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Demografia e ideologia: trajetos histricos e os desafios do Cairo + 10

Jos Eustquio Diniz Alves * Snia Corra **

O objetivo deste artigo apresentar um panorama do debate sobre a relao entre populao e desenvolvimento ocorrido nos ltimos duzentos anos e traar um quadro sinttico dos posicionamentos ideolgicos dos vrios agentes sociais que participaram das disputas polticas nos diferentes contextos histricos. O texto d nfase ao debate ocorrido a partir dos anos 50 e, em especial, s Conferncias de Populao organizadas no perodo, com destaque para a Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento (CIPD) realizada no Cairo em 1994. O artigo pretende tambm apresentar os desdobramentos da CIPD nos ltimos dez anos e alguns elementos do debate demogrfico e das injunes polticas que devem estar presentes na chamada rodada Cairo + 10, que acontecer em 2004, quando se far um balano da implementao do Programa de Ao da CIPD na Amrica Latina e no Caribe. Palavras-chave: Populao e desenvolvimento. Demografia e ideologia. Feminismo. Conferncia do Cairo. Cairo + 10.

Introduo: primeiras palavras O debate acerca da relao entre populao e desenvolvimento tem acompanhado a Histria Moderna. Neste longo trajeto podem ser identificadas diferentes correntes de pensamento que trataram da questo, chegando a concluses diversas quando no diametralmente opostas quanto aos significados econmicos e sociais do chamado problema populacional. No final do sculo XVIII, o reverendo Thomas Malthus inaugurou a mais conhecida e influente destas vertentes, a qual, desde ento, tem acumulado clculos e argumentos para demonstrar que o crescimento populacional um entrave para o progresso humano ou, em linguagem contempornea, um obstculo ao desenvolvimento.

Contudo, nem todos os pensadores que, desde o sculo XVIII, trataram da questo conceberiam o problema populacional a partir da tica malthusiana. Vrios deles consideraram o crescimento populacional um fator neutro, posio esta que seria adotada tanto por pensadores liberais quanto por autores marxistas. Um outro grupo de pensadores enfatizaria no a quantidade, mas sim a qualidade da populao, constituindo a corrente eugnica. Finalmente, podem ser identificadas vises religiosas e enfoques cientficos que consideravam o crescimento populacional um fator positivo para o desenvolvimento. A maior ou menor dominncia de cada uma dessas correntes, em diferentes momentos histricos, assim como as tenses tericas e polticas entre elas, confundem-se

Professor titular e pesquisador do Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). ** Coordenadora do GT Populao e Gnero da ABEP e do Programa de Sade e Direitos Sexuais e Reprodutivos da Rede DAWN Development Alternatives with Women for a New Era, hoje sediado institucionalmente na Associao Brasileira Interdisciplinar de AIDS (ABIA), no Rio de Janeiro.

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em larga medida, com a histria da constituio da Demografia como disciplina cientfica. Sobretudo, fundamental sublinhar que esses diferentes enfoques acerca do problema populacional seriam traduzidos em polticas de Estado e, num momento posterior, em diretrizes de poltica internacional. A mais conhecida e repudiada destas tradues , sem dvida, a tragdia decorrente da adoo de princpios eugnicos pelo nazi-fascismo entre os anos 1930 e o fim da Segunda Guerra Mundial. Mas h muitas outras ilustraes. O neomalthusianismo preconizou medidas administrativas destinadas a desencorajar a fecundidade, um enfoque que ganhou corpo e legitimidade na segunda metade do sculo XX, materializando-se em proposies e aes voltadas para o controle coercitivo da fecundidade. Mas, ao longo dessa trajetria, tambm possvel identificar situaes nacionais em que prevaleceram polticas de populao do tipo laissez-faire , ou seja, inspiradas pela premissa de que o problema populacional (quando existe) pode ser equacionado por efeito de outros fatores, especialmente transformaes na esfera da economia. Finalmente, vrios pases adotariam, em momentos distintos de suas histrias, medidas de promoo do crescimento populacional (diretrizes pr-natalistas), quer como estratgia de construo, reconstruo e defesa das naes, quer por razes de natureza estritamente econmica. importante mencionar que os debates polticos acerca da interveno estatal nos padres de fecundidade tm sido sistematicamente influenciados, quando no determinados, por argumentaes religiosas. O que no surpreende, pois as chamadas polticas de populao incidem necessariamente sobre as esferas da sexualidade e da reproduo, domnios da vida humana tradicionalmente regulados pela norma religiosa. Aps a Segunda Guerra Mundial o problema populacional foi debatido em cinco conferncias mundiais, as duas primeiras de carter tcnico-cientfico e as trs ltimas reunindo delegaes oficiais dos governos de grande nmero de pases.

Em 1994 teve lugar no Cairo a Conferncia Internacional de Populao e Desenvolvimento (CIPD), ocasio em que, uma vez mais, se veriam reativadas as controvrsias histricas do debate populacional. A despeito de negociaes tensas e difceis, os 179 pases participantes adotaram por consenso um programa global de ao a ser implementado nos vinte anos subseqentes. O consenso do Cairo tem sido interpretado por vrios autores como um ponto de inflexo na longa trajetria do debate populacional. Alguns, inclusive, vem nos resultados da CIPD uma mudana de paradigma e a prevalncia de um enfoque humanista no trato do problema populacional (Alves, 1995). Embora tal descrio possa parecer ambiciosa, h elementos substantivos que permitem qualificar a Conferncia do Cairo como um momento excepcional do debate histrico sobre populao e desenvolvimento. Muito embora um dos objetivos listados pelo Programa de Ao da CIPD seja a estabilizao populacional, o economista Amartya Sen (1995) considera que, em razo dos demais contedos enfatizados, o programa permitiu superar duzentos anos de pessimismo e autoritarismo malthusiano, resgatando a perspectiva otimista de um outro pensador iluminista, o Marqus de Condorcet. Isto significa que a partir do Cairo possvel, uma vez mais, pensar a questo populacional no como um problema de administrao tcnica do corpo poltico, mas sim como um tema da democracia e da cooperao humana, cujo equacionamento requer o reconhecimento dos sujeitos polticos afetados pelas intervenes dos Estados especialmente as mulheres , bem como a promoo sistemtica da igualdade, da sade e dos direitos humanos. Uma segunda implicao da inflexo apontada por Sen que, nesta nova etapa, podem e devem ser superadas as correlaes lineares e automticas entre demografia, economia e meio ambiente que prevaleceram na segunda metade do sculo XX. Em 2004 comemoram-se os dez anos da CIPD. Na Amrica Latina e no Caribe,

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na frica e na Europa realizam-se balanos de implementao do Programa de Ao adotado em 1994. Este , portanto, um momento privilegiado para revisitar os significados do encontro do Cairo, assim como para identificar antigos e novos desafios com vistas implementao do programa ento acordado. Os entraves e ameaas ao consenso da CIPD podem ser identificados em muitas frentes. Um obstculo importante tm sido os constrangimentos financeiros decorrentes das polticas de ajuste experimentadas pelos pases em desenvolvimento e da reduo dos recursos da ajuda ao desenvolvimento. Entretanto, a implementao da CIPD tambm tem sido negativamente afetada por entraves de natureza mais propriamente ideolgica. Um deles , sem dvida, o poder de influncia dos argumentos malthusianos, que no s continuam a informar reas especficas do debate sobre populao e desenvolvimento, como tambm so ainda muito atuantes no imaginrio social. No campo ambiental, as propostas de controle populacional ressurgem sistematicamente. Da mesma forma, continuam vivos e ativos os argumentos que enfatizam ser a alta fecundidade das mulheres pobres um fator explicativo da chamada armadilha da pobreza. Nas prprias sociedades, o entendimento de que o controle populacional coercitivo uma soluo para problemas sociais complexos continua a ter forte apelo. O recente debate brasileiro1 sobre vinculao compulsria do planejamento familiar a programas de transferncia de renda uma ilustrao contundente do brutal hiato que se observa entre as definies adotadas na CIPD e as percepes que continuam a prevalecer entre gestores de polticas e no senso comum. Por outro lado, as recomendaes do Cairo no que se refere sade e direitos reprodutivos tm sido, desde 1994, objeto de ataques sistemticos e virulentos de setores religiosos, em especial a hierarquia da Igreja Catlica. Aps 2001, a eleio de

George W. Bush fortemente apoiado pelo fundamentalismo cristo norte-americano ampliaria substantivamente a influncia do conservadorismo moral nos debates globais em que so negociados temas de populao, sade, famlia e direitos humanos. Isto significa que o balano de dez anos da CIPD ocorre em condies polticas radicalmente distintas daquelas que favoreceram o consenso de 1994. Em face dessas injunes, o resgate dos significados da CIPD como uma agenda de democracia e direitos humanos tornase particularmente relevante. Este artigo tem como objetivo revisitar a trajetria histrica do debate sobre populao e desenvolvimento, reexaminar as condies que possibilitaram o consenso do Cairo, assim como seus resultados, e explorar os condicionantes e riscos que se anunciam para a avaliao da implementao da Plataforma de Ao da CIPD, que ter lugar em 2004. Demografia e ideologia Antes de revisitar o percurso do debate histrico sobre populao e desenvolvimento, parece-nos necessrio situar o papel e o significado da Demografia. O termo foi utilizado pela primeira vez em 1855 pelo pesquisador belga Achille Guillard. Do ponto de vista etimolgico, a palavra demografia formada a partir de dois vocbulos gregos: dmos (Demo), que quer dizer povo, populao ou povoao, e grphein (grafia), que quer dizer ao de escrever, descrio ou estudo. Portanto, o objeto da Demografia a anlise das populaes humanas e suas caractersticas gerais. Mais especificamente, a Demografia estuda o tamanho da populao, sua composio por sexo e idade e sua taxa de crescimento (positiva ou negativa). A Demografia se autodefine como cincia, tendo como um dos seus objetos de estudo os problemas populacionais. Um problema populacional de difcil soluo o que se refere ao timo populacional,

1 O jornal Folha de S. Paulo de 6 de janeiro de 2004 publicou uma matria na qual se afirmava que o governo federal poderia incluir o planejamento familiar entre as contrapartidas exigidas das famlias beneficiadas pelo programa Bolsa-Famlia.

