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Red de Políticas Públicas Una mirada Territorial a la Gestión Pública

Por: Ana María Echeverri Pinilla

Introducción
Una permanente preocupación actual de políticos, técnicos, líderes y cientistas sociales apunta a la eficiencia de las estrategias de desarrollo, particularmente cuando se han de enfrentar a las diversas dificultades y pobres resultados de la aplicación de políticas públicas hoy. Los mecanismos y esquemas de la gestión de políticas dependen de muchos factores que ponen su credibilidad en duda constantemente, entre ellos la legitimidad de las instituciones, la confianza de las comunidades hacia el Estado, la calidad del gasto público y los costos de oportunidad de los programas y proyectos propuestos, entre otros. La dispersión, redundancia y descoordinación de la acción pública y de la participación social en la región, tienen su origen en la carencia de instrumentos de sinergia y articulación de las políticas públicas de nuestros países, lo que ha repercutido en altos costos de transacción y en la disminución de los impactos de políticas bien diseñadas. Esta preocupación ha sido la base para fortalecer enfoques más integrales, que privilegian orientaciones multisectoriales y multidimensionales del desarrollo y, especialmente, que fomentan la idea de articular las políticas públicas en redes operativas, que superen las visiones sectoriales y parciales de una gestión aislada, donde predominan las tendencias de oferta, paquetes predefinidos a los cuales acceden los receptores de la intervención pública sin mayor injerencia en su orientación o gestión. Las propuestas que empiezan a sonar, particularmente en

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área del desarrollo rural, apuntan a modelos dónde haya un equilibrio más sostenido entre democracia representativa y participativa, modelos de planeación participativa, diseño técnico y centralizado y una gestión pública corresponsable. Las políticas públicas están consideradas como aspecto funcional y fundamental de la gestión pública, ya que expresan de manera estructurada los objetivos, decisiones y acciones que un gobierno adopta para el manejo político, social y económico de las realidades nacionales, normalmente problemáticas (Nirenberg, Brawerian, Ruiz, 2003). Son varios los enfoques manejados acerca de la conceptualización teórica de las políticas públicas como herramienta de gestión, sin embargo todos coinciden en que es innegable la relación de éstas con la estructura institucional organizativa y productiva de cada país. Las políticas públicas son, entonces, la forma en que cada Estado interpreta la realidad y la forma en que idea, planea, desarrolla y ejecuta esas políticas está determinada por la relación entre el Estado y los agentes sociales y económicos y la cultura política de las naciones. El campo de las políticas públicas es complejo y problemático en sí mismo, por cuánto parte de concepciones muy particulares de lo que es considerado como objetivo de planeación en la gestión pública por parte de los decisores de política. Uno de los principales aspectos de la crisis de resultados en la aplicación de las políticas públicas hoy día se encuentra precisamente en el manejo de este objetivo de planeación, debatiéndose estrategias de planeación tradicionales, -dónde el sujeto u objeto social es sólo receptor, el conocimiento reside exclusivamente en el planificador con relaciones centralizadas de poder, y es éste quien delimita el espacio de acuerdo al modelo y no a la realidad-, frente a una visión más moderna, -que incluye aspectos de la
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regional e incluso nacional. la articulación de las políticas públicas esta en su concepción y no simplemente en buscar hacer más eficientes las acciones sectoriales de la gestión pública.gestión privada. en este sentido a supeditar los objetivos sectoriales a propósitos de desarrollo humano y sostenible de mayor envergadura. variedad de actores. en un proyecto que reconozca la realidad de cada territorio. el objetivo de planeación apunta al desarrollo. El reconocimiento de esta característica debería llevar a estrategias que superen metas netamente sectoriales y a abordar la integralidad de las múltiples variables que conforman un proyecto de sociedad más participativa y corresponsable en la gestión de su propio desarrollo. $" " . De esta manera es que las nuevas perspectivas apuntan a superar los modelos en los cuales el desarrollo está delimitado por su carácter económico y por la necesidad de acumulación y expansión del mercado. Desde el enfoque territorial. 1997). el hecho que estos enfoques busquen la articulación desde la naturaleza misma de las políticas públicas no se manifiesta en el abandono de los objetivos sectoriales. proyecto que puede ser local. definiéndolos en un marco de prioridades estratégicas para el desarrollo (Calvo. 2007). características de planeación estratégica. Lo que busca el modelo territorial en relación a las políticas públicas es complementar y dar sentido a los alcances y prioridades de los objetivos sectoriales. proporcionando así un marco de metas estratégicas y abriendo espacios para generar sinergias en el aparato institucional del Estado. al contrario se compone de metas y demandas sectoriales pero articuladas estratégicamente en una visión integral. con un campo de actor más amplio. Ahora bien. que por esencia es multidimensional. continuidad y participación de los sujetos de la política(SIEMPRO. En esta medida. Apunta. interactividad.

