Public–Private

Partnership Operational Plan 2012–2020
2012–2020年公私合作业务规划
Realizing
the
Vision
for Strategy 2020: The Transformational Role of Public–Private
实现《2020战略》愿景目标——发挥公私合作在亚行业务转型中的作用
Partnerships in Asian Development Bank Operations
《2012—2020年公私合作业务规划》提供统一的分析和运营框架,以推动开展公私合作,促进《2020战
The Public–Private Partnership Operational Plan 2012–2020 provides a consistent analytical
略》的实施。亚行的公私合作业务有四个支柱:倡导和能力建设、建立有利环境、项目开发和项目融资。在
and
operational framework for scaling up public–private partnerships (PPPs) in support of
亚行整体业务中全面开展公私合作,有助于提高公私合作设计质量和扩大项目成果,实现《2020战略》目
Strategy
2020. The PPP operations of the Asian Development Bank (ADB) are based on
标。亚行也可以通过开展公私合作充分利用有限的资源,吸引私营部门投资和商业融资,以满足亚太地区日
four
pillars: (i) advocacy and capacity development, (ii) enabling environment, (iii) project
development,
and (iv) project financing. Applying PPP principles holistically to ADB operations
益增长的巨大基础设施投资需求。
holds the potential to vastly improve the quality of design and outputs of PPP projects in
support of Strategy 2020 targets. It also provides ADB with an opportunity to significantly
leverage its limited resources in attracting private sector investments and commercial financing
to meet the Asia and Pacific region’s huge and growing infrastructure investment needs.
关于亚洲开发银行
亚洲开发银行(亚行)的远景目标是实现没有贫困的亚洲和太平洋地区。亚行的工作旨在帮助其发展中成员
About
the Asian Development Bank
体彻底减少贫困,改善亚太地区人民的福祉。尽管亚太地区发展迅速,但该地区的贫困人口仍然占全世界贫
困人口总数的三分之二:18亿人口日均生活费用低于2美元,9.03亿人口挣扎在日均生活费1.25美元的贫困
ADB’s vision is an Asia and Pacific region free of poverty. Its mission is to help its developing
线以下。亚行致力于通过共享式经济增长、环境可持续发展和区域一体化减少亚太地区的贫困。
member
countries reduce poverty and improve the quality of life of their people. Despite
亚行是一家多边开发金融机构,总部设在菲律宾首都马尼拉,现有67个成员体,其中亚太地区成员48个。
the region’s
many successes, it remains home to two-thirds of the world’s poor: 1.8 billion
它主要通过政策对话、贷款、股本投资、担保、赠款以及技术援助等工具向成员体国家提供帮助。
people
who live on less than $2 a day, with 903 million struggling on less than $1.25 a day.
ADB is committed to reducing poverty through inclusive economic growth, environmentally
sustainable growth, and regional integration.
Based in Manila, ADB is owned by 67 members, including 48 from the region. Its main
instruments for helping its developing member countries are policy dialogue, loans, equity
investments, guarantees, grants, and technical assistance.

亚洲开发银行
6 ADB Avenue, Mandaluyong City
1550 Metro Manila, Philippines (菲律宾马尼拉)
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国贸大厦(三期)17层
Asian
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1550 Metro Manila, Philippines
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ISBN 978-92-9092-850-8

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2012—2020年
公私合作业务规划
实现《2020战略》愿景目标:
发挥公私合作在亚行业务转型中的作用

2012—2020年
公私合作业务规划
实现《2020战略》愿景目标:
发挥公私合作在亚行业务转型中的作用

© 2012 亚洲开发银行
版权所有。2012年出版。
在中华人民共和国印刷。
ISBN 978-92-9254-213-9
出版物库存编号:RPT135933
图书在版编目(CIP)数据
亚洲开发银行
2012—2020年公私合作业务规划:实现《2020战略》愿景目标:发挥公私合作在亚行业务转型中的作用
菲律宾曼达卢永市:亚洲开发银行, 2012年。
1. 公私合作。

2. 亚洲开发银行。

I. 亚洲开发银行。

本出版物中所述为作者的观点,并不代表亚洲开发银行(亚行)、亚行理事会或其代表的政府的观点和政策。
亚洲开发银行不担保本出版物中所含数据的准确性,而且对使用这些数据所产生的后果不承担责任。
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为扩大读者范围,特将本出版物由英文翻译为中文。亚洲开发银行(亚行)尽力确保翻译的准确性,但英语是
亚行的官方语言,因此,本出版物的英文原版是唯一合法的(即官方的和经授权的)文本。任何对本出版物内
容的引用,必须以其英文原版内容为准。

目录

缩略语

iv

执行摘要

v

一、引言

1

二、概念框架
A. 公私合作
B. 亚行业务背景下的公私合作

2
2
3

三、基础设施建设融资面临的挑战
A. 基础设施项目可利用的外部融资
B. 私营部门投资与融资

4
4
5

四、公私合作运营和指导原则
A. 公私合作运营框架
B. 支柱 1:倡导与能力建设
C. 支柱 2:营造有利环境
D. 支柱 3:项目开发
E. 支柱 4:项目融资

7
8
8
9
10
13

五、实施业务规划
A. 战略方向
B. 国别伙伴战略
C. 项目排序和筛选
D. 绩效测量
E. 内部能力建设
F. 知识管理
G. 时间框架
H. 监测与评估

14
14
14
15
16
18
21
22
22

附录
1. 公私合作的特征
2. 公私合作项目开发过程
3. 资金价值与公共部门参照值
4. 项目开发基金
5. 国际金融公司的交易咨询工作
6. 整合亚行各部门活动
7. 成果与监测框架

25
27
36
44
56
59
61

iii

缩略语

ADB
CPM
CoP
DMC
IFC
KPI
MP3IC
PDF
PPP
PSC
PSD
PSOD
PSP
SES
TA
VFM
















亚洲开发银行
国别规划团
实践社区
发展中成员体
国际金融公司
关键绩效指标
为提高基础设施建设能力而建立的多边公私合作
项目开发基金
公私合作
公共部门参照值
私营部门发展
私营部门业务局
私营部门参与
特别评估研究
技术援助
资金价值

公私合作工作组

iv

主席

山县丞(J. Yamagata),副局长,私营部门业务局(PSOD)

联合主席

M•C•洛钦(M. C. Locsin),副局长,南亚局 (SARD)
严友钟(W. Um),副局长,区域和可持续发展局(RSDD)

组员

A•切普朗卡(A. Chiplunkar),局长,中西亚局
G•豪贝尔(G. Hauber),私营部门发展主任专家,南亚局
J•林德堡(J. Lindborg),首席代表,驻印度尼西亚代表处
S•桑帕斯(S. Sampath),高级投资专家,私营部门业务局

执行摘要

《2020战略》是亚洲开发银行(以下简称“亚行”)2008—2020年的长期战略
框架。《2020战略》将私营部门发展和运作作为驱动亚太地区变革的因素。按照
《2020战略》,亚行将扩大与私营部门的合作,促进地区经济增长。公共—私营部
门合作(公私合作,PPP)被视作实现这一目标的重要方式。《2020战略》强调,
将在所有亚行核心业务中全面推进公私合作。这一思路与20国集团的观点一致,即
多边开发银行需要与私营部门合作,提升项目融资能力,特别是在可以部分或全部
收回成本的情况下。2009年,亚行独立评估局公布了第一份特别评估研究报告,对
1988—2008年亚行支持公私合作,参与基础设施建设的活动进行了评估。按照研究
所提建议,亚行管理层批准制订企业商业计划,为支持发展公私合作提供一个统一
的分析和运行框架,以实现《2020战略》。
鉴于公私合作概念与术语的发展,对公私合作进行定义对重新制定亚行政策与流程
具有重大意义。亚行计划将公私合作有效融入亚行业务,并最终发展成为主流业务
形态。在当前亚行业务中,绩效合同(管理和服务合同)、租赁—运营—转让、建
设—拥有—运营—转让、设计—建设—融资—运营,以及各种衍生合同形式与交易
等都被视作公私合作,但不包括总承包设计和建造合同,它们被视作公共采购(工
程、采购和建造类合同)的一部分。
至2020年,亚太地区至少需要8万亿美元基础设施建设投资,传统融资渠道远不能满
足投资需求。为满足基础设施建设的巨大投资需求,亚太国家有三个主要方案可供
选择:(i)评估传统融资渠道,从中发掘融资潜力;(ii)探讨机制改革,筹集更多
的预算外资金,(iii)在基础设施建设采购阶段考虑发挥公私合作的作用,发现并解
决公私合作面临的困难和障碍。
在管理基础设施项目与提供基础设施服务方面,人们通常认为私营部门比公共部门效
率更高。通过新技术投资,提供创新性解决方案,提高组织结构透明度,私营部门
的参与可以提高运营效率。但是,并不是所有基础设施项目都适合公私合作。基础设
施建设和公共服务项目需要具备吸引私营部门参与的条件。如果采购过程高效与透
明,私营部门参与基础设施建设的积极作用表现为:(i)高效利用资源,(ii)提高
资产和服务质量,(iii)完善公共部门管理,(iv)提高公共部门的整体采购效率。
考虑到运行环境和亚行发展中成员体各自不同的经济发展现状,亚行的公私合作业
务有四个支柱:倡导与能力建设、营造有利环境、项目开发和项目融资。在第一个

v

vi

执行摘要

支柱下,各区域局将在负责的发展中成员体倡导公私合作,发挥积极的领导作用。
在第二个支柱下,各区域局将加强对发展中成员体的帮助,为发展公私合作营造一
个有利的环境。在第三个支柱下,各区域局将积极鼓励公私合作,提高发展中成员
体的项目识别能力,满足后期开发需求。在第四个支柱下,亚行私营部门业务局将
完善其非主权贷款产品及其申请,以及商业联合融资,扩大发展中成员体私人投
资,激励变革。
各区域局可以提供主权贷款,为发展公私合作提供资金支持。各区域局应将公私合
作整合进国别伙伴战略制定过程,特别是共同致力于创造有利的环境,在整个项目
周期中为发展中成员体提供支持,特别是在更多的领域提供资金支持。各区域局将
与其负责的发展中成员体一起制定国别伙伴战略,考虑所有相关行业部门,与亚行
区域局的业务团队和私营部门业务局紧密合作。为实现这一目标,须在以下方面
做出战略调整:将公私合作项目整合进国别伙伴战略和国别业务规划、支持能力建
设、为公私合作营造有利环境、提高合作意识、为开发公私合作项目提供实际支
持、建立私营融资和公私合作项目基本途径,以及根据私营部门和公共部门(如需
要)融资结构设计公私合作方案。
为支持公私合作与私营部门发展,加快实施《2020战略》,亚行需要调整业务规
划,项目融资应首选完全的私营部门融资,如不可行应推动开展公私合作,最后才
求助于公共(主权)融资。公私合作应与私营部门发展整体目标保持一致,这两者
是一个整体。因此,所有项目首先应经过私营部门发展的初步筛选。具体来说,公
私合作筛选过程应筛选出可以最大限度利用私营部门的技术、业务、技能、参与和
/或资金的项目领域,确保亚行高效利用自身的技术支持和资金资源。
转向公私合作将重新定义每个部门和机构的绩效矩阵。公私合作通常跨越不同部门
和行业,需要亚行内外的投入与协作,包括单纯提供公私合作交易咨询、帮助各发
展中成员体开发可获得银行融资的项目,或吸引私营部门参与(无论最终是否获得
亚行融资)。
为了更好地满足发展中成员体的需求,区域局员工应充分了解公私合作的潜力和开
发方案,以及各种支持概念。能力建设最为重要,需要通过交易总体筛选,促进各
发展中成员体大力开展公私合作的沟通,制定并管理技术援助项目,增强公私合作
实力,开发公私合作交易,着重强调项目融资结构和评估技能。为顺利实现从区域
部门到商业公私合作交易开发的转换,在亚行实践社区新公私合作政策的支持下,
各区域部门公私合作专家将在项目概念形成阶段发挥积极的作用,一般在概念性报
告阶段之前提供咨询服务。
实施公私合作业务规划,分为两个阶段。第一阶段(至2013年)在亚行内部建立公
私合作操作流程,支持公私合作。这些重要的活动实际上对未来亚行内部如何支持
与扩大公私合作项目进行了定位。各区域部门将与各自负责的发展中成员体展开合
作,实施第二阶段计划。2年工作计划完成后,亚行将对其公私合作的情况进行内部
评估。

一、引言

亚行《2020战略》1将私营部门发展和私营部门运作为亚太地区变革的驱动
1.
因素。在《2020战略》下,亚行将扩大与私营部门的合作,促进亚太地区经济增
长。公私合作被视作实现这一目标的重要方式。《2020战略》强调,将在所有亚行
核心业务中全面推进公私合作。这一思路与20国集团观点一致,即多边开发银行需
要与私营部门合作,提升项目融资能力,特别是在可以部分或全部收回成本的情况
下。在亚行业务中全面开展公私合作,将提高公私合作项目的设计质量与效果,以
实现《2020战略》目标。公私合作也将为亚行创造机会,更有效地利用自身有限的
资源,吸引私营投资和商业融资,满足亚太地区不断增长的基础设施投资需求。
2.
2009年,亚行独立评估局公布第一份特别评估研究(SES)结果,评估
1988—2008年亚行支持发展公私合作基础设施项目的情况。报告旨在为亚行在发展
中成员体开展公私合作、制定战略和商业计划方面提供依据。该研究的结果与建议
非常及时,亚行在《2020战略》下正在加速推进私营部门发展与业务。
为回应特别评估研究的建议,亚行管理层批准制定企业商业计划,为支持公
3.
私合作提供统一的分析与运营框架,以实现《2020战略》。公私合作通用原则仅为
通用标准,实际操作中应根据每个发展中成员体的实际需求、资源情况与约束条件
进行调整。因此,每次公私合作都需要明确规划并应融入国别伙伴战略和国别项目
业务规划。制定《2012—2020公私合作业务规划》旨在建立战略原则,确保亚行各
区域公私合作的一致性。

1

亚行。2008。《2020战略: 亚洲开发银行2008–2020年长期战略框架》。马尼拉。

1

二、概念框架

A. 公私合作
公私合作指公共机构(国家、州、省市或地方机构)与私营实体间的契约关
4.
系。该契约关系以互补的方式分配公私机构的技能、资产和/或财务资源,实现风险
共担和利益共享,为公民提供最优服务和产品价值。图1说明了在广义私营部门参与
定义下的公私合作的主要形式。
虽然“公私合作”与“私有化”经常交替使用,但这两个概念是有区别的。
5.
私有化是指转变实物资产和/或实业的所有权,从公共所有转为私人所有。通过出售
政府持有的所有权股份来出售公用事业设施是最直接的一种私有化形式。当公用事
业或实体私有化以后,接管的私营公司履行提供服务的责任。公共基础设施与公用
事业部门的私有化通常会受到特定部门的监管,以避免出现垄断,减少私有化带来
的社会和政策影响,保证公共服务的连续性。

图1

公私合作图示

私营部门
特许经营权合同
私营部门投资新建或现有基础设施项目,负责运营,合同期内私营
企业拥有所有权
风险:政府以预算为基础的收入风险,私营部门基于项目收入的收
入风险,私营部门的技术、财务与运营风险
期限:约15–50年。

相关风险

管理合同
设施和/或运营管理
公共部门保留所有权
风险:私营部门收入与绩效挂钩;私营部门有限资本投资
期限:约5–15年。

公私合作

租赁合同
私营部门全面负责提供服务和运营投资
公共部门保留所有权
风险:私营部门收入风险;投资主要由公共部门负责,部分由私营部门负责
期限:约10–30年。

服务合同
资产和/或设备维护
公共部门保留所有权
风险:私营部门服务收费
期限:约1–5年。

公共部门
来源:亚洲开发银行。

2

所有权/资本投资

私营部门

概念框架

公私合作既可以涉及新建与维护基础建设设施,也可以管理公共领域现有资
6.
产(现有项目)。虽然私营部门在特定期限内提供服务,但在公私合作中,公共部
门承担提供服务的最终责任。公私合作受单个合同监管,合同规定双方的责任(购
买方和/或授予人,以及私营部门和/或特许权受让人)。合同规定私营部门获得报酬
的方式、时间和条件(定期,合同终止),以及是否采取指数化的方式确定报酬。
“公私合作”与“私营部门参与”这两个术语经常交替使用。私营部门参与
7.
这一合同术语流行于20世纪90年代,政府尝试将投资义务转移给私营部门,以节省
预算资金,而非强调建立合作伙伴关系。但是,私营部门参与需要政府机构与私营
部门建立合作伙伴关系(即合同义务或承诺)。在某些情况下,某些私营部门参与
项目的目标过于宏大,忽略了社会影响,公众开始关注公共服务收费和和对垄断利
润的限制。私营部门参与的经验为完善和重新定义公私合作提供了宝贵经验。通过
批判性分析私营部门参与的经验,人们开发了新型交易,并称之为“公私合作”,
强调通过合作完善公共服务,在整个资产全生命周期内关注资金的价值。
鉴于公私合作概念与术语的发展,科学定义公私合作对调整亚行制定政策和
8.
程序,以更有效地适应亚行业务,并最终使公私合作成为亚行主流的业务模式,具
有重要意义。公私合作是一种提供高效的现代公共服务的方法,不应仅仅将它视为
利用私人资金创造价值,而应将其看做一种通过长期伙伴关系来管理基础设施、提
供公共服务的形式。公私合作的目的是在公共设施的整个生命周期内通过优化风险
分配、综合管理、鼓励创新、高效利用和管理资产和资产来为客户更好的服务,为
纳税人带来更大的资金价值。在公私合作中,私营部门负责提供服务、基础设施开
发和运营等,而其他业务仍由公共部门负责。

