Basura en El Limbo

La Basura en el Limbo:
Desempeo de Gobiernos Locales y Participacin Privada en el Manejo de Residuos Urbanos
Mxico, 2003
Comisin Mexicana de Infraestructura Ambiental
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana
Gabriel Quadri de la Torre Gnther Wehenpohl
Centro de Polticas Pblicas para el Desarrollo Sustentable Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) Sistemas de Ingeniera y Control Ambiental Comisin Mexicana de Infraestructura Ambiental Comisin Mexicana de Infraestructura Ambiental
Jorge Snchez Gmez
Alejandra Lpez Villalobos
Alejandro Nyssen Ocaranza
Primera edicin: noviembre de 2003 4,000 ejemplares GTZ Proyecto de Apoyo a la Gestin de Residuos Slidos en el Estado de Mxico Correo electrnico: segem-gtz@gtz.org.mx Impreso y hecho en Mxico
LA BASURA EN EL LIMBO: DESEMPEO DE GOBIERNOS LOCALES Y PARTICIPACIN PRIVADA EN EL MANEJO DE RESIDUOS URBANOS
AGENCIA DE COOPERACIN TCNICA ALEMANA (GTZ)

La Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, que pertenece al Gobierno Federal Alemn, es una empresa con presencia mundial en el campo de la cooperacin tcnica al desarrollo. Trabaja en pro del objetivo de contribuir positivamente al desarrollo poltico, econmico, ecolgico y social sostenible de los pases en desarrollo y en proceso de reformas y mejorar, as, las condiciones de vida y las perspectivas de la poblacin. La GTZ es una empresa de derecho privado fundada en 1975. Su principal comitente es el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ). Adems, acta tambin por encargo de otros Ministerios Federales, de Gobiernos de otros pases, de comitentes internacionales como la Comisin Europea, Naciones Unidas o el Banco Mundial, as como de empresas del sector privado. Es una empresa de utilidad pblica; los beneficios obtenidos son utilizados exclusivamente para proyectos propios de cooperacin al desarrollo. La empresa ocupa a ms de 10,000 personas en ms de 130 pases de frica, Asia, Amrica Latina, en los pases en proceso de reformas de Europa Oriental y en los nuevos Estados Independientes; de estas personas, aproximadamente 8,500 son miembros del personal local (personal nacional). La GTZ est representada con agencias propias en 63 pases. Alrededor de 1,000 personas trabajan en la Central de Eschborn, cerca de Francfort del Meno. La cooperacin entre los gobiernos de los Estados Unidos Mexicanos y el gobierno federal Alemn posee una historia de ms de 20 aos, siendo en esta la proteccin al medio ambiente el aspecto prioritario. Para mayor informacin sobre los proyectos en Mxico por favor dirjase a la pgina Web www.gtz.org.mx para informaciones generales e internacionales: www.gtz.de.
II
COMISIN MEXICANA DE INFRAESTRUCTURA AMBIENTAL (COMIA)

La Comisin Mexicana de Infraestructura Ambiental (COMIA) fue creada con el objeto de llevar a cabo acciones tendientes a la promocin y desarrollo de infraestructura ambiental en Mxico. Est integrada por funcionarios pblicos con competencias en el ramo, destacadas empresas, miembros de diversas cmaras empresariales, instituciones acadmicas, organizaciones sociales y asociaciones con experiencia reconocida en materia de tratamiento de aguas residuales, manejo de residuos urbanos, industriales y hospitalarios, y energas renovables, entre otros aspectos relevantes, que constituyen al sector de infraestructura ambiental. Es sabido, hoy en da, que los acervos de infraestructura ambiental en los pases estn relacionados con sus niveles de desarrollo al igual que con el dinamismo de su economa y con su competitividad. No menos importante es la existencia de una poltica eficaz y de un marco regulatorio estable que ofrezca certidumbre a largo plazo a los inversionistas participantes en proyectos ambientales. Mxico presenta grandes rezagos en estos aspectos y requiere cubrir su dficit de manera expedita con el fin de garantizar no slo el xito de sus polticas ambientales sino la viabilidad a largo plazo del desarrollo econmico. En este contexto la COMIA participa de manera activa en la elaboracin de instrumentos que permitan la identificacin de oportunidades para la construccin y operacin de infraestructura ambiental.
III
IV
CONTENIDO
I. II. INTRODUCCIN Y PERSPECTIVA GENERAL ................................................. GENERACIN DE RESIDUOS............................................................................ 1. Factores que influyen en la generacin y composicin de los residuos slidos urbanos............................................................................................ 1.1 Niveles de ingreso y propensin a consumir ....................................... 1.2 Patrones de consumo.......................................................................... 1.3 Poblacin y crecimiento demogrfico .................................................. 1.4 Nivel de urbanizacin .......................................................................... 1.5 Estructura por edades ......................................................................... 1.6 Estructura econmica........................................................... ............... 2. III. Generacin y composicin de residuos slidos urbanos en Mxico ............ 3 9
9 9 12 13 14 15 16 16 23 27 27 27 28 31 31 31 32 32
GESTION DE LOS RESIDUOS URBANOS .......................................................
IV. MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS ................................................................. 1. 2. Recoleccin ................................................................................................. Opciones de tratamiento .............................................................................. 2.1 Reciclaje .............................................................................................. 2.2 Aprovechamiento energtico ............................................................... 2.3 Elaboracin de compostas .................................................................. 2.4 Incineracin ......................................................................................... 2.5 Formulacin de combustibles alternos ................................................ 2.6 Otras alternativas ................................................................................
3.
Disposicin final ........................................................................................... 3.1 Relleno sanitario tradicional ................................................................. 3.2 Relleno seco, pretratamiento de alta compactacin ............................ 3.3 Tratamiento mecnico-biolgico .......................................................... 3.4 Relleno sanitario manual...................................................................... 3.5 Relleno sanitario acelerado.................................................................. 3.6 Recuperacin de biogs ......................................................................
32 33 33 33 34 34 35 35 37 43 43 44 47 47 50
4. 5. V.
Experiencias internacionales ....................................................................... Criterios ambientales en el manejo de residuos ..........................................
PROBLEMTICA SOCIAL .................................................................................. 1. 2. Pepenadores................................................................................................ La industria del reciclaje y su problemtica fiscal ........................................
VI. MANEJO DE LOS RESIDUOS SLIDOS EN MEXICO...................................... 1. 2. Competencias y atribuciones ....................................................................... Obstculos y problemas...............................................................................
VII. EVALUACIN DEL DESEMPEO MUNICIPAL EN EL MANEJO DE LOS RESIDUOS URBANOS........................................................................................ VIII. NECESIDADES DE INVERSIN......................................................................... IX. NECESIDADES JURDICAS, INSTITUCIONALES Y DE POLTICA PBLICA.............................................................................................................. X. PARTICIPACIN PRIVADA EN EL MANEJO DE LOS RESIDUOS URBANOS ........................................................................................................... 1. 2. Ventajas ....................................................................................................... Modalidades de participacin privada en el manejo de residuos.................
55 69
75
83 83 86
VI
XI. BUENAS PRCTICAS MUNICIPALES............................................................... 1. 2. 3. 4. Convenios de vinculacin con universidades, organismo gremiales y profesionales reconocidos ........................................................................... Diagnstico y documentacin profesional de los problemas locales ........... Reglamentacin adecuada para la prestacin de servicios pblicos ambientales.................................................................................................. Programa municipal de largo plazo de desarrollo de infraestructura ambiental y prestacin de servicios pblicos ambientales, con metas verificables. .................................................................................................. Inventario de paquetes y apoyos financieros............................................... Inventario analtico de tecnologas disponibles............................................ Esquemas realistas de repago con sustento local, previstos en los sistemas de presupuestacin....................................................................... Creacin de organismos operadores con permanencia y estabilidad.......... Esquemas transparentes de licitacin, concesin, contratacin y operacin para la inclusin eficiente del sector privado, con visin tcnica, econmica y social de largo plazo..................................................
91
91 91 92
92 92 92 93 93
5. 6. 7. 8. 9.
93 93 94 94 97
10. Esquemas de escrutinio y de participacin pblica con indicadores de desempeo .................................................................................................. 11. Profesionalizacin del sector pblico ........................................................... 12. Esquemas de comunicacin y de relacin con la sociedad ......................... XII. BIBLIOGRAFA....................................................................................................
VII
LISTA DE ABREVIACIONES
CENICA COMIA GTZ Centro Nacional de Investigacin en Ciencias Ambientales. Comisin Mexicana de Infraestructura Ambiental Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH) Instituto Nacional de Ecologa Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica Secretara de Desarrollo Social Secretara de Ecologa del Gobierno del Estado de Mxico Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
INE INEGI SEDESOL SEGEM SEMARNAT
VIII
I. INTRODUCCIN Y PERSPECTIVA GENERAL

Lo que llamamos basura es un componente emblemtico de las preocupaciones ambientales ms cotidianas de personas y familias. Con frecuencia representa el primer contacto de las poblaciones urbanas con el tema, e incluso, sobre ella se manifiestan a menudo los compromisos ms bsicos a favor de responsabilidades colectivas. La basura es la excrescencia ms inmediata de nuestros estilos de consumo, por lo tanto, es, recurrentemente, argumento utilizado por diversas opiniones polticas para cuestionar a la sociedad abierta y liberal que en buena parte se asocia a un ubicuo hedonismo individualista. La basura es, esencialmente, el balance fsico final de una compleja cadena de preferencias y de decisiones tomadas por consumidores constreidos slo por su presupuesto y por su capacidad de ingerir, de usar y de disfrutar cosas materiales. Hasta ahora, su cantidad es reflejo de la abundancia econmica, de la cultura y del nmero de personas que integran a un grupo social o que viven en un espacio determinado. Dicho tcnicamente, la cantidad de basura generada es funcin directa del tamao, tasa de crecimiento y nivel de ingreso de la poblacin, de los patrones de consumo, del tipo y cantidad de los recursos econmicos y tecnolgicos con que se cuente para manejarla, reciclarla, tratarla y aprovecharla, as como de las capacidades de gestin institucional y/o de su nivel de eficiencia. El hecho de que a los materiales que conforman la basura se les considere como tal, resulta de una circunstancia econmica evidente: el costo marginal privado por deshacerse de ella en espacios pblicos es despreciable (a excepcin de pases donde se aplica el orden jurdico de manera estricta) y el beneficio privado es alto, mientras que los costos sociales por una disposicin inadecuada son mucho ms elevados y los beneficios sociales son menores o de plano negativos debido al impacto escnico y ambiental que causa el mal manejo de la basura. Puede decirse, adems, que el aseo urbano que implica el manejo adecuado de la basura es un bien pblico, en la medida en que todos se benefician en distinta forma, aunque no hayan contribuido a ello. Dicho de otra manera, el aseo urbano no es rentable para ninguna empresa o individuo que desee emprenderlo de manera autnoma y descoordinada de los dems; siempre se requerir de un proceso de accin colectiva emprendida por comunidades organizadas o por el Estado. En este ltimo caso sera a travs de cobrar impuestos para financiar y operar la infraestructura y los sistemas de recoleccin, transporte y transferencia, reciclaje, tratamiento y disposicin final que podrn ser llevados a cabo por las propias instancias de los gobiernos locales o a travs de contratos o concesiones a empresas privadas u a otras personas morales.
Como sabemos, en un contexto de bienes pblicos,1 como el antes descrito, y dada una conducta racional en las personas, stas tendern a deshacerse de la basura de la forma ms expedita y a evitar su exposicin a impactos visuales, malos olores producto de la descomposicin de los materiales, proliferacin de fauna nociva, etc., al menor costo (individual o privado) posible. Es obvio que al generalizarse estas conductas, y una vez que se rebasan ciertas escalas o umbrales cuantitativos se desencadenan problemas colectivos ms o menos graves de tipo econmico, social, ambiental y urbano. Al igual que en casi cualquier problema ambiental, la basura encarna un conflicto entre la racionalidad y el beneficio individual y los intereses y el bienestar colectivo. Lgicamente, resolverlo exige de tres ingredientes que pueden aplicarse en distintas dosis y combinaciones. El primero son reglas impuestas por un agente externo (como el Estado) o decididas colectivamente y cuya observancia pueda hacerse obligatoria. El segundo es la cooperacin de las personas a travs de ajustar de manera voluntaria y coordinada sus conductas relacionadas con la basura (en donde existe el riesgo de que, ante la posibilidad de obtener beneficios particulares, ciertos individuos decidan no cooperar, lo que frecuentemente hace inviable esta modalidad de accin colectiva). El tercero, es la creacin de contextos jurdicos, institucionales y contractuales que permitan el surgimiento y operacin de servicios comerciales y de mercados de subproductos, en los que todos los individuos cubran de alguna forma el costo de llevarse la basura fuera de su alcance visual y de disponer de ella de manera econmica, social y ambientalmente aceptable. Debe tenerse presente que, aunque no sea siempre explcito, deshacerse de la basura tiene un costo. Este costo puede ser asumido de manera colectiva y sin vnculo alguno con las responsabilidades individuales en la creacin del problema. Eso sucede cuando prevalece una disposicin inadecuada de basura en calles, barrancas, carreteras, predios no vigilados y tiraderos no controlados, o cuando el Estado se hace cargo de los costos de recoleccin, tratamiento, transporte y disposicin final utilizando presupuestos financiados con los impuestos generales. Opcionalmente, el costo del manejo adecuado de los residuos puede ser sufragado de manera directa y de forma proporcional por quienes los producen, a partir de disposiciones jurdicas que obliguen a pagar de acuerdo a la cantidad y tipo de basura generada. Esta ltima alternativa ha sido implementada en algunos pases como Alemania, Blgica, Japn, Suiza y Estados Unidos y ha mostrado resultados positivos, no slo en trminos econmicos (menores costos) o ambientales (reduccin de volumen de residuos enviados a disposicin final), sino que incentiva la participacin pblica en medidas y programas de minimizacin, reciclaje y recoleccin selectiva.2
1 Randall, A. The Problem of Market Failure en Dorfman, R. Y Dorfman, N. Economics of the Environment. Norton. Pp. 144-161. 2 SEMARNAT. 2001.Minimizacin y Manejo Ambiental de los Residuos Slidos. Mxico.
Dado un marco de racionalidad econmica, el manejo adecuado de los residuos urbanos requiere de tecnlogos, tecnologas, empresas y organismos operadores competentes y eficaces. Conjugar estos ingredientes no es cosa sencilla debido a numerosas restricciones polticas y a cuellos de botella fiscales y financieros. Las dificultades se incrementan cuando se trata de sociedades con un bajo nivel socioeconmico, con una baja disposicin a pagar por los servicios pblicos y con una cultura de las cosas pblicas muy dbil, como con frecuencia sucede en Mxico. Todo se hace an ms complejo si se considera el marco jurdico que rige al manejo de residuos urbanos en nuestro pas. Por un lado, el Artculo 115 Constitucional le otorga de manera clara a los municipios todas las competencias en este tema, sin un aparente esquema de concurrencia con el Gobierno Federal o con los gobiernos estatales. Sin embargo, el Artculo 73 del propio texto constitucional faculta al Congreso General a legislar en materia de medio ambiente, siendo los residuos urbanos un asunto indisputablemente ambiental. As, se cierne una atmsfera de confusin jurdica, la cual se ha ejemplificado en la nueva Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos aprobada recientemente por el Congreso. La confusin se acenta ms an, si se observa que el mismo Artculo 115 Constitucional obliga a los municipios a cumplir las disposiciones jurdicas y las regulaciones federales (en el manejo de residuos), las cuales, sin embargo, son letra muerta por falta de mecanismos de aseguren su aplicabilidad. Es palpable en este sentido la carencia de sistemas de verificacin y vigilancia sobre las conductas ambientales de los gobiernos locales. A esto se suma el que la Ley de Coordinacin Fiscal determine a las participaciones federales como inembargables y no etiquetables para infraestructura y equipamiento ambiental (como el se requiere para el buen manejo de los residuos urbanos). Todo ello impide, por un lado, que se oriente la inversin de los gobiernos locales en la atencin a los problemas derivados de la basura, y por otro, hace muy difcil que el Gobierno Federal pueda condicionar la entrega de las participaciones federales a los municipios al cumplimiento de regulaciones ambientales. Por aadidura, la no reeleccin de los presidentes municipales y el corto perodo de gestin (3 aos) imponen una perspectiva de gobierno de muy corto plazo, que inhibe decisiones estratgicas en materia de infraestructura ambiental de manejo de residuos urbanos, la cual exige perodos relativamente largos de maduracin y procesos complejos de licitacin, concesin y contratacin con empresas privadas. Las cosas son an ms tortuosas cuando se advierten problemas de oposicin pblica al establecimiento de rellenos sanitarios, lo que hace surgir una verdadera situacin de escasez poltica de tierras para ellos. Es notable asimismo, la animadversin que existe en ciertas regiones, entidades federativas y ciudades al respecto de la participacin de empresas privadas en la gestin de servicios pblicos, lo que bloquea posibilidades para alianzas pblicoprivadas y para la aportacin de tecnologa, capacidades administrativas y financiamiento a la solucin de problemas asociados al manejo de la basura. Adicionalmente, y como todos sabemos, en muchos casos el manejo de la basura est vinculado a graves patologas sociales y a estructuras polticas corporativizadas, donde grupos de
inters ejercen un control frreo sobre los procesos de recoleccin, separacin y disposicin final, los cuales apuntalan su poder a partir de relaciones clientelares con partidos polticos. Sin embargo y al igual que toda generalizacin, la anterior oculta excepciones, como son algunos casos de xito evidente en el manejo de los residuos urbanos por parte de gobiernos locales responsables y competentes. En ello es sobresaliente el desempeo, por ejemplo, de los municipios del rea metropolitana de Monterrey y de Tlalnepantla, casos que deben ser estudiados bajo una ptica institucional y poltica, con el fin de encontrar elementos explicativos transferibles a otras ciudades. Ante las complejidades anteriores, este libro pretende ser una aportacin necesariamente interdisciplinaria a la comprensin de los problemas y a la definicin de soluciones. Con ese objetivo, considera primeramente las variables socioeconmicas que influyen de manera determinante en las conductas de generacin de residuos. Ms adelante se hace un anlisis de las condiciones en que se da la gestin de basura urbana en Mxico y se establecen algunos elementos comparativos con respecto a los que sucede en otros pases. Se identifican tambin los principales componentes de los procesos de gestin, y se desarrolla un ejercicio indito en Mxico de evaluacin del desempeo municipal en la materia. Se identifican enseguida las necesidades de inversin en nuestro pas para cubrir los dficit estimados en materia de recoleccin y disposicin final de residuos urbanos. Se incluye igualmente un anlisis del marco jurdico aplicable al manejo de residuos urbanos y se desarrollan fundamentos para la participacin privada en este tipo de servicios pblicos. Finalmente, se propone un esquema de buenas prcticas municipales en la materia, que de seguirse, contribuira de manera decisiva a avanzar en la solucin de los problemas aqu sealados. Es fundamental decir que este trabajo es un esfuerzo novedoso en Mxico, en la medida en que resulta del concurso de especialistas ampliamente reconocidos, y de un espacio de concurrencia interdisciplinario e interinstitucional ofrecido en su momento por la Comisin Mexicana de Infraestructura Ambiental, a travs del Grupo de Trabajo de Residuos Urbanos. A nombre de todo el equipo que ha hecho posible la publicacin que ahora tenemos en nuestras manos, es preciso hacer patente nuestro agradecimiento a todas las personas e instituciones que la apoyaron, la enriquecieron y la financiaron, en especial a la Agencia de Cooperacin Tcnica del Gobierno de Alemania (GTZ).
Gabriel Quadri de la Torre
II. GENERACIN DE RESIDUOS

