BRASILE, LA STELLA DEL SUD

SENZA FORZA NIENTE POTENZA

di

Shiguenoli MIYAMOTO

Con il ritorno alla democrazia il Brasile ha rinunciato a pianificare una strategia strategico-militare a sostegno delle proprie ambizioni geopolitiche, puntando tutto sulla diplomazia. Ma forse qualcosa sta cambiando.

1. PARTE RARISSIME ECCEZIONI gli Stati nazionali hanno nelle Forze armate il principale strumento di salvaguardia dei propri interessi. In funzione del momento storico e del progetto politico, azioni difensive o aggressive sono messe in pratica, a prescindere dai regimi al potere, in nome dei cosiddetti interessi nazionali, siano essi politici, economici o strategici. La giustificazione addotta è costituita dalla necessità di difendere il territorio, assicurare l’apporto di risorse strategiche, ampliare i mercati o le frontiere, muovendo alla conquista di nuove terre. Quanto più elevate sono le aspirazioni nazionali, tanto più aggressive sono le politiche messe in atto dai governanti per accrescere la loro influenza e rispondere agli interessi dell’economia nazionale. Da alcune generazioni il diritto internazionale regola i rapporti interstatali, ma non è in grado di impedire che comportamenti a esso non conformi si ripetano frequentemente, in spregio ai diritti di sovranità nazionale. Pertanto, non si deve giudicare strano che le cosiddette potenze medie – al pari di tutte le altre – adottino misure cautelative, investendo parte dei propri bilanci nell’industria bellica, ivi compresa la tecnologia nucleare. In questo senso, dunque, il Brasile adotta un comportamento non dissimile da quello di altre nazioni come l’India, la Cina o il Pakistan, o dei suoi vicini sudamericani. Le sue abbondanti risorse naturali, combinate alla sua estensione geografica, hanno sempre motivato i policy makers a pensare in grande, aspirando per il Brasile a un posto preminente nei rapporti internazionali, in primis nell’ambito del continente sudamericano. Militari, diplomatici, tecnici impiegati in organi di pianificazione, parlamentari e accademici hanno elaborato progetti per fare del Brasile una grande potenza. Tutte queste visioni, tuttavia, hanno sempre dovuto tener conto dei problemi legati a un’organizzazione politica ritenuta così fallimentare da consentire che gli

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affari dello Stato siano condotti non già in vista degli interessi nazionali, bensì degli egoismi individuali, che cospirano contro la grandezza della nazione. Nel corso della storia politica brasiliana, in diverse occasioni le (reali o presunte) esigenze di sviluppo e di proiezione internazionale hanno motivato la rottura dell’ordine costituzionale, come avvenne per esempio nel 1964, in un quadro normalizzato soltanto 21 anni dopo. Oggi il Brasile ricerca con vigore un ruolo di preminenza nello scenario internazionale. Nell’ambito regionale, attribuisce pertanto notevole importanza alla partecipazione alle organizzazioni multilaterali, partendo dal presupposto che chi occupa posizioni privilegiate in tali istituzioni rivesta un ruolo di primo piano nella definizione dell’ordine internazionale. 2. Della storia politica del Brasile si può dire tutto salvo che la costruzione dello spazio geografico nazionale sia avvenuta in modo pacifico. Nei cinque secoli successivi alla scoperta del Nuovo Mondo, il territorio lusobrasiliano, inizialmente demarcato dal trattato di Tordesillas, venne notevolmente ampliato, raddoppiando abbondantemente le sue dimensioni originali. Ciò avvenne a danno dell’impero spagnolo e delle nazioni vicine da poco costituitesi. Oggi poco importa se questa estensione territoriale si sia realizzata in modo pacifico o meno, dato che agli albori del XXI secolo le frontiere sono consolidate. Tuttavia, in alcune occasioni il modo in cui il Brasile è pervenuto alle sue dimensioni attuali è ancora motivo di risentimento nei paesi vicini. L’11 maggio 2006, il presidente boliviano Evo Morales dichiarava, in aperta polemica con Brasilia, che il territorio boliviano dell’Acre era stato comperato (dal Brasile nel 1903) in cambio di un cavallo. Circa tre decenni fa, anche Raúl Botelho Gosálvez, ex cancelliere di La Paz, denunciava la politica «imperialista» condotta dal Brasile e proclamava la necessità di rivalutare lo stesso trattato di Tordesillas. Eccessi a parte, negli anni Sessanta e Settanta furono innumerevoli le manifestazioni organizzate dai paesi vicini contro le politiche bellicose messe in atto dal governo militare (1964-1985), che interferiva negli affari interni degli Stati confinanti e mirava ardentemente a raggiungere lo status di grande potenza. I generali brasiliani erano accusati di voler trasformare i paesi confinanti in Stati satellite, prestandosi al ruolo di gendarme regionale a servizio dell’impero nordamericano. Simili critiche giunsero dall’Uruguay, dall’Argentina, dal Paraguay e dalla Bolivia. Tuttavia, in modo graduale, mentre il regime militare si esauriva, queste critiche andarono attenuandosi, anche come conseguenza delle vicissitudini del continente latinoamericano in quel periodo. Infatti, se da una parte prendeva avvio la ri-democratizzazione delle istituzioni, dall’altra si andò profilando uno scenario turbolento, prodotto dalle due crisi petrolifere del 1973 e del 1979 e dalla crisi del debito estero, che ha portato i paesi della regione alla bancarotta o che ne ha fortemente ridimensionato la proiezione esterna. In Brasile, una generazione importante di pensatori ha costituito la base delle concezioni geopolitiche di grandezza nazionale. Tra questi, i generali Golbery do

