Perspectivas de la educacin superior en Amrica Latina: construyendo futuros

Ernesto Villanueva*
La afirmacin sobre la importancia que tiene la educacin superior en el desarrollo de cualquier sociedad es ya un lugar comn en las discusiones polticas y acadmicas sobre la materia. No obstante, dicha asercin no resuelve la pregunta sobre qu tipo de educacin, para qu desarrollo y para qu sociedad; para ello es indispensable reconocer el carcter histrico y poltico de esa relacin. Con estos supuestos como base, en el siguiente trabajo proponemos una reflexin sobre la situacin y las perspectivas de la educacin superior en Amrica Latina: se trata de una mirada que esboza un balance sobre los cambios ocurridos en los ltimos aos, para considerar, a continuacin, el actual contexto de la educacin superior de la regin y los desafos frente a los cuales debern generarse nuevas respuestas. Pretendemos sumar un aporte al debate que pone en el centro la pregunta sobre qu educacin podemos y debemos promover para construir una sociedad con desarrollo productivo y cultural autnomos, con dilogo y participacin en el escenario internacional, con equidad, integracin y solidaridad.
Palabras clave Amrica Latina Educacin superior Reformas neoliberales Modelos educativos Internacionalizacin Integracin educativa

To assert that higher education is important for the development of any society is yet a common place in the political and academic discussions about the matter. However this affirmation does not resolve the problem of what kind of education, for what kind of development and what kind of society; therefore it is necessary to recognize the historical and political nature of this relationship. Based on those suppositions, the article proposes a reflection about the current situation and about the prospects of higher education in Latin America: it has to do with a new look that offers a balance of the changes that have been happening during the last few years, in order to consider the current context of higher education in the region and the challenges that make necessary the generation of new answers. The author pretends to add a contribution to the debate that focuses on the question about what kind of education we can and must encourage in order to build up a society that entails autonomous productive and cultural developments with dialogue and participation at international level and with equity, integration and solidarity.

Keywords Latin America Higher education Neoliberal reforms Educational models Internationalization Educational integration

Recepcin: 26 de agosto de 2008 | Aceptacin: 10 de enero de 2010 * Licenciado en Sociologa por la Universidad de Buenos Aires. Miembro de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acre-

ditacin Universitaria de Argentina y profesor titular de la Universidad Nacional de Quilmes de ese pas. Publicaciones recientes: (2007): Transnational Commercial Provision of Higher Education: The case of Argentina, en Martin Michaela (ed.), Cross-Border Higher Education: Regulation, quality assurance and impact. Argentina, Kenya, Russia, vol. II: International Institute for Educational Planning, Pars, UNESCO, pp. 7-121; (2007): 25 propuestas para la educacin superior de Amrica Latina y el Caribe, en Tendencias de la Educacin Superior, IESALC. CE: evilla@unq.edu.ar

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Presentacin
La afirmacin sobre la importancia clave que tiene la educacin superior en el desarrollo de cualquier sociedad es ya un lugar comn en las discusiones polticas y acadmicas sobre la materia. No obstante, en dicha afirmacin no es transparente ni unvoco el significado del tipo de desarrollo esperado para cada sociedad, como tampoco lo es el tipo de educacin que permitir promoverlo. En otras palabras, si bien hay consenso entre la estrecha relacin entre educacin y desarrollo, la pregunta sobre qu educacin para qu desarrollo para qu sociedad sigue en pie. Esto implica reconocer el carcter histrico y poltico de esa relacin: histrico, porque la respuesta a la pregunta sobre qu educacin para qu sociedad no ha sido ni puede ser siempre igual; poltico, porque cualquiera sea la respuesta, la misma siempre debera inscribirse en un proyecto poltico que piense los problemas de la sociedad en su conjunto. Por cierto que esta cuestin sobre la relacin entre la educacin, la poltica y el desarrollo de la sociedad ha sido objeto de estudio y debate en diversos mbitos acadmicos y polticos. La Conferencia Regional de Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe, celebrada en 2008 en Cartagena de Indias, reflej de alguna manera estas preocupaciones al tiempo que sent las bases para la elaboracin de una agenda de trabajo compartida.1 Complementariamente, el trabajo compilado por Ana Lcia Gazzola y Axel Didriksson, y publicado por IESALC-UNESCO, reuni una serie de ensayos en los cuales las principales problemticas de la educacin superior latinoamericana (calidad, financiamiento, diversificacin, impacto de las nuevas tecnologas, relacin con la ciencia, etc.) fueron analizadas por especialistas de todo el continente (Gazzola y Didriksson, 2008). Este volumen forma parte, adems, de un proyecto

permanente de anlisis de la educacin superior latinoamericana coordinado por IESALC. Algunos aos antes, tambin a instancias de IESALC, Norberto Fernndez Lamarra haba desarrollado un estudio regional sobre la educacin superior latinoamericana en el cual presentaba una serie de informaciones, diagnsticos y propuestas (Fernndez, 2005). Por su parte, Marcela Mollis (2003) compil una serie de artculos en los cuales, a travs del anlisis de casos nacionales, se presentaba un balance sobre la implementacin de diversas polticas educativas de los aos noventa y su impacto en los sistemas universitarios de la regin, as como una reflexin sobre algunos de los ejes problemticos que esas polticas haban creado: la relacin con el mercado, la globalizacin y el financiamiento. Con estos presupuestos y recorridos bibliogrficos como base, en este trabajo proponemos una reflexin sobre la situacin y las perspectivas de la educacin superior en Amrica Latina: se trata de una mirada que esboza un balance sobre los cambios ocurridos en los ltimos aos, para considerar, a continuacin, el actual contexto de la educacin superior de la regin y los desafos frente a los cuales debern generarse nuevas respuestas. En los aos noventa el clima poltico hegemnico indicaba que los Estados deban limitar su intervencin en determinadas reas en pos de reducir sus gastos y ordenar sus cuentas fiscales; el mercado y la sociedad civil se ocuparan de cubrir aquellos vacos generados por el corrimiento de la accin estatal. La educacin superior fue objeto de estas polticas, en algunos casos con consecuencias positivas y en otras negativas. El nuevo siglo trajo consigo nuevas coordenadas polticas y varios de los pases ms importantes de Amrica Latina han recuperado la capacidad, la iniciativa y la legitimidad de sus Estados para volver a intervenir en diversas reas. Subyace entonces la pregunta de

1 Conferencia Regional de Educacin Superior. Cartagena de Indias, junio 2008, IESALC. Documentos. En: www. iesalc.unesco.org.ve (consulta: diciembre de 2009).