La generacin de residuos y su composicin depende de un nmero importante de variables econmicas y demogrficas, que a su vez estn asociadas a preferencias y patrones de consumo. Entre las ms relevantes se pueden identificar a los niveles de ingreso, a la propensin a consumir, al crecimiento demogrfico, a la estructura por edades de la poblacin y al nivel de urbanizacin en una sociedad.
1. Factores que influyen en la generacin y composicin de los residuos slidos urbanos
1.1. Niveles de ingreso y propensin a consumir
En la generacin y el manejo de los residuos inciden directamente varios factores. En primer lugar, el volumen arrojado tanto por las industrias y servicios como por los hogares depende directamente del tamao, tasa de crecimiento y nivel de ingreso de la poblacin, de los patrones de consumo, del tipo y cantidad de los recursos econmicos y tecnolgicos con que se cuente para reciclarlos, tratarlos y/o aprovecharlos, as como de las capacidades de gestin institucional y de su nivel de eficiencia. El nivel absoluto de ingreso de la poblacin es tal vez la variable con el mayor poder explicativo sobre el volumen de residuos generados. Sin embargo, tambin debe tomarse en cuenta que, dado un cierto nivel de ingreso, cada individuo se enfrenta constantemente a la decisin sobre qu parte de su ingreso asignar a bienes de consumo y qu parte ahorrar, lo cual se relaciona con otras variables econmicas y con su propia propensin a ahorrar o a consumir. Esta ltima es inherente a una determinada cultura o estructura de preferencias ntertemporales, lo mismo, desde luego, que a los patrones de consumo. En un estudio de campo realizado por la Secretara de Ecologa del Gobierno del Estado de Mxico (SEGEM) con apoyo de la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) se ha estimado la
GENERACION DE RESIDUOS POR ESTRATO SOCIAL PARA EL ESTADO DE MEXICO

TIPO DE MUNICIPIO INDICADOR BSICO VALOR
Zona Metropolitana (Toluca)
Generacin per cpita de RSM Peso Volumtrico Composicin promedio
0.7406 Kg /hab/d 137.62 Kg/m3 Residuo alimenticios 43.48% Papel 11.24% Residuo fino 9.69% Paal desechable 5.99% Plstico de pelcula 5.35% 0.3826 Kg/hab/d 110.69 Kg/m3 Residuo alimenticio 31.73% Papel 11.43% Paal desechable 9.15% Residuo fino 7.84% Residuo jardinera 7.19% 0.6086 Kg/hab/d 213.98 Kg/m3 Residuo alimenticio 32.74% Residuo fino 19.64% Residuo de jardinera 9.56% Plstico pelcula 5.34% Papel 4.74%
Urbano/ semirural (Tepotzotln)
Rural (Xalatlaco)
Fuente: SEGEM/GTZ. Septiembre 2000. Estudio de generacin y caracterizacin de residuos slidos municipales.
El ejemplo anterior nos muestra resultados de una pequea parte del territorio nacional por lo que consideramos til llevar a cabo una estimacin preliminar que nos permita obtener una aproximacin a la cantidad de residuos que generan los diferentes estratos de la poblacin segn su decil de ingreso. Para ello se toman los datos de nivel de ingreso corriente total de cada estrato de poblacin segn su decil, a los cuales se les aplic un factor de generacin estimado a travs de un prorrateo simple entre los niveles ms alto y ms bajo de ingreso. A partir de ah se obtienen los volmenes de generacin de basura diarios, que se agregan en una curva acumulada de distribucin. sta, muestra la participacin relativa de cada estrato de poblacin, segn su ingreso, en la produccin total de residuos en el pas. Es obvio que este ejercicio ilustrativo debe replantearse una vez que se cuente con datos empricos sobre factores reales de generacin. Sin embargo, podramos anticipar que stos no diferiran demasiado de los que aqu se han estimado.
10
GENERACION DE RESIDUOS POR ESTRATO DE POBLACIN SEGN SU DCIL DE INGRESOS

DECILES DE HOGARES INGRESO CORRIENTE TOTAL (ICT) (MILES DE PESOS) (MILES DE MILLONES DE PESOS) 8.3055 14.4609 19.7165 25.1460 31.1981 38.7754 48.4023 61.5524 88.0727 211.8890 PORCENTAJE HABITANTES TOTAL ACUMULADO ACUMULADO POBLACIN TOTAL PORCENTAJE ACUMULADO ICT PER CAPITA (MILES DE PESOS/HAB) FACTOR DE GENERACIN KGS./DA/ HAB VOLUMEN RESIDUOS GENERADOS KGS./DA PORCENTAJE TOTAL ACUMULADO
I II III IV V VI VII VIII IX X
8,305,534 14,460,877 19,716,486 25,145,997 31,198,069 38,775,385 48,402,267 61,552,427 88,072,657 211,889,031
1.52 2.64 3.60 4.59 5.70 7.08 8.84 11.24 16.09 38.70
1.52 4.16 7.76 12.35 18.05 25.13 33.97 45.21 61.30 100.00
7,991,834 9,603,592 9,603,617 9,604,723 9,948,979 10,297,030 9,661,724 10,544,380 10,441,520 9,954,236
7,991,834 17,595,426 27,199,043 36,803,766 46,752,745 57,049,775 66,711,499 77,255,879 87,697,399 97,651,635
8.18 18.02 27.85 37.69 47.88 58.42 68.32 79.11 89.81 100.00
1.04 1.51 2.05 2.62 3.14 3.77 5.01 5.84 8.43 21.29
0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4
3,995,917 5,762,155 6,722,532 7,683,778 8,954,081 10,297,030 10,627,896 12,653,256 13,573,976 13,935,930
4.24 6.12 7.14 8.16 9.50 10.93 11.28 13.43 14.41 14.79
4.24 10.36 17.49 25.65 35.16 46.09 57.37 70.80 85.21 100.00
94,206,552 TOTAL 547.5187 TOTAL 97,651,635 TOTAL Fuente: INEGI (2001b). Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares. Tercer trimestre 2000. SEDESOL (2001). Factores de expansin para la ENIGH 2000. 34,385,392 MILLONES DE TONELADAS AL AO
RESIDUOS SOLIDOS (PORCENTAJE ACUMULADO)
100
CANTIDAD DE RESIDUOS SLIDOS URBANOS VS. POBLACIN SEGN NIVEL DE INGRESOS

75 50 25 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 POBLACIN SEGN NIVEL DE INGRESO (PORCENTAJE ACUMULADO),
Fuente: Elaboracin propia con datos del INEGI. (2001b). Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares. Tercer trimestre 2000.
Conocer esta distribucin con los factores reales de generacin permitira planear y dimensionar con mayor certidumbre los servicios de manejo de residuos a nivel regional o de diferentes localidades urbanas, al igual que la disposicin a pagar por parte de los usuarios.
1.2. Patrones de consumo
Como consecuencia de los cambios en el estilo de vida y en los patrones de consumo de la poblacin, las caractersticas y composicin de los flujos de residuos han experimentado cambios importantes en los ltimos aos. La basura pas de ser densa y casi completamente orgnica, a voluminosa y crecientemente no biodegradable. Por ejemplo, en el Distrito Federal en 1950, slo un 5% de la basura no era biodegradable, mientras que para finales de los ochenta, este porcentaje ascenda al 41%. A la vez, aument la generacin de residuos urbanos que pueden ser considerados peligrosos, como resultado del incremento de actividades propias de unidades mdicas, laboratorios y veterinarias, as como cambios importantes en los patrones de consumo familiar. Entre dichos residuos, se pueden mencionar gasas, algodones, productos qumicos, insecticidas, residuos de pintura, aerosoles, pilas, solventes, cidos y lcalis, aceites lubricantes, llantas y bateras usadas.
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1.3. Poblacin y crecimiento demogrfico
Es evidente que a nivel agregado la cantidad de poblacin constituye un factor determinante del volumen total de residuos generados en una determinada jurisdiccin o unidad territorial. En 1940, Mxico tena 20 millones de habitantes y estaba creciendo a una tasa de alrededor del 2% anual. Hacia los aos setenta la poblacin alcanz los 50 millones de habitantes y sta creca alrededor del 3.3% cada ao. Este crecimiento vertiginoso fue disminuyendo de 3.2% en el perodo 1970-1980, 2% en el perodo 1980-1990, hasta 1.8% en el perodo 1990-2000. Sin embargo en 50 aos, la poblacin total aument 4 veces en trminos absolutos. Como consecuencia de este crecimiento demogrfico hay un incremento en los volmenes de residuos generados diariamente. Mientras que para 1950 se estimaba una generacin de casi 30,000 toneladas diarias, actualmente se producen 88,100 toneladas diarias
3 de residuos slidos urbanos.
MXICO: GENERACIN DE RESIDUOS URBANOS POBLACIN TOTAL 1950-2000

120 100 80 60 40 20 0 1950 POBLACIN MILLONES DE PERSONAS 2000 RSU (TONS DIARIAS) 0 29,372 30 30,000 97 60,000 84,200 90,000
Fuente: SEMARNAT 2001. Minimizacin y Manejo Ambiental de los Residuos Slidos. Mxico.
3 Fuente: SEDESOL, Direccin de Residuos Slidos, Mxico 2002.
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1.4. Nivel de urbanizacin

La urbanizacin es un proceso consustancial al desarrollo econmico, cuya causalidad recproca ha sido ampliamente estudiada y soportada por un gran cmulo de evidencia emprica. La correlacin entre la proporcin de poblacin que vive en ciudades y el ingreso per cpita es muy considerable, no slo a escala global sino tambin a escala de las entidades federativas de Mxico. La urbanizacin trae consigo un profundo cambio cultural, en las conductas reproductivas y en los patrones de consumo, que se reflejan inmediatamente en la composicin de los residuos generados. En este contexto, puede especularse con base en el sentido comn que existe una relacin positiva entre el nivel de urbanizacin, un mayor volumen per cpita y una composicin de la basura en donde tienden a predominar materiales inorgnicos. En Mxico, todava cerca del 30% de la poblacin reside en zonas rurales, por cierto con una productividad tan magra que sus actividades econmicas (fundamentalmente agropecuarias) apenas contribuyen con menos del 5% del PIB nacional, lo que explica claramente las causas de la pobreza y de una distribucin desigual de la riqueza. En contraste, los pases desarrollados mantienen una poblacin rural que equivale a muy pocos puntos porcentuales del total (2%-7%). Es claro que Mxico tiene an un largo camino que recorrer en el proceso de urbanizacin, lo cual implicar cambios importantes en los volmenes agregados y en la composicin de las corrientes de residuos.
MXICO: POBLACIN TOTAL. 1950 2000

120 97.48 1950 25.79 1960 34.92 1970 48.23 1980 66.85 1990 81.25 2000
100 Millones de habitantes
80
60
40
20
Fuente: INEGI 2001. Indicadores sociodemogrficos de Mxico. 1930-2000. Aguascalientes.
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1.5. Estructura por edades
Es fcil observar cmo el consumo vara en sus niveles y composicin de acuerdo a la estructura de edades, que se puede reflejar con claridad en una pirmide de edades. Cuando los pases tienen an una elevada proporcin de poblacin rural y niveles relativamente bajos de desarrollo, y por tanto, altas tasas de fecundidad, en general, la pirmide de edades tiene una amplia base representada por jvenes y nios. Cuando las sociedades se desarrollan y se urbanizan se reducen drsticamente las tasas de fecundidad, lo cual, con el tiempo, altera la pirmide de edades ensanchndola en su parte media y alta que representan a la poblacin adulta y de edad avanzada. Mxico, en su conjunto, pasa actualmente por un proceso de esa naturaleza, aunque con importantes matices regionales. No se cuenta con datos que permitan estimar factores de generacin por estrato de edad (manteniendo constantes variables relacionadas con el nivel de ingreso y el grado de urbanizacin). Aunque no es posible predecir el sentido del cambio que esto trae en los patrones de consumo, puede afirmarse que se trata de una variable significativa que debe estudiarse con mayor cuidado.
MXICO. ESTRUCTURA DE LA POBLACIN SEGN GRANDES GRUPOS DE EDAD. 2000

100 y ms 95 -99 ao s 90 -94 ao s 85 -89 ao s 80 -84 ao s 75 -79 ao s 70 -74 ao s 65 -69 ao s 60-64 ao s 55-59 ao s 50-54 ao s 45-49 ao s 40-44 ao s 35-39 ao s 30-34 ao s 25-29 ao s 20-24 ao s 15-19 ao s 10-14 ao s 5-9 ao s 0-4 ao s 0 2,000,000 4,000,000 6,000,000 8,000,000 10,000,000 12,000,000
Fuente: INEGI 2001a. XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000. Resultados Finales. Aguascalientes.
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1.6. Estructura econmica
La estructura de actividades econmicas industriales y de servicios de una localidad es otra variable relevante para explicar el volumen total y la composicin de los residuos generados. Cabe sealar que en este caso, es igualmente necesario conducir un estudio riguroso que analice los vnculos entre la estructura econmica regional (valor agregado por cada una de las actividades econmicas clasificadas por INEGI) y la produccin de residuos. Hasta el momento slo contamos con un estudio realizado con este criterio en tres municipios del Estado de Mxico.4
2. Generacin y composicin de residuos slidos urbanos en Mxico

Para atribuir a cada una de las variables anteriores un efecto mensurable especfico sobre la generacin y composicin de residuos en Mxico sera necesario un minucioso trabajo de campo que permitiera alimentar y estimar un modelo economtrico. Desgraciadamente esa tarea queda fuera de nuestro alcance, al menos en lo que al presente texto se refiere. Sin embargo, tal carencia no impide contar con informacin aproximada agregada sobre la generacin y composicin de la basura en nuestro pas. Para comprender la variabilidad regional en la generacin de residuos es preciso tomar en cuenta las variables enunciadas con anterioridad. Reconociendo que carecemos de un modelo explicativo o predictivo, no obstante, es de inters compartir algunos datos regionales existentes, tanto en lo que respecta a volmenes como a composicin.
4 Estudio SEGEM/GTZ, 2000. Estudio de generacin y caracterizacin de residuos slidos municipales. Mxico.
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GENERACIN DE BASURA POR TIPO DE LOCALIDAD

TIPO DE LOCALIDAD NMERO DE LOCALIDADES 7 173 267 199,600 POBLACIN / (MILL, HAB) 31.1 29.0 8.1 31.9 GENERACIN (T/DA) 39,500 29,000 6,500 13,100 GENERACIN (KG/HAB/DA) 1.270 1.000 0.802 0.410
Zonas Metropolitanas 100 Ciudades (Ciudades medias) Localidades Urbanas Pequeas Localidades Semirurales y rurales Total
200,000
100.1
88,100
0.880
Fuente: SEDESOL, Direccin de Residuos Slidos, Mxico 2002.
GENERACIN DE RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES POR ZONA GEOGRFICA

ZONA POBLACIN 1998 GENERACIN PERCPITA (KG/HAB/DA) 0.788 1.329 0.891 0.679 0.956 0.853 GENERACIN DIARIA (TON) GENERACIN ANUAL (TON)
Centro DF Norte Sur Frontera Norte Nacional
51,117,711 8,683,824 19,501,930 12,615,849 6,347,055 98,266,369
40,281 11,541 17,376 8,328 6,067 83,831
14,702,565 4,212,465 6,342,240 3,039,721 2,214,455 30,598,315
Fuente: Sancho y Cervera J., Rosiles Castro G. Situacin Actual del Manejo Integral de los Residuos Slidos en Mxico. SEDESOL, 1999.
Cabe sealar que toda esta informacin implica que los residuos urbanos estn compuestos bsicamente por materia biodegradable y materiales inertes que provienen de los hogares, de los comercios y servicios en general, de la limpieza de la va pblica, de la industria de la construccin, as como de algunas actividades industriales. Es interesante, sin embargo, ofrecer alguna idea del tipo y origen de las principales corrientes de residuos.
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CLASIFICACIN DE LOS RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES

TIPOS DE RESIDUOS FUENTE ORIGEN ESPECFICO Clasificacin de residuos comunes por sus propiedades fsicas:
Domiciliarios Institucionales
Casas habitacin Escuelas, institutos y universidades Museos. Iglesias Oficinas de gobiernos. Bancos Reclusorios Calles y avenidas. Carreteras federales o estatales. Parques y jardines Zoolgicos Playas reas arqueolgicas. Parques nacionales Balnearios Circos Cines Teatros Estadios Hipdromos y galgdromos. Parques deportivos Autdromos Veldromos Plazas de toros Frontn Mercados, tianguis y centros de abasto Hoteles y moteles Oficinas Rastras Panteones Restaurantes Tiendas Terminales: martimas, terrestres y areas
reas y vas pblicas
Materiales inertes Vidrio Plstico Metales Lozas y cermicas Tierras Cenizas Materiales fermentables Residuos alimenticios Residuos de jardinera Hueso Flores (desechos) Materiales aprovechables energticamente Algodn Papel Cartn Textiles naturales Textiles sintticos Paales desechables Madera Cuero Hule
Comercial y de servicios
Construccin y demolicin
Otros: Cascajo
Fuente: Departamento del Distrito Federal. (1994). Direccin General de Servicios Urbanos,Mxico.
Tratando de sumarizar los datos anteriores, puede estimarse, la generacin total de basura urbana en Mxico en ms de 32 millones de toneladas anuales, con una aportacin per cpita promedio de 321 kg/ao. En el Distrito Federal se alcanzan valores ligeramente mayores (485 kg./ao/persona) dado su relativamente alto nivel de ingreso y otras especificidades relacionadas con los patrones de consumo, estructura de edades de la poblacin, nivel de urbanizacin y estructura econmica. Cabe hacer notar que actualmente, el 53% de los residuos urbanos generados en Mxico es orgnico, mientras que alrededor del 14% es papel y cartn, el 6% vidrio, el 4% plstico, el 2% textiles y el 3% hojalata.
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COMPOSICIN PORCENTUAL DE LOS RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES 19741988 vs 1991-1997

ZONA GEOGRFICA FRONTERIZA 74/88 Cartn Residuos finos Hueso Hule Lata Material ferroso Material no ferroso Papel Paal desechable Plstico pelcula Plstico rgido Residuos de jardn Residuos alimenticios Trapo Vidrio color Vidrio transparente Otros Totales 2.96 4.59 0.51 0.70 3.07 0.50 0.22 13.83 4.87 2.63 2.75 15.05 25.22 2.48 3.91 4.14 13.37 100.00 91/97 3.97 1.37 0.50 0.28 2.93 1.18 0.23 12.13 6.55 4.79 2.90 16.10 26.97 1.97 2.06 4.59 11.50 100.00 74/88 4.20 9.52 0.58 0.77 2.42 0.45 0.56 9.98 2.54 3.72 2.34 7.34 37.73 1.91 3.30 4.19 8.45 100.00 NORTE 91/97 4.37 2.23 0.64 0.20 1.41 1.48 0.65 10.60 8.31 5.12 3.15 19.76 21.27 2.40 0.93 5.25 12.27 100.00 74/88 4.08 6.16 0.93 0.89 2.06 0.85 0.44 8.63 2.74 3.26 1.93 6.92 37.46 1.97 2.81 4.07 14.08 100.00 SUR 91/97 4.84 8.08 0.25 0.35 2.97 0.40 1.70 8.85 5.72 1.72 1.23 26.98 16.34 2.16 0.60 3.72 14.10 100.00 CENTRO 74/88 4.43 6.25 0.60 0.30 2.75 1.35 0.99 6.77 3.94 3.89 2.34 7.73 40.26 1.23 3.88 4.20 9.05 100.00 91/97 1.83 3.51 0.27 0.09 1.70 0.29 0.94 13.684 6.00 1.66 1.95 7.11 38.54 0.81 4.25 5.05 12.33 100.00 74/88 3.28 0.94 0.82 0.21 1.59 0.51 0.21 12.43 3.00 5.04 4.76 3.97 44.14 2.37 2.50 4.32 9.91 100.00 D.F. 91/97 5.36 1.21 0.08 0.20 1.58 1.39 0.06 14.58 3.37 6.24 4.33 5.12 34.66 0.64 4.00 6.77 10.41 100.00
Fuente: Sancho y Cervera J., Rosiles Castro G. Situacin Actual del Manejo Integral de los Residuos Slidos en Mxico. SEDESOL, 1999.
El 18% restante de los materiales de desecho urbano se integra con madera, cuero, hule, envases de cartn encerado, trapo y fibras diversas. Estos valores son diferentes para las principales capitales, zonas urbanas y las localidades rurales.
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COMPOSICIN PROMEDIO DE LOS RESIDUOS URBANOS EN MXICO
Hojalata 3% Textiles 2%
Otros 18%
Residuos orgnicos 53%
Plstico 4% Vidrio 6%
Papel y carton 14%
Fuente: INE 1996. Programa Nacional de Medio Ambiente 1995-2000.
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III. GESTIN DE LOS RESIDUOS URBANOS
III. GESTION DE LOS RESIDUOS URBANOS
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La gestin de los residuos slidos municipales no se debe entender nicamente como la recoleccin y disposicin, sino como un proceso ms complejo por el que se logra una disminucin de los residuos que llegan a su disposicin final de manera tal que se depositen en forma menos peligrosa para el ambiente. Este proceso debe comprender factores tcnicos, socio-culturales, administrativos, institucionales, legales y econmicos interrelacionados. En este caso, el manejo integral de los residuos slidos municipales se entiende como el manejo conjunto de todos los elementos de limpieza y disposicin final. Los elementos son: la generacin, el almacenamiento temporal, el barrido, la recoleccin, la transferencia, el transporte, el tratamiento (reciclaje, composteo, incineracin, tratamiento mecnico-biolgico, etc.) y la disposicin final. El manejo integral es parte de la gestin integral de los residuos slidos municipales que se puede definir como el conjunto articulado de acciones normativas, operativas, financieras y de planificacin que una administracin municipal puede desarrollar, basndose en criterios sanitarios, ambientales y econmicos para recolectar, tratar y depositar los residuos slidos de su ciudad.5 Las consecuencias ambientales, escnicas y sanitarias que implica la basura obligan a buscar alternativas que reduzcan los volmenes que son enviados diariamente a los tiraderos y rellenos sanitarios, y a considerar diferentes opciones de manejo que optimicen tareas de recoleccin, transporte, tratamiento, reciclaje y disposicin final, en funcin del tipo de materiales, distancias, tecnologas disponibles y costos. En mayor o menor medida, y ya sea de manera explcita o por mero sentido comn, numerosos pases han adoptado algunos de los criterios establecidos en la Agenda 21, relacionados al manejo ambiental de los residuos slidos y que establecen una jerarqua de polticas deseables, la cual incluye la reduccin en la fuente, el anlisis de ciclo de vida en los productos de consumo, una actitud precautoria, proximidad de las soluciones, autosuficiencia regional o local, control integral de los residuos, estandarizacin, el que contamina paga, y la promocin de la participacin pblica. Adicionalmente, el manejo de los residuos que originalmente slo reconoca los servicios de recoleccin, transferencia y disposicin final, ahora incluye la reincorporacin de algunos residuos al ciclo econmico y el pretratamiento para mejorar las condiciones de disposicin final bajo criterios ecolgicos y econmicos.
5 Fuente: Wehenpohl, G.; Hernndez Barrios, C.P.: Gua en la Elaboracin de Planes Maestros para la Gestin Integral de los Residuos Slidos Municipales (PMGIRSM); ed. Gobierno del Estado de Mxico, Secretaria de Ecologa; noviembre 2002.
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En este contexto, adems de la disposicin final en relleno sanitario se pueden identificar ciertas categoras o procesos de manejo: Procesos centralizados o descentralizados de separacin y recuperacin de subproductos susceptibles de ser reciclados y de utilizarse como materia prima ya sea en las mismas actividades que los generaron o como insumos en otras ramas productivas. Procesos de transformacin fisicoqumica que permiten el aprovechamiento del contenido energtico de los residuos, ya sea para producir gas de proceso, vapor o electricidad. Procesos de transformacin de la materia orgnica para la produccin de composta y otros materiales orgnicos estabilizados. Operacin de instalaciones de recuperacin de biogs (metano) y su aprovechamiento como combustible o como energtico primario para producir electricidad. Procesos fisicoqumicos y trmicos para la reduccin y control de residuos con ciertas caractersticas. Debe considerarse adems, que la creciente escasez de sitios para disposicin final aceptables en trminos polticos, econmicos y ambientales, aadida a la complejidad y diversidad de las corrientes de residuos y tipos de materiales que las componen, obligan a desarrollar, dentro de una visin integral, alternativas novedosas de manejo que incluyen diversas formas de tratamiento y aprovechamiento. Estas incluyen al reciclaje energtico que puede aprovechar el elevado contenido calrico de gran parte de ellos; as como tecnologas que permiten acondicionar los residuos antes de su disposicin final para reducir su riesgo en los rellenos sanitarios. Estos sistemas de manejo integral se han orientado en primer lugar, a incentivar la reduccin en la fuente, siguiendo con el aprovechamiento y transformacin de los subproductos para reincorporarlos a diferentes procesos de produccin; posteriormente a la compactacin o disminucin de volumen y del riesgo de impacto al medio ambiente a travs de diversos procesos, y, por ltimo, a su disposicin final en rellenos sanitarios bajo un manejo controlado o a su uso como insumo en la recuperacin de energa, sea de manera directa o a travs de la recuperacin y aprovechamiento de biogs, este ltimo, proveniente de la descomposicin anaerobia de los residuos orgnicos. Igualmente, con el fin de promover el reciclaje de algunas corrientes de residuos, varios pases especialmente europeos han adoptado regulaciones para reducir la cantidad de residuos que ingresan a los rellenos sanitarios, para elevar el consumo de productos que al trmino de su vida til puedan ser reutilizables o reciclables, as como para inducir a sectores industriales a modificar procesos de produccin. Sin embargo tales polticas difieren en su instrumentacin, en el monto de recursos pblicos que les han asignado y en el beneficio social neto que se obtiene.
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IV. MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS
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1. Recoleccin
El sistema de recoleccin es una parte importante del manejo de los residuos slidos urbanos y en algunas ocasiones llega a representar hasta el 80% de los gastos totales que un municipio destina para resolver el problema. Actualmente se considera que se recolecta slo el 83% del total de los residuos, lo que representa 73,000 toneladas diarias. Es importante advertir que se requeriran servicios especializados muy costosos para recoger parte de lo no atendido, ya que en buena medida se trata de volmenes que van al drenaje y a los cuerpos de agua. Del total generado, solo poco ms del 49% se deposita en sitios controlados, esto es 43,000 toneladas por da, que no necesariamente operan como rellenos sanitarios ni cumplen con la normatividad ambiental correspondiente, lo que quiere decir que 45,000 toneladas, se disponen diariamente a cielo abierto en tiraderos no controlados o en tiraderos clandestinos. Una vez recolectados los residuos y separados por corrientes ms o menos homogneas, stos pueden ser asignados a diversos procesos de transformacin (mecnicos, fsicos, qumicos o trmicos) y que incluyen al reciclaje, al aprovechamiento energtico, a la elaboracin de compostas, a la recuperacin de biogs, a la incineracin, a la formulacin de combustibles alternos y al relleno sanitario.
2. Opciones de tratamiento
Claramente, las decisiones de asignacin de cada corriente de residuos va a depender de la estructura de precios relativos entre diferentes subproductos de las caractersticas de los residuos, del costo y viabilidad tecnolgica de cada opcin, de la existencia de mercados, de costos de transaccin y del marco regulatorio vigente. Se trata en realidad de una cartera diversificada de opciones, en la que por lo general debe prevalecer un cierto balance o equilibrio entre cada una de ellas dependiendo de las condiciones propias de cada localidad.
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2.1.
Reciclaje
A travs de diferentes transformaciones los residuos sern convertidos en materia prima para utilizarse en la misma industria que los gener (por ejemplo: el papel de las oficinas se reincorpora en la industria de la celulosa, o las latas de aluminio que se funden para hacer nuevos envases) o bien, en otros procesos de produccin (por ejemplo: envases de plstico que se granulan y se utilizan posteriormente como materiales de construccin, etc.). Dadas las dificultades polticas, econmicas y ambientales para identificar y establecer sitios e instalaciones adecuadas de disposicin final, el reciclaje recibe una atencin creciente por parte de la opinin pblica, de gobiernos y, por distintas y obvias razones, por parte de organizaciones o grupos del sector informal en la materia, los llamados pepenadores, pre-pepenadores, burreros, etc. En algunos casos, tambin ciertas empresas muestran inters por el reciclaje, en la medida en que pueda representar una opcin eficiente para sustituir materias primas vrgenes, y por tanto una fuente de valor. Es obvio, sin embargo, que el reciclaje queda constreido por la factibilidad tcnica y econmica existente en cada corriente de materiales, y tambin, por impedimentos polticos impuestos por grupos de presin. Es importante comentar que en Mxico no existe una cuantificacin confiable de corrientes de residuos que son objeto de reciclaje, y esto se debe en gran medida a que la mayora de las actividades de pepena se realizan por grupos informales y en condiciones muy precarias por la falta de polticas e instrumentos de gestin, que tiendan al eliminar la informalidad de estas agrupaciones. No obstante, el valor de los subproductos que pueden ser potencialmente aprovechados y reincorporados como insumo en diferentes procesos de produccin ha sido estimado en alrededor de16.8 millones de pesos diarios.6
6 SEMARNAT 2001. Minimizacin y Manejo Ambiental de los Residuos Slidos. Mxico.
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SUBPRODUCTOS POTENCIALMENTE RECICLABLES

SUBPRODUCTOS RECICLABLES TIPOS 1974-1988 % EN PESO 1991-1998 % EN PESO 1974 1988 % RECICLABLE EN PESO* 2.87 0.40 1.51 0.46 0.24 4.33 1.88 1.25 17.35 1.16 2.58 3.19 1991 1998 % RECICLABLE EN PESO* 2.85 0.18 1.27 0.57 0.30 5.38 2.16 1.49 13.78 0.96 1.78 3.81
Cartn Hueso Lata M. ferroso M. no ferroso Papel Plstico pelcula Plstico rgido Residuos alimenticios Trapo Vidrio color Vidrio transparente Totales
4.10 0.80 2.52 0.76 0.60 9.63 3.42 2.28 34.70 1.94 3.44 4.25
4.07 0.35 2.12 0.95 0.76 11.96 3.92 2.71 27.56 1.60 2.37 5.08
68.44
73.45
7.22
34.53
Nota: * Estos valores se obtienen de multiplicar la presencia de los subproductos y un factor de recuperacin. Fuente: Modificado de SEDUE. 1988. Sancho y Cervera J.; Rosiles G. 1999.
Como puede verse en los cuadros anteriores, que ofrecen cifras de reciclaje, an cuando se lograra recuperar productivamente todos los materiales que reunieran las condiciones tcnicas y econmicas para ello, el remanente seguira siendo muy considerable (65%) mismo que habra que ser destinado a sitios de disposicin final. Esto habla elocuentemente, por un lado, de la necesidad de construir la infraestructura ambiental necesaria, y por otro, de lo fantasioso que pueden ser ciertos planteamientos extremos a favor del reciclaje. Por otro lado se cuenta con informacin de las 27 divisiones presentadas en la Norma Mexicana que seala la metodologa para identificar la composicin fsica de los residuos (NMX-AA-22-1985). Estas, pueden agruparse en seis categoras de manejo prctico de acuerdo a su naturaleza (orgnica e inorgnica), pero tambin de acuerdo a su vocacin de tratamiento.
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CATEGORIAS DE SUBPRODUCTOS SEGN VOCACIN
INORGNICO
Reciclable
Lata Material ferroso Material no ferroso Plstico rgido Poliuretano Poliestireno expandido Vidrio de color Vidrio transparente
No reciclable
Fibra sinttica Hule Loza y cermica Material de construccin Plstico de pelcula
Tratable ORGNICO
Cartn Cuero Residuo fino Fibra dura vegetal Hueso Madera Papel Residuos alimenticios Residuos de jardinera Trapo
No tratable Sanitario
Envase de cartn encerado
Algodn Paal desechable
OTROS
CANTIDAD RECUPERADA ANUAL Y PROPORCIONES EN 1997

VOLMENES BORDO PONIENTE 609,973.77 32,040.05 5.3 SAN JUAN DE ARAGN 700,470.05 30,646.21 4.4 SANTA CATARINA 455,438.30 30,169.24 6.6 TOTAL
Cantidad anual que ingresa Cantidad recuperada anual Tasa de recuperacin (%)
1,765,882.12 92,855.50 5.3
Fuente: GDF Marzo 1999. Estudio sobre el Manejo de Residuos Slidos para la Ciudad de Mxico de los Estados Unidos Mexicanos. Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA); Kokusai Kogyo Co., Ltd.
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COSTO DE OPERACIN Y MANTENIMIENTO EN 1997