y las estrategias de inversión concurrente. metas y actores. propios de las estrategias de equidad como la que se produce al priorizar zonas de extrema pobreza o marginalidad. La necesidad de crear redes de políticas públicas. 2007). la responsabilidad social de la economía. apunta a la articulación de varios factores manejados dentro del modelo territorial y que ponen de manifiesto la urgente necesidad de reconocer la muldimensionalidad y multisectorialidad del desarrollo. Estos factores tienen su expresión en la gestión social de territorio. Los límites de la unidad política del Estado son los mismos que aplican a la coherencia del ordenamiento institucional. particularmente en el ámbito del desarrollo rural. que marca la mirada territorial de la gestión pública la cual está siendo aplicada en varias experiencias a lo largo de Iberoamérica. Institucionalidad democrática Las políticas como tales responden a un ordenamiento institucional determinado por la Constitución de cada país. a su vez. de sociedad y al modelo de desarrollo. depende de la primacía política del proyecto elegido.Este es el gran desafío de la gestión pública hoy. La naturaleza de la articulación no se limita a los tradicionales procesos de focalización de las acciones sectoriales bajo los criterios de prioridad. sin embargo en los modelos democráticos es %" " . La discriminación positiva. de la que se hablará en esta ponencia. Entre éstos se mencionarán la institucionalidad democrática. encontrar los mecanismos adecuados para crear redes de políticas públicas dónde exista concurrencia de estrategias. interpretado de acuerdo a la particular visión que se tiene del proyecto de nación. pero no necesariamente entraña la articulación (Echeverri. lo cual. propia de las políticas distributivas requiere de la concentración de acciones.

objetivos. de un conjunto amplio de instancias que se comportan como una red que establece programas. al interior de cada uno. reglas y organizaciones. Ruiz. El poder legislativo es plural por definición. El poder ejecutivo. tan “de moda” en esta década. A la vez. autogestión y control social. el reconocimiento y la adscripción. regulaciones y acuerdos. El Estado se compone. determinan el grado de gobernabilidad. instituido como conjunto de colegiados. a pesar de su estructura jerárquica. En primera instancia la separación de poderes marca ciertos límites a las acciones de los diferentes actores. estrategias y protagonismos (Jellinek. 2003). La sociedad se enfrenta a una oferta diversa de acciones públicas que definen escenarios de interlocución y de gestión. En un gran número de países se han establecido estrategias de participación referidas a procesos de planeación. convergen en él visiones disímiles muchas veces opuestas. Brawerian.imposible que esto se traduzca en unidad ideológica y política total (Nirenberg. presenta una enorme diversidad de funciones. enfoques. al mismo tiempo que varias estructuras legislativas se han sucedido en la búsqueda &" " . que tienen grados importantes de autonomía. existe una enorme diversidad. La democracia está construida sobre la base de la diferencia y el consenso. proyectos. Los mecanismos de instrumentación de la democracia son claros en especial para la democracia representativa y para la directa. donde la legitimidad. 2007). Sin embargo es válido preguntarse por los mecanismos que definirían de manera tan contundente como en los casos anteriores a la democracia participativa. como expresiones de la democracia participativa. las elecciones en el primer caso y las consultas y referendos en el segundo. puesto que el Estado es un sistema complejo de instituciones. acciones. por tanto.

el desarrollo social o el desarrollo sostenible (Echeverri. 2007) Este es el primer gran desafío de una gestión con enfoque territorial que apunte a la creación de redes de políticas públicas. Consejos de muy diversa naturaleza temática se han venido creando y fortaleciendo. particularmente en aquellos casos en los cuales los consejos participativos buscan sustituir los mecanismos de la democracia representativa por pérdida de legitimidad frente al colectivo social. es el mejor ejemplo.de organizar la participación (Fernández. Normalmente un Concejo Municipal tiene competencias y responsabilidades sobre la orientación del desarrollo territorial del municipio. con funciones consultivas. El caso concreto de la jurisdicción de los colegiados participativos y los colegiados de representación en el nivel municipal. al mismo tiempo. permitiendo mecanismos de formalización de la participación y la canalización de su acción en apoyo a las políticas públicas. con funciones en temas como el desarrollo rural. ya que proporcionará la coherencia política necesaria para fortalecer el aparato institucional del Estado. los cuales se encuentran y superponen en aspectos críticos de su gestión. 2006). Este apunta a los espacios en los cuales la gestión participativa de los consejos o grupos colegiados se superpone con los ámbitos de gestión y competencia de las instituciones básicas de la democracia representativa. pero existen. la planeación municipal. '" " . incluyendo la función de aprobación de los presupuestos públicos. el ordenamiento territorial. Sin embargo existe un aspecto que no siempre es claro y que muchas veces pasa desapercibido pese a las grandes implicaciones políticas que tiene. consejos participativos. de planeación o de cogestión de las responsabilidades gubernamentales.

