26/1/2014

Origens do Orçamento — Portal da Câmara dos Deputados

Orçamento Brasil

Origens do Orçamento
Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Brasília, setembro de 2004. Apesar de existirem referências mais antigas na história da humanidade sobre a limitação do poder de tributar, como, por exemplo, as encontradas no Código de Manu e no Pentateuco, as raízes do orçamento, como instituto, se situam na Idade Média.

Península Ibérica
A origem dos orçamentos está ligada à origem do poder de tributar e este, segundo Aliomar Baleeiro(1) tem berço na chamada "cúria régia" dos povos europeus. Tratava-se de um conselho de nobres e sacerdotes que assistiam o monarca em certas resoluções importantes de interesse coletivo. A tributação era um dos assuntos relevantes. Quando os representantes do comércio e dos ofícios do povo das cidades se juntaram aos do clero e da aristocracia, a "cúria régia" transformou-se em "Corte", isto é, uma grande assembléia de classes que examinava a concessão de tributos extraordinários solicitados pela coroa em certas emergências ou para outras decisões políticas. O primeiro documento relacionado às finanças públicas data de março de 1091. Afonso VI, monarca espanhol, notifica a cobrança de um tributo extraordinário e alude o consentimento dos que vão pagá-lo. Outros escritores fixam nas Cortes reais do período de unificação da Espanha e Portugal (1188) o início do solene reconhecimento de que os impostos deveriam ser votados pelos delegados de contribuintes. Deu-se ao imposto seu caráter de prestação pública, se bem que, no inicio, apenas para as necessidades extremas do reino - geralmente guerras.