COSTOS BORDO PONIENTE 1,061 50.40 SAN JUAN DE ARAGN 1,083 53.69 SANTA CATARINA 1,237 50.49 PROMEDIO
Costo unitario por porcentaje Fuente:
Pesos/ton recobrar Pesos/ton entrada
1,126 51.45
GDF Marzo 1999. Estudio sobre el Manejo de Residuos Slidos para la Ciudad de Mxico de los Estados Unidos Mexicanos. Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA); Kokusai Kogyo Co., Ltd.
2.2. Aprovechamiento energtico
Algunas corrientes de residuos como la biomasa, los plsticos, el papel y el cartn, entre otros, tienen un contenido energtico importante que a travs de procesos de transformacin fisicoqumica puede ser valorizado en el mercado y utilizarse para producir vapor o electricidad.
2.3. Elaboracin de compostas
La materia orgnica una vez separada de otros materiales puede ser sometida a diferentes procesos de oxidacin a bajas temperaturas o fermentacin en donde se descomponen las protenas, carbohidratos y grasa en ella contenidas con el fin de producir composta y utilizarse como abono orgnico y/o como material para recuperar suelos.
2.4. Incineracin
La incineracin se usa ampliamente en numerosos pases para reducir hasta en un 90% el volumen de residuos a travs de diversos procesos trmicos controlados y bajo estrictos parmetros de emisiones, que especialmente deben vigilar la emisin de dioxinas y furanos. En ciertas instalaciones las paredes de los incineradores estn recubiertas por tubos a travs de los cuales fluyen corrientes de agua que aprovechan la energa trmica para producir vapor o electricidad.
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Mientras las escorias pueden ser aprovechadas bajo determinadas condiciones (por ejemplo en algunas construcciones), los polvos como resultado de la purificacin de gases requieren una disposicin final como residuo peligroso. Considerando el aprovechamiento energtico en las instalaciones de incineracin, los costos por tonelada pueden ser calculados entre 60 y 150 USD.
2.5.
Formulacin de combustibles alternos
Existen algunos residuos urbanos como es el caso de las llantas que pueden ser reutilizados como combustibles alternos en algunas industrias, con la ventaja de sustituir el uso de combustibles fsiles. Est prctica est ampliamente extendida en pases desarrollados (y ya en algunas plantas en Mxico), sobre todo en hornos cementeros que operan a temperaturas de entre 1,200 y 2,000 C y con tiempos de residencia superiores a 3 segundos. Esto asegura la destruccin completa de los residuos, siempre y cuando no incluyan compuestos orgnicos como el cloro y los sulfuros, as como metales pesados voltiles como por ejemplo el mercurio.
2.6. Otras alternativas
Frecuentemente se buscan nuevas alternativas de tratamiento de residuos slidos urbanos. Algunos de estos se encuentran todava en fase piloto, otras ya se han implementado en algunos pases de forma industrial. Entre ellos destacan la pirlisis, gasificacin, reformacin de biomasa, etc. Es importante observar estas tendencias para verificar bajo qu condiciones seran econmica y ecolgicamente factibles para el mercado de Mxico.
3. Disposicin final
La disposicin final de residuos slidos urbanos debe ser realizada de tal forma que sus emisiones no provoquen daos al medio ambiente. Eso se alcanza tomando medidas de ingeniera combinadas con medidas de pre-tratamiento, cuya finalidad es el mejoramiento de las condiciones de la disposicin. Para tomar la decisin ms acertada es necesario considerar las alternativas tecnolgicas existentes. 7
7 Afferden, M. van; Hansen, A. et al: Alternativas de Rellenos Sanitarios Gua de Toma de Decisin; noviembre de 2002;
www.gtz.org.mx - Proyecto de Apoyo a la Gestin de Residuos Slidos.
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3.1. Relleno sanitario tradicional
Esta tecnologa consiste en el depsito de los residuos slidos municipales, dentro de celdas y en capas compactadas, las cuales se cubren con tierra, utilizando maquinaria pesada para la distribucin, homogenizacin y compactacin de los residuos. El relleno sanitario debe contar con las siguientes medidas de control, que deben mantenerse hasta por 25 aos: Captacin, extraccin, tratamiento y monitoreo de biogs Captacin, tratamiento y monitoreo de lixiviados Captacin y desvo de aguas pluviales Monitoreo de acuferos Monitoreo y seguimiento de los asentamientos humanos adyacentes o cercanos al relleno sanitario
3.2. Relleno seco, pretratamiento de alta compactacin
El pretratamiento de alta compactacin es tambin conocido como la tecnologa del relleno seco. Su principal objetivo es acelerar y facilitar el control de los rellenos sanitarios a travs de la reduccin del volumen de los residuos por su alta compactacin. Esta tecnologa permite aumentar la vida til de un relleno sanitario hasta 50%, pero prolongando el tiempo de descomposicin de material orgnico ya que su degradacin se vuelve mucho ms lenta.
3.3. Tratamiento mecnico-biolgico
El tratamiento mecnico-biolgico tiene como objetivo hacer inertes los residuos de manera previa a su disposicin en un relleno sanitario, con la finalidad de reducir el riesgo de contaminacin del medio ambiente. El sistema realiza un pretratamiento de los RSM en dos fases fundamentales: la mecnica y la biolgica. La mecnica se realiza utilizando un tambor mvil o fijo especial para la homogeneizacin
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de RSM que los prepara para la fase biolgica del sistema. En la etapa biolgica los residuos homogenizados se conforman en pilas de descomposicin aerbica por hasta 9 meses, lo que permite la minimizacin y/o eliminacin de los elementos nocivos para el medio ambiente en la disposicin final del material tratado (biogs, lixiviados, vectores, entre otros). El tiempo necesario de monitoreo de posclausura se reduce a mximo 5 aos, y la compactacin del material pretratado alcanza valores de hasta 1.2 t/m. Esta tecnologa ha probado su factibilidad en Alemania, Brasil y Tailandia, y se encuentra en fase piloto en el Estado de Mxico (Municipio de Atlacomulco).
3.4. Relleno sanitario manual
Esta tcnica se utiliza generalmente para el manejo de los residuos slidos urbanos en reas marginadas o con densidades de poblacin bajas (zonas rurales). Su aplicacin es permitida segn la normatividad actualizada sobre la disposicin final8 para rellenos con un ingreso diario de hasta 10 toneladas. Para su operacin se utilizan instrumentos de uso manual.
3.5. Relleno sanitario acelerado
Esta tecnologa, aunque es muy semejante a la del relleno sanitario tradicional, conlleva como requerimiento obligatorio, la recirculacin de lixiviados previamente inoculados con agentes enzimticos; lo cual permitir acelerar el proceso de descomposicin en su etapa metanognica, aumentar el tiempo de retencin celular y reducir las necesidades de estabilizacin de los residuos. El control de la recirculacin de los lixiviados activados biolgicamente en esta tecnologa, es fundamental, ya que deben de inyectarse a las celdas de basura, en la cantidad y en el tiempo que demande el proceso. Al trmino de la estabilizacin de los residuos, es posible abrir o minar las celdas de basura para rescatar el material degradable ya estabilizado mediante un proceso de tamizado y volver a depositar residuos en las celdas minadas (ya vacas); con lo cual es posible incrementar la vida til del relleno sanitario, hasta en 3 veces su vida til normal. Esta tecnologa, se aplica actualmente en Espaa y en el Brasil.
8 SEMARNAT (2003a): PROY-NOM-083-SEMARNAT-2003, Especificaciones de proteccin ambiental para la seleccin del sitio, diseo,
construccin, operacin, monitoreo, clausura; Diario oficial del 10.10.2003.
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3.6. Recuperacin de biogs
En los rellenos sanitarios y tiraderos a cielo abierto y al descomponerse la materia orgnica bajo condiciones anaerbicas, se genera biogs, que tiene alto porcentaje de metano. Este al no ser controlado, aprovechado y/o tratado representa un riesgo (por ejemplo: explosiones) para las poblaciones circunvecinas y al medio ambiente (clima). Sin embargo, el metano puede ser recuperado y as aprovechar su poder calrico como carburante en automotores o en calderas y turbinas para generar electricidad, siempre y cuando sea econmicamente viable, como es el caso en los rellenos grandes. En zonas rurales y semi-rurales, donde la recuperacin de biogs en general no es econmicamente factible, se recomienda su incineracin controlada para minimizar los impactos negativos al clima.
4. Experiencias internacionales
La diversificacin de alternativas en el manejo de los residuos puede constatarse en el cuadro que sigue, donde, destacan la incineracin y el relleno sanitario en la mayor parte de los pases industrializados de Europa.
ALTERNATIVAS DE MANEJO. PORCENTAJES DE USO.

PAS TOTAL (millones de tons/ao) AUSTRIA BLGICA DINAMARCA FRANCIA ALEMANIA ITALIA LUXEMBURGO PASES BAJOS NORUEGA ESPAA SUECIA SUIZA INGLATERRA 2.8 3.5 2.6 22 25 17.5 0.18 7.7 2 13.3 3.2 3.7 30 6 3 19 4 16 3 2 16 7 13 16 22 2 18 0 4 7 2 7 1 5 5 17 3 7 0 RECICLAJE COMPOSTA INCINERACIN % TOTAL 11 54 48 44 36 16 75 35 22 6 47 59 8 65 45 29 45 46 77 22 45 67 65 34 12 90 RELLENO SANITARIO
Fuente: OMS. 1995. Solid Waste and Health. Oficina Regional Europea.
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Sin embargo debe hacerse notar que en la actualidad, estos porcentajes han variado, reducindose la fraccin que se destina a los rellenos sanitarios e incrementndose las cifras correspondientes a la incineracin, el reciclaje y el composteo, debido a que la tendencia actual en estos pases, es reducir paulatinamente el volumen de residuos que se dispone en los rellenos sanitarios. Tal situacin, sin duda, lleva implcito perder un recurso hasta la fecha poco aprovechado, como es el biogs. Al respecto, el potencial que este recurso ofreca en algunos pases de Europa en la dcada pasada, se presenta en el siguiente cuadro:
POTENCIAL DEL BIOGS PROVENIENTE DE LOS RELLENOS SANITARIOS EN ALGUNOS PASES DE EUROPA
BIOGS (106M3/YEAR) ENERGTICO COMO ACEITE (103 METRIC TONS) 91 50 966 413 175 85 490 365 82 400 1,200 4,217 TONELADAS DE JOULES/YEAR (103)
Blgica Dinamarca Alemania Francia Grecia Irlanda Italia Pases bajos Portugal Espaa Reino Unido Comunidad Europea
192 105 2,050 874 370 180 1,040 560 172 848 2,520 8,911
3.8 2.1 41.0 17.0 7.3 3.6 20.0 11.0 3.4 17.0 50.0 176.3
Fuente: WORLD WASTES. Winter 1999. The Changing Direction of European Landfills, Maggie Thurgood.
A manera de comparacin, es interesante ofrecer una idea del gran rezago en materia de infraestructura para el control de los residuos slidos municipales, que se registra en Amrica Latina.
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COBERTURAS NACIONALES DE ASEO URBANO EN ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA

PAS POBLACIN (MILLONES) TOTAL Chile (94) Brasil (96) Cuba (91) Costa Rica (96) Trinidad (93) Bolivia (96) Hait (96) Honduras (96) Paraguay (96) Uruguay (96) Antigua (95) Dominica (95) Granada (95) Venezuela (95) Per (95) Mxico (96) Notas: 13,8 155 10,9 3,7 1,3 7,4 7,2 5,7 5,0 3,2 0,07 0,07 0,09 21,8 23,5 91,1 URB 11,8 120 8,3 1,8 0,8 4,5 4,9 2,5 2,6 2,9 0,03 0,03 0,06 20,3 17,2 70,5 99% 71% 95% 66% 95% 68% 30% 20% 35% 71% 85% 50% 50% 75% 60% 70% RECOLECCIN(1) RELLENO SANITARIO(2) O CONTROLADO (U OTRO MTODO)
83% 28% 90% 68% 70% 50% 20% 0% 5% 0% 85% 0% 17%
(1) Cobertura de recoleccin calculada sobre la poblacin urbana. (2) Cobertura de rellenos, calculada sobre la cantidad recolectada.
Fuente: OPS. Desechos peligrosos y salud en Amrica Latina y el Caribe. 1995, serie Ambiental No. 15. OPS; BID. Informes de expertos locales para el presente diagnstico. 1996.
5. Criterios ambientales en el manejo de residuos

Generalmente la poltica ambiental de cada pas establece criterios que deben ser incorporados en los sistemas de manejo integral. Por lo general se han orientado en primer lugar, a incentivar la reduccin en la fuente del volumen de residuos generados; siguiendo con el aprovechamiento y transformacin de los subproductos para reincorporarlos a diferentes procesos de produccin; posteriormente se establece la compactacin o disminucin de volumen y de emisiones a travs de diversos procesos; y, finalmente, su disposicin final en rellenos sanitarios bajo un manejo controlado.
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Para eliminar el riesgo y la necesidad de monitoreo posclausura de relleno sanitario, por ejemplo, en Alemania se exige por reglamento un tratamiento adicional de los residuos por depositar, con el fin de obtener un material inerte (menos de 5 % materia orgnica). Eso actualmente solo se alcanza con la incineracin y el tratamiento mecnico-biolgico.
PRIORIDADES Y CRITERIOS AMBIENTALES EN EL MANEJO DE RESIDUOS

A L T E R N A T IV A S D E MA N EJO
P R E V E N C I N
R E D U C C I N E N LA FUENTE
R E U T IL IZ A C I N D E SU BPR O D U CTO S
R E C IC L A J E
A P R O V E C H A M IE N T O E N E R G T IC O
D IS P O S IC I N F IN A L
P R IO R ID A D E S EN EL MA N EJO
As mismo, en materia de manejo de residuos la Unin Europea ha emitido varios ordenamientos desde 1975 cuando expidi la Directiva 75/442/EEC. En ella se define el concepto de residuo, se establecen los lineamientos generales para su manejo y se plantea como poltica incentivar la minimizacin de residuos en la fuente, la reutilizacin y el reciclaje de aquellos materiales que lo permitan. Casi veinte aos despus en 1991 se emiti la Directiva 91/156 con el fin de actualizar la 75/442 como marco de referencia en el manejo de residuos. Algunas de las adiciones hechas fueron la inclusin del Anexo I que establece la clasificacin de este tipo de desechos, el Anexo II en materia de las operaciones de disposicin y el Anexo IIB que establece aquellas actividades que pueden ser sujetas de recuperacin de materiales. Es importante mencionar que la Unin Europea desde los aos setenta hace especial nfasis en el tratamiento trmico de los residuos. Sobre todo pide a los estados miembros de la Comunidad que incentiven el aprovechamiento de corriente de residuos que posean un contenido calrico significativo como una fuente de energa alterna. En otras disposiciones establece los requisitos que deben cumplir las instalaciones que realicen actividades de co-incineracin o co-procesamiento para evitar emisiones contaminantes, entre las que se encuentran las dioxinas y los furanos.
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La Directiva 1999/31/EC para los sitios de disposicin final establece los lineamientos generales de la poltica que se seguir en el manejo de los residuos urbanos, as como una serie de nuevos requisitos para el control y gestin de los rellenos sanitarios en funcionamiento o posteriores al 16 de julio de 2001. Por ejemplo, define el objetivo de reducir en el 2016 el volumen de residuos municipales biodegradables que se envan a relleno sanitario a un 35% de los niveles registrados en 1995. A partir de estas Directivas y a travs de los Programas de Accin Ambiental, los pases que conforman la Unin Europea establecen los criterios bsicos para manejar anualmente alrededor de 200 millones de toneladas de residuos municipales, a razn de 540 kgs por habitante cada ao,9 cantidad que se sigue incrementando a lo largo del tiempo. No slo en Europa es creciente la generacin de residuos; la Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos (EPA) calcul que en el ao 2000, se generaron 231.9 millones de toneladas de residuos urbanos, lo que signific un aumento de 0.9 millones de toneladas respecto al ao anterior.10 Tanto Europa como Estados Unidos son sociedades maduras y con niveles casi saturados de consumo; sin embargo enfrentan volmenes cada vez mayores de residuos. Es obvio que en los pases subdesarrollados o emergentes la expansin en la generacin de residuos ser mucho ms acelerada. An considerando que se apliquen esfuerzos extraordinariamente efectivos de reduccin en la fuente y de reciclaje, es inevitable que en el futuro previsible deba de ampliarse de manera casi espectacular la infraestructura ambiental correspondiente, sobre todo, la que se refiere a rellenos sanitarios, y en ciertos casos, a sistemas de destruccin trmica o aprovechamiento energtico. Todo ello implica preparar un eficaz marco regulatorio que limite hasta la escala ms pequea posible en trminos tcnicos y econmicos la emisin de dioxinas y furanos.
9 EEA(2001). Waste- Annual topic update 2000. Topic report No 8/2001 . 10 EPA (2001). Municipal solid waste in the United States: 2000 facts and figures.
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V. PROBLEMTICA SOCIAL Y FISCAL
V. PROBLEMTICA SOCIAL
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1. Pepenadores11
En el manejo de los residuos slidos municipales existe un grupo de personas del sector informal, cuya actividad consiste en recuperar y vender los materiales que pueden ser reutilizados. Esta tarea evita que miles de toneladas de residuos potencialmente reutilizables se depositen en basureros, y proporciona en gran medida el material reciclado en la industria (papel, vidrio, cartn, plstico, etc.). En la Ciudad de Mxico existen tres organizaciones de pepenadores: Asociacin de selectores de la Metrpoli A.C. Frente nico de pepenadores A.C. Unin de pepenadores del Distrito Federal Rafael Gutirrez Moreno A.C. Aunque aparentemente son asociaciones civiles, estas organizaciones operan como empresas, sin embargo los trabajadores no son empleados fijos, ni reciben beneficios sociales. En este contexto se puede decir que se trata de una empresa privada informal que no paga impuestos ni cotiza para el pago de beneficios sociales de su personal. Resulta importante considerar la influencia que puede llegar a tener este grupo de personas en la implementacin de polticas e instrumentos de gestin de residuos. El estudio de experiencias internacionales para la incorporacin del sector informal en el manejo integral de los residuos resulta de gran inters. Por ejemplo en Brasil, una de las formas para organizar al sector informal en el manejo de los RSM son las cooperativas y asociaciones de pepenadores, que no son propiamente empresas pero gozan de ciertos apoyos por parte del gobierno local y estatal. Se ha discutido mucho acerca de la legalidad de estas cooperativas y asociaciones, sin embargo, ha proporcionado a los pepenadores derecho de vacaciones, apoyo mdico y un fondo para su jubilacin, al contar con estas motivaciones mejoran su nivel de vida, recibiendo apoyo de municipios y ONGs.
11 Florisbela dos Santos, A. L. y Wehenpohl, G.: De pepenadores y triadores. El Sector Informal y los residuos slidos municipales en Mxico y Brasil. En: INE-SEMARNAT Gaceta Ecolgica, nmero 60, 2001; pg. 70 80.
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2. La industria del reciclaje y su problemtica fiscal

