di non dare la dovuta importanza alla preservazione dell’ambiente. Nonostante queste censure, il governo ha già manifestato più volte l’intenzione di continuare l’occupazione dell’Amazzonia, abbandonando il concetto della sua intangibilità in quanto santuario ecologico. Quando avrà conquistato la sua ultima frontiera, dominato pienamente la sua geografia e migliorato i suoi indicatori socioeconomici, oggi molto negativi, il paese sarà pronto per rivendicare il suo posto nel mondo, anche come membro permanente del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, esaudendo i desideri di generazioni di geopolitici che non hanno mai smesso di credere nel destino del Grande Brasile.

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