As Grandes Economias

MODELOS DE CAPITALISMO − A SINGULARIDADE NÓRDICA

Fátima Azevedo

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Suécia, Finlândia e Dinamarca partilham a geografia, a história, a cultura, mas sobretudo uma base de modelo social que tem permitido preservar a tónica de um welfare state, que, combinada com uma especialização em sectores com elevado conteúdo tecnológico e em capital humano, tem possibilitado um desempenho económico notável.

INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, o desempenho dos países nórdicos à luz do desenvolvimento sustentável tem sido repetidamente elogiado, especialmente no contexto dos desafios colocados pela globalização aos modelos sociais europeus e a necessidade de responder aos problemas da sustentabilidade ambiental, exacerbados pelas alterações climáticas e pela crescente complexidade na gestão dos mercados energéticos, no âmbito do actual paradigma marcado pela dependência de combustíveis não renováveis. A ascensão da finlandesa Nokia como ícone de um bem sucedido processo de

internacionalização alimentado pela inovação e solidamente alicerçado num sistema educacional de excelência e na articulação institucional motivadora para actores públicos e privados; a emergência de um modelo social dinamarquês que associa a flexibilidade do mercado de trabalho, facilitador da gestão do ciclo económico por parte do tecido empresarial, à protecção do rendimento da esmagadora maioria das pessoas, com base em políticas activas de emprego; ou a investigação sueca, que absorve 4% do PIB, a maior taxa de investimento mundial em I&D, são referências do êxito dos países nórdicos. Partindo de uma breve incursão teórica à necessidade de reforma dos vários modelos sociais europeus, este trabalho procura compreender o que diferencia o chamado “modelo nórdico” e o respectivo grau de homogeneidade/heterogeneidade na Suécia, Finlândia e Dinamarca.

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fatima@dpp.pt

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I. UMA VISITA AOS MODELOS SOCIAIS EUROPEUS
Nos últimos anos, os países nórdicos têm partilhado as posições cimeiras em grande parte dos rankings internacionais elaborados por várias instituições, com base em índices mais ou menos agregados ou sectorializados. Como afirmava, no Verão passado, Lopez-Claros, economista-chefe do World Economic Forum, durante a sessão de apresentação do Índice de Competitividade Global (GCI – Global Competitiveness Index) de 2006, “as classificações da Suíça e dos países nórdicos mostram que as boas instituições, associadas a um sistema educacional de gabarito mundial e um foco estratégico na tecnologia e inovação, são uma estratégia bem sucedida para incrementar a competitividade numa economia global cada vez mais complexa” 2 . Mais recentemente, em “The New Republic”, Jonathan Cohn argumenta que na

impossibilidade de sugerir uma importação ou não do modelo dinamarquês, há que “extrapolar lições da experiência dinamarquesa”, sobretudo a maior de todas – “é possível ter um welfare state, com benefícios generosos, que não choque com a economia” 3 . Na mesma linha, Jeffrey Sachs, num artigo publicado em Scientific American.com4 , centra-se no desempenho dos países nórdicos, concluindo que um generoso welfare state é uma forma de alcançar elevados níveis de satisfação, justiça, equidade e competitividade internacional 5 . Uma afirmação que coloca, desde logo, uma interrogação: será que impostos mais elevados e uma sólida rede de segurança social são forças de bloqueio à prosperidade de uma economia de mercado? Para ilustrar a sua tese, Sachs recorda o desafio-mor da actualidade e como o pensamento económico vem lidando com ele. Na verdade, sendo um dos maiores desafios do desenvolvimento sustentável conciliar os desejos de prosperidade económica e de segurança social, é natural que, ao longo de décadas, economistas e políticos debatam a receita para associar o poder incontornável dos mercados à garantia de protecção e segurança social. Segundo Sachs, os adeptos americanos do “supply-side” – Friedrich von Hayek sugeria que

“the top rankings of Switzerland and the Nordic countries show that good institutions and competent macroeconomic management, coupled with world-class educational attainment and a focus on technology and innovation, are a successful strategy for boosting competitiveness in an increasingly complex global economy” (ver www.weforum.org).
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“...nobody is suggesting that other countries could--or even should--import the Danish model whole.

(Among other things, the strong sense of common purpose has an uglier side: relatively harsh treatment of foreigners and immigrants.) The idea, rather, is to take broad lessons from Denmark's experience. And the broadest lesson would seem to be the most obvious one: that it is entirely possible to have a large welfare state, with generous benefits, without choking the economy”.
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“The Social Welfare State, beyond Ideology”, Novembro de 2006.

“a generous social-welfare state is not a road to serfdom but rather to high levels of satisfaction, fairness, economic equality and international competitiveness.", obra citada.

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uma fiscalidade mais elevada seria uma séria ameaça à liberdade – reivindicam que a melhor forma de obter o bem-estar dos pobres é acelerar o crescimento, porque aumentar os impostos para financiar maiores níveis de seguro social penaliza a desejada prosperidade. Só que esta discussão é sempre afectada por questões ideológicas. É que os países de elevado rendimento, com impostos baixos são anglo-saxónicos, que partilham historicamente a linha de rumo da Inglaterra do século XIX e as suas teorias smithianas do laissez-faire. Neste grupo incluem-se a Austrália, Canadá, Irlanda, Nova Zelândia, Reino Unido e EUA. Por outro lado, os países de elevado rendimento, mas com impostos elevados, são as democracias sociais nórdicas, nomeadamente a Dinamarca, Finlândia, Noruega e Suécia, que têm sido governadas pelos partidos sociais-democratas do centro esquerda desde a II Guerra Mundial. Estes países combinam, de acordo com o economista americano, “um respeito salutar pelas forças de Mercado com um forte compromisso a programas anti-pobreza”, quantificando – “o orçamento para fins sociais ronda os 27% do PIB nos países nórdicos e apenas 17% dos países anglo-saxónicos”. A realidade evidencia o melhor desempenho dos nórdicos face aos anglo-saxónicos na maioria dos indicadores: os índices de pobreza são menores, e o rendimento nacional por grupo etário é, em média, superior. Os níveis de desemprego são idênticos, ligeiramente superiores nos nórdicos, mas que apresentam uma situação orçamental mais sólida, com maiores excedentes relativamente ao PIB. A génese do enigma escandinavo assenta resulta da forma como pequenas economias abertas mantêm o seu dinamismo apesar dos impostos elevados; investem fortemente em I&D – a Suécia gasta 4% do PIB em I&D – e no ensino superior e mergulham nas TIC para ganhar a corrida de fundo da competitividade global. Os nórdicos souberam manter as despesas sociais compatíveis com um sistema económico baseado no mercado, aberto e competitivo. Os impostos sobre o capital são relativamente reduzidos e as políticas de emprego visam o aproveitamento de mão de obra pouco qualificada nos sectores de serviços-chave para a qualidade de vida: saúde, apoio familiar – crianças, idosos e dependentes. Dados que levam Jeffrey Sachs a uma afirmação polémica, contrariando Hayek, um dos apóstolos do liberalismo, e que tem incendiado o debate nos EUA: “Von Hayek estava errado. Em democracias fortes e vibrantes, um Estado Providência generoso não é um caminho para o fim da liberdade mas para a justiça, igualdade económica e competitividade internacional”. Também Joseph Stiglitz, nobelizado e ex-economista-chefe do Banco Mundial, em “A Progressive Response to Globalization” 6 , afirma que “a globalização é frequentemente

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Março de 2006, www.thenation.com.

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encarda como uma ameaça ao capitalismo humano”. O raciocínio subjacente relaciona a pressão exercida pela liberalização comercial no sentido de uma redução dos salários de mão de obra pouco qualificada, aumentando a desigualdades em países mais desenvolvidos. Como as recomendações dadas a esses países envolvem normalmente o reforço da flexibilidade do mercado de trabalho, “palavras de código para reduzir o tecto do salários mínimo e para enfraquecer as protecções ao trabalhador”, a concorrência pressiona a uma redução de impostos sobre os lucros e capital, logo dos fundos disponíveis para financiar investimentos básicos nas pessoas e na rede de protecção social. Mas, anui Stigltiz, “a Suécia e outros países escandinavos mostram que há um modo alternativo para lidar com a globalização”. Estes países estão fortemente integrados na economia global, mas têm economias bem sucedidas que fornecem fortes redes de protecção social e elevados níveis de investimento nas pessoas. O seu sucesso é devido, em parte, a estas políticas e não apesar delas. O pleno emprego e as fortes redes de segurança contribuíram para a disponibilidade das pessoas em assumir um risco mais elevado, sem se preocuparem em demasia com um eventual fracasso. “Estes países não abandonaram o welfare state mas ajustaram-no para responder às novas exigências da globalização”, conclui o Prémio Nobel de Economia, recomendando aos decisores norte-americanos o reforço e não enfraquecimento das redes de protecção social. Esta amostragem de opiniões de alguns economistas na arena mediática do debate público enfatiza a singularidade nórdica em termos da realização das funções sociais de distribuição e de dinamização do desenvolvimento no quadro de uma economia globalizada.

OS DESAFIOS DA GLOBALIZAÇÃO De Mooij e Tang 7 (2005) sublinhavam os vários desenvolvimento socioeconómicos que pressionam a reforma do Estado-Providência: Primeiro, o envelhecimento ameaça a viabilidade financeira. Projecções da Comissão Europeia sugerem as despesas associadas ao envelhecimento, como as pensões e a saúde, aumentarão 4% do PIB em média na EU até 2050. O envelhecimento impõe não apenas um problema financeiro, mas distributivo. A necessidade crescente de fundos públicos para as gerações mais velhas têm de ser financiado por uma parte cada vez mais comprimida de indivíduos activos. É que as pessoas envelhecem e a taxa de natalidade baixa, provocando tensões no contrato intergeracional, ou seja, o contrato tácito que assegura que os mais velhos são tratados pelos mais jovens. As reformas no estado providência centra-se no alívio dessas tensões, ao aumentar a oferta de trabalho e a idade de reforma. Uma segunda tendência é a internacionalização, o que significa que o capital e a mão de obra altamente qualifica torna-se mais móvel. Isto dificulta a decisão dos governos em aumentar as receitas associadas a esses factores, seja pelos impostos sobre o rendimento das empresas, ou impostos progressivos sobre o rendimento das pessoas, penalizando as receitas fiscais. E a desaceleração das receitas fiscais é incompatível com um estado providência forte.

Ver “Reforming the public sector in Europe: reconciling equity and http://people.few.eur.nl/demooij/eu%20paper%20versie%2021%20januari%202005.pdf

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efficiency”

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Outra consequência da globalização é a degradação da situação dos trabalhadores com baixas qualificações. O desfasamento de qualificações resultante da mudança tecnológica, imigração de trabalhadores com baixas qualificações e outsourcing de produção intensiva em trabalho para a Europa Oriental e Ásia reduzem a procura de residentes nacionais de baixas qualificações na “velha” Europa. Este choque da procura piora a situação dos mercados de trabalho europeus. Com os elevados salários de reserva e de salários mínimos, induzidos pela actual arquitectura, o aumento do desemprego entre os menos qualificados é incontornável. Evitar isto exige aumentar a flexibilidade salarial e encorajar a formação de capital humano. Finalmente, a sociedade tornou-se mais heterogénea. Do lado da procura, o crescente sector dos serviços é caracterizada por uma maior variedade de competências, padrões de trabalho mais flexíveis e melhores oportunidades para trabalho a tempo parcial. Do lado da oferta, os indivíduos beneficiam de melhor educação, aumentando a procura de escolha individual e uma procura mais diferenciada pelos serviços sociais – as mulheres entraram em massa no Mercado de trabalho, o que mudou os estilos de vida.

I.1. O Dilema Europeu O impasse constitucional e a falta de consenso quanto às alterações orçamentais intensificou o debate acerca do futuro da União Europeia. A acesa discussão em torno de uma reforma urgente do modelo social europeu, como elixir para a restauração da capacidade competitiva, nomeadamente perante um modelo americano pautado pela flexibilidade do mercado de trabalho e responsabilidade individual no seguro social, tem propiciado várias tentativas de tipificação dos modelos sociais. Uma das mais recentes é a de Andre Sapir, professor da Université Libre de Bruxelles e conselheiro económico de Romano Prodi na presidência da Comissão Europeia (2001-2004), que sugere uma tipologia de modelos, com o objectivo de evidenciar a necessidade de uma reforma “urgente das instituições sociais e do trabalho europeias para que o Velho Continente aproveite as oportunidades emanadas da globalização e evitar as ameaças” 8 . Para Sapir, a diferenciação de quatro modelos sociais europeus é importante para desmistificar a ideia de unicidade, quando se apela incessantemente á reforma do “modelo social europeu”. Diferenciando quatro modelos – Nórdico, Anglo-Saxónico, Continental, e Mediterrânico – o professor belga conclui que apenas os dois primeiros asseguram eficiência e apenas o Nórdico combina eficiência e equidade, o que significa que os restantes modelos são ineficientes, pelo que têm de ser reformados, especialmente porque representam 2/3 do PIB da EU-25 e cerca de 90% do PIB da zona Euro. A tese de Sapir é que reformar de os modelos Continental e dos Mediterrânico modelos passa

necessariamente

pela

adopção

elementos

estruturantes

eficientes,

conferindo prioridade máxima à realização plena do Mercado Único e à reforma das políticas

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In “Globalisation and the Reform of European Social Models” (2005).