El sector del reciclaje en Mxico carece hasta ahora de un marco fiscal y legal que facilite sus operaciones. Esta situacin propicia competencia desleal, acaparamiento de materiales, evasin fiscal, colusin en materia de precios y de mercados, e inseguridad jurdica en materia de inversiones. El problema fiscal de la industria del reciclaje est ntimamente ligado al problema socioeconmico de la informalidad sealado anteriormente. Radica en la imposibilidad de deducir de los ingresos de las empresas el costo de los materiales comprados a los pepenadores, dada la naturaleza informal de estos ltimos. El sistema de la autofactura que se utiliza tiene un costo administrativo muy alto, superior en aproximadamente 8% al porcentaje que el resto de las empresas paga al fisco, lo cual se relaciona con el esquema de retenciones del Impuesto sobre la Renta. El problema se agudiza en la franja fronteriza norte, ya que a causa de esta inequidad fiscal, los pepenadores venden sus materiales en los Estados Unidos, que es un pas deficitario de este tipo de materias primas. Irnicamente, tales materiales son revendidos e importados por empresas mexicanas. Adems, las empresas dedicadas al reciclaje sufren descapitalizacin por el tiempo que transcurre entre la retencin del IVA y las devoluciones que hace la autoridad (aproximadamente 6 meses), problema que es crtico cuando el pago que se realiza por la compra del material es netamente de contado.
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VI. MANEJO DE RESIDUOS SLIDOS EN MXICO
VI. MANEJO DE LOS RESIDUOS SLIDOS EN MEXICO
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1. Competencias y atribuciones
La gestin de los residuos urbanos en la mayora de los pases recae generalmente en las autoridades locales, y Mxico no es la excepcin. En nuestro pas generalmente, este manejo se define como el servicio de limpia y recoleccin de basura y es considerado como un servicio pblico. Esto significa que forma parte de aquellas actividades organizadas que se realizan conforme a las leyes o reglamentos vigentes con el fin de satisfacer de manera continua, uniforme, regular y permanente necesidades de carcter colectivo, y cuya prestacin es de inters pblico. Pese a que no existe una definicin concreta de las acciones que se consideran parte del servicio de limpia, comnmente ste incluye el barrido de calles y reas pblicas, la recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final de los residuos, y coincide con la definicin de manejo de residuos slidos. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su Artculo 115 enumera las responsabilidades y atribuciones de los municipios y dispone que stos sean los encargados de ofrecer los servicios de limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de la basura urbana. Sin embargo, el mismo artculo seala que los municipios deben cumplir con las normas y regulaciones en la materia emitidas por la Federacin. De todas formas, hasta la fecha no existen mecanismos jurdicos o institucionales que permitan al Gobierno Federal establecer sistemas de vigilancia en el cumplimiento de las normas existentes. Aunados a estas disposicines, existen otros ordenamientos que distribuyen competencias y facultades entre los diferentes niveles de gobierno. En lo que se refiere a los lineamientos que rigen la poltica de proteccin ambiental en materia de contaminacin del suelo, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA) advierte que los residuos deben ser controlados en tanto que constituyen la principal fuente de contaminacin de los suelos. Adems, establece la necesidad de prevenir y reducir la generacin de residuos slidos, municipales e industriales; incorporar tcnicas y procedimientos para su reuso y reciclaje, as como regular su manejo y disposicin final eficientes. Todo esto, como es fcil advertir, representa un elemento discursivo en el texto de la Ley, que no tiene consecuencias jurdicas relevantes o prcticas para los municipios.
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A pesar de la Constitucin otorga de manera explcita a los municipios las facultades de manejo de residuos urbanos, la LGEEPA faculta a las entidades federativas para regular los sistemas de recoleccin, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos e industriales que no estn considerados como peligrosos. La confusin se acenta si observamos que a pesar de ello, el Gobierno Federal expide normas como la referente a los sitios de disposicin final de residuos urbanos (NOM-ECOL-083). Por otro lado, la propia LGEEPA instruye a la Secretara (SEMARNAT) para promover acuerdos de coordinacin y asesora con los gobiernos estatales para mejorar o implementar sistemas de manejo de residuos, as como la identificacin de alternativas de reutilizacin y disposicin final, incluyendo inventarios por fuentes generadoras. Ms an, la LGEEPA faculta a la SEMARNAT para establecer las disposiciones tcnicas a las que debern sujetarse los sitios, el diseo, la construccin y la operacin de las instalaciones destinadas a la disposicin final de residuos slidos municipales; y en coordinacin con las Secretaras de Comercio y Fomento Industrial y de Salud, a expedir las normas oficiales mexicanas para la fabricacin y utilizacin de empaques y envases para todo tipo de productos, cuyos materiales permitan reducir la generacin de residuos slidos. Por su parte, de acuerdo a la propia LGEEPA, los municipios son responsables de otorgar la autorizacin y aplicar las disposiciones jurdicas relativas a la prevencin y control de los efectos de los residuos slidos e industriales que no estn considerados como peligrosos. Independientemente a este marco jurdico de suyo complejo y confuso, existen otros ordenamientos relacionados al manejo de los residuos slidos municipales, como las Constituciones Polticas de los Estados, las leyes de proteccin ambiental estatales, los Bandos de Polica y Buen Gobierno Municipales, as como los diferentes reglamentos de limpia de los municipios. La lectura de estos elementos del marco jurdico revela un importante espacio de concurrencia, aunque tambin de sobreposicin o confusin en las facultades de cada uno de los rdenes de gobierno con respecto al manejo de los residuos urbanos. Estas circunstancias se han complicado an ms con la expedicin de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos, publicada el 8 de octubre de 2003. 12 Esa Ley establece un nuevo sistema de reparto de competencias, que no invalida a los anteriores y que multiplica los problemas de interpretacin jurdica. Por ello es importante comentar algunos de sus contenidos, sobre todo en materia de facultades.
12 SEMARNAT (2003) Diario Oficial del 08.10.2003.
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Federacin: Le corresponde la conduccin de la poltica nacional en materia de residuos, la elaboracin del Programa Nacional para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos y el de Remediacin de Sitios Contaminados, elaboracin de Normas Oficiales Mexicanas (NOMS) con respecto al manejo integral de todos los tipos de residuos, y los reglamentos aplicables a los Residuos Peligrosos. Entidades Federativas: Les corresponde la formulacin y conduccin de la poltica estatal en materia de residuos, a travs de los programas estatales en materia de residuos. Adems estn facultados para desarrollar los ordenamientos jurdicos relativos al manejo de residuos especiales. Municipios: stos tendrn a su cargo las funciones de gestin integral de residuos slidos urbanos, incluyendo la expedicin de regulaciones jurdicas aplicables, as como el otorgamiento de autorizaciones y concesiones para llevar a cabo la recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de los mismos, el establecimiento del registro de grandes generadores y su participacin tanto en el control, como en la aplicacin de sanciones correspondientes. Es importante mencionar que la Ley establece a las Entidades Federativas y a los Municipios, los criterios a travs de los cuales se llevar a cabo la regulacin y el manejo integral de los residuos slidos urbanos y de manejo especial, lo cual pudiera parecer anticonstitucional, ya que si bien una Ley General, establece las concurrencias de los distintos niveles de gobierno, no puede obligar a las Entidades Federativas y Municipios a actuar en determinados sentidos en el ejercicio de sus facultades. Sin duda contar con una Ley especfica sobre el tema de los residuos, es un gran avance, puesto que le da identidad al sector de los residuos en Mxico; ya que al igual que el agua, los residuos requieren su propio rgimen legal, para institucionalizar y estructurar integralmente la gestin de los residuos. Sin embargo, pudo haberse creado un instrumento legal ms consistente y efectivo, por ejemplo si los problemas ambientales que genera el mal manejo de cualquier corriente de residuos fueran atendidos en funcin de la responsabilidad administrativa que tienen los municipios, los estados y la federacin. Adems, dentro de su contexto, no fue considerada la intersectorialidad que tiene la gestin de los residuos, para incluir los aspectos financieros, econmicos, sociales, y de salud, que sin duda estn asociados con el tema ambiental. Por lo anterior, adems de complementar la ley con los reglamentos, normas y disposiciones invocadas en diferentes partes de su cuerpo, la tarea en adelante, ser promover su adecuacin en los trminos antes sealados.
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2. Obstculos y problemas
Es evidente que en Mxico, la mayor parte de las localidades estn desprovistas de esta infraestructura, carencia que se asocia un conjunto importante de factores explicativos que merecen ser al menos enunciados. Horizontes muy cortos de planeacin y de compromiso para la autoridad local dada el breve perodo de las administraciones municipales y la no reeleccin de los presidentes y ayuntamientos. Volatilidad y discontinuidad poltica en las administraciones municipales. Ausencia de una cultura de pago por los servicios pblicos con los que se atiende a la poblacin. Excesiva morosidad y graves deficiencias en los procedimientos y mecanismos para el cobro de impuestos municipales. Partidizacin de las decisiones y del debate pblico. Persistencia de rasgos culturales rurales en las ciudades, lo que equivale, en general a la desconsideracin de lo pblico en un contexto urbano. Falta de una cultura de aseo y de responsabilidad por los desechos generados a nivel de individuos y hogares. Falta de aplicacin del orden jurdico y su control. Barreras ideolgicas de entrada contra el sector privado en proyectos, concesiones o contratos de gestin integral de los residuos urbanos. Incertidumbre para la inversin y falta de transparencia en las decisiones de los gobiernos locales. Impunidad y falta de responsabilidad en las autoridades locales con respecto a la aplicacin de la normatividad ambiental (NOM-083). Inexistencia de mecanismos que le permitan al Gobierno Federal hacer cumplir las normas ecolgicas que obligan a los gobiernos locales (NOM-083).
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Persistencia de grupos corporativizados que se apropian de rentas ilegales en el manejo de la basura al amparo de intereses partidarios. Bajos niveles de competencia y capacitacin en el servicio pblico. Incumplimiento de Acuerdos Internacionales (Kyoto, Basilea, Montreal, Agenda 21). Visin incompleta y equivocada de la gestin al asimilarla fundamentalmente como un problema relativo al servicio, olvidndose de su componentes ambiental, social, econmico y de salud. Ausencia de organismos operadores autnomos bajo mandatos claros de eficiencia y rendicin de cuentas. Marco regulatorio y normativo difuso, obsoleto, incompleto, carente de una estructura intersectorial y de instrumentos jurdicos de carcter tcnico. Adems existe un fuerte desconocimiento de los ordenamientos a nivel local y un bajo nivel de observancia. Carencia de instrumentos econmicos, jurdicos y de promociones, que motiven y promuevan la participacin ciudadana en procesos de separacin y reciclaje de la basura. Ausencia de programas federales y/o estatales eficaces. Ausencia de estrategias de la Gestin Integral de Residuos Slidos Municipales en los tres niveles de Gobierno. Ausencia de una estrategia de incorporacin del sector informal (pepenadores, prepepenadores, etc.) en la gestin de residuos slidos. Desvinculacin entre las distintas instancias involucradas con el sector (SEMARNAT, SALUD, SEDESOL). Carencia de modelos tarifarios que permitan la recuperacin de las tarifas o cuotas, por la prestacin de los servicios suministrados y que consideren las diferencias entre los residuos generados por distintas fuentes. Entre estos factores es preciso hacer resaltar la vulnerabilidad de los planes y programas de gestin ante la rotacin de los gobiernos municipales que tienden a desechar iniciativas de gobiernos anteriores, cuando que los proyectos de infraestructura requieren de periodos largos de maduracin de hasta 25 aos y condiciones de estabilidad poltica y econmica. Destacan tambin como producto inherente de ese contexto, el rezago tecnolgico, la ineficiencia institucional y la corrupcin, las condiciones de insalubridad en que laboran los pepenadores y la falta de iniciativas para su incorporacin al sector productivo; as como la carencia de un marco jurdico y normativo donde se sustenten todas las
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iniciativas que permitan instrumentar y promover una gestin para el manejo integral de los residuos con un enfoque intersectorial. De esta forma, se configura un cuadro, en ocasiones dantesco, en donde confluyen condiciones de extremo deterioro escnico, urbano, humano y de salud pblica. Estas, se vinculan a la degradacin ambiental a travs de la contaminacin del suelo y de acuferos y cuerpos de agua por lixiviados txicos, la mezcla de residuos peligrosos con basura municipal, la emisin de gases con un potente efecto invernadero (como el metano y el bixido de carbono), y la contaminacin del aire, del suelo y del agua con compuestos cancergenos como son las dioxinas y furanos, que se producen durante las recurrentes prcticas de quema ineficiente, sin control y a cielo abierto del biogs en los tiraderos. Tales riesgos insoslayables al ambiente y a la salud pblica exigen y justifican, en trminos de la legislacin, una atencin directa por parte del Gobierno Federal dentro de un esquema de concurrencia con autoridades estatales y municipales.
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VII. EVALUACIN DEL DESEMPEO MUNICIPAL EN EL MANEJO DE RESIDUOS URBANOS
VII. EVALUACIN DEL DESEMPEO MUNICIPAL EN EL MANEJO DE LOS RESIDUOS URBANOS

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Dada la gravedad del escenario general descrito con anterioridad, pero tambin el hecho de que ste encubre importantes diferencias de desempeo entre ciudades y municipios, es necesario establecer criterios y procedimientos de evaluacin de los gobiernos locales en esta materia, buscando: Crear sistemas de indicadores que permitan evaluar los cambios y el xito de las polticas a lo largo del tiempo. Constituir bases objetivas de comparacin y referencia entre gobiernos locales y estatales, que permitan un mejor escrutinio pblico y rendicin de cuentas a la sociedad. Ofrecer estmulos que conduzcan hacia un mejor desempeo gubernamental en materia ambiental. Disear paquetes y mecanismos de financiamiento adecuados a las necesidades de cada municipio por parte de la banca de desarrollo. Promover una cultura de pago entre la poblacin por servicios pblicos ambientales. Crear una cultura de planeacin de la gestin integral de residuos slidos de corto, mediano y largo plazo, combinando la liberacin de recursos de existencia y aplicacin de referidos planes o programas. Con el fin de contribuir en la discusin para conformar estos sistemas de evaluacin el conjunto de expertos del Grupo de Trabajo de la Comisin Mexicana de Infraestructura Ambiental (COMIA) sobre Residuos Urbanos elabor una matriz para la Evaluacin del Desempeo Municipal en el Manejo de Residuos Slidos y la aplic en el ao 2002 en ciudades con ms de 100,000 habitantes, utilizando las siguientes variables agrupadas en indicadores como se expresa a continuacin:
INDICADOR 1. Impactos a la salud y al medio ambiente Eficiencia en el sistema 1.1 1.2 2.1 2.2 Relleno sanitario Recuperacin de Biogs Organismo operador Aseo urbano y cobertura de recoleccin VARIABLE
2.
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Debido a que no existe informacin confiable y relevante para evaluar la gestin local, se decidi un procedimiento para calificar las variables, aplicando valores con los siguientes criterios:
Relleno Sanitario:
100 Opera conforme al proyecto de norma NOM-083-SEMARNAT-2003. Se considera que cumple con parmetros de distancias, sistemas de impermeabilizacin, sistema de captacin y manejo de lixiviados, cobertura y monitoreo, y manejo de biogs. Opera como relleno sanitario, cumpliendo al menos con un 75% del proyecto de Norma referida. Sitio controlado con cobertura de residuos. Opera como relleno sanitario, sin control eficiente de lixiviados y biogs. Sitio controlado con cierta frecuencia en la cobertura de residuos. Tiradero a cielo abierto sin control.
75 50 25 0
Recuperacin de Biogs:
100 50 0 Con recuperacin y/o aprovechamiento. Con sistema de captacin o canalizacin de biogs. No existe sistema de captacin o canalizacin de biogs y/o se ventea.
Organismo Operador:
100 Con participacin gubernamental o privada, autonoma tcnica y administrativa, continuidad e ingresos propios. Situacin intermedia valorada subjetivamente por el grupo especializado. No existe organismo operador con autonoma, continuidad e ingresos propios.
50 0
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Aseo Urbano y Cobertura de Recoleccin:

100 50 0 Mayor de 90 % Entre 70 y 90 % Menor de 70 %
Las calificaciones se ponderaron con los siguientes criterios:
INDICADOR 1. Impactos a la salud y al medio ambiente 50 % Eficiencia en el sistema 50 % 1.1. 1.2. 2.1. 2.2.
VARIABLE Relleno sanitario Recuperacin de Biogas Organismo operador Aseo urbano y cobertura de recoleccin
PONDERACIN 35 % 15 % 30 % 20 %
2.
El indicador total de desempeo de cada municipio se obtuvo mediante la suma ponderada de cada uno de los indicadores temticos. A continuacin se muestran los resultados que se obtuvieron de la evaluacin del desempeo de la gestin en materia de residuos slidos urbanos en Municipios mayores a 100 mil habitantes:13
13 Agradecemos el apoyo de las siguientes personas e instituciones en el desarrollo de sta evaluacin del desempeo municipal en materia de residuos slidos urbanos: Alberto Garza Santos, Alfonso Chvez Vasavilbaso, Asociacin Mexicana para el Control de los Residuos Slidos y Peligrosos A.C. (AMCRESPAC), Arturo Dvila Villarreal, Elas Vanegas Velzquez, Fernando Chavira Alvarez, Fernando Espinosa Velasco, Gustavo Rosiles Castro, Miguel Angel de la Rosa Delgado, Paula Norea, Manuel Villegas Toledo, Oscar Hurtado Franco, Zeferino Godnez Rangel.
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EVALUACIN DEL DESEMPEO MUNICIPAL EN EL MANEJO DE RESIDUOS SLIDOS

