Los Dilemas de La Restitución de Tierras en Colombia PDF

Los dilemas de la restitucin de tierras en Colombia*
Rodrigo Uprimny-Yepes** Universidad Nacional de Colombia, Bogot D. C., Colombia Nelson Camilo Snchez*** Universidad de los Andes, Bogot D. C., Colombia
Fecha de recepcin: 12 de agosto de 2010 Fecha de aceptacin: 25 de agosto de 2010
RESUMEN
El texto sostiene que si bien existen algunos encuentros estratgicos en el tema de tierras en distintos sectores de la sociedad, los cuales conuyen en el tema especco de la restitucin, tambin existen diametrales desacuerdos sobre el tema. Por un lado, estn quienes abogan por una restitucin na, y respaldan entonces una poltica de restitucin que se concentre en corregir la ilegalidad del despojo y aclarar los ttulos y los derechos individuales sobre los bienes, lo cual servira para dinamizar el mercado de tierras y dar va libre a una poltica de desarrollo rural que modernice la produccin agraria, con base, esencialmente, en la gran propiedad empresarial. Al otro lado del espectro se ubican los defensores de lo que podemos llamar una restitucin gruesa, quienes promueven la adopcin de una poltica de restitucin que
Para citar este artculo: Uprimny-Yepes, Rodrigo, Snchez, Nelson Camilo, Los dilemas de la restitucin de tierras en Colombia, Revista Estudios Socio-Jurdicos, 2010, 12,(2), pp. 305-342.
Los autores agradecen a los integrantes de Dejusticia por las discusiones permanentes que han permitido mejorar los planteamientos del escrito. Igualmente a la persona que actu como evaluadora annima externa, quien realiz una lectura muy juiciosa del texto e hizo recomendaciones pertinentes, que en general acogimos. ** Director del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), y profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrnico: ruprimny@dejusticia.org *** Investigador del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), y profesor del Programa de Justicia Global y Derechos Humanos de la Universidad de los Andes. Correo electrnico: csanchez@dejusticia.org
ISSN 0124-0579 ISSNe 2145-4531
Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 12(2): 305-342, julio-diciembre de 2010
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Rodrigo Uprimny-Yepes, Nelson Camilo Snchez
satisfaga los objetivos no slo de justicia correctiva, sino adems de reconocimiento y redistribucin a favor del campesinado y las comunidades tnicas. Palabras clave: reparaciones, restitucin, tierras, justicia transicional
Dilemmas in Regards to the Restitution of Lands in Colombia

ABSTraCT
The text argues that, even if different sectors of society have some strategic points of agreement on the issue of land, which converge on the specic issue of restitution, they strongly disagree on various other points. On one side are some who advocate pure restitution and consequently support a restitution policy that focuses on correcting the illegal dispossession and clarifying land titles and individual rights to property, which would serve to boost the land market and allow for rural development policies that modernize agricultural production, fundamentally based on large, corporate ownership. On the other end of the spectrum are advocates of what we call comprehensive restitution, who promote adopting a restitution policy that meets the requirements not only of corrective justice but also of recognition and redistribution, advancing the interest of peasant, indigenous, and afro-Colombian communities. Key words: Reparations, land restitution, transitional justice.
Os dilemas da restituio de terra na Colmbia

RESUMO
O texto sustenta que se bem existem alguns encontros estratgicos no tema de terras em distintos setores da sociedade, os quais conuem no tema especco da restituio, tambm existem diametrais desacordos sobre o tema. Por um lado, esto quem advogam por uma restituio na, e respaldam ento, uma poltica de restituio que se concentre em corrigir a ilegalidade do despojo e esclarecer os ttulos e os direitos individuais sobre os bens, o qual serviria para dinamizar o mercado de terras e dar via livre a uma poltica de desenvolvimento rural que modernice a produo agrria, com base, essencialmente, na grande propriedade empresarial. Ao outro lado do espectro, se localizam os defensores do que podemos chamar uma restituio grossa, quem promovem a adoo de uma poltica de restituio que satisfaa os objetivos no s de justia corretiva, seno ademais de reconhecimento e redistribuio a favor do campesinato e as comunidades tnicas. Palavras chave: reparaes, restituio, terras, justia transnacional.
Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 12(2): 305-342, julio-diciembe de 2010
Los dilemas de la restitucin de tierras en Colombia
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A pocos das de haber sido elegido, el actual presidente de la Repblica, Juan Manuel Santos, sostuvo una controvertida reunin con Gustavo Petro, uno de los lderes del nico partido de oposicin. Al momento del encuentro, los principales medios y comentaristas polticos resaltaron con satisfaccin el consenso entre oposicin y gobierno hacia la despolarizacin poltica del pas en torno a unos temas fundamentales. El principal tema de acuerdo era la restitucin de las tierras capturadas por las maas a partir de la violencia y la intimidacin.1 Esta inusitada alianza entre gobierno y oposicin es una muestra ms de que se ha desarrollado un aparente consenso nacional por la restitucin de tierras despojadas.2 Nunca antes se haba hablado, desde tan variados sectores, sobre la necesidad de avanzar en la restitucin de los bienes de la poblacin desplazada. Esto es una novedad, pues desde haca ya varios lustros que el tema de la distribucin y los usos de la tierra, as como de los conictos agrarios, haba salido de la agenda pblica de discusin. Este consenso en torno a la restitucin de tierras podra ser entonces indicativo de un fortalecimiento de la democracia en Colombia pues, nalmente, estaramos enfrentando dos de los problemas ms graves que nos aquejan: el desplazamiento masivo de personas y la distribucin inicua de la tierra cultivable. En este texto argumentaremos que si bien existen algunos encuentros estratgicos en el tema de tierras en distintos sectores de la sociedad, los cuales conuyen en el tema especco de la restitucin, tambin existen diametrales desacuerdos sobre el tema. Estos disensos no han sido puestos de manera explcita en el debate, lo cual, a nuestro juicio, puede no slo afectar la implementacin efectiva del proceso de restitucin de tierras despojadas, sino que adems puede cerrar las puertas a la discusin democrtica de los temas agrarios e impedir con ello un proceso de transicin que busque la eliminacin de los factores de inequidad que estn en la base del conicto social y armado.3
Petro y Santos hablaron de distribucin de tierras, El Espectador, 24 de junio de 2010, en http:// www.elespectador.com/articulo-210154-petro-y-santos-hablaron-de-distribucion-de-tierras, consulta del 6 de julio de 2010. 2 El concepto de despojo ha suscitado importantes debates jurdicos, algunos de los cuales se circunscriben dentro de los disensos que vamos a presentar en este texto. Para efectos de simplificar la lectura, cuando hablamos de despojo nos referimos a la privacin total o parcial del derecho de propiedad, posesin, tenencia y ocupacin de bienes, bien sea a travs de medios ilcitos o a travs de negocios, actos, operaciones o hechos jurdicos en apariencia vlidos. Para no complicar el lenguaje usaremos indistintamente despojo para referirnos a expropiacin y a abandono forzado, aun cuando entendemos que los dos actos pueden tener consecuencias jurdicas distintas. 3 Un argumento similar ha sido desarrollado por nuestra colega Mara Paula Saffon en un texto reciente (cfr. Saffon, Mara Paula, The Project of Land Restitution in Colombia: An Illustration of the Civilizing Force of Hypocrisy?, Empirical Studies of Justice, 2009 [mimeo]).
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Esquematizando y sistematizando el debate es posible distinguir dos visiones sobre los nes y los alcances de la restitucin que son aparentemente compatibles, pero que en un anlisis ms profundo se revela que estn en contradiccin. Por un lado, estn quienes abogan por lo que hemos denominado como la restitucin na, y que aqu le llamaremos la posicin I del debate. Sus defensores, en general, comparten una visin conservadora en trminos polticos y una tendencia neoliberal conservadora u ortodoxa neoclsica en materias econmicas. A partir de esta visin poltica y econmica, la posicin I respalda una poltica de restitucin que se concentre en corregir la ilegalidad del despojo y aclarar los ttulos y los derechos individuales sobre los bienes, lo cual servira para dinamizar el mercado de tierras y dar va libre a una poltica de desarrollo rural que modernice la produccin agraria, con base, esencialmente, en la gran propiedad empresarial. Al otro lado del espectro se ubican los defensores de lo que llamaremos la posicin II, y son quienes pretenden una poltica de restitucin gruesa. La posicin II ha sido generalmente defendida por organizaciones de vctimas, por sectores sociales y acadmicos ms sensibles a polticas de redistribucin de la propiedad de la tierra y al reconocimiento de los derechos de las vctimas, de la economa campesina y del papel del campesinado en la poltica y en la economa nacional. En consecuencia, la posicin II promueve la adopcin de una poltica de restitucin que satisfaga los objetivos no slo de justicia correctiva, sino adems de reconocimiento y redistribucin a favor del campesinado y las comunidades tnicas.4 En este artculo presentaremos estas posiciones e intentaremos explicar los orgenes de cada una de ellas, su justicacin y sus propuestas en materia de restitucin. Ello nos permitir explicar por qu consideramos que existen disensos fuertes en el tema. A partir de esta explicacin sostendremos la necesidad de reconocer y hacer explcitas estas divergencias. Con base en argumentos ticos, polticos y jurdicos, cerraremos el texto presentando nuestra posicin en el debate y sealando alternativas para que este disenso no limite la posibilidad de un proceso de restitucin efectivo. Con este objetivo dividiremos el texto en cuatro partes. En la primera haremos un breve repaso de las medidas de poltica que nos permiten armar que el consenso aparente sobre restitucin ha sobrepasado el mbito de las
Tenemos claro que la posicin I puede estar ms asociada a visiones cercanas a la derecha del espectro poltico, y la posicin II a visiones de izquierda, pero hemos preferido hablar de posiciones I y II con el fin de lograr un debate ms reposado sobre este complejo tema y evitar que sea simplificado como una simple oposicin entre izquierda y derecha frente al tema de la restitucin de tierras. Con el fin de hacer ms transparente la discusin, los autores aclaramos desde ya que nuestra visin del tema es cercana a la posicin II, pero que hemos intentando reconstruir lo mejor posible los supuestos y las bases tericas y polticas de la posicin I.
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buenas intenciones a iniciativas concretas para el desarrollo de un programa masivo de restitucin. En la segunda mostraremos algunas reexiones acerca de por qu existe este consenso. En la tercera esquematizaremos y explicaremos lo que consideramos son los disensos fundamentales. En la cuarta y ltima presentaremos nuestra posicin al respecto y sealaremos brevemente algunas alternativas para continuar un debate que reconozca los disensos, pero que est encaminado al establecimiento de instrumentos concretos para avanzar prontamente en la implementacin de una poltica de restitucin masiva.
1. POr QU HaBLaMOS DE CONSENSO?