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sociais e de emprego. Porque “fracassar neste campo, aumenta o perigo de a Europa perder as oportunidades emanadas pela globalização e prejudica a evolução do mercado interno e a união monetária”.
Uma tipologia de modelos europeus
Elevada

Anglo Saxónicos Baixa

Nórdicos

Eficiência

Equidade
Continentais

Elevada

Mediterrâneos
Fonte Andre Sapir (2005), “Globalisation and the Reform of European Social Models”, Kruegel Policy Brief 01/2005

Baixa

Estas prioridades derivam de uma análise a tridimensional: Por um lado, a economia global do século XXI século é caracterizada por rápidas mudanças, que criam oportunidades, mas também riscos. Para Sapir, aproveitar as oportunidades obriga a reformar o mercado de trabalho e as políticas sociais, que “continuam agarradas ao passado”. Tentar manter o status quo pode ameaçar o processo de aprofundamento da União,
Globalização Mercado Único
Mercado de trabalho Mundo UE Estados Membros Políticas Sociais

galvanizado na década de 90, com o Mercado Único e a União Monetária, defende. Por outro lado, existem diferentes modelos sociais europeus, com desempenhos diferentes em termos de “eficiência” e “equidade” e seria conveniente reformar modelos ineficientes que são insustentáveis. Finalmente, há um cariz nacional nas reformas do mercado de trabalho e das políticas sociais,

UEM

independentemente das vantagens de uma acção coordenada entre os Estados-Membros. Na esfera microeconómica, a regulação do Mercado de trabalho corresponde a um nível nacional; na esfera macroeconómica, os estados-membros são responsáveis pela política orçamental, mas a política monetária é gerida pelo BCE. A questão acerca do papel potencial da Europa na reforma dos mercados de trabalho nacionais levanta algumas questões acerca da coordenação: Deverão as reformas dos

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mercados de trabalho nacionais ser coordenadas? Justifica-se uma coordenação das reformas do mercado de trabalho com as reformas da regulação dos mercados de bens e de capitais? No caso dos países da zona Euro, é aconselhável coordenar a reforma estrutural com a política macroeconómica? Pensando nas forças exteriores, o motor de mudança do sistema económico europeu é alimentado por um composto de tecnologia e política. Nos últimos 25 anos, a economia mundial tem produzido rápidos avanços tecnológicos associados a transformações políticas – adopção do capitalismo de mercado na China, Índia ou ex-União Soviética. Um dos barómetros dessa mudança é o acesso das economias emergentes aos mercados de bens e serviços, largamente dominados pelos anteriores fornecedores, os países avançados – se em 1970, a quota dos países em desenvolvimento nas importações dos países desenvolvidos era cerca de 10%; hoje, ultrapassa os 45%. Parte deste fenómeno de crescimento tem origem na Ásia Oriental, sendo a China um dos últimos a aderir ao “clube”, mas de forma meteórica, passando de uma quota de 2% em 1985, quando teve início o processo de transformação económica chinesa, para os actuais 15%, superando o Japão como segundo maior fornecedor da Europa em bens e serviços. Num cenário de continuidade da expansão mundial, a China e a Índia poderão prosseguir um ritmo de crescimento rápido, acima dos 5%, até ao primeiro quartel do século. A resposta rápida é uma vantagem no aproveitamento das janelas de oportunidades que se abrem, especialmente porque os benefícios demoram a materializar-se, enquanto os custos inerentes às ameaças são (quase) instantâneos. Este “snapshot” acerca das implicações da globalização obrigam a olhar para a EU enquanto bloco e compreender a tendência dos modelos sociais para um elevado grau de protecção, legado dos “trinta gloriosos” anos de crescimento, estabilidade e coesão social, financiados pelo Plano Marshall, no rescaldo da II Guerra Mundial. Hoje, a UE pouco avançou em termos da conclusão do Mercado Único – já lá vão 15 anos – o Orçamento comunitário, malgrado as adaptações, continua demasiado afecto à política agrícola, negligenciando a I&D malgrado a Estratégia de Lisboa; e a estabilidade económica intrínseca à união monetária ainda não deu frutos em termos de crescimento adicional. Tudo somado explica grande parte do diferencial de potencial de crescimento entre a Europa (2% ao ano), os EUA (3,4%) e o Mundo (4%). Apesar dos compromissos em coordenar as políticas de emprego a uma escala europeia, as reformas sociais e do mercado de trabalho têm de ser concebidas e planeadas por cada estado-membro, de acordo com a sua realidade económica, política e social.

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Há duas formas de resolver o dilema do ovo e da galinha, ou seja, as reformas dos mercados de bens e capitais a uma escala europeia e as reformas dos mercados de trabalho nacionais. Uma envolve a concentração de esforços no plano europeu, garantindo a liberalização dos mercados de bens e de capital e esperar que ocorram as reformas no mercado de trabalho, porque se esgotaram as opções. A outra é agir nas duas frentes, que, sendo menos eficiente, é menos dolorosa, já que as reformas dos mercados de trabalho beneficiariam das reformas do mercados de bens e de capital e vice-versa. Como argumentou Jean Pisani-Ferry 9 , a coordenação é particularmente importante se envolve reformas que são dispendiosas no curto prazo – podem aumentar o desemprego antes de o baixar; criam ansiedade e levam as empresas a eliminar emprego redundante antes de criar novos empregos. As reformas dos mercados de bens podem também deprimir o crescimento, porque as perdas são imediatas e novas empresas demoram a crescer. Por isso, a reforma é favorecida se acompanhada por uma expansão monetária e alívio orçamental. Nucleares para o reforço da competitividade, a qualificação dos recursos humanos e a aposta em novas actividades, com forte conteúdo tecnológico e potencial de incrementar a produtividade, só alicerçam uma mudança de paradigma rumo à sustentabilidade, se responderem aos problemas sociais e ambientais. Abraçar o futuro implica um agravamento do fosso entre os qualificados e não qualificados, entre os que têm emprego e os que não têm, entre os mais velhos e os mais jovens. A conflitualidade social latente obriga a respostas que, no curto prazo, podem, de facto, ampliar assimetrias e engrossar o grupo dos “excluídos”. A evolução do welfare state passa, entre outras incertezas, pela maior ou menor responsabilidade colectiva versus a menor ou maior responsabilidade individual pela rede de protecção social. Para responder a esta incerteza é útil perceber as diferenças entre os modelos sociais europeus.

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in “Only teamwork can put the eurozone on a steady course”, (Agosto 2005), “Labour market reforms

may increase unemployment before they lower it if they create anxiety and lead firms to shed labour faster than they create new jobs. Product market reforms may also depress growth because incumbents react immediately to the loss of rents while entry only develops over time. This is why reform is easier when accompanied by monetary expansion (to offset the negative effects of reform on aggregate demand) and fiscal stimulus (which also helps to compensate the losers).

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I.2. Os Modelos Sociais Europeus e o Trade-Off Eficiência e Equidade Os países nórdicos apresentam os maiores elevados níveis de despesas de protecção social e da provisão de bem-estar universal. Há uma ampla intervenção nos mercados de trabalho e sindicatos fortes que asseguram estruturas salariais altamente compactas. Já os países anglo-saxónicos caracterizam-se por uma segurança social de última instância, sendo as transferências financeiras canalizadas sobretudo para as pessoas em idade activa. Os sindicatos são fracos e as disparidades elevadas, com uma incidência considerável de salários baixos. Os países continentais baseiam-se sobretudo no seguro social e pensões de reforma. E, apesar de um poder de influência em decrescendo, os sindicatos continuam a ser um parceiro forte na concertação social. Finalmente, os países mediterrânicos concentram as suas despesas sociais nas pensões de reforma. A estrutura salarial é compacta e a protecção ao emprego é conjugada com provisões para reformas antecipadas. No fundo, esta análise comparativa dos quarto modelos sintetiza dois critérios: eficiência e equidade. Assim, um modelo é considerado eficiente se fornece o incentivo suficiente a trabalhar, pelo que tende a sustentar elevadas taxas de emprego; é considerado equitativo se mantém o risco de pobreza relativamente baixo. As principais formas de lidar com o risco de insegurança no mercado de trabalho são a legislação laboral, protegendo os trabalhadores do desemprego e a concessão de benefícios caso isso aconteça. Enquanto a legislação protege aqueles que já têm um emprego e não aumenta a carga fiscal, os benefícios correspondem a um seguro, financiado por um imposto sobre o rendimento daqueles que trabalham. O trade-off entre estas duas vias traduz, de forma simplista, um sistema de seguro de desemprego generoso que diminui a necessidade de restrições contra o despedimento e vice-versa.
Uma tipologia de modelos europeus
Elevada

Anglo Saxónicos Baixa

Nórdicos

Eficiência

Equidade
Continentais

Elevada

Mediterrâneos
Fonte Andre Sapir (2005), “Globalisation and the Reform of European Social Models”, Kruegel Policy Brief 01/2005

Baixa

Neste trade-off, os quatro modelos sociais europeus comportam-se de maneira diferenciada. O Mediterrânico caracteriza-se por uma legislação rígida, protectora do emprego, e uma

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fraca cobertura de benefícios ao desemprego. O nórdico contrapõe uma legislação flexível e uma ampla cobertura de benefícios, tal como o Continental, cuja legislação é, no entanto, mais rígida. Finalmente, o modelo anglo-saxónico tem uma legislação ainda mais flexível do que o nórdico e uma menor cobertura do seguro social. Outro vector que mostra diferenças entre os vários modelos é o nível de participação no mercado de trabalho. As taxas de emprego são maiores nos países nórdicos e anglosaxónicos (72% e 69% em 2004) relativamente aos países continentais e mediterrânicos (63% e 62%), um diferencial justificado sobretudo nos extremos dos escalões etários – os nórdicos e anglo-saxónicos são mais bem sucedidos em manter a taxa de emprego trabalhadores mais velhos elevada e a taxa de desemprego para jovens baixa. Sapir defende a forte relação entre a taxa de emprego gerada pelo sistema social e o instrumento que este usa para proteger o trabalhador das oscilações do mercado de trabalho. Quanto mais restrita for a legislação, mais baixa será a taxa de emprego, mas a amplitude dos benefícios parece exercer um papel secundário, pelo que, conclui o autor, “proteger o emprego com legislação é contraproducente com o emprego, enquanto proteger os trabalhadores com seguro de desemprego pode ser útil para o emprego”. Uma tese que de ajusta aos bons resultados obtidos pelos países nórdicos que, juntamente com os continentais estão acima da média em termos de combate à pobreza, enquanto anglo-saxónicos e os mediterrânicos ficam abaixo da média. Na explicação desta diferença de comportamento, o impacto da redistribuição por via fiscal não é o principal factor explicativo, mas antes as diferenças na distribuição do capital humano: a percentagem da população dos 25-64 com o ensino secundário completo é maior nos nórdicos (75%) e continental (67%) e menor nos Anglo-Saxónicos (60%) e Mediterrânicos (39%) – que coincide com o posicionamento dos grupos de países em termos de risco de pobreza.
Modelos europeus
Elevada

para

Segurança social vs protecção legislativa Menor risco de pobreza Maiores Taxas de emprego

Segurança

Nórdicos

Continentais

Baixa

Protecção
Anglo Saxónicos

legislativa
Mediterrâneos

Elevada

social
Baixa

Fonte com base em Andre Sapir (2005), “Globalisation and the Reform of European Social Models”, Kruegel Policy Brief 01/2005

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Taxas de emprego e resistência à pobreza

Fonte Andre Sapir (2005), “Globalisation and the Reform of European Social Models”, Kruegel Policy Brief 01/2005

A análise dos resultados permite concluir: o modelo Mediterrânico é caracterizado por níveis relativamente baixos de emprego e de risco de pobreza, não assegura nem equidade nem eficiência; nos modelos anglo-saxónico e continental, parece existir um trade-off entre eficiência e equidade e apenas o nórdico, com elevados taxas de emprego e um baixo risco de pobreza, combina eficiência e equidade. Claro que a equidade tem um preço, que tende a ser mais elevado em países com elevadas cargas fiscais, ao passo que a eficiência não parece estar relacionada com os níveis de imposto. Neste contexto, é interessante como Sapir compara os modelos com o mesmo nível de equidade mas diferentes níveis de eficiência. O nórdico combina um elevado nível de fiscalidade (51% do PIB em 2004, incluindo as contribuições sociais) e uma eficiência maior do que o modelo Continental (46%), enquanto o anglo-saxónico combina uma menor fiscalidade (36%) e maior eficiência do que o modelo mediterrânico (42%). Modelos europeus
Elevada

Eficiência vs Equidade Eficiência vs Equidade

Menor risco de pobreza

Modelo Equitativo e Eficiente

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Modelos ineficientes

Modelos eficientes

Maiores Taxas de emprego

Continentais

Nórdicos

Equidade

Baixa

Eficiência
Anglo Saxónicos

Elevada

Mediterrâneos

Fonte com base em Andre Sapir (2005), “Globalisation and the Reform of European Social Models”, Kruegel Policy Brief 01/2005

Baixa

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Em jeito de conclusão, Sapir argumenta que os modelos não eficientes não são sustentáveis face às crescentes condicionantes em termos de finanças públicas, no âmbito dos processos de globalização, mudança tecnológica e envelhecimento demográfico. Mas os modelos que são equitativos podem ser sustentáveis se ganharem eficiência que permita fomentar o emprego. Daí que seja verosímil esperar que o modelo continental se aproxime do nórdico e o mediterrânico do anglo-saxónico. O risco acrescido é que as reformas conducentes a uma maior eficiência lesem a equidade. Esta análise surge 15 anos depois do estudo de Esping-Andersen 10 , que distinguia, em 1990, três tipologias de welfare state na Europa – liberal, social-democrata e corporativo. O primeiro enfatiza os benefícios universais; o segundo os benefícios selectivos para os pobres, e o terceiro nos benefícios ocupacionais associados a sectores de produção. Uma análise empírica numa época de mudanças políticas estruturantes, com o colapso da União Soviética e o iminente aprofundamento do acquis comunitário, para não falar na geopolítica do petróleo: o estado Liberal cobre o Reino Unido e a Irlanda, onde as provisões colectivas são limitadas e destinadas às pessoas que não conseguem satisfazer as suas necessidades de outro modo. Por isso, as classes de rendimento médio e superior são responsáveis por cobrir os seus próprios riscos através de esquemas privados ou benefícios provenientes das entidades patronais, com tratamento fiscal preferencial facultado pelo Estado; o estado Social-democrata tipifica sobretudo os países escandinavos (Dinamarca, Noruega, Suécia e Finlândia). A redução dos diferenciais de rendimento é o primado do sistema de segurança social, que são de natureza universal, ou seja toda a população é abrangida pelas provisões colectivas para um grande número de riscos sociais. As condições de acesso ao sistema são generosas e os benefícios elevados, com a política orientada para os incentivos ao trabalho, porque é necessário um nível elevado de emprego para financiar o sistema de providência. Uma política activa de integração é implementada para ajudar os desempregados e excluídos no mercado de emprego; O estado Corporativo retrata a realidade de países como a Alemanha, Áustria, França e Bélgica. De acordo com a análise de Esping-Andersen, estes estados são caracterizados por subsistemas específicos de acordo com os grupos ocupacionais, verificando-se um privilégio dos funcionários públicos, dada a ligação ao Estado. O financiamento assenta em prémios e não nos impostos, com os trabalhadores empregados a pagarem, de forma colectiva, as contribuições desenhadas para o respectivo sector de actividade, ou seja, a relação entre as contribuições pagas e os benefícios auferidos é maior do que nas outras tipologias.

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"The Three Worlds of Welfare Capitalism” (1990).