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isto , qual o tamanho ideal de uma populao em um determinado territrio e qual o ritmo de crescimento ideal para cada populao nacional. No existe uma resposta nica. Tradicionalmente, no debate sobre populao e desenvolvimento, o problema populacional surge quando o ritmo de crescimento da dinmica demogrfica grande ou ultrapassa o ritmo de crescimento econmico. Contudo, ao longo da Histria, ora a populao tratada como um problema, ora como uma soluo, ficando, para o bem ou para o mal, refm de disputas ideolgicas2. Neste sentido, o discurso demogrfico seja ele mais ou menos apurado, mais ou menos cientfico compe inevitavelmente a teia dos dispositivos de poder e as teias de resistncia analisadas por Foucault em sua arqueologia do ethos moderno. Isto significa reconhecer que a Demografia como disciplina cientfica no politicamente neutra, tampouco paira acima das tramas da poltica e dos processos de configurao e reconfigurao de saberes, poderes e sujeitos nas sociedades modernas. Ao longo de sua histria, a disciplina tem, sem dvida, contribudo para uma melhor compreenso das sociedades humanas. Mas tambm foi, inmeras vezes, instrumentalizada conscientemente ou no em favor de objetivos que no eram cientficos mas sim ideolgicos. Da mesma forma, sua afinidade com os sistemas de administrao e a lgica do poder que preside as relaes sociais e polticas contemporneas exige a auto-reflexo sistemtica por parte daqueles e daquelas que atuam profissionalmente na disciplina, no sentido de que os interesses em jogo na produo do conhecimento demogrfico sejam sistematicamente identificados e interrogados. Este exerccio de autoreflexo implica ainda reconhecer como legtimos atores sociais que, eventualmente, criticam os discursos demogrficos. Nas sees subseqentes ser feita uma compilao do percurso histrico do

debate sobre populao e desenvolvimento. Esta recuperao permanece incompleta em vrios aspectos, especialmente no que se refere aos debates internos ao campo e interao e tangenciamento com outras disciplinas, especialmente a Economia e a Epidemiologia. Contudo, parece-nos fundamental delinear a paisagem de longo prazo do debate, de modo a situar a CIPD do Cairo e seus significados, bem como alguns momentos crticos que devem ser objeto de autoreflexo por parte da disciplina. Os pensadores do sculo XVIII Vrios pensadores ocidentais expressaram preocupaes que podem ser, a posteriori, consideradas como convergentes com as inquietaes demogrficas modernas e contemporneas. Uma ilustrao bastante conhecida pode ser identificada, por exemplo, nas premissas eugnicas de regulao da reproduo biolgica defendidas por Plato no seu texto clssico sobre a Repblica. Contudo, o debate sobre populao e desenvolvimento econmico, tal como o conhecemos nos dias atuais, tomou uma forma moderna ao final do sculo XVIII. At ento a humanidade havia convivido com altas taxas de mortalidade e fecundidade e baixo crescimento demogrfico. No sculo das Luzes a populao apresentou uma ligeira acelerao de crescimento, o que foi considerado, na poca, um trao de vitalidade. A preocupao inicial dos economistas e dos protodemgrafos do sculo XVIII era, fundamentalmente, com o crescimento da produo, do consumo e da populao. Os problemas da superpopulao, da agresso ao meio ambiente, da estrutura do consumo, da migrao, da fecundidade abaixo do nvel de reposio e do envelhecimento no faziam parte da agenda dos pensadores do perodo prindustrial.

2 O Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa de Aurlio Buarque de Holanda Ferreira define ideologia como cincia da formao das idias; sistema de idias; sistema de idias dogmaticamente organizado como um instrumento de luta poltica e conjunto de idias prprias de um grupo, de uma poca, e que traduzem uma situao histrica.

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Na viso de Adam Smith (1723-1790), por exemplo, existiria uma relao de equilbrio e dependncia mtua entre populao e economia, com a populao crescendo rapidamente quando houvesse recursos suficientes e crescendo lentamente quando os recursos fossem insuficientes. Na sua famosa obra Um inqurito sobre a natureza e as causas da riqueza das naes, publicada em 1776, Smith apresentou uma viso positiva da relao entre o crescimento populacional e o desenvolvimento: O que estimula o aumento da populao e do desenvolvimento estimula tambm o aumento da riqueza e da grandeza real (Smith, 1983, v. 2, p. 57). Adotando uma linha de raciocnio semelhante, o Marqus de Condorcet (1743-1794) tambm expressou uma viso otimista acerca da relao entre populao e desenvolvimento. Em seu livro Esboo de um quadro histrico dos progressos do esprito humano , de 1794, Condorcet compartilha a viso dos enciclopedistas e iluministas do sculo XVIII de que a evoluo da humanidade marcada por diversas etapas que se sucedem de maneira progressiva ao longo da Histria. A chave desse progresso encontrar-se-ia no predomnio da razo humana e em sua vitria sobre os preconceitos, os fatalismos, as crendices populares e as supersties. Para Condorcet (1993), o homem um ser indefinidamente perfectvel e o avano da civilizao seria o resultado do desenvolvimento dessa perfectibilidade humana. Defensor dos ideais da Revoluo Francesa, Condorcet acreditava em um mundo melhor e mais justo, com Liberdade, Igualdade e Fraternidade. Combateu as desigualdades nacionais e internacionais, inclusive as desigualdades de gnero, e considerava que a pobreza, a misria, as epidemias, as guerras e a fome poderiam ser vencidas por meio da interveno consciente do ser humano, das reformas

sociais e da organizao democrtica das naes. Quanto aos aspectos demogrficos propriamente ditos, Condorcet previu uma grande reduo das taxas de mortalidade e natalidade. Em certo sentido, ele antecipou, teoricamente, o fenmeno da transio demogrfica e, de maneira intuitiva, imaginou um equilbrio harmnico entre populao e desenvolvimento, com baixas taxas de mortalidade e natalidade (Alves, 2002). At a Revoluo Francesa, o crescimento populacional no era considerado um entrave para a economia e o bem-estar das naes. O elevado crescimento da populao s se tornou um problema populacional aps a publicao, em 1798, do panfleto intitulado Ensaio sobre o princpio de populao e seus efeitos sobre o aperfeioamento futuro da sociedade, com observaes sobre as especulaes de Mr. Godwin, Mr. Condorcet e outros autores, do economista ingls e sacerdote da Igreja Anglicana Thomas Malthus (1766-1834)3. Em contraste com o otimismo de Adam Smith e Condorcet, o Ensaio sobre a populao, como ficou conhecido o livro de Malthus, afirmava que o crescimento desenfreado da populao a principal causa da pobreza, da misria e da fome. Com seu Ensaio, Malthus tornou-se o pai do pessimismo demogrfico e o maior crtico da superpopulao, apesar de o mundo contar, poca, com menos de 1 bilho de habitantes. Malthus argumentava que o crescimento populacional era uma varivel independente e incontrolvel que, quando no limitada por fatores externos, tenderia a crescer a taxas geomtricas, enquanto os meios de subsistncia, sempre limitados pela lei dos rendimentos econmicos decrescentes, tenderiam a crescer a taxas aritmticas. No modelo econmico-demogrfico de Malthus no havia espao para o desenvolvimento, entendido como crescimento da renda per capita com justia e bem-estar dos povos.

3 A primeira edio do Ensaio surgiu como publicao annima e a segunda edio, conhecida como o Segundo Ensaio, mais completa, foi assinada pelo autor e publicada em 1803.

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Malthus considerava que somente um salrio de subsistncia poderia manter o equilbrio entre a populao prolfera e a terra avara. Indo contra os ideais da Revoluo Francesa, ele descarta, por princpio, qualquer possibilidade de progresso social e considera a fome, a misria e as guerras freios positivos colocados por Deus para limitar o crescimento populacional e tornar as pessoas, maculadas pelo Pecado Original, mais laboriosas:
Foi ordenado que a populao crescesse mais rapidamente que o alimento para fornecer os mais permanentes estmulos desse tipo e para levar o homem a apoiar os desgnios favorveis da Providncia por meio do pleno cultivo da terra [...] se retornarmos ao princpio da populao e considerarmos o homem como ele realmente inativo, aptico e avesso ao trabalho a no ser que impelido pela necessidade, podemos proclamar com certeza que o mundo no teria sido povoado seno por causa da superioridade do poder da populao em relao aos meios de subsistncia. (Malthus, 1983, p. 376)

Assim, ao invs de indefinidamente perfectvel, Malthus considera o ser humano inativo, aptico e avesso ao trabalho. Por tudo isso, ele foi contra a lei dos pobres na Inglaterra, contra a reduo da jornada de trabalho, e achava que qualquer aumento de salrio alm do nvel de subsistncia incentivaria o cio e o desperdcio e seria gasto em bebedeira e esbanjamento. A teoria populacional de Malthus introduziu no debate acerca de como administrar racionalmente o corpo poltico princpios conservadores e premissas religiosas que continuam atuantes nos discursos contemporneos sobre populao e desenvolvimento. Malthus, alm de combater as proposies da Revoluo Francesa, declarava-se porta-voz dos grandes fazendeiros e defendia a renda da terra, contrapondo-se aos interesses da burguesia nascente e dos trabalhadores assalariados do setor industrial. O modelo malthusiano visava justificar a inflexibilidade do salrio de subsistncia, era contra a livre importao de cereais e contra polticas pblicas de apoio aos pobres.