En los ltimos aos, el tema de la restitucin de tierras no slo ha sobresalido en la agenda pblica, sino que adems se ha trasladado a escenarios tcnicos de formulacin y diseo de polticas pblicas. As, al menos a partir de 2005, el Estado ha reconocido que tiene la obligacin de realizar esfuerzos masivos para garantizar la restitucin de bienes objeto de despojo. Sin embargo, entre el reconocimiento de dicha obligacin y la consolidacin de medidas efectivas ha habido un largo y difcil camino. En esta primera seccin haremos una reconstruccin sinttica de estas iniciativas y de su balance actual, lo cual nos permitir resear las medidas que actualmente se llevan a cabo en materia de restitucin de tierras y fundamentar por qu sostenemos que existe no slo un consenso retrico, sino orientado a instrumentos concretos. La Ley 387 de 1997 fue el primer instrumento normativo que reconoci el problema del desplazamiento forzado masivo y propuso algunos mecanismos para enfrentarlo. La misma ley, predecesora de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (mejor conocidos como los Principios Deng)5 prevea mecanismos tanto de atencin humanitaria a vctimas del desplazamiento, como medidas para la proteccin jurdica de bienes usurpados. A pesar de ello, el Estado colombiano hizo muy poco para hacer efectivos los mecanismos dispuestos en dicha ley.6 Durante esta primera poca, la poltica pblica se concentr ms en atender el desplazamiento como una catstrofe humanitaria, que en darle un enfoque de derechos humanos. Por ello, a pesar de que era ampliamente conocido en el pas que el desplazamiento iba acompaado del despojo masivo
ONU, Informe del Representante del Secretario general, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la Resolucin 1997/39 de la Comisin de Derechos Humanos, adicin: Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, ONU Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 1998. 6 Ver: Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, y Rodrguez Garavito, Csar y Rodrguez, Franco Diana, Corte de cuentas: cmo la Corte Constitucional transform el desplazamiento forzado en Colombia, Dejusticia, Bogot, 2010.
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de tierras y otros bienes, pocos esfuerzos se hicieron para hacer efectivas las medidas de proteccin establecidas en la Ley 387. De hecho, el primer decreto que reglament esta materia se dict cuatro aos despus (Decreto 2007 de 2001), y sera slo hasta 2003, fecha en que entr en funcionamiento el Proyecto de Proteccin de Tierras de Accin Social, en que se empezaron a adoptar medidas reales para implementarlo. En 2004 el enfoque de la poltica dio un giro trascendental, a partir de dos situaciones. En primer lugar, debido a la intervencin de la Corte Constitucional, en su trascendental sentencia T-025 de 2004, en la cual declar el Estado de Cosas Inconstitucional respecto de la poltica de atencin al desplazamiento y seal, por primera vez, que los desplazados, en su calidad de vctimas de una grave violacin a los derechos humanos, eran titulares de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin. En segundo lugar, en ese mismo ao se inici la discusin parlamentaria que concluy con la expedicin de la Ley 975 de 2005, mejor conocida como la Ley de Justicia y Paz. Si bien esta ley tiene un alcance amplio, dirigido a facilitar la desmovilizacin de grupos armados, reconoce tambin los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin de las vctimas de dichos grupos, incluidos los desplazados. Adicionalmente, la Ley 975 cre la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR) y le encarg que presentara al Gobierno un Programa de Restitucin de Bienes (PRB), con el apoyo de las Comisiones Regionales de Restitucin de Bienes (CRRB) y un Comit Tcnico Especializado (CTE). Para aquella poca, las instituciones encargadas de conformar el CTE empezaron un tmido trabajo de coordinacin para responder a la misin encomendada.7 El inicio fue lento, pues era la primera vez que estas entidades se reunan para trabajar de manera integral el tema de tierras y territorios desde el punto de vista de una poltica de reparaciones. El lenguaje de reparaciones, por ejemplo, resultaba novedoso para instituciones como el Incoder o el Banco Agrario, las cuales nunca haban pensado las polticas a su cargo con enfoque de derechos humanos, y menos en clave de restitucin. Paralelo al trabajo de la CNRR y el Comit Tcnico, el Gobierno Nacional sigui respondiendo al seguimiento realizado por la Corte Constitucional a la sentencia T-025. No obstante, en no pocas ocasiones falt
El Comit Tcnico Especializado Nacional est conformado por la Comisin Nacional de Reparacin y reconciliacin (CNRR), la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), las autoridades catastrales descentralizadas (Bogot, Cali y Medelln), la Direccin Nacional de Estuperfacientes, la Unidad Nacional de Fiscala para la Justicia y la Paz, el Ministerio del Interior y de Justicia, el Banco Agrario y la Defensora del Pueblo, el Departamento Nacional de Planeacin y las Direcciones de Etnias del Ministerio del Interior y Justicia.
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una adecuada coordinacin entre estos dos escenarios. As, por un lado se haca poltica para responder a la Corte, mientras que por el otro iba la CNRR con la construccin de su PRB. Para complicar este espectro, durante esta misma poca se discuti en el Congreso de la Repblica un proyecto de ley para la creacin de un estatuto de las vctimas, que se concentraba, principalmente, en el desarrollo de medidas de reparacin, incluyendo medidas de restitucin de bienes y patrimonios.8 La discusin del proyecto de ley de vctimas ayud a evidenciar algunos de los principales puntos de desencuentro entre el Gobierno y las organizaciones de vctimas. Estas divergencias tambin se presentaban al interior de la CNRR y del Comit Tcnico, pero no haban sido hechas pblicas hasta entonces.9 A pesar de que el proyecto de ley fue nalmente abortado por el Congreso, su discusin sirvi a importantes propsitos: adems de evidenciar las posiciones sobre la restitucin, ayud a hacer pblico el debate sobre tierras, territorios y restitucin en los medios de comunicacin y en la opinin pblica en general, y posibilit que se crearan propuestas concretas de poltica pblica para enfrentar la situacin.10 Adems, a pesar de los lgidos debates respecto de muchas de las medidas establecidas en el proyecto, el tema de restitucin fue el que mayor consenso suscit. No obstante, al nal de la legislatura el proyecto se hundi, el PRB no avanz sucientemente rpido, y los fenmenos de desplazamiento y despojo masivos continuaron presentndose. La Corte Constitucional termin cumpliendo, como en oportunidades anteriores, una funcin de desbloqueo institucional.11 En febrero de 2009, la Corte emiti un auto de seguimiento a la sentencia T-025 en el que hizo corte de cuentas a la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado (auto 008 de 2009). Entre las polticas especcas que la Corte evalu estuvieron la de acceso a tierras para la poblacin desplazada, as como la de restitucin
Ver: Fundacin Konrad Adenauer Stiftun (KAS), Los complejos debates de la ley de vctimas, KAS Papers, (3), Bogot, 2008; Fundacin Social, El proyecto de ley de vctimas: desafos para su ltimo debate, en: http://www.observatorio.derechoshumanosypaz.org/descargar_alerta.php?id=32009; Snchez, Nelson Camilo, Perder es ganar un poco: avances y frustraciones de la discusin del estatuto de vctimas en Colombia, en Daz, Catalina et al., Reparar en Colombia: los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusin, ICTJ/Dejusticia, Bogot, 2009. 9 Buritic, Patricia, Observaciones finales realizadas al documento estructura y componentes del programa de restitucin de bienes por parte de las instituciones que conforman el CTE. Asuntos de poltica a ser considerados por parte de la Plenaria de la CNRR, 2008 (mimeo); Snchez, Nelson Camilo y Uprimny, Rodrigo, Propuestas para una restitucin de tierras transformadora, en Daz, Catalina (ed.), Tareas pendientes: propuestas para la formulacin de polticas pblicas de reparacin en Colombia, ICTJ, Bogot, 2010. 10 Snchez, Nelson Camilo, Perder es ganar un poco: avances y frustraciones de la discusin del estatuto de vctimas en Colombia, en Daz, Catalina et al., Reparar en Colombia: los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusin, ICTJ/Dejusticia, Bogot, 2009. 11 Rodrguez Garavito, Csar y Rodrguez, Franco Diana, Corte de cuentas: cmo la Corte Constitucional transform el desplazamiento forzado en Colombia, Dejusticia, Bogot, 2010.
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de tierras y territorios. Tras su evaluacin, la Corte encontr que la poltica de tierras deba reformularse y, en consecuencia, orden que: (a) se estableciera un mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras ocurridos en el marco del conicto armado; (b) se identicaran las reformas institucionales y normativas necesarias para asegurar la restitucin de bienes a la poblacin desplazada; (c) se diseara y pusiera en marcha un mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de restitucin de tierras de las vctimas de abandonos o despojos, teniendo en cuenta las distintas formas de relacin jurdica de la poblacin desplazada con los predios abandonados (propiedad, posesin, tenencia, etc.). Para dar cumplimiento a estas rdenes, el Gobierno Nacional cre la Mesa Interinstitucional de Tierras (MIT),12 la cual ha presentado a la Corte tres documentos en los cuales reporta los avances de su trabajo.13 Estos documentos representan, sin duda, avances importantes sobre cmo establecer una estrategia de planeacin para superar la situacin descrita por la Corte Constitucional. La orientacin general de la nueva poltica atiende a gran parte de las graves falencias encontradas por la Corte y se orienta al restablecimiento del goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada o en riesgo de desplazamiento y de otras vctimas del despojo de tierras, mediante acciones integrales y con enfoque diferencial dirigidas a la restitucin y la proteccin de sus derechos sobre la tierra y el territorio y a la recuperacin de sus condiciones de trabajo relacionadas con el uso de la tierra.14 Asimismo, la poltica incluye un importante conjunto de medidas que pretende adoptar a partir de ms de noventa actividades. No obstante estas fortalezas, los li-
La Mesa Interinstitucional de Tierras (MIT) est compuesta por el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior y de Justicia, y la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional. Participan como invitados a la mesa, adems, miembros del Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), la Superintendencia de Notariado y Registro, y la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin. 13 El primero, presentado en junio de 2009, denominado Lineamientos de poltica de tierras y territorios para poblacin vctima del desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado y del despojo; el segundo, en su versin aprobada por el Cnaipd en octubre de 2009, en el cual se desarrollan los mecanismos de implementacin, metas y cronograma de los lineamientos de poltica desarrollados en el documento antes citado; el tercero, en julio de 2010, hace parte de la respuesta general del Gobierno al seguimiento de la sentencia T-025. 14 Los lineamientos se plantean cinco ejes centrales (restitucin, prevencin, proteccin, mecanismos transicionales de reparacin a vctimas tenedores, formalizacin) y dos ejes transversales correspondientes a sistemas de informacin y adecuacin de la capacidad institucional (cfr. Mesa Interinstitucional de Tierras (MIT), Lineamientos de poltica de tierras y territorios para poblacin vctima del desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado, y del despojo, Bogot, octubre de 2009 [mimeo]).
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neamientos de poltica propuestos por el Gobierno tienen algunas debilidades tcnicas y muchos de los objetivos son restringidos.15 De manera paralela aunque menos protagnica, la CNRR continu con el desarrollo del Programa de Restitucin de Bienes que tena a su cargo. En febrero de 2010, casi cinco aos despus de la adopcin de Ley de Justicia y Paz, la Plenaria de la CNRR aprob un primer borrador del Programa, el cual dio a conocer a travs de talleres regionales de retroalimentacin. Posteriormente, el CTE prepar una versin nal del documento, la cual fue entregada a la plenaria de la CNRR en julio de 2010.16 Al igual que la poltica de tierras del Gobierno, el documento nal del PRB presenta avances signicativos en la decantacin de propuestas. Sin embargo, tambin muestra que en algunos de los puntos neurlgicos de discusin no ha habido muchos progresos. Uno de los avances ms importantes del documento es que acoge de manera programtica principios internacionales sobre reparacin recientemente aprobados por las Naciones Unidas y que constituyen un cierto derecho internacional emergente en materia de restitucin de bienes. Especcamente, el PRB adopta como gua de interpretacin los Principios Deng sobre desplazamiento forzado y los Principios internacionales relativos a la restitucin de viviendas y patrimonio de los refugiados y la poblacin desplazada (conocidos como los Principios Pinheiro).17 As, a travs del uso de instrumentos propios de la justicia transicional, el PRB se propone alcanzar la restitucin de bienes inmuebles urbanos, tierras y territorios, mediante: i) la restitucin material y jurdica de los derechos de los propietarios, poseedores, ocupantes y tenedores de bienes; ii) el retorno o la reubicacin voluntaria en condiciones de dignidad, seguridad y voluntariedad; y iii) el restablecimiento social y econmico de las vctimas en sus lugares de retorno o reubicacin. Este ltimo eje no se desprende necesariamente de la interpretacin de los principios de restitucin. Sin embargo, la