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Esta tipologia não contempla os países mediterrânicos, mas Ferrera (1996), citado por Ruud de Mooij 11 , argumenta que a Grécia, Portugal, Espanha e Itália devem ser analisados como uma tipologia distinta, focalizada mais na legislação de protecção ao emprego, e menos nos esquemas de seguro social. Também os recentes membros da Europa Central e Oriental representam um tipo de welfare state que pode ser caracterizado como um misto dos modelos liberal e corporativo. Inspirado nestas tipologias, o economista holandês sugere uma reequação dos modelos em torno das três funções elementares dos Estado-Providência, que não podem ser consideradas de forma isolada – os 3 R’s (Redistribuição, Risco e Reafectação) 12 . Por exemplo, o seguro de desemprego não lida apenas com a incerteza relativamente ao mercado de trabalho (Risco) mas também incorpora subsídios implícitos consoantes o maior ou menor risco dos trabalhadores (Redistribuição). Dadas as preferências entre responsabilidade individual versus responsabilidade colectiva, o desafio chave do estado providência é desenhar instituições que organizem, de forma eficiente, aquelas três funções. Este desenho institucional pode ser organizado a diferentes níveis, nomeadamente a um nível mais ou menos descentralizado. Para De Mooij, há vantagens e desvantagens da descentralização. Por um lado, a descentralização de poderes é atractiva, uma vez que gere de forma mais justa as situações particulares de pessoas ou grupos – os trabalhadores e empresas de uma região podem ter preferências mais fortes para compromissos nos contratos laborais relativamente a outro lugar qualquer; ou trabalhadores de determinado grupo profissional podem preferir uma reforma mais cedo do que outro. A descentralização é também desejável se as pessoas preferem a solidariedade no seio do seu “clube” relativamente ao plano nacional. A descentralização da decisão pode ainda favorecer políticas mais eficientes, pela concorrência induzida e pelas oportunidades de saída de elementos do grupo. Por sua vez, a centralização é desejável se as pessoas privilegiam a solidariedade nacional, podendo, por exemplo, potenciar economias de escala em situações de elevados custos fixos, e reduz a probabilidade de saída, evitando efeitos adversos da selecção e de spillover das políticas descentralizadas.

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“in “Reinventing the Welfare State” (2006), CPB, wp n.º60 Redistribuição, entre pessoas com diferentes capacidades. A redistribuição interpressoal é desejável

na medida em que a sociedade valida um valor positivo para a igualdade. Na redistribuição de rendimento, contudo, a sociedade enfrenta um trade-off fulcral, entre equidade e eficiência; Risco - o Estado-Providência protege indivíduos relativamente aos riscos subjacentes ao mercado de trabalho ao fornecer um seguro social, envolvendo escolhas associadas aos valores morais; Reafectação do rendimento ao longo do ciclo de vida, especialmente importante num contexto de aprendizagem ao longo da vida, a combinação do trabalho e cuidar dos filhos, e poupar para uma reforma antecipada. A questão-chave é facilitar uma eficiência benigna, atendendo às implicações para o mercado de trabalho.

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Da combinação destas duas dimensões, obtêm-se quatro modelos possíveis do Estado providência: um estado que valoriza a responsabilidade colectiva e organiza o processo de decisão a um nível central – estado Universal; um estado que valoriza a responsabilidade colectiva, mas com um processo de decisão descentralizado, seja regional ou ocupacionalmente, potenciando uma maior diferenciação entre “clubes” – estado Diversificado; Estes estados representam estados menos generosos, focalizados mais na

responsabilidade individual. um estado que valoriza a responsabilidade individual, com a solidariedade para os grupos mais vulneráveis organizada a um nível estatal – estado Residual; um estado em que a responsabilidade individual é privilegiada e em que o “estado” regride – “Rolled-back”. Neste mundo, a solidariedade é organizada em pequenas comunidades e através da caridade privada (como as sociedades faziam antes dos estados providência serem fundados).

Uma tipologia de modelos europeus
Centralizada

Universal

Residual

Colectiva

Responsabilidade Deicsão
Diversificado Rolled-back

Individual

Fonte Mooij, Ruud (2006), “Reinventing the Welfare State”, CPB n.º60

Descentralizada

Numa analogia com a abordagem Esping-Andersen, poderíamos associar o estado SocialDemocrata ao modelo “universal”; o Corporativo ao “Diversificado” e o Liberal ao “Residual”. No estado RESIDUAL, os governos, procurando minimizar a pobreza, apoiam os mais vulneráveis através de medidas específicas. Para os grupos com rendimentos médios e elevados, as provisões públicas são limitadas, pelo que têm de apostar nas poupanças individuais para lidar com os riscos inerentes aos mercados de factores e de bens e serviços.

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O mercado de trabalho torna-se mais flexível, devido a reformas na protecção ao emprego e um decréscimo de influência dos sindicatos. O sistema fiscal torna-se menos progressivo, existindo uma taxa base, acompanhada por uma redução transversal dos créditos fiscais e das deduções à colecta. O sistema torna-se também mais individualizado, ao abolir os créditos fiscais para indivíduos não participantes no mercado de trabalho. Os apoios ao rendimento são mais dirigidos aos detentores de rendimentos baixos, favorecendo uma redução global dos impostos. Ao mesmo tempo, estas metas erguem a “armadilha” da pobreza – para contrariar os efeitos adversos das elevadas taxas marginais do imposto sobre o rendimento do trabalho, são introduzidos créditos fiscais para os escalões de menores rendimentos, com o objectivo de encorajar os desempregados a procurar trabalho. Por outro lado, a eliminação dos acordos colectivos levam a uma fragmentação dos sindicatos e a uma maior dispersão da estrutura salarial, reforçada pela redução do salário mínimo e do rendimento social mínimo. A redução dos salários dos trabalhadores menos qualificados favorece a criação de emprego pouco qualificado no sector do comércio, restauração e serviços ao consumo. Por sua vez, a redução de preços dos serviços de apoio à família, jardinagem ou alimentação permite à classe média adquirir esses serviços e prolongar o tempo de trabalho, atenuando a necessidade de abonos de família ou emprego menos qualificado. No estado residual, os mercados privados conquistam espaço nos sectores “públicos”, como a educação, saúde e apoio à família. O aumento da concorrência aumenta a eficiência da oferta e o governo garante o acesso aos serviços, com a emissão de “vouchers” para famílias que não possam pagar os mesmos. O seguro social é reduzido e a legislação de protecção ao emprego é aliviada. As empresas têm maior margem de manobra para dispensar trabalhadores. Relativamente ao actual regime, este mundo aumenta os fluxos de trabalhadores e propicia melhor acesso ao mercado de trabalho, reduzindo a desigualdades entre os que estão e os que não estão no mercado de trabalho, beneficiando especialmente os jovens, mulheres e imigrantes. Uma conta individual de poupanças torna-se um importante instrumento, sendo de carácter voluntário. O governo fomenta a poupança, através da dedutabilidade fiscal das contribuições e da isenção dos respectivos rendimentos. Os montantes aplicados podem ser utilizados para elevar os seguros públicos mínimos, em caso de desemprego ou dependência parcial, reforma antecipada, licença de maternidade/paternidade, custos de educação. Numa aplicação ao caso holandês, De Mooij estuda o impacto orçamental de um pacote de medidas: abolição do abono de família – poupança de 7 mil milhões de euros;

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eliminação de créditos fiscais para não-activos no mercado de trabalho – poupança de 2,75 mil milhões de euros; redução do crédito fiscal em 500 euros – poupança de 5 mil milhões de euros; crédito para apoio às crianças de 1200 euros/ano para famílias com rendimentos até 20 mil euros (custo ex-ante orçamental de 1,5 mil milhões de euros); crédito fiscal para rendimentos entre 8 e 16 mil euros, num máximo de 1200 euros/ano; eliminação do acordos salariais na função pública; redução de 10% do salário mínimo e rendimento social até 2040 – poupança de 1,75 mil milhões de euros; redução dos subsídio de desemprego em 50%, com uma duração máxima de 12 meses – poupança de mil milhões de euros; benefícios de deficiência total no máximo de 65% do último salário e para dependência parcial é reduzido em 50% cm duração máxima de 12 meses; redução de 18 mil empregos de baixa qualificação no sector público – poupa 500 milhões de euros. Estas medidas traduzem ganhos substanciais para os trabalhadores com elevada

qualificação, a redução da despesas pública permite baixar os impostos até 27% no longo prazo e, em média, o peso marginal da carga fiscal baixa 7,75%. Este estado Residual aumenta a escolha, porque o seguro depende mais das responsabilidades individuais e da oferta de mercado em detrimento de provisões públicas uniformes. No entanto, avulta o risco de criar uma subclasse social. Para muitos, os impostos baixos são um incentivo ao trabalho e à valorização profissional, favorecendo uma expansão da oferta, mas persiste um grupo de pessoas vulneráveis, dependentes dos apoios concedidos pelo Estado, que são financiados pelos impostos afectos a uma vasta maioria dos detentores de rendimentos médios e elevados. Um grupo que enfrenta crescentes dificuldades de integração na economia de mercado, tornando a pobreza um problema estrutural. Por isso, o principal desafio deste mundo é evitar a emergência desse “exército” de excluídos. O estado UNIVERSAL é caracterizado por significativos benefícios sociais. Na tentativa de minimizar as distorções, são implementadas políticas complementares, como os abonos de família, subsídios à educação de crianças e de pessoas menos qualificadas, que têm, por reverso da medalha, um aumento da despesa pública, amortecido por um aumento da participação no mercado de trabalho.

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A tónica na segurança universal do rendimento e a uniformidade dos serviços públicos visa mitigar a pobreza e assegurar a igualdade de oportunidades. Acresce que as regras (e sanções) rígidas ajudam a manter um elevado nível de participação, flexibilizando o mercado para melhor integrar os excluídos. Quanto ao sistema fiscal, impera a natureza progressiva consoante o rendimento e tende a ser individualizado. Na esfera dos actores, os sindicatos são centralizados e impera a negociação colectiva, com o governo a encorajar acordos sectoriais apenas quando se enquadram nos acordos obtidos pelas cúpulas organizacionais. Os salários tornam-se mais flexíveis, verificando-se uma atenuação da protecção ao emprego, favorecendo a integração dos outsiders – jovens, mulheres e imigrantes. Ainda assim, os benefícios sociais generosos mantêm a fasquia elevada na distribuição salarial, desafiando a política pública a encontrar respostas para criar empregos para os menos qualificados, o que assume duas possibilidades – a génese de um “novo” sector público, com participação compulsiva de desempregados com poucas qualificações em serviços como o apoio à família, educação e transportes; e a concessão de “vouchers” para os desempregados de longo prazo. A dimensão e duração do subsídio de desemprego e de doença mantêm-se, mas para combater a fraude, são accionadas medidas mais rigorosas em termos dos critérios elegíveis, da participação coerciva e programas de monitorização e sancionamento eficazes. A combinação de políticas activas de emprego e de apoios ao rendimento tendo por contrapartida obrigações por parte dos beneficiários aumenta a responsabilização e a transparência, mas colocam questões éticas como a intromissão na privacidade das pessoas. Neste tipo de Estado, as poupanças não são prementes devido aos significativos valores envolvidos no seguro colectivo; mecanismos de “poupança forçada” ou benefícios fiscais para a reforma antecipada são eliminados, potenciando o prolongamento da vida activa, reforçado pela flexibilização do mercado que “convida” a uma segunda carreira, pautada por um horário de trabalho e salário mais reduzidos. O pacote de medidas deste estado UNIVERSAL no caso da Holanda incluiria: eliminação do crédito fiscal para não participantes no Mercado de trabalho – poupança de 2,5 mil milhões de euros; aumento do crédito fiscal ao rendimento dos mais desfavorecidos em 400 euros – custo de 2,5 mil milhões de euros; introdução de um crédito fiscal até 3600 euros para casais (2 sujeitos passivos) com filhos menores, correspondente a 15% do rendimento anual do cônjuge com menor rendimento (até 24 mil euros) – custo de 2,75 mil milhões de euros.

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subsídio à educação das crianças, até 2/3 do valor dos serviços – custo de 500 milhões de euros; aumento de 18 mil empregos públicos – custo 500 milhões de euros; subsídios às empresas que contratem desempregados de longa duração, até 50% do rendimento social mínimo, ou seja, 8 mil euros por pessoa – custo de 500 milhões de euros. Neste quadro, os principais beneficiários são os casais, em que ambos trabalhem, sobretudo os que tenham filhos, com um ganho potencial de 2,24% no rendimento depois de impostos. Os casais com um único sujeito passivo perdem até 4,5% do rendimento, na medida em que o crédito fiscal é individualizado. As pessoas dependentes de benefícios sociais também perdem porque a moderação salarial provoca um declínio nos benefícios sociais, que estão indexados aos salários. A maior flexibilidade propicia uma maior rendibilidade do trabalho, mas a menor durabilidade do emprego comporta custos por via da redução do investimento em capital humano, provocando uma maior incidência de despedimentos temporários. Ainda em termos qualitativos, há uma perda de privacidade e a taxa de fertilidade tende a aumentar, porque fica facilitada a conjugação da participação das mulheres no mercado de trabalho com a educação dos filhos, apoiada pelo Estado. A taxa de desemprego baixa 1,25%, com especial relevância nos menos qualificados (4,25%). Em suma, este mundo universal combina uma expansão das despesas sociais com um aumento da oferta de trabalho e uma redução do desemprego. As despesas são orientadas para a mitigação das distorções pré-existentes. O estado DIVERSIFICADO realiza a função social através da descentralização,

caracterizando-se por estruturas salariais compactas, seguro profissional e esquemas de poupança. Para evitar a saída de membros do grupo e a concorrência, as organizações erguem barreiras à mobilidade, enfatizando o compromisso e as relações de longo prazo. A mitigação das distorções, através de apoios à família, integração dos menos qualificados e formação de trabalhadores mais velhos, é da competência dos vários sectores. Ao governo compete responder às necessidades dos excluídos desses “clubes”, através de isenções fiscais ou da prestação de serviços. Neste mundo, a redistribuição, ainda que em menor escala, continua a ser uma tarefa do Estado, mas financiada por um sistema fiscal progressivo, em que os créditos fiscais são eliminados para proporcionar uma redução de impostos. A redistribuição por via de uma estrutura salarial compacta continua a ser importante, com os sindicatos sectoriais a privilegiar políticas igualitárias de salário. Os elevados custos salariais dos menos qualificados tendem a reduzir este tipo de emprego, com o governo a conceder benefícios