Contudo, embora responsabilizando o alto crescimento populacional (dos pobres) pelos males da misria, da fome e das guerras, Malthus opunha-se regulao da fecundidade. Em conformidade estrita com seus princpios religiosos, ele era radicalmente contra o aborto, a utilizao de mtodos contraceptivos pelos casais, o intercurso sexual antes do matrimnio e relacionamentos sexuais fora do casamento. O nico mtodo de limitao da populao aceitvel era o adiamento da idade ao casar, que ele chamava de freio preventivo. Malthus inaugurou no somente a idia de que so os pobres os prprios responsveis pela pobreza, como tambm a ideologia de que a misria, a fome e as guerras eram frutos inexorveis do alto crescimento demogrfico. No modelo malthusiano, o crescimento econmico provoca um desequilbrio nas taxas vitais, pois enquanto a mortalidade est inversamente correlacionada com a renda, a fecundidade tem com esta uma relao direta, ou seja, os casais sempre vo ter mais filhos quanto maior for a renda. Se o salrio de subsistncia a forma de manter o equilbrio homeosttico entre populao e recursos naturais, ento o desenvolvimento econmico e social estaria fora do alcance terreno das expectativas humanas. O sculo XIX: marxismo e eugenia Os pensadores socialistas do sculo XIX reagiriam de forma enrgica ideologia malthusiana, pois consideravam que as causas da misria, da pobreza e da fome no estavam no crescimento descontrolado da populao, mas no resultado intrnseco do modo de produo capitalista. Em seus discursos, eles substituiriam o problema populacional pelo problema social , afirmando que as mazelas da sociedade novecentista decorriam do sistema econmico que assegurava burguesia e aos latifundirios a extrao da mais-valia dos trabalhadores da cidade e do campo. J no comeo do sculo, entre os chamados socialistas utpicos estas idias estavam razoavelmente desenvolvidas. Segundo

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Charles Fourier (1772-1837) e Proudhon (1809-1865), onde a propriedade privada e a explorao do homem pelo homem fossem suprimidas, haveria um crescimento equilibrado e harmnico entre a populao e o progresso econmico. Porm, como j se mencionou antes, a crtica mais consistente dos argumentos malthusianos foi formulada por Karl Marx (1818-1883), ao demonstrar que o valor dos salrios depende da produtividade do trabalho e da repartio dos seus frutos: o trabalho pago que se transforma em salrio e o trabalho gratuito, ou mais-valia, que se transforma nas diversas formas do lucro capitalista. Para Marx, o salrio de subsistncia nada mais era do que o limite mnimo do pagamento da fora de trabalho e o limite mximo do lucro da burguesia. Visto desta forma, a defesa do salrio de subsistncia para limitar o crescimento populacional nada mais do que uma ideologia da classe dominante. O aspecto mais significativo a ser resgatado da crtica desenvolvida por Marx a demonstrao de que o excesso de populao no fruto de leis naturais como afirmava Malthus, mas sim um subproduto da lgica do capital, que, continuamente, gera uma mudana qualitativa de sua composio orgnica, com o permanente acrscimo de sua parte constante (meios de produo) s custas da parte varivel (fora de trabalho). Este processo produz uma superpopulao relativa ou um exrcito industrial de reserva, o qual regula a oferta e a demanda de trabalhadores de tal forma que, atravs da presso dos desempregados sobre a massa de trabalhadores ocupados, o salrio pode manter-se ao nvel de subsistncia. O exrcito de reserva tambm proporciona a manuteno de um estoque humano disposio da expanso do capital. Discordando do carter abstrato e ideolgico do princpio malthusiano de populao, Marx afirma:
A populao trabalhadora, ao produzir a acumulao do capital, produz, em proporo crescente, os meios que fazem dela, relativamente, uma populao suprflua. Esta uma lei da populao peculiar ao modo capitalista de produo. Na realidade, todo modo histrico de

produo tem suas leis prprias de populao, vlidas dentro de limites histricos. (Marx, 1980, p. 733)

Escrevendo na segunda metade do sculo XIX, Marx acreditava no desenvolvimento econmico e no progresso material e espiritual da humanidade e no via a populao como um obstculo ao progresso civilizatrio. Ao contrrio, considerava que a populao sofria as conseqncias da explorao capitalista, a qual permitia a apropriao privada dos frutos do trabalho coletivo. Para Marx, as questes demogrficas e sociais seriam equacionadas no por meio do controle populacional, mas pela mudana nas relaes de produo e pela expropriao dos expropriadores. Contudo, importante reconhecer que as teses marxistas constituem uma crtica econmica, social e poltica ao modo de produo capitalista e no uma teoria propriamente demogrfica. Marx se ops ideologia conservadora subjacente ao discurso da economia poltica da populao de Malthus, mas no chegou a elaborar um arcabouo terico consistente sobre a dinmica populacional propriamente dita. A afirmao de que todo modo histrico de produo tem suas leis prprias de populao, vlidas dentro de limites histricos, alm de relativista, contribui pouco para que sejam desvendadas as leis que determinam as mudanas demogrficas. O avano dos debates iria demonstrar que as relaes entre populao e desenvolvimento econmico no so nem to automticas nem to lineares como supunha Malthus, e tampouco so facilmente equacionveis a partir da tomada do poder pelos proletrios. Enquanto os seguidores de Malthus e Marx polemizavam se o crescimento demogrfico era ou no um problema populacional, uma nova corrente de pensamento ganhou corpo: a eugenia. A partir de uma interpretao simplificada da teoria da seleo natural de Darwin, os eugenistas elaboraram formulaes cientficas destinadas a demonstrar que o que na realidade importava no era exatamente o tamanho, mas sim a qualidade da populao. A eugenia considerava que o

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sucesso ou fracasso dos indivduos dependia mais das caractersticas genticas e menos do ambiente social. Como vimos antes, o discurso sobre a necessidade de melhorar a qualidade da populao para assegurar a boa administrao da vida poltica e social remonta a Plato. Entretanto, ao final do sculo XIX, em toda Europa assim como nos Estados Unidos o chamado movimento eugnico ganhou grande densidade e visibilidade. A proliferao de discursos eugnicos, com fortes pretenses cientficas, esteve, com freqncia, associada aos conflitos tnicos e polticos decorrentes da consolidao de Estados nacionais, sendo disto exemplo as primeiras idias anti-semitas desenvolvidas na Alemanha e ustria. Em outros contextos, a ideologia eugnica seria alimentada pelo temor das chamadas classes perigosas (o proletariado urbano e os pobres), que em vrias ocasies se mobilizavam politicamente, sendo o exemplo mais relevante, neste caso, a Comuna de Paris (1871). O movimento pela eugenia transformou a questo da qualidade em um problema demogrfico, a par com o problema da quantidade. Na primeira metade do sculo XX a eugenia, no surpreendentemente, desaguaria no racismo aberto do nazismo alemo e do fascismo italiano e japons4. No Brasil, a tese sobre o comprometimento do progresso por efeito do peso relativo dos negros na populao se desdobraria no fomento imigrao europia e, posteriormente, nas concepes de branqueamento do pas. Segundo McNicoll (1992, p. 401):
A Conferncia Internacional de Populao de 1930 [da IUSIPP] deu substancial espao plataforma da pesquisa eugnica, que na poca j era objeto de muitas controvrsias e, vista em retrospecto, era uma pesquisa mal fundamentada e sem sentido. Com a ascendncia do Nazismo, a eugenia tomou, crescentemente, caractersticas racistas, como visto, surpreendentemente, encadernado em fina brochura nos Anais da Conferncia da Unio Internacional

para a Investigao Cientfica dos Problemas Populacionais (IUSIPP) de 1935, em Berlim. Mesmo nos anos 30 havia muitas vozes contra os argumentos eugnicos, e depois da guerra no havia, obviamente, ningum apoiando tais idias.

Entre os anos de 1930 e 1945, a barbrie das pesquisas de carter eugnico na Alemanha, Itlia e Japo produziu grandes constrangimentos em alguns setores da Demografia. Sobretudo, lanou luzes sobre a captura dos discursos cientficos da Demografia por ideologias autoritrias e racistas. Entretanto, o reconhecimento da forte associao observada entre eugenia, nazi-fascismo e demografia no perodo entre as duas grandes guerras no seria suficiente para consolidar um movimento mais amplo e sistemtico de auto-reflexo crtica no interior da disciplina. Nos anos 1950, 1960 e 1970, como veremos a seguir, uma vez mais o discurso demogrfico se veria associado a (ou capturado por) proposies pouco democrticas que visavam equacionar a correlao entre crescimento populacional e econmico nos pases em desenvolvimento. A teoria da modernizao e a transio demogrfica Aps a Segunda Guerra Mundial, j num contexto de tenso entre o mundo capitalista e o mundo socialista (Guerra Fria), consolidar-se-ia o complexo de instituies internacionais que tm como mandato a regulao poltica e econmica do chamado Sistema Interestados. O sistema das Naes Unidas e as instituies de Bretton Woods (Banco Mundial, FMI e GATT/OMC), em grande medida, determinam os termos do debate global sobre sociedade, economia e poltica. Um dos primeiros produtos do pensamento elaborado por este vasto aparato institucional foi a conceituao (e legitimao) da Teoria da Modernizao e do termo

4 O mesmo se aplica existncia de vertentes polticas racistas-fascistas bastante poderosas na Inglaterra e Estados Unidos na primeira metade do sculo XX.

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desenvolvimento para denotar o conjunto de transformaes econmicas, polticas e culturais que ocorrem na passagem das sociedades agrrias e rurais para as sociedades urbanas5. Essa inflexo incluiu, desde o primeiro momento, preocupaes e anlises quanto correlao entre modernizao, desenvolvimento e dinmica demogrfica6. O fenmeno da transio demogrfica relaciona o processo de urbanizao e industrializao e a queda acentuada das taxas de mortalidade e natalidade. A abordagem da transio demogrfica considera que as altas taxas de mortalidade e natalidade, caractersticas da sociedade agrria e de baixa renda, so afetadas pelo desenvolvimento econmico. Existe uma relao direta entre o crescimento da renda e a queda da mortalidade. Porm, em relao fecundidade, a teoria da modernizao, ao contrrio de Malthus, constata que, em geral, a elevao da renda diminui a demanda por filhos. Isto acontece porque o aumento da renda se traduz no aumento do consumo de bens e servios e as mudanas na estrutura da produo econmica provocam mudanas na estrutura familiar e na relao custo/ benefcio dos filhos. Com o processo de urbanizao e o aumento das relaes de emprego assalariadas, a famlia como unidade produtora perde importncia e crescem os sistemas impessoais de distribuio de tarefas, prprios da diviso social do trabalho. O aumento da mobilidade espacial e social dos casais e a maior participao feminina no mercado de trabalho tendem a diminuir as vantagens da famlia grande. As dificuldades de insero produtiva no meio urbano e os maiores custos de moradia, transporte, educao, sade e alimentao elevam o custo de criao dos filhos e reduzem os seus benefcios para seus pais. O processo

de desenvolvimento econmico, entendido como um processo de crescente racionalizao e de burocratizao social, enfraquece a fora dos costumes, das crenas e das supersties, aumentando a influncia do saber mdico e da mdia em detrimento do poder das lideranas locais e tradicionais. Tudo isto contribui para a queda das taxas de mortalidade e fecundidade, fortalecendo um novo padro demogrfico. A abordagem da transio demogrfica implica uma segunda generalizao quando afirma que o declnio das taxas de natalidade ocorre certo lapso de tempo aps o incio da queda das taxas de mortalidade. Isso leva concluso de que o desenvolvimento econmico, num primeiro momento, rompe com o equilbrio que mantinha altos os nmeros de mortes e nascimentos e provoca uma acelerao do crescimento demogrfico. Mas este desequilbrio passageiro, pois as mesmas foras que incidem sobre as taxas de mortalidade, num momento seguinte, influenciam as decises sobre fecundidade, fazendo com que o ritmo de crescimento populacional se reduza e retorne quele observado antes do perodo prtransicional. A partir deste enfoque, a acelerao do crescimento da populao seria um fenmeno passageiro, e portanto os primeiros tericos da transio demogrfica no visualizavam a exploso populacional como um problema. Em grande medida, tericos da transio, como Notestein (1945), inclinavam-se bem mais para o otimismo de Adam Smith e Condorcet do que em direo ao pessimismo malthusiano. Eles tinham uma viso positiva da relao entre populao e desenvolvimento, mas no disfaravam o carter ideolgico da concepo de modernizao. A populao no era um problema, desde que o desenvolvimento se constitusse em uma soluo.