B. 亚行业务背景下的公私合作
在当前亚行运作中,绩效合同(管理和服务合同),租赁-运营-转让,建
9.
设-拥有-运营-转让,设计-建设-融资-运营,以及各种变形与转让等都视作
公私合作,但不包括总承包设计和建造合同,其视作公共采购(工程、采购和建造
类合同)的一部分。公私合作也不包括与性能标准无关的简单服务合同(此类合同
更适合外包给私营承包商雇员运作的公共资产),以及完工后延长保证期和/或维修
条款大于5年的施工合同(因资产较新,仅需基本维护,因此性能风险最小)2但是,
在某些情况下,服务合同可视作迈向更高级别公私合作的第一步,特别是在公共部
门开始探讨公私合作初期。当私有化和公共资产剥离时,私营部门技能和资本投入
设施运营,亚行私有化和公共资产剥离行为不应视作公私合作。因此,公私合作也
不包括私有化和剥离运作。附录一列出了公私合作的要素,以及广泛运用公私合作
的行业。

2

但是,延期施工合同中的延期保修和维修条款优于简单施工合同。特别是对于区域内众多小型脆弱
经济体。

3

三、基础设施建设融资
面临的挑战

A. 基础设施项目可利用的外部融资
10.
2010—2020年,亚太地区基础设施投资总体需求预计为8万亿美元3。其中
68%用于新建项目,32%用于维护或更新现有基础设施。在此期间,年均基础设施
投资为7,500亿美元。专题1给出了部分亚行发展中成员体的预估基础设施资金需
求。

专题1

部分亚行发展中成员体的
基础设施预估资金需求

印度:高盛预计印度2010—2020年基础设施融资需求为1.7万亿美元。
来源:高盛。2009。印度能负担其庞大的基础设施需求。《全球经济研究报告》。第187号(9月)。

马来西亚:2011—2015年有52个公私合作项目规划,需投资200亿美元,或每年$50亿美元
来源:马来西亚政府。2011。“马来西亚第十个五年规划(2011-2015年)”。吉隆坡。

越南:2011—2020年基础设施投资规划需资金1,670亿美元,其中650亿美元来自私营部
门,每年约65亿美元。
来源:越南政府计划投资部估算。

印度尼西亚:2011—2025年,基础设施规划需投资2,110亿美元。其中1,050亿美元来自私
营部们,每年约42亿美元。
来源:印度尼西亚政府。2011。“经济发展总体规划(2011-2025年)”。雅加达。

泰国:2009—2012年,480亿美元。其中49亿美元来自私营部门,每年约16亿美元。
来源:泰国政府。2009年一揽子经济刺激计划二期规划。曼谷。

3

4

亚行和亚行学院。2009。《亚洲基础设施建设》。马尼拉。

基础设施建设融资面临的挑战

传统基础设施融资来源远不能满足投资需求。亚行(110.2亿美元)4和世界
11.
银行(世行)(230亿美元)5的主权与非主权基础设施贷款仅能部分满足发展中国
家日益增长的基础设施投资需求。双边与多边开发融资,包括亚行普通资金源以及
优惠资源储备(亚洲发展基金和技术援助拨款)仅能满足亚太地区经济与社会基础
设施和公共服务投资需求的一小部分。
亚太地区投资资金严重短缺,制约了经济增长。各国需要采取紧急措施以应
12.
对这些挑战,满足日益增加的资金需求。有三个主要方案可供选择:(i)挖掘传统融
资渠道潜力;(ii)探索机制改革,从预算外渠道获得更多资金,(iii)在基础设施建设采
购阶段考虑发挥公私合作的作用,发现并解决发展公私合作面临的困难。亚行支持
各发展中成员体克服困难,建设高效的现代基础设施。因此,亚行支持发展公私合
作,这将是亚行重要的业务内容。

B. 私营部门投资与融资
在管理基础设施项目与提供基础设施服务方面,人们通常认为私营部门比公
13.
共部门的工作效率高。通过新技术投资、提供创新性解决方案和提高组织结构透明
度,私营部门的参与可以提高运营和管理效率、增加透明度、提升竞争力和完善责
任制,从而增加资金价值。公私合作,特别是长期合同,能为政府在提供公共服务
和资产增值方面带来可观经济效益。公私合作项目通常以公开、透明的方式招标,
参与者充分获知评标和中标信息。与传统采购项目不同,公私合作采用有限追偿权
融资方式,私营公司及其融资者不仅需要竞标提供公共资产的权利,而且需要提供
前期资金,这是与采购部门签订长期设计、建筑、运行和维护合同的条件之一。
因此,项目股权投资者与债权融资者需要确定授予合同的方式和条件。私营部门参
与基础设施项目可带来如下收益:6
(i)

高效利用资源。高效管理的公私合作合同能优化私营部门与公共部门间的风
险分配,在资产生命周期内更高效地利用资源。私营部门合作伙伴积极性
高,能考虑长期中设计和施工成本与维护成本、整个生命周期的资本支出或
扩大现有设施的成本之间的关系。

(ii)

提高资产与服务质量。公私合作项目资金来自于债权人与股权投资者,政府
外的投资方将对项目仔细评估。在公共机构规划项目并接触市场时,由于投
资金额大、风险高,外部投资者在尽职调查与质检方面通常比标准的公共采
购更加严格。

4

亚行。2010。《2009年度报告》。马尼拉。私营部门业务局(PSOD)已经向亚太地区的47个公私
合作项目提供了超过62.5亿美元(包括贷款,股权,政治风险担保,部分担保,补充融资计划,B类
贷款)的资金。

5

世界银行。2010。《2009年度报告》。华盛顿。对各个行业的援助金额,包括对阿尔巴尼亚、亚美
尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、波斯尼亚与黑塞哥维那、保加利亚、克罗地亚、格鲁吉亚、哈萨克斯
坦、吉尔吉斯斯坦、科索沃、马其顿、摩尔多瓦和黑山共和国的援助。

6

详细讨论可参考:E.法夸尔森,C.托雷斯•德•马斯托,E.R. 耶斯考比和J.恩西纳斯。《新兴市场的公
私合作中如何调动私营部门》。华盛顿特区:公共-私营部门基础设施咨询机制,世界银行。

5

6

2012—2020年公私合作业务规划

(iii)

完善公共部门管理。公私合作要求政府开启新思维,采取新行动,这就需要
新方法和新技能,加大改革力度,促进更大范围内的经济和管理体制改革。
比如,公私合作的目的是鼓励竞争或改革公共采购、提供公共服务的工具,
而不仅仅是利用私营部门的资源。公私合作不只是与私营部门建立的一次性
金融交易,作出需要坚实的政策基础、长期的政治承诺,以及良好稳定的法
律监管环境。私营部门合作伙伴非常清楚这些前提,在确定是否参与项目
时,会考虑这些因素。

(iv)

整体上提高公共部门采购能力。通过公私合作采购基础设施,政府可以完善
公共部门整体采购过程,增强能力。通过成功重组与开展公私合作,政府可
以提高其战略规划、项目管理和协商能力,强化财务记录,培育管理长期性
复杂合同的能力。

四、公私合作运营和指导原则

开展公私合作时,私营部门负责部分基础设施建设与运营工作,而其他业
14.
务则依旧由公共部门负责。公共部门的目的是从私营部门引入科技、创新和技术专
长,包括获取私营部门的技能、管理流程和科技,或特定项目中政府部门无法通过
其他采购方法获取的资源。公私合作需要采用最佳实践和国际标准,并融合本地标
准。公私合作可以提供高品质的服务,帮助政府吸引外国投资,缩小地方标准与国
际标准之间的差异。
相比传统的公共项目流程,公私合作需要的时间更长,程序更复杂。但是,
15.
通过开展公私合作,技术规范、成本、业务支持和流程更加透明,从而实现项目可
持续发展,使在公共部门交易中不公开的信息更加透明。传统公共采购通常在未对
政府的出资意愿和能力、核心项目管理能力进行审慎分析的情况下就做出了广义上
的假设。这种做法通常缺乏对核心业务、预算及其实施情况的关注与管理。通过公
私合作方式与发展中成员体政府合作,可以在开发形式和亚行援助方式方面公开透
明地探讨这些问题。因此,开展公私合作评估指标能有效完善公共部门的项目规划
结构,从而供亚行参考。
并非所有的基础设施项目都适合公私合作。成功的公私合作项目需要一系列
16.
特殊条件。公私合作不能代替公共部门在基础设施和服务上的支出,仅是对公共、
官方发展援助和其他资源的一种补充。在英国这样的成熟市场,公私合作(英国称
作“私营融资活动”)在公共服务供给中发挥微弱但重要的作用,约占整体公共部
门采购的10%~15%。1990/91—2005/06年,625项公私合作项目的资本价值超过
600亿英镑。7相比之下,印度规划委员会第十一个五年规划(2007—2012年)对私
营部门基础设施投资的预期更为激进,将达到整体基础设施投资的30%左右。

7

英国政府,财政部。2006。《PFI:加强长期合作》。伦敦(3月,第15页)。

7

8

2012—2020年公私合作业务规划

A. 公私合作运营框架
亚行的公私合作业务基于以下四大支柱:倡导与能力建设、营造有利环境、
17.
项目开发和项目融资。图2列举了在每个支柱下亚行支持发展中成员体开展公私合作
的活动。

B. 支柱1:倡导与能力建设
各区域局在倡导发展中成员体与私营部门建立伙伴关系方面发挥领导作用
需要对发展中成员体公共部门官员,机构和决策者进行培训,以提升其能
18.
力。在特定情况下中,为了正确应对和评估政府支持开展公私合作措施所导致的环境
变化,还需要私人投资者和金融机构的支持。发展中成员体的能力开发活动将着重帮
助公共部门在公私合作中适应新角色。以上活动面临的挑战在于如何不断完善公共
机构治理结构、调整工作流程,以及如何通过公私合作来提供高效的公共服务。8发

图2

亚行公私合作运营框架四大支柱

支柱 1

支柱 2

支柱 3

支柱 4

倡导与能力建设

有利环境

项目开发

项目融资

• 创新意识
• 激发领导力
• 发现公私合作
在行业规划和
私营部门发展
议程方面的潜

• 拓展政府和亚
行职员能力
• 完善外部知识
管理联接

区域局职责

• 建立政策、法
律、监管和机
制框架,协
助、指导和管
理公私合作
(按国家或行
业区分)

• 协同亚行项目
周期与公私合
作流程
• 协助发展试点
项目
• 在签订合同和
/或融资完成
之前提供支持
(包括咨询支
持),包括专
家支持、工具
包、融资成本
建议或采购支
持等。

• 提供信用增级
产品,比如股
权、长期贷
款,次级债务
再融资、联合
融资和担保
• 建立信用担保
机构
• 通过适应性补
偿基金项目提
供公共部门融
资支持。

私营部门业务局
和区域局职责

来源:亚洲开发银行。

8  国有企业的公司化改革就属于这种调整,特别是在公共事业部门。企业化运营将专业化管理、责任
制和可持续发展概念引入企业,在此之前这些企业都如同政府部门那样运行。将某些公共服务转为
公私合作模式也具备推动在长期中不断完善和推动可持续发展的潜力。

公私合作运营和指导原则

展中成员体官员也需要提高能力,以便高效管理合作伙伴关系。具有公私合作所需
技能的高端专业人才和顾问对于确保项目成功至关重要。政治上,高层政府的支持
也是成功开展公私合作的关键。
政府需要具备足够的能力,对有潜力开展公私合作的行业进行分析并制定行
19.
业路线图,同时与该国总体政策和发展框架保持一致。公共部门采购机构应能够清
楚地陈述项目战略意图,是否有支付能力(无论以何种方式采购),项目商业上是
否可行或银行能否提供担保,公共部门是否有适合资源、技能和管理采购过程的机
构。
若需要,亚行将评估现有项目,发掘合作的机会,比如为提高基础设施建设
20.
能力而建立的多边公私合作(MP3IC)9、亚洲公私合作网络10,以及其他亚行直接
合作项目,以避免重复工作,确保项目符合发展中成员体的需求。

C. 支柱2:营造有利环境
区域局加大对发展中成员体的援助,与亚行私营部门业务局合作,为开展公私合作
提供有力的环境
一旦决定将公私合作作为主要采购形式,发展中成员体通常倾向于立即实施
21.
项目,而忽略完善整体投资环境。通过“干中学”有助于实现最佳发展效应。公私
合作项目的成功实施需要一系列前提条件。发展中成员体缺少促进公私合作的发展
框架,或缺少建立在平等、以市场为主导的商业风险—收益原则上的适合框架,这
是阻碍私营部门选择公私合作的主要原因。投资法、税法、合同权利和合同可执行
性、明确的土地权利、资源分配等因素都会影响公私合作的可行性。项目或行业的
收入和/或付款、税收调整,以及安全结构都会极大地影响项目的可行性,并且通常
需要整体监管、政策或法律保障。在具体项目合同中规定这些有利的环境调整措施
的风险是,其结果可能局限于某行业或项目,或仅限于一次性项目(如有),这就
不利于机构进步和发展,或不能为可持续发展或复制项目经验创造条件。

9

亚行与世界银行和泛美开发银行2008年联合推出MP3IC,这是一个能力建设项目,开展并实施面向
全球各种公私合作实践者的培训。MP3IC旨在制定和推广学习和知识产品,比如PPP核心学习内容
由一系列分级的实用交互式多媒体培训模块组成,可以与国家、区域和国际学术机构相关证书和/或
学位课程相连接,包括PPP准备就绪指数、PPP国际比较方法、PPP出版物(《全球PPP能力建设
资料汇编》)、PPP知识门户、PPP视频对话系列。有关PPP的知识创造和分享可以在MP3IC内完
成,亚行是该项目的合作伙伴。

10

亚行与世界银行和泛美开发银行2008年联合推出MP3IC,这是一个能力建设项目,开展并实施面向
全球各种公私合作实践者的培训。MP3IC旨在制定和推广学习和知识产品,比如PPP核心学习内容
由一系列分级的实用交互式多媒体培训模块组成,可以与国家、区域和国际学术机构相关证书和/或
学位课程相连接,包括PPP准备就绪指数、PPP国际比较方法、PPP出版物(《全球PPP能力建设
资料汇编》)、PPP知识门户、PPP视频对话系列。有关PPP的知识创造和分享可以在MP3IC内完
成,亚行是该项目的合作伙伴。

9

10

2012—2020年公私合作业务规划

因此,公共部门须在机构、政策、法律和监管框架、投资指南和金融部门发
22.
展等方面增强实力。树立信心,与利益相关方展开公私合作:
(i)

制定政策和建立框架,明确政府支持各行业公私合作项目的方式和范围;

(ii)

建立政府内部机制,支持可持续的公私合作收费模式;

(iii)

帮助发展中成员体建立财政风险管理机制,确保公私合作在财务上的可负担
性和经济上的可持续性;

(iv)

为发展公私合作,建立透明、可预测、灵活、及时响应和公平的采购体系,
包括处理未经批准的项目和只有两个参与者的合同谈判;

(v)

如有需要,建立监督、测量和评估机制(比如,可负担预算、资产估值11和
/或公共部门参照,或公共服务绩效),初步决定是否应将公私合作作为融资
计划。之后持续开展项目评估,以完善决策框架和管理实践;

(vi)

帮助发展中成员体建立可预测、平等和及时的系统,为促进公私合作,进行
必要土地购买和清理,使公私合作项目符合亚行环境和社会保障的要求。

D. 支柱3:项目开发
各区域局积极鼓励开展公私合作,提高发展中成员体的项目识别和后期项目开发能力
高效项目规划和准备将有助于项目高效实施。缺乏充足准备是发展中成员体
23.
的公私合作项目不能按时完成、表现欠佳和/或被取消的直接原因。
区域局将增强咨询能力,为各国政府提供可靠的咨询服务,覆盖商业、经
24.
济、财务和合同结构、风险分配和项目融资,以促进公私合作。对于某些具有有利
条件或正在创造有利条件的国家,亚行提供的咨询服务可以与发展中成员体的公私
合作活动形成互补。亚行作为中立的第三方,协调成员体政府与有意参与公私合作
项目的企业之间的关系。亚行(i)具备支援发展中成员体开展公私合作的资源,通过
其主权产品业务,亚行对于发展中成员体的行业问题和规划有深入的了解; (ii)通过
私营部门业务局的非主权业务,亚行充分了解各行业私营部门、赞助商和开发商、
投资者和融资者关注的问题的投资类型,也具备动员私营部门资金的能力。亚行将
运用这些技能、资源和知识帮助发展中成员体开展公私合作项目。为确保项目准备
充分、结构完善,能够获得外部融资,并高效利用亚行有限的资源满足亚太地区内
快速增长的基础设施建设需求,亚行要就公私合作方案向发展中成员提政府提供建
议,目前这方面的工作还很不完善。
亚行通过各种流程支持发展中成员体开展公私合作。亚行将事先与政府决策
25.
者沟通,在开发过程中与项目团队沟通,在项目实施后发挥监控和监督作用,特别
是对于那些刚刚公私合作框架还未经实践检验的国家,以便完善公私合作。因此在

11

附录三详细讨论资产价值,28段详细介绍资产价值在业务规划中的运用。

公私合作运营和指导原则

进行行业分析、制定战略和路线图、制定国别伙伴战略和国别业务规划,以及提供
相关顾问咨询时,应尽早与计划开展公私合作的发展中成员体探讨公私合作方案和
潜力。各区域局需要在国别伙伴战略和国别业务规划中开发上游公私合作。附录二
给出了开展公私合作项目的详细指南。
亚行支持发展中成员体建设基础设施的预算有限,无论是按国家还是按行业
26.
分类都是如此,因此需要确定项目优先发展顺序,充分利用亚行参与公私合作项目
的优势。在可以充分利用国内融资渠道,而且与投资需求相比亚行融资总量有限的
发展中成员体,大部分亚行资源可以用于项目开发。通过早期项目支持开发可获得
贷款的项目,比如提供项目开发咨询技能和定向的项目开发融资,亚行可以利用自
有资金吸引私营部门投资。另一方面,长期融资能力有限,需要亚行大量援助的发
展中成员体,短期内亚行援助可以用于传统贷款项目,然后逐渐转向支持项目开发
活动。
在与发展中成员体讨论的初期,亚行将进行筛选,快速评估项目开展公私合作
27.
的潜力。这需要制定国别筛选标准,考虑每个国家的经济、政治和社会条件。表1为公
私合作通用筛选清单。

表1

通用公私合作筛选和项目选择清单

筛选标准
1.