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fiscais às empresas que recrutem esses trabalhadores, medida considerada mais eficaz na criação de emprego do que a simples concessão de créditos fiscais pelo rendimento, evitando os efeitos negativos nas horas trabalhadas. Enquanto o seguro por doença é da total responsabilidade das organizações ocupacionais, o seguro de desemprego depende mais da diferenciação sectorial, mantendo-se uma tónica nacional. Este tipo de Estado estabelece programas de reintegração de desempregados no mercado de trabalho, preferencialmente no seu próprio grupo ocupacional e assume a responsabilidade pelas pessoas que não podem depender das provisões ocupacionais. Por sua vez, os grupos ocupacionais tendem a edificar “segundas carreiras” e a reempregar trabalhadores mais velhos que perdem produtividade. Em muitos sectores, as oportunidades de prolongar a vida activa aumentam, pelo que a idade de reforma torna-se heterogénea. As contas de poupança ao longo da vida activa beneficiam de tratamento fiscal favorável, sendo a formação uma responsabilidade partilhada por empregadores e empregados – os custos com a educação e formação são dedutíveis fiscalmente, com taxas marginais reduzidas, o que incentiva os empregadores a investir no capital humano. O papel do governo é evitar distorções, sendo um pacote de medidas eventual (quantificado para o caso holandês) do género: redução do crédito fiscal em 600 euros – poupança de 6,5 mil milhões de euros; redução do crédito fiscal aos rendimentos do trabalho em 200 euros – poupança de 1,25 mil milhões de euros; redução do abono de família em 50% - poupança de 1,5 mil milhões de euros; crédito fiscal de 600 euros para famílias (com filhos) com rendimento inferior a 20 mil euros por ano, sendo progressivamente eliminado até aos 32 mil euros – custo ex-ante de 750 milhões de euros; redução da duração média do subsídio de desemprego de 38 para 24 meses e do valor do subsídio – primeiros 6 meses, correspondendo a 70% do último salário; dos 6 aos 12 meses, a 65%; e no segundo ano, 60%. No pressuposto de uma redução média de 7%, a poupança seria de 500 milhões de euros; subsídios por incapacidade permanente correspondente a 70% do rendimento, que associado aos subsídios por incapacidade temporária, permitem uma redução média de 8% – poupança de 750 milhões de euros; crédito para empregadores que contratem trabalhadores pouco qualificados: por cada trabalhador a tempo inteiro, com salário até 1,3 salários mínimos, as empresas recebem um crédito de 1600 euros. Para os trabalhadores a tempo parcial, o crédito é

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proporcional ao tempo de trabalho e condicionado ao valor da hora de trabalho. Para salários entre 20 e 32 mil euros, o crédito é decrescente, a uma taxa de 11,5% – custo de 2,5 mil milhões de euros; subsídios para empregadores de desempregados de longo prazo com poucas qualificações, correspondente a 75% do salário mínimo, que é de cerca de 12 mil euros anuais. O custo é de 750 milhões de euros; simplificação do imposto sobre o rendimento, com a aplicação de duas taxas – 45 e 35%. Este Estado fomenta o trabalho a tempo inteiro, com a redução da progressão fiscal a favorecer os mais qualificados e as medidas de ampliação da base tributável a permitirem uma redução das taxas. A oferta de trabalho aumenta 2%, mas também os diferenciais dos rendimentos depois de impostos entre os mais e menos qualificados. A taxa de desemprego baixa 0,5%, especialmente devido à redução da taxa de desemprego dos menos qualificados (1,75%). A missão deste estado Diversificado é aumentar a participação dos trabalhadores mais velhos e, nalguns sectores, a reforma é gradual à medida que surgem oportunidades para reforma a tempo parcial. Comparando os diferentes tipos de estado, verifica-se: Quanto às desigualdades de rendimento – no estado Residual e, em menor grau, no Diversificado, as desigualdades de rendimento aumentam, na medida em que regride a redistribuição através do Estado. Quanto ao mercado de trabalho – em todos há um aumento da oferta de trabalho, com maior ênfase no Residual, devido a uma forte redução das taxas marginais de impostos: a oferta aumenta 3%, no Residual; 2% no diversificado; e 1,5%, no Universal. A taxa de desemprego também diminui, especialmente no Residual, por força da moderação salarial, enfraquecimento da influência dos sindicatos e da protecção ao emprego: a redução no Universal é de 1,25% e de 0,5% no Diversificado. Em termos de duração, também se mantém a tendência de baixa, menos visível no Diversificado, já que se enfatiza mais os benefícios do compromisso do que a flexibilidade. Em suma, o estado Residual assenta numa menor redistribuição, seguro e compromisso. O emprego pode aumentar 6,25% enquanto a taxa de desemprego dos menos qualificados cai para 8,25%, – um desempenho idêntico aos dos países anglo-saxónicos, apesar das diferenças em horas trabalhadas e na taxa de substituição permanecerem elevadas. Quanto ao estado Universal, as provisões de bem-estar são menos generosas. As políticas complementares, como abonos de criança, sanções e maior flexibilidade do mercado de

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trabalho, são utilizadas para mitigar graves distorções da redistribuição e seguro. Enquanto a carga fiscal aumenta, as medidas complementares ajudam a aumentar o emprego e a reduzir o desemprego. O desemprego dos menos qualificados pode baixar para 4,25% enquanto a participação feminina aumenta em 14,25%. No caso holandês, segundo De Mooij, isso permitiria desempenho próximo dos países escandinavos, apesar de um número inferior de horas trabalhadas. O que estes processos sugerem é que um Estado mais amplo pode ser compatível com mais emprego e menos desemprego, desde que as medidas introduzidas resultem num aumento da participação no mercado de trabalho. Finalmente, o estado Diversificado organiza parte da solidariedade em clubes

descentralizados que providenciam segurança em troca de compromisso de longo prazo. O desemprego dos menos qualificados por reduzir-se em 1,75% e a oferta agregada de trabalho aumentar em 2%. Os custos sociais variam entre os três tipos. Daí que sejam as prioridades sociais para igualdade, seguro, compromisso, diversidade, privacidade e mercado de trabalho a determinar a direcção desejável. Em termos internacionais poderíamos associar o estado Residual a países como os EUA, Nova Zelândia e Reino Unido; o Universal à Dinamarca, Suécia e Noruega; e o Diversificado à Alemanha, Suíça e Áustria.

Reforma dos modelos sociais
Efeitos no mercado de trabalho

Centralizada

Suécia 1,5% aumento da oferta de trabalho 1,25% de Redução Da taxa De desemprego

Dinamarca Noruega

Reino Unido N. Zelândia

EUA

1,5% de Redução Da taxa De desemprego

Universal

Aumento das desigualdades

Residual

3% aumento da oferta de trabalho

Colectiva
2% aumento da oferta de trabalho

Responsabilidade Deicsão
Diversificado
Aumento das desigualdades
Suíça Alemanha

Individual

Rolled-back

0,5% de Redução Da taxa De desemprego

Áustria

Fonte com base em Mooij, Ruud (2006), “Reinventing the Welfare State”, CPB n.º60

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II. O ADMIRÁVEL MUNDO NÓRDICO
Desta breve incursão aos trabalhos teórico-empíricos visando identificar diferentes modelos sociais europeus, sobressai o desempenho de um modelo designado por “nórdico” ou, pelo menos, representativo dos países nórdicos. No entanto, como tentaremos evidenciar, não se trata de uma forma única de organização nos sistemas económicos e sociais daquela região. Mas, comecemos pelas semelhanças: em primeiro lugar, são pequenas economias abertas, sobre as quais a globalização exerce um papel crescente. A perspectiva com que os países nórdicos encaram o processo é a de oportunidade, um mundo que se abre, não apenas em termos de comércio internacional, mas para o investimento, deslocalização e troca de conhecimento e trabalho. Uma atitude que, constituindo o mais óbvio denominador comum, consolida a ideia da forte interligação entre as populações e uma face à globalização; acresce que o perfil nórdico envolve elevados níveis de conhecimento e competência – todos estão classificados nos lugares cimeiros da OCDE quando se trata de investimento em I&D, despesa pública em educação ou utilização das tecnologias de informação; em terceiro lugar, os países nórdicos comungam, em larga medida, a mesma estrutura social, com um forte peso do sector público, nomeadamente em termos de emprego e de carga fiscal; finalmente, os nórdicos manifestam práticas de gestão idênticas, marcadas por uma relação de proximidade entre líderes e empregados. As estruturas organizacionais não hierárquicas das empresas nórdicas são, muitas vezes, apontadas como um factor decisivo em gerar trabalhadores independentes, responsáveis, comprometidos e inovadores. Estas semelhanças remetem para quatro áreas relevantes na identificação das diferenças: Mercado de trabalho Conhecimento Custos e fiscalidade Eficiência e mercados de serviços A análise comparativa internacional evidencia um desempenho macroeconómico alicerçado na qualidade das instituições, no investimento na economia da inovação e conhecimento que convergem no reforço decisivo da produtividade.

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Crescimento real do PIB
4,0 3,0
2,4 3,7 3,4 2,8

2,0
1,5

1,0 0,0

0,7

2003

2004
Suéc ia Finlândia

2005
Dinamarca

2006

Em termos de crescimento estimado do PIB, a Suécia acelera o crescimento para 4%, com uma redução superior a um ponto percentual da taxa de desemprego, relativamente ao ano anterior e mantendo um excedente na balança corrente. Finlândia e Dinamarca, apesar de um ritmo de crescimento mais moderado, mas acima da média da zona Euro, comungam uma tendência para redução do desemprego e o saldo corrente positivo. Segundo a OCDE, os três países deverão, em 2007, acompanhado a tendência mundial, desacelerar ligeiramente o crescimento, mas estabilizando o desemprego e a inflação.

Nórdicos : Indicadores macroeconómicos 2004-2007
PIB Desemprego Inflação BTC 2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 Irlanda 4,3 5,5 5,8 5,6 4,5 4,3 4,3 4,2 2,3 2,2 2,8 2,5 –0,6 –2,6 –3,0 Suécia 3,7 2,7 4,0 2,2 5,5 5,8 4,5 4,3 1,0 0,8 1,6 1,8 6,8 6,0 5,8 Islândia 8,2 5,5 4,0 1,0 3,1 2,1 1,5 1,9 3,2 4,0 6,1 4,5 –10,1 –16,5 –12,5 Finlândia 3,5 2,9 3,5 2,5 8,8 8,4 7,9 7,8 0,1 0,8 1,5 1,5 7,8 5,1 5,1 Espanha 3,1 3,4 3,4 3,0 11,0 9,2 8,6 8,3 3,1 3,4 3,8 3,4 –5,3 –7,4 –8,3 Suíça 2,1 1,9 3,0 1,9 3,5 3,4 2,6 2,5 0,8 1,2 0,9 1,2 14,1 13,8 13,3 Holanda 2,0 1,5 2,9 2,9 4,6 4,9 4,5 3,9 1,4 1,5 1,7 1,8 8,9 6,3 7,6 Reino Unido 3,3 1,9 2,7 2,7 4,8 4,8 5,3 5,1 1,3 2,0 2,3 2,4 –1,6 –2,2 –2,4 Dinamarca 1,9 3,2 2,7 2,3 6,4 5,7 4,8 4,9 1,2 1,8 1,8 2,0 2,3 3,0 2,2 França 2,0 1,2 2,4 2,3 9,6 9,5 9,0 8,5 2,3 1,9 2,0 1,9 –0,3 –1,6 –1,7 Noruega 3,1 2,3 2,4 2,8 4,5 4,6 3,9 3,9 0,4 1,6 2,3 2,0 13,6 16,8 19,9 Alemanha 1,2 0,9 2,0 1,3 9,2 9,1 8,0 7,8 1,7 2,0 2,0 2,6 3,7 4,1 4,2 Itália 1,1 — 1,5 1,3 8,1 7,7 7,6 7,5 2,3 2,3 2,4 2,1 –0,9 –1,6 –1,4 Portugal 1,2 0,4 1,2 1,5 6,7 7,6 7,7 7,6 2,5 2,1 2,6 2,2 –7,3 –9,3 –9,8 Economias avançada 3,2 2,6 3,1 2,7 6,3 6,0 5,6 5,5 2,0 2,3 2,6 2,3 –0,8 –1,4 –1,6 EUA 3,9 3,2 3,4 2,9 5,5 5,1 4,8 4,9 2,7 3,4 3,6 2,9 –5,7 –6,4 –6,6 Japão 2,3 2,6 2,7 2,1 4,7 4,4 4,1 4,0 — -0,6 0,3 0,7 3,8 3,6 3,7 Zona Euro 2,1 1,3 2,4 2,0 8,9 8,6 7,9 7,7 2,1 2,2 2,3 2,4 0,9 — –0,1
Nota Ordenação segundo crescimento do PIB em 2006; Unidades: taxas de crescimento em % (PIB); em % do PIB (BTC) Fonte OCDE

2007 –3,2 5,6 –4,4 4,6 –8,7 13,3 7,9 –2,3 2,3 –1,7 22,2 4,0 –1,0 –9,6 –1,7 –6,9 3,5 –0,2

No que respeita à competitividade, a Islândia apresenta-se, no ranking elaborado pelo IMD (ver quadro), como a economia europeia mais competitiva, logo seguida da Dinamarca, o país da UEM mais competitivo. Todos os nórdicos superam a média dos países da OCDE.

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Competitividade mundial Ranking IMD 2006 1 EUA 2 Hong Kong 3 Singapura 4 Islândia 5 Dinamarca 6 Austrália 7 Canadá 8 Suíça 9 Luxemburgo 10 Finlândia 11 Irlanda 12 Noruega 13 Áustria 14 Suécia 15 Holanda

Em termos qualitativos, o estudo enfatiza o investimento na economia do conhecimento, notório nos indicadores de despesas em I&D, o peso do sector público no emprego e no fornecimento de serviços, a regulação do mercado de trabalho e a transferência de conhecimento entre as universidades e as empresas (ver gráficos).

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Por sua vez, o GCI 2006 (ver quadro), classifica as economias nórdicas logo a seguir à Suíça, entre as quatro economias mais competitivas, valorizando nove pilares no edifício da competitividade (ver caixa).

