MENDES PEREIRA Banco Mundial No Campo 2010

O Banco Mundial e a construo poltico-intelectual do combate pobreza
Joo Mrcio Mendes Pereira

Todo poder nos dado para que o usemos, e no para que o embrulhemos num guardanapo, evitando arrisc-lo. Robert McNamara, discurso na reunio anual do Conselho de Governadores do Banco Mundial em 30 de setembro de 1968
Criado em 1944 e em operao desde 1946, o Banco Mundial sempre explorou a sinergia entre emprstimos e pensamento econmico para ampliar a sua inuncia e institucionalizar a sua pauta de polticas em mbito internacional. Em pesquisa recente,1 desenvolveu-se a hiptese de que o Banco Mundial age, desde as suas origens, ainda que de diferentes formas, como um ator poltico, intelectual e nanceiro, e o faz devido sua condio singular de emprestador, formulador de polticas, ator social e veiculador de ideias produzidas pelo mainstream anglo-saxnico e disseminadas por ele ou produzidas por ele, em sintonia com o mainstream sobre o que fazer, como fazer, quem deve fazer e para quem, em matria de desenvolvimento capitalista. Desde os anos 1950 o Banco gura no centro do debate internacional sobre desenvolvimento, do qual uma das principais dimenses a reduo da pobreza. Contudo, pouco se estudou como a sua atuao poltico-intelectual contribuiu para vincular desenvolvimento superao da pobreza e instituir ambos os temas como objetos legtimos de pesquisa econmica e de polticas pblicas. Nesse sentido, prope-se neste artigo uma histria da ideia de combate pobreza advogada pelo Banco. Para isso, remonta-se aos anos de McNamara na presidncia do Banco, quando essa bandeira foi enxertada e entronizada na instituio, relacionando-a com as tenses da guerra fria, a reviso da poltica norte-americana de ajuda externa ao desenvolvimento e os debates no interior do mainstream econmico. Em seguida, discute-se o porqu do esvaziamento da ideia de combate pobreza na agenda operacional do Banco durante a primeira metade dos anos oitenta, para depois analisar-se o seu retorno a partir de 1986-87, associado governabilidade dos programas de ajustamento estrutural promovidos pelo Banco em conjunto com o Fundo Monetrio Internacional. Na sequncia, argumenta-se como o Banco Mundial se voltou para a neoliberalizao da poltica social, prescrevendo e legitimando programas de aliviamento paliativo e focalizado da pobreza como instrumentos preferenciais de ao dos Estados nacionais no mbito da questo social. No conjunto, mostra-se a continuidade bsica entre algumas premissas que orientavam as prescries do Banco nos anos setenta e no incio dos anos noventa, como a conana no efeito derrame e uma viso de poltica social centrada em mnimos sociais.
A expanso do Banco Mundial durante a gesto McNamara (1968-1981)

A chegada de Robert McNamara, em abril de 1968, presidncia do Banco Mundial marcou profundamente a histria da instituio. Antes de ocupar o cargo, McNamara havia estudado e lecionado na Harvard Business School, presidido a Ford Motor Company e integrado o conselho consultivo da Fundao Ford. Indicado para o cargo de Secretrio de Defesa dos Estados Unidos por Kennedy em 1961 e mantido por Johnson, teve um papel de destaque na atuao dos EUA na guerra do Vietn. Se, antes da sua chegada, o Banco era quase um apndice do Tesouro dos EUA,2 com ele a instituio se aproximou mais da rea poltica do que da rea econmica do Estado norte-americano.
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No por acaso, a marca mais forte da sua gesto era a conexo entre segurana e desenvolvimento. O reconhecimento do fracasso da via predominantemente militar seguida pelos EUA no Vietn reforou a ideia de que a segurana dos EUA dependia no apenas das armas, mas tambm da preservao da ordem poltica, a ser obtida, pensava-se, por meio de crescimento econmico, melhoria dos indicadores sociais bsicos e reduo da desigualdade socioeconmica. Num livro publicado pouco antes de assumir o novo emprego no Banco Mundial, McNamara3 armou que a pobreza e a injustia social podem pr em perigo a segurana do pas tanto quanto qualquer ameaa militar. Para ele, a relao entre pobreza e instabilidade poltica era vlida para qualquer sociedade marcada por desigualdades profundas. Tendo em vista o processo mais amplo de alargamento da distncia entre naes ricas e pobres no ps-guerra, McNamara considerava seguindo a mesma linha de outros intelectuais do establishment norte-americano, como W. W. Rostow4 que o atraso econmico de alguns pases e as contradies da modernizao capitalista em outros abriam as portas para a inuncia comunista:
Dada a relao existente entre a estagnao econmica e a incidncia da violncia, os anos que aguardam as naes situadas na parte meridional do globo aguram-se lgubres. Isso seria verdadeiro mesmo que no existisse qualquer ameaa de subverso de ordem comunista, como, evidentemente, existe. Tanto Moscou como Pequim (...) consideram o processo de modernizao um ambiente ideal para a expanso do comunismo.5
A partir desse diagnstico, o ento Secretrio de Defesa sintetizou o que consistiria na condio da manuteno da supremacia norte-americana no mundo:
Permanece o fato incontestvel de nossa segurana estar diretamente ligada segurana desse novo mundo em desenvolvimento (...). Numa sociedade que est se modernizando, segurana signica desenvolvimento (...). Sem desenvolvimento interno, pelo menos em grau mnimo, ordem e estabilidade so impossveis.6
Desde o seu incio, a gesto McNamara foi inuenciada pelo impacto da guerra do Vietn sobre a poltica externa estadunidense. medida que se desmanchava o consenso bipartidrio em relao poltica externa, a poltica de conteno (containment) que havia moldado as aes norte-americanas desde 1947 foi sendo abandonada no nal dos anos sessenta e incio da dcada seguinte. A mesma onda erodiu as bases de apoio da assistncia externa ao desenvolvimento no mbito domstico e encerrou a aquiescncia congressual sobre assuntos externos. O corolrio disso foi a ingerncia cada vez maior do Congresso sobre decises relativas poltica externa bilateral e multilateral, o que inclua uma scalizao mais detalhada acerca da participao dos EUA no Banco Mundial.7 A gesto McNamara operou nesse contexto e, em larga medida, o objetivo de consolidar o Banco como uma agncia de desenvolvimento foi, em grande parte, uma resposta quela situao. O governo norte-americano apoiou ativamente esse movimento. No nal da dcada de sessenta e incio da seguinte, cresceu a convico em Washington de que era necessrio aumentar a assistncia multilateral em relao ajuda bilateral. Assim, numa mensagem enviada ao Congresso em setembro de 1970, Nixon props uma reorganizao ampla do programa de ajuda bilateral e um reforo ajuda multilateral. Para o governo, os bancos multilaterais de desenvolvimento (BMDs) poderiam alavancar fundos para os pases da periferia, importantes do ponto de vista geopoltico, sem desgastar ainda mais o apoio domstico assistncia internacional. Alm disso, a roupagem multilateral permitiria aos EUA despolitizar a assistncia externa e evitar tenses diretas com certos governos, como poderia ocorrer pela via bilateral. A nfase na assistncia multilateral tambm aliviaria os custos nanceiros da poltica externa norte-americana, num contexto de diculdades econmicas para os EUA.8 Por m, a roupagem multilateral dos BMDs permitiria a Washington contornar as crticas internas guerra do Vietn e ao apoio dos EUA a golpes militares e regimes ditatoriais que se espalhavam pelo ento chamado Terceiro Mundo.9 Em seu primeiro discurso como presidente, McNamara fez um balano socioeconmico dos anos sessenta e chegou concluso de que a imagem nal era nitidamente desapontadora.10 Em primeiro
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lugar, porque a desigualdade de renda no sistema internacional havia aumentado; em segundo lugar, porque a maior parte da populao permanecia em condies de pobreza,11 apesar do aumento das taxas de crescimento econmico em grande parte dos pases da periferia. Essa avaliao implicava o reconhecimento de que o estilo de desenvolvimento capitalista dominante havia falhado e que o esperado efeito derrame no tinha ocorrido.12 Assim, para McNamara, j no era mais vlido considerar que crescimento econmico necessariamente levava reduo da pobreza. Era preciso distingui-los analiticamente, o que abria espao para que ambos pudessem ser abordados de maneira separada e direta. Por outro lado, McNamara se recusou a admitir que a reduo da pobreza pudesse vir a expensas da promoo do crescimento, como armava a imensa maioria dos economistas do Banco naquela poca, e durante toda a sua gesto insistiu na centralidade do crescimento econmico.13 Lanada para o quinqunio 1968-73, a orientao da reduo direta da pobreza dava sequncia a mudanas na composio setorial da carteira do Banco iniciadas pela gesto de George Woods (1963-68), porm numa escala muito maior. McNamara anunciou a agricultura (na verdade, a agropecuria), como o setor que teria a maior expanso dentro do portfolio, com a justicativa de que constitua o fator-chave para o crescimento econmico na maioria dos pases em desenvolvimento,14 da qual viveriam dois teros da populao daqueles pases.15 Tambm passariam a ter mais importncia na carteira do Banco os projetos da rea social tradicionalmente considerados no-produtivos, por no gerarem retornos econmicos imediatos em moeda forte como educao, fornecimento de gua potvel, saneamento bsico, nutrio, sade primria, habitao urbana e planejamento familiar. Alm de cmbios na alocao setorial, McNamara determinou mudanas na destinao geogrca dos emprstimos. Os desembolsos para a sia deveriam ser intensicados em particular, para dar conta do retorno da Indonsia como cliente do Banco aps o golpe militar, apoiado pelos EUA, que levou Suharto ao poder16 , mas os alvos prioritrios seriam a frica e a Amrica Latina.17 A Tabela 1 compara a carteira de emprstimos do Banco durante a gesto McNamara e a anterior, desagregando os dados por grupos de pases. A Tabela 2, em seguida, compara a fatia de cada setor na carteira do Banco no mesmo perodo.
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Tabela 1. Volume de emprstimos do Banco Mundial entre 1961-82. Milhes de dlares

