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Red de Polticas Pblicas Una mirada Territorial a la Gestin Pblica

Por: Ana Mara Echeverri Pinilla

Introduccin
Una permanente preocupacin actual de polticos, tcnicos, lderes y cientistas sociales apunta a la eficiencia de las estrategias de desarrollo, particularmente cuando se han de enfrentar a las diversas dificultades y pobres resultados de la aplicacin de polticas pblicas hoy. Los mecanismos y esquemas de la gestin de polticas dependen de muchos factores que ponen su credibilidad en duda constantemente, entre ellos la legitimidad de las instituciones, la confianza de las comunidades hacia el Estado, la calidad del gasto pblico y los costos de oportunidad de los programas y proyectos propuestos, entre otros. La dispersin, redundancia y descoordinacin de la accin pblica y de la participacin social en la regin, tienen su origen en la carencia de instrumentos de sinergia y articulacin de las polticas pblicas de nuestros pases, lo que ha repercutido en altos costos de transaccin y en la disminucin de los impactos de polticas bien diseadas. Esta preocupacin ha sido la base para fortalecer enfoques ms integrales, que privilegian orientaciones multisectoriales y multidimensionales del desarrollo y, especialmente, que fomentan la idea de articular las polticas pblicas en redes operativas, que superen las visiones sectoriales y parciales de una gestin aislada, donde predominan las tendencias de oferta, paquetes predefinidos a los cuales acceden los receptores de la intervencin pblica sin mayor injerencia en su orientacin o gestin. Las propuestas que empiezan a sonar, particularmente en

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rea del desarrollo rural, apuntan a modelos dnde haya un equilibrio ms sostenido entre democracia representativa y participativa, modelos de planeacin participativa, diseo tcnico y centralizado y una gestin pblica corresponsable. Las polticas pblicas estn consideradas como aspecto funcional y fundamental de la gestin pblica, ya que expresan de manera estructurada los objetivos, decisiones y acciones que un gobierno adopta para el manejo poltico, social y econmico de las realidades nacionales, normalmente problemticas (Nirenberg, Brawerian, Ruiz, 2003). Son varios los enfoques manejados acerca de la conceptualizacin terica de las polticas pblicas como herramienta de gestin, sin embargo todos coinciden en que es innegable la relacin de stas con la estructura institucional organizativa y productiva de cada pas. Las polticas pblicas son, entonces, la forma en que cada Estado interpreta la realidad y la forma en que idea, planea, desarrolla y ejecuta esas polticas est determinada por la relacin entre el Estado y los agentes sociales y econmicos y la cultura poltica de las naciones. El campo de las polticas pblicas es complejo y problemtico en s mismo, por cunto parte de concepciones muy particulares de lo que es considerado como objetivo de planeacin en la gestin pblica por parte de los decisores de poltica. Uno de los principales aspectos de la crisis de resultados en la aplicacin de las polticas pblicas hoy da se encuentra precisamente en el manejo de este objetivo de planeacin, debatindose estrategias de planeacin tradicionales, -dnde el sujeto u objeto social es slo receptor, el conocimiento reside exclusivamente en el planificador con relaciones centralizadas de poder, y es ste quien delimita el espacio de acuerdo al modelo y no a la realidad-, frente a una visin ms moderna, -que incluye aspectos de la
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gestin privada, caractersticas de planeacin estratgica, con un campo de actor ms amplio, variedad de actores, interactividad, continuidad y participacin de los sujetos de la poltica(SIEMPRO, 1997). Desde el enfoque territorial, el objetivo de planeacin apunta al desarrollo, que por esencia es multidimensional. El reconocimiento de esta caracterstica debera llevar a estrategias que superen metas netamente sectoriales y a abordar la integralidad de las mltiples variables que conforman un proyecto de sociedad ms participativa y corresponsable en la gestin de su propio desarrollo. En esta medida, la articulacin de las polticas pblicas esta en su concepcin y no simplemente en buscar hacer ms eficientes las acciones sectoriales de la gestin pblica. Ahora bien, el hecho que estos enfoques busquen la articulacin desde la naturaleza misma de las polticas pblicas no se manifiesta en el abandono de los objetivos sectoriales, al contrario se compone de metas y demandas sectoriales pero articuladas estratgicamente en una visin integral, en un proyecto que reconozca la realidad de cada territorio, proyecto que puede ser local, regional e incluso nacional. Apunta, en este sentido a supeditar los objetivos sectoriales a propsitos de desarrollo humano y sostenible de mayor envergadura, definindolos en un marco de prioridades estratgicas para el desarrollo (Calvo, 2007). De esta manera es que las nuevas perspectivas apuntan a superar los modelos en los cuales el desarrollo est delimitado por su carcter econmico y por la necesidad de acumulacin y expansin del mercado. Lo que busca el modelo territorial en relacin a las polticas pblicas es complementar y dar sentido a los alcances y prioridades de los objetivos sectoriales, proporcionando as un marco de metas estratgicas y abriendo espacios para generar sinergias en el aparato institucional del Estado.
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Este es el gran desafo de la gestin pblica hoy, encontrar los mecanismos adecuados para crear redes de polticas pblicas dnde exista concurrencia de estrategias, metas y actores. La naturaleza de la articulacin no se limita a los tradicionales procesos de focalizacin de las acciones sectoriales bajo los criterios de prioridad, propios de las estrategias de equidad como la que se produce al priorizar zonas de extrema pobreza o marginalidad. La discriminacin positiva, propia de las polticas distributivas requiere de la concentracin de acciones, pero no necesariamente entraa la articulacin (Echeverri, 2007). La necesidad de crear redes de polticas pblicas, de la que se hablar en esta ponencia, apunta a la articulacin de varios factores manejados dentro del modelo territorial y que ponen de manifiesto la urgente necesidad de reconocer la muldimensionalidad y multisectorialidad del desarrollo. Entre stos se mencionarn la institucionalidad democrtica, la responsabilidad social de la economa, y las estrategias de inversin concurrente. Estos factores tienen su expresin en la gestin social de territorio, que marca la mirada territorial de la gestin pblica la cual est siendo aplicada en varias experiencias a lo largo de Iberoamrica, particularmente en el mbito del desarrollo rural.