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Couto e Silva e Carlos de Meira Mattos, la professoressa Therezinha de Castro e l’ambasciatore Álvaro Teixeira Soares. Anche se soltanto una piccola parte di tali teorie è stata utilizzata dal governo, il fatto che questi pensatori avessero avuto maggiore o minore dimestichezza con gli ambienti castrensi ha fornito ai governi dei paesi vicini il pretesto per vedere nel loro pensiero un’importante fonte d’ispirazione per le politiche pubbliche brasiliane. Molto si è scritto, ma poco è stato provato, circa la veridicità delle accuse mosse contro le politiche brasiliane degli anni Settanta da numerosi ambienti intellettuali, in particolare da parte di Juan Enrique Guglialmelli e del suo gruppo, sorto intorno alla rivista Estratégia, che ha fatto da catalizzatore delle insoddisfazioni argentine. Critiche sono state mosse alle iniziative brasiliane di addensamento demografico vicino al Paraguay e all’Argentina, alla costruzione della diga di Itaipu, alla bomba atomica e alla politica di contenimento dei paesi vicini, in ossequio alla «teoria dell’accerchiamento» partorita dall’establishment militare sotto il governo del generale Emílio Garrastazu Médici (al potere dal 1969 al 1974). Ancora oggi, questi argomenti sono periodicamente ripresi. Il 23 giugno del 2006, il giornale nordamericano Miami Herald Tribune ha indicato nel Brasile e non negli Stati Uniti la «potenza imperialista» regionale, per l’influenza di imprese quali la Petrobras, l’azienda statale brasiliana degli idrocarburi. 3. Nell’immediato dopo-guerra fredda, in modo analogo a quanto accaduto precedentemente, la geostrategia brasiliana ha subìto diverse trasformazioni. Col governo civile, la regione amazzonica passa a occupare un posto preminente, attraverso il progetto Calha Norte (progetto Canale nord), elaborato nel 1985, sei anni dopo la risoluzione del contenzioso con l’Argentina per la costruzione della diga di Itaipu (alla triplice frontiera brasiliana-argentina-paraguaiana). Nonostante avesse un’impostazione di natura militare, il progetto fu diretto da un civile, Andrea Calabi, all’epoca segretario del Tesoro. Nel 1996, la politica di difesa nazionale ha costituito un vero e proprio spartiacque, visto che sino ad allora non era stato prodotto alcun documento che fissasse linee generali sul tema. Nel 1999 venne istituito il ministero della Difesa, diretto, fin da allora, da civili poco allineati con la dottrina maturata negli ambienti militari. La nomina a questo incarico di civili privi di competenze in tema di difesa è diventata, negli anni, una delle ragioni della debolezza del ministero, dimostratosi incapace di imporre direttrici unitarie alle tre Forze armate (Aeronautica, Marina ed Esercito), che mantengono orientamenti strategici diversi e tendono a operare indipendentemente l’una dall’altra. Ciò si ripercuote inevitabilmente anche sull’efficacia dell’azione governativa su un fronte vitale quale quello (interno) del contrasto alla criminalità organizzata, la quale si giova dell’incapacità delle istituzioni di articolare una strategia comune e dell’estesa corruzione presente nel potere giudiziario, legislativo ed esecutivo. L’arresto di alti magistrati, avvenuto il 13 aprile 2007 a Rio de Ja-

