You are on page 1of 8

Politica Bugetară.

Pe lângă politica monetară o altă politică deosebit de importantă pe care o vom trata în detaliu este politica bugetară. Dacă noţiunii de politică îi alăturăm cuvântul bugetară apare conceptul de politică bugetară. După cum se ştie politica bugetară reprezintă opţiunile bugetare ale unui centru de decizie publică (autoritate guvernamentală sau centrală, autoritate locală, autoritate subnaţională) care vizează finalităţile economice şi sociale. Vom aminti în continuare diferite păreri din literatura de specialitate românească şi străină, legate de definirea politicilor bugetare. Astfel, Iulian Vacărel (2000:558) consideră că politicile bugetare sunt influenţate de modul în care se “exprimă relaţiile economice în formă bănească care se formează în procesul de repartiţie a produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială şi financiară”. Merită amintită opinia profesorului Constantin Tulai, care a subliniat „rolul însemnat pe care politicile şi pârghiile bugetare îl joacă în economia modernă”. Formele de mobilizare şi alocare a veniturilor nu rămân indiferente faţă de mersul economiei, ci sunt folosite ca pârghii de orientare şi influenţare (Tulai C., 2007:68). Pe de altă parte politicile bugetare (Moşteanu T. şi coautorii, 2002:58) reprezintă instrumente la dispoziţia statului în vederea implementării diferitelor obiective ale statului. O altă opinie interesantă a profesorului Ioan Talpoş priveşte politica bugetară ca şi o politică de bază prin care se realizează rolul de previzionare şi autorizare a bugetului, ca principala politică cu caracter operativ şi obligatoriu a statului (Talpoş I, 1995:79). Alţi autori consideră că politica bugetară desemnează concepţia şi acţiunile statului privind veniturile şi cheltuielile publice, mijloacele de mobilizare a încasărilor, tipurile şi dimensiunile cheltuielilor prin care se poate interveni direct în caz de instabilitate, sau pentru relansare economică (Dobrotă N., 1999:354; Boadway R. W.& David E., Wildasin, 1984; Buchanan, J.,1967 Este evident, după cum preciza Paul Leroy Braulieu (1877) că primul pas în întocmirea unei politici bugetare este întocmirea unei liste „de prevedere a veniturilor de realizat, a cheltuielilor de efectuat”. La rândul său, Gaston Jeze (1910) sublinia că a întocmi politica bugetară înseamnă în primul rând “a enumera, a evalua şi a compara periodic, cu anticipaţie şi pentru o perioadă de timp viitoare, cheltuielile de efectuat şi veniturile de încasat” (Condor I.,1994:241 apud Gaston Jeze). Merită amintită de asemenea şi părerea lui R. Muzelec (1993), care susţinea că politica bugetară „este un act intervenţionist prin acţiunea veniturilor asupra structurii economice şi productiv prin cea mai mare parte a cheltuielilor.” (Muzellec, R., 1993:45-46).

După părerea unor specialişti (Wildavsky A., 2001; Rubin, Irene S.,1997) politicile bugetare reprezintă intenţii şi sunt orientate spre viitor şi abia după încheierea anului fiscal vedem dacă acele intenţii (politici bugetare) au fost puse în practică. După cum arată şi unii autori (Jack Rabin, 1992:10-11; Schick A., 1990:9-10) politica bugetară este un reper important al reflectării gradului în care statul se implică în economie şi în viaţa socială, al capacităţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor financiare necesare statului, precum şi, al modului în care acesta înţelege să le gestioneze. Părerea noastră este că politica bugetară trebuie înţeleasă de asemenea ca un instrument contabil şi financiar, un act juridic şi unul politic, deoarece este, în mod esenţial, un act de autorizare (Parlament), precum şi o transpunere financiară a viziunii politice a executivului. Politicile bugetare (Aronson R., Schwartz E., 1996:125-167; Stillman R., 1994:348366; Axellroad D., 1995:28) fac parte din politicile economice, scopul lor general fiind asemănător cu al celorlalte politici statale (sociale, educaţionale, de sănătate etc.) de a duce la dezvoltarea societăţii şi a oferi un cadru propice dezvoltării economicosociale atât la nivel individual, cât şi la nivel statal, comunitar. Ca şi concluzie vom aminti semnificaţia cuvântului politică în sens bugetar care presupune următoarele abordări: • un înţeles reformist prin care se presupune că cele două cuvinte, politică şi buget sunt antitetice, politica fiind privită ca un intrus cu efecte negative asupra procesului de luare a deciziilor bugetare; • concepţia incrementalistă vede politica bugetară ca un proces de negociere între grupuri de interese. Este considerat a fi o negociere deschisă la care fiecare grup de interese are acces şi în care nu există conflicte deoarece fiecare are ceva de câştigat şi nu există un unic câştigător sau un singur perdant; • cea de-a treia abordare a politicii bugetare consideră grupurile de interese actorii implicaţi în procesul bugetar, proces dominat de negocieri mai dure, în care doar grupurile puternice de interese care au acces la negocieri pot influenţa politicile în sensul dorit. În acest caz există în urma negocierilor mari câştigători (poate