是否政府重点项目(纳入国家发展规划),初步评估(预算计划)是否包括
政府机构在整个周期支持项目开发(7、 10、 15、 20 年以上)或具备相应
的支付能力

2.

是否需要大量的新投资(>2,500万美元)a

3.

是否需要长期维护、可测量的业绩和/或运营标准,以及周期性更新

4.

初步分析是否认为项目在技术、经济和环境方面可行

5.

结构是否具有创新性,使得项目在财务上可行

6.

在行业范围内是否已经开展国际、区域或国家层面的公私合作

7.

私营部门是否对投资感兴趣

8.

私营部门是否愿意承担项目相关风险;若不能接受如果答案是否定的,风险
结构设计是否可以让信用等级更高的可信赖合同方或政府提供一些支持?

9.

收入流是否清晰明确(来自政府、直接来自公共用户,还是来自两个渠道)

是或否

10. 是否能根据量化结果和明确的关键绩效指标评估项目绩效
a

一系列要素可以影响评估,比如PPP项目的类型。显而易见,在服务合同或管理合同中,私营部门不需
要提供或只需要提供少量的门资金,是让私营部门参与相对新的公私合作市场或行业(次级行业)是个
好办法。在已经有与私营部门交易的经验,并且存在有利于合同执行的环境的情况下,可以考虑。公私合
作项目的交易成本巨大, 可以考虑基于绩效的管理合同和特许权合同。开展PPP会产生巨大的交易成本,
因此项目头资规模应与这部分成本相匹配。根据对全球发展中国家的评估,2,500万美元应作为公私合作
项目的一个预选标准。但是,各区域局可以灵活制定各区域或各国成本标准。
来源:亚洲开发银行。

11

12

2012—2020年公私合作业务规划

决定一个项目是否适合公私合作,需要对项目基本情况进行客观评估,决
28.
定私营部门参与程度或项目是否更适合由公共部门管理。通常根据公共部门参数值
(PSCs)评估资金价值(VFM)。这种方法还可以用于评估公私合作项目设计以确
保符合价值原则以及发展过程中财务上可负担性的原则。从而增强公共部门和利益
相关方的信心(附录三)。
为避免投标前项目准备不足,发展中成员体政府需要具备相关技能,正确开
29.
发项目,包括外部专业服务,如进行初步设计、制定技术和运营标准、开展专业调
研(比如交通、环境影响和载荷)、建立初步融资结构和并与融资者讨论该方案,
以及为制定项目合同和投标文件提供法律服务。这些服务可能需要符合国际标准,
因此成本较高。但是,若项目准备缺少这些服务,会影响PPP项目的成功实施。
开发可获得银行融资的公私合作项目需要充足金融和专业资源,发展中成员
30.
体需要建立一个项目开发基金(PDF) 12,以确保公私合作项目成功的实施。PDF
可以为弥补关键项目的资金缺口。专业顾问非常重要,但各国政府往往认为成本过
高,不愿从中央政府拨款或削减部门预算,为这些项目提供资金,这其实忽略了专
业顾问所节省的资金和时间。通过PDF建立资金储备,可以提高有效分配项目资
源,开展项目开发活动的可能性,为此需要精心设计和管理PDF,以确保成功。通
过PDF分配和回收资金的方案很多。开发性金融机构(包括亚行)、政府甚至私人
部门,都可以支持建立PDF。附录四详细描述了PDF的设计和运作原则。
即使为建立PDF提供支持,技术援助依旧是支持发展中成员体开展公私合
31.
作的有效工具。亚行还向发展中成员体提供收费的咨询服务,以实现咨询服务的自
给。国际金融公司和世行私营部门等多边机构通过技术援助支持公私合作。国际金
融公司为新兴市场经济体的政府和市级政府提供建议,通过技术援助提供外部金
融、法律和技术专家服务。除了提供技术援助,国际金融公司还收取顾问服务费,
包括政府机构使用国际金融公司服务支付的预付费和成交费,这是国际金融公司员
工的报酬。附录五详细描述了国际金融公司的公私合作交易咨询服务如何收费。
各区域局在为发展中成员体提供公私合作咨询服务的同时,将确保严格、
32.
积极地管理任何可能出现的利益冲突。亚行为发展中成员体提供公私合作咨询服务
时,不附带任何通过主权或非主权贷款为项目融资时的承诺或条件。若亚行既是政
府项目顾问,同时可能为该国提供贷款,存在利益冲突,亚行将采用特殊步骤隔离
相关人员,确保项目过程和评估的独立性和公正性。为此要制定相关工作指南,作
为各区域局公私合作业务规划的一部分,指导确定流程,确保咨询、相关安排和/或
贷款团队的独立性、客观性和保密性。

12  相比项目总投资,项目开发活动需要的投资相对较少。但是,这些资金及其分配方式可能是项目准
备阶段最重要的支出。项目开发成本通常为总项目投资的5%。对于规模较大的项目,该比例下降至
1%~2%,而规模较小的项目为7%~10%。复杂项目的开发成本更高。公私合作活动费用高度依赖
与与项目融资有关的合同结构,确定法律和金融结构的成本相对固定,与总项目投资无关。亚行发
展中成员体公私合作试点项目平均需要200万~300万美元的咨询成本。

公私合作运营和指导原则

E. 支柱4:项目融资
私营部门业务局完善其非主权产品及其申请程序、商业联合融资业务,确保发展中
成员体充分利用援助,通过更广泛的私营投资激励变革;区域局可能通过主权产品
为公私合作融资。
上述产品包括直接融资、担保、贷款和/或银团担保,更加明智、创新性地利
33.
用有限的普通资金源(如开发前基金)、创新型金融工具和技术支援。专题2描述了
亚行如何通过提供主权和非主权私营部门基金支持试点项目。
为确保亚行的有限资金得到合理使用,亚行将完善联合融资和信用增级产
34.
品,同时考虑出口信用保险和商业融资(适用或需要时提供担保)、特殊开发金融
机构联合融资机制(比如日本国际合作署13的GREEN机制)。亚行将利用其信用增
级产品和其他信用增级服务商(比如其他多边开发银行、出口信用机构、进出口银
行、私人保险公司等)的产品,支持发展中成员体内部的机构(如印度尼西亚基础
设施保障基金)为公私合作提供担保。

专题2

南屯2项目

投资金额高达12亿美元的南屯2项目是老挝人民民主共和国最大的水电项目,总头相当
于该国GDP的近三分之一。该项目有多种功能,致力于为当地和地区发展做出贡献,减
少贫困,提供可再生和清洁能源。项目运营商南屯2电力公司(NTPC)由法国电力集
团(35%)、老挝政府(25%)、泰国国家电力公司(25%)和意大利—泰国发展公司
(15%)共同拥有。
南屯2项目是区域局和私营部门业务局之间合作的一个良好案例,项目结构合理。根据
2005年签订的融资协议,亚行为项目提供以下支持:
(i) 为政府提供2,000万美元的公共部门贷款,用于购买NTPC股权,
(ii) 为NTPC提供5,000万美元私营行业贷款,
(iii) 为NTPC提供5,000万美元的政治风险担保。
NTPC拥有该项目25年的特许经营权。在此期间,预计老挝政府将获得20亿美元的特许权
使用费,红利和税收,这部分资金将用于减少贫困。2010年3月15日,NTPC开始为泰国电
力局提供1,000兆瓦的电力供应,同时向老挝电力部门供电。
来源:亚洲开发银行。

13  日本国际合作署建议利用“全球协调经济增长和环境保护机制”(GREEN),至2012年底,在
“鸠山倡议”下为发展中国家提供不超过40亿美元的资金。在该项目下,日本国际合作银行将为合
格的私营部门伙伴参与减排项目提供债务和股权投资担保。

13

五、实施业务规划

A. 战略方向
支持公私合作项目开发和相关国家能力建设,对公私合作项目的成功非常关
35.
键。以下领域需要大量援助:(1)行业开发规划,充分考虑私营部门在基础设施建
设中的作用;(2)可行性调研、征地、社会和环境评价等项目准备工作;(3)政
府对公私合作的支持以及对相关活动的管理;(4)在公共部门与私营部门合作伙伴
间合理分配项目风险;(5)提供公私合作咨询服务。公私合作战略不应局限于某个
行业的产品或活动,为此需要调整整体项目周期,根据公私合作规律,将公私合作
和具有公私合作意识的参与者作为项目不可分割的一部分。亚行将与其他开发和金
融伙伴合作,利用合作方的比较优势,扩大发展中成员体的公私合作,避免重复工
作。公私合作过程中各个局的职责和活动列见附录六。
在亚行所有部门中,由于与发展中成员体、私营部门投资者和银行联系紧
36.
密,区域局和私营部门业务局对于动员私人资金发展公私合作具有重要的促进作
用。各区域局通过制定优惠政策、机构框架,营造有利与公私合作及其融资的环
境,为发展中成员体提供项目开发支持;若需要,为试点项目提供主权融资,包括
基于主权贷款信用增级产品。各区域局为新启动的项目提供必需的指导,支持项目
开发和财务、融资方案的设计,指导投标和谈判过程。私营部门业务局在公私合作
中的作用包括,在发现公私合作机会,制定国别伙伴战略和国别项目业务规划时,
支援各区域局的工作;为公私合作项目提供非主权资金支持;为公私合作项目动员
商业资金;为公私合作提供股权投资;直接支持发展中成员体的资本市场和金融中
介机构,增加公私合作的长期性融资。私营部门业务局也可以利用私营银行和担保
机构的联合融资和信用增级产品,为区域局的公私合作项目开发和融资活动提供资
金支持。

B. 国别伙伴战略
亚行认为,公私合作是项跨部门的工作,特别是在帮助发展中成员体营造有
37.
利的环境、在整个项目周期提供支持,以及提供国别融资支持等方面,实施国别伙
伴战略的过程要反映公私合作的这一特征,而目前这些活动通常由单个部门负责。
这样虽然能够符合项目所在行业的特点和需求,但却失去了在更大范围内营造有利

14

实施业务规划

环境的机会。在发展中成员体缺乏有利环境的情况下,现有基于部门和项目的方法
成本高、耗时长,在各个项目中须重复环境建设工作;在跨领域的情况下,这种做
法会导致结果不一致,或向政府传达不清晰的信息。因此,各区域局将考虑所有相
关行业,制定所负责成员体公私合作战略,在需要时制定州/省层面的战略,为此需
要与区域行业局和私营部门业务局建立更紧密的联系;随着项目进展,也需要与亚
行其他部门合作,比如中央业务服务办公室、联合融资业务办公室和法律总顾问办
公室合作,共同制定国别伙伴战略。尽管某些发展中成员体倾向于在某个行业开展
公私合作,但是公私合作的政策设计仍应考虑在未来更多地运用到其他行业,特别
是影响公私合作的重要因素,如投资、债务管理、预算等,从本质上来说都是国家
层面的因素。无论采取哪种合作形式,各行业局、私营部门业务局以及公私合作专
家都应紧密合作,确保在公私合作过程中相关发展中成员体、相关部门和亚行机构
采用统一的方法。图3反映了在实施国别伙伴战略和国别项目业务规划过程中亚行如
何支持公私合作。
战略性调整(表2)包括在国别伙伴战略和国别项目业务规划中融入公私
38.
合作开发项目和方案,支持能力建设,为促进开展公私合作提高公众意识和创造有
利环境,为开发公私合作项目提供实践支持,初步建立私营融资和公私合作项目管
道,根据私营部门融资与公共部门融资(若需要)设计公私合作方案。在国家层
面,国别局长和代表处核心职员必须熟悉公私合作的发展潜力和方案,且需要熟悉
相关概念,从而协助发展中成员体实施公私合作项目。

C. 项目排序和筛选
为了整合公私合作和私营部门发展,贯彻《2020战略》原则,亚行需要重
39.
新设计其操作流程,首先开发私营融资项目,然后采用公私合作,将公共(主权)
融资作为最后的手段。私营部门发展与公私合作相互关联,不可分割,私营部门发
展整体目标需与公私合作项目相互沟通。因此,项目应经过私营部门发展的初步筛
查,更具体地说,经过公私合作项目筛查,选择能最大限度利用私营部门技术、运
营、技能和/或资金的领域,以及能最高效地利用亚行技术援助和资金资源的领域。
只有在前两个方案不可行,或无明确主权融资支持不可行时才考虑主权融
40.
资。即使是采用主权贷款的项目也要支持公私合作交易,或至少采用某些私营部门
参与的形式。根据国别伙伴战略,亚行初步决定参与的项目必须经过筛选,通过可
行性评估,确定项目属于前述分类中的哪一类,相应决定项目开发管道(图4)。
必须以与发展中成员体签署的协议为基础筛选项目,与发展中成员体的磋商
41.
要具体到每个国家和部门。相关的标准,如最低风险转移程度和政府负担的最大债
务百分比也要明确。具体国家和部门标准应包括银行贷款、指示性时间安排、可负
担性、赞助商和用户承诺等影响项目筛选和分类的因素。因此,仅结构合理、经济
上可行、由私营部门融资的公私合作项目会通过筛选,在国别伙伴战略下所提议的
全球项目中进行采购。

15

16

2012—2020年公私合作业务规划

图3

国别伙伴战略和国别项目业务规划下,亚行对发展公私合作提供的支持
事前-CPS
RD管理的项目设计机制

PPP专家提供的CD/RM
顾问

CPS
PPP专家提供的RD 部
门和亚行跨部门咨询

政府规划支持
CBOP

有利于PPP
的环境

行业发展改革

TA 赠款和
/或贷款

TA 赠款和
/或贷款

政策/框架

PPP试点
项目

政策/框架

部门改革

开发金融市场
TA 赠款和
/或贷款

OCR 贷款
/担保

资本市场
开发

基础设施
融资机制

资本市场
参与

风险分布/
TD 产品

个别项目
TA

银行可
担保
PPP
项目

咨询

PDF 联合
融资
公共/私营
担保产品
贷款产品
私营贷款
产品
风险分布/
TD 产品

CD = (代表处)首席代表;COBP = 国别项目业务规划;CPS = 国别伙伴战略;OCR = 普通资金源;PDF = 项目开发基金,与
发展中成员体联合融资;PPP = 公私合作; RD = 区域局;RM = 驻地(代表处);TD = 资金局
来源:亚洲开发银行。

为有效将公私合作整合进各种项目和计划,区域局将挖掘其公私合作专长和
42.
能力,在前概念、概念评估和其他重要阶段系统评估和监控项目。对于复杂的公私
合作项目,各区域局会在筛选、实施和运营阶段调动公私合作专业人员。

D. 绩效测量
转向公私合作需要在各个局和部门间重新定义绩效矩阵。公私合作通常是跨
43.
部门的活动,需要亚行内外各单位的投入和配合,包括提供单纯公私合作交易咨询
服务、为发展中成员体开发银行可担保的项目、动员私营部门参与(无论是否为亚
行投资项目)。这需要亚行重新定义与评估项目绩效。新定义和方法需要体现在整
个项目生命周期提供支持的思路,明确促进亚行以更加实际和长期性的方法参与公

实施业务规划

私合作,在项目前期更多接触政府政策制定者,参与项目开发过程,更重要的是,
在项目投入运营后确保适当监管和监督。

表2

为顺利实施公私合作业务规划所建议的战略转变

国别伙伴战略和国别项目业务规划的
当前操作做法

为顺利实施公私合作业务规划所需的战略调整

区域局部门制订的行业规划可能没有
咨询过区域局私营部门发展专家,未
充分融入国别规划

跨多部门介入行动总体上需要整体规划。对于
PPP,任何形式的为开展PPP营造有利环境的
介入活动,将影响某个国家PPP项目都应在制订
行业规划前在国家层面实施,应在制订行业规划
前,考虑国别规划。

当前考虑的主流跨部门议题包括性
别、环境和社会标准等,作为行业规
划具体实施;尚未将PPP作为跨部门
议题系统考虑。

作为跨国别议题,PPP应与部门投入相匹配

根据特定的项目介入计划开展PPP资
源远程顾问

PPP参与CPS事前咨询,与发展中成员体政府一
起发现需求、问题和应采取的行动,尽早整合进
CPS草案。
PPP资源作为国别规划团的组成部分被包括在内

除于特定目的与发展中成员体政府进
行的事先国别伙伴战略规划和咨询

在CPS进行前瞻性需求评估和方法前,需要充分
召开战略会议
PPP部门专家和PSOD专业人员参与CPS事前定
向咨询,讨论与相关政府部门讨论PPP基础设施
和服务开发战略的概念和、战略区域范围、方向
和目标。
高级咨询需要进一步咨询私营部门利益相关方,
决定它们参与PPP项目的要求和关注点利益,将
这些参数整合入进与政府进行的CPS事前讨论。
确定PPP国别目标(包括政策、融资和行业目
标)间的联系,及具体项目行动,供CPS事前讨
论参考

按照CPS大范围实施项目

在CPS下,对项目进行概念性预筛查项目,确保
实现PPP原则,发现额外和可利用私营部门参与
和联合融资的机会

私营部门发展计划与公共行业规划分
开制定

区域局和PSOD应联合发现机会,促进发展中成
员体的PPP开发。

COBP = 国别项目业务规划, CPS = 国别伙伴战略,DMC = 发展中成员体,
PPP = 公私合作,PSD = 私营部门发展,PSOD = 私营部门业务局。
来源:亚洲开发银行。

17

18

2012—2020年公私合作业务规划

图4
诊断计划

CPS/COBP
周期

项目融资方案预评估
项目识别(基于
CPS)

项目筛选(针对私
营部门的内容和融
资潜力)

项目

项目

项目

私营融资项目

公共和私营融资

公共融资

COBP = 国别项目业务规划, CPS = 国别伙伴战略。
来源:亚洲开发银行。

亚太地区发展中成员体将采用关键绩效指标(KPIs)进行评估,不仅亚行
44.
提供的贷款资金,第三方特别是私营融资来源参与的项目数量和参与程度,都应作
为评估参数。无论是以担保或联合融资方式提供融资服务,还是提供非贷款的公私
合作项目顾问服务,公私合作形式在充分利用资金和亚行技术专长方面都具有极大
潜力。关键绩效指标必须是可测量的。比如在支柱1下,能力建设和培训是重要的投
入,但公共部门官员培训不应被视作关键绩效指标。关键绩效指标应包括制定有利
法律或政策框架,最终表现为适合开展公私合作的项目数量。图5总结了衡量亚行支
持公私合作的活动和对发展中成员体支持的关键绩效指标。各区域局应制定各自的
区域评估方法,评估支持发展中成员体的绩效(图6为指导性原则)。附录七为工作
计划的成果框架。