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neiro, è la prova lampante della vulnerabilità delle istituzioni brasiliane al crimine organizzato. Il traffico di droga, strettamente legato alla criminalità organizzata e al riciclaggio di denaro, è dunque costantemente al centro dell’azione delle autorità brasiliane. Il grande volume di risorse a disposizione delle organizzazioni criminali per l’acquisto di armamenti, anche pesanti, rende la questione della sicurezza pubblica brasiliana quanto mai delicata e pressante. Nelle organizzazioni multilaterali, come l’Onu, o in quelle regionali, come la Commissione di sicurezza emisferica dell’Organizzazione degli Stati americani (Osa) o il Consiglio dei ministri della Difesa delle Americhe, il governo brasiliano mantiene una posizione di assoluta intransigenza rispetto a questa piaga. Al contempo, tuttavia, rifiuta di riconoscere le Forze armate rivoluzionarie colombiane (Farc) come terroristi. L’attenzione del paese è da tempo rivolta soprattutto a due grandi regioni: il Nord e il Sud. In particolare, la triplice frontiera meridionale, in quanto molto vulnerabile e porosa, è teatro di numerose attività criminali, tra cui il contrabbando, il traffico di droga e – secondo quanto sostenuto dagli Stati Uniti – la presenza di elementi di al-Qå‘ida, impegnati a reperire risorse per finanziare il terrorismo. Senza nulla togliere alla gravità di tali minacce, l’intensa presenza militare Usa nella regione alimenta il sospetto, nei governi sudamericani, che il vero interesse della Casa Bianca sia quello di installare una base nel Cono Sud, in funzione soprattutto di controllo dell’Acuífero Guaraní, la maggior fonte di acqua dolce sotterranea del mondo. Nonostante le pressioni di Washington, il governo brasiliano continua a concentrare i propri sforzi nella lotta al contrabbando e al traffico di droga, ragion per cui la rappresentanza diplomatica nel Paraguay è una delle più numerose fra quelle che Itamaraty, il ministero degli Esteri brasiliano, mantiene in tutto il mondo. Negli ultimi anni, la polizia federale brasiliana ha agito senza sosta nel tentativo di reprimere tali reati, rendendo altresì nota l’intenzione di costruire un esteso muro vicino al Ponte dell’amicizia che collega, dal 1965, i territori paraguaiano e brasiliano, a Ciudad del Este e a Foz do Iguaçu. Dalla parte opposta del continente, le grandi foreste tropicali sono state oggetto di numerose pressioni internazionali, al punto che si è parlato di sovranità condivisa, idea lanciata fin dagli anni Ottanta dall’ex presidente francese François Mitterrand e da diverse organizzazioni non governative, che sostengono che l’Amazzonia sia patrimonio dell’umanità. Questi tentativi di internazionalizzare la regione hanno fatto sì che Brasilia volgesse lo sguardo a questa parte del paese, considerandola una priorità nella pianificazione strategica. Ha dunque preso avvio il programma Canale Nord, seguito dal Sistema di vigilanza dell’Amazzonia (Sivam) e dal Sistema di protezione dell’Amazzonia (Sipam). Dopo anni di discussioni, si è approdati anche a un accordo sull’intercettazione dei velivoli non autorizzati nello spazio aereo regionale, che consente alle Forze aeree brasiliane di attuare misure drastiche, impedendo l’uscita di velivoli non identificati dal territorio nazionale.