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cmo este nuevo contexto poltico podr o no incidir en una transformacin positiva de la educacin superior de la regin. Pretendemos sumar un aporte al debate que pone en el centro la pregunta sobre qu educacin podemos y debemos promover para construir una sociedad con desarrollo productivo y cultural autnomos, con dilogo y participacin en el escenario internacional, con equidad, integracin y solidaridad, y con desarrollo sostenible.

Reformas de los noventa

El mundo universitario latinoamericano se vio sacudido a partir de los aos noventa con la llegada de una batera de reformas. El diagnstico que justificaba la urgencia del cambio remarcaba los problemas de financiamiento, gestin, organizacin y rendimiento acadmico que acusaban las universidades de la regin. Por otra parte, este crtico cuadro de la educacin superior remita a problemas ms globales que arrastraban los Estados mismos: dficits constantes, gestiones ineficientes, estructuras burocrticas y paquidrmicas, etc. Diversos organismos internacionales, entre ellos el Banco Mundial, se ocuparon de presentar con detalle estos anlisis y de indicar las soluciones para transformar a los Estados mismos y, por ende, cambiar la situacin de la educacin superior del continente.2 La consigna general para comenzar a revertir los problemas era reducir el Estado, tanto en lo que hace a sus estructuras como en sus funciones. El razonamiento indicaba que si el Estado se involucraba menos en determinados temas, eso permitira un mejor uso de los recursos, una gestin ms eficiente, y la posibilidad de que el mercado y/o la sociedad civil dos actores que fueron vistos como clave de cualquier desarrollo en esos aos tuvieran espacio para generar y aplicar iniciativas propias. En cuanto a la educacin superior, se apuntaba a diversificar las fuentes

de financiamiento, lo cual poda entenderse de varias maneras: una reduccin del peso del presupuesto del Estado a ser compensado por los propios estudiantes a travs del arancelamiento de los estudios, la gestin de las propias instituciones para conseguir fondos adicionales, la reestructuracin de los modos de organizacin institucional para reducir costos y/u obtener recursos extras, etc. A su vez, el desarrollo de la educacin privada permitira responder a la creciente demanda, y ofrecer opciones que diversificaran y ampliaran el sistema. Si bien se esperaba que el Estado facilitara el desarrollo de la educacin privada y la diversificacin del sistema, tambin se propona que los mecanismos de evaluacin y acreditacin contemplados asimismo en las propuestas de los organismos internacionales funcionaran como herramientas a travs de las cuales asegurar el funcionamiento de todo el sistema educativo. Estos diagnsticos y recomendaciones eran tan generales que se pretendan aplicar a casi cualquier contexto: en la mirada de los organismos y analistas internacionales Amrica Latina era una regin, y cada uno de sus pases pareca encontrarse en una situacin prcticamente igual. Ese razonamiento se aplicaba, consecuentemente, a la situacin de sus sistemas educativos. Los diferentes contextos polticos y econmicos de cada nacin, sus distintas tradiciones educativas y la diversidad en tamaos y caractersticas de sus sistemas universitarios parecan disolverse frente al conjunto de reformas propuestas. No obstante, los igualaba el hecho de tener que dar, de manera casi inexorable, una respuesta a la presin internacional para generar transformaciones. Esta mirada homogeneizadora por parte de los organismos internacionales ha sido puntualizada por Rodrigo Arocena al analizar el impacto de las reformas en los sistemas de educacin latinoamericanos. El autor seala que para numerosos organismos

2 Para un anlisis puntual de las polticas impulsadas por los organismos internacionales para la educacin superior latinoamericana, vase Maldonado-Maldonado y Rodrguez-Sabiote (2002).

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y grupos Chile era el paradigma de referencia y que el Banco Mundial procur convencer de que lo adoptaran como tal a casi todos los gobiernos latinoamericanos, y en muchos casos lo logr (Arocena, 2004: 915). No obstante, la puesta en marcha de este programa de reformas cre situaciones casi paradjicas, en parte porque los cambios haban sido diseados a partir de experiencias realizadas en los sistemas de educacin de otras regiones, y en parte porque cada contexto latinoamericano recibi y proces de distinta manera las indicaciones recibidas. A riesgo de mostrar un cuadro homogneo, sin los matices nacionales correspondientes, presentaremos algunas de las transformaciones propuestas y aplicadas en los sistemas universitarios latinoamericanos. Desregular a travs de regulaciones Un modo de entender el achicamiento del Estado fue la desregularizacin. En el caso de la educacin superior, esa idea se tradujo, paradjicamente, en la creacin de organismos de informacin y evaluacin y en la aplicacin de polticas que requeran, para su puesta en marcha, una activa participacin del Estado. La contradiccin se daba en dos planos: por un lado, porque los organigramas de los ministerios de educacin, en lugar de achicarse, sumaron agencias y procesos; por otro, porque las universidades latinoamericanas, que tradicionalmente se caracterizaban por funcionar con un alto grado de autonoma respecto de los respectivos ministerios, tanto en lo estrictamente acadmico como en temas polticos o administrativos, pasaron a quedar ms relacionadas con el Estado. Paradjicamente tambin, las disciplinas y las lneas de investigacin ya no vinieron prioritariamente dadas por las grandes orientaciones fijadas en los pases centrales, sino que los propios Estados estuvieron en condiciones de fijar unas pocas polticas.
www.iesalc.unesco.org.ve

De manera general podra considerarse que esta desregulacin regulada se puso en marcha a travs de tres herramientas que actuaron de manera combinada y potenciada: la promulgacin de nuevos marcos legales (leyes, decretos, etc.) para el sistema educativo; la creacin de organismos vinculados a la gestin educativa (en particular, agencias de evaluacin y acreditacin y oficinas estadsticas y de informacin), y la aplicacin de nuevos criterios para el otorgamiento de fondos e incentivos para docentes e instituciones, que en definitiva implicaban un mayor control en el destino y uso de los recursos que el Estado inverta en las universidades.
Nuevos marcos normativos

