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Elecciones en Santa Fe 2013, una experiencia inédita: simultaneidad y boleta única.

Por Oscar M. Blando (*)

(*) Doctor en Derecho. Prof. Titular de Derecho Político, U.N.R. y Director de Reforma Política y Constitucional del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado de la Provincia de Santa Fe.

1.- Elecciones, federalismo y consenso.

Las elecciones primarias, abiertas y obligatorias (P.A.S.O.) de medio término de agosto de 2013 en la Provincia de Santa Fe1 tuvieron la particularidad –y fue un hecho inédito en la Argentina- de realizarse simultáneamente con la Nación pero a la vez, y esto es lo distintivo, conviviendo en un mismo acto, dos sistemas de votación diferentes: el de la boleta partidaria o sábana a nivel de cargos nacionales y la boleta única para cargos provinciales que la Provincia inauguró -exitosamente- en el año 20112.

La Provincia de Santa Fe, de acuerdo a sus potestades legales tiene la atribución de fijar además de su sistema electoral, el calendario electoral, en este caso, en las elecciones de sus autoridades provinciales y municipales (Artículo 72° inciso 15) de la Constitución Provincial, y las Leyes Provinciales correspondientes.

Santa Fe desde el año 2004 tiene el sistema de elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (Ley 12.367) que vino a suplantar a la derogada “ley lemas” vigente desde 1990. A su vez, con la aprobación de la Ley 13.156/2011 – Decreto Reglamentario 86/2011, estableció un nuevo sistema de votación: la Boleta Única. 2 Pueden verse sobre la implementación de la boleta única en Santa Fe, los textos de mi autoría: “Boleta única en Santa Fe. Evaluaciones y normativas”. Editado por el Gobierno de la Provincia de Santa Fe, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Noviembre de 2011 y “Evaluación sobre la primera implementación de la boleta única. El caso Santa Fe”, en libro “XI Jornadas Nacionales de Filosofía y Ciencia Política” Pablo Slavin, Compilador, Noviembre de 2011. También el artículo de doctrina en el Suplemento Constitucional de la Revista Jurídica La Ley, Secc. Doctrina del 27/09/2011, titulado: “Santa Fe y la implementación de la boleta única. Una experiencia exitosa”.

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En virtud de esas atribuciones el Poder Ejecutivo Provincial mediante Decreto Nro. 600/213, convocó a elecciones de cargos locales coincidente con las fechas para la elección de diputados nacionales3. Así, se debían elegir la mitad de los concejales de 51 municipalidades y la renovación total de autoridades de 311 localidades (comisiones comunales y controladores de cuentas). A su vez, se debían elegir Intendentes en ocho localidades4.

Aunque muchas veces olvidado y otras tantas distorsionado, según nuestra Constitución Nacional, rige el principio histórico político que sostiene que las provincias conservan el poder no delegado al gobierno federal (art. 5, 121,122 y 123) y en materia electoral, éstas tiene el derecho a dictarse sus propias normas electorales y de partidos y el sistema electoral aplicable. Es la consecuencia de la materialización de la autonomía provincial en cuestiones electorales.

Sin embargo, cuando las provincias deciden realizar elecciones simultáneas con las nacionales, ello trae una serie de consecuencias específicas en materia electoral: la aplicación de una antigua ley nacional que está vigente pero que debiera revisarse en el Congreso Nacional en resguardo, precisamente, de esos poderes autonómicos no delegados a la Nación. En efecto, la ley 15.262 de 1959 de simultaneidad de elecciones (y su decreto reglamentario 17.265/59)5 establece que al adherirse una Provincia al régimen de simultaneidad de elecciones, su celebración tiene lugar bajo la autoridad superior de la Junta Electoral Nacional respectiva, es decir, se realizan los comicios bajo las mismas autoridades de comicio y de escrutinio nacionales y no provinciales. Pero también implica otras cuestiones: la oficialización y distribución de boletas de sufragio a cargo de las autoridades nacionales y claramente se hace referencia a la boleta partidaria (o “sábana”), boleta que, dice la norma, “el sufragante depositará en un solo sobre y se empleará una sola urna”.

