Renforcer la crédibilité budgétaire : un rôle pour les institutions budgétaires indépendantes ?

Aperçu de la présentation
• • • La crise financière et son empreinte budgétaire Le défi : restaurer/maintenir la viabilité Les institutions budgétaires indépendantes peuvent-elles aider ?
– – Principes, Preuve.

Incidences politiques

2

La crise financière et son empreinte budgétaire
• La dette publique a grimpé au-dessus des niveaux historiquement élevés.
140 120 100 80 60 40 20

Économies avancées, 1880-2013 (Pourcentage du PIB) Advanced Economies, 1880-2013 (Percent of GDP) Niveau pour 2003 2013 Level

140 120 100

Niveau pour 2007 2007 Level

80 60 40 20

0 0 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

3

Économies en développement : également vulnérables
• De nombreux pays ont soit un problème d'actions soit un problème de flux, et certains ont un ensemble des deux.
7 6 5 4 3
CAPD

EGY

MYS ZAF UKR CHN IDN BGR ROM COL PER TUR LTU LVA PHL THA ARG

IND

2 CHL 1 0 -1 -2 -3 0 10 20 30 RUS

JOR

MEX POL

BRA HUN 40 50 Debt Dettes 60 70 80 90 100

4

Économies avancées : besoins d'ajustement en image, 60 pour cent du PIB d'ici 2030
Besoins d’ajustement budgétaire Fiscal Adjustment Needs (Percent of GDP) (Pourcentage du PIB)
20

Required adjustment between 2013 et and 2020 Ajustement nécessaire entre 2013 2020
15

Change in the du CAPB, 2010-13 Changement CAPB, 2010-2013
10

5

0

-5

-10

JPN GRC PRT IRL USA ESP GBR SVK FRA ITA NZL SVN CAN AUS NDL ISL CZE BEL AUT DEU ISR FIN DNK CHE SWE KOR

5

23 économies avancées : Preuve historique sur les soldes primaires
Amélioration maximale des soldes primaires, 1950-2011
8 0 -2 2 4 6

0

Ajustement maximum de 7 ans (Pourcentage du PIB)

2 4 6 8 10 12 14 Maximum 7-Year Adjustment (Percent of GDP)

16

18

6

Le défi de la crédibilité
• • Les pays ayant des règles budgétaires strictes bénéficient de rendements plus faibles les contraintes institutionnelles semblent transmettre des informations sur les politiques futures. Les rendements de la zone euro. 14
12 10 8 6 4 2 10-year benchmark yields à 10 ans Rendement de référence (Pourcentage ; moyenne non pondérée) (Percent; unweighted average)
Faible Weak

Strong Fort

Sep-01

Sep-03

Sep-05

Sep-07

Sep-09

May-02

May-04

May-06

May-08

May-10

Sep-11

Jan-03

Jan-05

Jan-07

Jan-09

Jan-01

Jan-11

May-12

7

Le défi de la crédibilité
• Règles = instrument de choix pour signaler les politiques futures. Mais certains pays s'en sortent bien sans les règles ... ... contrairement à d’autres.
6
Règles budgétaires place (oui == National nationales fiscal rule en in place (yes

)

4 2

0

-2 -4
Solde structurel moyen, 2002-07 (Pourcentage du potentiel) Average structural balance, 2002-07 (percent ofPIB potential GDP)

-6
Medium-term budgetary objective (structural balance) Objectif budgétaire à moyen terme (solde structurel)

Hongrie Greece Grèce Portugal Portugal United Kingdom Royaume-Uni Italy Italie Malta Malte Cyprus Chypre Poland Pologne Romania Roumanie

République tchèque

Slovak Republic République slovaque

Czech Republic

France France Germany Allemagne Lithuania Lituanie Austria Autriche Slovenia Slovénie Spain Espagne Latvia Lettonie Netherlands Pays-Bas Belgium Belgique Sweden Suède Luxembourg Luxembourg Denmark Danemark Bulgaria Bulgarie Estonia Estonie Finland Finlande

Hungary

Ireland Irlande

-8

8

Les conseils budgétaires peuvent-ils également aider ?
• Augmentation récente du nombre de pays établissant des organismes non partisans (« indépendants ») visant à promouvoir de saines politiques budgétaires (c-à-d. durables, anticycliques), en particulier en Europe et depuis la crise.