Anos 1961-69 Faixa de Renda Total Japo, Taiwan, Espanha, Finlndia, Nova Zelndia, Austrlia, Itlia, Cingapura, Israel, frica do Sul, Dinamarca, Noruega, Islndia, Irlanda, Grcia e ustria Pases N de clientes 93 Total 9.436 Bahamas, Chipre, Finlndia, Grcia, Islndia, Irlanda, Israel, Nova Zelndia, Cingapura, Espanha e Taiwan Arglia, Argentina, Barbados, Bolvia, Bsnia-Herzegovina, Botsuana, Brasil, Camares, Chile, Colmbia, Congo, Costa Rica, Crocia, Djibuti, Dominica, Repblica Dominicana, Equador, El Salvador, Fiji, Gabo, Guatemala, Indonsia, Ir, Iraque, Jamaica, Jordnia, Coreia do Sul, Lbano, Macednia, Malsia, Maldivas, Maurcio, Mxico, Marrocos, Om, Panam, Papua NovaGuin, Paraguai, Peru, Filipinas, Portugal, Romnia, Senegal, Eslovnia, Ilhas Salomo, Suazilndia, Sria, Tailndia, Trinidad e Tobago, Tunsia, Turquia, Uruguai, Venezuela, Samoa Oeste e Iugoslvia. Afeganisto, Bangladesh, Benin, Burquina Fasso, Burundi, Repblica Central Africana, Chade, China, Comores, Costa do Marm, Egito, Guin Equatorial, Etipia, Gmbia, Gana, Guin, Guin-Bissau, Guiana, Haiti, Honduras, ndia, Qunia, Laos, Lesoto, Libria, Madagascar, Malui, Mali, Mauritnia, Mianmar, Nepal, Nicargua, Nger, Nigria, Paquisto, Ruanda, Serra Leoa, Somlia, Sri Lanka, Sudo, Tanznia, Togo, Uganda, Vietn, Imen, Zaire, Zmbia e Zimbbue Anos 1969-82 (a) Pases N de clientes 114 Total 90.421
Renda alta
16
1.659
11
1.581
Renda mdia
Afeganisto, Argentina, Arglia, Bolvia, Botsuana, Brasil, Camares, Chile, Chipre, Colmbia, Congo, Costa do Marm, Costa Rica, Coreia do Sul, El Salvador, Equador, Filipinas, Gabo, Guatemala, Ir, Iraque, Iugoslvia, Jamaica, Jordnia, Malsia, Malta, Marrocos, Maurcio, Mxico, Panam, Papua Nova-Guin, Paraguai, Peru, Portugal, Senegal, Sria, Suazilndia, Tailndia, Trinidad e Tobago, Tunsia, Turquia, Uruguai e Venezuela
43
4.467
55
54.747
Renda baixa
Benin, Burquina Fasso, Burundi, Chade, Etipia, Gana, Guiana, Guin, Haiti, Honduras, ndia, Indonsia, Lesoto, Libria, Madagascar, Malui, Mali, Mauritnia, Nicargua, Nger, Nigria, Paquisto, Qunia, Repblica Central Africana, Serra Leoa, Somlia, Sri Lanka, Sudo, Tanznia, Togo, Uganda, Zaire, Zmbia e Zimbbue
34
3.309
48
34.093
Fonte: Kapur et al. (1997: 140 e 234). (a) O perodo McNamara inclui os compromissos de 1 de julho de 1968 a 30 de junho de 1982, com base no pressuposto de que os compromissos de emprstimo feitos durante o ano scal de 1982 reetem decises e preparao realizadas sob McNamara.
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Tabela 2. Emprstimos do Banco Mundial por setor 1961-82

Setores Transporte, energia e telecomunicaes (b) Agricultura Educao Populao, sade e nutrio Desenvolvimento urbano gua e saneamento Outros (c) 1961-69 64.1 12.2 2.5 0 0 1.7 19.5 1969-73 (a) 47 20 5 1 menos de 0.5 5 21.5 1974-82 35 29 4 1 2 5 24
Fonte: Kapur et al. (1997: 141 e 235). (a) O perodo McNamara inclui os compromissos de 1 de julho de 1968 a 30 de junho de 1982, com base no pressuposto de que os compromissos de emprstimo feitos durante o ano scal de 1982 reetem decises e preparao realizadas sob McNamara. (b) Inclui minerao. (c) Inclui as seguintes rubricas: crditos para importao industrial; assistncia tcnica e crditos para importao comercial; nanas; indstria e ajustamento estrutural.
Em nome do ataque pobreza, os emprstimos para o quinqunio 1968-73 deveriam ultrapassar a marca do que havia sido desembolsado nos primeiros vinte anos de operaes. E para cada Estado cliente foram estabelecidas metas anuais de emprstimos e se deniu que a ecincia prossional de cada funcionrio seria avaliada segundo o volume de recursos envolvido nos projetos sob sua responsabilidade.18 O imperativo de mover o dinheiro a qualquer custo se tornou, desse modo, um dos traos mais marcantes da cultura organizativa do Banco. Para criar a demanda pelos seus recursos nanceiros, o Banco enviava seus tcnicos para que vendessem projetos nanciveis aos governos dos Estados clientes.19 Por sua vez, do ponto de vista governamental, o acesso ao dinheiro do Banco funcionava como um catalisador de emprstimos externos pblicos e privados. Como parte desse movimento expansivo e da crescente nfase no setor rural, em 1969 o Banco se articulou s fundaes Ford e Rockefeller para criar uma rede internacional de centros de pesquisa agrcola para impulsionar a difuso mundial dos pacotes de modernizao tecnolgica da chamada revoluo verde. A iniciativa culminou em 1971 com a criao do Grupo Consultivo para a Pesquisa Agrcola Internacional (CGIAR).20 De imediato, o novo sistema ganhou forte apoio pblico e privado e nos seus primeiros dez anos o nmero de doadores (governos, agncias multilaterais e fundaes) saltou de 16 para 33. Dois lideraram a lista: a Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID), responsvel por um quarto do total dos fundos, e o Banco Mundial, responsvel por dez por cento dos recursos.21 No incio dos anos setenta saram as pesquisas sobre a primeira gerao de variedades de trigo e arroz de alto grau de resposta a agrotxicos e fertilizantes produzidas no Mxico e nas Filipinas e serviram para estimular a difuso do plantio. Os resultados excepcionais de algumas colheitas reforaram a ideia de que investir no CGIAR era um negcio altamente lucrativo.22 Articulado com seus parceiros bilaterais, o Banco estimulou com emprstimos e assistncia tcnica os Estados clientes a criarem centros de investigao agropecuria. Como mostrou Michael Goldman,23 a malha de instituies vinculadas ao CGIAR rapidamente se ampliou e se ramicou pelos mbitos da cincia, das agncias pblicas de assistncia bilateral e multilateral e das empresas agroindustriais privadas, originando um complexo de poder baseado em um tipo especco de produo de conhecimento, estreitamente atrelado s necessidades de valorizao das grandes corporaes do setor e s exigncias polticas da guerra fria de se promover a revoluo verde como preveno contra a revoluo vermelha. Milhares de tcnicos e cientistas passaram a ser educados pelo sistema CGIAR e muitos deles depois ocuparam posies de destaque como ministros de Estado e membros de diretorias de centros de pesquisa e empresas multinacionais.
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A construo poltico-intelectual do ataque pobreza durante a gesto McNamara