Santa Fe renovaba para estas elecciones, nueve diputados nacionales. Se elegían Intendentes en las localidades de: Armstrong, El Trébol, Fray Luís Beltrán, San José del Rincón, Las Toscas, Puerto General San Martín, Recreo y Roldán. 5 La ley Nacional 15262 y su decreto reglamentario 172665/59 permiten a las provincias “…realizar sus elecciones provinciales y municipales simultáneamente con las elecciones nacionales” (art.1) e incluso admiten que “las provincias cuyas normas constitucionales les impidan acogerse al régimen previsto en esta ley, podrán celebrar simultáneamente elecciones nacionales, provinciales y municipales, en la misma fecha y en el mismo local, previo acuerdo de las juntas electorales respectivas con la Junta Electoral Nacional” (art.4).
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La jurisprudencia nacional ha ratificado dicha normativa -y sus consecuencias- para el caso que las provincias decidan la simultaneidad de las elecciones provinciales con las nacionales: la Cámara Nacional Electoral ha dicho: “la decisión voluntaria de celebrar los comicios locales en la misma fecha que los nacionales determina, inexorablemente, la necesidad de sujetarse en determinados aspectos a lo dispuesto por la legislación federal y a sus autoridades de aplicación”6. A su vez, la Corte Suprema de Justicia Nacional tiene dicho que: “en los términos de la ley 15.262 la decisión de realizar las elecciones provinciales o municipales simultáneamente con las elecciones nacionales determina que las mismas se lleven a cabo bajo las mismas autoridades de comicio y de escrutinio (art. 1 º). El art. 2º dispone que la decisión deberá ser comunicada al Poder Ejecutivo Nacional con una antelación de por lo menos 60 días, debiendo especificarse las autoridades a elegir, el sistema de adjudicación de las representaciones y las demarcaciones electorales convocadas para el acto (art. 2º). En tales términos la oficialización de las boletas de sufragio y su distribución quedarán a cargo de la Junta Electoral Nacional, a cuyos efectos las autoridades locales remitirán las

correspondientes listas de candidatos oficializados (art. 3º). Si bien la proclamación de los candidatos provinciales electos será efectuada por las autoridades locales, es la Junta Electoral Nacional la que debe remitirles los resultados del escrutinio, el acta final y, en su caso, los antecedentes respectivos”7

Concretamente, la adhesión sin más al régimen de simultaneidad de elecciones podía significar en nuestra Provincia arrasar con la conquista del sistema de votación que inauguró exitosamente Santa Fe en el país en el 2011: la boleta única.

Ante ello, gobierno y oposición, en resguardo no sólo del sistema de votación elegido sino invocando esos poderes autonómicos arriba apuntados, decidieron resolver el dilema sobre la base del consenso democrático: aseguraron en una norma específica –la ley 13333- las circunstancias en que el Poder Ejecutivo –el actual y los subsiguientespuede convocar elecciones simultáneas con Nación pero además, garantizaron -a raíz

Cámara Nacional Electoral- Fallo del 23 de Setiembre de 2011. Legajo apelación en autos caratulados: “Alianza Unión para el Desarrollo Social s/nulidad Acta N° 2 de la Junta Electoral Nacional”, Expte. N° 80715/11@ (Expte. N° 5152/2011 CNE)- Corrientes- Fallo N° 4693/2011. 7 C.S.J.N.: “Partido Justicialista Distrito Capital Federal s/ acción declarativa de certeza”.- Buenos Aires, 29 de abril de 2003.

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del veto propositivo8 del Gobernador Antonio Bonfatti que fue unánimemente aprobado- la cláusula que establece que cuando el P.E. “disponga la realización simultánea y conjunta de elecciones municipales y/o comunales con los comicios para la elección de autoridades nacionales, se aplicará a aquellas el sistema de boleta única previsto en la Ley Provincial Nº 13.156”.