5 importante chamar a ateno para a inspirao marxista original do termo, ou seja, o conceito de desenvolvimento das foras produtivas. Vale lembrar, tambm, que o outro componente estratgico da agenda formulada pelas Naes Unidas no final da dcada de 40 seria a pauta contempornea dos direitos humanos. 6 Uma das ilustraes mais significativas , possivelmente, o pensamento desenvolvido pelo demgrafo francs Alfred Sauvy, criador da terminologia Primeiro, Segundo e Terceiro Mundos.

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O neomalthusianismo e a exploso demogrfica O fato utilizado como o maior trunfo da ideologia da modernizao no ps-guerra foi a reduo consistente e geral da mortalidade em quase todos os pases do mundo. A duplicao da esperana de vida da populao mundial, a despeito das elevadas disparidades nacionais e internacionais, foi um feito extraordinrio. Entretanto, este progresso, que deveria ser comemorado pela abordagem da transio demogrfica, tornar-se-ia motivo de grandes preocupaes. Devido ao efeito da queda da mortalidade, as taxas de crescimento populacional se aceleraram e o espectro de Malthus voltou a assustar o mundo, j no pela elevao da mortalidade, mas pela permanncia de altas taxas de fecundidade. O pessimismo demogrfico voltaria a predominar sobre o otimismo principalmente nas dcadas de 1950 e 1960, quando o crescimento da populao mundial ficou em torno de 2% ao ano. Surgiram ento muitas vozes afirmando que o alto crescimento populacional poderia levar, no mdio e longo prazos, a um desastre demogrfico. Houve, ento, uma inverso ideolgica na abordagem da transio demogrfica, pois a modernizao deixou de ser vista como soluo e o elevado ritmo de crescimento da populao voltou a se constituir em um problema populacional. Novas anlises foram feitas especialmente para os pases no desenvolvidos. No ano de 1958, Coale e Hoover (1966) publicaram o livro Populao e desenvolvimento econmico, no qual alertaram para as especificidades da transio demogrfica nos pases de baixa renda, exemplificados pelo Mxico e a ndia. Segundo os autores, o desenvolvimento econmico ocorreu de maneira lenta e progressiva nos pases do Primeiro Mundo e provocou, tambm de maneira lenta e progressiva, a queda das taxas de mortalidade e natalidade. Contudo, nos pases do Terceiro Mundo a queda da mortalidade havia ocorrido devido importao das tecnologias mdicas e sanitrias

desenvolvidas nos pases industriais e no por efeito de foras endgenas associadas a transformaes nas estruturas sociais destes mesmos pases. Segundo estes autores, a queda da mortalidade havia ocorrido nos pases agrrios e rurais porque as organizaes tradicionais das sociedades no-industriais anseiam por uma reduo das mortes e pela valorizao da vida. Porm, o mesmo no acontece em relao s taxas de fecundidade, pois as sociedades tradicionais se organizavam de maneira a manter famlias grandes, existindo uma forte resistncia diminuio do nmero mdio de filhos. Segundo Coale e Hoover, as crenas populares e religiosas funcionam como escoras culturais pr-natalistas que, ao longo da Histria, somente so quebradas pelas foras do desenvolvimento econmico. Este tipo de anlise fez com que se levantasse uma interrogao prtica: como resolver a questo do alto crescimento populacional dos pases do Terceiro Mundo que conseguiram reduzir a mortalidade, mas no a natalidade? O desenvolvimento econmico seria a resposta bvia. Todavia, Coale e Hoover argumentam que o alto crescimento populacional nestes pases mantinha elevada a taxa de dependncia demogrfica e canalizava os recursos da poupana nacional para os cuidados com a alta proporo de crianas na sociedade, em detrimento dos investimentos produtivos. Assim, os pases do Terceiro Mundo ficariam presos a um crculo vicioso em que o alto crescimento demogrfico inviabilizaria o desenvolvimento e sem desenvolvimento no haveria reduo da fecundidade. Desta forma, o elevado nmero de filhos das pessoas pobres dos pases pobres estaria impedindo o desenvolvimento e a reduo da pobreza. A soluo seria o controle exgeno da fecundidade. Os demgrafos que adotam essa grade de anlise so chamados de neomalthusianos. Eles compartem com Malthus a viso de que o alto crescimento populacional inviabiliza o combate pobreza. Mas divergem de Malthus quanto s solues propostas, pois ao invs de

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defenderem o salrio de subsistncia como um freio positivo, eles pregam o controle da fecundidade dentro e fora do casamento. Livres dos preconceitos religiosos de Malthus, os idelogos neomalthusianos advogam a utilizao de mtodos contraceptivos eficientes, inclusive a esterilizao e, at mesmo, o aborto. Eles so defensores de metas populacionais e, tambm, de formas coercitivas de reduo da natalidade, como forma de eliminar os entraves demogrficos ao desenvolvimento, condio para a reduo da pobreza. A ideologia neomalthusiana ganhou terreno na academia e na poltica nas dcadas de 1950 e 1960. Houve uma proliferao de centros de pesquisa e de ensino na rea de Demografia e um afluxo crescente de recursos. Segundo Hodgson (1988), os fundos de controle da fecundidade, batizados de planejamento familiar, tiveram incio em 1952, quando as fundaes Rockefeller e Ford passaram a financiar as atividades acadmicas e polticas nacionais de controle da fecundidade. Nos anos 60, o governo dos Estados Unidos, por meio da United States Agency for International Development (USAID), passou a financiar os programas de planejamento familiar, o que foi fundamental para a institucionalizao da agenda demogrfica neomalthusiana. De acordo com o autor:
A institucionalizao foi o objetivo inicial dos fundos de pesquisa em controle da fecundidade. As organizaes criadas por eles, como o Population Council e os centros universitrios de populao, proveram a relativamente densa interao de pessoas engajadas neste esforo. As decises dos fundos de financiamento direcionaram a ateno acadmica para os problemas da populao global e produziram treinamento individualizado em uma variedade de estudos especializados em tais questes. Contratos em pesquisas de controle da fecundidade produziram resultados que foram colocados disposio dos governos e das organizaes privadas no desenvolvimento de seus programas de planejamento familiar. (Hodgson, 1988, p. 553)

A direita dava prioridade ao controle da natalidade, enquanto a esquerda dava prioridade ao desenvolvimento. Os neomalthusianos preconizavam o planejamento familiar como precondio para retirar os pobres da pobreza. Nos anos 1970 ficou famosa a afirmao do presidente Johnson: Mais valem cinco dlares investidos no controle da populao do que cem dlares investidos em desenvolvimento. Por intermdio da USAID os EUA passaram a financiar programas de controle da natalidade em todo o mundo. Sob a influncia do neomalthusianismo, as Conferncias Mundiais de Populao realizadas em Roma, em 1954, e Belgrado, em 1965, foram marcadas pela preocupao com a exploso demogrfica. Na Conferncia de Belgrado foi feita meno explcita a mtodos contraceptivos como a plula e o DIU, a esterilizao masculina e o aborto legalizado, quando aceitos pela sociedade. Os pases no-alinhados do Terceiro Mundo se dividiram, naquela ocasio, entre trs posies: o controlismo, o pr-natalismo e a perspectiva que considera a populao como um fator neutro para o desenvolvimento. Porm, j ento as ideologias de esquerda, sob a influncia da Unio Sovitica (URSS) e da China de Mao Tse Tung, afirmavam que o planejamento familiar era uma poltica dos pases imperialistas para manter o chamado Terceiro Mundo sobre controle e diminuir as correntes migratrias das populaes pobres para os pases ricos. Argumentavam que sculos de explorao da frica dizimaram a populao do continente e que o alto crescimento populacional era uma forma de garantir o povoamento da regio. Ao invs de fazer investimentos baratos em planejamento familiar, os pases centrais deveriam alterar os termos do comrcio internacional acabar com a troca desigual e criar programas de apoio ao desenvolvimento do Terceiro Mundo. Bucareste: a (falsa) dicotomia entre desenvolvimento e contracepo As abordagens sobre o problema populacional foram, portanto, intensamente

A ideologia neomalthusiana acentuou a dicotomia poltica entre as alternativas de direita e de esquerda na poca do conflito Leste (socialista) versus Oeste (capitalista).

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ideologizadas durante a Guerra Fria, produzindo-se um clima no qual as posies favorveis utilizao dos mtodos contraceptivos eram quase automaticamente interpretadas como derivadas de posies de direita, a servio do imperialismo ianque. A Conferncia Mundial sobre Populao e Desenvolvimento de Bucareste, promovida pela ONU em 1974, realizou-se neste ambiente de disputa poltica e ideolgica e contou com a participao de 137 pases. A maioria posicionou-se contra o neomalthusianismo, como a delegao da China, que afirmou: De todas as coisas do mundo, as pessoas so as mais preciosas. Mas a posio majoritria foi a apresentada pela delegao da ndia: O desenvolvimento o melhor contraceptivo. Ou seja, a maioria dos pases do chamado Sul econmico discordou abertamente da afirmao de que a alta fecundidade era a causa do subdesenvolvimento. Ao contrrio, argumentou-se que a alta fecundidade era conseqncia do subdesenvolvimento e que o problema populacional seria solucionado se as condies econmicas nos pases menos desenvolvidos fossem transformadas. fundamental sublinhar, porm, que o texto aprovado em Bucareste, mesmo se posicionando contra as polticas demogrficas coercitivas, incluiu o direito dos casais e indivduos de determinarem livremente o nmero de filhos e os intervalos entre seus nascimentos. O texto tambm estabeleceu as responsabilidades dos Estados membros da ONU para assegurar as condies adequadas de informao e servios de contracepo, uma formulao que expandia a linguagem adotada na Conferncia de Direitos Humanos de Teer, de 1968. Entretanto, as definies de Bucareste quanto autodeterminao reprodutiva de casais e indivduos seriam em grande medida apagadas em razo do calor dos debates que caracterizou a conferncia. Segundo Barroso (1989, p. 185):
Concebida principalmente para incrementar o comprometimento de governos e de agncias internacionais com programas de populao e de planejamento familiar,

[a Conferncia] no seguiu o roteiro previsto por seus principais organizadores, e acabou por reafirmar o carter poltico da questo populacional, redefinindo os problemas demogrficos no interior do contexto do desenvolvimento econmico e cultural.