Argentina, Bolivia y Brasil, por ejemplo, sancionaron a mediados de los noventa nuevas leyes de educacin superior: a travs de ellas se establecan mecanismos para ordenar los respectivos sistemas universitarios, se creaban agencias de evaluacin y acreditacin, se indicaban mecanismos de promocin de docentes y mecanismos de financiamiento, entre otros. En otros pases, como Ecuador o Paraguay, las reformas impulsadas no lograron traducirse en un corpus normativo; sin embargo, los efectos de algunas de esas reformas produjeron cambios cuantitativos y cualitativos en los correspondientes sistemas.3 Ms all de los resultados concretos de cada caso, es de resaltar que se intentaba sentar las bases de nuevos ordenamientos normativos que permitieran en algn sentido dar inicio a un nuevo perodo para las universidades latinoamericanas.
Creacin de agencias

La creacin de agencias de evaluacin y acreditacin fue otra iniciativa presente en casi todos los procesos de reforma de los noventa. De

3 Para un estudio detallado de la situacin legislativa de cada pas, puede consultarse la pgina web de IESALC:

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alguna manera, era una de las medidas ms sintomticas del sentido con el que el Estado pretenda regular el funcionamiento del sistema universitario: promover la calidad con todas las diversas acepciones que el concepto ha desarrollado en cada contexto se convirti en una de las funciones estatales principales. Esto, a su vez, configur tambin una nueva representacin del Estado: la idea del Estado evaluador. Estos enunciados tenan sus reveses: por un lado, porque la evaluacin y acreditacin eran una de las principales recomendaciones de los organismos internacionales, lo cual llev a muchas resistencias polticas por parte de aqullos que se oponan a la intervencin de esas entidades en la regin; por otro, porque en muchos casos se supona que los resultados de esos procesos de aseguramiento condicionaran el otorgamiento de fondos. Probablemente esas hayan sido las razones por las cuales los sistemas de evaluacin y acreditacin hayan sido observados con mucha desconfianza en algunas comunidades universitarias. En efecto, no sin tensiones, en Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, Chile, Costa Rica y Mxico, entre otros, se crearon agencias y se implementaron sistemas nacionales de evaluacin y acreditacin. En cada contexto, cada proceso adquiri rasgos especficos y se articul de distinta manera; incluso las agencias fueron creadas con potestades, funciones y caractersticas diversas. En la mayora de los casos, no obstante, las polticas de evaluacin y acreditacin estuvieron ms orientadas al problema de la calidad que al de la pertinencia. Es de notar, tambin, que pese a ser una herramienta diseada en contextos muy distintos al de Latinoamrica, en algunos pases se hizo una apropiacin por dems original y exhaustiva de la misma. Trabajo y tiempo de por medio, y ms all de las particularidades de cada caso, la puesta en prctica de la evaluacin y la acreditacin y la preocupacin por la calidad han permitido

que una especie de cultura de la evaluacin anide en casi todos los sistemas latinoamericanos; ya no se le considera una prctica ajena, impuesta o slo vinculada al financiamiento, sino una herramienta de mejoramiento de programas, carreras e instituciones (cfr. Villanueva, 2004; 2007).
Agencias de generacin y control de la informacin

Junto con las agencias de evaluacin y acreditacin, en la mayora de los pases se crearon diversas instancias de generacin y control de la informacin: oficinas de estadsticas, sistemas de relevamiento de informacin, censos, etc., junto con otras instancias de coordinacin y gestin del sistema. Si bien este tipo de insumos exista antes del perodo considerado, lo cierto es que a partir de mediados de los noventa la informacin pas a ocupar un lugar central, sea a instancias de conocer con ms profundidad la situacin de las universidades o de contar con ms datos para la aplicacin de las reformas diseadas. En Argentina se crearon la Secretara de Polticas Universitarias y el Consejo de Universidades; en Venezuela el Ministerio de Educacin Superior, entre otros casos. Brasil, que ya contaba con una densa estructura administrativa, sum otras nuevas dependencias que continuaron reproduciendo y multiplicando el entrecruzamiento entre las jurisdicciones municipales, estaduales y federales, los mbitos pblicos y los privados, caractersticos del sistema brasilero.
Fondos concursables

La asignacin de fondos extraordinarios a docentes e investigadores no es una prctica novedosa. En Amrica Latina es posible constatar, al menos desde los aos cincuenta, la existencia de organismos y agencias pblicas encargadas de financiar proyectos de investigacin,

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capacitacin, etc. Pero con el programa de reformas iniciado en los noventa los criterios de asignacin de esos fondos se vieron modificados: por un lado se crearon, tambin en este caso, algunos nuevos organismos; por otro, y ms importante, se abandon la carrera burocrtica como criterio exclusivo para la adjudicacin de los fondos y se implementaron mecanismos vinculados al Nuevo Gerenciamiento Pblico. En este sentido, comenz a priorizarse ms la cantidad de publicaciones, presentaciones, etc. vinculando el nmero con la eficiencia que los antecedentes y el prestigio anterior logrado por los investigadores. El Estado tambin ocup un lugar clave en este nuevo ordenamiento: era el que posea los fondos a distribuir, el encargado de establecer los criterios para la seleccin y quien, finalmente, decida quin los reciba. En cualquiera de los casos, el Estado segua teniendo una presencia que condicionaba la produccin de conocimientos y la actividad acadmica en general. Insuficiencia de presupuesto e incremento de la demanda de estudios superiores Otro modo de traducir la consigna de reducir el Estado fue disminuir relativamente el presupuesto estatal en reas ineficientes o en las cuales se supona que la iniciativa privada y civil poda desempearse mejor. Los sistemas universitarios mostraban tener suficientes dificultades como para adecuarse a ese anlisis:

lo que se discuta bsicamente era la rentabilidad social que se supona deba tener la educacin superior, esto es, se planteaba el interrogante sobre si lo que el Estado inverta en el sistema universitario volva de alguna manera en beneficios para la sociedad, o si ellos eran apropiados exclusivamente por los egresados universitarios. De todos modos, el anlisis no debe ser engaoso. Los datos revelan que durante los noventa se incrementaron los fondos otorgados a la educacin superior en trminos absolutos, no as en trminos relativos. Esto es, si se observa la inversin por estudiante, sta disminuy (Filmus y Miranda, 1999). La cuestin radica en que, mientras los presupuestos se mantuvieron estables o crecieron moderadamente, la matrcula se increment de manera casi exponencial. De parte de los Estados, y tal como recomendaban los organismos internacionales, la solucin para resolver ese desfasaje era lograr una gestin ms eficiente de los recursos existentes, permitir que las instituciones obtuvieran los fondos adicionales que necesitaran o directamente esperar que el crecimiento de la demanda de estudios fuera atendido a travs del mercado, es decir, a travs de instituciones privadas. Algunos datos provistos por diversos organismos permiten clarificar el cuadro que se intenta mostrar:

Cuadro 1. Crecimiento de la matrcula en la regin

1990 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador 915,817 122,993 1,566,451 249,482 487,448 74,170 265,660 173,481 1995 1,303,000 166,101 1,759,703 344,942 644,188 94,113 134,101 174,924 2000 1,724,397 278,530 2,694,324 452,177 934,085 141,929 129,125 263,902 2005 2,074,458 390,143 4,732,778 653,119 1,208,337 186,208 348,841 304,261

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Cuadro 1. Crecimiento de la matrcula en la regin (continuacin)

1990 Rep Dominicana El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Total Amrica Latina 102,069 88,118 92,044 43,117 1,252,027 39,750 52,510 28,906 564,294 371,548 513,458 6,703,442 1995 136,607 112,266 117,501 55,536 1,532,846 50,769 68,727 43,912 718,427 76,581 612,599 8,146,843 2000 284,134 115,239 158,646 87,886 2,047,895 85,113 116,887 82,265 775,248 93,744 803,980 11,269,127 2005 322,311 123,713 255,307 135,832 2,458,892 112,367 146,415 155,727 944,105 131,586 1,247,705 15,932,105

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de sistemas nacionales de estadsticas, estadsticas de IESALC y datos informados en bibliografa citada al final.

Por otra parte, tambin es de destacar el aumento en la cantidad de instituciones existente, como as tambin el progresivo avance de la educacin privada. Si bien es difcil un relevamiento exhaustivo, dado que en cada pas muchas veces las instituciones se clasifican de manera distinta, el investigador Norberto Fernndez Lamarra (2005) a partir de diversos informes nacionales, ha concluido que mientras en 1995 existan aproximadamente 812 instituciones universitarias en todo el continente, en 2003 esa cantidad llegaba a ms de 1 mil 500. Ms de la mitad de ese total de instituciones corresponde a instituciones privadas. Las consecuencias sociales de estos procesos son evidentes: en una regin donde la desigualdad e inequidad en el acceso a determinados bienes y servicios es una marca histrica, el crecimiento de la educacin privada en detrimento de la pblica ha terminado profundizando la brecha entre quienes pueden acceder a la educacin superior y quienes no. Y ello a travs de caminos perversos. Esto es, no se trata de que las universidades privadas absorban a los estudiantes de mayores ingresos y las pblicas a los ms pobres. En

varios pases de la regin, la situacin es exactamente la inversa, verbigracia, Brasil, donde el sistema de ingreso hace que los estudiantes provenientes de colegios privados se vean beneficiados para las universidades pblicas gratuitas mientras que los sectores ms humildes tienden a concurrir a las universidades privadas que son pagas. Diversificacin y diferenciacin del sistema El efecto fue en gran parte el esperado: la matrcula continu en expansin y fue, en proporcin importante, absorbida por la educacin privada. Y dicha expansin fue acompaada de un fortsimo proceso de diferenciacin institucional. Excepto en Argentina y Uruguay, donde el sistema pblico sigue siendo de gran peso, en el resto de los pases es notable la presencia actual de la educacin privada, en lo que se refiere al nmero de establecimientos, no as tanto en el nmero de estudiantes, en particular si de las estadsticas exceptuamos a Brasil, que desequilibra los datos pues en esa nacin 75 por ciento de la matrcula es absorbida por la enseanza privada.

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Cuadro 2. Instituciones de educacin superior por sectores pblico y privado y segn

niveles universitario y no universitario, para el ao 2007

Universitarias Pblicas Privadas 55 41 190 48 112 50 38 1159 29 49 31 4 27 3 0 51 0 28 7 7 127 44 1062 468 1737 Pblicas 1837

No universitarias Privadas 1490 165 83 52 3

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Mxico Panam Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

45 15 85 16 53 4 22 615 5 33 2 1 22

7 11 69

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informes nacionales y estadsticas de CINDA (2007) Educacin Superior en Iberoamrica. Informe 2007, Santiago de Chile.

El crecimiento de la matrcula y del nmero de instituciones, as como la diferenciacin del sistema provoc a su vez una diversificacin del mismo en varios sentidos: el tipo de institucin, las titulaciones ofrecidas, las modalidades de ingreso y egreso, las formas de los cursos, etc. El resultado ha sido la emergencia de un cuadro matizado y de notable dispersin en el que conviven entidades pblicas, privadas, laicas y confesionales, autnomas y dependientes, nacionales, provinciales y municipales, orientadas a la investigacin y la formacin docente, dirigidas slo a una elite o un pblico masivo, vinculadas a corporaciones, organizaciones o comunidades especficas, etc. La variedad de casos podra seguir multiplicndose (Landinelli, 2008: 155). Esto tambin era un objetivo propuesto en el programa de reformas: se entenda que el modelo universitario tradicional era demasiado rgido y con poca capacidad para responder a los requerimientos de un mercado laboral complejo, y en transformacin. Incluso, esta diversificacin se present como

un modo de contrarrestar el problema de la equidad: la universidad existente slo ofreca carreras largas y tradicionales, con fuerte orientacin hacia las profesiones liberales, en detrimento de otros ttulos. Las nuevas instituciones y titulaciones podran ofrecer sistemas ms flexibles y de mayor vinculacin con el mercado. La multiplicacin de titulaciones y modalidades de estudio es as otro rasgo caracterstico de los sistemas universitarios de los aos noventa: si bien el mundo de la educacin superior se vio enriquecido, lo cierto es que tambin sum distorsiones y confusin diversos ttulos para una misma carrera, decenas de instituciones dedicadas al mismo tipo de formacin, distinta formacin para una misma titulacin a un sistema que de por s era complejo. La diversificacin tambin se dio verticalmente: el desarrollo de los posgrados aparece como otro dato contundente de la dcada de los noventa. En este caso el estmulo provino de diversos factores, algunos vinculados con