La movilización social tiene cada vez un peso más importante en la definición de las estrategias de desarrollo de cada país y en la reivindicación de las demandas sociales a los gestores políticos. además de la esperanza de obtener el objetivo compartido por todo el colectivo con dicha movilización. 2000). Desde esta perspectiva. para quienes lo hagan (Hernández y Guadalupe.Otro aspecto fundamental de la participación como estructura de una institucionalidad más democrática es la acción colectiva como mecanismo de manifestación de intereses de la sociedad. lo que tradicionalmente se esperaba fuera responsabilidad exclusiva del Estado. de protesta o presión de facto. Estas expresiones pueden limitarse a acciones reivindicativas y contestatarias. 2004) (" " . junto a los intereses que comparten los miembros del colectivo. de incentivos selectivos. En su sentido más social se aducen modelos que superan la participación meramente huelguista y contestataria de los fenómenos y de los movimientos sociales y llevan la participación a un concepto de cooperación y gestión local. a articularse y a buscar expresiones con grados crecientes de organicidad (Paramino. pero tiende a organizarse. (Ostrom. en la forma de beneficios selectivos. La movilización colectiva se producirá entonces cuando. 2003). la acción colectiva contribuye a que los actores se involucren en acciones que lleven a generar rentas sociales beneficiando al territorio. exista un mecanismo que incentive la participación en la acción. Para los teóricos de la teoría de la acción colectiva el principal determinante de actuación colectiva racional estaría dado por la existencia. un bien público. que beneficia a todos los miembros del colectivo. La acción colectiva implica un cambio de matriz en la forma de asumir el papel de la sociedad civil en el desarrollo de la esfera pública.

son expresiones de la sociedad organizada en interlocución con el Estado y sus políticas. parte de la manifestación de identidad como rasgo de un grupo social unido por posturas políticas. genuina. en gran medida en respuesta a la critica que se ha hecho frente a los modelos neoliberales radicales que promueven estructuras económicas sin inclusión social. los movimientos sociales organizados expresados en acción colectiva. no cooptada y efectiva en los propósitos de logro del bien común y la gobernabilidad política. explica el papel y naturaleza de los diferentes actores. la movilización social. permitiendo identificar las dimensiones de articulación en la gestión de las estrategias de desarrollo. Esta organización alrededor de objetivos claros y precisos abre espacios de desarrollo que permiten que la sociedad interactúe de manera fundamental en la construcción de una gestión pública más libre. Buscando )" " . intereses y tradiciones. los grupos corporativos de presión. lo que implica una responsabilidad social de la economía. Responsabilidad Social de la Economía Otro de los factores en la articulación en red apunta a un modelo de economía privada comprometido con el desarrollo integral. independiente. para establecer el sentido y alcances que son esperables en los mecanismos de coordinación de políticas en un enfoque de red. como mecanismo de cooperación y gestión local. Los partidos políticos. valores. cultura. las asociaciones de productores y las organizaciones no gubernamentales. La gestión pública desde un enfoque territorial debe tomar en consideración estos niveles de expresión política. y son estos los principales actores de una gestión corresponsable del desarrollo. Este marco político e institucional.Desde este sentido.