Os debates de Bucareste foram influenciados por um largo espectro de foras polticas, posies cientficas e de instituies internacionais. Contabiliza-se a o movimento dos pases no-alinhados e reavaliaes tericas ocorridas no prprio campo demogrfico. Por exemplo, Ansley Coale cujos estudos haviam contribudo para o desenvolvimento da abordagem neomalthusiana j havia revisto suas posies. Com base nos estudos que conduziu na Universidade de Princeton, Coale (1979) reavaliou a sua proposta original de que um certo limiar de desenvolvimento seria pr-requisito para o incio da transio demogrfica. No seu ensaio The demographic transition, de 1973, ele afirmaria que o desenvolvimento econmico condio suficiente mas no necessria transio da fecundidade e admitiria que a reduo do nmero de filhos pode ocorrer em contextos com padres de modernizao heterogneos. Em Bucareste, tambm teve grande peso e influncia a posio do Banco Mundial que, sob a direo de Robert McNamara, havia priorizado a reduo da pobreza com base em polticas voltadas para o atendimento das necessidades bsicas (Basic Needs Approach). Ou seja, a perspectiva neomalthusiana mais ortodoxa, de fato, perderia fora aps a Conferncia de Bucareste. Essa inflexo, que pouco reconhecida fora dos crculos demogrficos, abriria uma primeira cunha nos termos do debate sobre populao e desenvolvimento, a partir da qual, gradualmente, a corrente principal do debate se mostraria menos refratria s vozes que j ento desenvolviam crticas severas s polticas de corte neomalthusiano. Essa abertura, embora tmida, pode e deve ser contabilizada como um primeiro passo em direo inflexo mais ampla e profunda que teria lugar no Cairo em 1994. Uma ilustrao desta primeira abertura pode ser

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identificada no discurso de John D. Rockefeller 3 rd, diretor presidente da Fundao Rockefeller e do Population Council, aps a conferncia: Eu agora acredito firmemente que o nico curso vivel colocar a poltica populacional solidamente dentro do contexto geral do desenvolvimento econmico e social. ( apud Hodgson, 1988, p. 557)7 . Entretanto, preciso dizer que essa mudana de rota anunciada por John Rockefeller 3rd no seria nem linear, nem trivial. Tenses e reviravoltas ideolgicas e prticas muito significativas iriam ocorrer nas dcadas seguintes. A distncia entre a retrica e a poltica real A despeito do vigor e radicalidade que marcaram a posio dos pases em desenvolvimento em Bucareste, rapidamente seria identificada uma contradio aberta entre essa posio retrica e a realidade das polticas que estes mesmos pases viriam a implementar. O exemplo mais flagrante talvez seja exatamente o da ndia, onde, em 1975, no contexto da Emergncia quando o governo de Indira Gandhi experimentou momento de crise poltica seguido pela adoo de medidas de autoritarismo aberto , foram instalados campos de esterilizao masculina em todo o pas. A partir da a poltica indiana de populao incorporaria, sem maiores dilemas, as premissas fundamentais do neomalthusianismo, implementando um programa centralizado de planejamento familiar com claras metas demogrficas e avaliado pelo nmero de contraceptivos distribudos (Blatiwala, apud Corra e Reichmann, 1994). O mesmo aconteceria em 1979 na China, quando a nova direo do Partido Comunista Chins (aps a morte de Mao) adotou a draconiana poltica do filho nico. Ou seja, o pas mais populoso do

mundo, que havia sido smbolo e liderana da esquerda mundial durante a Revoluo Cultural e um ator crucial em Bucareste, encamparia plenamente fortes medidas de controle da natalidade que contradiziam abertamente o arcabouo de Bucareste. Alm de oferecer um amplo leque de mtodos contraceptivos, inclusive o aborto, o governo chins passou a exigir o certificado do filho nico, dando incentivos para os casais que adotassem a poltica governamental e punindo aqueles que violassem as determinaes estatais. O governo passou a estabelecer metas demogrficas anuais e a China tornou-se o nico pas do mundo a punir diretamente pessoas especficas por violarem a poltica demogrfica de filho nico (Li, 1995). Uma poltica de populao forte, embora menos coercitiva que a da China, tambm seria adotada pelo Vietn alguns anos aps a libertao de 1973. Na Amrica Latina os exemplos mais significativos so o Mxico e Cuba. O primeiro, embora sujeito a presses norteamericanas, mantinha vnculos estreitos de solidariedade com o mundo socialista e alinhou-se a ele em Bucareste. Mas, no mesmo ano da Conferncia de Bucareste, o governo mexicano adotaria uma poltica de populao com metas demogrficas (Barbieri, 1993), cujas premissas s seriam modificadas aps a CIPD. Tambm curioso observar que Cuba, outra liderana importante de Bucareste e avatar das correntes de esquerda , imediatamente aps a Revoluo de 1959 legalizaria o aborto e implementaria uma poltica ampla de acesso anticoncepo, a qual contou inclusive com o apoio, desde a dcada de 1970, de instituies consideradas controlistas pela esquerda regional, como o caso do prprio Fundo de Populao das Naes Unidas (FNUAP) e do International Planned Parenthood Federation (IPPF)8.

7 Uma outra ilustrao desta inflexo pode ser identificada na mudana do porta-flio de doaes da Fundao Ford, que, a partir do final da dcada de 1970, gradualmente abandonou o investimento em planejamento familiar e tecnologias contraceptivas. Ao longo da dcada de 1980 a Fundao no fez nenhum investimento nesta rea e redirecionou seu apoio para os estudos sobre a mulher e a sade materno-infantil (Souza, 2002). 8 No Brasil a IPPF representada pela Sociedade para o Bem-Estar Familiar (Benfam).

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Nos anos 1980, portanto, as grandes lideranas de Bucareste haviam, na prtica, abandonado a premissa de que as medidas voltadas para reduzir a fecundidade eram um estratagema capitalista contrrio aos interesses do Terceiro Mundo. Essa surpreendente inflexo abriria campo para que o poder do discurso neomalthusiano fosse reativado e para que se ampliasse o financiamento s instituies internacionais (especialmente norte-americanas) dedicadas a financiar e apoiar tecnicamente polticas de controle da natalidade (planejamento familiar) no mundo em desenvolvimento. Em 1984, quando foi realizada na Cidade do Mxico a segunda Conferncia de Populao auspiciada pela ONU, a maioria dos pases em desenvolvimento se mostrava muito mais aberta idia do planejamento familiar (DixonMueller, 1993). Na maioria dos casos, essa abertura pode ser interpretada como sendo um efeito da influncia das organizaes internacionais, incluindo-se o Fundo de Populao das Naes Unidas. Contudo, tambm bastante significativo que o Brasil, que em Bucareste havia adotado um discurso pr-natalista robusto, tenha sido convidado para abrir a conferncia anunciando para a comunidade internacional sua nova poltica de sade da mulher, o Programa de Assistncia Integral Sade da Mulher (PAISM), cujos fundamentos diferiam radicalmente dos programas clssicos de planejamento familiar. A Conferncia da Cidade do Mxico em 1984 seria, porm, marcada por uma nova, embora no surpreendente, inflexo poltica: o ressurgimento do conservadorismo moral no trato das questes populacionais. Populao, conservadorismo moral e outros sistemas disciplinares Desde que o reverendo Malthus publicou o seu Ensaio sobre a populao, em 1798, o discurso sobre a administrao do estoque demogrfico esteve atravessado por premissas ideolgicas e disciplinares em relao ao casamento,

sexualidade e ao lugar das mulheres nesta equao. Por outro lado, ao longo do sculo XIX, na Europa e nos Estados Unidos, libertrios como Fourier e Charles Owen tambm iriam propor pautas de liberdade sexual e igualdade entre gneros como premissas da perfectibilidade humana, tornando-se foco de ataques por parte de setores religiosos ou conservadores. Essas tenses tornar-se-iam particularmente agudas quando, na segunda metade do sculo XIX, os primeiros mtodos contraceptivos modernos o condom e o diafragma se tornaram disponveis e ampliou-se o discurso pblico sobre a realidade do aborto. Como se sabe, desde ento a Igreja Catlica e outros grupos religiosos envidariam esforos sistemticos para restaurar a antiga ordem moral afetada pelos desregramentos familiares, sexuais e reprodutivos decorrentes do progresso, em que se incluam as novas idias referentes regulao da fecundidade. Mas, neste contexto de anlise, importante dizer que ao lado das reaes morais e religiosas se contabiliza a relevncia e legitimidade crescente do discurso biomdico, como parmetro de regulao do sexo, da procriao e tambm do lugar das mulheres e crianas na ordem social moderna. Isto porque tem sido paradoxal a relao entre a norma religiosa e a ordem mdica no que diz respeito a essas esferas da experincia humana. Isto porque h momentos e situaes em que os argumentos biomdicos se contrapem s premissas religiosas, mas, em muitos casos, possvel identificar franca confluncia entre a posio mdica e o discurso religioso, em especial no que concerne contracepo e ao aborto. Sobretudo, importante sublinhar que, desde ento, as lutas sociais pela autodeterminao sexual e reprodutiva tm se dado nessas duas frentes e no apenas em face das imposies morais de natureza religiosa. preciso dizer tambm que, entre os anos 1950 e 1970, os proponentes do controle da natalidade se veriam inevitavelmente diante das mesmas resistncias de ordem moral e religiosa. De maneira a