Precisamente de este tema nos ocuparemos en la tercera seccin de este texto. Para una explicacin ms detallada de estas ideas ver: Snchez, Nelson Camilo y Uprimny, Rodrigo, Propuestas para una restitucin de tierras transformadora, en Daz, Catalina (ed.), Tareas pendientes: propuestas para la formulacin de polticas pblicas de reparacin en Colombia, ICTJ, Bogot, 2010; Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, Comentarios a los lineamientos de poltica pblica de tierras para la poblacin vctima del desplazamiento forzado presentados por el Gobierno Nacional a la Corte Constitucional el 5 de octubre de 2009, 1 de noviembre de 2009, Bogot (mimeo). 16 A la fecha de entrega de este texto, el documento se encontraba pendiente de ser de ser discutido y aprobado por la CNRR. Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR), Programa de restitucin de bienes (inmuebles - tierras - territorios), Documento final entregado por el Comit Tcnico Especializado (CTE) a la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR), 48 sesin plenaria, 2010 (mimeo). 17 ONU, Consejo Econmico y Social, Principios sobre la restitucin de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos Comisin de Derechos Humanos, Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos, Relator Especial Paulo Sergio Pinheiro, 57 perodo de sesiones, ONU Doc. E/CN.4Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005.
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experiencia internacional, as como los intentos fallidos de retorno llevados a cabo en Colombia, han demostrado que sin apoyo pos-restitucin, el xito previsible del programa de restitucin es muy limitado.18 Para desarrollar estos objetivos, el Programa establece tres tipos de subprogramas: misionales, complementarios y funcionales. Los programas misionales estn construidos con base en el principio de que la restitucin es el medio principal y preferente de reparacin y, en consecuencia, una vctima no puede acudir al programa a solicitar una forma alternativa de reparacin. Su pretensin principal deber ser la restitucin, y slo en caso de que sta sea materialmente imposible, se otorgarn las medidas subsidiarias como la compensacin en especie (a travs de un inmueble de similares condiciones) o en dinero (que puede tener la forma de pago efectivo, cubrimiento de pasivos adquiridos para la adquisicin de vivienda, u otros). Adicionalmente, uno de los subprogramas misionales se dedica especcamente a sentar las reglas que operarn en los procedimientos de restitucin de territorios colectivos de minoras tnicas, entre las que se destacan el enfoque diferencial tnico, el reconocimiento del territorio como derecho fundamental y la necesidad de satisfacer el derecho fundamental a la consulta previa con las autoridades tradicionales de cada pueblo o comunidad antes de iniciar cualquier tipo de medida de reparacin. En materia de restitucin, el programa propone una ruta de atencin de las reclamaciones unicada, pero que podra tramitarse a travs de dos vas alternativas. Por un lado, las reclamaciones en las que no haya existido despojo jurdico de propiedad, o que ste pueda solucionarse a travs de la va administrativa, sern tramitadas por las entidades estatales actuales correspondientes, las cuales se encargarn de emitir las resoluciones o decretos especcos para restituir los derechos. Por otro lado, para aquellas reclamaciones que involucren contencin de derechos, se propone la creacin de una jurisdiccin especial que se encargue de tramitar los casos en el corto tiempo y que decida quin o quines tienen mejor derecho sobre el bien. La innovacin tal vez ms importante del PRB frente a documentos anteriores radica en los subprogramas complementarios a la restitucin. Sobre estas medidas se haba discutido ya en el debate sobre el Proyecto de Ley de vctimas, pero no se haba avanzado mucho en medidas de poltica concretas. Los programas complementarios del PRB estn divididos en tres:
Snchez, Nelson Camilo y Uprimny, Rodrigo, Propuestas para una restitucin de tierras transformadora, en Daz, Catalina (ed.), Tareas pendientes: propuestas para la formulacin de polticas pblicas de reparacin en Colombia, ICTJ, Bogot, 2010.
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el protocolo de retorno, reubicacin y restablecimiento; las medidas de alivio de pasivos; y las medidas de saneamiento de bienes.19 Ahora bien, tanto la poltica diseada como respuesta al auto 008 de 2009 como el Programa de Restitucin de Bienes dependen de que el Congreso apruebe una ley en la cual establezca un procedimiento judicial nuevo para tramitar las solicitudes de restitucin de bienes. Dicha iniciativa no ha sido an presentada por el Gobierno ante el legislativo. Sin embargo, a la fecha de redaccin de este texto se conoce una versin muy avanzada de lo que ser la propuesta que presente el Ministerio del Interior y de Justicia.20 Esta iniciativa recoge algunas de las discusiones previamente realizadas durante la discusin el proyecto de ley de vctimas,21 pero se separa radicalmente en algunos puntos. La caracterstica fundamental del proyecto que comparte con la versin nal del fallido proyecto de ley de vctimas es la creacin de una jurisdiccin especial sobre restitucin de bienes inmuebles, que sera la encargada de resolver las reclamaciones de despojo. Para tales efectos, el proyecto propone la accin de restitucin de bienes inmuebles como una accin de carcter real, patrimonial, autnoma e independiente de la responsabilidad penal de los responsables del despojo o abandono. A travs de esta accin se decidir entonces, en forma denitiva, la situacin jurdica de los predios y territorios en disputa, lo cual quiere decir que en caso de que existan distintos conictos sobre un mismo predio (i.e. poseedores sucesivos), todos ellos se decidirn en la misma accin y se restituir a la vctima de despojo que se compruebe tenga mejor derecho sobre el predio o territorio.22 Para atender las reclamaciones, el proyecto ordena la creacin de la jurisdiccin especializada de restitucin de bienes inmuebles, la cual tendra un carcter especial y transitorio, por un perodo de cinco aos prorrogable por un perodo igual. La accin de restitucin podr ser interpuesta por cualquier persona que se considere vctima de usurpacin o despojo ocurrida
Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR), Programa de restitucin de bienes (inmuebles - tierras - territorios), Documento final entregado por el Comit Tcnico Especializado (CTE) a la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR), 48 sesin plenaria, 2010 (mimeo). 20 Igualmente, el gobierno actual ha dado muestras de que el impulso de esta iniciativa ser una de sus prioridades en el primer ao de mandato. Tanto el ministro del Interior y de Justicia como el ministro de Desarrollo Rural han declarado que la restitucin de tierras ser la prioridad del nuevo gobierno. (cfr. Tierras, tema prioritario de mi gestin, Restrepo, El Tiempo, en http://www.eltiempo.com/colombia/ politica/ARTICULO-WEB-PLANTILLA_NOTA_INTERIOR-7796962.html, consulta del 9 de agosto de 2010). 21 Procuradura General de la Nacin (PGN), La voz de las regiones: elementos para el diseo de un programa de restitucin de bienes y anlisis de contextos regionales, PGN, Bogot, 2009. 22 Para ello, el juez tendr competencia para adoptar, entre otras, las siguientes acciones: i) clarificacin del dominio o propiedad; ii) declaratoria de inexistencia; iii) declaratoria y restitucin de la posesin u ocupacin; iv) declaratoria de pertenencia o prescripcin adquisitiva del dominio; v) declaratoria de restitucin de la mera tenencia; vi) extincin del dominio; vii) declaratoria de adjudicacin de terreno baldo; viii) orden para la declaratoria de adjudicacin de baldo; y ix) entrega material del inmueble.
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como consecuencia de la violencia armada, los miembros de comunidades indgenas y afrocolombianas as como sus autoridades tradicionales cuando haya existido despojo de bienes colectivos o individuales, o el Defensor del Pueblo, el Procurador General de la Nacin, los personeros municipales o distritales o cualquier ONG cuyo objeto sea la defensa y la promocin de los derechos humanos. La Defensora del Pueblo jugar un rol protagnico dentro de este proceso pues se encargar, por un lado, de llevar un registro integrado sobre reclamaciones de restitucin (Central de informacin sobre demandas de restitucin) y, por otro lado, estar encargada de prestar la asesora jurdica necesaria para que las vctimas puedan acudir a la instancia judicial. Una vez presentada la demanda, el juez deber impulsar de manera ociosa el proceso, el cual deber ser concluido en un trmino no mayor a ocho meses. La jurisdiccin especializada de restitucin ejercer fuero de atraccin sobre todas las causas relacionadas con desposesin; es decir, podr reclamar competencia para conocer sobre procesos que ya estn siendo tramitados a travs de la jurisdiccin civil ordinaria. A diferencia de otras propuestas, el proyecto de ley no establece presunciones legales que benecien a los reclamantes.23 No obstante, el proyecto seala que las disposiciones que regulan la accin de restitucin se interpretarn de conformidad con la Constitucin y los principios Deng y Pinheiro. Especial mencin se realiza del derecho al consentimiento informado para
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Durante la discusin del proyecto de ley de vctimas en 2008-09 se discutieron tres mecanismos especficos para garantizar el acceso efectivo de las vctimas a la justicia en materia de restitucin de tierras: una tarifa de prueba flexible, la obligacin del juzgador de aplicar cargas dinmicas de la prueba o la reversin de la carga de la prueba en favor de la vctima, y la creacin de presunciones legales. En primer lugar, el proyecto estableca que el desmedro patrimonial podra probarse a travs de cualquier medio legalmente aceptado, incluso a travs de prueba sumaria, y que en los procesos de reparacin las autoridades administrativas o judiciales podran acudir a reglas de prueba que facilitaran a las vctimas la demostracin del dao causado, y se les facultaba para aplicar siempre el principio de buena fe a favor de stas. En segundo lugar, el proyecto estableca que bastaba con que el afectado probara de manera sumaria la afectacin ante la autoridad judicial o administrativa, para que sta procediera a relevarlo de la carga de la prueba y la trasladara al presunto responsable de la comisin del hecho, para que fuera ste quien demostrara la legalidad y transparencia de la transaccin en discusin. Finalmente, se propuso la creacin de unas reas amparadas con presuncin de negocios espurios, en las cuales se presuman como negocios espurios aquellos realizados con respecto a bienes inmuebles, ubicados en zonas que coincidieran espacialmente con reas definidas en la divisin poltica y administrativa como entidades territoriales en las que se hubiera alterado notoriamente la tenencia, valor, usos, acumulacin u otra forma irregular en estas relaciones de inmuebles rurales y urbanos debido a la intimidacin o la accin armada del victimario. La determinacin y declaracin de estas zonas corresponda al poder judicial. Al igual que en la presuncin individual, una vez declarada una zona como espuria, corresponda al victimario probar la transparencia y legalidad de los actos presuntamente irregulares. De lo contrario, el juez o magistrado competente cancelara los ttulos y registros respectivos, restituyendo plenamente los derechos en cabeza de las vctimas reconocidas en el proceso. Estos mecanismos probatorios flexibles no son acogidos por el proyecto de accin de restitucin.
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el retorno, la independencia entre restitucin y retorno, y los principios de igualdad y tratamiento diferencial en materia de retorno. Aun cuando el proyecto se basa en el respeto del principio de voluntariedad de las vctimas, el articulado establece que las reclamaciones slo podrn tener como pretensin principal la restitucin. La compensacin nicamente podr ser reclamada de manera complementaria o subsidiaria. Una vez el juez ordene la restitucin, en caso de que sta sea imposible, se proceder con la compensacin, la cual podr ser en especie o dineraria. En resumen, tras varios aos de abulia estatal y de iniciativas fallidas, es posible armar que en la actualidad existen tres importantes iniciativas en materia de restitucin que, de concretarse, podran avanzar en la restitucin de los ms de 5,5 millones de hectreas usurpadas en las ltimas dcadas.24 Estas iniciativas han sobrepasado lgidos debates tcnicos y polticos, tras los cuales se han fortalecido de manera provechosa. Ahora bien, a pesar de que ninguna de estas iniciativas ha sido formalmente implementada de hecho, el PRB an le falta su aprobacin denitiva por la CNRR, y el proyecto de accin de restitucin hasta ahora inicia su debate parlamentario, su planeacin y debate demuestran que hay una fuerte presin para la adopcin de polticas de restitucin masivas, las cuales probablemente desembocarn en medidas concretas en el futuro cercano.
2. POr QU EL CONSENSO?
Esta rpida reconstruccin de las iniciativas elaboradas durante los ltimos aos nos presenta un panorama muy optimista en cuanto a la ejecucin de una poltica masiva de restitucin de tierras. Resulta alentador que en escenarios tan variados se hayan discutido propuestas concretas, pues esto indica que la sociedad reconoce al despojo como un problema nodal y est dispuesta a enfrentarlo. El hecho de que escenarios polticos de alto nivel hayan articulado sus acciones y que, en algunos casos, hayan tomado la iniciativa para el desarrollo de mecanismos de restitucin, evidencia que las lites polticas comulgan con la idea de que la restitucin es una medida prioritaria en el actual contexto social y econmico del pas; nalmente, muestra que ms all de una recopilacin de buenos intereses, las discusiones han avanzado en la presentacin de elaboradas propuestas tcnicas para la restitucin que buscan enfrentar las barreras fcticas, polticas y jurdicas que pueden llevar al fracaso el proceso de restitucin.
Garay, Luis Jorge, El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: reparar de manera integral el despojo de tierras y bienes, Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, Bogot, 2009.
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Un interrogante surge entonces: cmo se alcanz un consenso en un tema sobre el que la sociedad y el Estado haban tenido abandonado por dcadas y respecto del cual hay intereses econmicos, polticos y hasta militares tan enfrentados? Esta pregunta es relevante pues resulta paradjico, por decir lo menos, que hasta hace un par de aos no existiera ninguna iniciativa para prevenir o revertir el despojo y hoy en da sea uno de los temas de mayor trascendencia nacional y que cuenta con el apoyo pblico de casi todos los sectores de la sociedad. En nuestra opinin, este aparente consenso en torno a la restitucin se puede justicar a partir de razones tanto jurdicas como de visiones polticas.
2.1. La restitucin como derecho