Conseils budgétaires européens

Conseils budgétaires non-européens

• •

Source : Site de données des conseils budgétaires du FMI. Font partie d'une tendance plus large visant à améliorer les institutions qui régissent le budget. Jusqu'à présent : peu de preuves systématiques sur les fonctions et l'efficacité couvrant l‘ensemble des conseils budgétaires. 9

Document de politique du FMI
• Clarifier le concept de FC (conseils budgétaires), • Fournir un ensemble cohérent des données résumant les principales caractéristiques des FC existants parmi les membres du Fonds, • Fournir les preuves visant à identifier les déterminants probables de l'efficacité, • Donner une compréhension commune de ce que ces FC peuvent potentiellement atteindre et dans quelles conditions finalement : faciliter la cartographie des sources spécifiques des tendances budgétaires en fonction des tâches et du mandat des FC. 10

Les défis
• Le défi politique :
– Hétérogénéité importante de la population des FC équilibre délicat entre formuler une ligne de politique générale et tenir compte de la spécificité d'un pays.

• Le défi méthodologique :
– Petits échantillons et souvent expérience très courte Des techniques statistiques classiques peuvent dévoiler des corrélations conditionnelles au mieux. – Problème récurrent : endogénéité des institutions. – Importance des études de cas pour un examen « médico-légal » de la causalité.
11

Définition
• Un conseil budgétaire est un organisme permanent ayant comme mandat légal ou exécutif d'évaluer publiquement et indépendamment des influences partisannes, les politiques budgétaires, les plans et la performance du gouvernement par rapport aux objectifs macroéconomiques liés à la viabilité à long terme des finances publiques, à la stabilité macroéconomique à court et moyen terme, et à d'autres objectifs officiels.
12

Définition • En outre, un conseil budgétaire peut effectuer une ou plusieurs des fonctions suivantes :
– (i) contribuer à l'utilisation de prévisions macroéconomiques et budgétaires impartiales dans la préparation du budget (grâce à la prévision ou à la proposition de niveaux prudents pour les paramètres clés), – (ii) identifier les options de politique budgétaire raisonnables, et éventuellement, formuler des recommandations et – (iii) faciliter la mise en œuvre des règles de la politique budgétaire. – (iv) évaluer le coût des initiatives politiques nouvelles ou prévues. 13

Larges modèles institutionnels • Institutions autonomes.
– Homologues les plus proches des banques centrales. Font souvent partie des lois globales de la responsabilité financière.

• Dans le cadre du pouvoir exécutif ou législatif du système politique.
– L'indépendance opérationnelle est essentielle  réputation de professionnalisme et d'impartialité.

• Jumelés avec d'autres institutions indépendantes
– Bureau d'audit, banque centrale, organisme statistique. Mais risque de confusion.
14

Dénominateur commun : rôle de « chien de garde »
• Tous les FC fournissent des évaluations et contribuent au débat public « Attention au chien ! »
– Remarquez le laisse = pas de délégation d'instruments de politique.

15

L'économie des conseils budgétaires
• Les canaux de transmission de la politique :
– Globalement : accroître la transparence récompenses en termes de réputation/d’élection pour des politiques saines, un coût plus élevé pour avoir trompé le public. – Incitations pour mieux aligner les électeurs avec les décideurs élus réduire les asymétries d'information (éduquer et informer). – Combler les lacunes techniques dans le cadre budgétaire (prévisions, coûts, mise en œuvre des CAB, ...) ;

• Qu'est-ce qui distingue les FC des autres « chiens de garde » ?
– Mandat spécifique du gouvernement responsabilité/prise de responsabilité. – Obligation de l'évaluation de référence par rapport aux objectifs déclarés du gouvernement.
16

L'efficacité des conseils budgétaires • L'évaluation fondée sur les preuves
– Leçons : les éléments d'un dénominateur commun pour des conseils budgétaires efficaces  permet d'informer sur les bonnes pratiques.

• Combinaison de méthodologies
– – – – Corrélation avec les résultats (équilibre, cyclicité), Qualité des prévisions, Mesure de l'impact des médias, Études de cas choisis :
• Accent sur des antécédents divers et l'âge.
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L'efficacité des conseils budgétaires
• Les pays ayant des FC semblent se comporter différemment soldes primaires plus forts après traitement pour : persistance, dette publique, écart de production, règles budgétaires nationales, et effets fixes.
Impact marginal des FC avec une caractéristique donnée sur les soldes primaires moyennes (estimation du modèle dynamique du panel LSDVC, 1990-2011)
1.8

Marginal impact on primary balance (en pourcentage du PIB) (in percent of GDP)

Impact marginal sur le solde budgétaire

1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 Fiscal council Conseil budgétaire Legal Saf egards Indépendance Sécuritéon independence budget juridique du budget Adequate Dotation en personnel staf f ing
suffisante

Rules Contrôle monitoring des règles

Forecast Évaluation assessment des prévisions

High media Fort impact des impact médias

Source : Estimation du personnel du FMI. Remarque : les barres de couleur claire indiquent que l'impact marginal estimé de la variable binaire n'est pas statistiquement différent de zéro.