que comprenden estrategias redistributivas o de búsqueda de la equidad. propias del modelo neoliberal radical. son el producto de políticas sociales compensatorias. que no logran equilibrar lo que el desarrollo económico no es capaz de integrar en modelos de economía incluyente (Calveras y Ganuza. al igual que lo es su potencial intrínseco para lograr su distribución entre el conjunto social. que antes que generar espacios de inclusión han propiciado marginalidad y grandes brechas de desarrollo desigual (Sobrino. Situaciones como la pobre calidad del gasto público. los altos índices de desigualdad en América Latina. a partir de *" " . el bajo impacto de las políticas sociales. el modelo de competitividad territorial propone lograr la articulación de la economía y la producción.modificar la tendencia central de economías con altos índices de productividad y rentabilidad netamente privados. 2004) Es real el potencial del mercado para generar riqueza. con el desarrollo social. 2004). Sin embargo esto no se da automáticamente. La función de asignación de bienes públicos debe estar determinada por condiciones de eficiencia social. 1999). Estas políticas de asignación. distribución y estabilidad. cultural o político. tal como se ha demostrado en experiencias de sociedades de mayor grado de bienestar. ambiental. Es una dimensión fundamental en una red de políticas públicas y se traduce en la búsqueda de mecanismos de concurrencia entre las políticas económicas y las políticas de tipo social. El Estado tiene la necesidad de actuar sobre las imperfecciones del mercado para garantizar aquellos componentes que éste no provee por sí mismo. sin la fuerte intervención de la política pública. generadora de rentas privadas. de tal manera que se garantice la equidad en la distribución y la estabilidad de la economía (Farrell.

esta articulación se considera natural y propia de la esencia de integralidad.estrategias macroeconómicas. en estabilidad social y política. Un proyecto estratégico territorial se basa en la incorporación de las metas de desarrollo integral al modelo económico territorial. que permiten la interdependencia de las actividades económicas más pequeñas. como la agricultura familiar. o cluster productivos. Cualquier actividad económico-productiva genera impactos sobre el espacio que ocupa y son impactos que van más allá de la producción propia de bienes y servicios. Igualmente es en el territorio donde se generan mecanismos de encadenamiento de valor que integran los conglomerados económicos. 2005). superando la peligrosa prioridad que ha sido asignada a los meros indicadores de rentabilidad y competitividad privada que orientan las decisiones de asignación de la inversión pública y privada. Las virtudes distributivas de la riqueza se producen por la vía de las externalidades positivas de actividades económicas con eficiencia social. Echeverri y Portilla 2003). generadoras de economías de enclave. en conservación. con aquellas de mayor tamaño como la mediana empresa y la gran empresa. Es en el territorio donde el crecimiento económico se traduce en empleo. fundamental en un modelo de gestión territorial. generadoras de brechas territoriales de desarrollo (Sepúlveda. La dimensión multifuncional del territorio es parte esencial del comportamiento de !+" " . son en esencia estrategias de articulación entre el desarrollo económico y el desarrollo social. En los modelos de enfoque territorial. en cohesión o en afianzamiento de la cultura. en modelos de desarrollo endógeno propios de modelos de la economía territorial (Canzanelli. la microempresa. de la respuesta a las demandas del consumidor o de impulsar procesos de inversión y movilización de factores productivos.

al generar beneficios o costos al conjunto social en los territorios. de cierta manera independiente del mercado y de las empresas privadas. cerrando así el círculo de una economía del desarrollo y no sólo para la riqueza. Estas externalidades no benefician directamente al empresario. Es un territorio dónde la riqueza privada se exprese en riqueza social. de calidad de vida. pero genera una productividad territorial que busca generar el máximo de bienestar social. maximizando las positivas y minimizando las negativas. sistémica y el reconocimiento de las externalidades producidas por las empresas (Silva. Cuando un territorio cuenta con una economía privada con altas externalidades positivas genera una alta productividad territorial. en cabeza del Estado. la que determina altos niveles de rentabilidad social. El logro de mecanismos de fortalecimiento de estos encadenamientos. de atractivos que satisfagan las demandas del conjunto social que comparte un territorio (Aubad. no incrementan la renta privada en sí misma. la garantía de un flujo adecuado de externalidades. Se ha pensado tradicionalmente que la rentabilidad social es responsabilidad exclusiva del Estado. que se presenta entonces como una suma de la competitividad privada. 2005). es una responsabilidad del conjunto social. 2005).la economía y de los mercados. Sin embargo. realizando intervenciones de política que introduzcan incentivos para que los agentes privados tomen las decisiones de inversión y negocio que vayan en concordancia con el aumento de las rentas o beneficios sociales. Un territorio competitivo no es simplemente un territorio con firmas competitivas. Esto es lo que se llama competitividad territorial. es un tema central de la articulación de políticas públicas y actividades económicas privadas !!" " .