En la actualidad la agenda de restitucin ha adquirido prioridad gracias al desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos. Una particularidad que enfrenta el caso colombiano es que su proceso transicional, a diferencia de otros procesos similares acaecidos en el mundo, se realiza en una poca en la que los estndares internacionales de derechos humanos limitan considerablemente las opciones jurdicas para realizar dicha transicin.25 El paulatino reconocimiento y la reivindicacin de los derechos de las vctimas impide que en la actualidad se puedan realizar transiciones que, en pro de la paz, limiten o restrinjan desproporcionadamente los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin de las vctimas de graves violaciones a los derechos humanos, como lo es el crimen del desplazamiento forzado.26 En particular, durante los ltimos aos se ha consolidado un principio jurdico y poltico segn el cual las vctimas de violaciones graves a los derechos humanos tienen derecho a ser reparadas en forma integral y pronta por el dao sufrido.27 Este principio de reparacin integral establece que todas
Uprimny, Rodrigo, Las leyes de justicia y paz, en: Bargley, Bruce y Restrepo, Elvira Mara, La desmovilizacin de los paramilitares en Colombia (en prensa); Uprimny, Rodrigo y Saffon, Mara Paula, Usos y abusos de la justicia transicional, en Rangel, A. (ed.), Justicia y paz Cul es el precio que debemos pagar?, Intermedio, Bogot, 2008. 26 Botero, Catalina y Restrepo, Esteban, Estndares internacionales y procesos de transicin en Colombia, en Uprimny, Rodrigo et al., Justicia transicional sin transicin? Verdad, justicia y reparacin para Colombia, Dejusticia, Bogot, 2006; Restrepo Saldarriaga, Esteban, Cmo garantizar justicia a los desplazados? El desplazado como paria. La garanta de los derechos a la verdad, la justicia y la reparacin de las vctimas del delito de desplazamiento forzado en Colombia, en Rodrguez Garavito, Csar (coord.), Ms all del desplazamiento: polticas, derechos y superacin del desplazamiento forzado en Colombia, Uniandes, Bogot, 2010. 27 Este principio est incorporado en varios tratados, como la Convencin Americana de Derechos Humanos, la Convencin contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes, o el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. El principio tambin ha sido reconocido por tribunales internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos en varias decisiones, o ha sido expresamente consagrado en importantes documentos que constituyen al menos soft law en este campo, como los
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las vctimas de violaciones graves a los derechos humanos deben recibir una reparacin plena, o al menos proporcional a la gravedad de la violacin y el dao sufridos.28 As, la reparacin est guiada por el ideal de restitucin integral o plena (restitutio in integrum, segn su expresin latina), que signica que el Estado debe hacer todos los esfuerzos posibles para borrar los efectos del crimen y deshacer el dao causado, con el n de restituir a la vctima a la situacin en la que se encontraba antes del crimen.29 El ideal de la restitucin adquiere adems una importancia reforzada cuando se trata del diseo de polticas de reparacin de vctimas del desplazamiento forzado.30 De hecho, en los ltimos aos el derecho internacional de los derechos humanos ha adoptado estndares especcos en donde se reconoce la prevalencia de este principio. Entre stos se encuentran los ya
Principios y directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, aprobados en 2006 por la Asamblea General de Naciones Unidas (Organizacin de Naciones Unidas (ONU), Principios y directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, sexagsimo perodo de sesiones, Resolucin 60/147, 21 de marzo de 2006). Para buenos resmenes de la evolucin del derecho internacional sobre las reparaciones de violaciones graves a los derechos humanos, ver: Falk, Richard, Reparations, International Law and Global Justice: A New Frontier, en De Greifff, Pablo (ed.), The Handbook of Reparations, Oxford University Press, 2006, pp. 428-503, y Buyse, Antoine, Home Sweet Home? Restitution In Post-Conflict Bosnia andHerzegovina, Netherlands Quarterly of Human Rights, 2009. Una excelente sntesis en la doctrina colombiana en Rincn, Tatiana, Verdad, justicia y reparacin: la justicia de la justicia transicional, Universidad del Rosario, Bogot, 2010. La evolucin del sistema interamericano en este tema ha sido notable. Ver al respecto: Pasqualucci, Jo M., The practice and procedure of the Inter-American Court, Chapter 5, Cambridge University Press, 2003, pp. 230-90; Carrillo, Arturo, Justice in Context: The Relevance of Inter-American Human Rights Law and Practice to Repairing the past, en De Greiff, Pablo (ed.), The Handbook of Reparations, Oxford University Press, 2006, y Cassel, Douglas, The Expanding Scope and Impact of Reparations Awarded by the Inter-American Court of Human Rights, en De Feyter, Koen, Parmentier, Stephan, Bossuyt, Mark, and Lemmens, Paul (eds.), Out of the Ashes. Reparation for Victims of Gross and Systematic Human Rights Violations, Intersentia, Antwerp/Oxford, 2005, pp. 191-223. 28 Por ejemplo, las Directrices de la ONU de 2006 establecen que la reparacin debe ser proporcional a la gravedad de la violacin y al dao sufrido (principio 15), que las vctimas deben recibir una reparacin plena y efectiva (principio 18), y otorgan una prioridad a la restitucin, pues sealan que sta debe, cuando sea posible, restaurar a la vctima a la situacin original antes de que ocurriera la violacin grave al derecho internacional de los derechos humanos (principio 19). 29 Es posible encontrar muchas presentaciones de esa idea. Por ejemplo, segn la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la reparacin del dao causado por la infraccin de una obligacin internacional requiere, siempre que sea factible, la plena restitucin (restitutio in integrum), que consiste en el restablecimiento de la situacin anterior a la violacin (Case Bulacio contra Argentina, sentencia del 18 de septiembre de 2003, par 72). La doctrina jurdica reitera esa idea. Ver, por ejemplo: Fandez Ledesma, Hctor, The Inter-American System for the Protection of Human Rights. Institutions and Procedural Aspects, 3rd ed., IIDH, San Jos, 2008, y Pasqualucci, Jo M., The practice and procedure of the Inter-American Court, Chapter 5, Cambridge University Press, 2003, p. 239. 30 Leckie, Scott, Housing, Land and Property Rights in Post-Conflict Societies: proposals for a New United Nations Institutional and Policy Framework, UNCHR, Legal and Protection Policy Research Series, 2005; Williams, Rodri, El derecho contemporneo de restitucin de propiedades dentro del contexto de la justicia transicional, en Daz, Catalina (ed), Reparaciones para las vctimas de la violencia poltica, ICTJ, Bogot, 2008, pp. 441-59.
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mencionados principios sobre reparaciones de las Naciones Unidas, los Principios Deng y los Principios Pinheiro. A partir del principio de integracin normativa derivado del bloque de constitucionalidad, estos tres instrumentos han sido considerados por la Corte Constitucional como principios gua de la formulacin e implementacin de las polticas pblicas de restitucin en Colombia, lo cual se ha visto as mismo reejado en el PRB y en la poltica de tierras del Gobierno Nacional. As las cosas, las vctimas de abandono y despojo de bienes en Colombia tienen el derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesin y les restablezca el uso, el goce y la libre disposicin de sta en las condiciones establecidas por el derecho internacional en la materia. Estas obligaciones jurdicas constituyen entonces una de las razones por las cuales es difcil oponerse a la restitucin de bienes.
2.2. Convergencias polticas en torno a la restitucin

