ORIGINI E SVILUPPO DELL’ATTIVITÀ BANCARIA

Compilato da Domenico Bevilacqua

Il diritto bancario viene generalmente definito come il complesso di norme che regolano la costituzione,
l’organizzazione e l’esercizio dell’impresa di credito.
Nello sviluppo storico della legislazione bancaria italiana si possono distinguere approssimativamente quattro periodi:
— il periodo che va dal 1861 (unità d’Italia) al 1926 (emanazione della prima legge bancaria);
— il periodo compreso tra la prima e la seconda legge bancaria (1936);
— il periodo che va dalla seconda legge bancaria ai primi anni ’80;
— il periodo che va dai primi anni ’80 ai nostri giorni (emanazione del Testo Unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia – T.U.B.).
Il primo periodo è caratterizzato dall’assenza di una disciplina speciale dell’attività bancaria: le imprese
bancarie, infatti, erano assoggettate, come le altre imprese commerciali, al diritto comune.
L’unica nota caratteristica era costituita dall’obbligo, imposto dall’art. 177 del Codice di Commercio del 1882, di
depositare presso il Tribunale di Commercio una situazione mensile esposta secondo un modello predisposto con decreto
governativo. L’attività bancaria in quanto tale non era sottoposta a particolari controlli da parte dell’autorità governativa.
Negli ultimi anni dell’ottocento si era venuta a creare una diversificazione tra le imprese bancarie, a seconda
che finanziassero principalmente attività industriali, commerciali o di altro tipo.
Questi anni fecero registrare una crisi del sistema bancario italiano sia per l’assenza di controlli pubblici sia per
la crisi economica che in quegli anni interessava il Paese ripercuotendosi con effetti disastrosi sulle banche, che
si erano lasciate coinvolgere in speculazioni azzardate.
Il moltiplicarsi dei dissesti bancari rese impellente e necessaria l’emanazione di una disciplina speciale che avesse
come obiettivo la tutela del risparmio ed il risanamento del settore.
Un primo risultato fu il R.D.L. 6 maggio 1926–IV, n. 812 il quale attribuì il potere di emettere biglietti di banca
esclusivamente alla Banca d’Italia (istituita nel 1893), che in tal modo divenne l’unico istituto di emissione.
La ristrutturazione del sistema bancario fu attuata con il Regio Decreto Legge 7 settembre 1926–IV, n. 1511
(convertito con Legge 23 giugno 1927–V, n. 1108) (cd. prima legge bancaria) che introdusse un sistema di
controlli sull’attività e sulle imprese bancarie.
La crisi economica internazionale degli anni ’30 si ripercosse anche sul sistema economico italiano
determinando l’esigenza di una riforma integrale dell’attività bancaria.
Fu questo clima politico–economico che condusse all’emanazione del Regio Decreto Legge 12 marzo 1936–
XIV, n. 375 (convertito con Legge 7 marzo 1938–XVI, n. 141), meglio noto come seconda legge bancaria, le
cui principali novità erano:
— distinzione tra «enti raccoglitori di risparmio a breve termine» (detti anche aziende di credito) ed «enti raccoglitori
di risparmio a medio e lungo termine» (o istituti di credito), cui corrispondeva una diversa disciplina;
— attribuzione del controllo sull’attività bancaria ad un Comitato di ministri, alle cui dipendenze venne posto un
organo burocratico denominato «Ispettorato per la difesa del risparmio e per l’esercizio del credito», a capo
del quale era il Governatore della Banca d’Italia, con poteri ampiamente discrezionali;
— riconoscimento alla Banca d’Italia della natura di ente pubblico.
In tal modo si realizzava un sistema che consentiva al Governo interventi di politica economica attraverso la
manovra del credito.
La caduta del regime fascista non condusse ad una radicale modificazione del sistema bancario italiano. Gli
interventi legislativi si limitarono ad una redistribuzione dei poteri di controllo sull’attività bancaria tra gli organi
di governo. L’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, che enunciava agli artt. 41 e 47 principi in materia
economica e bancaria coerenti con le precedenti linee guida, non determinò un mutamento d’indirizzo nella politica
legislativa in materia bancaria. Infatti, negli anni ’50 e ’60 l’ordinamento bancario continuò a svilupparsi secondo
le linee tracciate dalla legislazione dell’immediato dopoguerra: estrema specializzazione, assenza d’intermediari
finanziari diversi dalle banche e rigorosa protezione nei confronti del mercato internazionale.