En virtud de ese mandato y de los acuerdos políticos laboriosamente alcanzados, el gobierno provincial inició las tratativas con la justicia federal con competencia electoral en Santa Fe y sustancialmente, con la máxima autoridad nacional en la materia: la Cámara Nacional Electoral. Y allí otra vez primó la razonabilidad y la justicia electoral nacional –y el Tribunal Electoral Provincial- comprendieron las razones que justificaban mantener, aún con elecciones simultáneas, y para la elección de los cargos locales, la boleta única.

En un hecho sin antecedentes en la práctica política nacional y en la jurisprudencia electoral, se firma un Convenio de colaboración9, donde además de reconocerse la utilización de la boleta única para los cargos provinciales, se especificaron reglas y normas comunes en tema no menores y que requerían una específica implementación y coordinación: un único padrón electoral, donde esta vez tenía la particularidad de la incorporación de los jóvenes de 16 y 17 años -que a su vez no podían votar a los cargos provinciales por impedimento de la Constitución santafesina10-, las autoridades de mesa comunes para ambos comicios y su capacitación y todo lo significaba el concreto proceso de emisión del voto que debería realizar el elector: mesas de votación comunes,

Según la Constitución de Santa Fe en su art. 59, segundo párrafo, en casos de veto parcial el Poder Ejecutivo puede proponer “enmiendas” al proyecto de ley que, si ambas cámaras las aprueban por mayoría, queda convertido en ley. 9 El Convenio se realiza “entre el Juzgado Federal con competencia electoral del Distrito Santa Fe, la Excma. Cámara Nacional Electoral, representados ambos por el Dr. Reinaldo Rubén Rodríguez, el Tribunal Electoral de la Provincia, representado por la Dra. María Angélica Gastaldi y el Gobierno de la Provincia de Santa Fe, representado por el Sr. Ministro de Gobierno y Reforma del Estado, Rubén Darío Galassi… cuya finalidad consiste en coordinar normas comunes que regirán las elecciones Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias a celebrarse el día 11 de agosto del año en curso, conforme a lo dispuesto mediante los respectivos decretos de convocatoria, y en las que se elegirán precandidatos a diputados nacionales titulares y suplentes y se procederá a la renovación de precandidatos a Intendentes, Concejales, Comisiones Comunales y Contralores de Cuentas. Por lo que se regirá bajo las siguientes cláusulas y condiciones…”. 10 El art. 29 de la Constitución provincial establece que “son electores todos los ciudadanos, hombres y mujeres, que hayan alcanzado la edad de dieciocho años…”, por lo que los jóvenes de 16 y 17 años, sólo pudieron votar a diputados nacionales pero no para cargos locales.

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urnas diferentes (una para cada categoría a elegir) y cuarto oscuro para la emisión del sufragio nacional y un box para el voto provincial ubicado a la vista de autoridades.

En efecto, el tema más delicado y que debió ser previsto con detalle, fue el procedimiento para votar con elecciones simultáneas y con dos sistemas de votación diferentes. Así la Cláusula Novena del Convenio de colaboración, estableció:

“Mesas de votación y urnas. Las mesas de votación serán comunes para ambos actos electorales. Por cada mesa electoral se preverá un cuarto oscuro para la emisión del sufragio nacional, y un box para el voto provincial; este último estará emplazado fuera del cuarto oscuro y a la vista de las autoridades de mesa, a los fines de permitir a estas ejercer un control adecuado de la emisión del voto. Los electores se acreditarán y sufragarán de a uno a la vez para ambas categorías de cargos, a fin de mantener el orden y un funcionamiento adecuado de la mesa de votación. Cada mesa de votación para electores argentinos dispondrá de dos urnas, una destinada a los sufragios relativos a las categorías nacionales y otra para las categorías locales. Las autoridades de mesa deberán controlar que los electores introduzcan el voto que corresponda a cada categoría en la urna correspondiente”.

La Provincia implementó prácticamente este procedimiento que fue ampliamente difundido en los medios de comunicación. El Manual para la Ciudadanía que elaboró nuestro Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado, se distribuyó entre la población, estableciendo los siguientes pasos:

Paso 1) El elector debe presentarse en el lugar de votación y acreditar su identidad con su documento.