Institucionalidad democrtica
Las polticas como tales responden a un ordenamiento institucional determinado por la Constitucin de cada pas, interpretado de acuerdo a la particular visin que se tiene del proyecto de nacin, de sociedad y al modelo de desarrollo. Los lmites de la unidad poltica del Estado son los mismos que aplican a la coherencia del ordenamiento institucional, lo cual, a su vez, depende de la primaca poltica del proyecto elegido, sin embargo en los modelos democrticos es

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imposible que esto se traduzca en unidad ideolgica y poltica total (Nirenberg, Brawerian, Ruiz, 2003). La democracia est construida sobre la base de la diferencia y el consenso, puesto que el Estado es un sistema complejo de instituciones, reglas y organizaciones, que tienen grados importantes de autonoma. En primera instancia la separacin de poderes marca ciertos lmites a las acciones de los diferentes actores. A la vez, al interior de cada uno, existe una enorme diversidad. El poder legislativo es plural por definicin, instituido como conjunto de colegiados, convergen en l visiones dismiles muchas veces opuestas. El poder ejecutivo, a pesar de su estructura jerrquica, presenta una enorme diversidad de funciones, objetivos, enfoques, estrategias y protagonismos (Jellinek, 2007). El Estado se compone, por tanto, de un conjunto amplio de instancias que se comportan como una red que establece programas, acciones, proyectos, regulaciones y acuerdos. La sociedad se enfrenta a una oferta diversa de acciones pblicas que definen escenarios de interlocucin y de gestin, donde la legitimidad, el reconocimiento y la adscripcin, determinan el grado de gobernabilidad. Los mecanismos de instrumentacin de la democracia son claros en especial para la democracia representativa y para la directa, las elecciones en el primer caso y las consultas y referendos en el segundo. Sin embargo es vlido preguntarse por los mecanismos que definiran de manera tan contundente como en los casos anteriores a la democracia participativa, tan de moda en esta dcada. En un gran nmero de pases se han establecido estrategias de participacin referidas a procesos de planeacin, autogestin y control social, como expresiones de la democracia participativa, al mismo tiempo que varias estructuras legislativas se han sucedido en la bsqueda
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de organizar la participacin (Fernndez, 2006). Consejos de muy diversa naturaleza temtica se han venido creando y fortaleciendo, con funciones consultivas, de planeacin o de cogestin de las responsabilidades gubernamentales, permitiendo mecanismos de formalizacin de la participacin y la canalizacin de su accin en apoyo a las polticas pblicas. Sin embargo existe un aspecto que no siempre es claro y que muchas veces pasa desapercibido pese a las grandes implicaciones polticas que tiene. Este apunta a los espacios en los cuales la gestin participativa de los consejos o grupos colegiados se superpone con los mbitos de gestin y competencia de las instituciones bsicas de la democracia representativa. El caso concreto de la jurisdiccin de los colegiados participativos y los colegiados de representacin en el nivel municipal, los cuales se encuentran y superponen en aspectos crticos de su gestin, es el mejor ejemplo. Normalmente un Concejo Municipal tiene competencias y responsabilidades sobre la orientacin del desarrollo territorial del municipio, incluyendo la funcin de aprobacin de los presupuestos pblicos, pero existen, al mismo tiempo, consejos participativos, con funciones en temas como el desarrollo rural, la planeacin municipal, el ordenamiento territorial, el desarrollo social o el desarrollo sostenible (Echeverri, 2007) Este es el primer gran desafo de una gestin con enfoque territorial que apunte a la creacin de redes de polticas pblicas, ya que proporcionar la coherencia poltica necesaria para fortalecer el aparato institucional del Estado, particularmente en aquellos casos en los cuales los consejos participativos buscan sustituir los mecanismos de la democracia representativa por prdida de legitimidad frente al colectivo social.