La legge bancaria del 1936–1938–1940
La legge bancaria del 1936 è composta da un sovrapporsi, non sempre ben coordinato, di testi legislativi.
Il Regio Decreto Legge 12 marzo 1936–XIV n. 375 (che finì, forse in quanto prior in tempore, per dare il proprio
nome a tutta la disciplina) fu inizialmente modificato con il Regio Decreto Legge 7 luglio 1937–XV, n. 1400.
Ma, vigente quest’ultimo che disciplinava ex novo (anche se non era dato riscontrare grandi differenze) la stessa
materia, il Regio Decreto Legge 12 marzo 1936–XIV n. 375 venne convertito nella Legge 7 marzo 1938–XVI n.
141, senza che ne fossero espunte le parti modificate o comunque superate dal citato Regio Decreto Legge 17
luglio 1937 n. 1400.
A sua volta, il Regio Decreto Legge 17 luglio 1937–XV n. 1400 fu convertito nella Legge 7 aprile 1938–XVI n.
636, con una serie di “modificazioni e aggiunte” che, in sostanza, ne falcidiavano abbondantemente l’articolato,
conservavano di esso solo alcune disposizioni per lo più isolate, ne introducevano altre.
Si determinò pertanto la singolare situazione della conversione in legge – 7 marzo 1938–XVI, n. 141 – di un
Regio Decreto Legge dichiarato sostituito ed anzi, tout court, “abrogato” dall’art. 106 di un altro Regio Decreto
Legge, proprio il 1400/1937–XV; e, per contro, di una legge – 7 aprile 1938–XVI, n. 636 – costituita solo da
spezzoni del tutto scoordinati di norme e parti di norme.
In sostanza, vennero a determinarsi i presupposti perché si potesse pensare, prima e per un brevissimo periodo di
tempo, alla coesistenza di due leggi, pressoché coeve e di contenuto largamente (ma non totalmente) conforme,
che disciplinavano la medesima materia; poi alla negazione totale di una vera legge bancaria non ritenendosi di
considerare tale la 141/1938–XVI, in quanto inidonea a dare forza di legge a norme non più esistenti, né la
636/1938–XVI, ridotta ad un insieme spesso incomprensibile di norme e disposizioni o di loro spezzoni non
collegati tra di loro da alcun filo conduttore.
A completare questo confuso nucleo base della c.d. legge bancaria si è, poco dopo aggiunta la Legge 10 giugno
1940–XVIII n. 933 che riprende le mosse dal “Regio Decreto Legge 12 marzo 1936–XIV n. 375 già modificato
con le Leggi 7 marzo 1938–XVI n. 141 e 7 aprile 1938–XVI n. 636” per apportarvi ulteriori “modificazioni ed
aggiunte” (per la riproduzione dei vari testi legislativi qui menzionati e per il loro coordinamento, cfr. RUTA,
L’ordinamento bancario, in Enciclopedia della Banca e della Borsa, vol. I).
Il problema posto dalle vicende dianzi delineate e dalle connesse difficoltà di individuazione e, addirittura, di
lettura delle norme (tali che si giunse a dubitare per lungo tempo della stessa esistenza e della consistenza della
legge bancaria del 1936) fu risolto, in concreto, dalla Cassazione, con sentenza in data 16 febbraio 1940–XVIII
(citata e parzialmente riportata in RUTA, Il sistema della legislazione bancaria, cit. pagg. 84 e segg.). Tale
sentenza, che sancì la vigenza della c.d. legge bancaria nei termini poi consacrati dall’uso generalizzato e resi
noti da pubblicazioni specializzate, è stata successivamente condivisa dal Tribunale di Viterbo con ordinanza in
data 23 ottobre 1952 (pubblicata in Banca Borsa e Titoli di credito 1953, II, 211 e in Foro It. 1953, I, 419).
Il superamento della legge bancaria del 1936
La legge bancaria del 1936 ha continuato a regolare il sistema bancario italiano fino all’entrata in vigore del Testo
Unico del 1993, emanato con la falsa giustificazione che la vecchia normativa non permetteva alle banche di
mantenere un sufficiente grado di competitività sul piano europeo, anche a causa della liberalizzazione dei mercati
creditizi prevista dai Trattai europei. Dalla legge del 1936, infatti, derivavano troppi limiti all’attività delle
banche, costrette dalla specializzazione temporale e operativa a restringere notevolmente il loro campo d’azione.
Con la legge del 30 luglio 1990, n. 218 (legge Amato) e il successivo decreto legislativo di attuazione, si è avuto
un primo superamento del principio di specializzazione bancaria. La legge ha previsto e disciplinato la
trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni, ha consentito la fusione tra banche e, soprattutto, ha
introdotto il gruppo bancario polifunzionale. La riforma del 1993 ha sostituito alla tripartizione prima esistente
(Banca Centrale, Banche di credito ordinario e Banche di credito speciale) una bipartizione: Banca Centrale e
banche di credito ordinario. In pratica, quindi, sono stati soppressi gli istituti di credito speciale.
Fino all’introduzione dell’Euro, la Banca Centrale, in Italia la Banca d’Italia, ha svolto innumerevoli funzioni
riguardanti soprattutto l’emissione di banconote e la relativa quantità di moneta da immettere sul mercato, anche
qui con la falsa scusante che un’eccessiva quantità di moneta in circolazione provoca la perdita di valore della
moneta stessa e genera inflazione. Con l’introduzione dell’Euro, la Banca Centrale non ha più il compito di
emettere carta–moneta perché questa funzione spetta alla BCE.

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