A estruturao da rea de pesquisa econmica no Banco Mundial ganhou apoio decisivo no incio dos anos setenta, com a criao do cargo de economista-chefe, para o qual foi nomeado Hollis Chenery, ex-funcionrio da USAID e professor de Economia em Stanford e Harvard. Alm disso, o departamento de pesquisa recebeu fartos recursos para se equipar, contratar pesquisadores, pagar viagens e nanciar publicaes. A sua misso era estabelecer uma base slida de dados e conceitos para a formulao mais abrangente de polticas e programas econmicos e, assim, apoiar a expanso das operaes nanceiras. Cabia-lhe tambm coordenar esforos para encontrar os meios replicveis necessrios operacionalizao de projetos sociais. Durante o primeiro quinqunio da gesto McNamara, o Banco oscilou entre diversos instrumentos preferenciais para levar adiante a sua cruzada contra a pobreza.24 Pensou-se em planejamento familiar e controle populacional, nutrio, sade, educao, urbanizao de favelas, entre outros. Enm, ao lado dos projetos agrcolas, diversos outros projetos em reas distintas pareceram constituir, em algum momento, o carro-chefe do combate pobreza, sem se rmarem como tais. Note-se que, enquanto questo terica, a pobreza era um assunto praticamente desconsiderado pela doutrina econmica dominante. Na literatura acadmica, o tema gurava de modo vago e pejorativo, frequentemente associado benecncia e ao assistencialismo.25 Antes de McNamara, alis, a agenda extra-econmica do Banco Mundial falava em necessidades sociais, no em pobreza. A prpria palavra no fazia parte do vocabulrio corrente do staff. O assunto no foi objeto de declarao alguma nos anos cinquenta e apareceu apenas timidamente durante a maior parte dos anos sessenta.26 Com razes diretas nas injunes da guerra fria e enxertada no Banco a partir do governo norteamericano, a luta contra a pobreza careceu, naqueles anos, de dois elementos importantes: um enfoque que lhe desse suporte e racionalidade e um instrumento operacional que permitisse a sua replicao em larga escala. O Banco no tinha uma abordagem que conferisse coerncia, para fora e para dentro, aos projetos que a instituio j vinha executando em agricultura, educao e desenvolvimento urbano. Tambm no tinha um instrumento preferencial que nucleasse a sua cruzada contra a pobreza e permitisse a aferio estatstica dos seus resultados. Ou seja, no havia uma teoria nem um meio passvel de replicao e avaliao econmica de resultados. Ambos surgiram somente no binio 1973-74, com a denio da pobreza rural absoluta como alvo principal da interveno do Banco por meio dos novos projetos de desenvolvimento rural integrado (DRI), e com a publicao do livro coordenado por Hollis Chenery, Redistribuio com crescimento. Da nasceu o enfoque orientado pobreza (poverty-oriented approach), a partir do qual o Banco se rmou como paladino da luta contra a pobreza. Para entender esse processo preciso considerar trs ordens de fatores. Em primeiro lugar, a macropoltica da guerra fria. Somados derrocada dos EUA no Vietn, outros acontecimentos ocorridos durante o quinqunio 1968-73 empurraram Washington e seus aliados mais prximos busca de novas estratgias de atuao, pressionando as organizaes que integram a sua rede de poder externo, como o Banco Mundial, a fazerem o mesmo. A lista longa: eleio, governo e derrubada de Allende no Chile, eleio de Indira Gandhi, guerra entre ndia e Paquisto e fundao de Bangladesh, nacionalizao do petrleo e reforma agrria no Peru, entre outros.27 Em todos os casos, embaladas pelo nacionalismo, polticas de cunho distributivo e redistributivo, gozavam de forte popularidade, e o el da balana era, na leitura do establishment norte-americano, o campesinato. Como armou Samuel Huntington, em seu clssico publicado originalmente em 1968: Quem controla o interior controla o pas. (...) Se os camponeses aceitam e se identicam com o sistema existente, isso proporciona uma base estvel ao sistema. Se os camponeses se opem ativamente ao sistema, passam a ser os portadores da revoluo.28 Ganhar o apoio desse segmento ou, pelo menos, desativar o seu ativismo, era considerado estratgico.29
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Em segundo lugar, a construo do enfoque orientado pobreza seria impensvel sem o questionamento ao efeito derrame por dentro do prprio paradigma dominante.30 A expresso a derrocada do PIB, pronunciada em 1970 por David Morse, diretor geral da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), para denir a perda de conana no crescimento econmico como meio suciente para reduzir a pobreza, rapidamente fez fortuna, escancarando aquele questionamento.31 Em terceiro lugar, a construo do enfoque orientado pobreza do Banco Mundial esteve diretamente ligada a mudanas na poltica norte-americana de ajuda externa ao desenvolvimento. As crticas acadmicas e de dentro da rede da assistncia internacional engrossavam a presso geral sobre o governo dos EUA, cujo envolvimento na guerra do Vietn a cada dia gerava nveis mais altos de desgaste poltico. Assim, em 1973, o Congresso aprovou uma nova legislao (Foreign Assistance Act, PL 93-189), mais conhecida como Novas Direes, que reorientou a ajuda externa bilateral. Pautando-se pela ideia de atendimento direto s necessidades humanas bsicas, a nova diretriz tinha como foco a reduo da pobreza extrema mediante a concesso de crdito para o aumento da produtividade de pequenos agricultores.32 A rigor, no se tratava de uma novidade, mas sim da retomada, sob nova roupagem, de iniciativas postas em prtica pelo governo estadunidense desde os anos 1950 e 1960 com o Desenvolvimento de Comunidade e a Aliana para o Progresso. De todo modo, as Novas Direes repercutiram diretamente na busca, pela gesto McNamara, de uma maior coerncia entre a sua retrica pro-poor e a qualidade da carteira de projetos do Banco Mundial voltados a esse m. Internamente, um passo decisivo para a construo do enfoque orientado pobreza foi a denio da pobreza absoluta como unidade de anlise e critrio operacional.33 Esse movimento se consolidou no binio 1972-73, culminando em 1974 com a publicao do livro coordenado por Chenery. O discurso de McNamara em 1972 foi um marco dessa guinada:
Quando os privilegiados so poucos e os desesperadamente pobres so muitos, e quando a brecha entre ambos os grupos se aprofunda em vez de diminuir, apenas uma questo de tempo at que seja preciso escolher entre os custos polticos de uma reforma e os riscos polticos de uma rebelio. Por este motivo, a aplicao de polticas especicamente encaminhadas para reduzir a misria dos quarenta por cento mais pobres da populao dos pases em desenvolvimento aconselhvel no somente como questo de principio, mas tambm de prudncia.34
No ano seguinte, em um discurso histrico em Nairbi, McNamara35 reiterou a meno aos quarenta por cento mais pobres; dessa vez, porm, sua mensagem apareceu codicada numa estraticao da pobreza em duas categorias: relativa e absoluta. A novidade dava suporte operacional identicao de focos de pobreza absoluta no meio rural, que deveriam, ento, ser atacados mediante projetos de desenvolvimento rural voltados para o aumento da produtividade da terra de pequenos agricultores que nanciassem a aquisio e a aplicao de pacotes tecnolgicos de ponta (agrotxicos, sementes melhoradas geneticamente, mquinas e equipamentos etc.). Ou seja, tratava-se de implementar uma pequena revoluo verde em parcelas do campesinato.36 Adicionalmente, McNamara props a realizao de programas de obras rurais de pequeno e mdio porte para gerar emprego temporrio no-agrcola no campo a baixo custo para o contingente cada vez maior de trabalhadores rurais sem-terra. Os projetos de desenvolvimento rural tinham como pressuposto a aceitao da estrutura agrria. A concentrao da propriedade da terra fator elementar de determinao da pobreza e desigualdade social foi tomada como um dado ao qual os projetos deviam se acomodar.37 Por isso, o itinerrio proposto por McNamara constitua uma alternativa conservadora e reacionria reforma agrria, apesar do discurso evasivo a seu favor. Publicado no ano seguinte, Redistribuio com crescimento academizou o discurso de McNamara em Nairbi e deu ao Banco um ncleo terico que lhe permitiu vender com mais eccia seu novo produto o desenvolvimento rural integrado no mercado internacional de ideias,38 ao instituir a pobreza absoluta e os grupos-alvos como categorias operacionais legtimas para as polticas pblicas.
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O livro partia da distino entre pobreza absoluta e relativa, deixando de lado a questo da desigualdade na distribuio de renda e da pobreza relativa e trazendo para o primeiro plano o aumento da renda e a reduo da pobreza absoluta. A tese fundamental era a de que a reduo da pobreza absoluta no era incompatvel com o crescimento da economia. Como, ento, aumentar a renda dos pobres? Chenery e seus colaboradores listaram quatro estratgias distintas: a) a maximizao do crescimento do PIB atravs do aumento das poupanas e de uma melhor alocao dos recursos, o que beneciaria, acreditavam os autores, todos os grupos da sociedade; b) a reorientao do investimento para os gruposalvo em pobreza absoluta sob a forma de educao, acesso ao crdito, obras pblicas etc.; c) a redistribuio de renda ou consumo para os grupos-alvo atravs do sistema scal ou da transferncia direta de bens de consumo; d) a redistribuio de ativos existentes para os segmentos mais pobres, por meio de polticas como a reforma agrria.39 A proposta central do livro consistia em concentrar o investimento pblico no aumento da capacidade produtiva e dos rendimentos dos pobres,40 ou seja, a segunda estratgia. As demais foram descartadas no todo ou em parte: a primeira por reforar ainda mais a concentrao de renda; a terceira por consumir em excesso recursos de maneira no-produtiva; a quarta pelo seu alto custo de desorganizao social e poltica e a sua no aplicabilidade em larga escala.41 A rigor, tratava-se de uma estratgia distributiva de tipo incremental, na medida em que se limitava a distribuir parte do crescimento econmico (rendas e ativos novos) mediante projetos e programas nanciados atravs de captao de impostos e endividamento externo. Em tese, tais aes fomentariam o aumento da produtividade dos mais pobres, de tal forma que, por meio da sua insero mercantil, a renda dos mesmos se elevasse. Repartir um pedao do crescimento do bolo, e no o bolo: era isso o que propunha o Banco Mundial.42 O ttulo do livro evocava o que, precisamente, era negado pelo seu contedo: a ideia de redistribuio, tanto no plano governamental como no plano social. No primeiro caso, por condicionar o investimento pblico nos mais pobres elevao da receita pblica proporcionada pelo aumento da produtividade mdia da economia e dos ndices de crescimento; ou seja, acumulao de capital. Ora, um esquema dessa natureza permitia aumentar, em termos absolutos, o gasto em combate pobreza, mas no alterava a sua cota relativa no oramento pblico. No segundo caso, a proposta deixava inclume o estoque de riqueza existente (rendas e ativos acumulados) e todo o arcabouo jurdico-institucional as regras do jogo, por assim dizer que garante a sua preservao. Em outras palavras, permaneciam intocados o regime de propriedade e a estrutura de produo. Apesar da crtica ao efeito derrame, McNamara e sua equipe jamais pretenderam superar o paradigma dominante, mas sim encontrar uma maneira de revis-lo lateralmente, a m de acomod-lo ao modelo econmico convencional e ideologia liberal do Banco Mundial.43 Por outro lado, como Redistribuio com crescimento descartava qualquer concesso por parte dos setores dominantes, a sua estratgia incremental de distribuio carecia de uma teoria poltica. Assim, a coalizo capaz de impulsionar o enfoque proposto surgia, no texto, como um dado. Isso explica as exortaes vazias de McNamara por vontade poltica, coragem e obrigao moral dos mais ricos de ajudar os pobres e os fracos.44 De todo modo, o livro serviu para dar suporte a uma espcie de pobretologia,45 isto , imposio da pobreza como unidade de anlise, parmetro legtimo e foco obrigatrio para toda e qualquer iniciativa no mbito da assistncia ao desenvolvimento. A institucionalizao da reduo da pobreza como parte da agenda internacional esteve diretamente ligada ao envolvimento cada vez maior do Banco Mundial, a partir dos anos setenta, em pesquisa (em particular, anlises de inputs-outputs e de custo-benefcio), produo, compilao e disseminao de dados. Surgiu um corpo interno de conhecimento, ligando um documento a outro para sua evidncia e argumentao, reforando e amalgamando ideias e prticas. O Banco tambm passou a nanciar a pesquisa local e a formar tcnicos para ns de produo de dados e desenho de projetos ligados ao tema.46 A partir dessas iniciativas, constituiu-se todo um campo de pesquisa dedicado a essa temtica. Enm, no apenas se estabeleceu um modo de interpretar e categorizar a realidade social, como tambm a questo social, com base na cincia da pobreza e na cincia da gesto poltica da pobreza pela via do crdito (e no da lantropia stricto sensu).
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O conceito de que a superao da pobreza rural e urbana dar-se-ia pelo aumento da produtividade dos pobres tinha como premissa a ideia de que vivia em tais condies apenas quem no estivesse inserido em atividades consideradas produtivas e rentveis. Tal proposio operava um triplo movimento: primeiro, apagava o carter desigual e combinado das formas de explorao e, portanto, a funcionalidade dos pobres (desempregados, subempregados, pequenos agricultores etc.) para a acumulao capitalista; segundo, isolava a pobreza do conjunto das relaes sociais, como se fosse um fenmeno em si mesmo; terceiro, reicava as modalidades mais predatrias de desenvolvimento capitalista, na medida em que explicava a pobreza como excluso do progresso, e no como um dos seus resultados.47 Esse triplo movimento permitiu ao Banco fortalecer politicamente o preceito da luta contra a pobreza, ao faz-lo parecer auto-explicativo e legtimo por si prprio. Permitiu, tambm, eludir a questo dos baixos salrios e da necessidade de criao de empregos, na medida em que deslocava o foco de anlise para a qualidade da insero atomizada dos indivduos no mercado. Ao mesmo tempo em que deslanchava os projetos de desenvolvimento rural, o Banco Mundial se engajou, de 1973 at 1981, na procura por um instrumento anlogo para o meio urbano, isto , um tipo de projeto que pudesse ser replicado de forma rpida e em maior escala, que tivesse uma populao-alvo mais ou menos bem denida e que servisse de veculo para investimentos considerados produtivos, e no apenas para transferncias sociais.48 O tema foi objeto do discurso de McNamara em 1975, mais uma vez numa perspectiva poltica explcita:
Historicamente, a violncia e os distrbios civis so mais comuns nas cidades que no mbito rural. Entre os grupos urbanos de baixa renda as frustraes se inamam e so facilmente aproveitadas pelos extremistas polticos. Se as cidades no comearem a tratar de maneira mais construtiva o problema da pobreza, esta pode muito bem comear a tratar de maneira mais destrutiva as cidades. Este no um problema que admita demora por razes polticas.49
Diversos documentos setoriais foram publicados entre 1974 e 1976 e se criou um grupo de trabalho para assegurar a implementao do novo objetivo: minorar a pobreza urbana absoluta, sempre. Focalizao e produtividade eram as palavras-chave. Os primeiros projetos do Banco, autorizados ainda em 1972, seguiam o enfoque de terrenos e servios (sites and services), cujo objetivo era de prover uma abordagem replicvel que conciliasse recuperao de custos (cobrana de taxas) mxima e subsdio pblico mnimo. Em outras palavras, seu objetivo central era demonstrar a viabilidade nanceira e poltica de um modelo da habitao urbana de baixo padro que pudesse substituir os esquemas tradicionais de fornecimento pblico de moradia. O procedimento bsico consistia em limitar ao mnimo possvel a proviso pblica para a compra da terra e a construo de infra-estrutura bsica, deixando aos novos proprietrios a responsabilidade e grande parte dos custos da autoconstruo das casas. Posto em prtica pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento e pela USAID desde o incio dos anos sessenta, tal enfoque fornecia um meio para se explorar o trabalho no-pago, rebaixar o custo de reproduo da fora de trabalho e alimentar o conformismo social por meio do acesso propriedade como blindagem contra o assdio comunista. Alm de problemas de ordem legal relacionados compra dos terrenos, o enfoque sites and services mostrou-se no-replicvel, porque o padro dos terrenos e da proviso de servios era rebaixado a nveis to aviltantes, para que os consumidores pudessem pagar, que requeria subsdios adicionais.50 Na tentativa de ampliar o grau de cobertura, acelerar a implementao e baixar custos, o Banco Mundial passou a priorizar, ento, a urbanizao de favelas (slum upgrading). O novo enfoque exigia o mnimo de demolio fsica e reassentamento de pessoas, com a vantagem de servir ideologicamente canonizao da habitao favelada, ao discurso do ajudar os pobres a ajudarem a si prprios e iluso incremental do construa-voc-mesmo.51 No entanto, essa abordagem logo mostrou no ter resolvido o problema da focalizao nos segmentos mais pobres, em parte porque o prprio Banco no abria mo da recuperao de custos.
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Como a estratgia de moradia urbana de baixos padres corria na direo contrria dos cdigos legais de habitao existentes na grande maioria dos pases prestatrios, o Banco Mundial fomentou a criao de diversas agncias autnomas ou autoridades nacionais responsveis pela poltica habitacional.52 Com frequncia, tais organismos ajudaram a blindar as decises-chave da poltica urbana contra a prestao de contas e o voto popular. No conjunto, as prescries do Banco nessa matria se direcionaram para a minimizao do papel do Estado na resoluo do dcit habitacional.53 Entre 1976 e 1979, o Banco Mundial tambm se envolveu com o debate sobre necessidades bsicas. A discusso foi lanada pela OIT como uma suposta redenio do enfoque orientado pobreza, dando peso necessidade como critrio de deciso para a delimitao de projetos e a alocao de recursos. De novo, o Banco Mundial reagia OIT.54 Todavia, no s a ela: a ideia de necessidades sociais, mais do que a de pobreza, gurava no vocabulrio do Banco desde a gesto Woods; ademais, a ideia de necessidades bsicas orientava formalmente a poltica de assistncia bilateral norte-americana, revisada em 1973. O novo enfoque rivalizava com aquele academizado por Chenery, sem, no entanto, suplant-lo. Internamente, a gesto McNamara debateu durante os cinco ou seis anos seguintes quais seriam as necessidades bsicas desejveis ou possveis, como justic-las em termos de custo/benefcio e de que modo assumir que o crescimento no seria prejudicado.55 Anal, um dos pilares do discurso de McNamara era a negao de trade-offs entre crescimento econmico e reduo da pobreza (ou, no caso, satisfao de necessidades bsicas). O debate no chegou a lugar algum e pouco se traduziu em projetos ou componentes de projetos.56 O objetivo do novo enfoque no era negar a teoria do derrame.57 Como explicou McNamara: se as pessoas que vivem na pobreza absoluta tivessem que esperar que os benefcios do crescimento econmico global fossem ltrados at elas, o ritmo em que melhorariam seus rendimentos e nvel de bemestar seria intoleravelmente pequeno.58 Ou seja, tratava-se to-somente de complementar, por meio de aes variadas, o gotejamento que, em tese, ocorria, ento, numa velocidade politicamente inaceitvel. Ademais, tal como acontecia com a reduo da pobreza, a satisfao das necessidades bsicas tambm era tomada como um objeto isolado do conjunto das relaes sociais e da poltica econmica, desconsiderando-se o desemprego e o rebaixamento da remunerao da fora de trabalho.59 Todavia, a movimentao em torno das necessidades bsicas acabou por consagrar sade e educao primrias como reas abertas ao investimento produtivo nos pases da periferia. O Banco seguiu essa linha, destacando-se por subordin-las aos imperativos polticos do aliviamento da pobreza absoluta e da reformulao e reduo do gasto pblico com polticas sociais. No nal de 1979, McNamara criou o Departamento de Populao, Sade e Nutrio, o que permitiu a autorizao de emprstimos exclusivamente para a sade antes, o setor gurava apenas como um componente em projetos de desenvolvimento rural e urbano e planejamento familiar , abrindo um campo novo e amplssimo de atuao que cresceria enormemente nos anos seguintes. Enquanto isso, a entrega do Prmio Nobel de Economia para Theodor Schultz, no mesmo ano, serviu para entronizar tardiamente o conceito de capital humano na agenda educacional do Banco. Os governos dos EUA e do Reino Unido apoiaram entusiasticamente, no Conselho de Governadores do Banco, a nfase na educao bsica. Em 1980, a publicao anual mais importante do Banco, o Relatrio sobre Desenvolvimento Mundial (RDM), chancelou as duas novas prioridades na rea social. Gestavam-se, naquele momento, as coordenadas principais de um modelo de poltica social que se tornaria hegemnico uma dcada depois, centrado na formao de capital humano. Apesar de todas as exortaes em prol da luta contra a pobreza extrema, ao longo da gesto McNamara os emprstimos do Banco para projetos com algum componente (no necessariamente majoritrio) orientado pobreza ocialmente no ultrapassaram um tero do total. Entretanto, esta cifra est superestimada, pois o staff exagerava o grau de cobertura dos projetos, aumentando o nmero de benecirios considerados pobres, pois a ascenso prossional dependia do volume de emprstimos sob superviso de cada funcionrio.60
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Contudo, quando comparados magnitude do investimento pblico realizado pelos Estados clientes, os emprstimos do Banco sempre representaram uma quantia irrisria. Alis, McNamara logo descobriu isso. Anal, como Secretrio de Defesa dos EUA, ele contara com um oramento anual de mais de US$ 70 bilhes, mas quando chegou presidncia do Banco, viu-se diante de uma carteira que totalizava pouco mais de US$ 1 bilho ao ano.61 Para ele, estava claro que a atuao do Banco s poderia provocar algum impacto no mbito da formao de ideias e da assistncia tcnica. Assim, o nanciamento funcionava mais como um veculo ou alavanca para a reorientao do gasto pblico e a remodelagem das polticas estatais.62 Ora, se os emprstimos para projetos orientados pobreza mal representaram um tero do total nanciado, pode-se armar que o impacto direto de tais projetos foi insignicante. Por outro lado, tanto no meio rural como no meio urbano os projetos do Banco induziram mudanas na composio e na destinao do gasto pblico, na medida em que, para cada emprstimo contratado com o Banco, os governos tinham de desembolsar uma contrapartida nanceira, em geral muito maior; depois, precisavam para pagar o Banco, tido sempre como credor preferencial, e em moeda forte. Alm disso, os projetos nanciados pelo Banco Mundial forneceram parmetros e condies para a redenio de polticas setoriais e sociais em dezenas de pases. Em muitos casos, agncias e rgos da administrao pblica responsveis pela regulao de setores inteiros da economia foram erguidos a partir de emprstimos e/ ou assessoria tcnica do Banco. Nas reas do desenvolvimento rural e urbano, por exemplo, no raro a replicabilidade dos projetos era garantida pela internalizao de modelos e procedimentos produzidos e difundidos pelo Banco, o que, na prtica, acabava por dispensar a contratao de emprstimos. Com frequncia, esse processo teve conotaes polticas reativas e assumiu uma direo conservadora, na medida em que serviu para que governos na poca, majoritariamente sob regimes ditatoriais eludissem a presso popular por reformas sociais democratizantes, como a reforma agrria. Por outro lado, imensa a lista de projetos nanciados ou apoiados pelo Banco que provocaram impactos altamente negativos do ponto de vista scio-ambiental.63 Os picos das mensagens polticas do Banco sobre pobreza e necessidades bsicas ocorreram nos anos 1972-74 e 1977-78, quando as exortaes messinicas costumeiras de McNamara sobre a necessidade de se aumentar a ajuda externa subiram de tom e os desembolsos para projetos sociais ganharam um empurro adicional. Tambm em ambos os perodos o Banco empreendeu iniciativas com o objetivo de introduzir o tema da reduo da pobreza na relao com alguns governos de pases clientes com histrico de concentrao de renda muito elevada. Contudo, como j foi demonstrado,64 tais iniciativas foram bastante pontuais e, sem exceo, preteridas em nome de emergncias polticas e/ou nanceiras, as quais demandavam, na viso do Banco, a manuteno do foco do dilogo poltico em problemas macroeconmicos e a continuidade da escalada de emprstimos. Do ponto de vista poltico, a distenso (dtente) da guerra fria jogou um papel importante na queda dos emprstimos para ns sociais.65 Iniciada pelo primeiro governo Nixon (1969-72), a dtente relaxou as tenses entre as superpotncias, abriu os pases do bloco socialista ao capital privado europeu e norte-americano e normalizou progressivamente as relaes diplomticas dos EUA com a China.66 Contudo, as contradies decorrentes dos signicados distintos que EUA e URSS atribuam dtente acabaram engolindo-a, medida que diversos eventos se sucediam no cenrio poltico internacional, entre 1973-74 e 1977-78: a ecloso de golpes militares e massacres no Chile, na Argentina e em Uganda, o escndalo do Watergate e a renncia de Nixon, a guerra de secesso do Paquisto, a guerra do Yom Kipur no Oriente Mdio, a ditadura do Khmer Vermelho no Camboja, a Revoluo dos Cravos em Portugal, a derrocada da ditadura na Grcia, a crise da ditadura franquista na Espanha e as guerras civis no Lbano, em Angola, no Zaire, na Etipia e em muitos outros pases africanos (em alguns casos, com a presena militar ativa da URSS).67 instabilidade no plano poltico internacional se somava a instabilidade econmica. De um lado, desde o nal dos anos sessenta, as tenses no sistema monetrio internacional tornavam a manuteno
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da convertibilidade do dlar em ouro cada vez mais difcil para os EUA. Assim, os EUA romperam unilateralmente com o regime monetrio de Bretton Woods, mediante uma sequncia de medidas praticadas pelo governo Nixon: em 1971, o corte da ligao entre o dlar e o ouro; em 1973, o abandono do sistema de paridades xas, mas ajustveis, em favor de taxas de cmbio utuantes; em 1974, o m das restries ao uxo de capitais nos EUA.68 Essa movimentao fez parte da estratgia de destruio das regras que limitavam o domnio dos EUA sobre a poltica monetria internacional, por meio da transformao do regime monetrio baseado no padro ouro-dlar num regime baseado exclusivamente no padro dlar.69 De outro lado, os pases centrais sofriam a combinao de inao, baixo crescimento e aumento do desemprego em particular, aps o primeiro choque do preo do petrleo, no nal de 1973 e respondiam, cada vez mais, com polticas defensivas do ponto de vista comercial e monetrio.70 Por sua vez, alguns poucos pases da periferia (como Brasil, Mxico, Coreia do Sul e Taiwan) seguiam com altas taxas de crescimento econmico ao longo de toda a dcada, custa de um endividamento externo contrado em ritmo galopante, oriundo do acesso ao crdito farto e barato oferecido por bancos privados internacionais encarregados de reciclar a renda petrolfera. Enquanto isso, a grande maioria dos pases da periferia no-exportadores de petrleo empobrecia ou apresentava taxas de crescimento baixas.71 Por tudo isso, dentro do seu campo de ao, onde a estabilidade poltica e econmica estava sob ameaa, o Banco Mundial se concentrou no apoio a governos anados e na concesso de mais e mais emprstimos que viabilizassem sucessivas fugas para frente.72
O ajustamento estrutural e a remodelagem da poltica social (1980-1990)