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Global Competitiveness Index Ranking 2006 Índice 2006 Ranking 2005 5.81 4 1 Suíça 2 Finlândia 7.76 2 3 Suécia 5.74 7 4 Dinamarca 5.70 3 5.63 5 5 Singapura 6 EUA 5.61 1 5.60 10 7 Japão 8 Alemanha 5.58 6 9 Holanda 5.56 11 10 Reino Unido 5.54 9 5.46 14 11 Hong-Kong 5.42 17 12 Noruega 13 Taiwan 5.41 8 14 Islândia 5.40 16 15 Israel 5.38 23
Fonte : World Economic Forum

Índice de Competitividade Global e as Instituições

Índice de Competitividade Global e Qualificação

Fonte: World Economic Forum (2006)

Fonte: World Economic Forum (2006)

Índice de Competitividade Global e Macroeconomia

Fonte: World Economic Forum (2006)

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OS PILARES DA COMPETITIVIDADE SEGUNDO O FÓRUM ECONÓMICO MUNDIAL O GCI, tendo uma estrutura simples, sintetiza uma visão holística de factores críticos para a produtividade e competitividade, agrupados em nove pilares: 1. Instituições 2. Infra-estruturas 3. Macroeconomia 4. Saúde e educação básica 5. Ensino superior e formação profissional 6. Eficiência de mercados 7. Capacidade tecnológica 8. Sofisticação empresarial 9. Inovação Na convicção clara de que nenhum dos factores per se assegura a competitividade, Xavier Salai-Martin, um dos autores do trabalho, exemplifica: uma despesa crescente em Educação será ineficaz perante a persistência de algumas rigidezes, como no mercado de trabalho, que coloquem dificuldades de acesso a boas Índice de Competitividade Global oportunidades de emprego para os novos Composição 3 subíndices graduados; por outro lado, tentativas de Requisitos básicos melhorar o ambiente macro-económico, Economias •Instituições através do controlo das finanças públicas, orientadas •Infra-estruturas por factores •Macroeconomia terão maior probabilidade de êxito em países •Saúde e Educação com maior transparência na gestão dos recursos públicos, em detrimento da Reforço da Eficiência Economias •Ensino Superior e Formação corrupção e abuso de poder; ou, noutra orientadas •Eficiência de mercado pela eficiência esfera, a inovação ou a adopção de novas •Capacidade tecnológica tecnologias ou de melhores práticas empresariais serão fragilizadas se a protecção Economias Reforço da inovação do mercado doméstico impedir um retorno orientadas •Sofisticação empresarial pela inovação •Inovação razoável a novos actores. Estes exemplos procuram ilustrar a interacção entre vários factores críticos para o incremento da produtividade e da razoabilidade de se conceber uma estratégia que atenda a essa necessária interdependência.
Fonte: World Economic Forum (2006)

Assim, como primeiro pilar − as instituições − considera-se o sistema de regras que modelam incentivos e o modo como os actores interagem, enquanto elemento central na função distribuição e sustentáculo de estratégias e políticas de desenvolvimento. No pressuposto que as instituições são mais resistentes à mudança no curto prazo, os indicadores procuram incorporar explicitamente noções de responsabilidade do sector público, eficiência, transparência e relações entre o sector público e privado. Citando William Easterly (2005), que argumenta como as diferenças institucionais são explicativas do diferencial de crescimento entre países, os autores do GCI avaliam o desempenho das instituições públicas (e privadas) segundo cinco critérios (respeito pela propriedade intelectual, ética e corrupção, independência do poder judicial, gestão recursos públicos e peso da regulação, segurança pública).

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Como segundo pilar, a qualidade das infra-estruturas é essencial na redução do tempo (e custos) de transporte e telecomunicações e na eficiente distribuição energética, pelo que estas três componentes vitais contribuem para a redução dos custos operacionais das empresas, logo para a produtividade e eficiência globais. Os restantes pilares são condições necessárias mas variam consoante as fases de desenvolvimento dos países. Daí que tenha sido desenvolvida uma metodologia que agrupa os 125 países analisados − o PIB per capita mais elevado corresponde a 117 o PIB per capita mais precário − segundo uma tipologia de desenvolvimento – economias orientadas por factores, eficiência e inovação (ver figura). Nas economias orientadas pelos factores de produção, a competição é ditada pela disponibilidade de factores, mormente trabalho pouco qualificado e recursos naturais, com as empresas a concorrem por via do preço e transaccionando matérias-primas, num contexto de uma fraca produtividade, reflectida em salários igualmente baixos. À medida que os salários aumentam com o desenvolvimento, os países evoluem para uma fase marcada pela eficiência, em que a competitividade é impulsionada pela formação avançada, mercados eficientes e a capacidade tecnológica. Finalmente, quando os países atingem uma fase de desenvolvimento orientado pela inovação, são capazes de sustentar elevados salários. As empresas competem, produzindo bens e serviços inovadores através de sofisticados processos produção.

As mais recentes previsões económicas de instituições multilaterais como a OCDE ou o FMI aponta para um reforço da actividade económica na Europa. Na zona Euro, a recuperação ganhou fôlego, com o crescimento do PIB real a acelerar para 3,6% no segundo trimestre de 2006. O crescimento começa a verificar-se face ao dinamismo da procura doméstica, sobretudo da componente “investimento”. A recuperação alemã, facilitada pelas receitas subjacentes à realização do Campeonato Mundial de Futebol no final do primeiro semestre, e os bons desempenhos da França e Espanha constituem as alavancas de crescimento da zona Euro. Por sua vez, o Reino Unido, numa fase mais adiantada do ciclo económico, registou uma taxa de 3% no primeiro semestre de 2006. Os indicadores sugerem que o ritmo de expansão na zona Euro deve permitir um crescimento de 2,4% em 2006, antes de abrandar para 2% em 2007. Um desafio crítico para a Europa é garantir que a actual fase ascendente traduz uma expansão duradoira que permite encarar os problemas domésticos, nomeadamente a consolidação das finanças públicas e do envelhecimento. Tal como nos últimos anos, os países nórdicos assumem as primeiras posições entre as economias mais competitivas. Finlândia (2), Suécia (3) e Dinamarca (4), apresentando excedentes orçamentais e reduzidos níveis de dívida pública relativamente aos restantes parceiros europeus.

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PIB per capita (USD)
2006 2005 2004 2003 0 20000 Suécia Finlândia 40000 Dinamarca 60000

Saldo da BTC (em % PIB)
10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 -2,0
2003 2004 Suécia Finlândia 2005 Dinamarca 2006

As prudentes políticas orçamentais permitiram aos governos investir fortemente na educação, infra-estruturas e preservação de um leque de serviços sociais. De acordo com o Fórum Económico Mundial (ver caixa), Finlândia, Dinamarca e Islândia têm as melhores instituições do mundo e, juntamente com a Suécia e Noruega são classificadas no top-10 na saúde e educação. Finlândia, Dinamarca e Suécia também ocupam as primeiras três posições relativamente ao ensino superior e formação.

Suécia
2003 Crescimento real PIB Consumo privado Consumo público FBCF Exportações Importações Contribuições para o crescimento Consumo privado Consumo público FBCF Exportações líquidas Deflator de preços PIB Consumo privado Exportações Importações Peso no PIB Consumo privado Consumo público FBCF Variação de existências Investimento total Exportações Importações Pro-memoria PIB nominal (milhões USD) População (milhões) PIB per capita (USD) Crescimento real do PIB per capita Saldo BTC (% PIB) Saldo orçamental (% PIB) 1,5 1,5 0,8 -1,5 5,0 4,9 0,7 0,2 -0,3 0,5 23,0 1,2 17,9 17,8 48,7 28,3 15,8 0,4 16,2 43,8 37,1 301,4 9,0 33600,8 1,0 7,6 0,5 3,6 1,8 0,3 5,5 10,5 6,9 0,9 0,1 0,9 2,3 10,9 1,3 9,8 10,9 48,1 27,7 16,0 0,1 16,1 46,3 38,2 346,4 9,0 38451,2 3,2 7,9 0,7 2,7 2,4 -0,2 5,4 6,6 6,5 1,2 -0,1 0,9 0,7 5,6 1,4 8,6 11,2 48,4 27,4 16,4 0,1 16,6 49,4 41,8 375,5 9,0 41529,6 2,3 5,9 0,3 3,7 3,0 1,7 2,5 4,9 6,1 1,4 0,4 0,4 0,1 5,3 1,5 8,1 7,8 48,5 27,3 16,5 0,1 16,6 51,4 43,8 409,9 9,0 45367,1 3,8 6,3 -0,2 2,4 4,4 1,2 -1,5 1,4 2,7 2,2 0,2 -0,3 -0,3 18,2 1,3 15,5 19,9 52,2 22,2 18,5 0,5 19,0 37,3 30,7 160,1 5,2 30670,7 2,1 4,4 -2,1 2004 2005 2006 2003

Finlândia
2004 3,7 3,2 2,1 4,6 3,5 4,8 1,6 0,4 0,9 -0,1 10,4 1,5 11,0 12,9 52,2 22,6 18,8 0,8 19,6 37,5 31,8 183,3 5,2 35003,2 3,4 5,2 -1,9 2005 3,3 3,1 1,2 0,1 9,3 10,2 1,6 0,3 0,0 0,5 4,8 1,6 3,6 9,4 53,6 22,8 19,0 0,8 19,7 39,2 35,4 198,4 5,2 37792,9 3,0 5,3 -2,0 2006 3,4 3,8 1,2 3,7 9,9 9,8 1,9 0,3 0,7 1,0 5,6 1,7 6,6 11,8 54,8 22,8 19,4 0,8 20,2 42,0 39,8 216,4 5,3 41171,4 3,2 6,8 -1,9 2003 0,7 1,6 1,0 1,5 -1,2 -1,7 0,7 0,3 0,3 0,1 22,2 1,3 18,6 17,6 48,3 26,6 19,5 0,1 19,5 45,3 39,2 212,3 5,4 39335,4 0,4 3,3 0,6

Dinamarca
2004 1,9 3,4 0,7 4,7 2,7 6,4 1,7 0,2 1,0 -1,4 11,9 1,5 12,0 11,4 49,0 26,6 19,7 0,4 20,1 45,7 40,8 242,1 5,4 44713,1 1,5 2,4 0,6 2005 3,1 3,8 0,8 5,0 8,0 10,9 1,8 0,2 1,1 -1,0 8,3 1,6 11,3 9,8 49,1 25,9 20,0 0,4 20,4 49,3 44,5 270,2 5,4 49746,5 2,7 0,5 0,8 2006 2,8 3,1 0,3 5,6 7,9 9,6 1,5 0,1 1,2 -0,6 -0,1 1,6 -0,6 2,3 50,2 25,8 20,6 0,4 21,0 51,5 48,6 277,2 5,4 50975,8 2,6 -0,6 0,9

Fonte: OCDE

Fonte OCDE

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Suécia -Contribuitos para oo crescimento Suécia Contributos para crescimento
2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5
2003 C onsumo privado 2004 C onsumo público 2005 FBC F 2006 Exportações líquidas

Finlândia - Contributos para o crescimento
2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5
2003 C onsumo privado 2004 C onsumo público 2005 FBC F 2006 Exportações líquidas

Dinamarca - Contributos para o crescimento
2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0
2003 2004 2005 2006

C onsumo privado

C onsumo público

FBC F

Exportações líquidas

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O POTENCIAL NÓRDICO NAS TECNOLOGIAS AMBIENTAIS Em 2005, o Environmental Sustainability Index (ESI) classifica os países nórdicos no topo de 146 países − Finlândia (1), Noruega (2), Suécia (4) e Islândia (5). Estes elevados padrões justificamse pela abundância de recursos naturais, baixa densidade populacional e gestão bem sucedida dos problemas de desenvolvimento e ambiente. Em 2006, o Environmental Performance Index (EPI), indicador da gestão e controlo da poluição e dos recursos naturais, mostra uma imagem idêntica dos nórdicos entre 133 países, mas a tendência parece ser de declínio − Suécia (2), Finlândia (3), Dinamarca (7), Islândia (13) e Noruega (18). Neste contexto, realizou-se, em Março de 2006, num workshop acerca da “Nordic Environmental Technology” na perspectiva da inovação e exportação, atendendo a um mercado mundial estimado em cerca de 550 mil milhões de euros, com um crescimento potencial de 5 a 20% ao ano. Algumas questões foram discutidas. Em que medida os países nórdicos são inovadores no âmbito das tecnologias ambientais? Será que os países nórdicos conseguem capitalizar conhecimento e experiência nas tecnologias ambientais? Poderá uma abordagem nórdica contribuir para a competitividade da indústrias nórdica das tecnologias ambientais? Existe uma estratégia nacional para a tecnologia ambiental? A Dinamarca tem sido dos mais activos no desenvolvimento e exportação de tecnologia ambiental, albergando as maiores empresas a competir no mercado internacional e tendo criado várias redes nacionais e regionais. No entanto, o sector encontra-se muito fragmentado e caracterizado por muitas PME, produzindo para nichos de mercado, sobretudo para exportação. Na Primavera de 2006, o governo apresentou um plano de acção para a tecnologia ecoinovadora. Há 420 empresas de tecnologia ambiental, que empregam 60 mil pessoas. O maior sector em termos de número de empregados é o da energia com cerca de 45 mil pessoas, seguido da água, poluição e químicos com 21 mil. Por sua vez, a Finlândia tem um plano de acção nacional desde 2005, tendo sido definidas estratégias para a I+D+I da tecnologia ambiental pelo Ministro do Ambiente e pela SITRA. Há cerca de 2500 empresas, que geram 3,4 mil milhões de euros, cerca de 2,7% do PIB em 2003. As exportações representam 67% da produção. Os principais obstáculos são a reduzida dimensão das empresas, a falta de redes e as dificuldades em criar instalações inovadoras de referência. Por sua vez, a Suécia tem sido proactiva nos vários processos políticos internacionais destinados a fomentar a inovação e exportação de tecnologias ambientais. Visando reforçar a competitividade sueca na área, o governo está a investir no sector através de várias iniciativas. Uma envolve a criação do Swedish Environmental Technology Council (SWENTEC), dedicado à coordenação de esforços e visando tornar a Suécia no líder mundial nas áreas das actividades orientadas pelo ambiente, exportações de tecnologias ambientais e desenvolvimento sustentável. A Swedish Agency for Economic and Regional Growth (Nutek) procura reforçar a competitividade das empresas suecas nos mercados de base ambiental. A Swedish Environmental Technology Network inclui 700 empresas de áreas como o tratamento de água e água residuais e controlo de poluição. As exportações têm crescido de forma rápida, cerca de 8% ao ano. Em suma, os pontos fortes da tecnologia ambiental sueca são o tratamento de água (exportações), sistemas de reciclagem (industrial); poluição, bioenergia (potencial de exportação), energia solar (investigação); na Dinamarca, as turbinas eólicas, eco-inovações, gestão de resíduos, reciclagem e tratamento de água e resíduos; e na Finlândia, tecnologias de energia “limpa”, florestas e minas, soluções rurais para a água e águas residuais, tecnologia de medição e instrumentação.