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COLOMBIA

RORAIMA

STATI E REGIONI
AMAPÁ

Boa Vista

Macapá
EQUATORE

Manaus
A M A Z O N A S

Belém
PA R Á

São Luís Fortaleza Teresina CEARÁ
RIO GRANDE DO NORTE

N

O

R

D

MARANHÃO AC R E PIAUÍ

João Pessoa
PERNAMBUCO

PARAÍBA

Natal Recife

Rio Branco

Porto Velho
RONDÔNIA MATO GROSSO

Palmas
TOCANTINS

N O R D E S T
BAHIA

ALAGOAS

SERGIPE

Maceió

Aracaju

PERÚ BOLIVIA

B
Cuiabá

R

A

S

GOIÁS

Brasilia

I

L

E

Salvador

C E N T R O Goiânia O V E S T
MATO GROSSO DO SUL

MINAS GERAIS

Belo Horizonte S U D E S T
SÃO PAULO

ESPÍRITO SANTO

TROPICO DEL CAPRICORNO

CILE ARGENTINA

Campo Grande

Vitória

PARAGUAY
PARANÁ

Rio de Janeiro San Paolo
Curitiba
SANTA CATARINA

Confine delle Regioni Confine degli Stati Confini internazionali Distretto federale Capitale di Stato

S U D
RIO GRANDE DO SUL

Florianópolis

Porto Alegre

Riguardo alla cooperazione in materia di difesa e sicurezza nel Cono Sud, negli ultimi due decenni si sono registrati alcuni progressi. Oltre a riunioni periodiche tra le alte autorità militari nazionali, si sono svolte esercitazioni militari terrestri e navali congiunte. Parallelamente, due altre grandi questioni sono state sollevate dagli strateghi nazionali. La prima concerne le risorse oceaniche. Al riguardo, la sfida costituita dall’estesa frontiera marittima (15 mila chilometri), la cosiddetta Amazzonia azzurra, è da tempo oggetto di discussione. Una delle principali difficoltà è rappresentata dal controllo di questo enorme fronte costiero, soprattutto alla luce delle scarse risorse allocate negli ultimi anni nelle Forze armate, la cui modernizzazione segna il passo rispetto alle forze di difesa dei paesi vicini, come il Venezuela e il Cile. È certo che, nei momenti difficili – come quello verificatosi nel marzo 2007, con lo sciopero dei controllori di volo nei 49 aeroporti del Brasile e il conseguente blocco del traffico aereo in tutto il paese – il presidente Lula promette risorse per la modernizzazione delle Forze armate. Ma sono impegni che lasciano il tempo che

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trovano, dal momento che le risorse promesse non sono inscritte nel bilancio nazionale e dunque, nei fatti, non esistono. Tra l’altro, la circostanza ha dimostrato l’incapacità del presidente di prendere decisioni sotto pressione, quando è in gioco la sicurezza nazionale. In quel frangente, Lula ha esautorato il comandante dell’Aeronautica, Juniti Saito, impegnato a individuare e arrestare i responsabili dal caos esploso nel paese. Così facendo, in una fase delicata egli ha minato il pilastro dell’istituzione, ossia la gerarchia. Accortosi della gravità del suo atto, Lula ha cambiato la sua decisione, ma ormai il danno d’immagine alla presidenza era fatto e, per di più, era stato creato un pericoloso precedente. Altro motivo di preoccupazione per l’attuale governo brasiliano è la collocazione del paese nel quadro internazionale. Nel perseguire una posizione di leadership continentale, il governo Lula ha lanciato iniziative quali la cancellazione del debito estero e la partecipazione a programmi come l’Integrazione dell’infrastruttura regionale sudamericana (Iirsa), alla quale ha promesso di destinare risorse della Banca nazionale di sviluppo economico e sociale (Bndes), istituita negli anni Cinquanta con finalità interne. In questo modo, tuttavia, Lula ha suscitato forti diffidenze circa gli obiettivi della politica estera brasiliana negli altri paesi sudamericani, compresi quelli di tendenze più progressiste, con i quali il governo brasiliano dice di avere maggiori affinità. Proprio per questo, a metà del suo primo mandato Lula ha ridotto l’enfasi su tali iniziative. A riprova del fatto che non sempre posizioni ideologiche affini consentono di superare tutti gli ostacoli, in occasione della crisi in Bolivia Evo Morales ha minacciato di intervenire sulla brasiliana Petrobras. L’episodio ha reso manifesta la mancanza di sintonia tra i settori diplomatico e militare e, fatto ancor più grave, ha evidenziato la mancanza di una capacità di analizzare le posizioni dei paesi vicini in questioni strategiche, come quella delle risorse energetiche. Alla stessa carenza, del resto, va ascritta la sorpresa manifestata dall’esecutivo rispetto all’annuncio, all’inizio dell’anno, della coalizione tra Argentina, Venezuela e Cuba nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio. Di fronte agli stili più aggressivi del presidente argentino Nestor Kirchner, del venezuelano Hugo Chávez e, in alcuni casi, di Evo Morales, il governo Lula è dunque rimasto in secondo piano. 4. Negli ultimi anni è stata sminuita l’importanza del profilo militare nell’azione di governo, dando priorità ai negoziati internazionali. Così, si è puntato sulla partecipazione del Brasile a consessi multilaterali, quali il G-3, il G-8 o il G-2 e ci si è adoperati per ottenere cariche alla presidenza della Banca interamericana di sviluppo (Bid), alla direzione generale dell’Organizzazione mondiale del commercio, nonché ad assicurarsi un seggio permanente al Consiglio di sicurezza dell’Onu. Contemporaneamente, è proseguita la battaglia per la rimozione dei sussidi sui prodotti esportati verso l’Europa e gli Stati Uniti e si è dato impulso all’individuazione di nuovi partner, considerati strategici, come la Cina, l’India e la Russia. Tuttavia, la definizione di tali partner sembra obbedire più a una logica strettamente commerciale che a quella, più ampia, della sicurezza nazionale.