NMERO DE MUNICIPIO
INDICADORES
INDICADOR TOTAL
1.0 91 84 84 84 79 69 69 68 68 68 68 67 64 60 60 54 54 51 46 45 45 45 45 45 44 40 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 38 35 35 35 35 29 29 29 29 29 29 29 29 29 28 28 28 28 28 28 28 28 26 20 20
1. IMPACTOS A LA SALUD Y AL MEDIO AMBIENTE

RECUPERACIN DE BIOGAS INDICADOR (0.5)
2. EFICIENCIA EN EL SISTEMA
COBERTURA DE RECOLECCIN INDICADOR (0.5) 0.50 100 100 100 100 100 70 70 100 100 100 100 70 70 70 70 40 40 70 40 40 40 40 40 40 70 80 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 20 20 20 70 40 40 40 40 40 40 40 40 40 20 20 20 20 20 20 20 20 20 40 40 ORGANISMO OPERADOR 0.30 100 100 100 100 100 50 50 100 100 100 100 50 50 50 50 0 0 50 0 0 0 0 0 0 50 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 50 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
MUNICIPIO
PONDERACION
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 ZM MONTERREY TORREN TLALNEPANTLA DE BAZ MRIDA PUEBLA QUERTARO NUEVO LAREDO ACUA PIEDRAS NEGRAS LEN TEHUACN SILAO TLAXCALA ZM GUADALAJARA METEPEC SAN JUAN DEL RIO NOGALES BENITO JUREZ (CANCUN) DURANGO AGUASCALIENTES MEXICALI TIJUANA CIUDAD DE MEXICO PUERTO VALLARTA CRDOBA REYNOSA CABOS, LOS CHIHUAHUA SALTILLO COLIMA GUANAJUATO IRAPUATO LAZARO CARDENAS (*) SAN LUIS POTOS MAZATLN HERMOSILLO VICTORIA ORIZABA TUXPAN VERACRUZ FRESNILLO TONAL ATIZAPN DE ZARAGOZA ECATEPEC DE MORELOS TAMPICO CARMEN JUREZ MANZANILLO TAXCO DE ALARCON PACHUCA DE SOTO CUAUTITLN IZCALLI NAUCALPAN DE JUREZ MORELIA XALAPA GMEZ PALACIO ALLENDE CELAYA CUAUTLA SOLEDAD DE GRACIANO SNCHEZ GUASAVE BOCA DEL RO POZA RICA DE HIDALGO TULTITLN PAZ, LA TOLUCA (2) NUEVO LEON COAHUILA DE ZARAGOZA MEXICO YUCATAN PUEBLA QUERTARO DE ARTEAGA TAMAULIPAS COAHUILA DE ZARAGOZA COAHUILA DE ZARAGOZA GUANAJUATO PUEBLA GUANAJUATO TLAXCALA JALISCO MEXICO QUERTARO DE ARTEAGA SONORA QUINTANA ROO DURANGO AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA DISTRITO FEDERAL JALISCO VERACRUZ - LLAVE TAMAULIPAS BAJA CALIFORNIA SUR CHIHUAHUA COAHUILA DE ZARAGOZA COLIMA GUANAJUATO GUANAJUATO MICHOACAN DE OCAMPO SAN LUIS POTOSI SINALOA SONORA TAMAULIPAS VERACRUZ - LLAVE VERACRUZ - LLAVE VERACRUZ - LLAVE ZACATECAS JALISCO MEXICO MEXICO TAMAULIPAS CAMPECHE CHIHUAHUA COLIMA GUERRERO HIDALGO MEXICO MEXICO MICHOACAN DE OCAMPO VERACRUZ - LLAVE DURANGO GUANAJUATO GUANAJUATO MORELOS SAN LUIS POTOSI SINALOA VERACRUZ - LLAVE VERACRUZ - LLAVE MEXICO BAJA CALIFORNIA SUR MEXICO
RELLENO SANITARIO
ESTADO
0.35 75 75 75 75 60 75 75 50 50 50 50 70 60 50 50 75 75 25 75 50 50 50 50 50 25 0 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 0 25 25 25 25 25 25 25 25 25 50 50 50 50 50 50 50 50 25 0 0
0.15 100 50 50 50 50 50 50 0 0 0 0 50 50 50 50 50 50 50 0 50 50 50 50 50 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 50 50 50 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 50 0 0
0.50 83 68 68 68 57 68 68 35 35 35 35 64 57 50 50 68 68 33 53 50 50 50 50 50 18 0 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 35 50 50 50 0 18 18 18 18 18 18 18 18 18 35 35 35 35 35 35 35 35 33 0 0
0.20 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 50 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 50 50 50 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 50 50 50 50 50 50 50 50 50 100 100
58
NMERO DE MUNICIPIO
INDICADORES
INDICADOR TOTAL
1.0 20 20 20 20 20 20 20 20 20 19 19 19 19 19 19 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 0 40 40 40 40 40 40 40 40 40 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 0
1. IMPACTOS A LA SALUD Y AL MEDIO AMBIENTE

RECUPERACIN DE BIOGAS INDICADOR (0.5)
2. EFICIENCIA EN EL SISTEMA
COBERTURA DE RECOLECCIN INDICADOR (0.5) 0.50 ORGANISMO OPERADOR 0.30 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
MUNICIPIO
PONDERACION
66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 MEXICO OAXACA PUEBLA QUINTANA ROO SINALOA SINALOA SONORA SONORA TAMAULIPAS BAJA CALIFORNIA CHIAPAS GUERRERO GUERRERO MEXICO MORELOS CAMPECHE CHIAPAS CHIAPAS CHIAPAS COAHUILA DE ZARAGOZA GUANAJUATO GUERRERO JALISCO MEXICO MEXICO MEXICO MEXICO MEXICO VALLE DE CHALCO SOLIDARIDAD (*) MEXICO TEXCOCO (4) MEXICO NICOLS ROMERO (5) MEXICO URUAPAN MICHOACAN DE OCAMPO ZAMORA MICHOACAN DE OCAMPO ZITACUARO MICHOACAN DE OCAMPO JIUTEPEC MORELOS TEPIC NAYARIT CIUDAD VALLES SAN LUIS POTOSI GUAYMAS SONORA CARDENAS TABASCO VILLAHERMOSA TABASCO ALTAMIRA TAMAULIPAS MATAMOROS TAMAULIPAS COATZACOALCOS VERACRUZ - LLAVE MINATITLN VERACRUZ - LLAVE PAPANTLA VERACRUZ - LLAVE ZACATECAS ZACATECAS CHALCO (*) MEXICO HUIXQUILUCAN (3) OAXACA SAN MARTIN TEXMELUCAN OTHN P. BLANCO (CHETUMAL) AHOME (MOCHIS) CULIACN CAJEME (CD. OBREGON) SAN LUIS RO COLORADO CIUDAD MADERO ENSENADA TAPACHULA ACAPULCO DE JUREZ IGUALA DE LA INDEPENDENCIA NEZAHUALCYOTL(1) CUERNAVACA CAMPECHE COMITAN DE DOMINGUEZ SAN CRISTBAL DE LAS CASAS TUXTLA GUTIRREZ MONCLOVA SALAMANCA CHILPANCINGO DE LOS BRAVO LAGOS DE MORENO COACALCO DE BERRIOZBAL CHIMALHUACN PAZ, LA TECAMAC IXTAPALUCA (*)
RELLENO SANITARIO
ESTADO
0.35 0 0 0 0 0 0 0 0 0 25 25 25 25 25 25 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0.15 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0.50 0 0 0 0 0 0 0 0 0 18 18 18 18 18 18 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0.20 100 100 100 100 100 100 100 100 100 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 0
Fuente: INEGI. 2002. Censo de General de Poblacin y Vivienda 2000. www.inegi.gob.mx. Los criterios de ponderacin son responsabilidad del Grupo de Trabajo de Residuos Municipales de la COMIA. * : Municipios que depositan sus residuos en otro municipio. (1) : Evaluacin promedio de los 3 sitios de disposicin en el municipio. (2) : Este municipio no cuenta con relleno sanitario y deposita sus residuos en Metepec y Tlalnepantla. (3): Este municipio no cuenta con relleno sanitario y deposita sus residuos en el municipio de Tlalnepantla. (4): Este municipio no cuenta con relleno sanitario y deposita sus residuos en el relleno sanitario de Bordo Poniente. (5) : Este municipio no cuenta con relleno sanitario y deposita sus residuos en el municipio de Naucalpan.
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Con el objeto de buscar una relacin entre los resultados del indicador de desempeo y los niveles de ingreso y gasto municipal per cpita se construyeron diagramas de dispersin, utilizando criterios para clasificar a las localidades en grupos segn su desempeo e ingreso, y segn su desempeo y gasto. GESTIN EN MATERIA DE RESIDUOS SLIDOS URBANOS VS. PRODUCTO INTERNO BRUTO MUNICIPAL
100
I
Evaluacin del Desempeo en Residuos Slidos Municipales
90
MERIDA
ZM MTY
IV
TLANE
80
TORREON PUEBLA LAREDO LEON QUERETARO TEHUACAN
70
SILAO
ACUA TLAX
P. NEGRAS
60
II
50
METEPEC
ZM GUAD NOGALES
SAN JUAN RIO B.J. CANCUN
DURANGO
MEXCALLI
TIJUANA CD. MEXICO AGS. CORDOBA PTO.V LAZARO CARDENAS
40
TONALA
TUXPAN
FRES GTO
VICTOR IRAPTO
ATIZAPAN
REYNOSA MAZA CABOS CHIH SLP SALT VERA ORIZA ECAT TAMP
30
ALLENDE
SOLED
20
PAPANTLA
NEZA
MANZ PACH JUAR CELAYA POZA CAUTITLAN XAL MORE CUAUT NAUCALPAN GOMEZ BOCA TULTI OTHON CD MADERO TEMEX OAX SLR COL TOLU HUIX CAJEME IGUALA ENSE CUER TAPACH ACA JUA TAXCO GVE
CARMEN
10
V.CHALCO
III
0 -0.5
CHIM
N. ROMERO
ZITAC ALTAM TECA VALLES JIUTEPEC L.MORE S.C.CAS CARDE URU COATZ CHILP GUAY MINAT COAC COMIT TEXC TUX TEPIC SALAM VILLAH MONCLOVA CAMP IXTA CHALCO
VI
4.5 5.0
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
PIB Municipal Percapita (miles $/hab)
Cuadrante I: PIB BAJO DESEMPEO ALTO

ACUA TLAXCALA SILAO
Cuadrante II: PIB BAJO DESEMPEO MEDIO

NOGALES DURANGO GUANAJUATO FRESNILLO

ECATEPEC DE MORELOS IRAPUATO VICTORIA ATIZAPN DE ZARAGOZA
TONAL TUXPAN METEPEC
60
Cuadrante III: PIB BAJO DESEMPEO BAJO

PACHUCA DE SOTO SAN MARTIN TEXMELUCAN ZACATECAS BOCA DEL RO MORELIA XALAPA ACAPULCO DE JUREZ IXTAPALUCA URUAPAN CAMPECHE TECAMAC TAPACHULA GUASAVE
PAZ, LA
ENSENADA TEPIC TUXTLA GUTIRREZ CIUDAD VALLES MANZANILLO IGUALA DE LA INDEPENDENCIA GUAYMAS TEXCOCO SAN LUIS RO COLORADO TULTITLN OTHN P. BLANCO (CHETUMAL) CHALCO VALLE DE CHALCO SOLIDARIDAD
AHOME (MOCHIS)
TAXCO DE ALARCON CHIMALHUACN CUAUTLA PAPANTLA NICOLS ROMERO NEZAHUALCYOTL ALLENDE SAN CRISTBAL DE LAS CASAS ZITACUARO CHILPANCINGO DE LOS BRAVO COMITAN DE DOMINGUEZ COACALCO DE BERRIOZBAL HUIXQUILUCAN SOLEDAD DE GRACIANO SNCHEZ
Cuadrante IV: PIB ALTO DESEMPEO ALTO

TLALNEPANTLA DE BAZ QUERTARO MRIDA LEN
ZM MONTERREY TORREN PUEBLA
PIEDRAS NEGRAS NUEVO LAREDO TEHUACN
Cuadrante V: PIB ALTO DESEMPEO MEDIO

ORIZABA BENITO JUREZ (CANCUN) CHIHUAHUA CRDOBA AGUASCALIENTES
LAZARO CARDENAS SAN LUIS POTOS SAN JUAN DEL RIO CIUDAD DE MEXICO HERMOSILLO REYNOSA VERACRUZ TAMPICO ZM GUADALAJARA

MAZATLN MEXICALI COLIMA SALTILLO PUERTO VALLARTA CABOS, LOS TIJUANA
61
Cuadrante VI: PIB ALTO DESEMPEO BAJO

CARMEN JIUTEPEC CUAUTITLN IZCALLI NAUCALPAN DE JUREZ SALAMANCA CIUDAD MADERO POZA RICA DE HIDALGO VILLAHERMOSA CAJEME (CD. OBREGON)

COATZACOALCOS MONCLOVA TOLUCA MINATITLN ALTAMIRA CARDENAS GMEZ PALACIO CELAYA

ZAMORA LAGOS DE MORENO JUREZ OAXACA CULIACN MATAMOROS PAZ, LA CUERNAVACA
GESTIN EN MATERIA DE RESIDUOS SLIDOS URBANOS GASTO MUNICIPAL PER CAPITA

100
I
90
MERIDA ZM MTY
IV
TORREON PUEB TLALNE
Evaluacin del Desempeo en Residuos Slidos Municipales
80
70
SILAO
TEHUA ACUA
QRO LEON TLAX METEPEC ZM GUAD NOGALES BJ CANCUN PTO. V. MEXICALI COLIMA PIED NEG
NVO LAREDO
60
II
50
CORDOBA
SJ RIO TIJUANA AGS
DGO
40
REYNOSA GTO SALT HERM CHIH TUX SLP FRESN IRA ORI MAZAT ECATE ATIZA TONALA TAMP
LOS CABOS
30
III
SM TEXME
XAL
20
JUAREZ MORE TAX NAUC CUAU CUAU GOMEZ BOCA ALLE GUASA TULT LAPAZ TOL MADE CULIA TAPACH POZA IGUALA SLR ENS ACA
CARMEN
MANZ
VI
HUIX
NEZA
OAX
CUERNA
10
CHIM PAZ JIUTEPEC MATA GUAY COM ALTAM VILLAHERMOSA ZAC VALL MINA MONC IXTA TUX URUA ZIT SALA CAMP COAT CARDENAS PAPANTLA SAN C. MORE CHALCO
0 400
800
1,200
1,600
2,000
2,400
Gasto Municipal Percapita (miles $ /hab)
Cuadrante I: Gasto Bajo Desempeo Alto

METEPEC TEHUACAN ACUA SILAO MRIDA
62
Cuadrante II: Gasto Bajo Desempeo Medio

ORIZABA CRDOBA VERACRUZ ECATEPEC DE MORELOS SAN LUIS POTOS

ATIZAPN DE ZARAGOZA VICTORIA CIUDAD DE MEXICO TUXPAN

IRAPUATO SALTILLO REYNOSA TONAL
Cuadrante III: Gasto Bajo Desempeo Bajo

CIUDAD VALLES CUAUTITLN IZCALLI
JIUTEPEC TEPIC ZACATECAS TEXCOCO SOLEDAD DE GRACIANO SNCHEZ URUAPAN NICOLS ROMERO POZA RICA DE HIDALGO TUXTLA GUTIRREZ
AHOME (MOCHIS) IGUALA DE

INDEPENDENCIA ZITACUARO
CELAYA LA CULIACN
BOCA DEL RO COACALCO DE BERRIOZBAL TAXCO DE ALARCON TEXCOCO TECAMAC CHILPANCINGO DE LOS BRAVO CHALCO PAZ, LA XALAPA

ZAMORA TULTITLN SOLEDAD DE GRACIANO

SNCHEZ MORELIA
TAPACHULA NEZAHUALCYOTL VALLE DE CHALCO

PACHUCA DE SOTO SOLIDARIDAD
IXTAPALUCA SAN CRISTBAL DE LAS CASAS PAPANTLA
MONCLOVA MINATITLN CUAUTLA
CHIMALHUACN SAN MARTIN TEXMELUCAN
Cuadrante IV: Gasto Alto Desempeo Alto

NUEVO LAREDO PIEDRAS NEGRAS QUERTARO TLALNEPANTLA DE BAZ LEN TLAXCALA ZM MONTERREY TORREN PUEBLA
63
Cuadrante V: Gasto Alto Desempeo Medio

CABOS, LOS NOGALES FRESNILLO TIJUANA TAMPICO LAZARO CARDENAS

MEXICALI COLIMA AGUASCALIENTES MAZATLN GUANAJUATO SAN JUAN DEL RIO

PUERTO VALLARTA BENITO JUREZ (CANCUN) ZM GUADALAJARA CHIHUAHUA HERMOSILLO DURANGO
Cuadrante VI: Gasto Alto Desempeo Bajo

HUIXQUILUCAN CARMEN OAXACA NAUCALPAN DE JUREZ COATZACOALCOS CIUDAD MADERO CAMPECHE CAJEME (CD. OBREGON) OTHN P. BLANCO (CHETUMAL) TOLUCA