Inglaterra
Outros estudiosos(2) consideram que o embrião do orçamento público surgiu na Inglaterra medieval, em 15 de junho de 1215, quando foi assinada e divulgada a Magna Charta Baronorum (Magna Carta) pelo Rei João Sem Terra (King John Lackland), devido às pressões realizadas pelos barões feudais, principais integrantes do Common Council (Conselho Comum), que buscavam limitar o poder de tributar do rei. O artigo 12 determinava que: "Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim deverão ser de valor razoável." Esse documento é considerado o embrião do orçamento público. Mesmo não envolvendo a despesa pública, este artigo estabeleceu a primeira forma de controle do "Parlamento" sobre a monarquia absolutista, ou seja, o princípio tributário do consentimento. É o ponto de partida para novas reivindicações e direitos. Como até hoje podemos verificar, esse tipo de controle representativo por parte do parlamento sobre os governos gera conflitos. Naquela época, na qual o absolutismo dominava, a coroa britânica não podia ser diferente. Como resultado, o controle do Parlamento gerou um sério conflito com o rei Carlos I. Reclamando em prol do princípio do consentimento e contra a
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verificou-se que era necessário controlar a aplicação dos recursos públicos e não apenas autorizar sua cobrança. Observe-se que até hoje dizemos: "abrir o orçamento". os lordes espirituais e temporais e os comuns humildemente imploram a Vossa Majestade que. a publicação anual do relatório detalhado das finanças. quando passaram a ser anualmente organizadas na chamada "Lista Civil" e aprovadas pelo Parlamento: "Todo subsídio (tributo) será cobrado anualmente pelo Parlamento e a cobrança de impostos para uso da Coroa. habitual dizer: O Chanceler foi ao Parlamento e opened his budget. o Parlamento autorizou impostos pretendidos por Carlos II. A partir de 1822.leg. por sua vez. daí. manifestado por ato do Parlamento. aprova o pedido do Governo em globo. que significa bolsa pequena. Ao longo do tempo. seja preciso criar novos impostos ou agravar os existentes. A partir de então. foi aprovado pela Câmara dos Comuns a Consolidated Fund Act (Lei do Fundo Consolidado). a partir de 1802." Como resultado. empréstimo ou caridade. o Chanceler do Erário (Ministro da Fazenda) passou a apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa de cada exercício. na Inglaterra. a partir de agora.html 2/5 . O item VIII deste documento previa que: "Por todas estas razões. que reafirmou o princípio da Magna Carta. Em 1688 surgiu um novo conflito entre o Rei Carlos II e o Parlamento inglês. quando há excedente. ninguém seja obrigado a contribuir com qualquer dádiva. o Parlamento baixou em 1689 a Bill of Rigths (Declaração de Direitos) que." Estabeleceu-se. segundo o qual." Em 1787. para obtê-los.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/origens. a título de prerrogativa. O Rei foi derrotado. para ser legítimo. dispondo sobre os direitos dos senhores feudais. Alguns autores vêem a Lei do Fundo Consolidado como a primeira lei que tratou de matéria orçamentária como hoje se entende. sem consentimento comum da Lei do Parlamento. Os papéis ficavam numa maleta de couro chamada budget. o mesmo possibilitou a contabilização dos fundos públicos e. chamado de "Revolução Gloriosa". isto é. Entretanto. Segundo Arizio de Viana. Burkhead considera que essa data marca o início do orçamento. a separação entre as finanças da Coroa e as finanças do Reino (Estado). não o discutia. o tributo teria que ser consentido pelo Parlamento. ainda que. também. para ver se há impostos desnecessários e que devam ser abandonados. condenado e decapitado. o Parlamento britânico baixou a Petition of Rights (Petição de Direitos). da cidade de Londres e da Justiça. quando a receita do fundo excede as despesas. torna-se possível discutir esse excedente. representou um avanço significativo nas finanças públicas inglesas: "Certo número de impostos existem na Inglaterra para atender certos serviços de caráter permanente.camara. instalou-se uma luta interna. é ilegal. mas essa discussão nunca se verifica. Como conseqüência. pois os serviços administrativos crescem e o Governo é sempre obrigado a pedir maiores verbas e. ou pagar imposto. então." O Fundo Consolidado estabelecia tributos fixos para a manutenção da máquina administrativa do Governo e a autorização legislativa para criação de novos tributos quando necessária a expansão da atuação estatal. http://www2. firmou-se a idéia de que os impostos só seriam justificáveis à vista das despesas que por eles viéssem a ser financiadas. da igreja. durante a guerra da Inglaterra contra os holandeses. anualmente o Parlamento inglês não discute a legitimidade desses impostos nem dessas despesas. A origem dessa palavra é latina: bulga. Tornou-se. Essa palavra vem do francês antigo bougette.26/1/2014 Origens do Orçamento — Portal da Câmara dos Deputados imposição de um empréstimo compulsório pelo rei. determinava que: "A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação. sem o consentimento de todos. De acordo com Burkhead(3). plenamente desenvolvido. diminutivo de bouge: pasta de couro. estabelecendo claramente as finalidades a que se destinavam os tributos arrecadados. O Parlamento aprovava de forma global o "orçamento". empréstimo ou benevolência e a pagar qualquer taxa ou imposto. a aprovação dos recursos solicitados. sem autorização do Parlamento e por um período mais longo ou por modo diferente do que tenha sido autorizado pelo Parlamento.