18

L'efficacité des conseils budgétaires
• Les pays ayant des conseils budgétaires ont des prévisions plus précises.
Erreur de prévision absolue : Les FC qui fournissent ou évaluent les prévisions Erreur absolue de prévision : Les FC ayant un fort impact dans les médias

2.0 1.6 1.2 0.8 0.4 0.0
Solde primaire Primary balance (PB) (PB)

2.0
Oui Yes Non No

Yes Oui

No Non

1.6 1.2 0.8 0.4 0.0 Primary balance Solde primaire (PB) (PB) Cyclically-adjusted PB corrigé des variations PB
conjoncturelles

Cyclically-adjusted PB corrigé des PB variations
conjoncturelles

Real growth Croissance
réelle

Croissance Real growth réelle

Source : Estimation du personnel du FMI.

19

L'efficacité des conseils budgétaires
• Les pays ayant des conseils budgétaires ont des prévisions moins optimistes.
Erreur moyenne de prévision : Les FC qui fournissent ou évaluent les prévisions Erreur moyenne de prévision : Les FC ayant un fort impact dans les médias

1.2

Yes

No

1.2

Yes

No

0.8

0.8

0.4

0.4

0.0

0.0

0.4
Solde primaire Primary balance (PB) (PB)
PB corrigé des Cyclically-adjusted variations PB conjoncturelles

Croissance Real growth réelle

0.4

PB corrigé des Primary balance Cyclically-adjusted Solde primaire variations PB (PB) (PB) conjoncturelles

Real growth réelle

Croissance

Source : Estimation du personnel du FMI.

20

Études de cas complémentaires
• 7 études de cas - Belgique, Canada, Hongrie, Corée, Pays-Bas, Suède et États-Unis. • Critères de sélection :
– durée d'existence, – spectre des fonctions exercées, – diversité de la région et du contexte.

• Évaluer si et comment chaque FC influence les débats de politique budgétaire. • Structure normalisée, explore les cas réussis et non réussis

21

Principales leçons (1) : Problèmes de conception
• Adapter la conception à des contextes spécifiques à chaque pays
– Le CBO (Bureau du budget du Congrès) des États-Unis, un modèle pour les FC de la Corée, du Canada et de la Hongrie – Une adaptation réussie en Corée et dans une moindre mesure en Hongrie et au Canada

• •

Une base juridique solide et claire pour l'indépendance est importante Le mandat reflète les sources du problème :
Impulsion pour la création de FC à la fois économiques et politiques – Crise économique - les conseils les plus récents et la Hongrie (renforcer la crédibilité). – Renforcement du contrôle législatif - Corée, États-Unis, Canada. – Améliorer les prévisions - R-U. – Coût des propositions électorales - Australie. – Maintien de finances publiques saines - Suède. Contexte institutionnel différent – Suède et Belgique (plus d'un FC jouent un rôle).

Des ressources correspondant au mandat du FC sont essentielles :
• Une quantité de ressources spécifique à un besoin ne répond pas à tous les besoins. 22

100

200

300

400

0
Autriche Croatie Finlande Slovénie Irlande France Géorgie Suède Belgique Portugal Roumanie Serbie Australie Danemark Slovénie Belgique Canada R-U Mexique Hongrie (2009) Pays-Bas Corée du Sud E-U

Effectif et fonctions du personnel ETP

Évaluation Évaluation  & Prévision Évaluation, Prévision & Coûts

23

Principales leçons (2) : Efficacité
• Les études de cas confirment l'importance de l'indépendance opérationnelle :
– Les activités doivent être perçues comme non-partisanes (par exemple, réputation de la compétence technique). Exemples réussis en développant activement des informations d'identification non partisanes : US CBO, CPB (Bureau central du plan) néerlandais, Suède – Garanties juridiques importantes pour les nouvelles institutions. – L'indépendance est également essentielle pour que les FC s'acquittent de leurs fonctions (ressources sécurisées, embauche de personnel compétent, détermination de l'ordre du jour de travail dans le cadre du mandat, parler d'une seule voix, liberté d'accès aux médias, contrôle sur la charge de travail).