Depois de 1979, os projetos sociais, que at ento haviam representado uma frao minoritria da carteira do Banco, passaram a representar menos ainda, e a bandeira do ataque pobreza gradualmente deixou de gurar no centro do discurso pblico de McNamara. que depois do segundo choque do preo do petrleo e do aumento brusco da taxa de juro norte-americana, ambos em 1979, o Banco Mundial passou a concentrar ainda mais a sua carteira de emprstimos em modalidades que permitissem desembolsos elevados, apoiassem diretamente o balano de pagamentos e servissem obteno de divisas que possibilitassem a rolagem dos dbitos e a manuteno da espiral de endividamento.73 Nessa direo, as somas emprestadas pelo Banco dobraram entre os anos scais de 1978 e 1981, concentrando-se em alguns clientes preferenciais (como Mxico, Brasil, Argentina, ndia, Paquisto, Indonsia e Turquia), todos altamente endividados.74 Em maio de 1979, McNamara anunciou a criao de um novo instrumento nanceiro: o emprstimo de ajustamento estrutural 75. De desembolso rpido e orientado para polticas, e no para projetos, tinha o objetivo de nanciar o dcit no balano de pagamentos, sobretudo de pases importadores de petrleo. A autorizao desse tipo de emprstimo estava condicionada realizao, pelo prestatrio, de um programa de estabilizao acordado previamente com o FMI e de um pacote de reformas na poltica macroeconmica, ambos voltados para adequar a economia domstica ao novo ambiente externo e manter o pagamento do servio da dvida externa. No binio 1980-81, o Banco atuou no sentido de rmar o ajustamento estrutural como meio necessrio para adaptar e enquadrar os pases endividados s novas condies da economia internacional, seguindo de perto a nova diviso de trabalho entre Estado e mercado que emergia como expresso institucional de um duplo movimento: de um lado, a presso neoliberal encabeada pelos governos Thatcher e Reagan; de outro, a mudana mais geral na correlao de foras entre capital e trabalho. No por acaso, desde 1978 o Banco j esboava os contornos gerais da crtica neoclssica ao estilo de desenvolvimento baseado na substituio de importaes e todas as polticas prescritas para reduzir o dcit pblico atacavam, primeiro e preferencialmente, direitos sociais e trabalhistas que, at ento, conguravam certo balano de poder entre capital e trabalho. O primeiro emprstimo de ajustamento estrutural foi aprovado pelo Banco em maro de 1980 para a Turquia e representou, na viso do Banco, um prottipo para os seguintes.76 No mbito das poltiTopoi, v. 11, n. 21, jul.-dez. 2010, p. 260-282.
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cas macroeconmicas, as medidas de ajustamento preconizadas pelo Banco consistiam em: liberalizar o comrcio, alinhar os preos ao mercado internacional e baixar tarifas de proteo; desvalorizar a moeda; fomentar a atrao de investimento externo e a livre circulao de capitais; promover a especializao produtiva e expandir as exportaes, sobretudo agrcolas. No mbito das polticas sociais e da administrao estatal, o ajuste tinha como meta central a reduo do dcit pblico, especialmente por meio de medidas como: a) o corte de gastos com pessoal e custeio da mquina administrativa; b) a reduo drstica ou mesmo a eliminao de subsdios ao consumo; c) a reduo do custo per capita dos programas, a m de ampliar o grau de cobertura; d) a reorientao da poltica social para sade e educao primrias, mediante a focalizao do gasto na parcela da populao em condies de pobreza absoluta. Todo esse conjunto de medidas gurou, de um modo ou de outro, nos relatrios mais importantes do Banco Mundial entre 1978 a 1982 como recomendaes de polticas econmicas e setoriais consideradas responsveis. Em agosto de 1982, o governo mexicano declarou moratria e a crise da dvida externa dos pases latino-americanos estourou. Era a culminao de um processo de endividamento praticado exaustivamente durante duas dcadas.77 Entre os anos de 1973 e 1981, o Mxico tinha se endividado pesadamente: os emprstimos do Banco Mundial haviam quadruplicado e os da banca privada se multiplicado por seis. Em 1982, o pas tinha cerca de 550 bancos como credores e os estadunidenses eram, de longe, os mais comprometidos.78 A banca norte-americana, em particular, havia emprestado muito mais do que seus ativos lquidos a autorizavam, sem qualquer tipo de superviso do Tesouro e com a conivncia integral do Banco Mundial e do FMI. Quando a crise estourou, as autoridades monetrias dos EUA e da Inglaterra, o FMI e o Banco de Pagamentos Internacionais (BIS) se reuniram para traar a estratgia de gesto da dvida.79 Diagnosticaram a crise como um problema de liquidez, e no de solvncia, e apontaram que a sada passava pelo pagamento do servio da dvida. Como gerar os recursos para isso? Mediante a reorientao da produo para bens exportveis, por meio da reduo e do redirecionamento do gasto pblico.80 Ao FMI caberia outorgar pacotes de socorro em troca da execuo de programas de estabilizao de curto prazo e da estatizao das dvidas privadas. Esperava-se que em trs, ou cinco anos as medidas reativassem o crescimento e sustentassem o pagamento do servio da dvida. O Banco Mundial logo se juntou quela estratgia como fora auxiliar do FMI. Os programas de ajustamento estrutural, j em curso, foram ento instrumentalizados para servir ao enquadramento da poltica econmica dos devedores s exigncias dos credores internacionais. Mecanismos de proteo ou compensao parcial a grupos sociais mais vulnerveis ao ajuste no foram cogitados. medida que os efeitos recessivos dos planos de estabilizao monetria auspiciados pelo Banco foram aparecendo no Brasil, na Argentina e em outros pases, tornou-se claro para os credores pblicos e privados que no se tratava de uma mera crise de liquidez. Emergiu, assim, a preocupao com a sustentabilidade poltica do ajuste. At ento, o discurso ocial tinha sido de que o ajuste simplesmente era bom para os pobres, pois os beneciaria diretamente e no apenas indiretamente, pela via do derrame.81 Esse discurso mudou em meados dos oitenta, quando o Banco comeou a admitir a ocorrncia de certos custos sociais. A partir de ento, a poltica de ajuste passou a requerer a criao de programas paliativos de compensao social para aliviar, de maneira seletiva e no curto prazo, o impacto regressivo sobre as parcelas da populao mais golpeadas ou mais suscetveis a apoiarem a oposio. Com frequncia, tais operaes passaram a ser organizadas por meio de fundos sociais de emergncia voltados conformao de redes de segurana (safety nets). A primeira operao desse tipo ocorreu na Bolvia, em dezembro de 1986. Segundo o clculo poltico do Banco Mundial,82 era preciso dar uma resposta governamental altamente visvel que desarticulasse o protesto social, a m de garantir a sustentao de uma coalizo de governo comprometida com a implementao de um programa enrgico de ajustamento estrutural. Desde ento, o Banco promoveu a criao de fundos sociais em dezenas de pases na frica, na sia, no Leste Europeu e, sobretudo, na Amrica Latina, por meio de emprstimos e assistncia tc272
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nica. Os fundos surgiram como mecanismos multissetoriais capazes de nanciar programas e projetos num arco amplo de atividades, desde a criao de empregos temporrios e o fornecimento subsidiado de alimentos at a organizao local de populaes pauperizadas o que o Banco chama de fortalecimento das comunidades. Criados para operar como instrumentos de ao transitria e de curto prazo, em poucos anos se tornaram veculos permanentes para a conformao de um novo modelo de poltica social.83 Seu princpio bsico a substituio da oferta universal de bens e servios pblicos pelo atendimento a demandas (demand-driven approach). Por isso, orientam-se pela focalizao dos recursos em grupos-alvo, selecionados de acordo com a sua vulnerabilidade aos impactos do ajustamento estrutural. A identicao e execuo de projetos e programas cam a cargo de ONGs, grupos de base, prefeituras e at empresas privadas, ou de consrcios envolvendo todos esses atores. Em geral, as agncias criadas para gerir tais fundos operam com ampla autonomia em relao rea social do governo, mesmo que estejam ligadas ou formalmente subordinadas a ministrios especcos. Utilizados como vitrines, costumam alcanar alta visibilidade pblica e normalmente contam com um forte apoio poltico, vinculando-se diretamente a altas instncias do Estado ou a reas centrais do governo. Alm dos recursos do oramento nacional, em geral podem contar com fontes extraordinrias de nanciamento ligadas a agncias bilaterais de ajuda externa e bancos multilaterais. Enquanto o Banco estimulava a precarizao da poltica social por meio da criao de fundos sociais, seus emprstimos para educao e da sade primrias aumentaram extraordinariamente aps 1987-89, como mostra a Tabela 3. Essa nfase contribuiu para legitimar essas reas como prioritrias, em detrimento dos demais segmentos da educao e da sade.
Tabela 3. Emprstimos do Banco Mundial para setores com foco no aliviamento da pobreza anos scais 1981-93. Mdias anuais.
Setores Desenvolvimento de recursos humanos Educao Populao, sade e nutrio Agricultura e desenvolvimento rural Abastecimento de gua e saneamento bsico Total de emprstimos (milhes de dlares) Como parte do total de emprstimos (percentual) Desenvolvimento de recursos humanos Agricultura e desenvolvimento rural Abastecimento de gua e saneamento bsico 1981-83 659 603 56 3.513 596 13.261 35 5 26 4 1987-89 1.059 756 303 3.638 765 19.421 28 5 19 4 1991-93 3.494 2.047 1.447 3.623 1.097 22.696 36 15 16 5