Adems de estos argumentos jurdicos, otro elemento importante a tomar en cuenta es que, a pesar de sostener visiones polticas distintas, se ha ido consolidando una especie de convergencia en torno a la necesidad de la restitucin de tierras entre quienes deenden la posicin I y quienes abogan por la posicin II. A pesar de que en otras materias sus visiones resultan enfrentadas, por razones distintas ambas partes tienen sucientes argumentos para aconsejar la conveniencia de un procedimiento de restitucin masiva. Quienes deenden la posicin I ven una posible poltica de restitucin como un instrumento necesario para el desarrollo agrario y el comercio libre de bienes. Conforme a su visin del sistema econmico e institucional, los derechos de propiedad deben ser claros y estar protegidos, pues las leyes dbiles y los sistemas judiciales inecientes reducen los incentivos para ahorrar y acumular riqueza.31 Especcamente en materia de propiedad inmobiliaria, de acuerdo con reconocidos autores del pensamiento neoliberal, muchos de los pases que no han alcanzado un desarrollo econmico sostenido se caracterizan por tener sistemas de propiedad que impiden una eciente formalizacin de los derechos sobre los bienes. Por ejemplo, segn el economista peruano Hernando De Soto, la formalizacin de la propiedad es fundamental para convertir capital social en riqueza, pues los sistemas formales de propiedad permiten un sistema universal y estandarizado de instrumentos de intercambio centralmente registrados y regulados por la ley,32
Rodrguez Garavito, Csar y Uprimny, Rodrigo, Justicia para todos o seguridad para el mercado? El neoliberalismo y la reforma judicial en Colombia, en Garca Villegas, Mauricio, Rodrguez, Csar y Uprimny, Rodrigo, Justicia para todos? Sistema judicial, derechos sociales y democracia en Colombia, Norma, Bogot, 2006, p. 115. 32 De Soto, Hernando, The Missing Ingredient, The Economist, September 1993, pp. 8-10.
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as como obtener prueba de propiedad sobre los bienes, lo cual promueve el intercambio y la transaccin sin fraudes. Adems, De Soto argumenta que un sistema eciente de formalizacin de la propiedad cumple seis propsitos complementarios que son fundamentales para el crecimiento econmico: 1) determina el potencial econmico de los bienes; 2) recopila informacin dispersa en un solo sistema; 3) genera responsabilidades en los individuos; 4) hace que los bienes puedan ser objetos de intercambio; 5) conecta a la gente y a los bienes; y 6) protege las transacciones.33 Segn De Soto, en pases como Colombia, el capital que se concentra en la propiedad agraria no puede ser ecientemente transformado en riqueza, pues los sistemas informales de propiedad hacen que sea imposible el intercambio.34 Por ejemplo, la propiedad familiar no formalizada sobre la tierra hace que no se pueda contar con ttulos individuales que puedan ser objeto del mercado, de modo que se pueda transformar ese capital de manera eciente. Esa riqueza queda entonces atrapada debido a la incertidumbre sobre los ttulos de propiedad. Las principales barreras para liberar esta riqueza son, en general, los altos costos para el registro de la propiedad que se ven reejados tanto en tasas administrativas o impositivas, como en el ingreso que se deja de percibir cuando se tiene que dedicar tiempo a realizar trmites engorrosos para el registro.35 Los defensores de la posicin I consideran que la realidad rural colombiana reeja los problemas descritos por De Soto. La informalidad sobre los derechos relacionados con los predios rurales es una cuestin de una magnitud importante. En Colombia existe un atraso histrico en el sistema ocial de notariado y registro de predios.36 La informacin institucional sobre predios y derechos es escasa, est desactualizada, y carece de sistematizacin. Muchas reas del pas no tienen ninguna formacin catastral, porque no han podido ser claramente identicadas o delimitadas. La informacin de aquellas reas
Sert, Deniz, Property Rights In Return And Resettlement Of Internally Displaced Persons (IDPS) A Quantitative And Comparative Case Study, A dissertation submitted to the Graduate Faculty in Political Science in partial fulfillment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy, The City University of New York, 2008 (mimeo), p. 33. 34 De Soto, Hernando, Law and Property Outside the West Land and Property Outside the West: A Few New Ideas about Fighting Poverty, en Forum for Development Studies, 2002, 29, (2), Norwegian Institute of International Affairs, pp. 349-61. 35 De Soto, Hernando, Realizing Property Rights, Swiss Human Rights Book, Ginebra, 1, 2006, p. 26. 36 La Corte Constitucional, en el auto 08 de 2009, seal que el sistema de registro de predios rurales en Colombia adolece de al menos cinco graves falencias: i) la desactualizacin de la informacin institucional necesaria para la individualizacin de predios y derechos; ii) la escasa sistematizacin de la informacin catastral y registral relevante; iii) la falta de informacin actualizada de formaciones catastrales y territorios tnicos; iv) el establecimiento de un gran nmero de desplazados como ocupantes de territorios baldos carentes de identificacin catastral; v) las relaciones informales de la tenencia de la tierra por parte de los desplazados.
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que s tienen formacin catastral fue actualizada a nivel nacional, por ltima vez, en 1994, y para el 2007 un cincuenta y cuatro por ciento de los registros prediales no haban sido actualizados.37 Adems, la informacin del catastro se ve contradicha y no ha sido unicada ni sistematizada con otras fuentes ociales, como las administradas por notaras y por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Estos registros slo incluyen informacin sobre la propiedad de la tierra, y no tienen en cuenta otros derechos como la posesin, la ocupacin y la tenencia; asimismo, tales registros slo dan cuenta de los propietarios nominales y no reales de los predios, lo cual signica que ignoran el impacto que han tenido sobre la distribucin real de las tierras, las complejas operaciones jurdicas que han llevado a cabo los actores armados sobre las tierras para legalizar su tenencia y evitar su persecucin judicial, como por ejemplo, el testaferrato.38 La informalidad, entremezclada con la violencia armada y la economa ilcita del narcotrco, ha producido entonces un impacto directo profundo en el mercado de tierras. La compra de tierras ha sido utilizada por los narcotracantes como mecanismo para lavar el dinero obtenido de manera ilcita y vincularse a actividades legales.39 Tambin les ha permitido adquirir poder militar y territorial para la realizacin de sus actividades y su legitimacin social, con lo cual se ha generado un proceso especulativo en los precios de la tierra.40 Con ello, no slo se ha aumentado la concentracin de la tierra, sino que se ha creado un mercado oligoplico de tierras que no responde a precios reales del mercado, sino a factores externos a ste.41
Uprimny, Rodrigo, y Saffon, Mara Paula, Reparaciones transformadoras, justicia distributiva y profundizacin democrtica, en Daz, Catalina, Snchez, Nelson Camilo y Uprimny Rodrigo (eds.), Reparar en Colombia. Los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusin, ICTJ, Unin Europea, Dejusticia, Bogot, 2009, pp. 31-70; Salinas, Yamile, La proteccin y restitucin de las tierras y bienes inmuebles de las vctimas del desplazamiento, en Rodrguez, Csar, (ed.), Cmo superar el desplazamiento? La Corte, la poltica pblica y la crisis del desplazamiento forzado, Ediciones Uniandes, Bogot, 2009. 38 Salinas, Yamile, Proteccin y garanta del derecho a la propiedad y a las posesiones de las vctimas del conflicto armado interno, ICTJ/PGN, 2009, Bogot; La proteccin y restitucin de las tierras y bienes inmuebles de las vctimas del desplazamiento, en Rodrguez, Csar, (ed.), Cmo superar el desplazamiento? La Corte, la poltica pblica y la crisis del desplazamiento forzado, Ediciones Uniandes, Bogot, 2009. 39 Reyes Posada, Alejandro, Guerreros y campesinos. El despojo de la tierra en Colombia, Norma, Bogot, 2009. 40 Ibez, Ana Mara y Querubn, Pablo, Acceso a tierras y desplazamiento forzado en Colombia, Documento CEDE, Universidad de Los Andes, Bogot, 2004. 41 Otros analistas han sumado a estos argumentos otras razones por las cuales tanto la usurpacin como el despojo tienen consecuencias nefastas para el desarrollo econmico. Los investigadores Ana Mara Ibez y Juan Carlos Muoz han presentado tres argumentos que explicaran los efectos negativos de largo plazo para el desarrollo econmico del desplazamiento forzado y el despojo. El primero es el lucro cesante de la tierra que permanece sin explotar, el cual segn sus investigaciones, reduce anualmente el crecimiento del PIB agrcola en un 3,5 por ciento. El segundo es que una distribucin desigual de la tierra afecta la capacidad de generar ingresos de la poblacin rural y puede conllevar una mayor desigualdad en la distribucin del ingreso, lo cual se demuestra en Colombia en los departamentos con ms concentracin de la tierra
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Para los defensores de la posicin I, una poltica masiva de restitucin y titulacin, y la puesta al da del sistema de registro e informacin sobre los predios podran corregir muchas de estas deciencias, pues aclararan los ttulos de propiedad y conferiran mayor legitimidad social y jurdica a la propiedad agraria, hoy en entredicho por la sospecha que recae sobre ella de estar fundada en el despojo. Una poltica masiva de restitucin que lleve consigo una claricacin de los derechos sobre los bienes ayudara, segn esas concepciones, a modernizar el agro colombiano y permitira que los inversionistas contaran con informacin ms precisa que les animara a invertir y a generar actividades productivas en el campo colombiano. Por estas razones, los defensores de la posicin I ven con buenos ojos la restitucin. Aquellos que abogan por la posicin II, por su parte, deenden la restitucin, no slo como una medida de justicia para las vctimas de derechos humanos, en los trminos jurdicos antes descritos, sino adems como un reconocimiento necesario del valor del campesinado y como un paso inicial para una discusin sobre el problema histrico de distribucin inequitativa de la tierra. La restitucin es, en consecuencia, una medida que responde a tres visiones de la justicia: la justicia correctiva, la justicia distributiva y la justicia de reconocimiento. En primer lugar, la poltica de restitucin es una medida de justicia correctiva muy importante para las vctimas de violaciones a derechos humanos, pues corrige un dao injusto que les fue ocasionado, que fue el despojo de su propiedad. Este despojo ha sido masivo, por lo cual un programa de restitucin permitira corregir esa enorme injusticia. En segundo lugar, la posicin II deende la restitucin masiva como una adjudicacin o entrega de un activo (la tierra) y como un mecanismo que pretende enfrentar problemas de justicia correctiva y de justicia de reconocimiento.42 La idea central es que en Colombia ha habido una falla de reconocimiento estatal del campesino despojado como un actor social determinante en la sociedad.43 La restitucin se entiende entonces como un acto estatal a travs del cual se reconoce y reivindica el papel de la cultura campesina y de la economa de la pequea propiedad rural en Colombia. As, despus
[los cuales] exhiben menores tasas de crecimiento, mientras las zonas con distribuciones ms equitativas enfrentan mejores niveles de ingresos rurales. El tercero es que la consolidacin de lites regionales concentra an ms la riqueza y el poder en ciertos grupos de la poblacin, los cuales desvan la inversin pblica que debera beneficiar al grueso de la poblacin (Ibez, Ana Mara y Muoz, Juan Carlos, La persistencia de la concentracin de la tierra en Colombia: qu pas entre 2000 y 2009?, Bogot, 2010 [mimeo]). 42 Fraser, Nancy, De la redistribucin al reconocimiento? Dilemas de la justicia en la era postsocialista, New Left Review, enero-febero, Akal, Madrid, 2000. 43 Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, Sexto Informe a la Corte Constitucional. La restitucin como parte de la reparacin integral de las vctimas del desplazamiento en Colombia, Proceso Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada, Bogot, 2008, p. 14.
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de dcadas en las cuales se ha privilegiado la urbanizacin acelerada de la sociedad y la produccin agroindustrial del campo, en detrimento de la cultura y la economa campesina, quienes desde estas visiones deenden la restitucin lo hacen como una reivindicacin simblica y material del campesinado frente al desdeo estatal.44 En tercer lugar, quienes sostienen la posicin II abogan por la restitucin como un punto de partida para iniciar un debate que controvierta de fondo la distribucin de la tierra y el modelo de desarrollo agrario actual. En ese sentido, la restitucin masiva sera no slo una medida de justicia correctiva, que pretende corregir un dao en el pasado, sino tambin una medida de justicia distributiva, si recordamos la vieja pero an muy til distincin propuesta por Aristteles en el Libro V de su tica a Nicmaco, pues ayuda a corregir un dao (el despojo) en el pasado y pretende una distribucin ms equitativa de la propiedad agraria. Ese impacto positivo de la restitucin sobre la justicia distributiva es de doble va. De un lado, es un instrumento para contrarrestar la contrarreforma agraria que ha tenido lugar en los ltimos aos en el pas, y que ha agravado los problemas de justicia distributiva. De acuerdo con las investigaciones de Ibez y Muoz, durante la ltima dcada se produjo un aumento en la concentracin de la tierra que agrav an ms la ya preocupante inequidad histrica.45 Sus estadsticas revelan que se present un incremento considerable en el nmero de nuevos propietarios de predios, presumiblemente por transferencias en el mercado de tierras, actualizacin catastral o usurpacin de tierras. Como resultado, los ndices de concentracin de la tierra persisten con su tendencia creciente y hoy alcanzan un valor de 0,86, uno de los ms alto del mundo.46 De otro
Una digresin terica puede ser necesaria en este punto. A algunos lectores puede sonarles extrao el empleo de la nocin de justicia de reconocimiento y de la referencia a Nancy Fraser para discutir los problemas del campesinado, pues la tesis usual es que los problemas del campesinado son casi exclusivamente de justicia distributiva y no de falta de reconocimiento por la sociedad de una identidad diversa. Por decirlo de alguna manera, en los enfoques usuales, si los campesinos no son reconocidos o valorados, no sera tanto porque tengan una identidad social que sea culturalmente subyugada o menospreciada, que son los problemas de injusticia que pretende enfrentar, segn Fraser, la justicia como reconocimiento, sino simplemente porque son pobres. Y por ello, segn esas visiones, si los campesinos dejan de ser pobres, gracias a polticas redistributivas apropiadas, adquiriran entonces el reconocimiento social del que hoy carecen. Los autores de este texto compartimos la idea de que frente al campesinado, los problemas esenciales pueden ser distributivos, pero creemos que es vlido invocar tambin las fallas de reconocimiento, en el sentido en que lo hacen Salgado y la Comisin de Seguimiento, para insistir en que no bastan las polticas redistributivas y que existe tambin una cierta identidad y cultural campesinas, que han sido menospreciadas por nuestras sociedades. Y que es entonces tambin necesario enfrentar esa subyugacin cultural del campesinado. Por ello creemos que la referencia a Fraser es pertinente, pues en el caso del campesinado se trata de enfrentar simultneamente exigencias de redistribucin y reconocimiento, a las que se suman las exigencias de justicia correctiva, debido al despojo. 45 Ibez, Ana Mara y Muoz, Juan Carlos, La persistencia de la concentracin de la tierra en Colombia: qu pas entre 2000 y 2009?, Bogot, 2010 (mimeo). 46 Ibdem, p. 1.
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lado, la restitucin, acompaada de otras medidas, podra a su vez ser til como un primer paso para la necesaria reforma agraria para Colombia. Los defensores de esta posicin, si bien entienden que el mecanismo de restitucin no puede pretender alcanzar por s mismo metas ms amplias como una reforma agraria intensiva, por ejemplo, consideran que debe estar diseado y aplicado dentro de un esquema institucional y poltico que permita maximizar sus resultados mediante la interrelacin con otras polticas de democratizacin de la propiedad de la tierra y de desarrollo rural. El mecanismo de restitucin que deenden, en ese entendido, aunque se limita a cumplir una funcin especca, resulta ineciente si no se ata con otras metas ms amplias que deben cumplir otras instituciones. La restitucin masiva se deende, entonces, por sus resultados inmediatos en materia de justicia correctiva los cuales de por s no son nada deleznables, pero tambin por lo que signica a futuro en trminos ms amplios de justicia distributiva.47 En conclusin, desde distintas visiones polticas pueden encontrarse slidos argumentos para impulsar un proceso de restitucin masiva. Dichos argumentos se ven adems potenciados por unos estndares jurdicos que convierten el desarrollo de polticas pblicas en materia de reparacin en un imperativo que coadyuva con estos intereses polticos. As las cosas, quienes impulsamos polticas masivas de reparacin y especcamente de restitucin, podemos tener cierta esperanza pues el consenso acerca de la restitucin de bienes inmuebles tiene bases para ser slido. Sin embargo, como lo veremos en la siguiente seccin, este consenso oculta a veces divergencias importantes que pueden llegar a frenar esta esperanza.
3. CULES SON LOS DISENSOS?