Paso 2) El presidente de mesa le dará al elector un sobre para la boleta tradicional. El elector se dirigirá al cuarto oscuro y elegirá la boleta para Diputados Nacionales de su preferencia, la introducirá en el sobre y al salir depositará el sobre en la urna correspondiente.

Paso 3) Posteriormente, el presidente de mesa le dará al elector la boleta única y un bolígrafo. En el box, marcará la opción de su preferencia para los cargos locales (para 5

que el voto sea válido deberá marcar una sola opción por boleta), luego doblará la boleta por las líneas impresas al dorso y al salir la depositará en la segunda urna.

Paso 4) Finalmente, el elector firmará el padrón y el presidente de mesa le entregará una constancia de emisión del voto con su firma.

Uno de los afiches públicos especificaba:

Los santafesinos, una vez más, votaron no sólo lo hizo masivamente y a niveles históricos, -y pese a las particulares circunstancias vividas en la ciudad de Rosario, horas antes de las elecciones11- sino habiendo comprendido la dinámica de este novedoso proceso electoral, sin mayores dificultades, pudiendo expresarse autónoma y libremente. Contribuyeron las autoridades de mesa designadas y una correcta capacitación y otra vez funcionaron los mecanismos de difusión pública provincial -que incluyeron encuentros presenciales en Nodos y distritos- en torno a divulgar a la ciudadanía sobre cómo sería votar en elecciones simultáneas y con dos sistemas de
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Una implosión de dolor y conmoción hizo temblar la ciudad de Rosario. El martes 6 de agosto, es decir, cinco días antes de las elecciones primarias, una catástrofe sacudió los cimientos de unos de los barrios más tradicionales de la ciudad, producto de una explosión en el subsuelo de un edificio que dejó como saldo varias personas fallecidas, y decenas de heridos.

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votación diferentes. Y también otra vez, como en 2011, el Ministerio de Educación contribuyó con esa inmensa tarea de información y capacitación, con la realización de jornadas y simulacros de votación de las que participaron miles de jóvenes - que por primera vez emitirían su voto- a lo largo de toda la Provincia.

Pero vale reconocer desde lo institucional, en estos tiempos tumultuosos y muchas veces de discordia, la experiencia inédita en materia electoral que tuvo como escenario a Santa Fe y como protagonistas a Gobierno y oposición, justicia nacional y provincial. Y sobre la base del consenso, la madurez y el reconocimiento de la autonomía de la Provincia, en este caso, en cuestiones electorales, se logró superar delicados inconvenientes, complejos procedimientos que requerían necesarios acuerdos.

Desde luego que se puede mejorar y ajustar detalles, y atendiendo a ello, se realizaron una serie de evaluaciones proyectadas desde el Gobierno provincial.

2.- Evaluación del voto en las elecciones primarias de 2013 en Santa Fe.

Como se realizara en el año 2011, el Gobierno Provincial y específicamente, desde a Dirección de Reforma Política y Constitucional del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado a mi cargo, realizó un Informe sobre el Voto en las Elecciones 2013, concretamente una Evaluación de la naturaleza del voto nulo en los comicios provinciales12. También se realizará a los fines comparativos, una evaluación similar para las elecciones generales del 27 de octubre.

El documento da cuenta de los resultados alcanzados a partir de la observación y análisis de una muestra de 12.044 boletas correspondientes a 36 urnas de igual cantidad de mesas de toda la Provincia, seleccionadas para atender a la heterogeneidad territorial, poblacional y política de Santa Fe.

El equipo de trabajo de nuestra Dirección que realizó la evaluación, se integró con la Mg. Lourdes Lodi y la Lic. Luciana Araya, ambas de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la U.N.R.

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El estudio comprende a los 19 departamentos y se consideran no sólo municipios sino también comunas, reparando en la diversidad en cuanto al signo partidario de los gobiernos de cada localidad. Asimismo, se tomaron especialmente como casos de estudio aquellas ciudades en las que este año se elijen Intendentes13, lo cual habilita a comparar porcentajes y naturaleza de votos nulos, válidos y blancos entre distintas categorías electorales, tal como se realizó luego de los comicios de 2011.