Fonte: BANCO MUNDIAL Annual report. Washington DC: The World Bank, 1993. p. 39.
Pouco depois da experincia-piloto na Bolvia, surgiram crticas de dentro do sistema da Organizao das Naes Unidas (ONU) em relao austeridade monetria e scal exigida pelos programas de ajustamento do Banco Mundial e do FMI. Um relatrio do UNICEF intitulado ajuste com rosto humano alcanou rapidamente grande repercusso.84 No se tratava, propriamente, de uma crtica ao mrito do ajuste, mas sua forma de implementao e a alguns termos do seu contedo, como por
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exemplo, o fato de que a poltica social tivesse sido relegada a posteriori e reduzida a um conjunto de medidas paliativas. Economistas do Banco Mundial refutaram o relatrio, alegando a necessidade de se distinguir entre os custos sociais decorrentes das medidas corretivas e os custos gerados pelo desequilbrio macroeconmico per si. Porm, a partir daquele momento, os altos expoentes do Banco deixaram de dizer em pblico que o ajuste simplesmente era bom para os pobres.85 No nal de 1989, j sob o governo Bush, algumas das principais foras que impulsionavam a reestruturao capitalista neoliberal realizaram na capital norte-americana uma reunio de avaliao. Estavam l representantes do Departamento do Tesouro, do Banco Mundial, do FMI, do BID, da USAID e dos principais think tanks estadunidenses. Registrou-se entre eles o acordo amplo sobre o pacote de reformas de poltica econmica em curso em praticamente todos os pases da Amrica Latina e do Caribe, bem como a necessidade de acelerar a sua execuo dentro e fora da regio. O receiturio, publicado em 1990, tomou a forma de um declogo de prescries e cou conhecido como consenso de Washington.86 Elaborado sobre os escombros do muro de Berlim e embalado pelo discurso do m da histria, o declogo rapidamente ganhou o status de paradigma nico do capitalismo triunfante, servindo para enquadrar os governos dos pases da periferia a um programa poltico cujos pilares eram a liberalizao da economia mundial ao uxo de bens, servios e capitais e a reorientao e remodelagem do Estado como provedor de um marco normativo que garantisse a segurana e a rentabilidade dos negcios privados.87 No conjunto, o consenso sintetizava o m da tolerncia de Washington com o nacionalismo econmico pelo mundo afora e o ataque do capital contra o conjunto de direitos sociais e trabalhistas forjados no ps-guerra. O fato de que o declogo no tivesse coerncia do ponto de vista lgico88 em nada diminuiu a sua fora normativa. Na Amrica Latina, a nova plataforma poltica rapidamente se internalizou, na medida em que grande parte das principais foras polticas latino-americanas, de praticamente todos os matizes ideolgicos e partidos, alinharam-se ideia de que s havia, ento, um nico objetivo a perseguir: a construo de uma economia de mercado livre e aberta ao capital. E tal objetivo, por sua vez, s poderia ser alcanado por um nico caminho: a destruio da soberania nacional em matria de poltica econmica e o aniquilamento de todo e qualquer custo social e trabalhista que onerasse a rentabilidade dos capitalistas. Nos principais pases da regio, novas coalizes de poder comprometidas com a plataforma neoliberal passaram a ganhar, em srie, eleies presidenciais na virada dos anos oitenta para os noventa. No mesmo perodo, a negociao com os credores internacionais chegou ao m e as portas do sistema nanceiro internacional se abriram novamente, agora pela via da globalizao nanceira. No demorou para que a costura de novas alianas e o acesso grande onda de liquidez internacional viabilizassem as condies polticas para a gerao de planos de estabilizao monetria de novo tipo,89 estreitamente ligados ao processo de reestruturao econmica neoliberal e, cada vez mais, independentes do governo de planto. No Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 1990, o Banco Mundial sistematizou e prescreveu um modelo de aliviamento compensatrio da pobreza que se consolidaria como marco de referncia para os Estados clientes, vinculado neoliberalizao do Estado e das polticas sociais. O relatrio tinha como premissa a separao entre poltica social e poltica econmica. Ancorado na categoria da pobreza absoluta, deixava de lado a questo da concentrao de renda e riqueza e propunha uma estratgia dual, que combinava programas focalizados com uma nfase renovada nas virtudes redentoras do crescimento econmico e do subsequente efeito derrame. O relatrio concedia que o ajuste pudesse gerar certos custos sociais, da a necessidade de intervenes focalizadas de carter (supostamente) compensatrio que promovessem o acesso a servios sociais bsicos (sobretudo sade e educao primrias e planejamento familiar), sob a forma de redes de segurana e programas para a formao de recursos humanos. Entretanto, segundo o relatrio, a criao de oportunidades de elevao da renda dos mais pobres dependia do crescimento econmico, o qual, por sua vez, dependia da implementao das polticas de ajuste estrutural, tidas como as nicas capazes de fazer um uso mais produtivo do
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bem mais abundante entre os pobres, o trabalho.90 Em outras palavras, prescrevia-se um conjunto de polticas direcionadas liberalizao das economias nacionais e intensicao da explorao da fora de trabalho.91 No por acaso, a questo do conito em torno da produo e da apropriao da riqueza simplesmente no aparecia no texto, o que permitia ao Banco propor que o aliviamento da pobreza dependia to-somente da distribuio de novos investimentos, e no da redistribuio do estoque de ativos. A rigor, a nica inovao signicativa em relao aos postulados veiculados pelo Banco nos anos setenta era mesmo o programa radical de liberalizao e privatizao. De resto, seguia-se basicamente o mesmo discurso, acrescido da conana renovada no efeito derrame. Como argumentou Vilas,92 com a desregulamentao da economia, a abertura comercial assimtrica, a desregulao nanceira e o desmantelamento de grande parte do setor pblico naqueles anos, os Estados, em particular na Amrica Latina, abandonaram na prtica o compromisso poltico com a promoo da integrao e da mobilidade social do conjunto da populao. Para institucionalizar as relaes de poder que comandavam o ajustamento interno e externo, a ao do Estado foi direcionada para a denio de novos ganhadores e perdedores. Por meio do manejo do cmbio, dos juros e da poltica tributria, a ao estatal passou a bombear cada vez mais renda para o capital e, em particular, a sua frao nanceira. Subordinada ao ajustamento macroeconmico, ganhou impulso a remodelagem da poltica social, centrada em trs mudanas principais. Em primeiro lugar, a poltica social deixou de ser pensada como um insumo necessrio ao investimento privado, como uma dimenso estrutural da acumulao capitalista, e passou a ser vista como gasto. Como consequncia, o conceito de integrao social cedeu lugar ao de compensao social. Em segundo lugar, em vez de incorporar os estratos mais pobres da populao em condies satisfatrias de emprego e renda, a nova poltica social visava impedir uma deteriorao ainda maior de suas condies de vida, assumindo um carter assistencialista. Em terceiro lugar, a poltica social foi redenida como algo transitrio, seja porque se supunha que o ajuste macroeconmico produzia crescimento sem inao a partir do qual viria o gotejamento para baixo dos ganhos do setor mais dinmico da economia tornando desnecessria a manuteno certos programas sociais , seja porque os prprios programas sociais passaram a ter portas de sada, renovando a sua clientela periodicamente. Subordinada necessidade de assegurar a governabilidade do ajuste e, portanto, evoluo da conjuntura poltica, a poltica social assumiu cada vez mais uma funo de bombeiro, atuando em situaes que poderiam se converter em focos de tenso poltica ou criar insegurana para o livre uxo de capital e mercadorias. No mesmo perodo, a neoliberalizao da poltica social andou junto com a institucionalizao da tese de que a eccia da gesto pblica dependia da parceria entre agncias estatais e organizaes sociais.93 A participao da sociedade civil na gesto das polticas pblicas se tornou um axioma desde ento.94 Todavia, sociedade civil foi tomada como sinnimo de associaes voluntrias e ONGs. De modo geral, sindicatos, movimentos populares e organizaes camponesas e indgenas caram de fora. Convenientemente, o Banco manteve nas sombras a participao discreta, mas regular, do setor privado (indstrias, agroindstrias, empreiteiras, bancos e empresas de consultoria) em suas operaes.95 A incorporao de associaes voluntrias e ONGs no desenho, na implementao e, acima de tudo, na gesto de projetos nanciados pelo Banco cresceu de modo constante ao longo dos anos oitenta, na esteira da neoliberalizao ao sul. De 1980 a 1994, o percentual de projetos que contavam com a cooperao de ONGs aumentou de seis para quase cinquenta por cento.96 Em parte, esse aumento era uma resposta contestao feita por grandes ONGs internacionais s polticas de ajustamento e aos impactos sociais e ambientais de projetos nanciados pelo Banco. Em larga medida, era tambm uma expresso da permeabilidade crescente entre o campo das ONGs e a rede (pblica e privada) de assistncia internacional. Segundo clculos do Banco, a contribuio nanceira das ONGs para ns de desenvolvimento (sade, educao, habitao, agricultura etc.) aos pases perifricos em 1970 tinha sido inferior a US$ 9 milhes, mas dezenove anos depois havia alcanado US$ 6,4 bilhes, incluindo US$