html 3/5 .camara.leg. votação do orçamento antes do início do exercício. autoritário. segundo. sem controlar o detalhamento das dotações. A burguesia. realmente. o orçamento deve ter todas as previsões financeiras para o exercício (universalidade). hoje consideradas básicas: anualidade do orçamento. A determinação do teto das despesas era considerada a mais grave responsabilidade do Gabinete em relação ao Orçamento. França Assim como no caso inglês. pela Revolução Francesa de 1789. mesmo antes da implantação da Câmara dos Comuns. Há todavia. outrossim. que era uma espécie de comissão da Câmara dos Comuns. bem como controlar a execução do orçamento. O programa do Executivo era apresentado e defendido perante os Comuns (Parlamento). Na época. permitiu a "gabela" (do francês. na França a instituição orçamentária surgiu posteriormente à adoção do princípio do consentimento popular do imposto. autografado. Uma outra Assembléia. porém. Em 1313. o controle representativo sobre a criação de impostos não foi respeitado. aprovar. em 1377. Os Estados Gerais de Champagne. que eram a minoria. uma espécie de assembléia formada por representantes da nobreza. Como conseqüência. queria liberdade de comércio e abolição dos privilégios. se beneficiavam de privilégios consideráveis. decretando a "Lei Financeira Anual". concedeu a taille (imposto sobre aqueles que não faziam parte da nobreza) para manutenção do exército. que a origem dos parlamentos está estreitamente ligada às finanças públicas. autografado na Revolução Francesa. Durante o século XIX. alguns antecedentes notáveis. isso significaria a queda do Gabinete e a necessidade da formação de um novo governo. o Rei Luís XVI detinha o poder absoluto. em 1382. nos chamados Estados Provinciais. do clero e do povo. por difundir a instituição orçamentária para outros países. Sua trajetória tornou-se importante pelo menos em dois aspectos: primeiro. Por outro lado. péssimas colheitas e aumentos de preços. as funções executivas da Coroa foram transferidas para o Gabinete. Com o tempo. A compreensão dessa história demonstra. e http://www2. o sistema orçamentário francês ajudou a consolidar algumas regras (princípios) orçamentários.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/origens. A partir de 1831. estudiosos reconhecem que o consentimento popular do imposto foi. gabelle: imposto sobre o sal) e outros impostos sobre vendas. juntamente com as dificuldades financeiras vividas pela monarquia francesa. que dominava totalmente as atividades comerciais e industriais. No período napoleônico. em 1815. que podiam aprovar reduções nas despesas ou solicitar fórmulas alternativas sem que isso significasse moção (abalo) de desconfiança em relação ao gabinete. recusaram os impostos solicitados. Se. Posteriormente. era de o Executivo ter a prerrogativa de responsabilidade pelas finanças do Estado. a Assembléia Nacional começou a participar do processo orçamentário. Os nobres. o controle parlamentar sobre o orçamento passou a ser completo. de fato. a Câmara dos Comuns propusesse aumento de despesas. o Legislativo passou a ter a competência de autorizar a cobrança de tributos. aumentavam o descontentamento geral. por delinear a natureza técnica e jurídica desse instrumento e. ocorria um aumento constante do déficit do Estado e decorrente necessidade de imposição de novos tributos. Com a restauração. o orçamento inglês tornou-se um importante instrumento da política econômica e financeira do Estado. De acordo com Burkhead. inicialmente. Entretanto.26/1/2014 Origens do Orçamento — Portal da Câmara dos Deputados A regra geral. reduzir ou rejeitar a despesa proposta.