humano y tecnológico han formado parte explícita de los modelos de crecimiento económico de las últimas décadas. Y fundamenta el desafío de una red de políticas en cuánto debe buscar las sinergias entre desarrollo y crecimiento económico y el bienestar social en conjunto. La institucionalidad. El capital natural. dada su posibilidad de apropiación y privatización en actividades de producción. la organización social.Un factor que no se puede dejar de lado en esta reflexión sobre la articulación de las políticas públicas. El capital social es uno de los componentes que le faltan al crecimiento económico. Inversión Pública Concurrente !#" " . generados en un espacio concreto. la base de la función articuladora entre el modelo económico productivo y el desarrollo social. financiero. y actualmente se reconoce el papel fundamental que juega en el desarrollo económico. entonces. (Kliksberg. 2008). las expresiones simbólicas o las creencias. 2006) El capital social es parte constitutiva del entorno productivo como otro de los componentes que actúan como externalidades de localización para la actividad empresarial. es el reconocimiento del capital social como uno de los componentes claves del desarrollo económico. el territorio. cuando se afirma que este es necesario. pero es fundamental profundizar el papel del capital social como articulador de la eficiencia económica por naturaleza. los valores. son factores determinantes de la eficiencia económica y canales de integración e inclusión social (Vargas. pero no suficiente. El capital social representa.

los sistemas de financiamiento y capitalización. un análisis de lo relativo a los aspectos presupuestales. No han sido pocos los casos en los que no se han logrado los canales de interlocución y concurrencia necesarios entre las estrategias públicas y los recursos o capitales territoriales. !$" " . Rodríguez. Echeverri y Portilla. en la base sobre la cual está fundamentado este modelo de gestión. Otro nivel de articulación en las estrategias de la gestión pública. La necesidad de encontrar sinergias entre la distribución de los recursos públicos y privados está en el centro de la acción pública concurrente dentro de un enfoque como el que se ha venido planteando. la infraestructura de la comunicación o de la producción. Temas como el desarrollo humano. La actividad privada. y la misma inversión en bienes públicos no pueden plantearse sin tener presente las decisiones privadas. comunitaria y social se convierten. fiscales y de inversión que hay detrás de la articulación de la gestión de las políticas públicas. Esto en aras de buscar la naturaleza de los criterios que asignan los recursos que son necesarios para el logro de metas de desarrollo territorial. Las responsabilidades del Estado se orientan. en este sentido. parte entonces de encontrar esa sinergía y desarrollar políticas consistentes con los esquemas institucionales y económicos de una gestión social corresponsable entre gestores y receptores de política (Ortiz. 2003). 2003). lo que impulsa la creación de redes de trabajo conjunto y concurrente. en los proyectos de desarrollo territorial.La construcción de una red de políticas a través de su articulación requiere además de los aspectos institucionales y económicos. a proveer y garantizar las condiciones óptimas para que estos emprendimientos creen la riqueza social (Sepúlveda.

2003). Rafael (2007) “Articulación de políticas y participación social” Artículo presentado en el seminario Articulación de Políticas en Salvador de Bahía. económicos y de inversión (Schejtman y Berdegué.El planteamiento de modelos de gestión territorial apunta a que las decisiones públicas estén permeadas por la valoración de los activos territoriales. Tomado de Echeverri. de tal manera que haya articulación de políticas en los niveles institucionales. de sus visiones y proyectos como territorio. Brasil En la esfera privada se busca la generación de riqueza basada en eficiencia económica. el reconocimiento de los entornos culturales y sociales. !%" " . y más aún. En la esfera de lo público. sus dinámicas multidimensionales. sus ventajas comparativas y competitivas. social y privada. En este sentido se presenta la idea de articular escenarios entre las esferas pública. pero bajo el principio de la inclusión social y la generación de rentas sociales.

se busca propiciar los factores propios de la acción colectiva para fortalecer los procesos de democracia participativa y el desarrollo del capital social (Echeverri. igual que el modelo político del gobierno en turno. La primera dimensión apunta a los objetos del gasto público. el presupuesto es el marco a partir del cual las políticas se convierten en hechos. que reflejan las visiones y opciones de los formuladores de política. Dado que el ejercicio presupuestario es realizado por !&" " .el Estado cumple con sus funciones de intervención orientadas a la búsqueda de la estabilidad. principios y mecanismos de aplicación. la óptima asignación de recursos y la distribución equitativa. Y en la esfera central. a la vez que en la incorporación de estrategias de inversión pública que respondan a esta lógica. de la sociedad civil. Estas estrategias deberán responder. El desafío en la creación de redes de políticas se encuentra en la articulación de estas tres esferas en la ejecución de los programas y proyectos. a tres dimensiones particulares. a través de las cuales sean concisos y claros los objetivos. aquellas acciones que se reflejan en la estructura del programa de inversión y que son susceptibles de acceder a financiamiento público. La definición de estos objetos de gasto es central en la ejecución de las políticas y por lo mismo. En segunda instancia. es necesario poner particular atención a la focalización y asignación de los recursos públicos. en una red de políticas que facilite la gestión más integral de las actividades de los territorios. Es en el presupuesto donde se ven claramente las prioridades y alcances de las estrategias que se plantean en las políticas públicas. entonces. Aquí radica la importancia de establecer la oferta de política acorde a las demandas territoriales. 2007).