• •

Des critères clairs pour la politique budgétaire (par exemple, règles budgétaires) augmentent la traction des FC. Une stratégie médiatique et une forte présence médiatique pour communiquer l'évaluation de la politique budgétaire est essentielle.
– La présence des médias est essentielle pour sonner l'alarme lorsque la politique budgétaire est sur la mauvause voie. Par exemple le CPB néerlandais en 2003 et 2005. 24

Rapports des médias sur le CPB néerlandais Communication efficace auprès des médias lorsque la politique budgétaire va dans la mauvaise direction

Périodes au cours desquelles la politique budgétaire va dans la mauvaise direction

25

Leçons supplémentaires tirées des études de cas
• Les coûts indépendants des propositions et programmes politiques contribuent à améliorer le débat politique et la transparence • Peut aider à freiner la tendance des gouvernements à minimiser l’ensemble des coûts des politiques.
- Les coûts des plates-formes électorales des FC néerlandais et australiens découragent les engagements électoraux hors de portée

- Les FC ont un impact plus fort lorsqu'il y a un consensus politique et public sur des finances publiques saines (par exemple Canada et Suède).
- Les préférences mal alignées peuvent conduire à des conflits ouverts et à une ingérence politique  voir le cas de la Belgique.

26

Mise en garde : le désalignement des préférences cause préjudice
• Les conflits entre les FC et le gouvernement peuvent être préjudiciables (voir Belgique : impact des recommandations du CSF - Conseil supérieur des Finances).

Valeur moyenne

Valeur moyenne

(présence de claires recommandations budgétaires) (Conformité aux recommandations précédentes) (déviation des plans du gouvernement)

(adoption des recommandations par le gouvernement) (conformité aux recommandations) Rééchelonnement le facteur pour corriger les questions non applicables

Source : Coene et Langenus (2011)

27

Autres considérations politiques
• Facteurs de conditions préalables/favorables
– GFP et statistiques raisonnablement bonnes, – Mais pas seulement pour les démocraties matures avec de grandes capacités la plupart des systèmes politiques ont un système régulateur et des contributions « neutres/techniques » au processus politique.

• Mandats et tâches : la correspondance entre les causes et les manifestations de partialité politique à l'égard des déficits excessifs.
– Large mandat, – Au minimum : rôle de « chien de garde », – Liberté de fixer l'ordre du jour de travail.

28

Autres considérations politiques • Analyse normative : l'exception plutôt que la règle, mais ...
– Culture politique consensuelle (valeur aux contributions neutres dans le débat), – Contentieux des problèmes de répartition  le consensus est nécessaire (décentralisation, intergénération [riche en ressources], ...), – Pas de droit de veto.

• Pays ayant des règles budgétaires :
– Rôle du conseil : prévision, contributions techniques (estimations de CAB), répartition des efforts entre les entités.
29

Autres considérations politiques • Institutions autonomes ?
– Pour : une base juridique solide et un budget nécessaires, – Contre : nouvelles institutions et crédibilité ?

• S'appuyer sur une institution existante ?
– Pour : tirer partie de la crédibilité de la réputation de l'hôte, – Contre : confusion des mandats.

• Communiquer avec d'autres commentateurs sur la politique budgétaire.
– Pression des pairs c. cacophonie, – Dans l'UE : coordination avec l'UE ?
30

Autres considérations politiques • Les FC devraient promouvoir la transparence
– Expliquer les politiques, analyser les risques, – Promouvoir les meilleures pratiques de la GFP et de la gouvernance statistique.

• Les FC devraient être responsables
– Règles de licenciement pour la direction des FC, – Évaluations ex post de la performance et de la qualité du travail.

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Réflexions finales
• Les pays ne devraient pas mettre en place des FC parce qu'on leur a dit de le faire la prise de responsabilité est essentielle  Les pays n'ont pas tous besoin d'un FC (ou ne peuvent pas tous en établir un dans leur structure institutionnelle).
– Risque de réticence des pays à mettre en place les FC parce que « Bruxelles le veut ».

Les FC peuvent être adaptés aux circonstances spécifiques à chaque pays :
– Comprendre la nature des questions budgétaires et de la structure institutionnelle régissant le budget. – En particulier, aucune preuve que les FC efficaces appartiennent à une classe particulière. parliament budget bureau
Pays Country Année Year
Institution parlementaire Under Existing Bureau Parliamentary the Sous le pouvoir Stand-alone Institution existante budget Office exécutif autonome Institution du Budget Executive Institution

Australia Australie Chile Chili Cyprus Chypre Finland Finlande France France Ireland Irlande Italy Italie Portugal Portugal Serbia Serbie

2012 2012 2013 2013 ongoing en cours 2013 2013 2013 2013 2011 2011 2013 2013 2011 2011 2011 2011

x x x x x x x x x x x x

République slovaque 2011 Slovak Republic 2011 Afrique du Sud South Africa Royaume-Uni United Kingdom en cours ongoing 2011 2011

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