Esse aspecto passou a ser valorizado dentro da própria Câmara dos Representantes que. em 1919. o Congresso repassou ao recém criado Departamento do Tesouro a responsabilidade de preparar e relatar as estimativas das receitas e despesas públicas. o presidente encaminhou ao Congresso relatório da comissão e recomendou a adoção de um verdadeiro e novo orçamento nacional: ". "um documento de ação para o Congresso. o presidente Taft designou a "Comissão de Economia e Eficiência" que objetivava realizar estudos e modernizar a administração federal.e a falta de respaldo político .. a questão das finanças públicas contribuiu. designou comissão para estudar o assunto. Estados Unidos Historicamente. não havia uma nítida separação das funções legislativas e executivas em matéria financeira. em decorrência. Em 1910. na formação das modernas http://www2. a cobrança de impostos pelo Parlamento inglês à revelia de qualquer legitimação popular foi a gota d’água para o início do processo de independência americano. e muito. "A fim de que possa pensar com clareza sobre o problema de sua responsabilidade.leg." . um instrumento de controle e de administração para o Chefe do Executivo e base para fazer funcionar departamentos e órgãos" .. havia oito comissões na Câmara dos Representantes e oito no Senado. politicamente interessados em manter ascendência sobre o Executivo na aplicação dos recursos públicos. considera-se que a independência americana decorreu também. consolidava os programas setoriais e possibilitava uma visão de conjunto das finanças do Estado. O Secretário do Tesouro.html 4/5 . Definitivamente. criar tributos e tomar empréstimos foi concedida pela Constituição ao Congresso.um plano em que o Presidente e o Congresso possam cooperar . na afirmação dos parlamentos frente aos poderes absolutistas e. As conclusões foram no sentido da adoção do orçamento elaborado pelo Executivo.camara. Nesse mesmo ano. a Comissão dos Meios e Recursos perdeu sua função centralizadora e começou a dividir com outras comissões a autoridade sobre os créditos de despesa. desperdícios e corrupção nas finanças americanas. Ou seja. do descontentamento dos colonos em face da cobrança de tributos pela metrópole inglesa. a autorização para orçar gastos. para ser cumprido." Os argumentos da comissão ... Iniciou-se um processo de desorganização. o administrador precisa ter diante de si dados que reflitam resultados. A crescente mudança no papel do Estado e sua progressiva complexidade exigiam da máquina administrativa a adoção de métodos e processos cada vez mais sofisticados e ágeis.26/1/2014 Origens do Orçamento — Portal da Câmara dos Deputados não vinculação de itens de receita a despesas específicas (não afetação das receitas). A Comissão dos Meios e Recursos fazia o papel de órgão de planejamento..br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/origens. a Câmara dos Representantes designou uma "Comissão de Meios e Recursos" que passou a assumir forte controle sobre as finanças do governo. A partir de 1802. Por volta de 1865. Em 1789.o primeiro.. Caso semelhante aconteceu no Brasil colonial (Inconfidência Mineira). ao lado da apresentação de seu relatório anual. Em 1885. dando-lhe uma lei que lhe caberá cumprir. em 1921.não foram suficientes para vencer os congressistas. submetia ao Congresso o levantamento preliminar das necessidades de despesas das diversas unidades que compunham o governo. sob a denominação "Lei de Orçamento e Contabilidade" (Budget and Accounting Act). entre outros fatores (maturidade política e independência econômica). Em 1912. Nos primeiros anos de República.medir a qualidade e a quantidade em termos de custo e eficiência. apresentando ao Congresso e ao País um programa administrativo de trabalho claramente expresso... proposta aprovada neste mesmo ano pela Câmara e transformada em lei. o segundo.

Aliomar. ajudaram a desenhar as relações entre cidadãos e seus governantes. os senadores. a Revolta Farroupilha. em 1720. ora resolvidas com armas. deputados estaduais e vereadores de hoje ficam investidos da responsabilidade histórica de manter as conquistas obtidas.Viana. Jesse. Brasil A Revolta de Felipe dos Santos.leg. Notas: 1. no Brasil. são exemplos que marcaram. em 1820. iniciou-se a organização das finanças públicas. gerou a necessidade de se criar o Erário Público (Tesouro) em 1808.Balleeiro. Com a vinda de D. Orçamento Brasileiro 3 . Orçamento Público http://www2.camara. entre outros. Interpondo-se entre estes.Burkhead. em 1789.html 5/5 . As revoltas. em 1896. deputados federais.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/origens. revoluções e disputas. o descontentamento dos cidadãos em relação à cobrança de impostos sem o respeito aos princípios da legalidade e do consentimento. a Revolta do Quebra-Quilo. Uma Introdução à Ciência das Finanças e à Política Fiscal 2 .26/1/2014 Origens do Orçamento — Portal da Câmara dos Deputados democracias representativas. Arizio de. João VI. A abertura dos portos. ora com votos. a Inconfidência Mineira. com a conseqüente criação de tributos aduaneiros.