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Otro aspecto fundamental de la participacin como estructura de una institucionalidad ms democrtica es la accin colectiva como mecanismo de manifestacin de intereses de la sociedad. La movilizacin social tiene cada vez un peso ms importante en la definicin de las estrategias de desarrollo de cada pas y en la reivindicacin de las demandas sociales a los gestores polticos. Estas expresiones pueden limitarse a acciones reivindicativas y contestatarias, de protesta o presin de facto, pero tiende a organizarse, a articularse y a buscar expresiones con grados crecientes de organicidad (Paramino, 2000). Para los tericos de la teora de la accin colectiva el principal determinante de actuacin colectiva racional estara dado por la existencia, junto a los intereses que comparten los miembros del colectivo, de incentivos selectivos. La movilizacin colectiva se producir entonces cuando, adems de la esperanza de obtener el objetivo compartido por todo el colectivo con dicha movilizacin, un bien pblico, que beneficia a todos los miembros del colectivo, exista un mecanismo que incentive la participacin en la accin, en la forma de beneficios selectivos, para quienes lo hagan (Hernndez y Guadalupe, 2003). Desde esta perspectiva, la accin colectiva contribuye a que los actores se involucren en acciones que lleven a generar rentas sociales beneficiando al territorio, lo que tradicionalmente se esperaba fuera responsabilidad exclusiva del Estado. La accin colectiva implica un cambio de matriz en la forma de asumir el papel de la sociedad civil en el desarrollo de la esfera pblica. En su sentido ms social se aducen modelos que superan la participacin meramente huelguista y contestataria de los fenmenos y de los movimientos sociales y llevan la participacin a un concepto de cooperacin y gestin local. (Ostrom, 2004)

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Desde este sentido, la movilizacin social, como mecanismo de cooperacin y gestin local, parte de la manifestacin de identidad como rasgo de un grupo social unido por posturas polticas, cultura, valores, intereses y tradiciones. Esta organizacin alrededor de objetivos claros y precisos abre espacios de desarrollo que permiten que la sociedad interacte de manera fundamental en la construccin de una gestin pblica ms libre, genuina, independiente, no cooptada y efectiva en los propsitos de logro del bien comn y la gobernabilidad poltica. Este marco poltico e institucional, explica el papel y naturaleza de los diferentes actores, permitiendo identificar las dimensiones de articulacin en la gestin de las estrategias de desarrollo. La gestin pblica desde un enfoque territorial debe tomar en consideracin estos niveles de expresin poltica, para establecer el sentido y alcances que son esperables en los mecanismos de coordinacin de polticas en un enfoque de red. Los partidos polticos, los movimientos sociales organizados expresados en accin colectiva, los grupos corporativos de presin, las asociaciones de productores y las organizaciones no gubernamentales, son expresiones de la sociedad organizada en interlocucin con el Estado y sus polticas, y son estos los principales actores de una gestin corresponsable del desarrollo.

Responsabilidad Social de la Economa


Otro de los factores en la articulacin en red apunta a un modelo de economa privada comprometido con el desarrollo integral, lo que implica una responsabilidad social de la economa, en gran medida en respuesta a la critica que se ha hecho frente a los modelos neoliberales radicales que promueven estructuras econmicas sin inclusin social. Buscando