Como expusimos en la primera seccin de este texto, a lo largo de la discusin de las distintas propuestas sobre mecanismos de restitucin se han evidenciado algunos debates importantes sobre el contenido y el alcance del derecho a la restitucin. Algunos de estos puntos de debate han sido de carcter tcnico, por su viabilidad fctica o nanciera, mientras que otros han sido de carcter eminentemente poltico. En adelante nos referiremos, en primer lugar, a estas diferencias que llamaremos explcitas. Si bien ya se ha escrito al respecto, intentaremos resumir los argumentos de estas diferencias y evaluar el estado de discusin en las propuestas ms recientes. En segundo lugar, nos concentraremos en los debates de fondo y que son, a nuestro juicio, los
Snchez, Nelson Camilo y Uprimny, Rodrigo, Propuestas para una restitucin de tierras transformadora, en Daz, Catalina (ed.), Tareas pendientes: propuestas para la formulacin de polticas pblicas de reparacin en Colombia, ICTJ, Bogot, 2010.
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que dan lugar a los disensos ms radicales en materia de las visiones de la restitucin, pero que no se han hecho explcitos durante la discusin pblica.
3.1. Los debates explcitos

El primer punto de debate sigue siendo el universo de vctimas. En Colombia seguimos preguntndonos quines son vctimas del conicto armado, a cules de stas deberamos reparar, y a travs de qu mecanismos.48 En materia de restitucin de bienes las opciones de poltica son, fundamentalmente, dos: de un lado estn quienes proponen reparar a todas las personas que hayan sufrido el despojo, independientemente de quin haya sido el agente que ocasion dicha violacin, y por el otro, quienes deenden la restitucin slo para aquellos que comprueben que sus bienes fueron arrebatados por miembros de grupos armados al margen de la ley. Quienes deenden un universo de vctimas restringido, lo hacen a partir de argumentos de tcnica jurdica y viabilidad fctica y nanciera. Para empezar, al interior del CTE algunas instituciones son de la opinin de que si la redaccin del Programa de Restitucin de Bienes se hace en cumplimiento de un mandato establecido por la Ley 975 de 2005, su objeto debe restringirse a las vctimas consideradas por esta ley, es decir, a las vctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley. Esta denicin excluye a las personas despojadas por la accin de funcionarios ociales entre ellos, la fuerza pblica o funcionarios civiles que se hayan aprovechado de la situacin del conicto para usurpar bienes y por la accin de las denominadas bandas emergentes, pues estos grupos no estaran organizados. En segundo lugar, los defensores de este universo limitado aducen que sera imposible disear una poltica para revertir todas aquellas transacciones jurdicas que se han realizado con ocasin del conicto armado, pues prcticamente todo el pas ha estado durante varias dcadas bajo esta presin. En consecuencia, sera viable disear una poltica que prevea dicha restitucin cuando exista evidencia de una accin directa de un grupo armado sobre el reclamante de la restitucin. Por esta misma razn, quienes argumentan en este sentido se han opuesto a guras como la declaracin de reas amparadas con presuncin de negocios espurios y a presunciones generales de despojo. Adicionalmente, se han expuesto otros argumentos que van desde la imposibilidad nanciera de reparar a todas las vctimas, hasta la presunta vulneracin
Pese a estos debates, un punto de avance en la discusin ha sido el reconocimiento de que las medidas de restitucin deben ser implementadas respecto de todas personas que tenan una relacin jurdica con los bienes (propiedad, posesin, ocupacin, y tenencia), y no solamente para los propietarios.
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del principio de presuncin de inocencia de los funcionarios pblicos49 y la desmoralizacin de los miembros de las fuerzas militares. En contraposicin, las organizaciones de vctimas y algunas instituciones del CTE, as como algunas comisionadas de la CNRR, han defendido un universo de beneciarios ms amplio. En defensa de su posicin cuentan con los estndares internacionales relativos a la obligacin de los Estados de garantizar a todas las vctimas de violaciones una reparacin justa, equitativa y en igualdad de condiciones, sin importar la identidad del perpetrador de la violacin. Tambin cuentan con el respaldo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha sido enftica en sealar que la poltica de reparacin para vctimas de desplazamiento debe considerar, sin distincin, a todas las vctimas directas e indirectas. El segundo punto de discusin, tambin relacionado como el establecimiento del universo de vctimas, es el punto de partida y de nalizacin de la poltica. La cuestin es la siguiente: si de acuerdo con la inmensa mayora de los cientcos sociales, el despojo se ha producido casi en toda la historia republicana, a partir de cundo empezamos a contar para retrotraer los negocios jurdicos viciados? Y, por otro lado, hasta cundo contamos dichos despojos como parte de la violencia que queremos reparar? Aqu las respuestas han sido ambiguas. Sobre el punto de inicio, el proyecto de ley en su versin inicial consider el ao de 1985 como el derrotero de reparacin, mientras que la primera versin del PRB consider 1964. Posteriormente, la CNRR reconsider su posicin y la segunda versin del PRB dispone como fecha de inicio el 1 de enero de 1980. Sin embargo, el Ministerio del Interior ha sugerido que excluir cualquier fecha del proyecto de ley. Con ello parece que mientras una propuesta va para adelante, la otra va para atrs. De la misma manera, el punto de nalizacin depender, como se explic anteriormente, de cmo se interpreten los conceptos de violencia armada y de grupo armado organizado. El tercer punto de desacuerdo es sobre cules bienes deberan hacer parte del programa de restitucin: el debate sobre los bienes muebles e inmuebles. En opinin del Gobierno y de algunos analistas, la restitucin debe circunscribirse a los bienes inmuebles, pues sera imposible cubrir las expectativas nancieras de una reparacin de todo el desmedro patrimonial
El argumento es el siguiente: cuando los bienes fueron despojados por actores ilegales, la restitucin se hace revirtiendo los ttulos de esas propiedades a sus verdaderos derechohabientes, lo cual, en teora, no produce mayor erogacin a cargo del Estado. Cuestin distinta es cuando el traslado de los bienes se ha producido como consecuencia de una accin u omisin de un agente estatal, la cual involucra directamente la responsabilidad del Estado, y generara, por ejemplo, la obligacin de compra de tierras. Como consecuencia, se argumenta que para acceder a dicha reparacin es necesario que se determine primero judicialmente la responsabilidad del funcionario o del Estado para proceder a dichas reparaciones.
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de las vctimas, y tampoco se podra determinar fcticamente, con claridad, los bienes muebles que cada una de las vctimas perdi, y a partir de all buscar su restitucin o compensacin. Por otra parte, la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica en Materia de Desplazamiento Forzado y el Movimiento de Vctimas de Crmenes de Estado (Movice), entre otros, han argumentado que, en muchos de los casos las vctimas del desplazamiento perdieron bienes muebles que podran incluso superar el valor de su tierra, y que sin una restitucin de stos no podrn restablecerse efectivamente y poner a producir la tierra. El cuarto punto tcnico de debate es aquel relativo a la necesidad de someter a consulta previa la propuesta de poltica o de proyecto de ley para garantizar los derechos fundamentales de las comunidades tnicas. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional colombiana, el mecanismo de restitucin debe incluir una perspectiva diferencial para atender los derechos colectivos de los cuales son titulares las comunidades tnicas y, en particular, debe disearse de manera tal que permita la consulta previa, libre e informada de las comunidades y pueblos afectados. Hasta la fecha, ni la Poltica del Gobierno, ni el Programa de Restitucin de Bienes, ni el proyecto de ley de accin de restitucin han sido sometidos a un proceso de consulta con miembros de comunidades afrodescendientes o pueblos indgenas. Los juristas debaten, entonces, si las tres propuestas estn ya viciadas en su constitucionalidad, o si al momento de implementar medidas de restitucin especcas a comunidades y pueblos se puede realizar el proceso de consulta previa e informada. En tanto la poltica se desarrollar a travs de otros mecanismos especcos, y el PRB es una propuesta puesta a consideracin del Gobierno, el principal reparo de inconstitucionalidad recaera, tcnicamente, sobre el proyecto de ley de accin de restitucin. En consecuencia, la pregunta an sin resolver es si el Gobierno Nacional atender el proceso de consulta antes de someter el proyecto ante el Congreso de la Repblica, o si puede someterlo y reservarse la consulta para aquellos casos en los cuales se vayan a aplicar las medidas a casos concretos en donde se produzcan impactos sobre comunidades tnicas. Finalmente, existen posiciones diversas frente a cul tipo de institucionalidad se requiere para ejecutar la poltica de restitucin. De un lado, hay posiciones minimalistas que deenden la creacin de una unidad encargada solamente de resolver las reclamaciones que presenten disputas, y que las dems funciones complementarias sean ejercidas por las instituciones actuales. Por otro lado, estn quienes ven necesaria la articulacin de un sistema de restitucin que se encargue no slo de la resolucin de disputas, sino que adems coordine todas las actividades relacionadas con la investigacin y bsqueda de tierras despojadas, la resolucin de las peticiones, los retornos y las reubicaciones, y los programas complementarios de saneamiento de
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bienes y alivio de pasivos, etc. Hasta ahora, el PRB ha propuesto dividir estas funciones en una unidad judicial que se encargue de las reparaciones y una unidad de coordinacin y ejecucin administrativa. Por su parte, la Mesa Interinstitucional de Tierras no ha opinado al respecto, pues est a la espera de realizar un estudio de capacidad institucional para hacer propuestas al respecto. En lo que si hay acuerdo en las dos iniciativas es en que la resolucin de las reclamaciones de restitucin se har a travs de un mecanismo judicial: la jurisdiccin especializada de restitucin. No obstante, algunas organizaciones y comentaristas entre los cuales nos incluimos los autores de este texto hemos defendido un mecanismo administrativo de resolucin de las reclamaciones, pero que tenga un cierto control judicial.50 En nuestra opinin, la restitucin requiere un procedimiento sensible a las vctimas, pero que a su vez tenga una orientacin uniforme, congruente y ejecutiva, lo cual escapa a la complejidad y lgica propia de los procesos judiciales. Por ello consideramos probable que insistir en una restitucin por va judicial nos puede llevar a una situacin similar a la que padece hoy en da el procedimiento judicial de la Ley 975 de 2005.
3.2. Los desacuerdos implcitos: visiones enfrentadas sobre el propsito y la magnitud de la restitucin
Algunos de los anteriores temas pueden parecer simplemente opciones vlidas para el ajuste tcnico de una propuesta de poltica que, en general, conserva sustantivamente un mismo derrotero. Es decir, aun cuando una u otra opcin fuera preferida, sera una cuestin de detalle tcnico ms que una diferencia poltica. En nuestra opinin, estos detalles que parecen menores esconden y al mismo tiempo expresan en realidad un enfrentamiento entre visiones diversas sobre la magnitud y el propsito que debe tener la restitucin de bienes en Colombia. As, frente a la magnitud, en forma esquemtica podemos encontrar dos visiones: de un lado estn quienes deenden lo que llamamos la restitucin gruesa, es decir, aquellos que pretenden la mxima posibilidad de reparacin a los desplazados, por lo cual piensan en la restitucin no slo de
La posibilidad de construir un sistema de restitucin administrativa fue discutida brevemente a partir del proyecto de ley de vctimas, pero no gust en el Gobierno, ni en las organizaciones de vctimas. Para el Gobierno, la propuesta requera la creacin de instituciones nuevas, lo cual se seal era fiscalmente muy gravoso para las finanzas del pas. Para las organizaciones de vctimas, la propuesta careca de las garantas judiciales para proteger a las vctimas de la posibilidad de la mala administracin del sistema por agentes del Ejecutivo, debido a la falta de independencia e imparcialidad requerida tanto por los estndares internacionales de derechos humanos, como por la propia Constitucin de Colombia.