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driblar essas reaes, os programas de controle da natalidade, especialmente na Amrica Latina, receberam denominaes que poderiam ser bem aceitas pela Igreja Catlica: planejamento familiar, paternidade responsvel, bem-estar da famlia. Na maioria dos contextos nacionais em que atuavam, as redes internacionais de planejamento familiar estabeleceram acordos de cavalheiro com foras religiosas potencialmente resistentes. Alm disto, para compreender a crescente influncia do conservadorismo moral no debate populacional, tal como observada nas ltimas dcadas do sculo XX, preciso referir, por um lado, dinmica interna da sociedade norte-americana e, por outro, ao papel do Vaticano na ONU. Se ao longo dos anos 1960 e 1970 os argumentos neomalthusianos se tornaram hegemnicos nos Estados Unidos, por outro lado, desde 1973, quando a Suprema Corte norte-americana definiu que o aborto estava assegurado pela premissa constitucional do direito privacidade (caso Roe vs . Wade), setores fundamentalistas catlicos e protestantes iniciaram forte mobilizao contra essa deciso. Ainda em 1973, a Comisso de Relaes Exteriores do Senado dos EUA, presidida pelo hiperconservador Jesse Helms, adotou a posio de que os recursos norteamericanos destinados cooperao ao desenvolvimento no poderiam ser utilizados para financiar atividades relacionadas ao aborto. Alguns anos antes havia sido assegurado Santa S o estatuto de observadora permanente nas Naes Unidas. Muito embora essa deciso no tivesse, naquele momento, relao direta com os temas populacionais, aps a chegada de Joo Paulo II ao Papado, no final dos anos 1970, uma confluncia robusta seria observada entre as posies do conservadorismo moral norte-americano e o Vaticano nos debates globais sobre populao. Em 1980 Ronald Reagan foi eleito presidente dos EUA com forte apoio desses setores e adotou uma nova orientao poltica francamente neoliberal, ou seja, contrria interveno estatal, apoiada na

premissa de que o mercado (a mo invisvel) capaz de encontrar a melhor alocao dos recursos, otimizando a relao entre populao e desenvolvimento. Na Conferncia do Mxico, em 1984, o governo norte-americano firmaria como posio a idia de que a populao um fenmeno neutro em relao ao desenvolvimento. Ao mesmo tempo, Reagan tornar-se-ia rapidamente aliado do novo Papa em relao a temas como anticoncepo, aborto e sexualidade. Na Conferncia do Mxico, em aliana aberta com o Vaticano, os EUA bloquearam toda e qualquer meno ao aborto no documento final e conseguiram incluir recomendaes favorveis promoo dos meios anticoncepcionais ditos naturais. Em seguida, os EUA suspenderam o financiamento pblico a programas nogovernamentais de planejamento familiar que, de algum modo, implicassem atividades relacionadas ao aborto, incluindose o Fundo de Populao das Naes Unidas, acusado pelo governo Reagan de apoiar a poltica de aborto e esterilizao forada na China. Essa nova orientao, que ficou conhecida como Mexico City Policy, mobilizou reaes por parte das instituies envolvidas com o planejamento familiar junto ao Congresso e Justia. O novo ambiente ideolgico tambm abriu campo para que os grupos envolvidos com o planejamento familiar retomassem um dilogo rompido, desde o incio do sculo XX, com um outro ator fundamental do debate: o movimento feminista. O movimento feminista: antecedentes histricos Enquanto os filsofos e protodemgrafos debatiam as implicaes da populao no novo regime de administrao do corpo poltico, vozes feministas j se faziam ouvir. Olympe de Gouges, em 1791, redigiu a Declarao dos Direitos da Mulher e da Cidad. Em 1792, Mary Wollstonecraft publicou o panfleto Vindication for the rights of woman, onde afirmava que as mulheres no so escravas nem tiranas, mas sim cidads. Deve-se

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dizer, porm, que alguns homens iluministas, liberais e socialistas seriam desde ento solidrios das reivindicaes feministas. O Marqus de Condorcet (17431794), por exemplo, defendeu a regulamentao do voto feminino na Conveno (primeira Constituio francesa). Um pouco mais tarde, Charles Fourier (1772-1837) diria que se poderia medir o grau de desenvolvimento de um pas pela situao das mulheres. Na segunda metade do sculo XIX, John Stuart Mill (1806-1873) tambm defendeu o voto feminino e o acesso aos meios anticoncepcionais. No campo socialista, August Bebel (1840-1913) escreveu o livro Mulher e socialismo defendendo a emancipao feminina. No que se refere articulao poltica entre o feminismo e o debate demogrfico, contabilizam-se, no incio do sculo XX, duas mulheres cujas pautas de ao continuam vlidas para compreender a evoluo contempornea do debate sobre populao e desenvolvimento. Emma Goldman9 (1869-1940) editou, entre 1908 e 1916, a revista Mother Earth, divulgando por todos os Estados Unidos a idia de que o controle da natalidade poderia diminuir a misria humana e reduzir o peso da famlia numerosa, criando as condies para que as mulheres de todas as classes sociais obtivessem a liberdade sexual, mediante a separao consciente entre sexualidade e reproduo. Tambm defendeu o amor livre e a livre unio espiritual entre duas pessoas, independentemente do casamento. Emma Goldman foi presa em 1916 por violar a lei que proibia a divulgao de informaes sobre mtodos contraceptivos. Em 1919, seria deportada para a Unio Sovitica, juntamente com outros militantes anarquistas. Sua influncia nos debates polticos da era Lenin10 explica as medidas

originalmente progressistas dos bolcheviques em relao ao aborto e educao sexual, as quais influenciaram, muitas dcadas mais tarde, as polticas adotadas no mundo socialista. Porm, apesar de ter apoiado a Revoluo Bolchevique desde a primeira hora, Emma Goldman ficou desiludida com a falta de liberdade e o autoritarismo do partido nico. Em 1923, publicou o livro Minha desiluso com a Rssia, uma das primeiras crticas consistentes ao sistema sovitico, e deixou a URSS, passando o resto dos seus dias entre o Canad e a Europa. A trajetria de Margaret Sanger 11 (1883-1966) foi mais acidentada e controvertida. Precursora do movimento pelo controle da natalidade nos EUA e no mundo, em 1915 provocou escndalo com suas idias sobre regulao da fecundidade e contracepo. Tambm foi acusada de divulgar obscenidades por distribuir pelo correio a revista The Woman Rebel (A Mulher Rebelde), que continha artigos sobre voto e direitos trabalhistas das mulheres, alm de informaes sobre planejamento familiar. Tendo fugido para a Inglaterra, Margaret Sanger no foi condenada, voltando aos Estados Unidos para fundar, em 1921, a Liga Americana para o Controle da Natalidade, precursora da Planned Parenthood Federation of America. Em seu retorno Amrica, Sanger rompeu os vnculos com os setores progressistas que a haviam apoiado at ento, entre outras razes porque estes grupos, por efeito de novas alianas polticas, passaram a consider-la excessivamente radical. Em nome de seu compromisso com os direitos das mulheres, ela buscou apoio nos setores mdicos e terminou estabelecendo conexes com os eugenistas.

9 Emma Goldman nasceu em um gueto judeu na Litunia e emigrou, aos 16 anos, para os Estados Unidos. Trabalhando como operria na indstria txtil, tornou-se anarquista e defensora dos ideais do livre associativismo, do direito de voto feminino, da liberdade de expresso e manifestao, do atesmo, posicionando-se contra a represso do Estado e da Igreja sobre a liberdade sexual. 10 Essas medidas progressistas adotadas enquanto Lenin estava vivo seriam modificadas logo que Stalin tomou o poder. 11 Margaret Sanger nasceu em uma famlia irlandesa de classe operria e viu sua me sofrer ao longo da vida em que ficou 18 vezes grvida, com 11 filhos sobreviventes. Trabalhando como enfermeira nas cercanias pobres de Nova York, ela assistiu as mulheres privadas de sua sade, sexualidade e da habilidade de cuidar dos filhos nascidos vivos. Foram as injustias e a misria em que se encontravam as mulheres pobres que a fizeram desafiar o Estado e a Igreja, pondo informao e poder na mo das mulheres.

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Sanger foi uma das organizadoras da primeira conferncia mundial sobre o tema populao, realizada em 1927. Viajou extensivamente pelo mundo, influenciando polticas de oferta de anticoncepo em pases to diversos quanto o Mxico e a ndia. A partir dos anos 1930 esteve vinculada International Planned Parenthood Federation, rede que teria enorme relevncia na implementao das polticas neomalthusianas dos anos 1960 e 1970. Goldman e Sanger enfrentaram as ideologias tanto do Estado quanto das igrejas em seus esforos para assegurar a liberdade sexual e reprodutiva das mulheres. Segundo Dixon-Mueller (1993), o birth control (movimento pelo controle dos nascimentos) surgiu como um componente tanto da luta de classes quanto das demandas por liberdade sexual das mulheres. Mas, se no incio do sculo XX essas pautas eram atacadas pelos mais diversos lados, a partir dos anos 1930 o controle da natalidade passou a ser, tambm, uma bandeira dos defensores da eugenia e, aps a Segunda Guerra, converteu-se em poltica preferencial do neomalthusianismo. Desde os anos 1960, polticas populacionais coercitivas implementadas no Terceiro Mundo passaram a impor o uso de mtodos contraceptivos, visto no como um direito, mas como um meio para atingir metas demogrficas de reduo da fecundidade. J nos anos 1970, porm, as organizaes de mulheres dos pases em desenvolvimento, geralmente vinculadas esquerda, comearam a se posicionar contra as polticas neomalthusianas. Enquanto isto, nos pases do chamado Primeiro Mundo, a era de ouro do capitalismo havia empurrado as mulheres de volta ao mercado de trabalho. Embora suas condies sociais e econmicas tivessem sido radicalmente alteradas, as mulheres norte-americanas e europias se viram em face de enormes constrangimentos no que diz respeito

liberdade reprodutiva. Em 1975 foi realizado em Roma o Primeiro Encontro Internacional de Sade da Mulher, onde temas ligados contracepo foram tratados por mulheres do mundo desenvolvido. Em paralelo, a ONU iniciava um grande investimento no debate sobre a integrao das mulheres ao desenvolvimento, inaugurado com o Ano Internacional da Mulher e a realizao da Primeira Conferncia da Mulher, na Cidade do Mxico (1975). Esta iniciativa se desdobraria nas Conferncias de Copenhague (1980) e Naiorobi (1985). Estes eventos constituram-se em oportunidades para mulheres de todo o mundo compartilharem suas experincias com as polticas de sade e de populao. Muito embora o contorno dos constrangimentos impostos autodeterminao sexual e reprodutiva fosse bastante distinto ao Sul e ao Norte do Equador, muito rapidamente as feministas perceberam que, num nvel mais estrutural, eles eram determinados por fatores comuns: as imposies religiosas e a desigualdade de poder implcita nos sistemas sexo/gnero, a despeito de sua heterogeneidade. Isto possibilitou a convergncia de posies em torno a conceitos e uma agenda poltica comum. Um momento crucial dessa confluncia aconteceu no Terceiro Encontro Internacional de Sade da Mulher, realizado em Amsterd (1984), que reuniu mulheres de todos os continentes. Em Amsterd conformou-se um primeiro consenso global de que direitos reprodutivos era um conceito que melhor respondia s inquietaes e demandas das feministas e foi criada a Rede Global pelo Direito Reprodutivo das Mulheres (WGRRN)12. No casual que este momento seminal tenha ocorrido praticamente no mesmo momento, mas grande distncia, da Conferncia do Mxico, onde planejadores familiares e feministas se defrontavam com a ressurgncia do

12 Nos anos que se seguiram, o conceito de direitos reprodutivos continuaria sendo interrogado e debatido pelas vertentes do feminismo. Durante a preparao para o Cairo as feministas do Sul econmico continuavam questionando o contedo liberal, individualista e contratual do conceito.