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2,2 bilhes de fundos ociais, o que correspondia a doze por cento de toda a assistncia internacional, pblica (bilateral e multilateral) e privada (lantrpica), para esse m.97 medida que a institucionalizao e a prossionalizao se impunham como formas de sobrevivncia ante a concorrncia cada vez mais acirrada por nanciamento e espao de atuao, inmeras ONGs passaram a se assemelhar cada vez mais s organizaes internacionais empresariais e multilaterais em sua lgica de funcionamento, sua estrutura organizacional e seu modo de operao ainda que no necessariamente partilhassem os mesmos objetivos.98 Ao mesmo tempo, medida que avanava a reestruturao capitalista neoliberal no sul e, depois de 1989-91, no leste, abria-se um enorme campo de atuao para aquelas ONGs preparadas para desempenhar funes arrancadas do Estado, entre as quais a gesto da pobreza, de forma ultraespecializada e sob a condio de atores terceirizados.99
Concluso
Historicamente, a carteira de emprstimos do Banco Mundial funcionou como instrumento para fazer circular, internalizar e institucionalizar o produto principal: ideias econmicas e prescries polticas sobre o que fazer, como fazer, quem deve fazer e para quem em matria de desenvolvimento capitalista, nas suas mais variadas dimenses. A construo poltico-intelectual do combate pobreza fez parte dessa trajetria a partir do nal dos anos sessenta. Aps duas dcadas alimentado por emprstimos, assistncia tcnica a governos, articulaes com outras agncias de desenvolvimento e milhares de publicaes promovidos pelo Banco Mundial, o enfoque orientado pobreza terminou por impor em mbito internacional, no bojo dos programas de ajustamento estrutural, uma maneira especca de se pensar e se fazer poltica social, baseada na separao terica entre produo da pobreza e produo da riqueza e na noo de mnimos sociais. No se entende como uma mudana poltica e intelectual dessa envergadura foi possvel se no se tem em conta a atuao nanceira e no-nanceira do Banco Mundial.
Notas
O presente artigo sintetiza argumentos desenvolvidos extensamente em PEREIRA, Joo Mrcio Mendes. O Banco Mundial como ator poltico, intelectual e nanceiro (1944-2008). So Paulo/Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2010. 2 Cf. AYRES, Robert. Banking on the poor: the World Bank and world poverty. London: MIT Press, 1983. p. 7. 3 Cf. McNAMARA, Robert. A essncia da segurana. So Paulo: IBRASA, 1968. p. 143. 4 ROSTOW, Walter W. A estratgia americana. Rio de Janeiro: Zahar, 1965. 5 Cf. McNAMARA, Robert. A essncia da segurana, op. cit., p. 171. 6 Idem, ibidem, p. 12 e 173. 7 Cf. GWIN, Catherine. U.S. relations with the World Bank, 1945-1992. In: KAPUR, Devesh et al (eds.). The World Bank: its rst half century Perspectives. Washington DC: Brookings Institution Press, 2, 1997. vol. p. 211. 8 Idem, ibidem, p. 211-13. 9 Cf. BURBACH, Roger e FLYNN, Barbara. Agroindstria nas Amricas. Rio de Janeiro: Zahar, 1982. p. 72-73. 10 McNAMARA, Robert. A imposio do desenvolvimento. In: ______. Cem pases, dois bilhes de seres: a dimenso do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1974a. p. 5. 11 Idem, ibidem, p. 4. 12 Uma das coordenadas intelectuais que guiavam o Banco e todo o mainstream da assistncia internacional ao desenvolvimento era a ideia de que a distribuio de renda se concentrava nos estgios iniciais do ciclo econmico e se desconcentrava nos estgios nais, de tal maneira que, aps uma fase ascendente e sustentada de crescimento econmico, operar-se-ia o efeito derrame (trickle-down), i.e., o gotejamento gradual de renda para os estratos mais baixos da estrutura social. Ver KAPUR, Devesh et al. The World Bank: its rst half century. History. Washington DC: Brookings Institution Press, 1997. vol. 1. p. 116-17; STERN, Nicholas e FERREIRA, Francisco. The World Bank as intellectual actor. In: KAPUR, Devesh et al. (eds.). The World Bank: its rst half century Perspectives, op. cit., p. 530-32. Quanto tempo esse processo duraria e qual a intensidade e o alcance do derrame acabaram se tornando questes secundrias naquele perodo frente prpria crena no derrame.
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Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank: its rst half century. History, op. cit., p. 217. Cf. BANCO MUNDIAL. Annual report. Washington DC: The World Bank, 1968. p. 11. 15 Cf. McNAMARA, Robert. A imposio do desenvolvimento, op. cit., p. 11. 16 Cf. TOUSSAINT, Eric. Banco Mundial: el golpe de Estado permanente. Madri: El Viejo Topo, 2006. p. 110-11. 17 Cf. McNAMARA, Robert. A imposio do desenvolvimento, op. cit., p. 8-9. 18 Cf. RICH, Bruce. Mortgaging the Earth: the World Bank, environmental impoverishment, and the crisis of development. Boston: Beacon Press, 1994., p. 82-83; KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 220. 19 Cf. GEORGE, Susan e SABELLI, Fabrizio. La religin del crdito: el Banco Mundial y su imperio secular. 2.ed. Barcelona: Intermn, 1996. p. 57-58. 20 Cf. MASON, Edward e ASHER, Robert. The World Bank since Bretton Woods. Washington DC: The Brookings Institution, 1973. p. 574. 21 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 399-401. 22 Idem, ibidem, p. 401. 23 Ver GOLDMAN, Michael. Imperial nature: the World Bank and struggles for social justice in the age of globalization. New Haven/London: Yale University Press, 2005. 24 Cf. FINNEMORE, Martha. Redening development at the World Bank. In: COOPER, Frederick e PACKARD, Randall (eds.). International Development and the Social Sciences. Essays on the history and politics of knowledge. Berkeley: University of California Press, 1997. p. 214-16. 25 Cf. FINNEMORE, Martha. Redening development at the World Bank, op. cit., p. 207; KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 247. 26 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 130. 27 Idem, ibidem, p. 251-52. 28 Cf. HUNTINGTON, Samuel. A ordem poltica nas sociedades em mudana. So Paulo: Editora da USP; Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1975. p. 302. 29 Cf. GOLDMAN, Michael. Imperial nature, op. cit., p. 68-69. 30 Cf. FINNEMORE, Martha. Redening development at the World Bank, op. cit., p. 208-09. 31 Cf. BUSTELO, Pablo. Teoras contemporneas del desarrollo econmico. Madri: Editorial Sintesis, 1999. p. 144. 32 Cf. AYRES, Robert. Banking on the poor, op. cit., p. 9. 33 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 239-40. 34 Cf. McNAMARA, Robert. Discurso ante la Junta de Gobernadores. Washington DC: 25-29 de septiembre, 1972. p. 31. 35 Cf. McNAMARA, Robert. Discurso ante la Junta de Gobernadores. Nairbi: 24-28 de septiembre, 1973, p. 27. 36 Cf. FEDER, Ernest. La pequena revolucin verde de McNamara. El proyecto del Banco Mundial para la eliminacin del campesinado del Tercer Mundo. In: Comercio Exterior (Mxico), vol. 26, n. 7, julio, p. 793-803, 1976. p. 793-94; GEORGE, Susan. O mercado da fome. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978, p. 238-39. 37 Cf. AYRES, Robert. Banking on the poor, op. cit., p. 104. 38 Idem, ibidem, p. 19. 39 Cf. CHENERY, Hollis et al. Redistribucin con crecimiento. Madrid: Tecnos, 1976. p. 76. 40 Idem, ibidem, p. 78. 41 Idem, ibidem. 42 Cf. ASSMANN, Hugo. El progresismo conservador del Banco Mundial. In: _______. (ed.). Banco Mundial: un caso de progressismo conservador. San Jos: Departamento Ecumnico de Investigaciones, 1980. p. 11. 43 Cf. AYRES, Robert. Banking on the poor, op. cit., p. 90. 44 Cf. McNAMARA, Robert. Discurso ante la Junta de Gobernadores, op. cit., p. 6. 45 Cf. KAY, Cristbal. Rural poverty and development strategies in Latin America. In: Journal of Agrarian Change, vol. 6, n 4, October, p. 455-508, 2006. p. 457. 46 Cf. GOLDMAN, Michael. Imperial nature, op. cit., p. 77-81; FINNEMORE, Martha. Redening development at the World Bank, op. cit., p. 208. 47 Cf. ASSMANN, Hugo. El progresismo conservador del Banco Mundial, op. cit., p. 47; PAYER, Cheryl. The World Bank: a critical analysis. New York: Monthly Review Press, 1982. p. 140. 48 Cf. AYRES, Robert. Banking on the poor, op. cit., p. 154; KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 263.