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modificar la tendencia central de economas con altos ndices de productividad y rentabilidad netamente privados, que antes que generar espacios de inclusin han propiciado marginalidad y grandes brechas de desarrollo desigual (Sobrino, 2004), el modelo de competitividad territorial propone lograr la articulacin de la economa y la produccin, generadora de rentas privadas, con el desarrollo social, ambiental, cultural o poltico. Es una dimensin fundamental en una red de polticas pblicas y se traduce en la bsqueda de mecanismos de concurrencia entre las polticas econmicas y las polticas de tipo social, que comprenden estrategias redistributivas o de bsqueda de la equidad. Situaciones como la pobre calidad del gasto pblico, el bajo impacto de las polticas sociales, los altos ndices de desigualdad en Amrica Latina, son el producto de polticas sociales compensatorias, propias del modelo neoliberal radical, que no logran equilibrar lo que el desarrollo econmico no es capaz de integrar en modelos de economa incluyente (Calveras y Ganuza, 2004) Es real el potencial del mercado para generar riqueza, al igual que lo es su potencial intrnseco para lograr su distribucin entre el conjunto social. Sin embargo esto no se da automticamente, sin la fuerte intervencin de la poltica pblica, tal como se ha demostrado en experiencias de sociedades de mayor grado de bienestar. El Estado tiene la necesidad de actuar sobre las imperfecciones del mercado para garantizar aquellos componentes que ste no provee por s mismo. La funcin de asignacin de bienes pblicos debe estar determinada por condiciones de eficiencia social, de tal manera que se garantice la equidad en la distribucin y la estabilidad de la economa (Farrell, 1999). Estas polticas de asignacin, distribucin y estabilidad, a partir de

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estrategias macroeconmicas, son en esencia estrategias de articulacin entre el desarrollo econmico y el desarrollo social, fundamental en un modelo de gestin territorial. En los modelos de enfoque territorial, esta articulacin se considera natural y propia de la esencia de integralidad. Un proyecto estratgico territorial se basa en la incorporacin de las metas de desarrollo integral al modelo econmico territorial, superando la peligrosa prioridad que ha sido asignada a los meros indicadores de rentabilidad y competitividad privada que orientan las decisiones de asignacin de la inversin pblica y privada, generadoras de economas de enclave, generadoras de brechas territoriales de desarrollo (Seplveda, Echeverri y Portilla 2003). Las virtudes distributivas de la riqueza se producen por la va de las externalidades positivas de actividades econmicas con eficiencia social. Es en el territorio donde el crecimiento econmico se traduce en empleo, en conservacin, en estabilidad social y poltica, en cohesin o en afianzamiento de la cultura. Igualmente es en el territorio donde se generan mecanismos de encadenamiento de valor que integran los conglomerados econmicos, o cluster productivos, que permiten la interdependencia de las actividades econmicas ms pequeas, como la agricultura familiar, la microempresa, con aquellas de mayor tamao como la mediana empresa y la gran empresa, en modelos de desarrollo endgeno propios de modelos de la economa territorial (Canzanelli, 2005). Cualquier actividad econmico-productiva genera impactos sobre el espacio que ocupa y son impactos que van ms all de la produccin propia de bienes y servicios, de la respuesta a las demandas del consumidor o de impulsar procesos de inversin y movilizacin de factores productivos. La dimensin multifuncional del territorio es parte esencial del comportamiento de
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la economa y de los mercados, al generar beneficios o costos al conjunto social en los territorios. Estas externalidades no benefician directamente al empresario, no incrementan la renta privada en s misma, pero genera una productividad territorial que busca generar el mximo de bienestar social, de calidad de vida, de atractivos que satisfagan las demandas del conjunto social que comparte un territorio (Aubad, 2005). Cuando un territorio cuenta con una economa privada con altas externalidades positivas genera una alta productividad territorial, la que determina altos niveles de rentabilidad social. Se ha pensado tradicionalmente que la rentabilidad social es responsabilidad exclusiva del Estado, de cierta manera independiente del mercado y de las empresas privadas. Sin embargo, la garanta de un flujo adecuado de externalidades, maximizando las positivas y minimizando las negativas, es una responsabilidad del conjunto social, en cabeza del Estado, realizando intervenciones de poltica que introduzcan incentivos para que los agentes privados tomen las decisiones de inversin y negocio que vayan en concordancia con el aumento de las rentas o beneficios sociales. Esto es lo que se llama competitividad territorial, que se presenta entonces como una suma de la competitividad privada, sistmica y el reconocimiento de las externalidades producidas por las empresas (Silva, 2005). Un territorio competitivo no es simplemente un territorio con firmas competitivas. Es un territorio dnde la riqueza privada se exprese en riqueza social, cerrando as el crculo de una economa del desarrollo y no slo para la riqueza. El logro de mecanismos de fortalecimiento de estos encadenamientos, es un tema central de la articulacin de polticas pblicas y actividades econmicas privadas