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tierras, sino de todo el patrimonio que les fue despojado, y acompaado de medidas de reparacin complementarias, como la indemnizacin del lucro cesante. La perspectiva es entonces acercarse hasta donde sea posible a una reparacin integral. En la otra esquina se ubican aquellos que deenden lo que podramos llamar una restitucin na, que son aquellas visiones que invocando distintos argumentos, como la limitacin de recursos, plantean que la reparacin a los desplazados debe ser limitada, por lo cual debe restringirse a la restitucin de los bienes inmuebles, y no debe cubrir otros componentes como el lucro cesante. De otro lado, frente al propsito o la perspectiva econmica y poltica que inspira las estrategias de reparacin, encontramos las posiciones I y II, a las cuales hicimos referencia anteriormente. La visin I es, como ya lo explicamos, esencialmente correctiva y piensa en un saneamiento masivo de ttulos que adems se entienda como la resolucin del problema de vctimas y de paso a un mercado libre de bienes inmuebles y de desarrollo agrario tecnicado, lo cual no requiere, necesariamente, el empoderamiento del campesinado ni la redistribucin de la propiedad de la tierra. Por su parte, la visin II le apuesta a una restitucin que sea no slo correctiva, sino tambin una expresin de formas de justicia distributiva y de reconocimiento, y por ello deende una visin poltica preponderante de la tierra con atributos culturales, comunitarios, sociales y econmicos. Ahora bien, si uno cruza estas dos variables acerca del propsito y el alcance de la restitucin, entonces resulta posible, tericamente, hablar de cuatro visiones distintas acerca de la restitucin, que hemos sintetizado en el siguiente cuadro: 51
Alcance Propsito Restitucin Posicin I o puramente correctiva Posicin II, que integra dimensiones distributivas y de reconocimiento Posicin A o restitucin fina I-A II-A Posicin B o restitucin gruesa I-B II- B
Fuente: elaboracin propia
En esta seccin vamos a estilizar y esquematizar argumentos que han sido parte del debate pblico nacional, pero que son difciles de rastrear a travs de publicaciones acadmicas. Si bien las posiciones han estado orientadas a distintas visiones, no en todos los casos corresponden a posiciones completas. Por eso, lo que hacemos en esta seccin es un intento de reconstruccin estilizada del debate, a fin de tener una suerte de tipos ideales de las visiones, sin pretender asignar posiciones definitivas a quienes han hecho parte de ste.
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En la casilla I-A se ubica una posicin que deende tanto un alcance como un propsito limitado de la restitucin. En trminos concretos, aqu estn aquellos que deenden la restitucin de ttulos y derechos a las personas despojadas, en las mismas condiciones en las que stas ostentaban relaciones jurdicas con los bienes antes del despojo. En la casilla I-B se ubica una posicin frente a la restitucin que parte de la idea que sta tiene un propsito exclusivamente correctivo, pero deende un alcance ms amplio. Por ejemplo, en esta posicin se ubican quienes deenden la restitucin de ttulos y derechos a quienes perdieron sus bienes y deenden una poltica de restitucin acompaada de medidas de restablecimiento y retorno que acompaen las restituciones. En la casilla II-A se encuentran quienes deenden un propsito ms amplio de la restitucin, puesto que consideran que en casos como el colombiano sta no debe tener un carcter correctivo, sino que debe articularse adems como una herramienta de distribucin y una poltica de reconocimiento, pero admiten que por distintas razones, como la magnitud de las tareas redistributivas, la restitucin debe tener un alcance modesto o limitado. Finalmente, en la posicin II-B se encuentran quienes deenden una poltica de restitucin con un alcance y propsito amplios. Es decir, la restitucin no se ve slo en clave de justicia correctiva, sino que aparece como un mecanismo que ayuda a tender puentes con instrumentos de justicia distributiva que busquen contrarrestar la inequidad en la propiedad de la tierra; al mismo tiempo, se deende una poltica de restitucin que permita un proceso de reasentamiento, reconstruccin de lazos sociales y de explotacin productiva de los predios restituidos, con polticas fuertes de apoyo post-restitucin y una modicacin del modelo de desarrollo rural actual. En este esquema, las versiones que parecen estar en mayor contraposicin son aquellas que se ubican en los recuadros I-A y II-B; por ello, conviene analizarlas un poco ms en detalle, para mostrar las importantes divergencias entre ellas. Tal vez quien ms lcidamente ha defendido la visin esquematizada en el recuadro II-B es la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica en Materia de Desplazamiento Forzado, la cual ha fundamentado su propuesta a partir de la primera de estas tesis: en ver la restitucin como un momento de justicia al campesinado, para lo cual debe estar articulada a polticas de redistribucin y reconocimiento.52 En este sentido, un mecanismo de restitucin que no comprenda las relaciones agrarias de manera global, y que se
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Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, Sexto Informe a la Corte Constitucional. La restitucin como parte de la reparacin integral de las vctimas del desplazamiento en Colombia, Proceso Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada, Bogot, 2008.
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limite a la restitucin o reconstruccin de ttulos jurdicos sobre los bienes, no constituye una medida efectiva de reparacin que garantice la cesacin de las vulneraciones y siente las bases para la reconstruccin democrtica de una sociedad rural o urbana. La tesis de la Comisin de Seguimiento descansa en lo que autores como Carlos Salgado53 han denominado la falla de reconocimiento del Estado al campesinado como clase. Segn esta visin, los campesinos en Colombia histricamente han desempeado un papel residual en la poltica pblica, la cual ha preferido la urbanizacin acelerada, de un lado, y al empresariado rural, por el otro. Con ello se han desconocido los derechos del campesinado, se ha negado la redistribucin de activos a su favor falla de redistribucin, y se ha producido una relacin en la cual la sociedad no reacciona ni se conmueve frente a fenmenos como el desplazamiento forzado interno. Estas fallas histricas se agravaron luego con el acceso a los mercados globales, pues ello llev a los gobiernos a privilegiar su intervencin en temas agrarios bajo criterios de productividad, rentabilidad e insercin econmica, sin tener en consideracin la existencia del conicto armado y las masivas y sistemticas violaciones de los derechos humanos.54 La lgica de la industrializacin de la funcin agraria y de la gran propiedad como la nica forma de hacer producir el campo desestima entonces a las familias campesinas como hbiles para trabajar tierras y valora nicamente al empresario del campo. Frente a ello, la Comisin de Seguimiento expone que si bien la tierra en s misma es valiosa como un recurso fsico y econmico, lo es adems como un proceso social y poltico que debe entenderse dentro del conjunto de relaciones asociadas a la explotacin de la tierra. En la medida en que en el mundo rural no hay cultura sin la Tierra, pero ella no es sin su entorno ecosistmico y cultural, el fenmeno del desplazamiento forzado, la relacin principal a resaltar es el vnculo que se establece entre la Tierra, su territorio y el sujeto.55 En consecuencia, la poltica de restitucin debe basarse en un sistema de justicia trivalente que enfrente las fallas de reconocimiento, distribucin y concentracin, bajo la bsqueda de un proyecto-identidad en donde se reconozca el valor del individuo y su vnculo con la tierra como un activo social importante.
Salgado, Carlos,Notas para la discusin sobre memoria, verdad, justicia y reparacin para con la poblacin desplazada: resolver la falla de reconocimiento de la poblacin rural, hecho fundamental para las acciones de reparacin, Bogot, 2009 (mimeo). 54 Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica Sobre el Desplazamiento Forzado, Dcimo primer informe, Cuantificacin y valoracin de las tierras y los bienes abandonados o despojados a la poblacin desplazada en Colombia. Bases para el desarrollo de procesos de reparacin, Bogot, enero 19 de 2009. 55 Ibdem.
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Esta visin requiere, por consiguiente, una propuesta de restitucin robusta que se aboque tanto a la restitucin de ttulos jurdicos con una medida previa de formalizacin de la propiedad que reconozca ocialmente a sus legtimos derechohabientes pero adems, una serie de medidas complementarias a dicho reconocimiento jurdico. De un lado, la propuesta requiere medidas complementarias que garanticen el retorno efectivo y la reconstruccin de territorios, relaciones y vnculos sociales; adems, necesita medidas que permitan la recomposicin productiva de las relaciones de explotacin econmica del campesinado con respeto a sus formas culturales. Para que esto pueda ocurrir es entonces necesario que el programa de restitucin tenga puentes fuertes con dos polticas adicionales: polticas de desarrollo rural y una poltica clara de desconcentracin de la propiedad de la tierra. Por otro lado, los defensores de la restitucin na con propsitos puramente correctivos, esquematizada en la visin I-A del recuadro, no creen que deba sobrecargarse a la restitucin cuestin ya de por s tcnica y polticamente compleja con otras reclamaciones histricas de justicia distributiva.56 Los fallidos intentos de reforma agraria en Colombia seran demostrativos de que si se quiere poner un palo en la rueda a la restitucin, una medida posiblemente muy efectiva sera mezclar a las discusiones de justicia correctiva con las de justicia distributiva. As, al nal del da poco se hara en cualquiera de los dos campos. Por ello, los esfuerzos deben enfocarse en la restitucin de los bienes usurpados, garantizando seguridad jurdica y participacin real de las vctimas en los procesos para lograr de manera ms o menos pronta una aclaracin general de quin es quin en cuanto a derechos y ttulos. Lograr una organizacin de este tipo en el agro colombiano sera un avance de inmensas proporciones que producira benecios individuales para la poblacin restituida, regionales y nacionales. Con la aclaracin de los ttulos sobre la tierra se producira adems una liberacin de la riqueza atrapada en esa brecha de ilegalidad, lo cual sera vital para reactivar el comercio de la tierra en Colombia y facilitar la produccin de riqueza en el campo.
Esta visin fue defendida por el anterior gobierno, encabezado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Adems de sus intervenciones pblicas, la visin econmica e institucional de esta posicin fue defendida abiertamente por el entonces titular de esta cartera, Andrs Felipe Arias, a propsito de las polticas de emprezarizacin de las actividades agropecuarias que dieron lugar a debates pblicos y polticos como el de la Hacienda Carimagua y la poltica de Agro Ingreso Seguro. Una definicin estratgica de la poltica puede encontrarse en los Planes Nacionales de Desarrollo 2002-2006 y 2006-2010. Por su parte, la mencin explcita a que la poltica de restitucin del gobierno Uribe Vlez no se pensaba como una poltica de acceso o redistribucin de tierras, puede encontrarse en la respuesta del Gobierno Nacional a las rdenes emitidas por la Corte Constitucional en el seguimiento a la sentencia T-025 el 1 de julio de 2010 (cfr. Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD), Informe del Gobierno nacional a la Corte Constitucional sobre la superacin del estado de cosas inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, 1 de julio de 2010 [mimeo]).
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Esa poltica masiva de restitucin podra ser articulada con las dems polticas sectoriales existentes en materia de generacin de ingresos rurales y de explotacin agrcola y minera del campo. Ello indica que, aun cuando la poltica de restitucin no tenga un componente muy fuerte de incentivos al retorno, no por ello sta sera negativa, pues de acuerdo con los estndares internacionales en tanto el retorno y la restitucin estn separadas, las personas restituidas podran decidir libremente no retornar y vender, por ejemplo, su tierras a quienes estn en disposicin de ponerlas a producir. Con ello se activara el mercado de tierras. Adems, las polticas sociales de subsidios directos actualmente implementadas podran coadyuvar al retorno, sin necesidad de costosos sistemas de restablecimiento que sean imposibles de implementar y que slo generen expectativas incumplibles a las vctimas. Con base en estos postulados, un proceso de restitucin exitoso sera aquel que logre garantizar la restitucin justa de cada uno de los derechos patrimoniales sobre los bienes inmuebles que se vieron limitados por el desplazamiento y el despojo, en un trmino razonablemente corto. Todas las dems polticas asociadas a esta restitucin pueden coadyuvar al cumplimiento de este objetivo central, pero no deben sobrecargar las pretensiones de restitucin. En tal sentido, la poltica de desconcentracin de la propiedad agraria, o las polticas de redistribucin similares, resultan totalmente contraproducentes con este objetivo, al menos por dos razones. En primer lugar, porque permiten confundir los objetivos jurdicos y prcticos de la restitucin, y la sobrecargan, hasta hacerla inviable. En segundo lugar, porque las reformas agrarias han demostrado ser un fracaso total en materia de eliminacin de pobreza, pues la pequea propiedad es improductiva y muy poco competitiva, sobre todo dentro del comercio global. As, a la larga terminara siendo ms perjudicial para la poblacin restituida obligarla a reasentarse en parcelas improductivas que la condenen a la pobreza.
3.3. Los alcances reales del consenso