chiar unul singur) şi mari perdanţi: • procesul bugetar se poate afla la baza politicii bugetare, fiind subiect de negociere. Cei care au anumite obiective încearcă să le atingă prin modificări asupra procesului bugetar pentru atingerea obiectivelor lor. Gradul în care grupurile de interes şi publicul au acces la formularea politicilor bugetare, gradul în care este respectat procesul transparenţei decizionale privind deciziile bugetare reprezintă instrumente prin care bugetele pot fi influenţate într-o anumită direcţie pentru atingerea obiectivelor. • altă abordare conceptuală în ceea ce priveşte politica bugetară este cea în care aceasta reprezintă un subiect de dezbateri asupra rolului bugetului. Astfel acesta poate reflecta o alegere publică asupra rolului său de a susţine anumite politici economice. Politica bugetară este dependentă şi de comportamentul instituţiilor politice şi administrative. În acest context, trebuie remarcat faptul că politica bugetară poate fi privită şi ca un proces care arată unde, când şi de către cine sunt alocate resursele cât mai eficient. Politica bugetară se circumscrie ca sferă de cuprindere politicii financiare, care la rândul ei se încadrează în sfera politicii economice. Ca şi componente ale politicii bugetare amintim politica bugetară a veniturilor, politica bugetară a cheltuielilor şi politica bugetară a echilibrului. Politica bugetară priveşte totalitatea veniturilor şi cheltuielilor incluse în bugetul de stat, cele locale şi cele ale asigurării şi protecţiei sociale de stat, inclusiv excedentele, deficitele şi modul lor de echilibrare (Popescu N.,2002:32). Comisia Europeană propune menţinerea elementelor de bază ale sistemului de resurse proprii, iar în anul 2011 se va prezenta o propunere care ar urma să fie luată în considerare la stabilirea perspectivelor financiare 2014-2021. În negocerile privind cheltuielile, Comisia Europeană trebuie să aibă în vedere încorporarea de noi state şi noile provocări politice, economice şi sociale ale Uniunii Europene. Noul buget reflectă importanţa politicilor structurale şi de coeziune şi priorităţile în ceea ce

priveşte cercetarea, dezvoltarea, inovaţia (Bărbulescu G., 2005: 202-213). După părerea noastră politica bugetară se realizează printr-o multitudine de operaţii şi fluxuri financiare specifice şi prin cea mai importantă lege dezbătută anual de către forul legislativ. Pe de altă parte aceasta este o sinteză a diferitelor opţiuni economico sociale şi politice; ca mijloc de manifestare al constrângerii financiare bugetare şi instrument de negociere cu diversele organisme financiare. Ca şi elemente esenţiale ale politicii bugetare trebuie să menţionăm faptul că aceasta reprezintă o activitate exclusivă a statului, atinge problemele cele mai importante ale colectivităţilor locale, constă în ideile şi programele unor partide, este o modalitate prin care un grup de indivizi iau decizii care au efecte asupra societăţii, realizează o transpunere în practică a veniturilor şi cheltuielilor bugetare şi poate fi identificată cu ajustările aduse cheltuielilor publice şi veniturilor fiscale în vederea influenţării creşterii economice şi a inflaţiei. În concluzie, după studierea principalelor definiţii apărute în literatura de specialitate, putem afirma faptul că politica bugetară ca şi componentă principală a politicii financiare, este politica prin care se realizează relaţiile economice în formă bănească ce iau naştere în procesul de repartiţie a produsului intern brut în legătură cu înfăptuirea funcţiilor şi sarcinilor statului. Prin intermediul politicii bugetare un segment important din produsul intern brut este inclus în planificarea la nivel macroeconomic. Influenţa politicilor bugetare apare atât în plan economic, cât şi financiar. În plan economic, trebuie amintit rolul politicii bugetare în realizarea politicilor economice şi sociale, iar în plan financiar mobilizarea şi dirijarea resurselor financiare necesare îndeplinirii funcţiilor şi rolului statului. Implementarea politicilor bugetare presupune în primul rând stabilirea unui cadru juridic adecvat. Cadrul juridic general al politicilor bugetare este stabilit prin legile elaborate (în cazul României ne referim la Legea Bugetului de Stat (nr. 486/2006), Legea Bugetului Asigurărilor Sociale de Stat, Legea 500/2002 privind finanţele publice cu modificările şi completările ulterioare, Legea 273/2006 privind finanţele publice locale) care trebuie din acest punct de vedere să îndeplinească criteriile de calitate