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Parallelamente, nell’ultimo decennio, si è però osservato in Brasile un aumento esponenziale dei corsi di laurea in relazioni internazionali, indice di un aumento dell’interesse sui temi della difesa e della sicurezza regionale. Questo, a sua volta, può trovare spiegazione nella recrudescenza dei conflitti nell’area andina (soprattutto in Colombia) e dei problemi riguardanti la criminalità brasiliana, cui si associano la crescente influenza di Washington in Sudamerica (con il Plan Colombia e le azioni contro il narcotraffico in Perú e Bolivia) e, in generale, i profondi mutamenti degli equilibri internazionali connessi alla fine della guerra fredda e all’emergere della nuova minaccia terroristica. A questi fattori esterni si sommano poi ragioni interne. Durante gli anni del regime militare, erano pochi gli accademici che si avventuravano nel campo degli studi strategici, temendo di essere etichettati come simpatizzanti delle gerarchie militari al potere. D’altra parte, l’interesse degli studiosi era rivolto soprattutto ad analizzare i motivi politici, economici e sociali che avevano condotto a quello stato d’eccezione. Le stesse Forze armate consentivano un ristretto accesso alle fonti d’informazione, compresi gli archivi militari, rendendo quanto mai arduo il compito dei pochi studiosi civili di strategia. La fine del regime militare ha reso possibile l’abbandono di tali reticenze, convertendo le Forze armate e gli assunti strategici in temi di ricerca accademica. Le ricerche in tema di difesa e sicurezza, pertanto, hanno conosciuto un forte impulso a livello nazionale. Un indicatore in questo senso è costituito dall’organizzazione di riunioni annuali sul tema, attraverso il Forum nazionale di studi strategici, istituito sotto gli auspici dell’Ufficio sicurezza istituzionale della presidenza della Repubblica. La gamma di temi trattati in tali occasioni – che vedono coinvolti governo, militari, diplomatici, imprenditori e accademici – è assai ampia, ma l’accento cade soprattutto sulla sicurezza brasiliana e regionale. Altra iniziativa importante per il rafforzamento degli studi strategici in Brasile viene, paradossalmente, dagli Stati Uniti, attraverso la National Defense University (Ndu), attiva nell’ambito del ministero della Difesa. Attraverso il Center for Hemisferic Defense Studies (Chds), organismo della Ndu, si è favorito, dal 1989, il soggiorno a Washington di ricercatori brasiliani (e di tutta l’America Latina), civili e militari, per corsi di due o tre settimane. In Brasile, le ricadute di questo programma sono divenute visibili nel 2006, con la creazione dell’Associazione brasiliana di studi di difesa (Abed). Altre iniziative governative promosse, per esempio, dal ministero della Difesa, hanno prodotto risultati apprezzabili. Da una di queste – un ciclo di seminari realizzati a Itaipava (Rio de Janeiro), tra settembre 2003 e giugno 2004, con rappresentanti degli ambienti militari, economici, diplomatici e accademici – sono scaturiti quattro volumi, pubblicati dal ministero della Difesa, che inquadrano il pensiero brasiliano in materia di difesa e sicurezza e propongono l’elaborazione di nuovi concetti e nuove strategie per il paese dinanzi all’evoluzione degli equilibri internazionali. Nonostante la scarsa capacità dimostrata dal ministero della Difesa di «inquadrare» i comandi militari in un’unica concezione strategica, i dibattiti