MANZANILLO CUERNAVACA PAZ, LA GMEZ PALACIO LAGOS DE MORENO JUREZ ENSENADA MATAMOROS GUASAVE

CARDENAS VILLAHERMOSA ALTAMIRA ACAPULCO DE JUREZ COMITAN DE DOMINGUEZ GUAYMAS ALLENDE SAN LUIS RO COLORADO SALAMANCA
El anterior es un ejercicio preliminar que nos permite tener un panorama acerca del desempeo de los municipios en la gestin de los residuos slidos, sin embargo, consideramos que para realizar una gestin integral de los residuos slidos municipales se requiere instrumentar polticas para la creacin de indicadores de desempeo municipal; para el caso de los servicios de aseo urbano deben incluir al menos las actividades que a continuacin se sealan: SISTEMA DE BARRIDO ndice de cobertura Cobertura del barrido de calles (%) ndices de eficiencia km lineales barridos / barredor / da (calles) m2 barridos / barredor / da (plazas) Consumo de bolsas / barredor / da Consumo de bolsas / km barrido Consumo de escobas / km barrido Comparacin de kilmetros barridos versus horas pagadas
64
SISTEMA DE RECOLECCIN ndice de cobertura Cobertura de recoleccin ( % ) ndice de eficiencia Toneladas / tiempo total de recoleccin Toneladas / vehculos programados da Toneladas / viaje Kilogramos / Kilmetro de sector Toneladas / ayudante da Toneladas / sector da Kg / total kilmetros recorridos Ayudante / vehculos programados da Comparacin de toneladas recolectadas versus horas pagadas SISTEMA DE TRANSFERENCIA ndice de eficiencia Toneladas / tiempo total de transferencia Toneladas / vehculos programados da Toneladas / viaje SISTEMA DE DISPOSICIN FINAL ndice de eficiencia Toneladas recibidas / horas mquina Toneladas dispuestas por da. SISTEMA DE MANTENIMIENTO ndice de eficiencia Operatividad de los vehculos de recoleccin ( % ) Rendimiento del combustible Rendimiento de los neumticos Disponibilidad mensual de vehculos INDICADORES FINANCIEROS ndices de liquidez Liquidez general Endeudamiento patrimonial Endeudamiento patrimonial de largo plazo
65
Endeudamiento del activo total Endeudamiento de largo plazo del activo fijo neto Razn de gestin Relacin de costos / ingresos Relacin de costos / utilidad bruta Rotacin de cuentas por cobrar Razn de rentabilidad Rentabilidad de las ventas netas INDICADORES COMERCIALES Indicadores de facturacin Indicadores de financiamiento Presupuesto del sistema de aseo urbano versus total del presupuesto municipal ( % ) Inversiones de capital versus total del presupuesto del sistema de aseo urbano ( % ) Generacin de ingresos ( tarifas o tasas ) versus costo total del servicio de aseo urbano ( % ) INDICADORES DE CALIDAD Y ACEPTACIN PBLICA Frecuencia de reclamos Porcentaje de usuarios satisfechos INDICADORES DE COSTO Costo por kilmetro lineal o rea barrida Costo por tonelada recolectada Costo por tonelada transferida Costo por tonelada dispuesta
66
VIII. NECESIDADES DE INVERSIN
67
68

Actualmente, se calcula que los servicios de recoleccin municipal y privada cubren diariamente el 83% de total de los residuos generados, esto significa que alrededor de 14,000 toneladas diariamente se abandonan en calles y lotes baldos o se tiran en basureros clandestinos a cielo abierto o en cauces de ros y arroyos, provocando impactos adversos significativos en el ambiente y la salud pblica.14 Esta situacin se potencializa debido a la disposicin irregular que se hace de una buena parte de los residuos recolectados, a travs del servicio oficial de recoleccin. Con esta referencia es posible estimar el monto de las inversiones necesarias para dar un manejo adecuado a los residuos urbanos generados en Mxico. Para ello se toma como base de clculo de inversiones a un relleno sanitario tpico capaz de atender las necesidades de una poblacin con 350 mil habitantes que generan aproximadamente 300 ton/da, se identifica una inversin unitaria de 10 mil dlares por tonelada/da (indicador promedio, de 5,000 a 15,000 U.S.D, reportado por la Organizacin de la salud para Amrica Latina). 15 Por otro lado, para complementar esta estimacin, se consider que el proceso de recoleccin se realiza con vehculos con capacidades que van de 9 a 24 yardas cbicas, siendo los ms comunes los cilndricos de 16 yd3 con carga lateral o trasera y compactacin hidrulica, los cuales recogen en promedio 10 toneladas diarias. El precio de un vehculo de esta naturaleza ronda los 80 mil dlares. Dados estos supuestos para los vehculos de recoleccin, se tendra un costo unitario de inversin en este rubro, de 8 mil dlares por ton/da. En lo que respecta a la operacin de estos sistemas de aseo urbano, de acuerdo a la experiencia existente en Mxico, se puede estimar que los costos operativos de barrido y recoleccin ascienden a alrededor de 25 dlares por tonelada. A su vez, el costo de disposicin final (inversin y operacin) en un relleno sanitario grande con ingreso mayor de 600 toneladas puede calcularse entre 10 y 15 dlares por tonelada y de 15 a 20 dlares para rellenos de un ingreso promedio de 400 toneladas. Para efectos de proyeccin, se considera que el total del volumen de residuos urbanos generado se dispone por medio de rellenos sanitarios, como opcin de referencia para otras alternativas.
14 SEMARNAT. 2001.Minimizacin y Manejo Ambiental de los Residuos Slidos. Mxico. 15 OPS 1996. El Manejo de Residuos Slidos Municipales en Amrica Latina y el Caribe. Divisin de Salud y Ambiente.
69
COSTOS DE MANEJO Y DISPOSICIN FINAL DE RESIDUOS URBANOS

CONCEPTO DFICIT AO 2010 MILLONES DE TON/AO COSTO UNITARIO DE INVERSIN $ TON/DA TOTAL INVERSIN AL AO 2010 MDD X 10 3 COSTO UNITARIO DE OPERACIN $/TON 25 10 OPERACIN ANUAL MDD1
Recoleccin y transporte. Relleno Sanitario. Total 1.
12 34
8,000 10,000
672.0 2380.0 3052.0
300 340 640
Cifras con respecto al total generado (40.3 millones de toneladas al ao) .
No incluye reposicin de infraestructura existente. Fuente: Elaboracin propia a partir de indicadores de la Organizacin Panamericana de la Salud. Mxico. 2003.
D esarrollo del precio de disposicin final por tonelada en dependencia del ingreso de residuos diarios (cualitativo)
700 600 500 $/To n 400 300 200 100 0
50
10
20
30
40
50
60
70
80
90
00 10
To n /d
Fuente:
GTZ-Mxico 2003. Altura mxima 20 mts. 2 km de radio urbano.
Datos Base: Planificacin a 20 aos.
Por ltimo, conviene advertir que para atender el rezago en materia de aprovechamiento y disposicin final de los residuos, existen diferentes opciones tecnolgicas que deben ser analizadas y cuantificadas con el fin de establecer su viabilidad tcnica, econmica y social. Entre estas alternativas se encuentran: Reciclaje de productos. Fabricacin de aglomerados y materiales para construccin. Compostaje.
70
15
00
Incineracin de los residuos, con y sin aprovechamiento energtico. Valorizacin del contenido energtico de los subproductos. Recuperacin de biogs para generacin de energa elctrica. Relleno sanitario. Alta compactacin en combinacin con el relleno seco. Pretratamiento mecnico-biolgico para mejorar las condiciones de la disposicin final. Relleno manual. Cabe sealar que actualmente estn dadas oportunidades importantes para la recuperacin energtica de los residuos urbanos, mediante esquemas de autogeneracin y autoabastecimiento, en los que la iniciativa privada puede participar activamente. Esta alternativa puede representar una solucin al problema de contaminacin de medio ambiente y afectaciones a la salud, y en forma simultnea, valorizar el potencial energtico contenido en la fraccin orgnica de los desechos. En forma colateral, puesto que Mxico ha ratificado el Protocolo de Kyoto,16 acuerdo internacional relativo al control de gases de efecto de invernadero, y que el metano presente en el biogs es un compuesto que contribuye de manera destacada al calentamiento global, la alternativa de recuperar los gases que se forman debido a la descomposicin de la materia orgnica aprovechando el biogs, contribuye a reducir el volumen de emisiones fugitivas a la atmsfera con un importante efecto invernadero. Cabe mencionar que este aprovechamiento en sus diferentes formas se lleva a cabo a escala comercial desde hace muchos aos en un importante nmero de pases. La prctica vigente en Mxico consiste en ventear el biogs en prcticamente todos los rellenos sanitarios y/o tiraderos a cielo abierto en el pas, con mnimas excepciones en los que se quema, aunque en condiciones operativas inadecuadas que pueden exacerbar los problemas. No debe olvidarse, adicionalmente, que existe tambin la prctica frecuente de quemar la basura (y con ella el biogs) presente en el tiradero, con objeto de incrementar el espacio disponible para recibir ms basura y con ello alargar la vida til de los depsitos. An con esta prctica, se emiten gases invernadero como el CO2 as como otros componentes que eventualmente resultan txicos, como es el caso de las dioxinas y furanos.17
16 CESPEDES. 2000. Economa, Instituciones y Cambio Climtico: Contexto y Bases para una Estrategia Mexicana. 17 CENICA. 2001. Informe de la Situacin y los Conocimientos Actuales sobre las Principales Fuentes de Emisiones de Dioxinas en Mxico. Documento.
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Frente al panorama anterior, el aprovechamiento del biogs es una opcin real a partir de tres opciones bsicas para ello. En primera instancia, el biogs puede ser utilizado directamente como combustible de poder calorfico medio. Tambin, puede ser aprovechado en la generacin de electricidad, y finalmente, puede ser procesado para obtener un gas de calidad equivalente al gas natural. La produccin de biogs en un sitio de disposicin final se puede ubicar en un rango que va de 47 a 440 litros/kg de residuos slidos, valor que depender del volumen del relleno; composicin del residuo, disponibilidad de humedad y nutrientes, entre otros factores.18 Puesto que en Mxico se generan diariamente 88,100 toneladas de RSU, de acuerdo a lo anterior, y mediante un clculo muy simple, el potencial terico de generacin de metano sera de 4.1 a 38.7 millones de m3/da. Por su parte, el Instituto Nacional de Ecologa (INE) determin que la produccin de metano en Mxico por concepto de manejo de RSU fue en 1990, de 468 Gg, equivalente al 12.34% del metano que se emite en Mxico.19 Se ha establecido un requerimiento de 0.62 m3 de biogs (con 60% de CH4) para producir 1Kw/hr, con lo cual podra calcularse un potencial de generacin de electricidad a partir de biogs producido en sitios de disposicin final en Mxico.20 Sin embargo, las cifras base aqu manejadas son aproximaciones, y para estimar el potencial nacional real de generacin de electricidad es necesario efectuar un estudio particular. Por otro lado, la viabilidad de este tipo de proyectos en Mxico ha quedado demostrada con el ejemplo de la Zona Metropolitana de Monterrey, donde ha empezado a operar un generador de electricidad a base de biogs en las instalaciones de SIMEPRODE, con recursos y apoyo del Banco Mundial (GEF). En cualquier caso, queda pendiente la modificacin del marco regulatorio aplicable a la generacin/comercializacin de energa en Mxico, factor fundamental para hacer atractivo este tipo de proyectos a los inversionistas.
18 Argonne National Laboratory. 1983. Landfill Gas Recovery: a Technology Status Report. Illinois. 19 INE-SEMARNAP. 1999. Inventario Nacional de Emisiones de Efecto de Invernadero con Cifras de 1990. Direccin de Cambio
Climtico. Direccin General de Regulacin Ambiental.

20 Prez J., Chvez P. Y Cebada B. 1997. Evaluacin Tcnico-Econmica de dos Alternativas de Aprovechamiento de Biogs en un
Relleno Sanitario. Presentado en el XI Congreso Nacional de FEMISCA.
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IX. NECESIDADES JURDICAS, INSTITUCIONALES Y DE POLTICA PBLICA
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El manejo de los residuos slidos urbanos es un servicio pblico que reduce la exposicin de poblacin vulnerable a enfermedades gastrointestinales, permite el aprovechamiento energtico de algunos materiales y subproductos, fomenta la reincorporacin de ciertos residuos al ciclo econmico, disminuye la presin sobre los recursos naturales al sustituir materias primas vrgenes, reduce la generacin de emisiones a la atmsfera y previene la contaminacin de los mantos freticos entre otros beneficios sociales y ambientales. Adems mejora las condiciones y calidad de vida de los habitantes de las concentraciones urbanas y permite a las empresas elevar su productividad a travs de un manejo eficiente de sus materiales y desperdicios. Igualmente el aseo contribuye a valorizar el entorno urbano y a fortalecer la competitividad de las ciudades para atraer inversiones. Para materializar estos beneficios sociales, la gestin de residuos slidos urbanos exige de polticas que incluyan: Visin intersectorial. El manejo de los residuos, no slo es un servicio pblico, posee componentes tecnolgicos, ambientales y de salud, as como complejas dimensiones sociales, adems de elementos financieros, polticos, jurdicos, administrativos e institucionales. Institucionalizacin. Mediante la creacin de organismos operadores locales, formalizacin e incorporacin de grupos del sector informal (pepenadores), participacin ciudadana y apertura al sector privado. Desarrollo normativo. Con el objeto de consolidar un marco regulatorio eficaz y transparente en lo que respecta a las competencias de los tres niveles administrativos. Esquemas de autonoma financiera. Con base en el cobro del servicio y garantizar que estos ingresos sern aplicados nicamente en la materia. Manejo integral. Mediante la inclusin de todas las corrientes de residuos en procesos de valorizacin (reciclaje, compostaje, etc.), o disposicin final eficiente y ambientalmente segura, considerando: domiciliarios, provenientes de comercios y servicios en general, derivados de la limpieza pblica y del barrido de calles, escombros y residuos de la industria de la construccin, industriales, y aquellos generados en los establecimientos de salud, siempre y cuando sean de carcter no peligroso.
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Programa nacional de gestin de gesiduos slidos urbanos incluyendo una estrategia de largo plazo (10 a 20 aos) que reduzca la vulnerabilidad de los planes y programas de gestin ante la rotacin de los gobiernos municipales. Programas estatales y municipales de la gestin integral de residuos slidos municipales. Nuevos mecanismos de coordinacin. Entre la Federacin, los Estados y Municipios que tengan como resultado una disminucin en los costos de transaccin. los
Estrategias y acciones especficas de la PROFEPA y/o de las entidades correspondientes a nivel estatal. Para asegurar el cumplimiento de los ordenamientos y normatividad correspondiente por parte de los municipios. Proyectos para la recuperacin y aprovechamiento energtico del biogs generado en rellenos sanitarios, as como su aprovechamiento en otras etapas del manejo. Clausura de manera segura de aquellos tiraderos que ya han terminado su vida til o ya no pueden ser transformados en sitios de disposicin controlados. Adecuaciones al Cdigo Civil. Para ampliar las posibilidades de acceso a la justicia ambiental por parte de la sociedad, la reparacin de los daos ecolgicos y la prevencin de la contaminacin. Estrategia de comunicacin. Persuasin y convencimiento a la opinin pblica sobre la necesidad de pagar por los servicios de recoleccin, tratamiento, disposicin y reciclaje de basura. Aplicabilidad de la Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos, que exige reconocer algunos de sus contenidos: Se realiza una nueva clasificacin de residuos como residuos slidos urbanos, residuos de manejo especial y residuos peligrosos. Se hace una nueva clasificacin de generadores: microgeneradores, pequeo generador y gran generador. Se crean nuevas obligaciones reflejadas principalmente en la creacin de Reglamentos en materia de residuos de manejo especial y/o residuos slidos urbanos, adems de las normas que de ellos se deriven, y los planes integrales de manejo correspondientes. Se modifican las atribuciones y responsabilidades en materia de gestin estatal y municipal.
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Proyecto de norma NOM-083-SEMARNAT-2003. Este proyecto de norma fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de octubre de 2003, y tiene por objeto establecer las especificaciones de proteccin ambiental para la seleccin del sitio, diseo, construccin, operacin, monitoreo, clausura y obras complementarias de un sitio de disposicin final de residuos slidos urbanos. En el texto de la norma se realiza una clasificacin de los sitios de disposicin final de acuerdo a la siguiente tabla:
CLASIFICACIN DE LOS SITIOS DE DISPOSICIN FINAL PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMA

TIPO A B C D TONELAJE RECIBIDO (TON./DIA) Mayor a 100 50 a 100 10 a 50 Menor a 10
Se destacan las siguientes especificaciones: ESPECIFICACIONES DE UBICACIN
1. Fuera de: reas naturales protegidas Hbitats sensibles y de alta bio-diversidad Zonas de inundacin y con problemas de estabilidad 2. Restricciones con Respecto a: Aeropuertos Localidades con ms de 2,500 habs. Cuerpos de agua superficiales con caudal continuo Pozos de extraccin de agua.
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ESTUDIOS Y ANLISIS PREVIOS REQUERIDOS

ESTUDIOS Y ANLISIS Geolgico y Geohidrolgico Regionales Evaluacin Geolgica y Geohidrolgica Topogrfico Geotctico Generacin y Composicin de los RSM Generacin de Biogs Generacin de Lixiviado Nota: Para los sitios tipo D, se tendr un cumplimiento mnimo. A X X X X X X X X X X X X X X X B C
El proyecto de ingeniera y construccin debe contener: Aprovechamiento del sitio. Sistema de impermeabilizacin. Sistema de captacin, conduccin y control de biogs. Captacin, extraccin, tratamiento o recirculacin de lixiviados. Drenaje pluvial. Zona de emergencia. Obras complementarias. Manual de operacin. Programa de monitoreo ambiental. Clausura
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CUMPLIMIENTO
Autoridades competentes: PROFEPA, Gobiernos Estatales y Municipales y Gobierno de la Ciudad de Mxico. La evaluacin del cumplimiento la realizarn Unidades de Verificacin debidamente acreditadas y aprobadas por la EMA.
COMPARACIN A NIVEL INTERNACIONAL

ASPECTOS CONSIDERADOS Localizacin del Sitio Estudios y Anlisis Previos Diseo y Construccin Operacin Clausura y Monitoreo Evaluacin y Cumplimiento MXICO si si si si si si BRASIL si no Si Si parcialmente No ESTADOS UNIDOS si No parcialmente si si si ALEMANIA parcialmente no si no parcialmente ---
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X. PARTICIPACIN PRIVADA EN EL MANEJO DE LOS RESIDUOS URBANOS