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Então, o que os diferencia? II.1. Dinamarca ou como a Flexibilidade Gera Valor Há 25 anos, a Dinamarca registava taxas de inflação e de desemprego acima dos 10%, um crescimento negativo, com um défice orçamental de 9% do PIB e um défice da BTC na ordem dos 4% do produto interno. Nessa altura (1982), tomou posse um governo de coligação, que adoptou um programa de reestruturação no sector dos bens transaccionáveis, visando a redução do défice da BTC, o desenvolvimento das fontes de energia domésticas e o controlo das despesas públicas. No sentido de reduzir o défice externo, a política de desvalorização cambial foi preterida (até pela adesão ao mecanismo de câmbios do sistema monetário europeu) a favor de um enfoque na melhoria da competitividade e na racionalização de custos. Os benefícios por desemprego e doença foram congelados, em termos nominais, a indexação salarial suspensa e o crescimento dos salários públicos e transferências limitados. Os resultados começaram a aparecer ainda na década de 80, com uma redução considerável da inflação e do desemprego e o crescimento do investimento privado das exportações, potenciando a expansão do PIB Como medidas orçamentais adicionais, o aumento dos impostos sobre a energia e a eliminação de empregos públicos permitiram reverter o défice orçamental. Em 1987, quatro anos depois das políticas restritivas, o crescimento abrandou, com uma média de 0,6% entre 1987 e 1993. Este período de crescimento lento terminou em 1993, quer pelo estímulo orçamental (redução de impostos) e pela política monetária (baixa das taxas). Entre 1993 e 2000, a Dinamarca teve um período de crescimento rápido. As reformas do mercado de trabalho reforçaram o crescimento, com uma redução da taxa de desemprego para níveis abaixo dos 5%, a dívida pública baixou de 80% do PIB, em 1993, para 45% no final da década. À medida que as poupanças domésticas aumentaram, a Dinamarca passou a apresentar uma balança corrente excedentária. Depois de uma desaceleração do crescimento, a uma média de 1%, em 2002 e 2003, em 2005 assistiu-se a uma nova aceleração do crescimento, para os 3%. No final da década de 90, as autoridades introduziram medidas adicionais para melhorar o funcionamento do mercado de trabalho. Além das reformas do imposto sobre o rendimento, com a redução das taxas marginais, as medidas incluíram: obrigação dos beneficiários de subsídio de desemprego há mais de 3 meses a aceitar ofertas de trabalho fora da sua área ocupacional; integração dos desempregados há mais de 6 meses e de todos os jovens com menos de 25 anos;

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aumento da idade mínima elegível para benefícios alargados dos 50 para os 55 anos; redução do período máximo de subsídio de desemprego de 5 para 4 anos; metas mais restritivas para a formação dos desempregados e abandono escolar; fusão dos sistemas de reforma dos trabalhadores a tempo inteiro e integral, criando um sistema mais flexível, unificado e transparente; incentivos fiscais para prolongar a vida activa até aos 62 anos, incluindo maiores deduções fiscais e mudança do perfil de pagamento nos benefícios de reforma antecipada; incentivos ao rendimento para desencorajar a reforma antecipada. O acordo de bem-estar, de Junho de 2006, desvendou propostas para reduzir ainda mais o prazo de reintegração, de um ano para seis meses, e abolição do período de benefícios alargados para o grupo etários dos 50-55 anos. A Dinamarca apresenta uma combinação histórica de um mercado de trabalho relativamente flexível e um elevado nível de protecção do rendimento. Flexibilidade e adaptabilidade são tidas como alguns dos pré-requisitos elementares para o êxito de uma economia global. O emprego flexível e regulações redundantes dão às empresas uma clara vantagem nas alterações de produção e de recursos humanos necessárias em resposta a condições diferentes. Esta é a visão dinamarquesa que tem sido aplicada, mostrando que a flexibilidade do mercado de trabalho e a segurança do emprego não são contraditórios e podem evoluir em paralelo. Anualmente, a Dinamarca elimina e cria cerca de 250 mil postos de trabalho e cerca de 800 mil pessoas mudam de emprego, um retrato elucidativo numa população com pouco mais de 5 milhões de habitantes – a taxa de desemprego é baixa e o nível de emprego é alto. Mais importante, o nível de segurança dos trabalhadores é elevado. A confiança no sistema advém dos mecanismos accionados de forma eficaz quando as pessoas são afectadas pelo desemprego. De acordo com um estudo recente da Roy Morgan International e Gallup International 13 , as expectativas de desemprego entre as pessoas que trabalham, a tempo inteiro ou parcial, (amostra de 55 mil pessoas de 67 países), cerca de 72% dos trabalhadores da Dinamarca

13

Ver http://www.roymorgan.com/news/polls/2006/3963/index.cfm?page=2

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acreditam que conseguem arranjar rapidamente um emprego, caso percam o actual, seguidos dos da Nova Zelândia (71%) e Canadá (65%). A confiança é um ex-libris do mercado dinamarquês, considerado com o melhor clima empresarial do mundo até 2010, de acordo com a Economist Intelligence Unit (EIU), repetindo o ranking para o período 2001-2006. Esta análise da EIU, divulgada em Maio passado, baseia-se em indicadores de oportunidades de mercado, atitude do Estado face à vida empresarial, abertura ao investimento estrangeiro, sistema fiscal, estabilidade macroeconómica, financiamento, condições laborais, entre outros parâmetros, e abrangeu 82 países, responsáveis por 98% da produção global. Em termos globais, verificam-se fortes discrepâncias entre os países europeus, com a Finlândia e Holanda a melhorarem posições, de 6.º para 2.º e de 10 para 5.º, respectivamente, mas classificações modestas para Itália e Grécia (38º e 44º), Alemanha (14º), França (17º). Os EUA baixaram de 5º para 8º, e as emergentes China e Índia apresentam-se em 50.º e 58º, respectivamente. A ênfase da EUI relativamente ao desempenho é o equilíbrio entre o Estado e uma economia de mercado independente, e a flexibilidade do mercado de trabalho no que respeita à liberdade de recrutar/despedir trabalhadores 14 .

“Denmark’s highly developed infrastructure, skilled labour force, political and economic stability and sophisticated financial sector are features shared by other developed EU states. However, Denmark stands out in that its businessfriendly governments have strongly encouraged private enterprise and competition. Furthermore, Denmark has implemented a host of structural reforms that have liberalised its labour market and made it highly flexible.” ”Denmark has refused to compromise its social welfare system in order to compete on low taxes. It is significant, that Denmark has achieved a high degree of competitiveness and a favourable investment climate without resorting to radical public spending and tax cuts. The country has had a carefully managed fiscal policy which targets budget surpluses while at the same time ensuring high levels of public services.”

14

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O MODELO DA FLEXISEGURANÇA
800 mil mudanças de emprego/ano

Mercado de trabalho flexível
Compensação para 90% assalariados Duração 4 anos

250 mil Empregos eliminados/ano

250 mil novos empregos/ano

Benefícios

Elevado nível de segurança

Políticas Activas de emprego
Motivação

Melhoria De competências

Teste De disponibilidade

O binómio flexibilidade-segurança de emprego desenvolveu um modelo que parece responder aos desafios da globalização e que assenta em três pilares: Mercado de trabalho flexível Elevado nível de segurança Políticas activas de emprego

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Relativamente ao primeiro pilar, é relativamente fácil recrutar e despedir pessoal. Ao contrário da Suécia, Noruega e Finlândia, a Dinamarca não tem um código de trabalho que regule dispensas ou defina as bases com que esse despedimento possa ser concretizado. E, malgrado um crescente número de directivas europeias, a regulação do mercado de trabalho é feita por via de acordos colectivos e não pela legislação. Os acordos colectivos são negociados pelos parceiros sociais, numa relação histórica consolidada ao longo de mais de um século. Hoje, sindicatos e organizações patronais são consensuais relativamente às vantagens da flexibilidade combinada com a segurança. O pensamento mútuo é que a segurança do trabalho é mais importante que a segurança do emprego, ou seja, em vez de dificultar aos empregadores alterações na sua força de trabalho, o foco é orientado para as condições que contribuam para a criação do maior número de novos empregos. O mesmo é dizer que a filosofia comum é proteger as pessoas e não os postos de trabalho. Do ponto de vista empresarial, a flexibilidade amplia a margem de manobra para soluções talhadas em função do ciclo económico. Desde 2004, empresários e empregados têm sido capazes de estabelecer acordos quanto ao tempo de trabalho, horas extraordinárias e formas de cooperação que se diferenciam das estipuladas nos acordos colectivos. Em tempos de exigências, por exemplo, as partes podem acordar em aumentar as 37 horas de trabalho semanal para as 42 horas. O segundo pilar – um elevado nível de segurança – resulta de uma atitude positiva dos dinamarqueses face à globalização, processo que não consideram ser uma ameaça ao futuro do emprego. Este sentimento de segurança e o optimismo dos trabalhadores associam-se, em grande medida, com a elevada possibilidade de encontrar novo emprego em caso de desemprego. Por outro lado, outro vector de segurança envolve os benefícios elevados em caso de desemprego, que ascendem a 90% do salário anterior, com um tecto de 1800 euros mensais. Um esquema que se traduz numa compensação média de 75% para um trabalhador qualificado a tempo inteiro. Naturalmente que estas provisões, indissociáveis do elevado nível salarial, pesam nos custos das empresas, directa ou indirectamente, por via fiscal, influenciando a competitividade internacional das empresas. Por outro lado, o envelhecimento demográfico aconselha a um ajustamento do sistema que assegure que ninguém deixa de participar no mercado de trabalho por beneficiar de forma passiva mais do que o necessário. Daí que as prestações procurem calibrar incentivos para trabalhar, dando azo ao terceiro pilar, as políticas activas de emprego. Além da generosa compensação relativamente ao salário auferido antes do desemprego, a duração do benefício pode atingir os quatro anos, mas condicionada. É que são utilizados dois métodos para acelerar a reintegração no mercado de trabalho. Primeiro, a formação

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como incentivo motivacional, ao melhorar as competências específicas dos desempregados para uma melhor resposta às necessidades do mercado, reforçando a adaptabilidade. Enquanto os acordos colectivos permitem uma ampla margem para soluções flexíveis ao nível da empresa, as políticas activas têm por missão garantir que o os desempregados têm as qualificações necessárias e estão preparados para reentrar no mercado laboral. Enunciadas as virtudes do modelo, no contexto próprio dos valores da sociedade dinamarquesa, é necessário que as fases ascendentes do ciclo económico permitam empregar aqueles que são o elo mais fraco ao mercado de trabalho, como alguns grupos de imigrantes, os trabalhadores mais velhos ou os deficientes. A verdade é que cerca de 20% da população activa dinamarquesa não participa no mercado de trabalho, mais do que suficiente para melhorar o modelo. Uma solução poderia ser baixar os impostos sobre o rendimento, o que aumentaria os incentivos para a formação e trabalho, incluindo os trabalhadores estrangeiros. Os elevados pagamentos sociais reduzem os incentivos a trabalhar e tornam-se

crescentemente problemáticos numa época em que é importante integrar o maior número de pessoas em idade activa no mercado de trabalho. A flexisegurança exige um equilíbrio constante do nível de benefícios, assistência na procura de emprego e requalificação. Uma das questões mais discutidas é o elevado custo de implementação do modelo de flexisegurança. A Dinamarca tem uma das maiores cargas fiscais sobre o rendimento, necessária para financiar as elevadas despesas (mais de 5% do PIB). Entre 1985 e 2002, a carga fiscal superou os 60% e 40% do PIB per capita, que foi transferido para financiar a despesa média em programas de emprego individuais. Esta elevada carga fiscal reduz o emprego, levantando a questão se o modelo de flexisegurança combina de facto elevados níveis de segurança social e um mercado de trabalho flexível. Levanta ainda a questão se é viável implementar o modelo em países com elevadas taxas de desemprego e dificuldades orçamentais. Daí que se questione: até que ponto o desempenho económico dinamarquês, nomeadamente no que toca à evolução do desemprego, pode ser atribuída ao modelo de flexisegurança? Bredgaard 15 apresenta um rol de definições de flexisegurança: A “protecção social para forças de trabalho flexíveis” 16 . Outros 17 , pensam que a flexisegurança tem uma maior abrangência, definindo-a como uma “estratégia que procura,

15

“The challenges of identifying flexicurity in action”, CARMA (Centre for Labour Market Research), Klammer & Tillman 2001; Ferrera et al. 2001.

Aalborg University (Out. 2006).
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de forma sincronizada e deliberada, reforçar a flexibilidade dos mercados de trabalho, da organização do trabalho e das relações laborais, e reforçar a segurança – de emprego e social – sobretudo para os grupos mais fragilizados dentro e fora do mercado de trabalho” Ou seja, para classificar a flexisegurança como estratégia, as políticas deverão ser sincronizadas (avançando com elementos de flexibilidade e segurança ao mesmo tempo), deliberadas (os actores devem ter consciência da dualidade) e orientada para os grupos desfavorecidos. O mesmo Wilthagen alargou a definição para descrever “um determinado estado ou condição do mercado de trabalho”, ou seja, “a flexisegurança é um grau de segurança de trabalho, emprego, rendimento e uma segurança combinada que facilita as carreiras de trabalhadores com uma posição relativamente frágil e permite prolongar, com elevada qualidade, a participação no mercado de trabalho e a inclusão social, ao mesmo tempo que propicia um grau de flexibilidade numérica (externa e interna), funcional e salarial que permite aos mercados de trabalho (e empresas) um ajustamento adequado a mutações de modo a reforçar a competitividade e produtividade” 18 Assim, esta definição deixa de considerar o carácter deliberado da estratégia, tornando-a mais contextualizada ao exemplo da Dinamarca, onde foi possível alcançar a flexisegurança através de compromissos entre os parceiros sociais e a interacção com o sistema político. Para Bredgaard, num contexto dinamarquês, a flexisegurança é um conceito estilizado de algumas das características essenciais do modelo de mercado de trabalho, mais especificamente a combinação de uma flexibilidade externa (baixa segurança de emprego), a elevada segurança social (generoso welfare state) e elevada segurança de trabalho (políticas activas de emprego). Na verdade, flexibilidade e segurança são conceitos multi-dimensionais, pelo que se podem distinguir quarto formas de flexibilidade: Flexibilidade numérica; Flexibilidade do tempo de trabalho; Flexibilidade funcional; e Flexibilidade salarial.

17 18

Wilthagen 1998; Wilthagen & Rogowski 2002; Wilthagen & Tros 2004

“Flexicurity is (1) a degree of job, employment, income and ‘combination’ security that facilitates the labour market careers and biographies of workers with a relatively weak position and allows for enduring and high quality labour market participation and social inclusion, while at the same time providing (2) a degree of numerical (both external and internal), functional and wage flexibility that allows for labour markets’ (and individual companies’) timely and adequate adjustment to changing conditions in order to enhance competitiveness and productivity” (Wilthagen & Tros 2004, pp. 170).

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O “segredo” da flexisegurança é associar estas quatro formas de flexibilidade a quatro formas de segurança (ver figura): segurança do posto de trabalho, que poderá resultar da protecção ao emprego e permanência no mesmo empregador; segurança do emprego, em que as políticas activas de emprego, educação e formação desempenham um papel decisivo; segurança do rendimento, através das transferências, em caso de desemprego, doença ou incapacidade segurança combinada, ou seja as possibilidades de conciliar a vida profissional e a vida familiar, através de esquemas de reforma, licença parental, etc. Assim, cada país tem as suas próprias combinações de formas de flexibilidade e de segurança. Por exemplo, na Alemanha e na Bélgica, a ênfase, em termos de flexibilidade, assenta na flexibilidade do tempo de trabalho e na flexibilidade funcional, enquanto o foco na Dinamarca e Holanda é um reforço da flexibilidade numérica. Da mesma forma, na segurança, alemães e belgas tendem a focalizar-se na segurança do rendimento e do posto de trabalho. O desenvolvimento do welfare state dinamarquês aponta para um interessante sistema “híbrido” entre a elevada flexibilidade numérica (liberdade de contratação e despedimentos) e os generosos regimes escandinavos de elevada segurança social (elevados níveis de benefícios).