El anlisis precedente, que mostr una visin estilizada de las principales visiones frente a la restitucin, permite explicar la posibilidad y los lmites del consenso que se ha desarrollado en torno a la restitucin en Colombia. La razn es que frente al alcance de la restitucin, el nivel de exigencia es, en cierta forma, acumulativo. Esto signica que si una persona deende una restitucin gruesa, entonces tambin est de acuerdo al menos con una restitucin na. Por ello, en el fondo, todas las posiciones estn de acuerdo en que haya una restitucin na. Y ah reside el consenso. Pero ah mismo empieza tambin el disenso, pues para las posiciones I-A y II-A la restitucin debe quedarse ah, mientras que quienes asumen las posiciones I-B y II-B
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consideran que dicha restitucin na es un primer paso hacia una restitucin ms robusta. Adems, los propsitos con los cuales se deende la restitucin na tambin varan. Por esta razn es que consideramos que si bien existe un importante consenso sobre la restitucin, ste es limitado y ambiguo pues existen divergencias sobre el alcance de la restitucin y su visin subyacente.
4. PErSpECTIVaS
El diseo de una poltica pblica seria, que pretenda enfrentar de manera exhaustiva el problema del despojo, debe partir del reconocimiento de las diferentes motivaciones que conuyen en los intereses y las propuestas en torno a la poltica de restitucin. En este texto hemos intentado esquematizar las posiciones como una contribucin para un debate ms honesto y fructfero, que pueda conducir a mecanismos ecientes para revertir el despojo, y que puedan convertirse en soluciones duraderas frente al desplazamiento forzado. Ahora bien, a partir de la vericacin de estos puntos, pero sobre todo de estas divergencias, una pregunta resulta natural: cul de las opciones debera ser defendida? Los autores de este texto hemos participado, en alguna forma, en el debate sobre restitucin y hemos defendido, individualmente y a travs de nuestra participacin en la Comisin de Seguimiento, una visin amplia de la restitucin en cuanto a su alcance y propsitos. Con base en la propuesta de vocacin transformadora de las reparaciones, que hemos planteado en varios escenarios y en textos anteriores,57 consideramos que, aun cuando el mecanismo de restitucin no puede pretender alcanzar por s mismo metas ms amplias como una reforma agraria intensiva, por ejemplo, s debe estar diseado y aplicado dentro de un esquema institucional y poltico que permita maximizar sus resultados mediante la interrelacin con otras polticas de democratizacin de la propiedad de la tierra y de desarrollo rural. El mecanismo seleccionado de restitucin que defendemos debe limitarse a cumplir una funcin especca, pero resulta ineciente si no se ata con otras metas ms amplias que deben cumplir otras instituciones. As, el diseo y la formulacin del mecanismo de restitucin deben tener puentes con otras instituciones o mecanismos relacionado y, a su vez,
Uprimny, Rodrigo, Transformative Reparations of Massive Gross Human RIghts Violations: between Corrective and Distributive Justice, Nehterlands Quaterly of Human Rights, 2009, 27, (4); Uprimny, Rodrigo, y Saffon, Mara Paula, Reparaciones transformadoras, justicia distributiva y profundizacin democrtica, en Daz, Catalina, Snchez, Nelson Camilo y Uprimny Rodrigo (eds.), Reparar en Colombia. Los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusin, ICTJ, Unin Europea, Dejusticia, Bogot, 2009, pp. 31-70; Snchez, Nelson Camilo y Uprimny, Rodrigo, Propuestas para una restitucin de tierras transformadora, en Daz, Catalina (ed.), Tareas pendientes: propuestas para la formulacin de polticas pblicas de reparacin en Colombia, ICTJ, Bogot, 2010.
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deben estar dotados de instrumentos especcos que permitan aplicar una visin transformadora de la restitucin. En otros textos hemos adelantado algunas ideas sobre caractersticas especcas que podran tenerse en cuenta a la hora de maximizar el potencial transformador del mecanismo, como por ejemplo: limitar el nmero de hectreas a ser restituidas; establecer sistemas de priorizacin que empoderen a grupos socialmente discriminados de la propiedad de la tierra; restituir ttulos a nombre de mujeres y hombres equitativamente; disear un procedimiento que sea participativo y que tienda a la reconstruccin de territorios y de las relaciones sociales del campesinado; etc. Otras medidas que hemos defendido son aquellas relacionadas con la democratizacin de la propiedad de la tierra y la transformacin de las relaciones rurales. Por ejemplo, la bolsa de tierras para el restablecimiento de la poblacin desplazada podra aumentarse con la incorporacin de predios de los que se decrete la desconcentracin de la propiedad, se extinga el dominio por obtencin ilcita, o sean baldos susceptibles de titulacin por parte de las entidades correspondientes. Igualmente, deberan ser consideradas como prioritarias las medidas de desarrollo rural que permitan la construccin de ciclos productivos y de generacin de ingresos rurales para la poblacin beneciaria de la poltica de restitucin y de la poblacin campesina pobre que no fue objeto de despojo. A nuestro juicio, estas medidas se justican a partir de cuatro razones: una basada en principios de justicia distributiva, otra relacionada con la insuciencia de una propuesta de justicia puramente correctiva, una tercera basada en elementos de eciencia econmica que recomiendan otorgar un lugar importante a la economa campesina y de las comunidades tnicas y, nalmente, una sustentada en la conveniencia poltica, debido a la razonable relacin que existe entre equidad agraria, paz y democracia poltica. Brevemente procedemos a explicar estas razones. En primer lugar, desde un punto de vista tico y poltico, las visiones I-A y I-B resultan limitadas en el contexto colombiano, pues no responden a un ideal mnimo de justicia distributiva. Como hemos expuesto en otros lugares, en contextos de polticas masivas de reparaciones, si las vctimas de las violaciones eran antes de los crmenes personas pobres en una sociedad muy desigual, el propsito de restitucin incluso plena es un ideal de justicia muy dbil, porque implicara retornar a la persona a una situacin previa de privaciones materiales y discriminacin. En ese caso, la restitucin es casi cruel,58 porque conduce a la violacin de los derechos econmicos y sociales
Carranza, Rubn, The Right to Reparations in Situation of Poverty (ICTJ briefing), presentado a la conferencia Fighting Impunity in Peace Building Contexts, La Haya, septiembre de 2009.
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de la persona y a la consolidacin de una estructura social que desconoce principios de justicia distributiva. Dadas las caractersticas de la mayora de la poblacin desplazada en Colombia, una solucin que no busque enfrentar este dcit de distribucin, inequidad y pobreza resultara paradjicamente restituyendo situaciones de miseria y discriminacin en buena parte de los casos.59 En segundo lugar, la visin I-A resulta insuciente desde el punto de la propia justicia correctiva. La experiencia comparada muestra que las polticas de restitucin que no han tenido en cuenta los elementos contextuales de distribucin de la propiedad y los modelos de desarrollo agrario han fracasado en el mediano y largo plazo.60 En esta medida, la visin del cuadrante I-A sera incluso insuciente desde el punto de vista de una buena poltica pblica que garantice una cierta justicia correctiva de mediano y largo plazo. Y eso se puede decir incluso de la posicin I-B, que si bien plantea una restitucin ms robusta, sin embargo, por carecer de medidas complementarias, podra conducir fcilmente a que la poblacin desplazada pobre pierda nuevamente (ahora por razones econmicas) los bienes devueltos. En tercer lugar, desde el punto de vista de la eciencia econmica, y por contraintuitivo que parezca frente a las posiciones hoy dominantes, existen buenas razones de eciencia econmica para defender un modelo de restitucin en perspectiva de reforma agraria. Y es que no existe evidencia que demuestre que un proceso de restitucin atado a una poltica general de redistribucin de tierras vaya a ser perjudicial para la productividad agraria, siempre y cuando dicha redistribucin se acompae de medidas slidas a favor de la economa campesina. Es ms, autores como Albert Berry, que han estudiado a profundidad los factores de productividad agraria en pases como Colombia, argumentan en favor de ciertas ventajas econmicas de las pequeas parcelas frente a la de los latifundios. Como ha mostrado Berry, si se toma en cuenta la productividad por trabajador, la gran propiedad es ms productiva que la pequea propiedad: sin embargo, la pequea propiedad es ms productiva cuando se toma en cuenta la productividad por hectrea.
Segn los datos del Proceso Nacional de Verificacin de la Comisin de Seguimiento, antes de ser vctimas de desplazamiento forzado, el 51 por ciento de los grupos familiares que componen la poblacin desplazada obtenan ingresos mensuales inferiores a la lnea de pobreza, y el 31,5 por ciento por debajo de la lnea de indigencia (Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica Sobre el Desplazamiento Forzado, Dcimo primer informe, Cuantificacin y valoracin de las tierras y los bienes abandonados o despojados a la poblacin desplazada en Colombia. Bases para el desarrollo de procesos de reparacin, Bogot, enero 19 de 2009). 60 En un texto anterior discutimos con detalle las enseanzas que en este sentido dejaron las experiencias de restitucin masiva de propiedades en Surfrica, Kosovo y Bosnia y Herzegovina (Snchez, Nelson Camilo y Uprimny, Rodrigo, Propuestas para una restitucin de tierras transformadora, en Daz, Catalina (ed.), Tareas pendientes: propuestas para la formulacin de polticas pblicas de reparacin en Colombia, ICTJ, Bogot, 2010).
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Por ello, en trminos estrictamente productivos, no es cierto que la gran propiedad sea siempre y per se ms productiva que la pequea propiedad, sino que eso depende del factor productivo tomado en consideracin y del contexto nacional. Ahora bien, dadas estas consideraciones, en sociedades en donde es necesario otorgar empleos productivos a amplias poblaciones rurales, y no existe disponibilidad de tierra, la reforma agraria aparece como la alternativa socialmente ms deseable, porque reduce la inequidad agraria y permite elevar la remuneracin del trabajo rural, con lo cual reduce la pobreza y alimenta un mercado interno ms dinmico. La democratizacin de la propiedad agraria es pues un buen negocio en trminos de eciencia econmica para una sociedad como la colombiana, contrariamente a las visiones que usualmente circulan en la opinin pblica. Finalmente, una poltica de restitucin con un alcance y propsito amplios tambin resulta atractiva en trminos de conveniencia poltica de mediano y largo plazo, pues contribuye a la paz y a la estabilidad democrtica. A pesar de que el debate sobre la relacin entre inequidad y violencia contina en la literatura nacional e internacional, existe sin embargo una evidencia bastante convincente de que la inicua distribucin de la tierra tiende a generar conictos agrarios que debilitan la democracia poltica y se traducen en violencia poltica.61 Es pues muy difcil lograr democracias estables y profundas si subsisten grandes desigualdades agrarias y las lites rurales conservan su poder. Por ejemplo, los estudios ya clsicos de Barrington Moore62 mostraron la existencia de vnculos importantes entre la falta de reforma agraria y el autoritarismo poltico. Por ello, si queremos realmente consolidar la democracia colombiana, es razonable, en trminos de consolidacin democrtica, promover una estrategia de restitucin de bienes a los desplazados que no sea puramente correctiva, sino que tenga tambin vocacin redistributiva, para lograr as una mayor inclusin social y econmica de gran parte de la poblacin rural. Por todas esas razones es que los autores de este artculo hemos defendido una restitucin en clave de reforma agraria. Aunque reconocemos que el contexto poltico puede no ser el ms favorable para ese tipo de visiones, el hecho de que al menos exista un cierto consenso a favor de la restitucin, a pesar de las divergencias en torno a su alcance y propsito, es un buen paso para repensar el modelo de desarrollo rural y lograr un lugar ms justo para el campesinado y las comunidades tnicas en la precaria democracia colombiana.
Baquero Melo, Jairo, Inequidad, violencia poltica y el papel de la reforma agraria, Anlisis Poltico, 2006, 19,(58). 62 Moore, Barrington, Los orgenes sociales de la dictadura y de la democracia, Pennsula, Barcelona, 1973.
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Los dilemas de la restitucin de tierras en Colombia*

ISSN 0124-0579 ISSNe 2145-4531

Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 12(2): 305-342, julio-diciembre de 2010

Rodrigo Uprimny-Yepes, Nelson Camilo Snchez

Dilemmas in Regards to the Restitution of Lands in Colombia

Os dilemas da restituio de terra na Colmbia

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Los dilemas de la restitucin de tierras en Colombia

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Los dilemas de la restitucin de tierras en Colombia

1. POr QU HaBLaMOS DE CONSENSO?

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2.1. La restitucin como derecho

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2.2. Convergencias polticas en torno a la restitucin

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3. CULES SON LOS DISENSOS?

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3.1. Los debates explcitos

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Fuente: elaboracin propia

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