E. 内部能力建设
亚行雇员应了解公私合作的潜力和方法,以及各种援助方式,比如非主权援
45.
助、私营部门参与、按照商业融资原则提供的联合融资和担保。各区域局已经具备
进行技术、环境和社会评估的技能,为技术援助工作做好了准备。但是,公私合作
项目需要其他技能评估财务可行性、银行可担保性和项目实施法律框架;制定风险
规避措施,为每种公私合作模式制定采购和合同文件;定义监管制度,并实施监测
与评估。

实施业务规划

图5

公私合作与发展中成员体援助关键绩效指标

支柱 1

支柱 2

支柱 3

支柱 4

倡导与能力建设

有利环境

项目开发

项目融资

• 支持刚开展
PPP的DMC做
好准备工作
–通过国家活动
–通过次区域或
区域活动

注: 支柱2和支柱
3中期成果

• DMC实施PPP
政策、法律或
监管改革的数
量,包括部门
指导、工具箱
或标准文档编
制、PPP采购
操作,或按照
亚行建议制定
支持流程
– 在国家层面
– 在次主权机构
层面
注: 支柱3中期成

• DMC开发PPP
项目的数量
• 作为PPP项目
开发的项目数

• 亚行支持的
PPP项目中,
采用以下融资
方式进入实施
阶段的项目数

– 仅公共融资
– 公共部门和私
营部门 联合融
资, 或仅私营
部门融资

• 创造的项目总
价值
• 提供的项目融
资总额
• 亚行资金利用

整合 PPP诊断、结果计划与CPS或COBPs
资金到位的PPP项目数量

来源:亚洲开发银行。

各区域局将按照公私合作需求划分技能与知识级别,以实现下述目标:(i) 有
46.
关公私合作定位和效果的总体筛查和建设性对话;(ii) 准备和管理营造有利环境的技
术援助项目,确定项目组成部分和项目指南,以便仔细分析某特定部门的公私合作
方案; (iii) 为具体公私合作项目提供咨询服务。区域局员工需要掌握分析工具,进行
资金价值评估并确定公共部门参照值。在短期内,私营部门业务局可以提供公私合
作项目周期内所需的技能,但各区域局仍需在内部开发这些技能。为准确掌握区域
局开发公私合作所需技能的情况,可以开展技能和培训调查。

1. 培训
主要的能力建设活动包括交易总体筛查、与发展中成员体就发展公私合作进
47.
行有效地交流、准备和管理提供公私合作所需技能的技术援助项目,以及开发强调
项目融资结构和评估技能的公私合作项目。公私合作项目严格遵守项目融资结构原
则。无论主权项目还是非主权项目,项目融资概念对于完善亚行整体项目设计、项
目准备和关账程序都至关重要。目前,亚行人力资源部提供项目融资技能培训,包
括提高初级、中级、高级技能,以及分析和商业技能,探索将这些原则运用到亚行

19

20

2012—2020年公私合作业务规划

图6

亚行支持公私合作绩效测量过程

亚行战
略目标

KRAs

核心业务成效根据CPS和COBP制
定。从以下几个方面测量绩效:(a) 客
户 (DMCs);(b) 管理目标;(c) 价值创
造。测量由PPP CoP负责

• 实现预定目标
• 客户满意度
• 服务质量

过程和活动
• 激励
• 与绩效匹配的可用资源
• 服务质量
• 体现观点的前沿性

PPP专业人员

• 招聘、培训和
保留
• 职业发展

RD行业团队

• 向RD行业团队提供
PPP专长支持
• RD行业团队满意度

根据PPP业务规划,比较所测量的
PPP项目与现有项目的直接贡献

PPP CoP

• 独立评估和反馈

按照相应支柱工作、成果和成功率来
衡量PPP专业人员的贡献

COBP = 国别项目业务规划,CoP = 实践社区,CPS = 国别伙伴战略,DMC = 发展中成员体,KPI = 核心绩效指标,
KRA = 关键成果领域, PPP= 公私合作,RD = 区域局。
来源:亚洲开发银行。

业务中的方法。该方法将帮助亚行建立通用术语和框架,将项目挑战分解为根本要
素,重建更具活力的项目结构。亚行员工必须熟悉并掌握这些原则,建立基于私营
部门发展原则的企业文化。更为重要的是确立在开展公私合作项目时重视和应用这
些成功经验的意识。

2. 公私合作监管
为方便区域局以更商业化的方式开发公私合作项目,在公私合作实践社区支
48.
持下,区域局公私合作专家将在项目概念形成初期,理想状况为在项目概念性报告
阶段,发挥更加积极的作用。区域局公私合作专家将至少在项目概念确认后参与项
目筛选,为项目团队提供咨询服务。对于复杂的公私合作项目,公私合作专家作为
核心项目团队成员参与。对于特别复杂或极具挑战性的公私合作项目,项目团队可
就评估、调研和咨询等事项寻求PPP实践社区的帮助。

实施业务规划

3. 公私合作实践社区
公私合作实践社区(亚行区域和可持续发展局是该社区的秘书处)负责亚
49.
行员工公私合作参与方法和技能的知识管理和能力建设,涉及主权和非主权业务。
该社区将与人力资源部合作,协调公私合作培训项目,组织公私合作活动和会议,
邀请公私合作实践者与亚行员工分享政策、交易和其他公私合作相关事宜的处理经
验。公私合作实践社区将总结亚行完成的以及其他公私合作项目的经验教训,分享
给亚行员工。

4. 公私合作员工资源
亚行需要丰富的经验和知识设计并实施公私合作,以全面发挥其在亚行业务
50.
中的潜力。需要开发内部数据库和成熟的资源支持公私合作,最好建立具有公私合
作经验的全职员工资料库。在一定程度上,该资料库将随着越来越多公私合作交易
的完成而扩大,可能还需要外部PPP专家的协助。各区域局将评估在执行国别伙伴
战略和国别业务规划过程中发现的潜在公私合作交易数量,从而决定亚行员工实际
参与的程度,以确保提供充足资源,充分满足发展中成员体的需求。由于不同公私
合作项目的潜力不同,一些区域局可能需要更多全职公私合作专家。
公私合作专家将确认战略制定程序,帮助制定国别伙伴战略和国别业务规
51.
划,进行相关分析,制定战略和路线图,包括与各公共与私营部门利益相关方开展
政策对话,发现并解决扩大公私合作面临的挑战。根据国别和部门发展公私合作准
备情况,开拓创新的可行方案和方法。在项目层面,公私合作专家作为项目团队成
员,将在项目周期内审核项目设计,确保区域局公私合作质量。公私合作专家也将
开发和实施技术援助项目,整体上完善开展PPP的环境。
在公私合作筛选、咨询和指导初期,公私合作专家工作量大。在时间和预算
52.
安排上应充分支持他们的工作,将他们参与筛查、规划和评估的情况与其个人业绩
挂钩。随着更多项目采用公私合作,区域局需要补充公私合作专家力量,提供不间
断的服务和支持。

F. 知识管理
作为公私合作知识分享平台,公私合作实践社区有助于亚行内部的PPP实
53.
践者采用统一的公私合作方法。社区支持根据国别伙伴战略、国别业务规划和具体
项目确定识别PPP机会的原则,开展PPP项目事前可行性筛查、技术援助项目和公
私合作融资的同行评估。这些支持将通过“干中学”的方式,在处理提交给社区的
PPP项目的过程中提高能力。公私合作实践者参与社区的活动非常重要。因此,应
安排充足时间和资源支持这些评估。公私合作实践社区成员业绩计划应包括参与公
私合作实践社区的活动。

21

22

2012—2020年公私合作业务规划

公私合作是一个不断学习和完善的过程。亚行将采用更积极的方法鼓励和促
54.
进公私合作,并在项目周期的每个阶段记录这一学习过程,在需要时通过公私合作
实践社区发布关于成功实践的案例分析。实践社区将评估亚行、亚行或第三方支持
的公私合作项目绩效,持续完善公私合作方法,深化改革。实践社区将协助开发知
识产品,包括按部门分类的文档记录,重点是投标的准备工作。公私合作实践社区
传播相关知识,与其他公私合作知识渠道合作。

G. 时间框架
实施工作分为两部分。第一部分(至2013)包括建立操作流程,支持亚行公
55.
私合作的制度性措施(图7)。这一关键工作将决定亚行在内部支持和扩大公私合作
项目的方向。区域局将与相关发展中成员体磋商,实施第二部分计划(图8),主要
活动包括制订公私合作实施计划,作为国别伙伴战略、国别业务规划、技术支援项
目和/或主权贷款的一部分,支持发展中成员体开发项目,提供公私合作项目咨询。
在执行完两年工作计划后,亚行将对其公私合作工作进行内部评估。
56.
2014—2020年的后续工作包括
(i)

增加对公私合作的资金支持;

(ii)

若有必要,调整运营指南和项目管理指南;

(iii)

继续支持、满足各种利益相关方的培训需求;

(iv)

整合项目开发工作,支持项目开发;

(v)

完善公私合作交易咨询服务。

H. 监测与评估
年中定向评估有助与测量年度目标完成情况,确保亚行合理运用为支持公私
57.
合作动员的资本,以及亚行参与PPP活动的发展效应。从2012年起,亚行根据需要
进行了系统性的实时跟踪评估,以识别、构建、协商和开展公私合作,以便提高资
源管理效率,并使其业务计划符合公私合作相关活动的特别需求。采取相关措施的
时间、投资和结果要根据项目的复杂程度进行调整。在项目开发周期的每个阶段都
应进行测量和评估,确认每个阶段所需的时间和资源。区域局和公私合作实践社区
将联合评估测量结果。

实施业务规划

图7

实施公私合作业务规划核心活动
PPP准备工作(2012–2013)

2012

2013

编写运营指南和员工手册
激励实施PPP交易
修改CPS流程,为确定 PPP项目提供支持
满足亚行、 DMC官员和私营部门的培训需求
CPS = 国别伙伴战略,DMC = 发展中成员体,PPP= 公私合作。
来源:亚洲开发银行。

图8

区域局实施公私合作业务规划的核心措施
PPP准备工作 (2012–2013)

实施区域局PPP计划
营造有利环境
支持PPP项目开发
确定PPP交易顾问授权
组织融资
PPP= 公私合作。
来源:亚洲开发银行。

23

附录一

公私合作的特征

公私合作。公私合作的主要特征有五个:(i) 期限;(ii) 资产融资、项目生命
1.
周期内的责任划分,以及所有权;(iii) 基于绩效的回报;(iv) 服务成果和质量的标
准;(v) 私营部门承担的风险。
期限。参与项目的公共部门和私营合作伙伴通常建立中长期关系,需要根据
2.
合同解决各种问题。合同周期内的持续性监管可以确保长期中私营部门主导的资产
管理效率。
资产融资、项目生命周期内的责任划分以及所有权。部分或全部通过公共部
3.
门或私营部门融资的合同时非常复杂,但最后资产所有权通常属于公共部门。由于
私营部门负责资产全周期维护,需要采取措施激励私营部门优化周期维护工作。
基于绩效的回报。公私合作通常强调涉及资产的技术标准和服务供给,而非
4.
资产本身。因此,功能完善的公私合作通常规定,运营商提供符合标准的服务后才
能获得报酬。公私合作最大好处在于提高效率,并且将部分风险转移给私营部门,
而不仅是利用私营部门的资金。
服务成果和质量的标准。公共部门和私营部门的定位不同,承担的职责也
5.
不同。私营部门合作伙伴有能力按照公共部门确定的需求参与项目的各个阶段(设
计、施工和/或恢复、运营、维护和融资)。公共部门合作伙伴主要负责根据公共利
益决定与其产出、服务质量和价格政策。公共部门可能需要根据项目的具体情况提
供资金支持(比如可支付款项、最低收入保证、贷款担保和可行性缺口融资)。当
公共资金到位时,无论是否向用户收取费用作为补充,都要按照实际提供服务的情
况拨付公共资金。在整个合同期,必须监督合同执行情况,确保长期中私营资产管
理的效率,即公共部门有责任监督项目运营的合规性,并管理或有负债。
私营部门承担的风险。传统施工或总承包合同中通常由公共部门承担的风
6.
险,在公共部门和私营部门间进行分配。但是,公私合作不一定意味着私营部门将
承担所有风险或承担项目主要风险。

25

26

附录一

按照公共和私营部门评估、控制和处理风险的能力,具体的风险划分根据具
7.
体案例决定。公私合作最重要的风险分担原则就是将风险分解、量化和分配给最有
能力管理好每种风险的主题。在世界范围内,开展公私合作的领域有:
(i)

能源和发电、输电、配电和道路照明;

(ii)

电信;

(iii)

交通,即港口、道路和公路、桥梁、铁路、机场,以及城市交通设施,如公
共交通设施、汽车站和停车场;

(iv)

供水和污水管理,海水淡化工厂;

(v)

固体废物管理和污水处理厂;

(vi)

医院和医疗服务;

(vii) 教学楼、教学设施和高等教育机构;
(viii) 旅游基础设施,包括会议和展厅;
(ix)

其他基础设施和/或公共服务,如政府大楼、低收入住房、体育馆、监狱、计
费和其他信息和通信技术系统;

(x)

监狱和惩教所。

附录二

公私合作项目开发过程

合理的项目开发过程是成功实施公私合作项目的关键因素。开发过程包括几
1.
个关键步骤,并需要跨部门技能,以使开发过程更具活力,确保项目可获得银行支
持。项目开发过程就成为支柱3下亚行2012—2020公私合作工作计划活动的重要组
成部分:扩大亚行对建立项目管道和项目开发的支持(附录六)。

A. 项目开发阶段
项目开发阶段的主要目标是确保项目正确定位,以进行商业化运作。必须准
2.
确定义项目,向政府提供授予许可的依据,向商业投资者提供评估可行性的依据和
项目吸引投资的能力,为选择合作伙伴提供一个充分、严谨、透明的依据。
政府方面。对政府核心要求是表明项目会以具有成本效益的方式建设、运行
3.
和维护,并提供合理的资金价值。政府应确保项目符合公共标准,特别是在用户收
费、环境和社会标准、监管、设计和绩效标准等方面。而且,当需要政府支持时,
必须明确所需支持的内容的方式。
4.

商业方面。核心商业考量和要求包括
(i)

确定项目概念和范围;

(ii)

确定收入来源;

(iii)

项目结构,应注意保障项目投资者利益;

(iv)

已确认的项目风险;

(v)

政府支持力度;

(vi)

严格和全面的合约框架。

基础设施项目成功进行商业化运作,需要平衡政府和私营部门之间的要求。
5.
为了充分满足这些要求,在项目开发期间的文档编制工作必须清楚地反映这些考
量,为所提建议提供充分、严格的依据。文件编制和具体步骤包括具体的可行性评
估和可融资性评估、环境和社会评估、合约框架、采购过程和风险管理计划。

27

28

附录二

1. 详细的可行性和可融资性评估
6.

在项目开发阶段开展的这些评估(指商业项目)包括以下活动:
(i)

可行性评估。为筹集商业资源,基础设施项目必须显示出服务投资所需的能
力。可行性研究必须确保能够持续进行商业审查,从而最大限度地确保项目
的可行性。

(ii)

项目成本估算。项目成本估算内容包括
(a)

至项目启动时的通胀指数;

(b)

施工期利息;

(c)

初始营运资本缺口;

(d)

其他融资成本,包括储备账户拨备或用于满足债权人其他约定所需资
金。

(iii)

潜在收入。在现金流方面,需要展现用户的支付意愿。可行性调研应重点考
察现金流,确定项目可行性。项目财务可行性分析应采用现金流现值分析方
法。需要建立法律结构,为以合理成本调动资源从其他渠道获取资金提供法
律框架。框架设计应该考虑财务约束、项目现金流和资本市场情况。

(iv)

融资战略。项目的融资方案需要根据的运营活动提供的现金流确定,这就能
够解决债务—股本结构、到期债务组合、项目最适合投资类型、可持续性资
金成本、施工融资和运营盈余现金流再投资等问题。在这个环节,项目支出
需要与筹集资源的能力和服务要求相匹配。

(v)

信贷结构。信贷结构为风险管理提供框架,综合考虑施工和运营期间的风
险。广义的施工风险包括与合同执行相关的风险和财务风险。执行风险主要
是技术和物流方面的风险。财务风险需要在某项目施工和征地时评估,主要
与项目流动性要求与资金调动计划是否匹配相关。运营商风险主要与项目运
营期间的需求、运营商能力和偿债能力有关。

(vi)

资产质量需求。投资回收依赖于用户付费和政府拨款,因此资产质量必须符
合合同规定,并且
(a)

若用户付费与服务质量有直接关系,则用户有义务支付费用;

(b)

若资产实际情况恶化,服务供给不稳定,或未按规定提供服务,则不
应向用户收费。

(vii) 风险管理。要规避资产风险,需要选择能按时完、声誉高、对工程质量感到
自豪的承包商。采购流程应独立于当地要求,公开透明地选择最具竞争力的
投标者。透明的采购流程是确保获得国际投资和多边项目融资的先决条件。
(viii) 按时实施。按时实施项目是商业化的关键。施工期累积的利息成本和通胀可
以拖垮项目。以下因素对于确保按时开展项目非常重要:
(a)

综合性的施工设计,以保证实际施工能够按计划全面、快速进行;

(b)

为优先项目提供全部资金,

公私合作项目开发过程

(c)

合同按照总承包方式签订,减少完工风险,确保项目可获得银行支持。

因此,具体的可行性评估和获得银行支持的可能性评估(指商业项目)应有
7.
充分、严格的依据,以确定可以获得银行支持、政府援助的性质和力度(若适用),
以及项目实施的技术依据。有鉴于此,需要制定具体的资金和资源调动流程。

2. 环境和社会评估
环境和社会问题是所有基础设施项目关注的重点。在所有行业(比如收费公
8.
路)中,环境和社会措施是施工、移民安置和解决安全问题方面的一次性成本。对
于供水系统,与污水处理、下水道和排水相关的措施则具有持续性。在项目开发初
期需要对资本成本和需要连续支出的运行和维护成本进行评估。否则,根据设计指
标,项目将是不可行的。
详细的环境和社会评估通常在项目开发阶段进行,同时准备详细的可行性评
9.
估。调研重点通常包括确定项目对环境和社会指标的影响,并确定最小化这些影响
的战略。评估提出的措施必须被纳入监管项目实施情况的法律文件,包括规定利益
相关方的环境和社会义务的法律条文。

3. 合约框架
合约框架是公私合作项目结构的核心,能够确保项目的融资和实施。该框架
10.
让项目筹集具有追索权的资源,并通过项目现金流回收投资。合约框架文档编制要
强调以公私合作方式商业化地开发实施基础项目,通过具有法律约束力的工具在各
利益相关方间适当分配风险。
比如,当商业债权人评估一项道路工程,可行性评估基于项目建成后可能的
11.
交通流量。一旦项目完工,项目未能产生预期的交通流量,项目债权人通常没有其
他收回投资的方法,除非协议条款中规定了如何处理这种情况。将道路作为抵押资
产并没有意义,因为它没有实际价值。
合约框架决定了项目投资人和债权人承担的风险水平,相应决定了筹集该项
12.
目资源的合约期和限制条款。
在项目开发阶段,包含合约框架的合约协议必须包含反映拟实施项目的合
13.
约条款、项目中各相关方的责任分配,若未能履行责任时的追索措施、项目风险分
配、环境和社会评估,以及其他条款。
非常重要的是,合约框架必须在选择私营部门伙伴和/或运营商前制定,框架
14.
要尽量全面完整。若没有完整框架,项目将出现职责不清,后期出现不必要的延期。
在对法律框架进行详细评估和为项目实施而建立合适机构结构后,在各项目
15.
利益相关方沟通的基础上,开始编制合约框架文件。

29

30

附录二

4. 采购过程
缺少透明度是公私合作项目无法成功实施的一个主要原因。因此,政府和多
16.
边贷款机构更多地采用合同方式采购物资和服务,坚持透明竞标采购流程。因此,
在项目开发期间,制定合适实施流程以确保完全满足政府和金融机构要求是一项主
要工作。
17.