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los mismos procesos de reforma, y otros a las tendencias que en general se comenzaban a imponer en los sistemas universitarios del mundo. Tambin influy la exigencia laboral de contar con calificaciones cada vez ms especficas y superiores. El crecimiento de las carreras de posgrado fue notable, entre otras cosas porque, excepto en Brasil, los pases de la regin no contaban con una tradicin al respecto. Durante la dcada de los noventa se dio un crecimiento exponencial de la matrcula del postgrado, el cual alcanz la cifra de 31 por ciento interanual entre 1994 y 2000, y en ese ao ha representado 4.5 por ciento del total de estudiantes superiores (535,198 estudiantes). Segn un estudio reciente, la matrcula actual de los alumnos de posgrado llega a 674,215, sobre una matrcula total de 17 millones de estudiantes. pases de Amrica Latina, 2005-2006
Pas Mxico Brasil Argentina Venezuela Per Colombia Cuba Chile Rep Dominicana Panam Uruguay Nicaragua Honduras El Salvador Surinam Belice Total Cantidad de alumnos de posgrado 183,572 125,426 89,639 68,203 59,989 56,901 38,061 26,085 8,113 6,866 3,644 3,451 2,264 1,786 116 99 674,215

Tanto la variedad de ofertas de grado titulaciones y modalidades de cursado como la ampliacin del posgrado cont con una poderosa aliada: la educacin virtual, la cual no slo potenci las posibilidades de la educacin a distancia tradicional sino que sum otras herramientas a los cursos tradicionales. Si bien Latinoamrica sufre an fuertes limitaciones en este campo bsicamente por los recursos escasos y las dificultades en el acceso a la tecnologa que caracteriza a la regin en algunos pases se han conseguido desarrollos notables. En un estudio publicado por UDUAL, Claudio Rama (2007) ha analizado no slo la situacin de los posgrados en Amrica Latina sino que ha puesto en relacin este desarrollo con los problemas de la sociedad del conocimiento. Educacin globalizada: la educacin transnacional y los intentos de integracin regional Otro argumento fuerte en que se apoyaban las recomendaciones vigentes en los noventa era la necesidad de integrar de manera ms eficiente a los sistemas educativos nacionales latinoamericanos entre s y con otros sistemas del resto del mundo. La referencia, en este caso, se apoyaba en dos argumentos: por un lado, la globalizacin como proceso inexorable que invitaba en la versin optimista ofrecida por los organismos internacionales a sumarse a un proyecto de integracin, colaboracin y complementariedad entre los sistemas educativos del mundo. Por otro lado, en algunos casos ya avanzados los aos noventa, se presentaban los acuerdos establecidos entre los pases europeos, a partir del proceso de Bolonia, para integrar y/o articular los sistemas educativos del viejo continente. Esta temtica tuvo sus respuestas, no siempre coincidentes con los orgenes de la misma. Por un lado, a partir del MERCOSUR se dio inicio a diversos acuerdos regionales que tendan a facilitar el dilogo y la integracin en temas de educacin. No obstante, el desarrollo de esta lnea se precipit con el giro poltico

Cuadro 3. Matrcula de posgrado en

Fuente: Elaboracin propia, a partir de informes presentados en Ana Lcia Gazzola, Panorama de la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe, IESALC , 2008.

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experimentado en los ltimos aos en la regin, y estos acuerdos han decantado en acciones ms concretas. Por otro lado, y vinculado ms puntualmente al tema de la globalizacin, la integracin se plante a travs de la apertura de posibilidades para la llegada de la educacin transnacional. La apertura de sedes extranjeras, el otorgamiento de dobles titulaciones, la realizacin de programas articulados, han sido algunas de las modalidades a travs de las cuales los sistemas locales se han puesto en contacto con instituciones internacionales. Tambin en este caso, la tecnologa de las comunicaciones ha potenciado estos desarrollos. El efecto de estos desarrollos no es igual en cada sistema educativo de la regin y ha dependido de la situacin del propio sistema educativo, as como de las restricciones con las que el Estado lo ha protegido o no o el nicho de demanda insatisfecho por las ofertas existentes. Silvie Didou Aupetit (2005) es una de las investigadoras que ms ha trabajado sobre estos temas, relevando la situacin de la educacin trasnancional en muchos de los pases latinoamericanos y analizando el impacto y las perspectivas que para los sistemas de educacin locales traen consigo estos desarrollos. En sntesis, algunos de los rasgos caractersticos del mundo educativo universitario de los noventa tuvieron que ver con una mayor incidencia de los organismos internacionales tanto en el financiamiento (a travs de crditos diversos) como en el diseo de las reformas. A su vez, los cambios promovidos apuntaban a desregular los sistemas, diferenciarlos y diversificarlos en su oferta acadmica y sus modos de financiamiento e incorporarlos al mundo de la educacin globalizada. La puesta en marcha de estos cambios gener situaciones contradictorias (creacin de organismos de regulacin para intentar desregular) y no siempre positivas (insuficiencia del presupuesto estatal en contextos de inequidad social); otras transformaciones todava estn en curso y sus efectos recin estn comenzado a decantar (los proyectos de integracin regional, por ejemplo).

El nuevo siglo: un nuevo horizonte para el cambio?