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Un factor que no se puede dejar de lado en esta reflexin sobre la articulacin de las polticas pblicas, es el reconocimiento del capital social como uno de los componentes claves del desarrollo econmico. El capital natural, financiero, humano y tecnolgico han formado parte explcita de los modelos de crecimiento econmico de las ltimas dcadas, dada su posibilidad de apropiacin y privatizacin en actividades de produccin, pero es fundamental profundizar el papel del capital social como articulador de la eficiencia econmica por naturaleza. (Kliksberg, 2006) El capital social es parte constitutiva del entorno productivo como otro de los componentes que actan como externalidades de localizacin para la actividad empresarial, y actualmente se reconoce el papel fundamental que juega en el desarrollo econmico. La institucionalidad, la organizacin social, los valores, las expresiones simblicas o las creencias, son factores determinantes de la eficiencia econmica y canales de integracin e inclusin social (Vargas, 2008). El capital social es uno de los componentes que le faltan al crecimiento econmico, cuando se afirma que este es necesario, pero no suficiente. El capital social representa, entonces, la base de la funcin articuladora entre el modelo econmico productivo y el desarrollo social. Y fundamenta el desafo de una red de polticas en cunto debe buscar las sinergias entre desarrollo y crecimiento econmico y el bienestar social en conjunto, generados en un espacio concreto, el territorio.

Inversin Pblica Concurrente

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La construccin de una red de polticas a travs de su articulacin requiere adems de los aspectos institucionales y econmicos, un anlisis de lo relativo a los aspectos presupuestales, fiscales y de inversin que hay detrs de la articulacin de la gestin de las polticas pblicas. Esto en aras de buscar la naturaleza de los criterios que asignan los recursos que son necesarios para el logro de metas de desarrollo territorial. La actividad privada, comunitaria y social se convierten, en los proyectos de desarrollo territorial, en la base sobre la cual est fundamentado este modelo de gestin. La necesidad de encontrar sinergias entre la distribucin de los recursos pblicos y privados est en el centro de la accin pblica concurrente dentro de un enfoque como el que se ha venido planteando. Las responsabilidades del Estado se orientan, en este sentido, a proveer y garantizar las condiciones ptimas para que estos emprendimientos creen la riqueza social (Seplveda, Rodrguez, Echeverri y Portilla, 2003). Otro nivel de articulacin en las estrategias de la gestin pblica, parte entonces de encontrar esa sinerga y desarrollar polticas consistentes con los esquemas institucionales y econmicos de una gestin social corresponsable entre gestores y receptores de poltica (Ortiz, 2003). No han sido pocos los casos en los que no se han logrado los canales de interlocucin y concurrencia necesarios entre las estrategias pblicas y los recursos o capitales territoriales. Temas como el desarrollo humano, los sistemas de financiamiento y capitalizacin, la infraestructura de la comunicacin o de la produccin, y la misma inversin en bienes pblicos no pueden plantearse sin tener presente las decisiones privadas, lo que impulsa la creacin de redes de trabajo conjunto y concurrente.
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El planteamiento de modelos de gestin territorial apunta a que las decisiones pblicas estn permeadas por la valoracin de los activos territoriales, sus dinmicas multidimensionales, el reconocimiento de los entornos culturales y sociales, sus ventajas comparativas y competitivas, y ms an, de sus visiones y proyectos como territorio. En este sentido se presenta la idea de articular escenarios entre las esferas pblica, social y privada, de tal manera que haya articulacin de polticas en los niveles institucionales, econmicos y de inversin (Schejtman y Berdegu, 2003).

Tomado de Echeverri, Rafael (2007) Articulacin de polticas y participacin social Artculo presentado en el seminario Articulacin de Polticas en Salvador de Baha, Brasil

En la esfera privada se busca la generacin de riqueza basada en eficiencia econmica, pero bajo el principio de la inclusin social y la generacin de rentas sociales. En la esfera de lo pblico,

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el Estado cumple con sus funciones de intervencin orientadas a la bsqueda de la estabilidad, la ptima asignacin de recursos y la distribucin equitativa. Y en la esfera central, de la sociedad civil, se busca propiciar los factores propios de la accin colectiva para fortalecer los procesos de democracia participativa y el desarrollo del capital social (Echeverri, 2007). El desafo en la creacin de redes de polticas se encuentra en la articulacin de estas tres esferas en la ejecucin de los programas y proyectos, a la vez que en la incorporacin de estrategias de inversin pblica que respondan a esta lgica. Estas estrategias debern responder, entonces, a tres dimensiones particulares, a travs de las cuales sean concisos y claros los objetivos, principios y mecanismos de aplicacin. La primera dimensin apunta a los objetos del gasto pblico, aquellas acciones que se reflejan en la estructura del programa de inversin y que son susceptibles de acceder a financiamiento pblico. La definicin de estos objetos de gasto es central en la ejecucin de las polticas y por lo mismo, en una red de polticas que facilite la gestin ms integral de las actividades de los territorios. Es en el presupuesto donde se ven claramente las prioridades y alcances de las estrategias que se plantean en las polticas pblicas, el presupuesto es el marco a partir del cual las polticas se convierten en hechos. Aqu radica la importancia de establecer la oferta de poltica acorde a las demandas territoriales. En segunda instancia, es necesario poner particular atencin a la focalizacin y asignacin de los recursos pblicos, que reflejan las visiones y opciones de los formuladores de poltica, igual que el modelo poltico del gobierno en turno. Dado que el ejercicio presupuestario es realizado por