具体实施流程一般包括以下三个部分:

(i)

采购流程的详细说明。包括详细说明筛选适合私营部门开发商和/或运营商的
过程。具体包括公布预选资格标准、评估框架、推荐协商战略推荐,以及在
每个采购阶段向投标者提供具体的指导。

(ii)

投标文件。包括详细的项目投标文件,包括所有相关文档,以及邀请合格运
营商递交详细的提议报价的流程、选择项目伙伴的流程和框架。

(iii)

评估。指导评估者如何详细评估递交的报价。

因此,具体实施过程是记录的重要组成部分,这些记录使出资方得以跳过项
18.
目开发阶段,直接进入项目实施阶段。

5. 风险管理计划
在项目整个周期,基础设施项目面临一系列的风险,因此需要建立适合的测
19.
量方法来规避风险。典型的私营基础设施和/或公私合作项目的风险规避框架可以采
取以下形式:
(i)

合约框架,

(ii)

保险,

(iii)

投资者—债权人—利益相关方共担风险。

风险识别和评价过程的环节包括风险识别、风险评价、风险分配、风险管理
20.
和规避措施。每个项目都应制订风险管理计划,在项目周期内规避风险。一般的风
险包括
(i)

政治风险;

(ii)

商业风险;

(iii)

技术风险;

(iv)

环境和社会风险;

(v)

融资和汇率风险;

(vi)

法律框架相关风险;

(vii) 不可抗力风险;
(viii) 其他风险,包括人力资源管理风险。

公私合作项目开发过程

B. 公私合作项目中的风险处理
任何交易都无法避免风险,所有合同参与方都面临风险。但是,按照以下流
21.
程,可以将风险控制在可接受的范围。
(i)

识别风险。什么样的事件或行为会对项目成本、绩效、时间或可行性产生负
面影响(比如,若通胀率增长超过预期对项目的影响)?

(ii)

确定风险的严重程度。若风险事件确实出现,会增加多少成本,导致项目延
期或项目绩效降低的程度如何?

(iii)

分配风险。每种风险应分配给最适合管理的合同方。将风险转移给无管理能
力的参与方会增加风险成本,甚至导致更大的风险。

(iv)

规避风险。决定如何降低负面事件发生的概率(比如,所有建筑采用抵御百
年一遇洪水的建筑标准,降低受洪水影响的可能性)。

(v)

确定风险应对措施的成本。决定化解风险的成本(比如,洪水保险成本)。

在项目开发周期的不同阶段(比如开发、施工和运营)都存在着风险。复
22.
杂、专业化和耗时长的公私合作项目开发需要资金投入。无论在项目开发的哪个阶
段,一般都需要按照第29段描述的流程了解和分配风险,图A2反映了风险管理周期。

图A2

风险管理周期

风险识别

风险评价

风险分配

来源:亚洲开发银行。

监管和评估

风险规避

31

32

附录二

风险识别。在这个阶段,要识别项目的所有相关风险。鉴于项目是基于私营
23.
部门投资设计的,应确定所有可能受公共部门影响的因素,包括
(i)

实施延期;

(ii)

终止风险;

(iii)

法律规定调整;

(iv)

征收新税款;

(v)

替代设施;

(vi)

其他需要政府支持和担保的意外事件;

(vii) 基础设施风险,比如政府对土地和使用权的承诺。
24.

从投资者和/或债权人角度看,公私合作的主要风险包括

(i)

项目直接风险;

(ii)

监管和体制风险;

(iii)

宏观经济风险;

(iv)

国有化和挪用 (政治风险);

(v)

完工延误;

(vi)

成本超支;

(vii) 需求风险,比如数量、费率和/或费用;
(viii) 绩效风险,比如技术和流程;
(ix)

运营和维护风险;

(x)

不可抗力,比如,地震、洪灾和其他自然灾害;

(xi)

政治和社会风险;

(xii) 汇率风险。
25.

风险评价。决定风险发生概率,以及风险实际发生导致的损失。

风险分配。在合同中,将应对每种风险的责任分配给各个参与方,通过风险
26.
分担机制共同应对风险。
27.

风险量化。按照风险可能发生的概率、严重性和后果来计算货币价值(表A2)。

风险规避。努力降低风险发生的几率,以及减轻风险承担者的损失。有时,
28.
在项目的特定部分采用去风险化措施可以优化风险转移方案(越过这个点,就无法
发挥优化风险转移方案提高效率的作用)。

公私合作项目开发过程

有效的风险分配和规避对于确保项目资金到位、在施工和运营阶段提供适当
29.
的激励都具有非常重要的作用。即使有些风险没有按这一原则分配,项目在财务上
可能仍然可行,但项目成本、最终付款或收费会较高。赞助商和债权人认为风险较
大,会要求更高的预期回报。
监测与评估。随着项目的进展和环境的变化,要监测与评估已识别的和新的
30.
风险,评价、分配、规避和监控新风险。在项目周期内,这是一个连续的过程。

C. 公私合作项目风险分类
31.

在公私合作项目中,财务风险主要来源有

(i)

政府、客户、管理层、承包商或突发事件造成的施工成本超支;

(ii)

利率和汇率变动以及延期导致的财务成本增加;

(iii)

收入低于预期,比如交通流量和通行费用的变化。

虽然程度较低,但财务风险仍与运营、维护和管理成本具有相关性。从经济
32.
角度来看,主要风险有成本超支、延期,以及在项目开发阶段出现的实际需求低于
预期的情况。
人通常都是风险规避者,愿意付出一定代价(如购买保险)规避或消除风
33.
险。在实践中,不同类型的投资具有不同等级的风险,吸引个人投资所需的最低回
报率也相应有所不同。
要保证私营部门基础设施投资的可持续性,公共部门和合同机构必须减少预
34.
期的和实际的风险。高效的风险管理应基于让最适合的合同方以最低成本管理风险
的原则。表A2反映了典型风险管理矩阵(涵盖一些风险)的结构。

33

34

附录二

表 A2

风险类别

风险管理矩阵

特定风险

负责方
私营部门

公立部门

现场风险
设计、施工和调试
赞助商和融资
运营
市场
网络和界面
劳资冲突和内乱
法律和政府政策
不可抗力
资产所有权
来源:亚洲开发银行。

D. 完成合约框架和执行合同
项目合同是公私合作项目结构的重要组成部分。在项目开发阶段制定合同草
35.
案。其他协议在选定运营商后签订。
项目核心要求在项目开发阶段确定,然后整合进合同文件草案。在选择合作
36.
伙伴的过程中,向每个投标合作伙伴(投标商)发放数份合同草案。在投标阶段,
若有需要,将要求投标商提交对合同的修改意见,以便统一文档格式。投标商要递
交基于标准统一格式文件的正式标书。
选择中标商后最终确定合同文件,并按照最后协商条款执行。应在资金到位
37.
前1 执行的主要合约有:

1

(i)

特许协议,

(ii)

股东协议,

(iii)

投标协议,

(iv)

施工协议,

(v)

运营和维护协议。

项目的合同和融资协议已经签订,文档编制工作已经完成,先决条件也已经满足。

公私合作项目开发过程

E. 合作伙伴和/或运营商的选择
选择实施项目的合作伙伴是公私合作项目开发过程中最重要的活动。选择合
38.
适的私营部门运营商,将决定
(i)

项目技术能力;

(ii)

投资商和/或债权人对项目的认可程度,特别是在施工阶段。

选择运营商的依据,包括评估标准,在项目施工阶段确定。实施报告详细描
39.
述了选择流程,是选择适合运营商的依据。
要满足金融机构、多边机构和其他机构投资商的要求,在选择运营商时采用
40.
透明度较高的国际竞标流程非常重要。未按照公开透明方式选择运营商和/或采购物
资和服务的项目,很难保证资金到位。在选定投标商选定后,每个投标商要在项目
开发阶段提供所有相关项目文件,包括评估框架。对于通过非竞争方式选择的合作
伙伴,项目所需的物资和服务必须采用透明招标的方式采购。

F. 项目资金到位
41.

一项设计合理、商业上可行的基础设施项目应具有以下特征:

(i)

获得银行支持,

(ii)

符合环境和社会标准,

(iii)

合同框架全面充分,利益相关方间共同承担责任,

(iv)

透明的采购程序,确保项目以最高效的方式实施,

(v)

采用详细的、综合的管理方法。

35

附录三

资金价值与公共部门参照值

A. 公私合作项目资金价值
公私合作项目资金价值通过私营部门的高效率、实施效果,以及对项目风险
1.
的合理分配实现。评估潜在资金价值是公私合作评估过程中的一个要素。资金价值
评估结果将通知发展中成员体政府,供其决定是否采用公私合作的形式进行采购。
项目(基本)需求风险承担者是决定资金价值如何使用的关键因素。大部分
2.
亚行发展中成员体早期公私合作项目主要为经济基础设施项目,比如收费公路、机
场和港口等。由于这些项目是以市场需求为基础的,因此终端用户将决定所建设的
设施和提供的服务是否值得付费。在这些项目中,纳税人的钱很少直接用于增加项
目现金流。因此,很多项目并未进行价值测试。而且由于缺少资源,很多政府依赖
私营部门来建设这些设施。若没有私营部门投资的资产,基础设施融资和建设需求
就极少。假设国内投资者(实际是其银行)接受这些市场风险,那么对国际赞助商
和其项目融资银行来说,这就是主要的风险。
随着发展中成员体不断在社会基础设施项目中(比如教育和医疗)开展公
3.
私合作,公共部门将主要承担这些项目中的需求风险。比如,学校的需求不仅受未
来人口发展趋势的影响,而且受教育水平变化趋势的影响。同样,医疗水平的变化
会影响未来医疗服务的需求,而法律规定中的惩罚措施会决定监狱的需求。在这些
情况下,投资者和债权人都不愿意承担需求风险,因为他们无法管理这类风险。因
此,公共采购机构需要测试交易的价值,确保这些项目在项目周期内具有资金价
值。
对公私合作采购是否能提高项目资金价值的最后测试只能在竞标结束后进
4.
行。对公私合作提高项目资金价值的潜力的评估包括两部分:
(i)

识别能决定项目是否具有资金价值的因素,

(ii)

评估与这些因素相关的私营部门提供资金价值的潜力。

5.

资金价值评估结果不仅有助于了解公私合作提高资金价值的潜力,而且有助于
(i)

36

选择最适合的公私合作形式,

资金价值与公共部门参照值

(ii)

确定最佳公私合作范围,

(iii)

确定在采购过程结束时用于评估公私合作是否具有资金价值的参数。

B. 公私合作项目中资金价值的决定因素
决定一个项目是否具有资金价值的因素随项目、行业和发展中成员体的不同
6.
而各异。对于很多项目来说,一些通用因素与发展中成员体政府的战略目标有关。
总体来说,公私合作可以通过以下方式帮助采购机构提高项目资金价值:
(i)

在整个项目周期内降低成本,

(ii)

更好地分配风险,

(iii)

高效实施项目,

(iv)

提高服务质量,

(v)

扩展收入渠道。

政府和开发性金融机构必须确定一个项目是适合公共部门、私营部门还是公
7.
私合作开发。这样做不仅可以明确项目产出的经济利益,政府还可以向利益相关方
说明做出决定的原因。
资金价值分析必须合理地确定项目提供的实物和服务产出的金额和范围,以
8.
及相应产生的成本是由公共部门负担还是公共部门与私营开发商共同负担。分析的
重点是项目在整个周期内的成本,包括开发、施工、运营和长期维护等成本,以及
在不同公私合作形式下如何弥补这些成本。在公共部门,公共服务的运营成本、开
发成本或监督成本通常包括在总预算中。在客观资金价值分析中,必须将这些成本
分配给具体的项目。
另外,开发合理的公共部门参照值时必须参考与成本和履约相关的风险参
9.
数。政府必须真实地表达公共服务的真正绩效,虽然从政治方面来看做到这点很困
难。资金价值分析面临的内在挑战是政府的“乐观偏差”,即对于所计划的行动过
于乐观。在公共部门,这种偏差往往会被放大,因为公共部门可能会低估项目成
本、制定不现实的项目实施时间表、夸大实施或管理各种项目活动的能力、确定不
切实际的项目绩效目标,特别是将这些目标与过去的数据进行对比时。
总体来说,资金价值分析要求公共部门或基于历史数据分析绩效,或提供资
10.
源和管理等方面所需的增量投资,要使公共部门的绩效尽量接近公私合作项目的绩
效标准,这些投资是必要的。公共部门数据2包括目标,预算成本、成本超支的历史

2

很多发展中成员体已经利用国际金融机构或双边支持开展土建工程或开发基础设施。经验显示,收
集相关数据并不是十分困难。

37

38

附录三

数据,运营绩效(成本和质量),维护预算(评估预算金额和实际支出情况),其
他用于评估公私合作项目的标准。因此,分析范围和深度是确保有效对比的关键。

C. 发展中成员体的公私合作业务规划和资金价值潜力评估
在大部分发展中成员体,公共部门执行机构有多年通过工程、采购和施工合
11.
同等方式执行民事合同和实施采购项目的宝贵经验。很多发展中成员体也从开发伙
伴处融资开发各种跨部门的基础设施项目。通常,发展中成员体与投资或融资机构
会详细记录援助型基础设施项目的开发情况。
对于公私合作项目中私营部门提高资金价值的潜力,可以根据公共部门的开
12.
发经验和类似项目(特别是已经运营了若干年的项目)进行评估。对项目经验的评
估可以通过案头研究进行,也可以咨询执行机构和潜在私营运营商的技术团队。但
是,并不是所有的亚行发展中成员体都掌握这类信息。因此,若相关的发展中成员
体无法提供这类信息,亚行各区域局应收集类似环境中的信息。
13. 先例评估和市场测试是两个潜在的信息来源,项目团队(包括亚行团队、执行机
构和交易顾问)可以测试某项目下私营部门提高资金价值的潜力。
先例评估。在先例评估中,每个项目调查的问题各不相同,但是,一般来讲
14.
应该调查类似项目的经验和私营部门的意见,特别是
(i)

项目范围,包括提供资产和服务间的平衡;

(ii)

低成本转移风险的潜力,特别是需求风险和项目残值风险;

(iii)

用户付费范围,第三方收入,使用可以减少政府项目成本的替代资产;

(iv)

为评估资金价值潜力,可以参考类似项目采购期末的资金价值(在发展中成
员体内部或从类似环境中收集的标准数据)主要来源,以及能够证明在项目
施工和运营期间在这些领域实际实现的资金价值的任何证据。

对于初期的公私合作试点项目,国际项目的信息可以从公开发布的报告和相
15.
关合同中收集。对于未来的公私合作项目,建立和维护试点项目数据库非常重要,
可以确保未来项目开发能参考这些项目的经验。
市场测试。各区域局对公私合作项目和发展中成员体合作方提供援助时,需
16.
要意识到公私合作仅适用于以下情况:(i) 投资商、开发商和融资商可接受( a )发展
中成员体及拟开发项目的付款和信用风险,(b)法律和监管框架的可预测性;
(ii)承包商能提供所要求的服务,愿意承担相应风险。因此,一旦确定了项目的核
心特征和产出标准,发展中成员体应通过市场测试确定公私合作解决方案的特性和
市场利益。
私营部门利益可以基于之前的市场测试或之前项目(来自发展中成员体或收
17.
集自相似运营环境)评估。但是,对于大型、创新型或复杂项目,应进行单独市场

资金价值与公共部门参照值

测试,作为公私合作评价的一部分。市场测试应重点评估与调查项目相关事宜,应
考虑的要素包括私营部门项目优势、私营部门规模经济范围和相关专长等,最重要
的因素有项目产生的效益和市场接受项目的能力。
市场测试也包括与项目潜在债权人会谈,从债权人角度识别项目的主要潜
18.
在风险。尊重债权人利益非常关键,因为绝大部分公私合作项目(需要大量新资本
投资)中债权人只有有限追偿权。通常,与传统采购方式相比,高级债权人确定资
金价格、决定备付金比率的方式对于公私合作项目能够实现资金价值具有更大的影
响。