existen mecanismos de coordinación de las inversiones entre los diferentes niveles territoriales que proporcionan salidas de ajuste a las restricciones presupuestarias que se originan en las estructuras centralizadas. Tercero. Entre éstos. La gestión territorial apunta a generar complementariedad entre la asignación de los recursos. Pero más allá de estos esquemas presupuestarios. en manos de los formuladores de política. quedando en la realidad. que exige. de la política. considerado solo en la parte de gestión o ejecución (Echeverri. función ejercida por los actores. bajo el marco de la gestión territorial en un marco de red de políticas. es de fundamental importancia el que corresponde al esquema de !'" " . 2004). 2007). jerárquicas y aisladas. Una de las principales dificultades a la hora de ejecutar políticas públicas. apuntan a generar articulación entre los procedimientos adoptados por las instituciones públicas y los resultados de los procesos participativos que se llevan a cabo en el territorio y que generan planes. Estas reglas de operación. el modelo participativo tiene poca capacidad de injerencia en su definición. proyectos e iniciativas particulares (Manzanal. una gestión compleja y esforzada de mecanismos de interlocución entre los actores públicos y privados. parte precisamente de la gran dispersión y proliferación de reglas. y una validación política (en los congresos o asambleas o concejos).un esquema técnico (en los gobiernos nacionales o estatales o municipales). además. por tanto. y la forma en que son aplicados a las necesidades y proyectos propios del territorio. las reglas de operación que aparecen como el marco pragmático de la ejecución presupuestal y.

opera tanto entre niveles territoriales a través de la financiación compartida de los proyectos. Otro mecanismo aplicado a la gestión de la política es el de la cofinanciación. pero en esencia es la fuente más importante de ingresos fiscales de los municipios de menor grado de desarrollo. pero una planeación que requiere evolucionar hacia esquemas de gestión más descentralizada y participativa. incluyendo aportes de los actores sociales o agentes privados en los proyectos de inversión. convirtiéndose en un instrumento de enorme importancia para el desarrollo territorial. 2007).transferencias de recursos fiscales desde la nación hacia las entidades territoriales. con mecanismos de trabajo en red. En medio de una amplia gama de mecanismos de asignación y distribución de recursos. un componente condicionado en cuanto al destino de sus aplicaciones. por ejemplo. 1988). varían de país a país. como interinstitucionalmente. 2002). los instrumentos clave para la construcción de una red de políticas eficiente. Las transferencias. cuentan con mecanismos que establecen criterios de priorización o focalización. Se han venido retomando esquemas innovadores de planificación local. particularmente referidos a condiciones de equidad regional. Un esquema en este sentido. regional y participativa que apuntan a !(" " . que tiene un enorme potencial en el ámbito territorial como articulador de políticas (Viñas. en general. La descentralización ha reforzado en forma importante este mecanismo que proporciona. y establecen presión a las entidades territoriales para el logro de metas de desempeño (Buchanan. en casos claves como políticas de educación o salud. están ligados a la planeación como base de la estructura político-institucional. una vía clara de articulación condicionada por propósitos generales de política (Echeverri. Estos recursos tienen.

y otra técnica. que éstas no se diferencian tan sólo en virtud de su objeto sino también en su ámbito de cobertura y en el tipo de actor institucional responsable de su formulación y gestión. El planteamiento de las competencias genera lógicas políticas y sistemas de incentivos !)" " . sean éstos verticales dentro de cada sector. los tipos de articulación necesarios. determinando. entre política nacional. desde el ámbito institucional. ya que definen los espacios de poder en cada nivel territorial. integral y corresponsable con las demandas sociales y el desarrollo del país. económico y financiero. Estas estructuras permiten establecer competencias que van a definir el tipo de gestión en cada nivel.modelos de subsidiaridad entre el Estado y los territorios. a su vez. regional y local. además del alcance de las metas y objetivos de las políticas. al responder a un modelo particular de planeación. Introducir un criterio territorial en la gestión de las políticas. articular los esfuerzos de los diferentes actores y propiciar una gestión pública más eficiente. como ya se discutió. política de un lado. casi siempre complementarios como educación y salud. y favorecer estructuras de coordinación y subsidiaridad. puede llegar a facilitar la implementación a todos los niveles. infraestructura y fomento productivo. superando los procesos de desarrollo centralmente planificados que predominaron en modelos como el sustitutivo de importaciones o socialistas. tanto entre sectores como entre ámbitos territoriales. de Estados omnipresentes. entre sectores. Para ello. y horizontales. es necesario reconocer y entender. Las competencias tienen una doble naturaleza. En la búsqueda de la Gestión Social del Territorio La creación de redes de políticas públicas permite.