El cambio de siglo ha trado consigo nuevas condiciones para el mundo universitario latinoamericano; en ese cambio, las transformaciones econmicas y polticas de la regin son un dato clave. En efecto, entre 2003 y 2007 las variables econmicas de la mayor parte del continente indican un cambio favorable: aumento del producto por habitante, baja en la tasa de desempleo, mejoramiento de los salarios reales. En parte esto se debe a una demanda sostenida de materias primas por parte de los mercados externos, lo cual a su vez ha permitido que las balanzas de pago se equilibren, que se saneen las cuentas pblicas y que crezcan los ingresos fiscales. La posibilidad de cancelar pagos internacionales ha permitido una menor dependencia de los organismos financieros mundiales. Si bien estas modificaciones no alcanzan para revertir las situaciones de desigualdad y dependencia productiva y tecnolgica que an padece la regin, son un aliciente en la perspectiva futura. Por otro lado, tambin es de notar un cierto cambio en los posicionamientos polticos de los gobiernos: una recuperacin del Estado como ejecutor y no slo tutor de polticas pblicas que impulsen la economa y atiendan a su vez la problemtica social. En este sentido, la educacin superior, en particular la pblica, ha cobrado nuevamente relevancia no slo cmo formadora de recursos humanos calificados de cara al mercado sino como pieza clave para la implementacin de reformas estructurales vinculadas al desarrollo productivo de cada nacin. Hacia un nuevo modelo educativo? En primer lugar, la matrcula de educacin superior ha continuado en expansin, tanto en el mbito pblico como privado. El crecimiento del nmero de las instituciones tambin se

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ha mantenido en alza, si bien algunos de los mecanismos de evaluacin y acreditacin y la saturacin misma de la oferta han actuado como inhibidores para la creacin de nuevas instituciones. Por otro lado, en algunos pases se han puesto en marcha proyectos, impulsados por el Estado, para paliar el problema del acceso diferencial a la educacin superior. Es decir, intentar que el crecimiento de la matrcula sea un mecanismo de inclusin social. Por ejemplo, en Brasil, desde 2005 viene implementndose el programa Universidad para Todos: se trata de un programa que concede becas parciales y totales a estudiantes de bajos recursos para realizar cursos en instituciones privadas; a cambio, ofrecen a dichas instituciones exenciones impositivas. A partir de ese ao tambin se han creado diez universidades federales y 49 nuevos campus en las universidades que ya existan en el sistema. Esto permiti ofrecer ms vacantes en el sistema pblico gratuito y enfrentar el problema de las desigualdades regionales. Junto con esto se han establecido cupos de ingreso asegurado para estudiantes provenientes de la educacin media pblica y para sectores marginados tradicionalmente por cuestiones raciales y tnicas (Peixoto de Lacerda, 2008). En segundo lugar, y a instancias tambin de la nueva orientacin poltica de la mayora de los Estados latinoamericanos, los procesos de integracin regional han comenzado a tener efectos concretos en el campo de la educacin superior. Los pases integrantes del MERCOSUR desarrollaron en los ltimos aos un mecanismo experimental de acreditacin conjunta de las carreras de Agronoma, Ingeniera y Medicina, el MEXA. El resultado ha sido satisfactorio al punto de que, una vez concluido, se ha iniciado un nuevo proyecto de acreditacin conjunta que cubrir a ms cantidad de carreras, involucrar a ms agencias, evaluadores, tcnicos, etc., y funcionar de manera permanente. Se trata del proyecto ARCU-SUR.

En este caso, dos son las acciones que, iniciadas en los noventa, encuentran un efecto consistente entrada ya la dcada del 2000: la difusin de las prcticas de evaluacin y acreditacin y el marco regional como contexto para aplicarlas. Junto con esto, es de resaltar que los pases que no tenan ni leyes ni agencias especficas de evaluacin y acreditacin, poco a poco, en los ltimos aos, las han sido sancionando y creando, respectivamente, siendo los ltimos Venezuela y Per, cuyas agencias se han creado en 2008. Tambin en Centro Amrica es posible rastrear el desarrollo de proyectos de integracin; tal es el caso del Consejo Centroamericano de Acreditacin, cuyo objetivo es impulsar el mejoramiento de la calidad, la pertinencia y la integracin de la educacin superior centroamericana, y brindar apoyo para la creacin de agencias nacionales o regionales de acreditacin. Su funcin principal es conceder la acreditacin y el reconocimiento regional a los organismos de acreditacin de la calidad de la educacin superior que operen en cada pas o en la regin centroamericana. A diferencia de la dcada del noventa, en la cual la tendencia pareca ser integrarse de manera pasiva al mundo globalizado, esto es, favorecer la relacin casi de manera excluyente con los pases del primer mundo, las naciones de Amrica Latina vienen realizando importantes esfuerzos para fortalecer los acuerdos regionales y apostando a que la integracin continental puede ser el marco de polticas activas y no slo defensivas para beneficio de todos los ciudadanos. La educacin superior parece ser y debera serlo un rea clave para desarrollar estos proyectos. En tercer lugar, a la luz de los nuevos esquemas de poltica antes mencionados, el acervo de cuadros altamente calificados adquiere otra dimensin. Tal como se indic en pargrafos anteriores, el crecimiento de los posgrados debiera estar acompaado por esfuerzos interinstitucionales, as como la

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conformacin de redes que dinamicen el intercambio y la cooperacin entre estos cuadros. De este modo, a travs de los posgrados se canalizan importantes transformaciones contemporneas de la educacin superior, tales como los esquemas de formacin continua, los procesos de movilidad acadmica, la aparicin de nuevas disciplinas y, muy vinculado a este ltimo aspecto, la difusin mundial de las reglas de legitimacin acadmica. Por otra parte, ante el propsito de elevar la dotacin de personas formadas en el nivel superior, son relevantes las polticas referidas al posgrado y al fortalecimiento de la formacin y actualizacin de los formadores. Los peligros que se mantienen Si bien el panorama futuro presenta signos halageos tales como el crecimiento de la matrcula, la expansin del posgrado, la consolidacin de la cultura de la evaluacin, el mayor involucramiento del Estado en temas educativos, entre otros subsisten otros aspectos an preocupantes. En primer lugar, es preocupante la erosin del lenguaje referido a la educacin superior y su mutacin hacia un lenguaje ms economicista y de gerenciamiento pblico. En algunos sectores dirigenciales de las universidades se imponen conceptos tales como capitalismo acadmico, universidad emprendedora, base de financiamiento discrecional, entre otros. Se trata de resabios de una poca en la cual se supona que las universidades deban gestionarse con ese tipo de criterios, o bien de una nueva avanzada del neoliberalismo educativo? El sntoma est; habr que esperar para visualizar hacia dnde decanta ese modo de entender el funcionamiento de la educacin superior. Por otro lado est el avance de los propsitos econmicos implicados en el desarrollo de la educacin transnacional, que se sintetizan en la intencin de considerar a la educacin como un servicio pasible de ser incorporado a los acuerdos de la Organizacin Mundial

de Comercio. Los pases de la regin an no cuentan con suficientes mecanismos legales para contener y controlar ese avance, lo cual facilita la instalacin y difusin de instituciones y carreras provenientes del extranjero en detrimento de los sistemas locales. Por otro lado, pone en discusin la definicin misma y el sentido de la educacin: se trata de un bien pblico o es una mercanca susceptible de intercambiarse en el mercado mundial sin mayores restricciones?, por fin, educacin superior en funcin de qu proyecto poltico o de qu intereses econmicos?