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di Itaipava hanno costituito un indubbio passo avanti ed hanno confermato la validità della scelta relativa agli organici del ministero, la cui struttura ha cominciato a mescolare militari e civili, perfino in posti chiave come la direzione di Studi della cooperazione. Nello stesso senso vanno gli accordi firmati dal ministero della Difesa con il Consiglio nazionale di sviluppo scientifico e tecnologico (Cnpq) – l’agenzia brasiliana di finanziamento alla ricerca accademica – per il sostegno ai programmi di studio in materia di pace, difesa e sicurezza, a livello universitario e post lauream. In questo modo, l’area di studi in questione ha registrato una crescita notevole, pur rimanendo ancora lontana dal fornire un contributo effettivo alla formulazione e implementazione delle politiche nazionali: sia perché l’attività dei nuovi specialisti rimane al momento confinata per lo più in ambito accademico, sia perché il livello di specializzazione resta, per ora, relativamente basso. Se quest’ambito di studi continuerà a beneficiare di finanziamenti adeguati, è comunque ragionevole supporre che entro qualche anno si sarà formata una massa critica di competenze sufficientemente ampia da poter giocare un ruolo importante nella formazione delle strategie nazionali. Purché, ovviamente, tra gli ambienti accademici e quelli governativi brasiliani si crei un’osmosi di personale e idee finora quasi assente. Esempi incoraggianti al riguardo provengono da istituti come la Scuola superiore di guerra (Esg), che ha esercitato un ruolo rilevante nei primi anni del governo militare di Castelo Branco (1964-1967), ma che negli anni successivi ha visto gradualmente ridurre la propria importanza. Negli ultimi anni, la Scuola ha assorbito nei suoi quadri rappresentanti dell’ambiente accademico, soprattutto a Rio de Janeiro, e si è distinta per un notevole attivismo nel campo dell’analisi strategica, organizzando seminari e pubblicando una propria rivista. Tuttavia, la sua influenza sulle politiche nazionali rimane modesta. Un ruolo importante continua a essere esercitato dagli istituti di alta formazione delle tre forze: la Scuola di comando di Stato maggiore dell’Esercito (Eceme), la Scuola di comando di Stato maggiore dell’Aeronautica (Ecemar) e la Scuola di guerra navale (Egn), da dove provengono gli ufficiali che saranno i futuri responsabili della difesa nazionale. In ambito presidenziale, vincolato allo stesso presidente della Repubblica, operano inoltre l’Ufficio di sicurezza istituzionale (Gsi) e il Nucleo analisi strategiche (Nae), creato nel 2005, nel corso del primo governo Lula. La funzione di quest’ultimo è quella di coadiuvare l’elaborazione, il coordinamento e l’esecuzione di piani e programmi di natura strategica, realizzando altresì analisi strategiche su scenari di medio e lungo periodo. 5. Consapevole delle proprie potenzialità e determinato ad assurgere al rango di potenza, sia in ambito regionale che (in prospettiva) mondiale, il Brasile ha agito su diversi fronti, aumentando la sua presenza a livello regionale e cercando di conquistare maggiori spazi nelle istituzioni multilaterali.

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Finora ha però trascurato la questione del rafforzamento del proprio apparato bellico e, con esso, della propria proiezione militare, dando viceversa priorità agli aspetti politico-economici della propria collocazione internazionale. Il fatto che la presidenza della Repubblica sia occupata da un ex leader sindacale può contribuire a spiegare tali scelte, ma non ne attenua certo le conseguenze sulla statura complessiva del paese in ambito internazionale. Ciò nonostante, il forte incremento degli studi accademici sui temi militari e strategici registrato negli ultimi anni lascia ben sperare, purché a esso si accompagni la definitiva presa di coscienza, da parte delle istituzioni e della classe politica, di cosa è richiesto a una (aspirante) grande potenza.

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