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un esquema tcnico (en los gobiernos nacionales o estatales o municipales), y una validacin poltica (en los congresos o asambleas o concejos), el modelo participativo tiene poca capacidad de injerencia en su definicin, quedando en la realidad, considerado solo en la parte de gestin o ejecucin (Echeverri, 2007). La gestin territorial apunta a generar complementariedad entre la asignacin de los recursos, en manos de los formuladores de poltica, y la forma en que son aplicados a las necesidades y proyectos propios del territorio, funcin ejercida por los actores.

Tercero, las reglas de operacin que aparecen como el marco pragmtico de la ejecucin presupuestal y, por tanto, de la poltica. Estas reglas de operacin, bajo el marco de la gestin territorial en un marco de red de polticas, apuntan a generar articulacin entre los procedimientos adoptados por las instituciones pblicas y los resultados de los procesos participativos que se llevan a cabo en el territorio y que generan planes, proyectos e iniciativas particulares (Manzanal, 2004). Una de las principales dificultades a la hora de ejecutar polticas pblicas, parte precisamente de la gran dispersin y proliferacin de reglas, que exige, adems, una gestin compleja y esforzada de mecanismos de interlocucin entre los actores pblicos y privados. Pero ms all de estos esquemas presupuestarios, existen mecanismos de coordinacin de las inversiones entre los diferentes niveles territoriales que proporcionan salidas de ajuste a las restricciones presupuestarias que se originan en las estructuras centralizadas, jerrquicas y aisladas. Entre stos, es de fundamental importancia el que corresponde al esquema de

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transferencias de recursos fiscales desde la nacin hacia las entidades territoriales. Estos recursos tienen, en general, un componente condicionado en cuanto al destino de sus aplicaciones, cuentan con mecanismos que establecen criterios de priorizacin o focalizacin, particularmente referidos a condiciones de equidad regional, y establecen presin a las entidades territoriales para el logro de metas de desempeo (Buchanan, 1988). Las transferencias, por ejemplo, varan de pas a pas, pero en esencia es la fuente ms importante de ingresos fiscales de los municipios de menor grado de desarrollo, convirtindose en un instrumento de enorme importancia para el desarrollo territorial. La descentralizacin ha reforzado en forma importante este mecanismo que proporciona, en casos claves como polticas de educacin o salud, una va clara de articulacin condicionada por propsitos generales de poltica (Echeverri, 2007). Otro mecanismo aplicado a la gestin de la poltica es el de la cofinanciacin, que tiene un enorme potencial en el mbito territorial como articulador de polticas (Vias, 2002). Un esquema en este sentido, opera tanto entre niveles territoriales a travs de la financiacin compartida de los proyectos, como interinstitucionalmente, con mecanismos de trabajo en red, incluyendo aportes de los actores sociales o agentes privados en los proyectos de inversin. En medio de una amplia gama de mecanismos de asignacin y distribucin de recursos, los instrumentos clave para la construccin de una red de polticas eficiente, estn ligados a la planeacin como base de la estructura poltico-institucional, pero una planeacin que requiere evolucionar hacia esquemas de gestin ms descentralizada y participativa. Se han venido retomando esquemas innovadores de planificacin local, regional y participativa que apuntan a
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modelos de subsidiaridad entre el Estado y los territorios, superando los procesos de desarrollo centralmente planificados que predominaron en modelos como el sustitutivo de importaciones o socialistas, de Estados omnipresentes.

En la bsqueda de la Gestin Social del Territorio


La creacin de redes de polticas pblicas permite, desde el mbito institucional, econmico y financiero, como ya se discuti, articular los esfuerzos de los diferentes actores y propiciar una gestin pblica ms eficiente, integral y corresponsable con las demandas sociales y el desarrollo del pas. Para ello, es necesario reconocer y entender, adems del alcance de las metas y objetivos de las polticas, que stas no se diferencian tan slo en virtud de su objeto sino tambin en su mbito de cobertura y en el tipo de actor institucional responsable de su formulacin y gestin. Introducir un criterio territorial en la gestin de las polticas, puede llegar a facilitar la implementacin a todos los niveles, tanto entre sectores como entre mbitos territoriales, y favorecer estructuras de coordinacin y subsidiaridad. Estas estructuras permiten establecer competencias que van a definir el tipo de gestin en cada nivel, determinando, a su vez, los tipos de articulacin necesarios, sean stos verticales dentro de cada sector, entre poltica nacional, regional y local; y horizontales, entre sectores, casi siempre complementarios como educacin y salud, infraestructura y fomento productivo. Las competencias tienen una doble naturaleza, poltica de un lado, ya que definen los espacios de poder en cada nivel territorial, y otra tcnica, al responder a un modelo particular de planeacin. El planteamiento de las competencias genera lgicas polticas y sistemas de incentivos