专题 A3

建立公共参照值模型(示例)

公共部门参照值
公共部门参照值(PSC)计算公共部门建设、运营同样项目,实现同样产出和服务水平所
耗用的成本。建立PSC需要
能够达到预期产出的项目设计,
(i)
估算施工成本,
(ii)
估算融资成本,以及
(iii)
估算整个项目周期的运营成本。
(iv)
比如,政府计划基于以下假设开发一个新项目:
预计施工成本为 $100。
(i)
运营成本开始时为 $30.00,每年增长率 5%,期限为 20年。
(ii)
政府的资金成本是 10%。
(iii)
整个项目周期的现值(贴现率10%)。
(iv)
运营成本$363.40。
(v)
项目成本的现值(按10%贴现率计算)为$463.40(PSC)。
(vi)
经风险调整后的公共部门参照值
经风险调整后的公共部门参照值 (RA–PSC)用于评估实施项目的公共部门所承担风险的
影响的概率和规模。按照以往公共项目数据进行事实分析,风险包括
施工和成本超支风险,
(i)
项目延期完工风险,
(ii)
运营成本超出预算的风险,
(iii)
政府相关风险。
(iv)
比如,经验丰富的利益相关方和公私合作伙伴关系顾问(如土木工程师、公共预算官员、采
购专家、法律专家和消费者协会)召开研讨会,预计项目面临以下三个方面的主要风险:
施工成本超支 (有可能为 $60.00,概率为 66%;因此,风险成本为$60.00 的
(i)
66%)= $39.60
延期完工(有可能为 2年,成本增加 $20.00,概率为75%;因此,风险成本为
(ii)
$20.00的75%)= $15.00
低效率技术和运营( 20年中预计增加的成本为 $15.00,概率为 33%;因此,风
(iii)
险成本为 20*[33% of $15.00])= $99.00

接下页

39

40

附录三

专题 A3(续)
根据类似采购项目的经验,项目团队预计以下风险最重要:
(i)
PSC = $463.30
公共部门风险成本($39.60 + $15.00 + $99.00)= $153.60
(ii)
总RA-PSC ($463.30 + $153.60)=为 $616.90
(iii)
私营部门参照值
PPP参照模型(投标前)以及 PPP中标(投标后)需要
私营部门施工、完工、运营风险管理,预计概率和规模;以及
(i)
预计私营部门融资成本(高于公共部门)。
(ii)
以下为PPP资产预计总价值:
政府机构显示为可负担性(比如,设置预算限额)= $650.00
(i)
(ii)
PPP中标:开始时每年$40.00,每年增长 5%,期限为 20年
中标净现值(10%)= $484.50
(iii)
资产现值 = RA-PSC ($617.00)– 中标PPP($485.40)= $132.50(或21%)
(iv)
来源:亚洲开发银行。

为了让市场测试过程效益最大化,需要向私营部门提供项目说明书和/或项目
19.
信息备忘录,说明项目范围和规模、服务内容、预期核心合约条款和初步风险分配
方案。
为了表明公共部门采购和公私合作项目间的异同点,表格A3对比了开发和采
20.
购过程。
有时,在某些国家和/或某些国家的特定部门中,公共部门项目采用设计—建
21.
造总承包模式,有时延长至质保或运营支持期。公共部门项目很少将设计、建设、
运行和维护(以及相应的风险分配)捆绑起来。
评估公共部门和私营部门方案所采用的折现率是资金价值分析的重要内容。
22.
通常,采购部门采用现值分析对比不同现金流。公共部门参考项目的现金流(对比
公共部门参照值)与私营部门投标不同,通常会对比分析各种现金流的现值。每个
部门的风险和资本的机会成本不同,公共部门分析可能会使用政府主权贷款成本或
相似比率,但是,这种方法忽略了政府的机会成本,即利用同样的资源开发某个项
目的收益,以及拟建项目相关风险。因此,需要对计算标准进行风险调整,但这也
会导致争议,因为调整折现率对分析结果有重大影响。无论最后确定的折现率是多
少,都要明确说明作出这种决策的原因和依据。

资金价值与公共部门参照值

图A3

从公共部门参照值到资金价值: 核心步骤

公共部门参照值
(PSC)

私营部门承担的风险

公私合作
(PPP)
资金
价值

汇总私营部门须支
付的税费等,包括
保险

竞争中立

基本成本

公共部门承担的风险

提供服务的实际成
本。公共部门估算
其建设和维护基础
设施的成本
始终由公共部门负
担的成本。成本对
公共和私营供应商
来说通常相同

服务付费成本
(收入流)

留给公共部门的风险

来源: D.格里姆塞和M.K.刘易斯。2004。《公私合作:基础设施供给和项目融资的全球革命》。马萨
诸塞州北安普敦:爱德华埃尔加出版公司。

资金价值分析也可以用于辨别某国家有利于公私合作或私营部门参与基础设
23.
施项目的整体环境中的不足。如果私营部门项目成本过高,无论是施工、运营还是
融资成本,这可能反映了私营投资者和/或债权人要求的风险溢价。如果政府能够保
证公私合作项目过程和交易范围的清晰、明确、可预测、客观和透明,对公私合作
伙伴候选项目资金价值的分析结果就更乐观。
价值分析可能指向与可负担性相关的问题,这种可负担性是基于拟建项目的
24.
理想范围和覆盖面。但是,在决定调整拟建项目范围或规范,缩小或扩大服务供给
以取得更好的结果之前,必须进行细致的分析。这意味着随项目范围、风险分配方
案和绩效质量的变化,需要反复进行资金价值分析。
资金价值分析是政府决策者和开发金融机构了解每种服务供给方式真实成
25.
本的重要工具,还可用于完善特定项目设计,使之更适合项目风险和政府的财政约
束。但是,鉴于项目成本以及风险事件发生概率的不确定性,资金价值分析并不适
合作为公共或公私合作项目决定性分析工具。

41

基于预算计划,各职能部门批准

准许

征地

设计合同

职能部门的职责

项目识别

资金来自预算的一次性分配

职能部门征地(与相关政府部门磋商)

土地监管机
构(国家、
州 、 省 或
市)

(iii) 绩效规范

资金来自预算的一次性分配

征地

(v) 利益相关方咨询

(iv) 商业规范

(ii) 运营规范

职能部门负责较为简单的项目

接下页

政府出资(从私营部门回收)或私营部门出资

征地由政府或私营部门负责,或共同负责。

政府可以提前确定开发场地和/或授予项目土地使
用权。

政府可以利用PPP,提高设计或绩效标准,高于
通常用于公共部门项目的标准。

由年度预算组合或指定基金出资

政府在内部或通过外部咨询进行初步设计、环境
和/或社会调研

复杂项目采取招标形式

(i) 资产规范

职能部门负责,经政府批准(如内阁、高级PPP
委员会)

职能部门(与PPP部门协商,若有)

规划委员会与各职能部门协商

说明

项目识别

规划

活动

公私合作

PPP单位/或职能部门与政府财政部门协商

国家设计标准

规划委员会

资源分配

共同点

公共部门和公私合作项目开发对比

前期开发

大型项目需要政府批准(比如,内阁)

规划委员会与各职能部门协商

说明

规划

活动

公共部门

表A3

42
附录三

预算须每年批准

维护被划定为运营预算项目。因为预算
规定,通常不要求或无力提供长期预算

在职能部门领导下由公共部门负责

部分或全部维护责任转移给私营承包商

无论何种情况,运营资金来自年度运营
预算(需每年批准)

在职能部门领导下由公共部门负责

私营运营承包商承担部分或全部责任

PPP = 公私合作。
来源:亚洲开发银行。

维护合同

运营合同

增加成本需要特殊和/或特定预算审批

公共部门通常为订单或成本的变化负责

施工合同

说明

职能部门负责获得许可证和项目审批文
件,进行所需调研,以获得批准

公共部门

批准

活动

表A3(续)

政府监管机构
(比如环境部
门)

共同点

设计—建设—融
资—运营模式(或
类似方式)下的项
目实施

与中标人签订合同

投标(整个项目)

批准

活动

说明

私营合作方负责提供施工期的维护成本和确定时
间安排,在运营期承担运营成本,通过向用户收
取费用和/或政府按照合同支付的款项回收成本

中标人负责设计、建造、资产融资和运营;对资
产质量和完工时间有要求

预先确定合同期内的报仇,通常附有根据特定经
济指标进行调整的条款。

中标人负责所有运营和维护成本(无论是次要成
本还是主要成本),无额外补偿

就所有合同所需的特许权、权利和绩效展开协商

所有规范和要求整合为单一方案

政府可以承担部分审批责任(如土地)。

私营部门负责获得项目施工、融资和运营相关许
可证和审批文件

公私合作

资金价值与公共部门参照值
43

附录四

项目开发基金

项目准备不足是私营部门参与项目失败的主要原因。这类项目通常经常在准
1.
备不足的情况下采用参与竞标方式,在以下方面表现欠佳:如未签订适当合同内容
不恰当,风险分担配结构不合理,缺乏可持续性收入模型,政府支持,项目核心投
入准备不足,如未进行国际标准可行性调研、环境或社会保障方面的调研),不确
定资源评估结果模糊(比如水、风、太阳能和天然气储备),或项目用购买土地没
有保障地情况等。这些情况常常出现,这是因为政府不愿聘请专业咨询公司和顾问
参与项目准备工作,担心其成本高、项目耗时长。但是,尽管消耗前期项目开发需
要付出成本,但证据经验显示,它完全可以抵消因延期或无法提供重要公共服务和
基础设施的成本,以及私营部门为应对不能有效规避的风险而增加的成本。
项目前期投入的重点是提供项目开发资本,或项目开发机制和/或基金
2.
(PDFs)。设立PDF的目的是为项目参与竞标提供部分或全部前期投入,在某些情
况下,还要弥补资金缺口。PDF可以采用赠款或贷款形式,也可以两者相结合——
若项目失败,贷款可转换为赠款。PDF通常为循环基金,PDF为项目提供的资金将
以某种形式从中标人处收回。
设计合理的PDF并不是简单地供应资金,还会设置获取、使用、返还等条
3.
款,以提高项目绩效、项目成功概率和种子基金的可持续性。正确定位项目开发基
金的用途,能为政府和私营部门带来实际利益,增加参与者对项目的信心。
4.
PDF是促进复杂的基础设施和服务项目开发的重要工具,还能促进开发可获
得银行支持的项目。

A. 结构设计
5.

44

设计PDF须考虑以下要素:
(i)

规模,

(ii)

基金来源,

(iii)

服务对象,

项目开发基金

(iv)

使用资金的资格,

(v)

如何分配和管理风险,

(vi)

如何管理和测量绩效。

1. 资金规模
相比项目总成本,项目开发活动所需资金较少,但这部分资金是项目最重要
6.
的支出。项目复杂性不同,项目开发成本占总成本的比例也有所不同,通常为项目
总成本的5%。对于规模较大的项目,这一数字下降至1%~2%,而对于规模较小的
项目,该比例则为7%~10%。复杂项目的开发成本更高。公私合作活动费用高度依
赖与与项目融资有关的合同结构,确定法律和金融结构的成本相对固定,与总项目
投资无关。每个项目的开发成本从100万美元至500万美元不等。对于特别复杂的项
目,项目开发成本会超过1,000万美元。若PDF资金的用途包括征地成本,金额将更
大。因此,一个在一年内开发数十个项目的国家计划,PDF的年度资金需求约为1亿
美元。
前期和年度资金需求。估计PDF所需的前期和后续资金需求时,必须考虑基
7.
金的启动期和基金支持项目的初始成功率。这些因素对基金所需的初始金额、后续
资金需求和/或资金性质有重大影响。初期,寻找项目来源需要一定的时间,而且并
不是PDF支持的所有项目会获得成功。保守起见,特别是对新建立的支持项目开发
的机构框架,学习曲线必须假设初期的项目失败率较高,随着经验积累,成功率上
升。即使项目打算从中标人处收回项目开发成本,考虑到项目需要1~4年才能完成
开发和融资,融资需要考虑回收资金之前的启动期。若PDF收费不包含项目失败的
成本,那么项目成功率小于100%的PDF需要每年补充资金。专题A4.1反映了项目开
发基金运营和融资情况。
8.
PDF规模应考虑相应国家PPP框架的范围、性质和成熟度。建议开始时采用
小规模基金和/或专注于某部门的基金(比如与某些职能部门合作)。这样能有时间
建立有利于开展公私合作框架的环境,提高能力,也有利于项目参与方积累高效使
用PDF的经验。

2. 基金组成
9.
PDF的资金来源包括开发性金融机构、政府,甚至私营部门,包括赠款、贷
款和/或政府拨款。
鉴于项目开发高风险的特性,一定比例的项目将会失败。因此,PDF不能完
10.
全来源于贷款,潜在损失必须通过政府权益风险和/或将部分贷款转换为赠款的形式
弥补。

45

46

附录四

专题 A4.1
假设:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
成果:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)

建立项目开发基金

项目前期平均开发成本:300万美元
项目前期平均开发时间:3年
项目开发初期,开始每年支持5个项目,每年最多参与30个项目
开始时,学习曲线设定的成功率为50%,随着时间推移增加至95%
成功项目支付直接项目相关开发成本,不包括失败项目的资金现值或风险补偿。

前两年要求全额融资
根据学习曲线,前七年净回收率较低
第五年PDF的资金自给率达到50%,第十年达到75%
基于上文的假设,前十年年均可提供资金600万~700万美元,资金需求取决于
每年增加的项目数量。

来源:亚洲开发银行。

表 A4.1
基金年份

投入资金
($)

1

5,000

2
3

回收资金
($)

基金运营假设
基金净规模 启动的项目
($)

成功率
(%)

实现的项目

0

0

5,000

5

7,000

7,000

7

0

0

6,500

2,500

9,000

9

50

3

4

7,150

3,850

11,000

11

55

4

5

6,600

5,400

12,000

12

60

5

6

5,850

7,150

13,000

13

65

7

7

6,600

8,400

15,000

15

70

8

8

8,250

9,750

18,000

18

75

10

9

8,000

12,000

20,000

20

80

12

10

6,700

15,300

22,000

22

85

15

11

6,000

18,000

24,000

24

90

18

12

5,980

20,020

26,000

26

91

20

13

5,920

22,080

28,000

28

92

22

14

5,820

24,180

30,000

30

93

24

15

3,680

26,320

30,000

30

94

26

16

1,500

28,500

30,000

30

95

29

17

1,500

28,500

30,000

30

95

29

18

1,500

28,500

30,000

30

95

29

19

1,500

28,500

30,000

30

95

29

20

1,500

28,500

30,000

30

95

29

来源:亚洲开发银行。

项目开发基金

原则上,要确保PDF内生风险平衡和分享机制、提高资金最终使用效率,政
11.
府有必要对PDF作出贡献。政府必须承担责任,确保PDF资金的使用环境有利于促
进项目成功,从而能够顺利回收PDF资金。开发性金融机构提供的技术援助有助于
建立有利环境,规避政策风险。

3. 公共或私营部门的支持
12.
PDF可用于支持公共或私营部门实体的项目开发活动。在公共部门,PDF可
用于政府机构或实体的前期开发活动,准备参与国际竞标,推动项目开发至少至资
金到位。PDF还可用于支持私营部门项目开发,特别是缺少具有实力的合格和/或受
权的公共部门实体的情况下。无论何种形式的PDF,都要仔细考虑并统一执行关于
使用方资格的规定。理想情况是,PDF资金的受益人应签署正式协议,规定资金使
用、偿还或收回条款。若PDF资金供私营部门使用,私营部门实体必须提供相应的
配套资金分担风险。同样,PDF资金如分配给公共部门,也应保证PDF不是唯一的
资金来源;同时应制定相应的绩效参数、PDF资金使用和管理计划。尽管侧重于公
共部门的PDF比侧重私营部门的PDF可容易管理,但私营部门和公共部门项目开发
面临的问题是类似的。

图 A4.1

项目成功或失败率
%
100

35

90

30
25

70
60

20

50
15

40
30

10

20

5

10

0

0
1

2

3

4

5

失败项目
Failed
Projects

来源:亚洲开发银行。

6

7

8

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

成功项目Projects
Successful

成功率(右坐标)
Success
Rate
(right-hand scale)

Success
Rate
成功率

项目数量

Number of Projects

80

47

附录四

图 A4.2

项目开发年度现金流

35,000

50
45
40

25,000

35
30

20,000

25
15,000

20

项目数量
Number
of Projects

Annual PDF Cash Flows
($’000)
($'000)
PDF年度现金流

30,000

15

10,000

10
5,000

5

0
1

2

3

7 8

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

PDF年度资金支出
Annual PDF Contribution
每年启动的项目
Projects Started per Year
(右坐标)
(right-hand scale)

资金回收/PDF自给资金
Fund Recovery/PDF Self-Funding
成功项目(右坐标)
Successful Projects

PDF = 项目开发基金

4

5

6

0

(right-hand scale)

来源:亚洲开发银行。

图 A4.3

PDF资金自给率

100

50

90

45

80

40

70

35

60

30

50

25

40

20

30

15

20

10

10

5

0

0
1

2

3

4

5

6

7

8

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

PDF年度资金支出
Annual PDF Contribution
每年开始的项目
Projects Started per Year
(右坐标)
(right-hand scale)
PDF = 项目开发基金

来源:亚洲开发银行。

资金回收/PDF自给资金
Fund Recovery/PDF Self-Funding
成功项目(右坐标)
Successful Projects
(right-hand scale)

Number 项目数量
of Projects

%

Percentage
of PDF Fund Source
PDF资金来源结构

48

项目开发基金

无论哪个部门使用资金,都必须具备相应资质,具有完善机制和流程,以增
13.
加成功概率。

表A4.2

使用项目开发基金的资格

公共部门
项目开发实体的独立性(与其他政府机构
的关系)

私营部门
了解对项目参与方进行的全面资信调查

将资金用于实现预期目标的能力

每个参与者的管理能力、开发能力和历史
业绩

具有从事和/或管理项目开发所需技能

合资企业协议、章程性文件

绩效和资金使用责任制

融资,包括资金证明

明确的项目开发、融资和实施方案(如引
入私营投标人,建设—运营—转让或建
设—运营—所有)