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McNAMARA, Robert. Discurso anual ante la Junta de Gobernadores. Washington DC: 1-5 de septiembre, 1975. p. 36. Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 317-18. 51 Cf. DAVIS, Mike. Planeta Favela. So Paulo: Boitempo, 2006. p. 80-81. 52 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 320. 53 Cf. DAVIS, Mike. Planeta Favela, op. cit., p. 76-81. 54 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 265-67. 55 Cf. AYRES, Robert. Banking on the poor, op. cit., p. 85-89. 56 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 265-67. 57 Cf. STREETEN, Paul et al. Lo primero es lo primero: satisfacer las necesidades bsicas en los pases en desarrollo. Madrid: Tecnos/Banco Mundial, 1986. p. 95-105. 58 Cf. McNAMARA, Robert. Discurso ante la Junta de Gobernadores. Washington DC: 30 de septiembre, 1980. p. 34. 59 Cf. ASSMANN, Hugo. El progresismo conservador del Banco Mundial, op. cit., p. 49-50. 60 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 339. 61 Cf. CAUFIELD, Catherine. Masters of illusion: the World Bank and the poverty of nations. New York: Henry Holt, 1996. p. 97-98; GOLDMAN, Michael. Imperial nature, op. cit., p. 74. 62 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 271. 63 Sobre o tema consulte-se, em especial, RICH, Bruce. Mortgaging the Earth, op. cit.; GEORGE, Susan e SABELLI, Fabrizio. La religin del crdito, op. cit.; CAUFIELD, Catherine. Masters of illusion, op. cit. e SANAHUJA, Jos Antonio. Altruismo, mercado y poder: el Banco Mundial y la lucha contra la pobreza. Barcelona: Intermn Oxfam, 2001. 64 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 321-39. 65 Idem, ibidem, p. 321. 66 Cf. VELASCO E CRUZ, Sebastio. Trajetrias: capitalismo neoliberal e reformas econmicas nos pases da periferia. So Paulo: Editora UNESP, 2007. p. 377. 67 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 273; VELASCO E CRUZ, Sebastio. Trajetrias, op. cit., p. 378-80. 68 Cf. TABB, William. Economic governance in the age of globalization. New York: Columbia University Press, 2004. p. 82-83; BRENNER, Robert. O boom e a bolha: os Estados Unidos na economia mundial. Rio de Janeiro, Record, 2003. p. 67-73; VELASCO E CRUZ, Sebastio. Trajetrias, op. cit., p. 364-65. 69 Cf. GOWAN, Peter. A roleta global: uma aposta faustiana de Washington para a dominao do mundo. Rio de Janeiro: Record, 2003. p. 45-50; SERRANO, Franklin. Relaes de poder e a poltica macroeconmica americana de Bretton Woods ao padro dlar exvel. In: FIORI, Jos Lus (Org.). O poder americano. Petrpolis: Vozes, 2004, p. 190-204. 70 Cf. VELASCO E CRUZ, Sebastio. Trajetrias, op. cit., p. 371. 71 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 321. 72 Idem, ibidem, p. 323-24. 73 Idem, ibidem, p. 324. 74 Cf. BANCO MUNDIAL. Accelerated development in Sub-Saharan Africa: an agenda for action. Washington DC: Oxford University Press, 1981. p. 156-157. 75 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 1227. 76 Idem, ibidem, p. 548. 77 Cf. STRANGE, Susan. Dinero loco: el descontrol del sistema nanciero global. Buenos Aires: Paids, 1999. p. 121-22; WOODS, Ngaire. The globalizers: the IMF, the World Bank and their borrowers. Ithaca e Londres: Cornell University Press, 2006. p. 84-94. 78 Cf. TOUSSAINT, Eric. Banco Mundial, op. cit., p. 185. 79 Idem, ibidem, p. 193-194. 80 Cf. STERN, Nicholas e FERREIRA, Francisco. The World Bank as intellectual actor, op. cit., p. 560. 81 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 353. 82 Idem, ibidem, p. 365. 83 Cf. STAHL, Karin. Poltica social en Amrica Latina: la privatizacin de la crisis. In: Nueva Sociedad, n 131, mayo-junio, p. 48-71, 1994. p. 54-58; SANAHUJA, Jos Antonio. Altruismo, mercado y poder, op. cit., p. 131-33. 84 Ver CORNIA, G.A. et al. (eds.). Adjustment with a human face. Washington DC: Oxford University Press, 1987. 85 Cf. KAPUR, Devesh et al. The World Bank, op. cit., p. 353.
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Ver WILLIAMSON, John. What Washington means by policy reform. In: ______. Latin American adjustment: how much has happened. Washington DC: Institute of International Economics, 1990. p. 5-20. 87 Cf. WADE, Robert Hunter. Japn, el Banco Mundial y el arte del mantenimiento del paradigma: el Milagro del Este Asitico en perspectiva poltica. Desarrollo Econmico, vol. 37, n 147, oct.-dic., 1997. p. 351-87. 88 Ver GORE, Charles. The rise and fall of the Washington Consensus as a paradigm for developing countries. World Development, vol. 28, n 5, 2000. p. 789-804. 89 Ver BATISTA JR., Paulo Nogueira. O Plano Real luz da experincia mexicana e argentina. Estudos Avanados, vol. 10, n 28, set-dez, 1996. p. 127-97. 90 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial. Washington DC: Oxford University Press, 1990. p. iii. 91 Ver BURKETT, Paul. Poverty crisis in the Third World: the contradictions of World Bank policy. Monthly Review, vol. 42, n 7, December, 1990. p. 20-31; CAMMACK, Paul. Ataque a los pobres. New Left Review, n 13, jan.-feb., 2002. p. 104-12. 92 Ver VILAS, Carlos M. La reforma del Estado como cuestin poltica. Poltica y Cultura, vol. 8, 1997. p. 147-85; e VILAS, Carlos M. De ambulancias, bomberos y policas: la poltica social del neoliberalismo (notas para una perspectiva macro). Desarrollo Econmico, vol. 36, n 144, jan.-mar., 1997. p. 931-52. 93 Ver BANCO MUNDIAL. Sub-Saharan Africa: from crisis to sustainable growth. Washington DC: Oxford University Press, 1989; e BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial. Washington DC: Oxford University Press, 1991. 94 Ver CASABURI, Gabriel e TUSSIE, Diana. La sociedad civil y las agendas de los organismos de crdito. In: TUSSIE, Diana (comp.) Luces y sombras de una nueva relacin. El Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la sociedad civil. Buenos Aires: FLACSO/Temas Grupo Editorial, 2000, p. 15-38; RABOTNIKOF, Nora et al. Los organismos internacionales frente a la sociedad civil: las agendas en juego. In: TUSSIE, Diana (comp.). Luces y sombras de una nueva relacin, op. cit., p. 39-72.; NELSON, Paul. Teora y prctica en la nueva agenda del Banco Mundial. In: TUSSIE, Diana (comp.). Luces y sombras de una nueva relacin, op. cit., p. 73-100. 95 Ver HILDYARD, Nicholas. Public risk, private prot: the World Bank and the private sector. The Ecologist, vol. 26, n. 4, 1996. p. 176-79. 96 Cf. COVEY, Jane. Critical cooperation? Inuencing the World Bank through policy dialogue and operational cooperation. In: FOX, Jonathan e BROWN, David (eds.). The struggle for accountability: the World Bank, NGOs and grassroots movements. Cambridge and London: MIT Press, 1998. p. 83. 97 Cf. BARROS, Flvia. Banco mundial e ONGs ambientalistas internacionais. Ambiente, desenvolvimento, governana global e participao da sociedade civil. Tese de doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade de Braslia. Braslia, 2005. p. 138. 98 Ver KRUIJT, Dirk. Monopolios de lantropa: el caso de las llamadas organizaciones no gubernamentales en Amrica Latina. Polmica, 16, 1992. p. 41-47; SOGGE, David (ed.). Compasin y clculo: un anlisis crtico de la cooperacin no gubernamental al desarrollo. Barcelona: Icaria Editorial, 1998; SOGGE, David. Dar y tomar: qu sucede con la ayuda internacional? Barcelona: Icaria Editorial, 2002; e DEZALAY, Yves e GARTH, Bryant. La internacionalizacin de las luchas por el poder: la competencia entre abogados y economistas por transformar los Estados latinoamericanos. Mxico DF: Instituto de Investigaciones Jurdicas/Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2005. 99 Cf. WOODS, Ngaire. The globalizers, op. cit., p. 200-01; DAVIS, Mike. Planeta Favela, op. cit., p. 83-84.
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RESUMO
Este artigo discute as razes e os meios pelos quais o Banco Mundial lanou, no nal dos anos 1960, o lema do combate pobreza. Para isso, relaciona a atuao do Banco a fatores externos, ligados s disputas polticas da guerra fria e s provises norte-americanas no mbito do desenvolvimento. O trabalho mostra que instrumentos o Banco utilizou para levar adiante essa divisa; que argumentos lhe deram sustentao, qual direo poltica assumiu e que limites enfrentou nos anos 1970. Discute como esse lema foi instrumentalizado pelos programas de ajustamento estrutural implementados durante a dcada de 1980, culminando na gestao de um novo modelo de poltica social no incio da dcada de 1990, sintonizado com o neoliberalismo. Palavras-chave: Banco Mundial; Estados Unidos; assistncia externa ao desenvolvimento; pobreza; polticas sociais.
Abstract
This article discusses the reasons and means through which the World Bank launched the motto of ght against poverty in the end of the 1960s. In order to do that, it relates the Banks actions to external factors, linked to the political disputes of the Cold War and to the North American advancement in the development eld. The paper shows which instruments the Bank used to bring forward this motto, which arguments based it, which political guidance it assumed and which limits it faced in the 1970s. It discusses how this motto was used by the structural adjustment programs implemented during the 1980s, culminating in the birth of a new model of social policy in the beginning of the 1990s that was in tune with neoliberalism. Keywords: World Bank; United States; foreign aid for development; poverty; social policies.
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MENDES PEREIRA Banco Mundial No Campo 2010

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O Banco Mundial e a construo poltico-intelectual do combate pobreza

Joo Mrcio Mendes Pereira

A expanso do Banco Mundial durante a gesto McNamara (1968-1981)

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Tabela 1. Volume de emprstimos do Banco Mundial entre 1961-82. Milhes de dlares

Tabela 2. Emprstimos do Banco Mundial por setor 1961-82

A construo poltico-intelectual do ataque pobreza durante a gesto McNamara

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O ajustamento estrutural e a remodelagem da poltica social (1980-1990)

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