şi anume fundamentarea şi claritatea. În acest sens legislaţia bugetară din România trebuie să stabilească resursele şi cheltuielile, să autorizeze folosirea veniturilor pentru obiectivele prevăzute. Politica bugetară a unui stat se reflectă în primul rând prin “bugetul de stat care reprezintă mijlocul prin care se formează veniturile publice şi se efectuează cheltuielile publice” (Magone J.,2003:8). Ca şi instrumente ale politicii bugetare amintim (Stephen G., Bache I., 2001: 305407): deficitul şi echilibrul bugetar, investiţiile publice, subvenţii şi transferuri, salarii, impozitul direct sau indirect, accizele, taxe, însă principalul instrument al politicii bugetare este bugetul. Bugetul de stat reprezintă planul anual al cheltuielilor de stat şi al surselor de acoperire a lor. Proiectul de buget se dezbate anual şi se aprobă de organul legislativ (de parlamentul ţării, respectiv de organele locale al puterii). Bugetul de stat reprezintă principalul instrument financiar care cuprinde veniturile mobilizate la dispoziţia statului şi repartizarea acestora pe categorii de cheltuieli. El se prezintă sub forma unei balanţe economice, a unui document de sinteză, elaborat şi administrat de către guvern şi autorizat prin vot de către Parlament. Ţinând cont de organizarea administrativ teritorială a unei ţări, bugetul de stat se prezintă ca un sistem de bugete ce cuprinde: bugetele centrale, regionale, provinciale, locale. Între acestea există raporturi deosebit de complexe legate de realizarea veniturilor bugetare, a surselor lor, de finanţarea bugetelor locale de către guvernul central pe calea redistribuirii la nivelul ţării. Bugetul de stat este structurat pe două mari categorii: venituri şi cheltuieli (Wallace H.,Wallace W.,2000:217). Bugetul de stat este o previziune deoarece conţinutul său este reprezentat prin ceea ce se anticipează în perioada respectivă, atât la venituri cât şi la cheltuieli. Unul din instrumentele politicilor bugetare sunt cheltuielile publice. Cheltuielile publice sunt utilizate pentru finanţarea diverselor activităţi în vederea dezvoltării unor ramuri de activitate, acordarea de subvenţii, prestarea unor servicii sociale, achiziţionarea de diverse bunuri şi servicii necesare instituţiilor publice. Felul cum sunt dimensionate şi structurate cheltuielile publice nu reprezintă doar operaţiunea