Flexibilidade e Segurança 4x4 uma combinação “todo o terreno”
Segurança do posto de trabalho Flexibilidade numérica Segurança do emprego Segurança do rendimento Segurança Combinada

Flexibilidade do tempo de trabalho Flexibilidade funcional

Flexibilidade salarial

Fonte: Wilthagen & Tros 2004

Assim, o modelo dinamarquês assenta em quatro elementos centrais: um mercado de trabalho muito flexível, benefícios generosos ao desemprego, com uma taxa de substituição

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de 80%, uma das maiores da Europa; uma elevada despesa em programas activos e uma elevada carga fiscal sobre o rendimento do trabalho. Mas será replicável noutros países? Algan e Cahuc (2006) 19 argumentam que os países continentais e mediterrânicos

dificilmente poderiam implementar o modelo dinamarquês devido à ausência do que chamam “publicspiritedness” (falta de sentido público) dos seus cidadãos. Por outras palavras, o modelo flexiseguro é dificilmente sustentável naqueles países, porque os significativos benefícios em situações de desemprego levantam problemas de ética que minam uma implementação efectiva. É também uma questão de uma sequencialização optimizada das diferentes componentes da política dinamarquesa. Deverá a flexibilidade ser introduzida antes de outras políticas? Ou deverão ser adoptadas outras políticas de contingência para progredir na redução do desemprego? Se os primeiros passados da reforma envolverem maior flexibilidade do que segurança, os trabalhadores ficarão convictos que se trata de flexibilidade sem segurança? Em segundo lugar, o modelo é dispendioso. A carga fiscal na Dinamarca é pesada pela necessidade de financiar as elevadas despesas dos programas de emprego e benefícios de desemprego. A tentação de muitos países em adoptar o modelo dinamarquês tenderá a começar com um nível de desemprego elevado, pelo que uma aproximação ao modelo dinamarquês no curto prazo desencadeará uma forte incremento no custo dos benefícios de desemprego e políticas activas de mercado, com efeitos perniciosos na procura e oferta de trabalho. Daí que o Algan e Cahuc concluam que o modelo não será adequado para países com elevado desemprego e dificuldades orçamentais.

19

Ver “Civic Attitudes and the Design of Labour Market Institutions: Which Countries Can Implement the Danish Flexicurity Model?”,(jan 2006) ftp://repec.iza.org/RePEc/Discussionpaper/dp1928.pdf

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OS DESAFIOS DO MODELO DINAMARQUÊS ▪ Em que medida o mercado de trabalho flexível é desafiado pela globalização, novas exigências de qualificações, alterações demográficas e inerentes riscos de marginalização? O crescimento do desemprego na Dinamarca em 2002 e 2003 reforçou o receio dos efeitos do outsourcing. Tecnicamente, as TIC permitem deslocalizar processos não apenas capitalintensivo mas conhecimento-intensivos. Por isso, o receio da deslocalização de empregos dinamarqueses para países de baixo custo não é exclusivo dos trabalhadores pouco qualificados nas indústrias tradicionais mas para o pessoal mais qualificado do sector dos serviços. ▪ Em que medida o sistema de segurança social é desafiado por problemas de incentivos, pressões financeiras, crescente mobilidade internacional do trabalho e o futuro dos recursos para seguro de desemprego. A segurança é um factor para a mudança de emprego ou de funções. O receio relativamente à aceleração do outsourcing envolve um efeito psicológico negativo na mobilidade da força de trabalho, sobretudo devido à fraca protecção legal existente na Dinamarca. Como referimos anteriormente, a segurança ainda é um sentimento patenteado pelos trabalhadores dinamarqueses. E Skaksen (2004) mantém a possibilidade de o outsourcing per se poder ter um efeito disciplinador na concertação social, porque as restrições salariais se tornam uma alternativa à deslocalização da produção. O Danish Economic Council, em 2004, estimava que o outsourcing provoca a perda anual directa de 5 mil postos de trabalho na Dinamarca. Como anualmente são eliminados e criados cerca de 250-260 mil postos de trabalho, o outsourcing parece ter um efeito modesto na dinâmica do mercado de trabalho. Quanto aos efeitos da mobilidade na exclusão social, convém relembrar que entre a década de 60 e meados da década de 90, as pessoas abrangidas pelas transferências de rendimento aumentou de 200 para 900 mil, cerca de um quarto da população adulta. O preço para um mercado de trabalho altamente eficiente e com uma rede de segurança extensa parece ser o de uma crescente parte da população excluída da participação activa, tornando-se receptora de benefícios. Em contraste, a estrutura dos beneficiários sofreu uma considerável alteração, com um crescendo de peso dos imigrantes. ▪ Como é que as políticas activas de emprego são desafiadas pelas efeitos diversos das medidas, o novo equilíbrio das funções da política de mercado e pela mudança de um sistema de emprego de dois para um pilar. O período de subsídio de desemprego foi reduzido, as regras e sanções relativas à disponibilidade e mobilidade foram apertadas, o dever de activação foi reforçado. Atendendo a que os empregadores dinamarqueses tendem a subinvestir na formação profissional, a menor prioridade conferida à educação e formação de adultos na política pública pode complicar o futuro do mercado e trabalho dinamarquês à luz dos efeitos da globalização. A intenção de mudar de um sistema de dois pilares para um, envolve oportunidades e risco – há óbvias vantagens na coordenação entre as autoridades centrais e locais, mas regionalizar a política de emprego contraria um dos princípios fundamentais da política de emprego: que os serviços de emprego são geridos com base em critérios funcionais e não regionais.

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II.2. Finlândia e a Auto-Estrada da Inovação

A estratégia finlandesa assume claramente uma visão de construir uma economia do conhecimento, com um forte investimento na educação e inovação, através de sólidas redes de cooperação entre os actores por forma a liderar, no plano internacional, sectores com forte conteúdo tecnológico. Cientes da importância ascendente do conhecimento na economia global e da inevitável competição pelas competências, os finlandeses apostaram no sistema de inovação. Os empresários têm sido capazes de influenciar o sistema nacional de inovação nas últimas décadas, permitindo que a Finlândia esteja na vanguarda internacional do desenvolvimento. Os elementos centrais do sistema nacional de inovação são a educação e formação, I&D, as actividades intensivas em conhecimento e financiamento e o capital de risco, num conjunto impregne de uma responsabilidade partilhada. A produção de conhecimento não é um exclusivo das universidades e centros de investigação, já que as empresas são uma importante fonte de financiamento da I&D. A política nacional de ciência, tecnologia e inovação é formulada pelo Science and Technology Policy Council, liderado pelo Primeiro-Ministro e é conduzida pelos Ministério da Educação, e do Comércio e Indústria, responsáveis pela afectação de 80% do investimento público em I&D - o primeiro é responsável pelas matérias referentes à educação e formação, política de ciência, instituições do ensino superior, e a Academia da Finlândia, ao passo que o ministério do Comércio e Indústria lida com as matérias relacionadas com as políticas industriais e tecnológicas, a National Technology Agency (Tekes), e o Technical Research Centre of Finland VTT. Os alicerces do actual sistema foram lançados no início dos anos 80. A Tekes foi criada e vastos programas tecnológicos forma despoletados, envolvendo projectos de investigação pelas empresas, universidades e institutos de investigação, além de serviços de apoio às actividades das empresas, com a realização de seminários, programas de formação e visitas internacionais. Os programas de tecnologia propiciam oportunidades para as empresas criarem redes e desenvolver as capacidades e competências em operações internacionais. Anualmente, há cerca de 1800 empresas a participarem em programas tecnológicos e 500 em unidades de investigação. Em 2005, por exemplo, foram iniciados 25 programas nacionais. Subjacente às reformas dos anos 80 estava a ideia do conhecimento ser um factor decisivo para a economia e bem-estar de um pequeno país. A competitividade das exportações finlandesas era insuficiente, o que conduziu ao desenvolvimento do sistema de inovação através de uma compreensão conjunta da organizações industriais e públicas.

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Outra decisão da altura foi o desmantelamento dos monopólios e a desregulação do sector das telecomunicações. A concorrência forçou os actores a desenvolver os seus próprios produtos, nova tecnologia e sistemas eficientes. Aptas a agir sob a pressão da concorrência e da tecnologia, as empresas, apoiadas na rede de universidades e politécnicos, centros tecnológicos e outros interfaces tecnológicos, têm promovido a inovação a uma escala regional. O governo comprometeu-se a aumentar o financiamento público à inovação até 4% do PIB em 2010 (actualmente é de 3,5%). Com essa fasquia, a Finlândia seria o segundo entre os países da OCDE; depois da Suécia. O sector privado é responsável por 70% das despesas, enquanto que a fatia do sector público baixou dos 30%, sendo um dos valores mais baixos em termos mundiais 20 . Ainda assim, os desafios da política de inovação envolvem um reforço dos recursos para I&D, novas estruturas dinâmicas e a criação de uma cultura de inovação e empreendedorismo. Mas um dos traços distintivos da economia finlandesa, face à Suécia e Dinamarca, é o maior nível de desemprego. No início dos anos 90, a economia finlandesa sofreu um excepcional choque da procura – explicado pela coincidência temporal de uma severa crise internacional e o colapso da União Soviética, maior cliente das exportações finlandesas –, que eliminou um quinto dos empregos em apenas três anos, acompanhado por mudanças estruturais profundas que testaram os limites da capacidade de adaptação do mercado de trabalho. Durante a recessão, perderam-se cerca de 450 mil postos de trabalho e cerca de 150 mil pessoas abandonaram a força de trabalho. A recuperação espectacular da economia finlandesa facilitou o aumento da procura de trabalho, com um recuo do desemprego, de pico de 16% para níveis mais “normais”; ainda assim cerca de 2 a 3 pontos percentuais acima das taxas dos parceiros do trio nórdico e não regressando aos 3% da taxa de desemprego anterior à crise dos anos 90, ao contrário do ritmo de crescimento. Esta rigidez do desemprego indicia como o dinamismo da actividade
per se não resulta necessariamente numa redução proporcional do desemprego. Apesar de

estar abaixo da média da UE15, há apenas quatro países europeus com taxas de desemprego superiores às da Finlândia. A história de sucesso da Finlândia depois da recessão é, em grande parte, devido ao aproveitamento de oportunidades da globalização. Os empregos perdidos durante a recessão foram substituídos, muitas vezes em outros sectores com características e competências diferentes, e com um desfasamento temporal os empregos na construção bens de consumo e agricultura foram substituídos por emprego em serviços às empresas, serviços sociais e electrónica 21 .

20 21

Ver “Structural unemployment: a blot on the Finnish success story” de Mart Maiväli. ver Koskela e Uusitalo (2003).

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Por outro lado, os efeitos na redução do desemprego só são visíveis desde 2002 e o emprego só cresceu desde 2005. Comparando com outros nórdicos, que também experimentaram, uma desaceleração do crescimento (ainda que menos severa) e do mercado de trabalho na década de 90, o mercado de trabalho finlandês não recuperou tão bem. Consistente com a ideia de que os empregos pouco qualificados sofrem uma maior concorrência de custos, o crescimento no emprego industrial reverteu, a partir de 2002, enquanto noutros sectores continuou a aumentar – o número de postos de trabalho baixou na casa dos 40 mil, ou seja, 7%. Considerando que, em 2005, cerca de 25% das pessoas entre os 15 e os 64 anos não participa na força de trabalho (2 p.p. acima dos níveis pré-recessão e 5 p.p. acima dos outros nórdicos), ainda há margem para o emprego crescer mais reflexos evidentes nos indicadores de desemprego. A realidade finlandesa parece corroborar a teoria de que o comércio internacional e os movimentos de capital induzem ganhos líquidos. Afinal, uma economia aberta e global foi um ingrediente precioso para o crescimento da Nokia, que se tornou no líder mundial do equipamento para telecomunicações. A recuperação económica foi amplamente baseada no crescimento rápido na produção industrial e exportações. Até porque a Finlândia esteve sempre na linha da frente em termos de competitividade e capital humano. A qualidade do sistema educacional é altamente classificado nos ranking do PISA (Programme for International Student Assessment). Por isso, a Finlândia está em boa posição para competir numa divisão global do emprego com o seu elevado nível de capital humano, A mudança estrutural para empregos com maior componente de capital humano é benéfica para a economia como um todo. Por outro lado, a actual estabilização do desemprego em níveis elevados traduz-se em desemprego estrutural, à medida que as competências e empregabilidade dos desempregados são degradadas. A maior verticalidade da curva de Beveridge (ver gráfico) 22 indica uma falta de resposta da oferta face a um aumento da procura de trabalho.

Que compara os postos de trabalho disponíveis e o desemprego que resulta da imperfeição do mercado devido também a desencontro de competências, custos de mobilidade e informação imperfeita das características dos empregos e dos trabalhadores.

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A Curva de Beveridge

Fonte: Mart Maiväli, “Structural unemployment: a blot on the Finnish success story”, ECFIN COUNTRY FOCUS, Jun 2006

Segundo o Eurostat, o desemprego de longo prazo corresponde a um quarto do desemprego total, inferior à média da UE (41%), verificam-se uma significativa variabilidade em termos regionais, com as taxas de desemprego a variarem entre os 7%, no Sul, e os 18%, no norte e leste do país. Se podemos interpretar o modelo finlandês como um misto de segurança, medidas de activação acima da média e um razoável grau de flexibilidade, não o podemos equivaler ao modelo dinamarquês em termos de flexibilidade e medidas de activação. Para Mart Maivali (2006), “a elevada flexibilidade do modelo dinamarquês poderia ser particularmente útil na
Finlândia, dada a elevada volatilidade do crescimento económico, a emergência do sector das TIC e os efeitos da globalização numa pequena economia aberta”.