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particulares, que, en el caso de un modelo territorial, construyen una malla de gestin entre actores propios de cada territorio, concentrando esfuerzos y visiones. Como se puede apreciar en el siguiente cuadro, las polticas de cada nivel territorial forman parte del conjunto de polticas que pertenecen a los otros niveles, creando naturalmente una articulacin de actividades entre ellas. El nivel local es el lugar donde se ejecutan polticas locales, regionales, nacionales e internacionales. Lo que se requiere es crear mecanismos de articulacin que establezcan la sinergia necesaria para optimizar el impacto de cada proyecto (Echeverri, 2007)

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Tomado de Echeverri, Rafael (2007) Articulacin de polticas y participacin social Artculo presentado en el seminario Articulacin de Polticas en Salvador de Baha, Brasil

Es importante salir del equvoco comn de entender que el establecimiento y definicin de las competencias en la gestin es un tema exclusivo o predominantemente tcnico, ya que su definicin tiene un significado e inters poltico muy grande, lo que se demuestra en la enorme complejidad de los procesos que se dan para establecerlas, procesos polticos, fiscales y tcnicos. El modelo de gestin territorial busca redefinir los esquemas de competencias concentrados en el poder central, con fuertes arraigos clientelares, en los cuales subyacen estructuras de poder e intereses muy fuertes, tanto de operadores de poltica como de grupos sociales y polticos. Esta cesin de competencias a niveles ms territoriales, ms cerca de los actores sociales de base, no
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es un proceso fcil y ajeno a los conflictos, pero es necesario para establecer una gestin social de la actividad pblica. Los cambios en la gestin de las polticas, particularmente en las rurales, se han venido dando lentamente en los pases de la regin, siendo necesario mucha ms determinacin en la asignacin de competencias, que implica una delegacin de responsabilidades y funciones. En la mayora de modelos en los cuales se circunscriben las polticas hoy da predominan competencias localizadas a nivel nacional, con protagonismo del poder ejecutivo y estructuras altamente centralistas. Los cambios se han dado en primera medida con esquemas de desconcentracin y descentralizacin, que buscan crear instancias nacionales con localizacin en el territorio, pero falta an una cesin del poder que se encuentra tras la gestin de la inversin y la creacin de una institucionalidad corresponsable entre actores pblicos, sociales y privados en cada territorio. Este es uno de los grandes desafos del modelo territorial que busca una gestin pblica con mayor orientacin social, la construccin de una institucionalidad con autonoma territorial, que brinde la posibilidad a cada espacio de asumir la responsabilidad de su propio desarrollo, con definicin de metas cercanas a la realidad local y protagonismo de los actores directamente involucrados. La incapacidad de generar este tipo de institucionalidad ha sido uno de los principales limitantes y frenos de los procesos de descentralizacin y desconcentracin que tanto ruido hacen actualmente en los crculos de la administracin pblica.