2007) !*" " . El nivel local es el lugar donde se ejecutan políticas locales. regionales. concentrando esfuerzos y visiones. creando naturalmente una articulación de actividades entre ellas. en el caso de un modelo territorial. Lo que se requiere es crear mecanismos de articulación que establezcan la sinergia necesaria para optimizar el impacto de cada proyecto (Echeverri. construyen una malla de gestión entre actores propios de cada territorio. que. Como se puede apreciar en el siguiente cuadro. nacionales e internacionales. las políticas de cada nivel territorial forman parte del conjunto de políticas que pertenecen a los otros niveles.particulares.

no #+" " . lo que se demuestra en la enorme complejidad de los procesos que se dan para establecerlas. Brasil Es importante salir del equívoco común de entender que el establecimiento y definición de las competencias en la gestión es un tema exclusivo o predominantemente técnico.Tomado de Echeverri. Rafael (2007) “Articulación de políticas y participación social” Artículo presentado en el seminario Articulación de Políticas en Salvador de Bahía. con fuertes arraigos clientelares. en los cuales subyacen estructuras de poder e intereses muy fuertes. tanto de operadores de política como de grupos sociales y políticos. fiscales y técnicos. procesos políticos. ya que su definición tiene un significado e interés político muy grande. más cerca de los actores sociales de base. El modelo de gestión territorial busca redefinir los esquemas de competencias concentrados en el poder central. Esta cesión de competencias a niveles más territoriales.

se han venido dando lentamente en los países de la región. que brinde la posibilidad a cada espacio de asumir la responsabilidad de su propio desarrollo. particularmente en las rurales. Los cambios en la gestión de las políticas. pero falta aún una cesión del poder que se encuentra tras la gestión de la inversión y la creación de una institucionalidad corresponsable entre actores públicos. con definición de metas cercanas a la realidad local y protagonismo de los actores directamente involucrados. la construcción de una institucionalidad con autonomía territorial. sociales y privados en cada territorio. siendo necesario mucha más determinación en la asignación de competencias.es un proceso fácil y ajeno a los conflictos. que implica una delegación de responsabilidades y funciones. Los cambios se han dado en primera medida con esquemas de desconcentración y descentralización. pero es necesario para establecer una gestión social de la actividad pública. #!" " . que buscan crear instancias nacionales con localización en el territorio. En la mayoría de modelos en los cuales se circunscriben las políticas hoy día predominan competencias localizadas a nivel nacional. Este es uno de los grandes desafíos del modelo territorial que busca una gestión pública con mayor orientación social. La incapacidad de generar este tipo de institucionalidad ha sido uno de los principales limitantes y frenos de los procesos de descentralización y desconcentración que tanto ruido hacen actualmente en los círculos de la administración pública. con protagonismo del poder ejecutivo y estructuras altamente centralistas.

genera procesos lentos y complejos que terminarán por detener y minimizar el impacto y fuerza de políticas definidas en red y con objetivos claros.Ahora bien. y las fases de seguimiento y control social. responden. pretender extralimitar responsabilidades y funciones. En ambos casos la institucionalidad creada para el ordenamiento territorial o para la descentralización proporciona mecanismos formales. es igualmente importante emprender este tipo de procesos a partir de un marco de competencias definidas y concretas a cada nivel. dentro del modelo territorial. respaldados en la normatividad y con expresiones concretas en el orden de mecanismos fiscales. (Echeverri. corresponde en gran medida al nivel nacional y particularmente al ámbito de lo público y los formuladores de política. De esta forma es posible identificar dos sentidos de la articulación. En este sentido. al contrario de favorecer una gestión corresponsable y una articulación eficiente. La primera fase. al igual que es necesario una desconcentración de la gestión. Sin embargo. pese a que la formulación de la política parta del nivel central. 2007) Este tipo de esquemas de interlocución entre políticas y cada nivel. la formulación y decisión política estratégica. En el caso de las etapas de ##" " . las etapas de gestión y ejecución. a una estructura propia de las fases de diseño y aplicación de políticas públicas y por tanto deben reconocer a quien corresponde cada fase y cuales son sus competencias particulares. requiere de un proceso de planeación participativa en la identificación del diagnóstico y más aún de la visión que deberá orientar el diseño de cada política. se definen tres fases especiales. Una que se produce entre diversas políticas en un mismo nivel territorial y otra que se produce entre los diversos niveles territoriales en una misma política.