项目的债务融资能力

提供与PDF资金配套的自由预算资金

项目工作计划
与PDF分配配套的自有资金

PDF = 项目开发基金
来源:亚洲开发银行。

用于支持私营部门实体的PDF,需要来自公共部门的政策和环境支持。私营
14.
部门开发不能代替公共部门的投入,比如,私营部门独自承担征地责任,可能导致
项目延期和/或极大地增加土地成本,并将该成本转嫁给用户或财政部门。延迟完工
以及成本增加将更快地消耗PDF资金,导致项目失败概率增加。因此,无论由PDF
侧重哪个部门,都必须清楚地定义公共部门和私营部门的职能。

B. 运营设计原则
鉴于PDF的高风险特性,其资本构成就必须考虑风险事件实际发生的情况。
15.
PDF结构必须合理,特别要注意避免道德风险。PDF资金不应视作是既定的。建立
项目开发概念需要基于良好的原则,与部门开发计划保持一致。在使用资金前,要
经过缜密地选择申请人,至少要进行预可行性研究。理想情况是,需要有项目的商
业计划,说明项目将如何获得收入和如何可持续发展。
16.
PDF设计的核心内容包括使用资格、确定活动范围,以及确定的资金使用条
款和条件。

1. 使用资格
鉴于项目开发的高风险特征,希望使用PDF资金的项目和实体,在获得资金
17.
前要通过预审资格。预审资格的要素包括

49

50

附录四

(i)

项目需求,即该项目是国家开发计划的一部分;

(ii)

项目适合采用公私合作方式,即公共部门和私营部门职责清晰、收入模型清
晰明确;

(iii)

项目门槛,具体包括
(a)

项目初步工作计划,陈述融资、实施和运营概念;

(b)

预可行性调研,包括场地、技术、预期成本,以及环境和社会问题;

(iv)

申请资金机构的资质,包括其性质和业绩记录;

(v)

申请人是否认可PDF的合理权利、条款和条件(如审计权利、现场考察);

(vi)

预计支付给顾问的项目开发预算,完成开发工作所需的服务。

尽管开发初期项目的不确定性较高,使用PDF的条款应对所有参与方保持公
18.
开、透明,尽量保持客观。

2. 明确的活动范围
19.
PDF资金用于支持项目开发所需的调研、设计和法律活动,评估项目财务、
技术、经济和社会方面的可行性,准备参与透明公开的国际竞标。项目开发包括很
多活动,但是PDF资金应即用于与项目直接相关的活动。PDF资金的使用范围包括
(i)

技术可行性研究;

(ii)

专业调研,比如交通研究、资源评估(如水、风、太阳能和天然气储备)、
需求预测,市场评估、系统模型和收入预测;

(iii)

初步的工程、设计和技术规范;

(iv)

技术和商业运营规范;

(v)

项目财务结构,包括融资模式;初步咨询私营、双边和多边金融机构;需求
评估和构建政府援助机制;

(vi)

调研和收集数据;

(vii) 技术规范(用于投标);
(viii) 获得确定的资源(如水权和燃料传送);
(ix)

环境调研;

(x)

重新安置和复原研究;

(xi)

土地勘测和收集数据;

(xii) 缓解社会问题的计划和成本;
(xiii) 成本,包括工程、采购、施工融资和意外事件;
(xiv) 经济评估和资金价值分析;
(xv) 提供解决特殊问题的工具 ;

项目开发基金

(xvi) 尽量获得相关许可、批准和执照;
(xvii) 为项目征地和/或获取土地使用权;
(xviii) 制订法律合约(在相关政府公私合作框架下尚未制订的合约)。
活动范围应作为PDF设计和政策的一部分提前确定,包括恰当地描述项目,
20.
让潜在投标人、政府和社会了解项目的成本和收益。PDF的工作范围应包括项目初
步设计和绩效标准、项目约束条款、参与者的沟通界面和风险分配、收入计划和可
负担性标准。对不同行业和项目,开发活动细节和范围也不同。应事先界定PDF的
基本活动,避免在后期受到处理不当的指责,特别是在项目失败的情况下。
每个支出类别应设置相关成本限制,至少要规定PDF支付的额度和例外条
21.
款。可能的例外或限制有
(i)

开发商工资和费用;

(ii)

开发商交通成本;

(v)

开发商企业法定成本(比如,公司登记、资本化和签证);

(iv)

建立合资企业和签订股东协议的成本;

(v)

开发商筹资成本(特别是股权);

(vi)

开发商应付税款;

(vii) 过度依靠顾问(如让律师起草原件而不是评估文件)。
对不同项目,情况可能不同,特别是解决新的或极具有挑战的问题的项目,
22.
但是任何调整都应被明确视作例外情况,由PDF经理做相应处理。总体上,成本额
度限制的目的是让开发方分担开发风险,使用其自身资源配套PDF资金,无论开发
方是公共职能部门还是私营部门。
与项目开发范围、质量、交付时间表和预算有关的活动非常重要,必须平衡
23.
它们之间的关系。由不合格顾问进行的全面技术可行性调研对吸引投资商和项目融
资起不到什么作用。如果聘请的国际咨询公司工作范围和/或预算有限,其工作就不
能全面解决项目问题或分析不够深入。因此,PDF设计者对于上述活动的质量以及
如何使用这些产品有一个务实的态度。

3. 使用条款
24.
PDF的项目资金和贷款一样,受到法律协议中的具体条款的约束。项目资金
到位后,应回收PDF资金。若项目未完成,开发方和PDF共担风险,分担失败成本。
25.

PDF的融资协议要素包括

(i)

时限性指标,

(ii)

支出证据,

51

52

附录四

(iii)

支出限额和/或例外,

(iv)

审计权,

(v)

定期报告和业绩评估,

(vi)

完整性检查以及持续性合规要求,

(vii) 风险分担协议,
(viii) 转换为赠款的条件,
(ix)

终止权,

(x)

争端条款,

(xi)

从成功项目中回收PDF资金的要求。

26.

这些条款的设计工作必须综合考虑法律、商业和技术可行性等因素。

C. 设计困难
27.
PDF设计不一定是直接的。必须考虑到所在国政治经济的实际情况、政策环
境,以及项目面临挑战的范围和规模。PDF设计面临以下挑战:
(i)

若某项目预算已耗尽,比如只完工了90%且完工可能性大,该如何应对。

(ii)

在什么情况下宣布项目失败,投资者如何看待沉淀成本,项目失败对PDF资
金的影响如何。

(iii)

PDF如何回收资金,针对资金成本、资金的时间价值或PDF组合风险是否收
费。

(iv)

政府、独立实体或开发性金融机构是否直接管理PDF资金。

(v)

PDF所在国的资金分配方式如何。若公共部门领域建立PDF,应采用什么样
的公共融资会计准则,这是否会影响PDF设计。

回答这些问题,要针对每个项目与PDF合作方磋商,磋商的基础要素包括可
28.
用资金限额、当前市场开发情况和/或国家实力、基金机构和管理机构的风险容限。
选择结构完善的实体或信托型基金建立PDF,可以更好地控制资金和确保资
29.
金安全,还要有控制现金流入和流出的规定,有效避免所指定实体扩大预算。

1. 资金分配
资金来源、所在国基金安排和分配情况决定了资金分配方式,特别是来自开
30.
发性金融机构的资金,这些资金通常要满足公共部门财务管理的要求。某些国家统
一管理和分配PDF;而在另外一些国家,PDF资金发放给中央政府机构(比如财政

项目开发基金

部),然后划拨给职能部门直接管理。若PDF鼓励跨部门开发,PDF设计就要考虑
各个部门的资金分配。即使是中央统一控制基金,也应该考虑跨部门分配的情况;
行业主管部门可能会要求明确资金分配方案。但是,一个国家内各个部门的准备情
况可能不同,因此需要仔细考虑使用PDF资金的资质,无论身处何处,基金机构和
接收方都应达成一致意见。
应警惕资金被用于弥补政府预算资金不足的PDF结构设计。这种结构难以控
31.
制,在资金回收阶段会出现复杂情况。通常,在公共财政结构下,回收的资金被划
为一般政府收入,难以及时、准确地回收PDF资金,特别是对于财政紧张的国家,
和/或由于财政紧张而对公共财政采取限制措施的国家。总的来说,应该避免这种预
算分配结构。

2. 独立管理的PDF
鉴于政府分配基金的复杂性,PDF由独立实体或信托基金管理可能效果更
32.
好。这些实体中有来自政府和资金提供方的代表,但最好由具有相应资质和技能的
专业管理机构独立管理。“基金经理”不能只有金融和会计专家,还应包括能鉴别
项目是否合格的有经验的专业项目开发人员,而这些专业人员往往在设计PDF时被
忽略或排除在外,这种做法是错误的。若使用信托形式,必须制定清楚的资金使用
机制。受托人通常只会按照特定指令或明确的标准行动,无须自己做出判断。信托
方式可能需要PDF评估和/或管理委员会签发指令给受托人。这种情况下,委员会应
由适当具有相应资质和技能的管理人员组成。

3. 回收资金
按照PDF的基本概念,PDF资金通常是“循环”的,即资金将从接收方处回
33.
收,通常在项目资金到位后返还给PDF。但是,在设计PDF规模和条款时,需要考
虑以下因素:
(i)

初始资本和基金范围。项目开发可能需要数月至数年,随后每年将增加新项
目。在资金开始循环前,PDF资金规模必须能够满足最大预期支出,这可能
是每年开发支出预算的数倍。

(ii)

失败项目核算。有一定比例的项目将永远不会实现,但投入这些项目开发活
动的资金须进行核算,可能需要将“损失”的资金转换为赠款,从PDF资金
中注销。PDF应考虑失败项目,并留有预算空间。由于这些失败项目,PDF
资金需要补充。

(iii)

从成功项目回收资金。PDF资金有多种回收方式,每种方式都有各自的优点
和缺点:
(a) 从特定项目等额回收资金,
(b) 根据时间价值模型(开发成本加上利息)回收,
(c) 开发成本加风险溢价,以弥补失败项目的损失。

53

54

附录四

考虑到项目失败的风险,有观点认为,从成功项目回收的PDF资金应收取风
34.
险溢价,弥补其他项目的损失。这对于开发商不公平,他们不希望为第三方在其项
目开发活动中的过错和/或管理开发项目活动的政府过失或缺少经验承担责任。失败
项目的资金接收方可能不具备开发项目的技能,也可能政府对该实体资质的审查不
到位。项目失败可能是因为政府处理项目时的内在缺陷、政策调整(特别是新实施
的政策),或错误的基本项目概念。因此,在对项目设计做出承诺前,各利益相关
方测试PDF设计是至关重要的。时间价值这个概念的问题较少,但性质相似,特别
是在因上述各种原因项目开发期很长的情况下。针对项目开发支出而评估的名义资
金成本对各方来说更容易接受,也更合理。
若仅从中标人处回收与某项目直接相关的PDF资金,就需要定期补充PDF资
35.
金,弥补失败项目导致的亏损。专题A4.1描述了这种PDF及其对后续融资的影响。

D. 注意事项
36.
PDF为亚行发展中成员体开发基础设施项目提供资金支持。但是,PDF不是
灵丹妙药,在不具备发展公私合作有利环境的情况下,不应建立PDF。采用金融方
案解决部门发展问题是发展的趋势。
在使用资金时,要确保有关于审核申请人相关技能和资质的框架。这样有助于充分
利用有限资金开展项目开发活动。

E. 亚太地区的PDF
37.

专题A4.2 和A4.3 描述了印度和印度尼西亚的PDF。

专题A4.2

印度的PDF

印度政府建立印度基础设施项目开发基金(IIPDF),该基金为循环基金,初期融资金额
为10亿卢比。该基金支持面向私营部门、开发信誉高、可获得银行支持的公私合作伙伴
项目。
IIPDF可支持政府部门开发PPP项目,支付项目开发成本,包括可行性调研、环境影响调
研、融资结构、法律评估和开发项目文档(包括许可权协议和商业评估研究等)等引起的
费用。
IIPDF不提供赠款,可资助政府实施机构最多75%的项目开发支出。在招标成功完成后,
从中标人处回收PDF资金。
至今,IIPDF为35个项目提供了3.23亿卢比的资金,相应的项目开发总成本达到4.25亿卢
比。
来源:亚洲开发银行。

项目开发基金

专题A4.3

印度尼西亚的PDF

PPP项目准备不足是印度尼西亚开发基础设施项目的一个重要障碍。2005年1月召开的印
度尼西亚基础设施峰会为私营部门提供了超过90个项目。但是,这些项目的实施进度令
人失望。比如,只有六个潜在投资人对开始资格预审的收费公路项目感兴趣,对其他项目
的投资人通常不超过两个。缺乏关于PPP项目的充分可靠的技术和财务信息,特别是对各
种风险的详细分析,是导致参与率低和政府不愿意支持私营部门分担风险的主要原因。
在亚行基础设施改革部门开发项目的支持下,近来印尼的司法、监管和机构框架逐步完善a ,
营造了有利于私营部门高效参与基础设施开发的环境。关于私营部门参与基础设施项目的
2005年第67号总统令,明确了相关规定,为私人投资商参与基础设施建设提供了更确定
的制度环境。但是,由于缺少全面可信的公私合作伙伴关系项目信息,并且在项目风险分
配方案不明确的情况下,私营部门大规模参与基础设施建设依旧受限。印尼政府的风险
管理框架(《小型基础设施改革部门开发项目》,财政部2006年38号令)就是为了解决
风险分配问题。为避免项目准备不足,妨碍有效分配风险,印尼政府要求亚行协助建立
PDF。该项目由三个部分组成:
(i) 公私合作伙伴关系项目准备和交易执行,包括开发
(a) 国家层面的PDF,资助电力、收费公路和交通等大型项目的准备和招标;
(b) 区域层面的PDF,资助分散的小型地区基础设施项目的准备和招标;
(ii) PDF技术咨询服务,推进并执行公私合作伙伴关系项目能力建设;
(iii) PDF采购和管理服务。
a

亚行。2006。行长报告和建议:用于基础设施改革领域发展规划的拟综合规划、贷款、技术援助
赠款和荷兰政府向印尼提供的赠款的管理。马尼拉。

来源:亚洲开发银行。

55

附录五

国际金融公司的交易咨询工作

1.

核心功能。作为公私合作交易咨询工作的一部分,国际金融公司发挥以下功能:
(i)

识别可获得银行支持的项目;

(ii)

尽职调查;

(iii)

起草项目合同;

(iv)

就最佳融资结构提出建议;

(v)

筛选合格投资商;

(vi)

负责出售,磋商和资金到位。

2.

费用结构。该结构基于如下因素 :
(i)

基于成本回收的费用,

(ii)

10%~30%的政府预付费用,

(iii)

中标投资商支付 70%~90%的成功费。

管理跨部门专家团队。作为交易咨询服务的一部分,国际金融公司为每个委
3.
托服务配备专家和顾问团队。通常,国际金融公司管理的跨部门专家顾问团队包括
(i)

工程师,提出项目设计和施工成本建议;

(ii)

律师,通常来自于国际法律事务所和当地律师机构,在客户代理机构和国际
金融公司确定商业条款后起草项目合同;

(iii)

环境顾问,大部分国家要求大型建设项目开工前必须进行环境评估;

(iv)

会计,处理会计和税务事宜。

商业和金融结构。国际金融公司进行估价,帮助确定各种交易结构中具有最
4.
高经济回报的方案。金融模型是用于估价最重要的工具,它不仅显示经济投入,而
且反映尽职调查的结果。

56

国际金融公司的交易咨询工作

图 A5

签署委任书

阶段 1
(项目开发)

确定战略
获得批准

评标
签署项目合

最终磋商

合约顾问

聘请、寻找
和 筛 选 律
师、工程师
和其他顾问

选择中标人

阶段2
(项目完工)

服务范围

寻找和筛选
律师,工程
师和其他顾

筹资

赞助商筹集
贷款或发行
债券为项目
筹资

内部尽
职调查

监管框架
起草法令规
定,建立确
定监控管者
和根本法规
基本规则

宣传

制定起草项
目合同

买方尽职调

资金到位
签订合同
付款
正式交接

启动投标
流程

开放数据资
料室
资格预审

施工

运营

发放项目资

用户使用基
础设施

基础设施建
设,这一过
程结束点称
作商业运营

投资者向用
户收受费帮
助,以偿还
贷款和获得
利润
持续维护

来源:国际金融公司。

开展尽职调查。国际金融公司准备以下尽职调查资料,帮助潜在投资者评估
5.
投资:
(i)

技术资料,比如工程调研、用户收费分析、运行和维护技术规范、未达标惩
罚方案,以及合同监督计划;

(ii)

法律问题,比如特许权协议条款和监管环境;

(iii)

财务分析,比如债务或股本来源、投资者经济回报率等。

6.

项目营销。国际金融公司使用以下工具开展营销工作:
(i)

“海报”,简要描述项目经济情况和投资机会的文件;

(ii)

信息备忘录或计划书,详细描述特许权的文件;

(iv)

路演,在主要金融中心向投资者展示项目;

(v)

尽职调查资料,在资料室供通过预选的投标商审查;

(iv)

召开投标商会议,投资商可以考察现场,与监管部门会面。

57

58

附录五

7.