Desafos a enfrentar y algunas propuestas de cambio

La educacin superior latinoamericana atraviesa un contexto an incierto en lo que hace a las definiciones polticas y las variables econmicas de la regin: si bien las declaraciones pblicas de las autoridades educativas marcan una renovacin en la agenda de problemas y los modos propuestos para resolverlos, este giro es incipiente. A su vez, las condiciones econmicas favorables deben aprovecharse de manera efectiva para traducirlas en un mejoramiento de la situacin social de las poblaciones de la regin. En este sentido, se trata de aplicar polticas que, apoyndose en el crecimiento de las economas, apunten a un desarrollo sostenible para todos los ciudadanos. La educacin superior deber ser objeto pero tambin sujeto de esas polticas de desarrollo. Las acciones referidas a la educacin superior discurren a travs de diversas variables y suponen efectos de distinto tenor. Presentaremos los desafos que, a nuestro entender, condicionan cualquier rediseo de los sistemas educativos latinoamericanos y algunos de los ejes por los cuales deberan pasar, segn nuestro entender, las transformaciones necesarias para enfrentar dichos desafos. En definitiva, se trata de pensar cmo mejoramos la situacin actual de nuestra educacin superior de cara al presente y al futuro. Tal

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como ocurre en otras reas del desarrollo humano, cualquier cambio aplicado en el contexto de la educacin debe pensarse articulando ambas variables, el presente y el futuro: en otras palabras, resolver los problemas que acusa hoy la educacin es urgente, pero las respuestas deben contemplar la sociedad del maana. An a riesgo de ser especulativas, las polticas de cambio deben plantearse a sabiendas de que sus efectos se vern de manera concreta en el mediano plazo, cuando los estudiantes de hoy sean profesionales, investigadores, docentes o simplemente y nada menos ciudadanos. La sociedad del conocimiento Desde hace aos se habla del imperio de la sociedad del conocimiento como clave para entender gran parte de las caractersticas de la poca actual. Por cierto que el conocimiento siempre ha sido fundamental en todas las etapas del desarrollo de la humanidad; pero tambin es cierto que de un tiempo a esta parte el acceso y la aplicacin de conocimiento se ha convertido en un plus decisivo a la hora de generar valor agregado en cualquier sistema productivo. A su vez, la rapidez y radicalidad de los cambios que se viven requieren el ejercicio cotidiano de determinados conocimientos y habilidades para poder enfrentarlos y adaptarse a ellos (Prez Lindo, 1998). En este contexto, la formacin superior pasa a convertirse en una variable clave ante el desafo de la sociedad del conocimiento. Cualquier proyecto de reforma educativa deber contemplar la necesidad de dotar a los estudiantes de competencias y habilidades flexibles, que puedan aplicarse y reactualizarse a lo largo de su vida y, a su vez, que los haga capaces de cubrir una demanda cada vez ms amplia y ms diversa. El desafo de la sociedad del conocimiento se despliega en varios frentes. En primer lugar, si se acepta la importancia clave que tiene la educacin superior, frente al aumento y diversificacin de la demanda y los

niveles de inequidad de la regin, la poltica de educacin superior deber asegurar mecanismos de acceso amplios, que mejoren la articulacin entre los niveles educativos y que a su vez reviertan los ndices de desercin y prolongacin de los estudios. En Amrica Latina, por cada 11 estudiantes slo uno egresa; en los pases desarrollados la relacin es de 4 a 1. Es necesario poder atender la diversidad de perfiles sociales y condiciones a partir de las cuales los estudiantes acceden o no a la educacin superior. En segundo lugar, la sociedad del conocimiento trae consigo la idea de la educacin permanente, lo que supone que la educacin es una preparacin para la vida. Esto, a su vez, reconoce que la capacidad de aprender es infinita, que no se desarrolla slo en las instituciones formales ni en determinados ciclos, y que si las caractersticas de los oficios y profesiones se modifican constantemente, su ejercicio requiere una constante capacitacin. En este sentido, es necesario aplicar polticas que fortalezcan una visin integral de la educacin y que, al mismo tiempo, se presenten con una relativa flexibilidad y apertura para poder incorporar cambios en contenidos y prcticas educativas. La capacitacin permanente de los educadores y formadores tambin es imprescindible. En tercer lugar, la promocin de acuerdos regionales que atiendan a la integracin de la regin puede no slo colaborar en el mejoramiento de las propuestas anteriores sino tambin fortalecer otros aspectos del sistema educativo de cada pas y de la regin en general. Esta integracin puede facilitar una complementariedad que permita un mejor aprovechamiento de los recursos existentes, que estimule la movilidad y la articulacin, sea a travs del reconocimiento de ttulos y estudios, o del desarrollo conjunto de mecanismos de evaluacin y/o acreditacin, y de la realizacin mancomunada de proyectos cientficos. Esto ltimo permitir a su vez el resguardo de los recursos ms calificados.