Las Conclusiones del Informe fueron las siguientes:

* Las Elecciones Primarias Abiertas del 11 de agosto de 2013 tuvieron en la provincia de Santa Fe un porcentaje de participación ciudadana del 73.20%, siendo, en esta oportunidad, el nivel de asistencia superior a las tres elecciones primarias anteriores y muy cercano al porcentaje de asistencia de la Elección General del año 2011 (que fue de 74.86%). Este valor es significativo si se considera que las Elecciones Primarias suelen contar con menores niveles de asistencia que la Elección General, y que, -paralelamente-, en las elecciones de medio término en las que no se eligen cargos ejecutivos a nivel nación y provincia suele haber menos afluencia a las urnas por parte de la ciudadanía.

* Según los datos que se desprenden del presente estudio, las Elecciones Primarias Abiertas 2013 en la Provincia de Santa Fe arrojaron un total de 90,90% de votos válidos, un 2,30% de votos en blanco y un 6,80% de votos nulos, tomando agregadamente a las elecciones a Intendentes (en 6 localidades) y Concejales/Miembros Comunales. Si disociamos las categorías electorales vemos, al igual que en 2011, que el porcentaje de votos válidos es mayor para la categoría de Intendentes que para la de Concejales/Comunales, lo cual es producto tanto de un menor número de votos blancos como de votos anulados en la primera categoría, siendo el peso de los anulados mayor para la elección legislativa que para la ejecutiva.

1 En esta oportunidad solo se observan 6 de las 8 localidades provinciales que elijen Intendente este año, puesto que en las otras 2 no hubo elecciones primarias.

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Porcentaje por Tipo de Voto sobre 12.044 boletas analizadas

votos nulos| 6,80%

votos en blanco| 2,30%

votos válidos| 90,90%

Respecto a la evolución de porcentajes y tipología de votos entre la Elección Primaria 2013 y la Elección Primaria 2011, vemos que en la primaria 2013 hubo un aumento de porcentaje de votos válidos respecto a su antecesora, equiparando los niveles de votos válidos propios de las elecciones con el sistema tradicional de boleta partidaria, utilizado antes de 2011.

* En cuanto a las causas y motivos de anulación de voto, la observación puso en evidencia que la mayoría de los votos nulos se encuentra dentro de una de las 3 tipologías principales:

1) el elector marca más de una opción (40,34%);

2) el elector no marca ninguna opción (40,22%)

3) aparecen tachones o expresiones ajenas al proceso electoral (15,16%). Para las otras tipologías de votos nulos, el análisis tuvo como resultado porcentajes inferiores al 3%, incluso para cuatro de las tipologías predefinidas no se encontró ni siquiera una sola boleta representativa.

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Tipología de Votos Nulos - Total Muestra
Tachones o expresiones ajenas al proc. electoral. | 15,16%

Otros| 1,84%

No marca ninguna opción| 40,22%

Marca clara por una opción realizada fuera del casillero | 2,44% Marca más de una opción| 40,34%

Si comparamos estos resultados respecto a la Elección Primaria 2011 los hallazgos más relevantes son:

a) El notable aumento de los votos con tachones o expresiones ajenos al proceso electoral. Esta tipología de “voto bronca” o “voto castigo” ascendió del 4,5% de los votos anulados en 2011 a un total del 15,16% de los votos nulos en las primarias 2013. Un punto fundamental a tener en cuenta es que los votos anulados de esta forma no son precisamente producto de desconocimiento o desinformación, sino más bien, de una voluntad expresa de anulación del voto por parte del elector.

b) A diferencia de la Elección Primaria 2011 en que la categoría de votos nulos más cuantiosa fue aquella en que el elector no marca ninguna opción, este año la tipología que encabeza el ranking de votos nulos fue la de aquellos en que el votante marcó más de una opción electoral, alcanzando un porcentaje del 40,34% de los votos (en 2011 fue del 30%). Si bien se podría considerar que esto es producto del desconocimiento de cómo votar por parte del electorado, lo que se deduce de la observación de las boletas es que muchos de los votos que entran en esta tipología fueron anulados voluntariamente: el elector realizaba marcas en todos los casilleros (otra expresión de “voto bronca”).