管理采购过程。国际金融公司采取以下四个步骤:
(i)

(ii)

投标商资格预审,国际金融公司邀请感兴趣的投资方展示其
(a)

实施项目的技术实力,

(b)

资质和业绩,

(c)

为项目融资的能力;

投标申请书,陈述
(a)

市场和交通流量等数据;

(b)

可用性、服务和其他产出要求;

(c)

采用的价格公式;

(d)

特许权协议草案;

(iii)

投标截止日期、投标形式和评标标准;

(iv)

选择理想投标人后,在签订最终合同前签署意向书。

协助资金到位。国际金融公司通常监督为签订项目合同而进行的协商,确保
8.
至资金到位时项目符合所有法律程序,包括确保符合所有先决条件。

附录六

整合亚行各部门活动

计划
部门局

区域局

确定国别伙伴
战略之前
在确定国别伙
伴战略之前支
持 PPP
了解发展中成
员体的需求、
资源和解决方

优先采用PSP
与PPP方案

国别伙伴战略

实施

监管

PPP专家和部门专家
为项目概念、设计和
实施提供支持

质量保证和控制,早期干
预措施

国别项目业务规划

在CPS阶段,总结PPP和PSP模式
识别年度PPP项目(与区域局各部门
磋商,结合PPP资源)
按照国别需求分配资源和计划内预算
部门业务团队和PPP专家共同设计
PPP和PSP项目
PPP专家提供项目概念支持(前概念
文件)给区域局业务团队和代表处

分配PDF资金给特定
项目
设计项目财务结构,
判断联合融资和/或
PSOD参与需求

与DMCs就项目影响和结
果进行协商
积极参与成果监管,包括
项目设计
项目完工报告反馈

实施PPP项目,包括
前期技能支持和融资

设计PDF,与DMCs协商(与区域局业
务团队、代表处和PPP专家协商)
PSOD

与私营部门投资商和债权人保
持联系,向区域局和发展中成
员体提供当前市场需求和偏好
的建议
提供商业债权人市场地位、资
本市场和融资条件方面的信息

考察区域局推荐项目采
用PSOD和/或商业融
资的潜力

确保尽早发现资金要
求,提供直接投资和
资金

参与、支持无追索权项
目投标人进行主权融资

安排商业联合融资,
确保主权和非主权融

监测PPP项目业绩,商业
联合融资和整体市场

确保风险管理产品可用性和适
用性
PPP CoP

进行知识管理,开展头脑风暴
活动,分享最新PPP开发信息
和更新概念

区域局与PPP CoP协
商PPP概念,分享经
验,完善项目设计,尽
早确定方案

尽早对就拟建项目的
设计质量、影响和风
险进行同行评审

OCO

了解开发性金融机构和/或出口信贷机构对DMC信贷的
看法和有关贷款条件的信息

确保尽早发现融资需
求,利用开发性金融
机构的联合融资提供
主权融资的机会

监测亚行PPP项目和亚洲
PPP项目的业绩和实施

转下页
59

60

附录六

整合亚行各部门活动 (续)
计划
部门局

确定国别伙伴
战略之前

实施
国别伙伴战略

监管

国别项目业务规划

ORM

必要时支持区域局评估DMCs在实施PPP项目时的风险
管理能力

评估非主权交易风险

为非主权账户管理提供支

IED, SES

提供成功和失败PPP和PSP项目的业绩反馈,提出改进
和巩固建议

检查项目概念,确保
项目概念吸收了之前
的经验教训

评估亚行PPP项目,为项
目规划和银行资源开发提
供反馈

OGC

协助区域局评估在DMC中开展计划的PPP活动的监管和
法律环境

支持区域局PPP顾问
团队起草和评估PPP
合同

若需要,向区域局和/或
POSD提供法律援助

必要时支持区域局建议和实施必要的改革,完善DMC中
的PPP监管和法律环境

帮助区域局和/或
PSOD起草和执行必
要的法律合同和协议

COSO

利用DMC经验,发现需要改进的领域,促进PPP发展

为PPP项目采购提供
建议
就如何建立有利的采
购环境向项目团队提
出建议

支持监控PPP流程结果,
总结经验教训,为规划、
概念和执行阶段提供反馈

RSDD

作为秘书处,支持PPP CoP分享全球PPP模型和业绩,
进行知识管理,特别是亚行DMC中其他开发性金融机构
的项目

确保知识传播

收集亚行项目信息,用于
知识管理和知识分享

SPD

总结运营单位关于预期资金要求的反馈

监督对金融产品的需
求、数额和资金性质

评估DMC业绩目标的实
现程度
估计预算要求

BPMSD

在PPP CoP或 PSOD帮助下开展培训项目,传授项目融资和开展PPP所需技能
与PPP CoP合作,完善人力资源发展规划,确保相关专业人士具备关键技能

BPMSD = 预算、人事和管理系统局;CoP = 实践社区; COSO = 中央业务服务办公室;CPS = 国别伙伴战略;DMC = 发展中成员体;
IED = 独立评估局; OCO = 联合融资业务办公室; OGC = 法律总顾问办公室;ORM = 风险管理办公室;PDF = 项目开发基金; PPP = 公
私合作;PSOD = 私营部门业务局;PSP = 私营部门参与;SES = 特别评估研究;SPD = 战略和政策局;
RSDD = 区域和可持续发展局。
来源:亚洲开发银行。

61

产出
(在亚行帮助下)

注:
(i)
DMC的PPP准备能力不
同,所需的能力建设活动各
异。这里所说的支持需要满
足所有支柱的需求。
(ii) 中期结果用作实现P2和P3
成果的投入,因此应将其作
为动态的过程。
(iii) 在大量开展PPP的国家,尽
管所有PPP活动仍被归入国
家统计口径,但省和行业层
面的PPP准备工作量会持续
增加。相关区域局可能希望
监督和报告框架采用其内部
的次级指标(表A6)。

P1. 增加亚行援助,提高DMC的
PPP准备能力

P1.2:亚行在区域或次区域层面支持的倡导或能
力建设项目的主要表现(见P1.1中的内容)

P1.1:亚行在国家和行业层面支持的倡导或能力
建设项目主要表现在以下方面
在亚行批准贷款或赠款中能力建设项目的
(i)
数量和金额(成本表);
(ii) DMC为实施国家PPP战略和工作计划开展
的能力建设项目数量和预算金额;
(iii) 投入相关活动的亚行员工工作时间、咨询
工作量(单位为人月)及其价值

P1.2:PPP 准备工作日益完善的DMC(亚行
支持倡导活动和能力建设的国家)数量
目标:以2011底数据为基数的年增长数量

P1.1:PPP 准备工作日益完善的DMC(亚行
支持倡导活动和能力建设的国家)数量
目标:以2011底数据为基数的年增长数量

产出指标
(以2011年为基期)

表 A7.1 2012-2013年公私合作业务规划
(至2020年,逐步记录PPP相关业绩模板)

支柱 1. 亚行支持各国开展PPP倡导活动和援助能力建设a

关键成果领域和结果

成果与监测框架

附录七

转下页

区域局对相应
国家或次级区
域层面的活动
负责
RSDD 区域层
面的活动

区域局对相应
国家或次级区
域层面的活动
负责

职责

P2:完善DMC中有利与开展PPP
的各种框架
注:
包括政策、法律、监管和组
(i)
织框架
(ii) 作为实现P3和P4成果的投

(iii) 在大量开展PPP的国家,尽
管所有PPP活动仍被归入国
家统计口径,但省和部门层
面的PPP准备工作量会持续
增加。相关区域局可能希望
监督和报告框架采用其内部
的次级指标(表A6)。

产出
(在亚行帮助下)

项目或技术援助报告的数量和价值,这些
项目和技援报告支持新草案,或者在PPP
政策、立法和监管改革的现行规定基础上
加以改进提高,这些规定为各发展中成员
体所接受,内容包括具体行业指南或工具
箱,也可包括PPP标准文件、PPP采购实
务,或公布配套流程(如关于社会责任和
环境管理实践的赤道规则) ;
建立和/或改善PPP支持单位(如PPP单位
(中心)或其他促进私营部门参与PPP的
机构);
投入相关活动的亚行员工工作时间、咨询
工作量(单位为人月)及其价值。

注:亚行为DMC提供的由于建立和/或完善PSD
(比如,改善和增强整体投资环境、金融和资本
市场、会计和信用标准,以及企业治理结构)的
技术援助和信贷虽然有利于PSD,但不建议作为
支柱2下的产出。

(iii)

(ii)

(i)

P2:根据亚行建议,对关于PPP的政策、法律、
监管部门和机构改革(在国家及下一级行政区层
面)进行彻底改革,主要表现为:

支柱2. 增加亚行援助,营造有利于开展PPP的环境

关键成果领域和结果

表 A7.1(续)

P2: 随着亚行援助的增加,完善有利与开展
PPP框架的DMC数量
目标:以2011底数据为基数的年增长数量

产出指标
(以2011年为基期)

区域局

转下页

职责

62
附录七

产出
(在亚行帮助下)

P3.2:增加亚行用于支持开发
PPP项目的资金支持,并有效回
收资金

P3.1:使用PPP方法增加的PPP
项目数量b

P3.1.2:亚行援助的PPP项目开发活动数量

P3.1.2:启动PPP项目开发活动的的项目

目标:以2011底数据为基数的年增长数量

P3.1.3.1:作为PPP项目开展项目开发活动的项
目数量
P3.1.3.2:客户启动的PPP项目招标数量
P3.1.3.3:客户完成的PPP招标数量(还未授予
合同)
P3.2:利用或回收亚行资金援助的协议,来自成
功履行协议的私营部门投标人(接受部分私人融
资的项目),或由政府偿还(仅接受公共部门融
资的项目)

P3.1.3.2:亚行援助已执行实施协议,由公共
部门、私营部门或二者共同融资的PPP项目e

注:以下中期结果可反映是否实现了P3.1.2.1和
P3.1.2.2中的中期目标:

目标:以2011底数据为基数的年增长数量

P3.2.2:用于支持持续项目开发的亚行项目开
发循环资金数量和/或比例(%)

注:与P3.2.2和P4.2的指标对应

目标:以2011底数据为基数的年增长数量

P3.2.1:用于支持项目开发的亚行资金(普通
资金源、赠款、其它资源,以及各种单独形
式)

注: 与P3.2.1结果指标对应

目标:以2011底数据为基数的年增长数量
注:与P3.2.1结果指标对应

P3.1.3.1:亚行援助已执行实施协议、完全由
公共部门融资的PPP项目d

P3.1.3:经与客户共同确定的委托人的见证,在
项目开发周期c中确定PPP项目,提供:
技术顾问服务耗费的工时,
(i)
(ii) 亚行援助的顾问服务(人月)的价值,
(iii) 项目评标报告

目标:以2011底数据为基数的年增长数量

目标:以2011底数据为基数的年增长数量

P3.1.1:亚行援助DMC开发PPP项目的数量

产出指标
(以2011年为基期)

P3.1.1:DMC同意根据国别PPP路线图或CPSs
和/或COBP,在重点部门实施PPP项目,表现为
根据项目或部门分类的已建和新建PPP设
(i)
施和/或项目数量;
(ii) PPP项目前期可行性调研的数量

支柱 3. 增加亚行援助,建立项目管道和促进项目开发

关键成果领域和结果

表 A7.1(续)

区域局

区域局

区域局

区域局

区域局

区域局

转下页

职责

成果与监测框架
63

P4.2:利用亚行金融资源

P4.1:无论是否有亚行融资,执行项目协议后,
在结果指标P3.1.2.2下,项目开发至资金到位

产出
(在亚行帮助下)

目标:以2011底数据为基数的年增长数量

P4.2:亚行融资乘数
(亚行创造的项目价值)
=
(亚行项目开发融资 + 亚行项目融资)

P4.1.2:亚行提供的项目融资
注:与P4.2的结果指标对应
目标:以2011底数据为基数的年增长数量

P4.1.1:亚行支持创造的总项目价值
注:与P4.2的结果指标对应
目标:以2011底数据为基数的年增长数量

产出指标
(以2011年为基期)

区域局、PSOD

区域局,PSOD

职责

PPP准备不充分和未意识到国别和部门PPP潜力的发展中成员体需要开展更多倡导活动。依据国别和部门需求,在所有支柱下,在具有中等以上PPP准备能力的其他发展
中成员体,可以开展能力建设项目。
根据2012—2020亚行公私合作伙伴工作计划的定义,PPP是指(国家、州、省或地方)公共部门和私营机构之间的协议安排,通过该协议,公共部门和私营部门实现技
能、资产和/或金融资源互补,分担风险和共享回报,为公民提供最优服务和价值。
公共部门与私营部门的PPP项目管道不同。PPP业务规划中的可行性预评估可初步筛选出适合的PPP项目,项目开发可以利用公共资金或由公共和私营部门共同出资。基
于业绩的服务或管理风险分担合同这类PPP项目将采用公共资金融资,而租赁、建设—运营—转让和特许权等高级PPP项目,将按照项目获得银行支持的程度选择公私混
合融资。
如基于业绩的服务、管理或租赁合同,如同PPP工作计划中所述。
如PPP业务规划所述的租赁、建设—运营—转让和特许权 (及其变形)合同。

来源:亚洲开发银行。

e

d

c

b

a

ADB = 亚洲开发银行,COBP = 国别项目业务规划,CPS = 国伙伴战略,DMC = 发展中成员体,PPP = 公私合作,PSD =私营部门发展,PSOD = 私营部门业务局,RSDD
= 区域和可持续发展局

P4:利用亚行为PPP项目提供的
融资吸引私营部门投资,增加项
目价值
注:在得到公共部门和亚行融资
的项目又吸引了私营部门投资的
情况下,才需要估计乘数。只有
公共部门融资和亚行支持的项目
不计算乘数。

支柱 4. 亚行支援,利用项目融资建立PPP项目管道

关键成果领域和结果

表 A7.1(续)

64
附录七

产出
(在亚行帮助下)

P2:根据亚行建议,对关于PPP的政
策、司法、部门、监管和组织进行彻
底改革(国家或次国家层面)

ADB = 亚洲开发银行,DMC = 发展中成员体, PPP = 公私合作
来源:亚洲开发银行。

P2:完善DMC中有利于开展PPP
的框架

P2.1.2: 在亚行帮助下,已批准或接受经完善的有利于
开展PPP的框架或组织安排的部门层面实体数量

P2.1.1: 在亚行帮助下,已批准或接受经完善的有利于
开展PPP的框架或组织安排的次国家层面实体数量

可选次级指标:(如果P2.1的指标未能充分反映在区域
局在各国的参与程度)

P1.1.2: 随着PPP准备能力的提高,部门活动数量(亚
行提供的倡议和能力建设项目)的变化

P1.1.1: 随着PPP准备能力的提高,次国家层面活动的
数量(亚行提供的倡议和能力建设项目)的变化

可选次级指标 P1.1.1–P1.1.2:(如果P1.1的指标未能充
分反映在区域局在各国的参与程度)

产出指标
(以2011年为基期)

具体参与监管和报告指标

P1.1:亚行支持的国别和部门倡导或
能力建设项目

支柱 2. 增加亚行援助,营造有利于开展PPP的环境

P1:亚行支持采用PPP安排

支柱1. 亚行支持各国开展PPP倡导活动和援助能力建设

关键绩效领域和结果

表A7.2

区域局

区域局国别或
次级区域部门
活动

职责

成果与监测框架
65

Public–Private
Partnership Operational Plan 2012–2020
2012–2020年公私合作业务规划
Realizing
the
Vision
for Strategy 2020: The Transformational Role of Public–Private
实现《2020战略》愿景目标——发挥公私合作在亚行业务转型中的作用
Partnerships in Asian Development Bank Operations
《2012—2020年公私合作业务规划》提供统一的分析和运营框架,以推动开展公私合作,促进《2020战
The Public–Private Partnership Operational Plan 2012–2020 provides a consistent analytical
略》的实施。亚行的公私合作业务有四个支柱:倡导和能力建设、建立有利环境、项目开发和项目融资。在
and
operational framework for scaling up public–private partnerships (PPPs) in support of
亚行整体业务中全面开展公私合作,有助于提高公私合作设计质量和扩大项目成果,实现《2020战略》目
Strategy
2020. The PPP operations of the Asian Development Bank (ADB) are based on
标。亚行也可以通过开展公私合作充分利用有限的资源,吸引私营部门投资和商业融资,以满足亚太地区日
four
pillars: (i) advocacy and capacity development, (ii) enabling environment, (iii) project
development,
and (iv) project financing. Applying PPP principles holistically to ADB operations
益增长的巨大基础设施投资需求。
holds the potential to vastly improve the quality of design and outputs of PPP projects in
support of Strategy 2020 targets. It also provides ADB with an opportunity to significantly
leverage its limited resources in attracting private sector investments and commercial financing
to meet the Asia and Pacific region’s huge and growing infrastructure investment needs.
关于亚洲开发银行
亚洲开发银行(亚行)的远景目标是实现没有贫困的亚洲和太平洋地区。亚行的工作旨在帮助其发展中成员
About
the Asian Development Bank
体彻底减少贫困,改善亚太地区人民的福祉。尽管亚太地区发展迅速,但该地区的贫困人口仍然占全世界贫
困人口总数的三分之二:18亿人口日均生活费用低于2美元,9.03亿人口挣扎在日均生活费1.25美元的贫困
ADB’s vision is an Asia and Pacific region free of poverty. Its mission is to help its developing
线以下。亚行致力于通过共享式经济增长、环境可持续发展和区域一体化减少亚太地区的贫困。
member
countries reduce poverty and improve the quality of life of their people. Despite
亚行是一家多边开发金融机构,总部设在菲律宾首都马尼拉,现有67个成员体,其中亚太地区成员48个。
the region’s
many successes, it remains home to two-thirds of the world’s poor: 1.8 billion
它主要通过政策对话、贷款、股本投资、担保、赠款以及技术援助等工具向成员体国家提供帮助。
people
who live on less than $2 a day, with 903 million struggling on less than $1.25 a day.
ADB is committed to reducing poverty through inclusive economic growth, environmentally
sustainable growth, and regional integration.
Based in Manila, ADB is owned by 67 members, including 48 from the region. Its main
instruments for helping its developing member countries are policy dialogue, loans, equity
investments, guarantees, grants, and technical assistance.

亚洲开发银行
6 ADB Avenue, Mandaluyong City
1550 Metro Manila, Philippines (菲律宾马尼拉)
www.adb.org
亚洲开发银行驻中国代表处
北京朝阳区建国门外大街1号
国贸大厦(三期)17层
Asian
Development Bank
邮编: 100004
6 ADB Avenue, Mandaluyong City
www.adb.org/prc
1550 Metro Manila, Philippines
cn.adb.org
www.adb.org
Printed on recycled paper

ISBN 978-92-9092-850-8

在中华人民共和国制作
Printed in the Philippines

2012—2020年
公私合作业务规划
实现《2020战略》愿景目标:
发挥公私合作在亚行业务转型中的作用

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