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conservadorismo moral em questes de populao. Entretanto, como vimos anteriormente, as posies estavam se modificando no interior do prprio campo demogrfico. Novas condies polticas globais, em que se combinavam o fim do mundo socialista e a nova poltica americana de populao, terminariam por favorecer a construo de pontes entre os dois mundos que, em 1984, permaneciam separados. Como bem analisaram Hodgson e Watkins (1997), o feminismo e o neomalthusianismo alternaram, ao longo do tempo, posies prximas e distantes, no sendo nem aliados naturais, nem naturais inimigos. Antes de 1960 existia uma relativa proximidade entre os dois movimentos, em especial ao redor de Margaret Sanger. Nas dcadas de 1960 e 1970, o movimento feminista passou a denunciar o autoritarismo dos defensores do planejamento coercitivo da natalidade. Nas duas ltimas dcadas do sculo XX foi possvel uma nova reaproximao, na medida em que o neomalthusianismo moderou suas posies e ambos os campos se viram atacados pelo conservadorismo moral. Essas injunes reduziram resistncias, de parte a parte, e facilitaram a aprovao, no Cairo, de um Programa de Ao que busca dar conta da complexidade das relaes entre populao e desenvolvimento, deixando para trs as fortes marcas ideolgicas que haviam caracterizado as conferncias anteriores. O movimento feminista brasileiro e os direitos reprodutivos A trajetria do debate sobre populao no Brasil constitui uma das ilustraes mais significativas da relevncia conceitual e poltica do feminismo como fonte de inspirao para a transformao dos argumentos dominantes at os anos 1980. Assim como em outros
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contextos, o movimento feminista brasileiro no um fenmeno contemporneo. No sculo XIX, mulheres como Nsia Floresta (1810-1875) lutaram pelo acesso educao e, desde o comeo do sculo XX, pelo direito ao voto. Contudo, entre os anos 1930 e 1960 os movimentos de mulheres estiveram subsumidos em outras lutas sociais. Os anos 1970 marcam, por sua vez, um verdadeiro renascimento e aggiornamento da pauta feminista brasileira. A nova onda feminista que ganhou corpo nos anos 1970 foi tributria das mobilizaes contra a ditadura militar, em especial da luta pela anistia, desdobrandose, nos anos 1980, numa pauta de defesa da democracia e contra as desigualdades sociais. Mas tambm teve forte influncia da produo feminista internacional, em especial no terreno das questes relativas sexualidade e reproduo. Entretanto, preciso dizer que, num primeiro momento deste renascimento, as questes da sade e da reproduo no se configuraram como prioridades do movimento. Como observou Barsted (1993, p. 17):
Na conjuntura poltica do regime militar, a aliana com a Igreja e com os partidos de esquerda era fundamental na luta contra o arbtrio e, em funo disto, as questes referentes sexualidade e reproduo tiveram que ficar estrategicamente fora do emergente discurso feminista. A incluso desse temrio no final dos anos 70 tem vrios significados: superao do tabu, ampliao dos espaos democrticos dentro da oposio ao regime e, ao mesmo tempo, descompresso poltica por parte do regime autoritrio. O debate sobre o aborto, a sexualidade, que coloca o corpo como tema da poltica, se instala nos anos 80.

Entretanto, no incio dos anos 1980, quando a evidncia sobre a queda da fecundidade no pas mobilizou debates pblicos bastante acirrados13, as feministas brasileiras se posicionaram de maneira firme tanto contra polticas coercitivas, quanto contra propostas moralistas e pr-

Em 1983 constituiu-se uma Comisso Parlamentar de Inqurito sobre Populao e Desenvolvimento, para examinar as causas e efeitos do declnio da fecundidade detectado pelo Censo de 1980. As doutoras Martha Suplicy e Carmen Barroso foram ouvidas pela Comisso, expressando posies firmes a favor da liberdade reprodutiva (Rocha, 1993).

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natalistas, fortemente influenciadas pela Igreja Catlica. Desde ento a agenda feminista brasileira afirma o direito pleno das mulheres autodeterminao sexual e reprodutiva incluindo-se a o aborto e reivindica a responsabilidade do Estado pela garantia deste direito. A estratgia utilizada pelas feministas foi a de articular, no marco mais amplo da cidadania, a luta pelo direito anticoncepo e ao aborto como componentes do direito sade. Segundo Corra e vila (2003, p. 19), a pauta poltica de sade da mulher surgiu como uma estratgia semntica para traduzir, em termos de debate pblico e propostas polticas, o lema feminista da dcada de 70: Nosso corpo nos pertence. As autoras mostram que a questo da sade integral era uma palavra de ordem radical para o seu tempo e tinha dois significados. No plano das reivindicaes polticas, envolvia demandas sobre o Estado, tais como a legalizao do aborto e a disponibilidade de mtodos contraceptivos. No plano do atendimento mdico, envolvia reivindicaes por pr-natal, parto com qualidade e ateno no puerprio, mudana na qualidade da relao mdico/ paciente e acesso a informaes sobre anatomia e procedimentos mdicos. Alm disso, contrapunha-se noo de sade materno-infantil, que apesar de no ser abertamente natalista, reforava a concepo do papel reprodutivo das mulheres. Em 1984, um grupo de feministas brasileiras participou do Terceiro Encontro de Sade da Mulher em Amsterd e, ao retornar, rapidamente incorporou ao seu vocabulrio a terminologia dos direitos reprodutivos. O Programa de Assistncia Integral Sade da Mulher (PAISM), lanado em 1983, teve forte influncia feminista, concebendo os servios de assistncia contracepo dentro do contexto mais amplo de ateno sade da mulher. preciso dizer que, ao longo de seus quase vinte anos de existncia, o PAISM no foi plenamente implementado, por vrias razes. O programa foi afetado por presses da Igreja Catlica e, sobretudo, por instabilidades institucionais e polticas. Nos anos 1990 tambm se registram

dificuldades de articulao horizontal entre o PAISM e outros programas de sade (como, por exemplo, o Programa Nacional de AIDS) e, mais especialmente, com as novas estruturas de gesto do SUS que tomaram corpo a partir de 1992. Estes obstculos comeariam a ser superados a partir de 1997, quando a poltica de sade da mulher ganha razovel prioridade no Ministrio da Sade. Em razo dessa trajetria excepcional entre pases em desenvolvimento , o movimento feminista brasileiro e, por decorrncia, o prprio governo desempenhariam um papel fundamental no processo de preparao para o Cairo e nas negociaes da conferncia. Em janeiro de 1994 realizou-se no Rio de Janeiro a Conferncia Internacional Sade Reprodutiva e Justia, que reuniu trezentas mulheres do mundo inteiro com o objetivo de firmar um consenso feminista global em relao pauta da CIPD. No Cairo, a delegao brasileira negociou os pargrafos 7.2 e 7.3, que tratam da sade e dos direitos reprodutivos. Um ano mais tarde, em Pequim, as recomendaes do Cairo seriam reafirmadas e ampliadas, em particular no que diz respeito ao aborto e aos direitos humanos das mulheres na esfera da sexualidade. Uma vez mais o Brasil participou das negociaes mais difceis, mantendo sempre uma posio progressista. Um dos efeitos das duas conferncias foi o de proporcionar energia e argumentos para reativao do debate nacional sobre a poltica de sade da mulher. Em 1995, os argumentos do Cairo e de Pequim foram utilizados nos debates sobre a Proposta de Emenda Constitucional 25, que propunha incluir no texto constitucional a premissa de direito vida desde a concepo e que terminou sendo arquivada. Em 1995 foi tambm instituda a Comisso Nacional de Populao e Desenvolvimento (CNPD), como instncia responsvel pelo acompanhamento da CIPD no pas. Em 1996 o Congresso Nacional aprovou a Lei do Planejamento Familiar no Brasil, que regulamenta o pargrafo 7 do artigo 226 da Constituio Federal, que dispe sobre o

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acesso aos recursos educacionais e cientficos para o exerccio da regulao da fecundidade. A Lei n 9.263/96 foi sancionada com veto presidencial no que se refere esterilizao14. Somente em 1997 o veto foi derrubado pelo Congresso e a lei passou a viger com as condies para as esterilizaes cirrgicas voluntrias: a idade de 25 anos ou a existncia de dois filhos vivos, alm de prazos e aconselhamento multidisciplinar. Contudo, mesmo com a legislao pertinente, grande parte da populao brasileira continua com dificuldades de acesso aos meios contraceptivos (Berqu e Cavenaghi, 2002). Em 1997, uma vez mais o aborto seria objeto de grandes controvrsias no Congresso Nacional e na mdia, em virtude da aprovao, pela Comisso de Constituio e Justia da Cmara, do Projeto de Lei 20, de 1991, que preconiza a oferta pelo SUS de servios de interrupo da gravidez nos dois casos previstos por lei: estupro e risco de vida da mulher. Muito embora a tramitao do projeto tenha sido paralisada, em outubro de 1998 o Ministrio da Sade aprovou a Norma Tcnica de Ateno aos Agravos Sofridos por Mulheres e Meninas Vtimas de Violncia Sexual, a qual regulamenta os referidos servios. Nas duas ocasies, as recomendaes do Cairo (1994) e de Pequim (1995) foram fundamentais como argumento para sedimentar as posies governamentais. Dito de outro modo, o feminismo brasileiro foi um ator fundamental na construo da agenda do Cairo e, por outro lado, tem usado sistematicamente as recomendaes da Conferncia para fazer avanar a legislao e as polticas pblicas no plano nacional. A Conferncia do Cairo: antecedentes, contexto, resultados Nas Conferncias de Roma (1954) e Belgrado (1965), no debate cientfico

sobre populao e desenvolvimento, prevaleceram as premissas neomalthusianas. J em Bucareste (1974) prevaleceu a ideologia desenvolvimentista. Na Conferncia do Mxico no apenas se observou menor resistncia ao neomalthusianismo como, sobretudo, teve dominncia o conservadorismo moral. Na Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento (CIPD) realizada na cidade do Cairo, em 1994, todas essas posies estiveram representadas de algum modo. Mas, no processo de negociao das deliberaes do Cairo, no apenas foi abandonada a dicotomia controlismo versus natalismo, como tambm foram derrotadas as premissas do conservadorismo moral. Ao revisitar os significados do Cairo, um primeiro aspecto a ser sublinhado o ambiente no qual se desenrolaram as negociaes da CIPD, o qual se distingue das condies que prevaleceram nas conferncias anteriores em pelo menos trs aspectos. diferena das conferncias realizadas aps 1950, os debates do Cairo no seriam contaminados pelas tenses da Guerra Fria (que marcaram sistematicamente as negociaes das Naes Unidas entre 1945 e 1989). Nestas novas condies, ganharam visibilidade as questes relativas desigualdade entre o Norte e o Sul. Alm disso, a CIPD no foi um evento isolado. Constituiu um momento importante no chamado Ciclo Social das Naes Unidas, o qual se inicia com a Cpula da Infncia e a Conferncia Educao para Todos, realizadas em 1990, e se encerra com a Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerncia, em Durban, no ano de 200115. Por efeito da natureza cumulativa do Ciclo Social, no Cairo a questo populacional no foi processada de maneira estreita ou exclusivamente associada ao debate sobre crescimento econmico, mas sim incorporando dimenses relacionadas ao