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Hallamos también muchos votos con marcas para candidatos de diferentes frentes electorales, por lo que consideramos que esta tipología de voto nulo disminuirá necesariamente en la Elección General del 27 de octubre próximo, en la que ya no hay internas dentro de frentes o partidos.

c) En la Elección Primaria 2011 la mayoría de los votos nulos se encontraba dentro de la categoría de votos sin marcar (64% del total). En esta oportunidad, el porcentaje de votos sin marca en estas elecciones, descendió al 40,22% de la muestra observada, lo cual, -consideramos-, constituye un avance en lo que respecta al conocimiento del Sistema de Boleta Única por parte del electorado. Más allá de esto, el porcentaje sigue siendo elevado planteando la necesidad de considerar en un fututo la posible eliminación del casillero para el voto en blanco en caso de darse la reforma de la Ley de Boleta Única.

Creemos que quienes no realizan una marca en la boleta lo que desean es votar en blanco y no anular voluntariamente ese voto.

d) El 2,44% de los votos contabilizados por las Autoridades de Mesa como nulos entran dentro de la tipología que engloba a aquellos en que el elector realiza una marca clara por una opción pero fuera del casillero de votación. Si bien en la mayoría de las mesas observadas este tipo de votos fueron clasificados como válidos, se evidencia ambigüedad a la hora de darlos por nulos o no, debido a la falta de claridad de la Ley de Boleta Única en torno a esta clase de marca.

e) El bajo número o la inexistencia de votos dentro de las otras tipologías es una muestra de las fortalezas del sistema de Boleta Única en lo que a material de confección, desempeño de las Autoridades de Mesa y transparencia respecta.

Recordemos que no se encontraron dentro de las treinta y seis urnas observadas boletas falsas o adulteradas, tampoco boletas sin firma del Presidente de Mesa y sólo un caso de boleta rota.

* En estas Primarias 2013 la simultaneidad de las elecciones provincial y nacional permitió comparar el impacto de los dos sistemas -el de boleta única y el de boleta 11

partidaria- sobre los porcentajes de votos válidos, nulos y blancos en base a la misma muestra. Un hallazgo interesante de esta elección fue que, por primera vez a nivel nacional y con sistema de boleta partidaria, el porcentaje de votos nulos superó al de votos en blanco. Esto puede deberse al mismo motivo que adujimos en la elección con boleta única: la anulación, en gran medida, no se debe a desconocimiento del sistema de votación por parte del elector, sino a una voluntad explícita de querer anular su voto. En este sentido, no debe imputársele el crecimiento del voto nulo al sistema de Boleta Única utilizado a nivel provincial sino a un posible clima o humor social de cuestionamiento político y/o rechazo hacia la oferta electoral, tanto provincial como nacional. En la misma línea, los resultados del ejercicio comparado nos permiten argumentar que la opción por el voto en blanco no depende tanto del sistema de votación que se utilice, sino mayormente de una opción conciente o hábito de no votar por parte del elector. Nótese también que, tal como se demostró en este estudio y en las evaluaciones realizadas en 2011, la proporción de votos en blanco es generalmente más elevada en los comicios para cargos legislativos que en aquellos para cargos ejecutivos. Esto se debe, - creemos-, al tipo de lista sábana vertical (plurinominal, cerrada y bloqueada) en la que se presenta la oferta electoral para los cargos legislativos en los distintos niveles: local, provincial y nacional.

Comparación porcentajes tipo de voto 3,16% 2,41% 6,30% 1,43% 6,90% 2,60%
votos nulos

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

votos en blanco

94,43%

92,27%

90,50%

votos válidos

Diput. Nac.

Intendentes

Concejales

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* Debe reconocerse a partir de los datos presentados en este Informe –más allá de las causas o motivaciones que conducen a anular el voto- el 90% de los electores santafesinos emitió su voto correctamente, validándolo con marcas claras, de acuerdo a las pautas establecidas en la campaña de difusión y capacitación desarrollada desde el Gobierno de la provincia de Santa Fe.

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