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El desafo de las nuevas tecnologas El avance en el empleo de tecnologas diversas, en particular las referidas a la informacin y la comunicacin digital, es un dato clave del mundo actual y el impacto de estos desarrollos en la educacin es y ser fundamental. Los sistemas educativos latinoamericanos se enfrentan a este contexto con obstculos financieros y tecnolgicos que les impiden equiparse adecuadamente, pero tambin sociales que implican que no todos los ciudadanos podrn acceder a la nueva tecnologa (Tedesco, 2000). Como referencia podra considerarse que mientras en Estados Unidos la inversin en nuevas tecnologas representa 5.25 por ciento de su PBI, y en Europa el 2.4 por ciento, en Amrica Latina esa inversin representa slo 1.38 por ciento (Duriez Gonzlez, 2007: 6). Por otro lado, las dificultades tecnolgicas son an notables: los costos de conexin, la velocidad a la cual se trasmiten los datos, el equipamiento de los usuarios y las instituciones estn por dems rezagados con respecto a los pases desarrollados. Otro dato preocupante de la regin es la brecha que se ha abierto entre algunos pases en los que se han logrado algunos desarrollos importantes en cuanto a la conectividad y otros en los cuales el problema es la imposibilidad de contar con equipos bsicos. En este sentido, la educacin virtual puede ser una herramienta de mucha utilidad para la integracin y la inclusin siempre y cuando puedan superarse esas brechas econmicas, tecnolgicas y sociales. Tambin en este caso, una integracin que maximice los esfuerzos en pos del desarrollo tecnolgico aplicado a la educacin, deber ser una posibilidad a explorar y explotar. En este punto, la conclusin es similar a la que se arrib en el tem anterior: la integracin regional y las polticas de convergencia podrn facilitar un mejor aprovechamiento de los recursos y, en definitiva, comenzar a superar el rezago en el que se encuentra la inversin tecnolgica en el continente. Junto con esto, deber iniciarse una profunda reflexin sobre las implicancias didcticas y

pedaggicas involucradas en esta modalidad educativa. Si bien corresponde a un debate mucho ms amplio que no nos compete en las pginas de este trabajo, no podemos dejar de sealar que no siempre ms tecnologa es sinnimo de mejor educacin y que la incorporacin de nuevos recursos tecnolgicos no siempre significa un mejoramiento en el modelo de enseanza-aprendizaje La organizacin de las instituciones de educacin superior La matrcula y la cantidad de instituciones ha continuado en expansin en los ltimos aos; junto con ese crecimiento se ha dado tambin un aumento de la inversin pblica y privada. Sin caer en el discurso eficientista imperante en los aos noventa, lo cierto es que un sistema que est en expansin en todas sus dimensiones, requiere necesariamente de una buena organizacin y gestin. En este caso, no se trata slo de aprovechar mejor los recursos sino, ms importante an, poder cumplir con la funcin y el compromiso social que les compete a las instituciones. En efecto, tal como se indic en apartados anteriores, las reformas de los aos noventa tambin intentaron reorganizar el funcionamiento de las universidades, pero su resultado no siempre fue el esperado. De hecho, las instituciones siguen acusando importantes problemas en su gestin y gobernabilidad como as tambin en lo que hace a su relacin siempre puesta en cuestin con la sociedad. En este sentido, es necesario poner en prctica planes que permitan superar los obstculos de la gestin de las instituciones de educacin superior y, a su vez, fortalecer la coordinacin de los esfuerzos llevados a cabo por entidades diversas relacionadas con la educacin superior Las tensiones del mundo globalizado Tal vez ms que en otras coyunturas, la educacin superior latinoamericana deber proyectarse y disear sus planes de reforma articulando tres variables de dimensiones distintas

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y que implican condicionantes y necesidades diversas: lo local, lo regional y lo global. En primer lugar, es evidente que las polticas que rigen a cualquier sistema de educacin se definen en el marco local: y as debe ser. Cada sistema de educacin superior debera, ante todo, desarrollarse de cara a su sociedad y a las necesidades ms acuciantes de su pueblo. No obstante, ms all del riesgo de terminar creando un sistema aislado, la posibilidad de integrarse en el nivel regional es tanto un desafo como una oportunidad. Desafo porque siempre est el riesgo de quedar bajo la sombra de otro sistema ms consolidado; pero tal como hemos planteado para las cuestiones anteriores, tambin abre la posibilidad de maximizar recursos, mejorar los sistemas y fortalecer la regin frente a otras regiones. Aqu entra la tercera variable: hace tiempo que nuestro continente sabe que la globalizacin no fue pensada en funcin de las necesidades y condiciones latinoamericanas y que, por otra parte, se trata de un proceso que avanza inexorablemente, tal como lo demuestra dramticamente la crisis econmica mundial que se desat a fines de 2008. Una regin fortalecida y autocentrada puede participar de esa integracin mundial en mejores condiciones que cada pas por separado. En este sentido, la existencia de redes y asociaciones constituye un buen punto de apoyo para desplegar los esfuerzos de convergencia regional. En este caso se trata, adems, de utilizar esos mecanismos para compartir e intercambiar experiencias, conocimientos y propuestas que pueden adaptarse luego a las necesidades de cada sistema en particular. Por otro lado, sera importante obtener de los

organismos internacionales un apoyo ms concreto y directo que respalde el fortalecimiento de la educacin superior de la regin, atendiendo a las especificidades propias sin interferir con recetas que, con ropaje universal, esconden los intereses de los pases ms poderosos. Por ltimo, es urgente revisar los marcos jurdicos internacionales referidos a la educacin superior. Los cambios que hemos estado enumerando, como as tambin la necesidad de dotar a los sistemas educativos de herramientas normativas, requieren un intenso trabajo sobre esta materia. La educacin transnacional, las modalidades virtuales o el reconocimiento mutuo de titulaciones son temas centrales que debern ser considerados a la hora de los tratados internacionales.

Reflexin final
Nuestra exposicin intent resear algunas de las transformaciones ms destacadas de los aos noventa, los cambios iniciados a comienzos del siglo XXI y los desafos que condicionan a los sistemas educativos de la regin. Hemos presentado, adems, algunas de las acciones que, segn nuestra opinin, permitiran enfrentar esos desafos. Los efectos de los cambios educativos son, en general, visibles en el mediano o largo plazo; por eso cualquier reforma planteada hoy debe tener como horizonte un futuro lejano. Por otro lado, esos efectos se corporizan en la sociedad misma, de ah que ningn cambio puede pensarse de manera aislada de las variables sociales, polticas y econmicas de la regin.

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Referencias
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