prin care se stabileşte necesarul de resurse şi posibilităţile de acoperire a acestora, ci reprezintă un element de maximă importanţă al oricărei politici economice. Construcţia bugetară este dependentă de priorităţile economice la nivel micro şi macroeconomic, de concepţia şi teoria economică pe care autoritatea publică o transpune în practică. Nu este de neglijat eficienţa şi eficacitatea cheltuielilor publice în vederea dimensionării optime a cheltuielilor, în vederea realizării unei strategii bugetare cât mai aproape de realitate Politicile bugetare contribuie la asigurarea premiselor privind creşterea economică, diminuarea inflaţiei şi a altor factori de dezechilibru şi prin intermediul politicilor bugetare care vor avea implicaţii directe asupra creşterii economice, asigurând realizarea obiectivelor de stimulare a activităţilor economice, de protecţie socială, creşterea nivelului de trai şi reducerea sărăciei. Realitatea economică a României din ultimii zece ani a dus la necesitatea perfecţionării continue a conţinutului şi rolului politicilor bugetare. Odată cu integrarea României în Uniunea Europeană una dintre principalele preocupări din punct de vedere economic trebuie să o constituie şi adaptarea politicilor bugetare şi fiscale la noile cerinţe ale Uniunii Europene. Integrarea europeană aduce după sine atât beneficii cât şi costuri deoarece presupune îndeplinirea unor condiţii care au repercusiuni asupra întregii economii. Provocarea constă în a găsi acele politici economice, compatibile cu cele comunitare şi de a formula acele modele de politici macroeconomie care sunt determinante pentru realizarea acestui proces. Una dintre principalele noutăţi pe care le aduce integrarea în Uniunea Europeană constă în plata contribuţiei la bugetul Uniunii Europene pe care economia românească este obligată să o plătească în condiţiile menţinerii deficitului bugetar în limitele acordului comunitar, sub 3%. România a intrat alături de celelalte ţări nou venite într-un program de sprijin financiar pentru dezvoltare economică, dar pe de altă parte va trebui să-şi asume responsabilităţile ce-i revin de a contribui la bugetul Uniunii cu o anumită sumă stabilită prin negocieri. Este important de analizat care este nivelul sustenabil al acestor contribuţii şi implicaţiile lor asupra economiei ţării noastre, dar mai ales asupra celor care vor fi direct afectaţi, contribuabilii, atât persoane fizice

cât şi juridice. O altă preocupare (Bărbulescu G., 2005:90; Baldwin R., Wyplosz C., 2004:381-398) ar trebui să o constituie analizarea nivelului general al taxelor (de care depinde mărimea veniturilor la bugetul de stat) dar şi al cheltuielilor bugetare (deci şi deficitul bugetar). Pentru realizarea acestor demersuri este necesară o analiză aprofundată a politicilor bugetare şi fiscale consacrate deja în Uniunea Europeană şi a efectelor lor asupra ţărilor membre. De asemenea pornind de la această analiză vom putea determina eventualele efecte pozitive sau negative asupra sistemului bugetar din România şi asupra economiei româneşti în general pe care aceste politici le presupun odată cu integrarea. Pe de altă parte, ţara noastră trebuie să îşi regândească politicile bugetare locale. În ceea ce priveşte administraţia centrală, politicile bugetare trebuie să asigure pe viitor o mai bună redistribuire a veniturilor, o gestionare mai eficientă a cheltuielilor (Byung-il K.2004:121-145), precum politici de susţinere a colectivităţilor locale pentru găsirea unor surse alternative de finanţare, de dezvoltare a capacităţii acestora de a atrage fonduri. Astfel, politica subvenţionistă a bugetelor centrale trebuie să fie înlocuită cu o politică de consultanţă şi susţinere pentru o dezvoltare sustenabilă a comunităţilor locale. Implicaţiile integrării europene asupra bugetului de stat, orientările Uniunii Europene obligă România să îşi regândească politicile bugetare locale. Acest demers este însă destul de lent cu toate că s-au făcut ceva paşi în acest sens (Legea finanţelor publice locale nr. 273/2006). Acest lucru va duce la o mai bună alocare a resurselor şi la dezvoltarea capacităţii administraţiilor locale de a găsi şi alte surse de finanţare. În concluzie putem afirma faptul că politica bugetară este politica prin care se realizează relaţiile economice în formă bănească ce iau naştere în procesul de repartiţie a produsului intern brut în legătură cu înfăptuirea funcţiilor şi sarcinilor statului. Prin intermediul politicii bugetare un segment important din produsul intern brut este inclus în planificarea la nivel macroeconomic. Trebuie amintit rolul politicii bugetare în realizarea politicilor economice şi sociale, iar în plan financiar mobilizarea

şi dirijarea resurselor financiare necesare îndeplinirii funcţiilor şi rolului statului. Politica bugetară este o componentă importantă a politicilor economice în general. Trebuie precizat că politicile bugetare au un rol determinant prin procesul de alocare al resurselor cât şi în cel de control al cheltuielilor. Totodată acesta reprezintă un stabilizator important al economiei contribuind la dezvoltarea economică şi socială, a societăţii în general. Fiecare stat are propriul său sistem de politici economice şi bugetare care se conformează cel mai bine necesităţilor şi oportunităţilor din ţara respectivă