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Lograr una contribucin realmente valiosa del sector privado en el manejo de residuos urbanos demanda un contexto de alianza entre el Estado y el sector privado, bajo condiciones regulatorias claras y una atmsfera de confianza y certidumbre. Esta alianza puede resultar no slo en una nueva y rica corriente de financiamiento a proyectos de recoleccin, transporte, separacin, reciclaje, relleno sanitario, composteo y reciclaje energtico, sino tambin en una aportacin estratgica de tecnologa, competitividad y calidad en la gestin, adems desde luego, en la oferta de soluciones reales a problemas ambientales, sociales y de salud pblica, aplicables en el contexto mexicano.
1. Ventajas
Una de las ventajas ms atractivas de la participacin privada en el contexto de una alianza con el Estado en el manejo de residuos es la posibilidad de desarrollar y operar la infraestructura necesaria a menor costo para el poder pblico. Ms an, pueden identificarse ciertos proyectos financieramente rentables capaces de generar recursos adicionales para ser compartidos entre los operadores privados y las autoridades gubernamentales, sobre todo cuando los usuarios son solventes y manifiestan una propensin a pagar por el servicio prestado. Otro atractivo tangible se refiere al manejo de riesgos. Como se sabe, los proyectos de manejo de residuos desde la recoleccin hasta la disposicin final implican riesgos considerables, tanto de tipo tcnico, ambiental y comercial, como de naturaleza jurdica, financiera y poltica. La alianza pblico/privada puede, en estas circunstancias, lograr una identificacin y distribucin equilibrada de riesgos en donde algunos sean asumidos por las empresas privadas y otros por la autoridad pblica de acuerdo a sus capacidades y facultades. Todo ello redunda en una mayor eficiencia y certeza a largo plazo en la operacin. Por ejemplo, el riesgo de construccin de rellenos sanitarios y de su operacin puede ser adecuadamente asumido por la parte privada, al igual que una proporcin apropiada de los riesgos comerciales y financieros. En contraste, el riesgo poltico puede ser muy significativo e inaceptable para una empresa, por lo que debe ser asumido por la parte gubernamental. Con base en una slida alianza pblico/privada no slo se puede liberar a las administraciones y gobiernos locales de la carga financiera, de construccin, administracin y operacin que significa el
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manejo de residuos, sino permitirle concentrarse en la regulacin y en el control de la calidad de los servicios ofrecidos. Tambin facilita que el gobierno identifique en forma ms objetiva la capacidad de contribucin de los usuarios y el nivel del subsidio necesario para proporcionar, a quienes menos tienen, servicios que se consideren de inters pblico incuestionable. Resolver problemas ambientales, urbanos, escnicos y de salud pblica que causa la basura tiene como precondicin, por un lado, la existencia de organismos operadores eficaces a nivel local, y por otro, el cumplimiento de ciertas normas y regulaciones que deben ser expedidas y fiscalizadas por el Gobierno Federal o por los Estados. La participacin privada, al cumplir estas condiciones, no slo facilita la observancia de la ley, sino que reduce los costos de una gestin ambientalmente segura de los residuos y ofrece servicios de calidad a la poblacin. Sin embargo, esto requiere el control por parte del Gobierno, ya que la responsabilidad frente a la poblacin la mantiene el poder pblico en este caso el Gobierno Municipal. En general, el servicio pblico de manejo de residuos administrado y operado directamente por los gobiernos locales carece de un inventario confiable de sus activos, as como de padrones actualizados de usuarios y de estadsticas claras de niveles de cobranza y de calidad en el servicio. Ante estas carencias, la participacin privada puede ofrecer posibilidades reales de solventarlas, dado que a partir de una visin empresarial se vuelve imperiosa la necesidad de contar con inventarios muy bien definidos de los activos involucrados as como de los clientes o usuarios actuales y potenciales. Ms an, en las obras ejecutadas y operadas directamente por organismos gubernamentales los costos se hacen difusos y no es posible llevar a cabo un control estricto que favorezca minimizarlos. En cambio, la participacin privada permite a las autoridades pblicas evaluar mucho mejor los costos reales del manejo de residuos, especialmente los de tipo financiero o presupuestario. De tal suerte, se obtiene una informacin mucho ms transparente sobre el desempeo del gobierno y se logra una mayor racionalidad en la aplicacin de los recursos de la sociedad. El operador privado, por ser su oficio y por actuar bajo un marco de incentivos consistente, tratar siempre de optimizar el rendimiento de su inversin mientras cumple con las condiciones regulatorias establecidas por la autoridad en trminos de calidad, cantidad, precio y proteccin ambiental. Por aadidura la participacin privada es capaz de llevar a cabo las obras necesarias y ponerlas en operacin de manera expedita, dado el inters de la empresa por recuperar su inversin lo ms pronto posible. Esto tiene indudables beneficios para el poder pblico, ya que si las obras se realizan exclusivamente con fondos presupuestarios siempre predominar el incentivo de retener y escalonar los gastos, retrasando las obras. En el contexto de la participacin privada, los usuarios dejan de ser receptores pasivos y se transforman en clientes que valoran y exigen servicios adecuados. Tambin es evidente cmo, debido a que las
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autorizaciones, licencias, contratos o concesiones que se otorgan a las empresas privadas son por lo general a largo plazo, se puede rebasar la temporalidad de los cambios polticos y de las administraciones gubernamentales y reducir as la vulnerabilidad de los servicios pblicos de manejo de residuos a fenmenos y presiones electorales. Es til enlistar de manera sumaria las ventajas que puede ofrecer la participacin del sector privado en el manejo de los residuos urbanos: Continuidad de los servicios a travs de diferentes periodos administrativos o de gobierno. Disponibilidad de financiamiento adicional extrapresupuestal. Mayor eficiencia en la recaudacin de tarifas o derechos. Mayor flexibilidad y capacidades adaptativas. Transparencia de costos y de subsidios. Los gobiernos se podran liberan parcialmente de cargas econmico administrativas y pueden atender otras demandas sociales y concentrarse en sus funciones de regulacin. Se facilita el cumplimiento de la normatividad ambiental al desarrollarse infraestructura de calidad. Distribucin eficiente de riesgos comerciales, financieros, tcnicos y polticos. Incentivos correctos para una gestin eficiente. Los gobiernos pueden aumentar sus ingresos con el cobro de tarifas o derechos para etiquetar los gastos relacionados con el aseo urbano. Autosuficiencia financiera de los servicios. Despolitizacin de la prestacin de servicios pblicos. Calidad en los servicios. Modernizacin tecnolgica. Economas de escala que optimizan la operacin de la infraestructura. Tiempos de construccin y puesta en marcha ms expeditos.
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Puede decirse adicionalmente a las ventajas anteriores, que reforzada la participacin privada con una cultura de responsabilidad de pago por los servicios pblicos de manejo de residuos entre la poblacin, se facilitara la erradicacin de prcticas corporativas, populistas o clientelares que lastran la eficacia de los gobiernos y distorsionan sus relaciones con la sociedad. La factibilidad de establecer esa alianza pblico/privada que aproveche las grandes ventajas potenciales ya sealadas depende de contar con empresas y empresarios capaces. Al respecto existe en Mxico un buen nmero de consorcios nacionales y de capital mixto (extranjero y nacional) con una slida solvencia en la construccin y operacin de infraestructura y de sistemas de manejo de residuos slidos urbanos.
2. Modalidades de participacin privada en el manejo de residuos

En el manejo de residuos, la participacin privada puede incluir diversas modalidades de operacin, que incluyen bsicamente contratos de servicios y concesiones.21 En los contratos, la autoridad municipal o metropolitana contrata la operacin y el mantenimiento de la infraestructura y de los sistemas de manejo a una empresa privada a travs de una relacin contractual, la cual queda mediada por un pago predeterminado por tonelada de basura. Aunque aqu pueden surgir riesgos de construccin, la inexistencia de riesgos de mercado (y por tanto la relativa seguridad de cobro) hace que esta modalidad sea atractiva financieramente y pueda estructurarse con ms deuda que las concesiones del servicio completo sin garantas, cuyas corrientes de caja son menos previsibles. En la concesin, por lo general se transfiere a la empresa la infraestructura y los equipos existentes y se aade un ingrediente comercial, que permite a la empresa cobrar directamente a los usuarios, pero que tambin la obliga a asumir total o parcialmente los riesgos asociados. En una concesin cabe advertir la importancia de contar con una slida cultura de pago y de mecanismos eficaces de cobro, ya que de ello depender el que se genere un flujo de efectivo suficiente para sufragar los costos de inversin y de operacin. Debe considerarse que en muchas ocasiones es factible y deseable o hasta necesario que exista una garanta gubernamental y un flujo de caja que pueda utilizarse en forma inmediata para el servicio de la deuda, lo cual atena el riesgo de construccin.
21 Haarmayer, D. y A. Mody. 1997. Private Capital in Water and Sanitation. World Bank.
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Por ltimo, en descargo de ciertas preocupaciones polticas atendibles, se recuerda que en la mayor parte de los casos no es necesario transferir la propiedad o privatizar la infraestructura o los sistemas fsicos existentes o por construirse, para que las empresas privadas hagan una contribucin sumamente importante al bienestar social. Adems, en cualquier circunstancia, el Estado siempre conserva su papel definitorio sin renunciar a sus facultades de regulacin, aparte de que delegar en un operador privado el manejo de residuos es algo totalmente reversible, ya sea al final del periodo contractual, o excepcionalmente, ante conflictos graves durante la vigencia del propio contrato. Mismo contratando o concesionando una parte o el total del servicio es importante mencionar, que la responsabilidad frente a la ciudadana queda con los responsables del municipio y no puede ser transferido, sin solamente la ejecucin. Por lo tanto el sector pblico tiene que establecer un control eficaz del servicio prestado por el sector privado.
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XI. BUENAS PRCTICAS MUNICIPALES
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Es obvio que la participacin privada en la construccin y operacin de infraestructura ambiental incluyendo desde luego el manejo de residuos urbanos requiere de un contexto de certidumbre, estabilidad contractual y transparencia en las licitaciones y en la asignacin de contratos y concesiones. Ms an, las alianzas pblico privadas pueden prosperar slo cuando existe un firme soporte institucional y de informacin a nivel local, as como una reglamentacin clara y un marco programtico bien definido. Tambin son indispensables fundamentos slidos de repago previstos en los sistemas de presupuestacin municipal. Igualmente, es deseable la presencia de sistemas de participacin y de escrutinio pblico que eviten la politizacin electoral y manipulacin corporativa de los servicios. Por estas razones, a continuacin se proponen bases para el desarrollo de un cdigo de buenas prcticas municipales en la gestin de infraestructura y servicios ambientales, mismo que podra ofrecerse para recibir la adhesin pblica de los gobiernos locales, y para elaborar un esquema de indicadores de desempeo.
1. Convenios de vinculacin con universidades, organismos gremiales y profesionales reconocidos.

Tiene por objeto incorporar a los profesionales y estudiosos del tema y a los propios alumnos de las carreras relacionadas en el proceso que incluye desde la deteccin del problema, su evaluacin, diseo de la solucin, supervisin de la instalacin y operacin.
2. Diagnstico y documentacin profesional de los problemas locales.

Con el apoyo de profesionales reconocidos preferentemente locales pero apoyados en la opinin experta de instituciones o especialistas a nivel nacional y con visin de los efectos en el mediano y largo plazo.
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3. Reglamentacin adecuada para la prestacin de servicios pblicos ambientales.

Actualizacin de las leyes orgnicas municipales ante los cambios de la Constitucin y adecuacin de los reglamentos y bandos, a fin de, permitir bajo un compromiso claro y transparente la participacin privada y garantizar la de la sociedad, incluso el manejo de cuotas por el pago del servicio.
4. Programa municipal de largo plazo de desarrollo de infraestructura ambiental y prestacin de servicios pblicos ambientales, con metas verificables.
Se incluyen mecanismos para evitar el rompimiento de la curva de aprendizaje y garantizar la permanencia del servicio a travs de los contratos o concesiones.
5. Inventario de paquetes y apoyos financieros.

Conocimiento bsico respecto a los apoyos posibles de la Banca de Desarrollo.
6. Inventario analtico de tecnologas disponibles.

Conocimiento bsico y existencia de manuales de referencia sobre tecnologas, con el fin de evitar soluciones inapropiadas y costosas en el contexto mexiquense.
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7. Esquemas realistas de repago con sustento local, previstos en los sistemas de presupuestacin.
Determinacin de la capacidad de pago del municipio, de sistemas de tarifas para los usuarios, y, de otorgamiento de garantas.
8. Creacin de organismos operadores con permanencia y estabilidad.

Organismos que trasciendan la administracin municipal para establecer un vnculo permanente entre municipio, usuarios y empresa, y mantener el contacto con dependencias reguladoras a nivel nacional.
9. Esquemas transparentes de licitacin, concesin, contratacin y operacin para la inclusin eficiente del sector privado, con visin tcnica, econmica y social de largo plazo.
Claridad en procesos incluyendo bases de licitacin, criterios de evaluacin, forma de contratacin y garantas, a fin de asegurar que la empresa seleccionada represente la mejor solucin no solamente en el aspecto tcnico y econmico, sino tambin en la garanta de un servicio de calidad.
10. Esquemas de escrutinio y de participacin pblica con indicadores de desempeo.

En aspectos como cobertura, frecuencias, calidad del servicio, atencin al usuario, efectos al ambiente, tarifas y recuperacin de costos.
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11. Profesionalizacin del sector pblico

Para la cooperacin entre el sector pblico y privado, es de alta importancia una profesionalizacin en el sector pblico. Eso permite una cooperacin entre iguales. La Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos permite la creacin de estas condiciones.
12. Esquemas de comunicacin y de relacin con la sociedad

El servicio de limpia est dirigido a la sociedad, el cobro por ste otorga la posibilidad de exigir servicios de alta calidad. Lo anterior est ntimamente ligado al conocimiento y aplicacin de una cultura por el pago de servicios.
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XII. BIBLIOGRAFA
XII. BIBLIOGRAFA
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XII. BIBLIOGRAFA
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XII. BIBLIOGRAFA
XII. BIBLIOGRAFA
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La Basura en el Limbo:

Desempeo de Gobiernos Locales y Participacin Privada en el Manejo de Residuos Urbanos

Comisin Mexicana de Infraestructura Ambiental

Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana

Gabriel Quadri de la Torre Gnther Wehenpohl

Jorge Snchez Gmez

Alejandra Lpez Villalobos

Alejandro Nyssen Ocaranza

AGENCIA DE COOPERACIN TCNICA ALEMANA (GTZ)

COMISIN MEXICANA DE INFRAESTRUCTURA AMBIENTAL (COMIA)

GESTION DE LOS RESIDUOS URBANOS .......................................................

Experiencias internacionales ....................................................................... Criterios ambientales en el manejo de residuos ..........................................

INE INEGI SEDESOL SEGEM SEMARNAT

I. INTRODUCCIN Y PERSPECTIVA GENERAL

I. INTRODUCCIN Y PERSPECTIVA GENERAL

I. INTRODUCCIN Y PERSPECTIVA GENERAL

I. INTRODUCCIN Y PERSPECTIVA GENERAL

I. INTRODUCCIN Y PERSPECTIVA GENERAL

I. INTRODUCCIN Y PERSPECTIVA GENERAL

I. INTRODUCCIN Y PERSPECTIVA GENERAL

I. INTRODUCCIN Y PERSPECTIVA GENERAL

Gabriel Quadri de la Torre

II. GENERACIN DE RESIDUOS

II. GENERACIN DE RESIDUOS

II. GENERACIN DE RESIDUOS

II. GENERACIN DE RESIDUOS

II. GENERACIN DE RESIDUOS

1. Factores que influyen en la generacin y composicin de los residuos slidos urbanos

1.1. Niveles de ingreso y propensin a consumir

II. GENERACIN DE RESIDUOS

GENERACION DE RESIDUOS POR ESTRATO SOCIAL PARA EL ESTADO DE MEXICO

Zona Metropolitana (Toluca)

Generacin per cpita de RSM Peso Volumtrico Composicin promedio

Urbano/ semirural (Tepotzotln)

Generacin per cpita de RSM Peso Volumtrico Composicin promedio

Generacin per cpita de RSM Peso Volumtrico Composicin promedio

GENERACION DE RESIDUOS POR ESTRATO DE POBLACIN SEGN SU DCIL DE INGRESOS

I II III IV V VI VII VIII IX X

II. GENERACIN DE RESIDUOS

RESIDUOS SOLIDOS (PORCENTAJE ACUMULADO)

CANTIDAD DE RESIDUOS SLIDOS URBANOS VS. POBLACIN SEGN NIVEL DE INGRESOS

1.2. Patrones de consumo

II. GENERACIN DE RESIDUOS

1.3. Poblacin y crecimiento demogrfico

MXICO: GENERACIN DE RESIDUOS URBANOS POBLACIN TOTAL 1950-2000

3 Fuente: SEDESOL, Direccin de Residuos Slidos, Mxico 2002.

II. GENERACIN DE RESIDUOS

1.4. Nivel de urbanizacin

MXICO: POBLACIN TOTAL. 1950 2000

100 Millones de habitantes

Fuente: INEGI 2001. Indicadores sociodemogrficos de Mxico. 1930-2000. Aguascalientes.

II. GENERACIN DE RESIDUOS

1.5. Estructura por edades

MXICO. ESTRUCTURA DE LA POBLACIN SEGN GRANDES GRUPOS DE EDAD. 2000

II. GENERACIN DE RESIDUOS

1.6. Estructura econmica

2. Generacin y composicin de residuos slidos urbanos en Mxico

II. GENERACIN DE RESIDUOS

GENERACIN DE BASURA POR TIPO DE LOCALIDAD

Fuente: SEDESOL, Direccin de Residuos Slidos, Mxico 2002.

GENERACIN DE RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES POR ZONA GEOGRFICA

Centro DF Norte Sur Frontera Norte Nacional

51,117,711 8,683,824 19,501,930 12,615,849 6,347,055 98,266,369

40,281 11,541 17,376 8,328 6,067 83,831