Para a OCDE, “a combinação dos esquemas de benefícios fiscais e de desemprego fornece incentivos financeiros acima da média para permanecer desempregado”, tal como na Dinamarca e Suécia, mas pode ser compensada com efectivas políticas de activação e restrição nas regras de atribuição de benefícios. Só recentemente a Finlândia começou a introduzir medidas para restringir os apoios, forçando a aceitação de propostas de emprego adequadas. O exército de população mais velha é elegível para o tão falado “unemployment pipeline system”, que abarca desempregados com mais de 55 anos, pagando compensações financeiras até aos 62-64 anos, o que propiciou o aumento de desemprego entre os mais velhos. Em 2000, dois terços dos desempregados de longo prazo tinham mais de 55 anos. Em 2005, a reforma do sistema de pensões aumentou a idade elegível para os 57 anos, mas manteve o sistema apesar das carências de oferta de trabalho que afectarão as economias finlandesa e europeias, mais tarde ou mais cedo. O desemprego está concentrado no segmento menos qualificado e variam de menos de 5% entre os licenciados e bem acima dos 10% para as pessoas com a educação básica. Para

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fomentar a procura por trabalho menos qualificado, o governo decidiu atribuir subsídios aos empregadores e créditos fiscais, no caso dos serviços domésticos. Só que a integração de trabalhadores pouco qualificados continua dispendioso devido a uma estrutura salarial compacta que reflecte de modo insuficiente as diferenças de produtividade entre sectores e/ou empresas. O modelo de negociação é caracterizado por uma forte sindicalização, centralização e coordenação, cobrindo cerca de 90% dos assalariados. Apesar da sindicalização e cobertura serem igualmente elevadas na Dinamarca e Suécia, os mecanismos de formação de salários são menos centralizados, privilegiando os acordos sectoriais. Sem aumentar as desigualdades salariais, essa abordagem mais flexível permite, de acordo com a OCDE, uma maior moderação salarial em casos específicos, como aplicar um nível de salário mínimo mais baixo para trabalhadores jovens. A coexistência de um elevado desemprego e de carências de trabalho traduzem um risco derivado do declínio da força de trabalho. Se os estrangulamentos na oferta de trabalho podem ser aliviados com a mão de obra imigrante, reduzir o desemprego estrutural é um processo mais complexo.
II.3. Suécia e a Globalização pela Liberalização

A Suécia, sendo o país mais populoso dos três, com cerca de 9 milhões de habitantes, partilha o peso do sector público e as elevadas cargas fiscais. As pressões da globalização sugerem uma eficiência no desempenho das funções, e no debate acerca da renovação do welfare state, uma das questões-chave é o fornecimento privado de alguns serviços públicos, sempre que o sector privado o consiga fazer de modo mais eficiente. A liberalização tem caracterizado a estratégia dos países nórdicos para reforçar a qualidade e a eficiência, não negligenciado a equidade, como já referimos na primeira parte deste trabalho. Neste contexto, a Suécia lidera claramente essa visão. O processo de liberalização sueco tem permitido uma injecção de crescimento à economia nacional, com mercados mais eficientes, que potencia o aumento da produtividade. Até à década de 90, a economia sueca era caracterizada por um baixo crescimento da produtividade e elevados preços ao consumidor. Uma das razões para esse status quo era a falta de competição, imputável à legislação e à regulação dos mercados, com fortes restrições à entrada de novas empresas em vários mercados. Em 1993, a lei da concorrência foi harmonizada com a legislação comunitária, lançando o processo de liberalização, impondo mudanças, com forte impacto dada a situação macroeconómica difícil da altura.

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Basicamente, o processo de liberalização tem sido caracterizado por três aspectos: eliminação dos monopólios de estado, substituição das barreiras à entrada com a instauração da liberdade de estabelecimento, e a desregulamentação de preços. No que respeita ao desmantelamento dos monopólios públicos, o Mercado das

telecomunicações foi liberalizado em 1993–1994, com a introdução do Telecommunications Act e a criação de uma empresa de propriedade pública limitada (Telia). Na última década, o número de operadores cresceu para 170, na rede fixa (ainda dependentes do acesso da Telia à rede), e para 100, na rede móvel. Um dos efeitos da desregulação foi a quebra de preços, na ordem dos 35%, com a Suécia a apresentar as tarifas mais baixas do mundo. O sector da Electricidade foi liberalizado em 1996, introduzindo a liberdade de

estabelecimento na produção de electricidade, comércio de electricidade e um mercado comum com a Noruega (Nord Pool). Em 2000, o Nord Pool foi alargado à Finlândia e Dinamarca e gradualmente está a estender-se a mais países europeus. Entre 1990–1995, a produtividade total de factores na produção de electricidade da Suécia baixou 16,9%, mas acelerou rapidamente (19%) nos anos seguintes à desregulamentação. Estima-se que este processo tenha induzido uma redução de 10% nos preços de produção de electricidade e das fases de revenda, que explicam um terço dos custos de electricidade das famílias. Um panorama que levou metade das famílias suecas a mudar de fornecedor ou a renegociar as condições. Desde 1996, os preços da electricidade aumentaram em termos reais, mas devem-se especialmente a decisões políticas de restringir a produção de energia nuclear e a aumentos de 150% no imposto sobre a energia. Noutro vector infra-estrutural decisivo numa economia globalizada – os transportes – o mercado aeronáutico foi desregulado em 1992, permitindo a qualquer companhia sueca operar nas linhas domésticas (a proibição relativa a operadores internacionais nas rotas domésticas foi removida em 1997).No transporte ferroviário, a desregulamentação atingiu apenas alguns segmentos, como o tráfico regional e inter-regional de passageiros, com a empresa pública SJ a resguardar o rentável tráfico de passageiros e mercadorias, apesar de não haver preços condicionados. Os preços baixaram 20% nos segmentos desregulamentados e os novos competidores partilham 50% do mercado, Por outro o lado, os preços para os passageiros aumentaram 20%, apesar dos segmentos não regulados terem um peso significativo no índice de preços. Das infra-estruturas físicas à qualificação dos recursos humanos, a liberalização conduziu à implantação, em 1992, de um sistema de educação que possibilita o livre acesso a escolas privadas, financiada com recursos públicos – o “free school system”. O sistema baseia-se na solicitação pelas escolas privadas de fundos às autarquias em que estão localizadas, por cada aluno que frequente a instituição. Actualmente, cerca de 5% dos estudantes suecos com menos de 18 anos frequentam escolas privadas. Um estudo de avaliação elaborado, pela autoridade nacional para a educação, a Skolverket, em 2005, mostra que a qualidade do

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sistema, como média de classificações depois do nono ano de escolaridade, é maior nas escolas privadas. E a maior quota de mercado das escolas privadas numa municipalidade favorece as classificações globais dos alunos dessa municipalidade, indiciando um efeito positivo da concorrência. No sector dos serviços sociais, nomeadamente saúde, escolas, apoio a crianças e idosos, o Estado mantém a função de fornecedor. A abertura e aceitação da mudança estrutural para manter a competitividade é compensada pela segurança de rendimento, existindo uma clara separação das funções entre os parceiros sociais, responsáveis pela definição de salários, e o governo, a quem compete facilitar o regresso dos desempregados ao mercado de trabalho. O funcionamento do mercado de trabalho parece ter contribuído para alcançar objectivos sociais como uma justa distribuição do rendimento, um desemprego tendencialmente baixo e, desde a crise do início da década de 90, uma evolução salarial compatível com a competitividade e a inflação baixa. Mas há um elevado grau de absentismo e uma reduzida taxa de crescimento do emprego, ambos associados à falta de incentivos para trabalhar no seio do sistema fiscal e de benefícios. Na Suécia, os trade-off entre equidade e eficiência têm sido balanceados, numa estratégia de médio prazo. A principal força motriz do Mercado de trabalho tem sido o Acordo Saltsjöbad, que remonta a 1938, estabelecido pelo Partido Social-Democrata e o sindicato de operários, o Landsorganisationen (LO). Esse acordo estabelecia as regras da negociação colectiva e envolvia uma perspectiva comum quanto à necessidade de uma reestruturação industrial e políticas de igualização de salários. Desde então, na Suécia, foi desenvolvido um modelo corporativo caracterizado por relações fortes entre os parceiros sociais. O modelo sueco inspira-se na proposta de Rehn-Meidner, ambicionando atingir, em simultâneo uma inflação e desemprego reduzidos, um crescimento elevado e uma distribuição do rendimento equitativa 23 . As políticas de emprego activas, centradas na política igualitária de salários, são traços distintivos deste modelo. Rehn e Meidner propunham que uma política económica restritiva permite controlar a inflação, servindo a intervenção pública para manter a procura agregada abaixo do equilíbrio, enquanto compensa as diferenças entre regiões, sectores ou profissões através de medidas selectivas. Além de uma estrutura igualitária dos salários, as políticas públicas restritivas devem evitar a continuidade no mercado de empresas não rentáveis, na medida em que as empresas rentáveis pagam salários mais baixos do que na realidade poderiam suportar.

23

Ver “The Swedish labour market model: performance under outside pressures”, de Jonas Fischer.

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Estes lucros excedentários favorecem a acumulação de capital, numa “destruição criativa” geradora de desemprego no curto prazo, mas contrariada por um mercado activo que reintegra os desempregados. O principio orientador desta abordagem é proteger os níveis de rendimento e não propriamente o emprego – a abertura a mudanças estrutural é o trade-off pela segurança de rendimento. No coração do sistema, os acordos colectivos são um determinantes. Apesar das principais características se manterem, algumas mudanças tiveram lugar desde a crise dos anos 90, acompanhado por um crescimento económico negativo, desemprego crescente e défices públicos. Além disso, sendo uma pequena economia aberta com uma forte componente de exportações, a Suécia foi exposta a uma feroz concorrência internacional de outros estados europeus, intensificada pelas pressões competitivas oriundas dos membros mais recentes da União. Um dos principais argumentos contra a adesão da Suécia na primeira vaga da UEM em 1999 era o risco da manutenção de um desemprego elevado na ausência de uma taxa de câmbio flexível ou ajustável, os salários não poderiam evoluir com a produtividade (como anteriormente tinha conduzido a várias desvalorizações da Coroa sueca). Uma preocupação tem sido como garantir que o processo de formação dos salários seja consistente com a estabilidade num regime baseado na disciplina orçamental e um ambiente de baixa inflação. O Industrial Agreement, de 1997, respondeu a esta preocupação, cobrindo todo o sector industrial, e satisfazendo as necessidades dos empregadores, ao descentralizar as negociações para obter esquemas de pagamento mais flexíveis. O alargamento europeu estimulou um debate alargado acerca da regulação das relações laborais, uma vez que não tendo colocado restrições à imigração de residentes dos novos estados-membros estudos recentes mostram que o fluxo de imigrantes para a Suécia tem sido marginal, talvez devido à fragilidade do mercado de trabalho nos últimos anos. Ljungqvist e Sargent (2006) 24 argumentam que se for feito um ajustamento da taxa de desemprego, dada a elevada taxa de absentismo por doença, o valor aproxima-se de 15%. Ciente da importância para as finanças públicas não só da redução do desemprego, mas da disponibilidade das pessoas para trabalhar, o governo definiu uma meta de 80% de população activa com emprego regular (em Maio de 2006 o valor era de 77.4%). Outro sinal de fragilidade prende-se com o baixo crescimento do emprego.

Ver “Do Taxes Explain European Employment?” (Julho http://homepages.nyu.edu/~ts43/RESEARCH/Ljungqvist_Sargent_NBER2006_ver3.pdf

24

2006)

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O PIB anual tem crescido, entre 1995 e 2005, a uma média de 2,8% enquanto a taxa de crescimento do emprego se situa em 0,7%. Em 2004, o crescimento do PIB foi de 3,7% e a do emprego de 0,5%. O reverso da medalha é que o crescimento da produtividade tem sido elevado No período entre 1994 e 2004, a indústria transformadora foi o motor desse crescimento, aumentando o seu valor acrescentado em 87%. Ao mesmo tempo, o emprego foi reduzido em 0,5%. Estudos recentes 25 focalizam-se nos problemas associados à oferta de emprego – o empreendedorismo é baixo relativamente aos padrões da UE e tem vindo a decrescer. Uma razão para esta realidade pode ser o desequilíbrio entre o risco e retorno, quando se passa de uma situação de empregado a auto-emprego: enquanto o auto-emprego ainda é coberto por pagamentos e direitos no sistema de segurança social, os custos de ausência do trabalho são tão superiores que os sistemas podem não ser efectivamente utilizados 26 . A verdade é que o elevado crescimento da produtividade funciona como substituto do trabalho pouco qualificado, o curto prazo, mas, no longo prazo, pode afectar o trabalho altamente qualificado 27 . A literatura académica sublinha um eventual trade-off entre os benefícios concedidos em situação de desemprego e a regulação restrita do mercado de trabalho, como se um determinado nível de protecção no emprego e um nível de benefícios de desemprego possam ser substitutos. A Suécia apresenta um patamar elevada nas duas vertentes, ao contrário da Dinamarca, que gere benefícios generosos com menor protecção do emprego.

CONCLUSÃO
O êxito dos países nórdicos resulta de cinco eixos estratégicos: um mercado de trabalho flexível, com fortes incentivos ao trabalho; um sistema de inovação eficiente, facilitador da disseminação do conhecimento pelo tecido empresarial; um sistema fiscal atractivo para trabalhar e fazer negócio; uma política de redução do absentismo nos sectores público e privado;

25 26 27

Nutek - Swedish Agency for Economic and Regional Growth (2006). Företagarna (Federeation of Private Entreprises), 2006. ver Andersson e Svarer, “Flexicurity – the Danish labour market model”(2006).

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um processo de liberalização e desregulamentação, que abre novos mercados paras as empresas privadas, na medida em que induzem um maior grau de concorrência e de produtividade global.

Edifício Nórdico

Mercado de trabalho Sistema de inovação Eficiência Flexível

Responsabilidade Responsabilidade partilhada Incentivos ao trabalho individual e colectiva Educação e formação Segurança do rendimento Atractivo para empresas Redes Valorização competências Atractivo para trabalhadores Qualidade das instituições Redução absentismo

Sistema Fiscal

Produtividade Eficiência Concorrência Internacionalização

Liberalização

Esta combinação, diferentemente ponderada por Dinamarca, Finlândia e Suécia, tem suscitado elogios da comunidade internacional, quer pela capacidade de aproveitar as oportunidades da globalização, quer pela capacidade de conciliar esse primado da eficiência com a coesão social, numa salutar renovação do Estado-Providência. Mas essas mesmas tendências pesadas da economia global, e é conveniente não esquecer que os países nórdicos são pequenas economias abertas, colocam desafios, sobretudo os subjacentes a uma progressiva deslocalização de produção, envelhecimento demográfico e alterações da estrutura da população. Os riscos acrescidos na capacidade de criar empregos, mesmo intensivos em conhecimento, e de evitar o crescimento da inactividade de trabalhadores menos qualificados renova a discussão em torno do papel da política pública na promoção da empregabilidade, num quadro de pressões orçamentais. Há sinais antagónicos – um forte investimento nos sistemas de qualificação dos recursos humanos e um abrandamento das medidas activas de formação face à pressão orçamental inerente a elevadas despesas públicas para preservar a extensa rede de segurança social que envolve uma crescente população – no que respeita ao modelo social que sugere uma reflexão para minimizar efeitos negativos no futuro, numa altura em que se capitalizam os ganhos da recente fase de expansão, em que a tradição nórdica de combinar flexibilidade e segurança com uma elevada carga fiscal foi a pedra de toque para uma bem sucedida estratégia de desenvolvimento, alicerçada na Educação e Inovação.

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Departamento de Prospectiva e Planeamento

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