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Ahora bien, al igual que es necesario una desconcentracin de la gestin, es igualmente importante emprender este tipo de procesos a partir de un marco de competencias definidas y concretas a cada nivel, pretender extralimitar responsabilidades y funciones, al contrario de favorecer una gestin corresponsable y una articulacin eficiente, genera procesos lentos y complejos que terminarn por detener y minimizar el impacto y fuerza de polticas definidas en red y con objetivos claros. De esta forma es posible identificar dos sentidos de la articulacin. Una que se produce entre diversas polticas en un mismo nivel territorial y otra que se produce entre los diversos niveles territoriales en una misma poltica. En ambos casos la institucionalidad creada para el ordenamiento territorial o para la descentralizacin proporciona mecanismos formales, respaldados en la normatividad y con expresiones concretas en el orden de mecanismos fiscales. (Echeverri, 2007) Este tipo de esquemas de interlocucin entre polticas y cada nivel, responden, dentro del modelo territorial, a una estructura propia de las fases de diseo y aplicacin de polticas pblicas y por tanto deben reconocer a quien corresponde cada fase y cuales son sus competencias particulares. En este sentido, se definen tres fases especiales, la formulacin y decisin poltica estratgica, las etapas de gestin y ejecucin, y las fases de seguimiento y control social. La primera fase, corresponde en gran medida al nivel nacional y particularmente al mbito de lo pblico y los formuladores de poltica. Sin embargo, pese a que la formulacin de la poltica parta del nivel central, requiere de un proceso de planeacin participativa en la identificacin del diagnstico y ms an de la visin que deber orientar el diseo de cada poltica. En el caso de las etapas de
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gestin y ejecucin, se propone un proceso corresponsable, de gestin compartida entre los actores sociales, pblicos y privados, apoyados en la institucionalidad creada para tal y con capacidad de generar marcos para las polticas locales y regionales. Finalmente, y de igual manera, la fase de seguimiento y control social corresponden a competencias de todos los niveles. Para poder establecer estas competencias, es necesario establecer muy claramente las delimitaciones territorial, que hoy da no se limitan a la estructura bsica de la divisin poltico administrativa de las naciones. La categora de entidad territorial se ha venido impulsando en diversas legislaciones para el caso de las regiones, generalmente entendidas como un conjunto de estados o departamentos. Esta divisin tiene sentido en tanto sea la respuesta institucional a un nivel territorial donde la poltica logra mayores niveles de pertinencia y eficiencia. Esto significa que no todas las polticas, no todos los temas, no todos los sectores son delegados en este nivel territorial. El nivel regional se considera una de las instancias claves para la articulacin de la gestin de polticas en temas concretos, particularmente a los temas relativos al desarrollo econmico, en medio ambiente, en infraestructura, energa o temas relativos a la malla urbana. Otra figura de tipo regional reconocida por la legislacin en casi todos los pases, en un nivel ms restringido de territorios reunidos para la gestin de estrategias de desarrollo, es la integracin de conjuntos de municipios para establecer una unin que se expresa en una institucionalidad pblica con capacidad de orientar polticas y gestionar proyectos especficos. Su denominacin vara de pas a pas con el nombre de asociaciones de municipios (Ej., Colombia), consorcios municipales (Ej. Brasil), mancomunidades municipales (Ej. Guatemala) o
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intermunicipalidad (Ej., Mxico). Muchas de estas uniones han mostrado eficiencia en temas como saneamiento bsico, manejo de cuencas y provisin de bienes pblicos regionales. El territorio aparece hoy como la instancia social, econmica e institucional a la cual se puede referir el proceso planificador. Este aparece como objeto de las polticas, al tiempo que se le reconoce como el sujeto que las gestiona. El punto de partida es el reconocimiento de la lgica de proximidad del tratamiento de las necesidades locales y regionales, que otorga claras ventajas a los actores locales o regionales para su enfrentamiento, pero al tiempo, el reconocimiento de que estos problemas les son propios. La lgica que busca la planeacin territorial est enmarcada en el concepto de planeacin de abajo arriba, en oposicin a las tradiciones de arriba abajo que han caracterizado los Estados centralistas. El territorio permite la concrecin de las visiones de futuro territorial, de potencialidades y provee un escenario de mayor viabilidad para las negociaciones que forman parte del ejercicio poltico o econmico. El territorio ofrece la posibilidad de comprender de mejor forma las estructuras de gestin, permite el manejo de informacin, la difusin de sistemas de innovacin y la participacin social directa. De esta forma el territorio aparece como un escenario natural de articulacin, por medio de la identificacin de proyectos estratgicos regionales o locales, de las potencialidades endgenas de llevarlos a cabo y de la integracin de las acciones de la poltica pblica involucrada en su propsito. En esencia, el territorio es el estructurante de la poltica, por ello son evidentes las ventajas de la planeacin territorial que reducen los costos de transaccin de la poltica, posibilita el descubrimiento de reas de sinergia, incrementa el control social y potencia las iniciativas de conglomerados econmicos y redes de gestin social.
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La planeacin territorial, dentro del modelo de gestin de polticas pblicas descrito, significa un sentido de subsidiaridad que implica el hecho de reconocer las capacidades de los territorios, en sus mbitos regionales y locales, para enfrentar en forma autonmica sus propios desafos de desarrollo, pero dentro de un marco de solidaridad con los niveles territoriales superiores, de forma que las competencias de la nacin estn determinadas por aquellos campos en los cuales el territorio no pueda suplir soluciones, sea porque desbordan sus lmites o porque carezcan de las capacidades para enfrentarlos. La subsidiaridad es en esencia articulacin de estrategias, de acciones, programas e inversiones entre los diferentes niveles y sectores. Esto da lugar a procesos de construccin de pactos negociados de gestin de las polticas entre el Estado central y los territorios, entre las diferentes polticas sectoriales y entre los actores sociales, agentes privados y pblicos. Los componentes de las polticas y de la inversin sometidos a estos procesos de asignacin pactados encuentran en la participacin social un carcter de legitimidad poltica que los valida y determina su valor como potenciador del desarrollo.

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