es la integración de conjuntos de municipios para establecer una unión que se expresa en una institucionalidad pública con capacidad de orientar políticas y gestionar proyectos específicos. no todos los sectores son delegados en este nivel territorial. Para poder establecer estas competencias. en medio ambiente. Su denominación varía de país a país con el nombre de asociaciones de municipios (Ej. El nivel regional se considera una de las instancias claves para la articulación de la gestión de políticas en temas concretos. es necesario establecer muy claramente las delimitaciones territorial.. se propone un proceso corresponsable. en un nivel más restringido de territorios reunidos para la gestión de estrategias de desarrollo. Esto significa que no todas las políticas. Colombia). la fase de seguimiento y control social corresponden a competencias de todos los niveles. públicos y privados. que hoy día no se limitan a la estructura básica de la división político administrativa de las naciones. Otra figura de tipo regional reconocida por la legislación en casi todos los países. consorcios municipales (Ej. mancomunidades municipales (Ej. particularmente a los temas relativos al desarrollo económico. Finalmente. energía o temas relativos a la malla urbana. Esta división tiene sentido en tanto sea la respuesta institucional a un nivel territorial donde la política logra mayores niveles de pertinencia y eficiencia. Guatemala) o #$" " . y de igual manera. La categoría de entidad territorial se ha venido impulsando en diversas legislaciones para el caso de las regiones. apoyados en la institucionalidad creada para tal y con capacidad de generar marcos para las políticas locales y regionales. en infraestructura. generalmente entendidas como un conjunto de estados o departamentos. de gestión compartida entre los actores sociales. no todos los temas.gestión y ejecución. Brasil).

por ello son evidentes las ventajas de la planeación territorial que reducen los costos de transacción de la política. económica e institucional a la cual se puede referir el proceso planificador. De esta forma el territorio aparece como un escenario natural de articulación. el reconocimiento de que estos problemas les son propios. por medio de la identificación de proyectos estratégicos regionales o locales. que otorga claras ventajas a los actores locales o regionales para su enfrentamiento. Muchas de estas uniones han mostrado eficiencia en temas como saneamiento básico.. El territorio ofrece la posibilidad de comprender de mejor forma las estructuras de gestión. La lógica que busca la planeación territorial está enmarcada en el concepto de planeación de abajo – arriba. El territorio permite la concreción de las visiones de futuro territorial. El punto de partida es el reconocimiento de la lógica de proximidad del tratamiento de las necesidades locales y regionales. En esencia. Este aparece como objeto de las políticas. la difusión de sistemas de innovación y la participación social directa. El territorio aparece hoy como la instancia social. México). en oposición a las tradiciones de arriba – abajo que han caracterizado los Estados centralistas. incrementa el control social y potencia las iniciativas de conglomerados económicos y redes de gestión social. permite el manejo de información. posibilita el descubrimiento de áreas de sinergia. de potencialidades y provee un escenario de mayor viabilidad para las negociaciones que forman parte del ejercicio político o económico. de las potencialidades endógenas de llevarlos a cabo y de la integración de las acciones de la política pública involucrada en su propósito. el territorio es el estructurante de la política. #%" " . al tiempo que se le reconoce como el sujeto que las gestiona. pero al tiempo. manejo de cuencas y provisión de bienes públicos regionales.intermunicipalidad (Ej.

de acciones. para enfrentar en forma autonómica sus propios desafíos de desarrollo. programas e inversiones entre los diferentes niveles y sectores. de forma que las competencias de la nación estén determinadas por aquellos campos en los cuales el territorio no pueda suplir soluciones. pero dentro de un marco de solidaridad con los niveles territoriales superiores. sea porque desbordan sus límites o porque carezcan de las capacidades para enfrentarlos. entre las diferentes políticas sectoriales y entre los actores sociales. Esto da lugar a procesos de construcción de pactos negociados de gestión de las políticas entre el Estado central y los territorios. en sus ámbitos regionales y locales. Los componentes de las políticas y de la inversión sometidos a estos procesos de asignación pactados encuentran en la participación social un carácter de legitimidad política que los valida y determina su valor como potenciador del desarrollo. #&" " . La subsidiaridad es en esencia articulación de estrategias. agentes privados y públicos. significa un sentido de subsidiaridad que implica el hecho de reconocer las capacidades de los territorios. dentro del modelo de gestión de políticas públicas descrito.La planeación territorial.

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