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O artigo 16 do Decreto n 20.931, de 1931, proibia a ligao tubria e a esterilizao masculina no Brasil. O ciclo tambm incluiu a Rio 92, a Conferncia de Direitos Humanos de Viena de 1993, a Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social (Copenhague, 1995), a IV Conferncia Mundial da Mulher (Pequim, 1995), a Conferncia Habitat (Istambul, 1996) e a Cpula Mundial de Alimentao (Roma, 1996).

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desenvolvimento social, ao meio ambiente e, mais especialmente, perspectiva dos direitos humanos. Do mesmo modo as recomendaes do Cairo seriam incorporadas nas conferncias subseqentes. Contudo, como aponta a economista indiana Gita Sen, o grande diferencial do Cairo em relao aos debates populacionais anteriores foi que, ento, um espectro mais amplo e plural de vozes e atores polticos estava presente na arena de discusso, incluindo-se neste rol os movimentos feministas. Essas condies ver-se-iam refletidas no Programa de Ao da CIPD, que preconiza a estabilizao populacional, mas j no concebe o problema a partir de correlaes simples entre dinmica demogrfica e resultados econmicos. O texto final reconhece a complexidade das interaes entre economia, sociedade e meio ambiente e, no que se refere s recomendaes de polticas, enfatiza a perspectiva dos direitos humanos e a promoo do bem-estar, com particular ateno para o empoderamento16 das mulheres, a igualdade de gnero, a sade e os direitos reprodutivos, a includa a sade sexual. Tambm contribuiu para ancorar as definies da CIPD um conjunto de declaraes e instrumentos internacionais anteriormente consagrados, dentre os quais: Declarao sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher, adotada pela Assemblia Geral da ONU, 1967. Proclamao de Teer da Conferncia Mundial dos Direitos Humanos, Ir, 1968. Programa de Ao da Conferncia sobre o Meio Ambiente, Estocolmo, 1972. Programas de ao resultantes da Dcada da Mulher (1975-1985). Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres (CEDAW),

aprovada na Assemblia Geral da ONU, 1979. Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, adotada pela Assemblia Geral da ONU, 1984. Agenda 21, adotada na Conferncia sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (ECO 92), Rio de Janeiro, 1992. Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, 1992. A CIPD tambm se beneficiou de uma conjuntura poltica favorvel, seja no plano das posies governamentais, seja no que diz respeito ao prprio campo de populao. Um elemento crucial deste novo cenrio foi a eleio de Bill Clinton, em 1992, pois o novo governo dos EUA restaurou o financiamento ao planejamento familiar e tomou posio favorvel ao movimento pr-escolha (favorvel ao aborto legal). Um ambientalista reconhecido, Timothy Wirth, conselheiro do Departamento de Estado, tornou-se o principal porta-voz da poltica populacional do seu governo. Na preparao da conferncia e no Cairo, Wirth posicionouse favoravelmente aos direitos humanos das mulheres, ao atendimento das demandas no atendidas de contracepo e ao aumento da disponibilidade de servios de sade reprodutiva, alm de concordar com a premissa de que o desenvolvimento sustentvel no pode ser realizado sem o completo engajamento feminino e o empoderamento das mulheres. No mbito do debate interno ao campo, os anos que antecederam a Conferncia do Cairo assistiram, nos Estados Unidos, uma reaproximao entre as feministas e alguns setores da corrente principal do planejamento familiar. Em outros pases, como no Brasil, estes foram tambm tempos de dilogo entre feministas, demgrafos, sanitaristas e mdicos ginecologistas. Mas, neste caso, o fator mais importante a ser sublinhado talvez seja que os balanos das

16 Empoderamento a traduo no dicionarizada do termo ingls empowerment. Denota o processo pelo qual as mulheres ganham poder para expressar e defender seus direitos, ampliar sua auto-estima e, sobretudo, exercer controle sobre suas relaes pessoais e sociais.

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polticas neomalthusianas implementadas desde os anos 1960 indicavam que as mesmas no estavam funcionando a contento. Este conjunto de circunstncias e fatores fez com que a CIPD mobilizasse uma forte presena de organizaes no-governamentais (ONGs), incluindo-se os movimentos de mulheres, grupos de ambientalistas e de defensores dos direitos humanos. Segundo Corra e Sen (1999), nunca, antes de 1994, o debate sobre populao e desenvolvimento contou com tanta pluralidade. E embora as anlises quanto aos significados do Cairo possam divergir, a maioria das autoras e autores que examinaram a Conferncia afirma que foi esta aliana plural que possibilitou, por um lado, superar o pessimismo e o autoritarismo de corte malthusiano e, por outro, derrotar as posies do moralismo conservador, que no Cairo tinham como porta-vozes a Santa S, alguns poucos pases latinoamericanos e africanos e algumas teocracias islmicas. O documento final do encontro do Cairo reflete essas condies polticas excepcionais. O captulo III, por exemplo, retoma as preocupaes expressas na Conferncia de Bucareste sobre o direito ao desenvolvimento como uma meta universal e inalienvel, adicionando as preocupaes sociais e ambientais, alm de tratar do problema das desigualdades nacionais e internacionais, enfatizando a necessidade da erradicao da pobreza entre as mulheres, da reduo da produo e do consumo no-sustentveis e de investimentos em seres humanos e na segurana alimentar. O captulo IV abandona a linguagem neutra (funcionalista) de status da mulher em favor de um reconhecimento explcito das relaes desiguais de poder e recursos entre os gneros, avanando na formulao do conceito de empoderamento das mulheres, ao mesmo tempo em que recomenda programas de educao dos homens voltados para a assuno de um comportamento mais responsvel. O captulo V trata da famlia de uma pers-

pectiva que reconhece a multiplicidade de suas formaes, bem como os desequilbrios implcitos. O captulo VII reafirma as definies da Organizao Mundial de Sade (OMS) sobre sade sexual e reprodutiva e define os direitos reprodutivos como o direito de tomar decises sobre a reproduo livre de discriminao, coero e violncia. No captulo VIII o aborto inseguro reconhecido como um grave problema de sade pblica, o mesmo se aplicando epidemia de HIV-AIDS. importante referir que um ano mais tarde, em Pequim, foi aprovado um pargrafo que define os direitos humanos das mulheres em matria de sexualidade (pargrafo 96) e o pargrafo 8.25, que trata do aborto como grave problema de sade publica, foi modificado no sentido de incluir a recomendao de que os pases revisem as leis que penalizam as mulheres que recorrem ao aborto. O captulo XV estabelece regras muito precisas de parceria e colaborao entre governos, ONGs e o setor privado, as quais no reduzem o papel do Estado na prestao de servios, ao mesmo tempo em que busca assegurar a autonomia poltica das organizaes da sociedade civil. O Programa de Ao da CIPD tambm definiu metas em termos de recursos financeiros voltados para a regulao da fecundidade, para os servios de sade reprodutiva, para HIV-AIDS e para a pesquisa e a coleta de dados. No balano de sua implementao, realizado em 1999 (Cairo + 5), ficou evidenciado que os pases em desenvolvimento haviam cumprido melhor as metas financeiras da CIPD do que os pases doadores. A despeito das controvrsias e dos obstculos observados na sua execuo, o Programa de Ao da CIPD no perdeu significado ou validade. As crticas ao Programa de Ao do Cairo: respostas possveis Muito embora a CIPD tenha sido avaliada como um sucesso histrico por vasto e plural conjunto de vozes, seus resultados tm sido objeto de crtica tanto esquerda quanto direita do espectro

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poltico. Vrias vozes acadmicas e da sociedade civil afirmam, por exemplo, que o Programa de Ao no dedica suficiente ateno s questes de desenvolvimento, pobreza e desigualdade. As posies mais extremas inclusive afirmam que as deliberaes do Cairo significaram nada mais que uma verso edulcorada do velho controle populacional. Mais especificamente no campo demogrfico, h autores segundo os quais faltam no documento final mais elementos sobre novos fenmenos demogrficos, em especial sobre mudanas na estrutura etria, envelhecimento, sobremortalidade masculina e fecundidade abaixo dos nveis de reposio j registrada em vrios pases. As pessoas que defendem a Plataforma do Cairo tm respondido ao primeiro bloco de crticas chamando a ateno para trs aspectos: (a) a questo do desenvolvimento foi tratada de forma concisa, mas bastante equilibrada no captulo III, que aborda o tema do desenvolvimento; (b) preciso lembrar que direitos humanos, sade e educao so contedos de desenvolvimento humano, ou seja, a questo do desenvolvimento no se resume ao crescimento econmico e seus obstculos; (c) a expectativa de que o Cairo solucionasse o impasse do desenvolvimento era por demais ambiciosa, pois este no um debate que se esgota num processo de Naes Unidas; trata-se de uma rdua disputa poltica que envolve muitos outros atores e instituies, como o FMI, o Banco Mundial e a OMC, sendo disto exemplo os impasses acontecidos em Seattle em 1999, na Conferncia para o Financiamento do Desenvolvimento (Monterrey, 2002), na Rio + 10 (Johannesburgo, 2002) e, mais recentemente, na reunio ministerial da OMC em Cancun, Mxico, em setembro de 2003. No que diz respeito ao segundo bloco de crticas, que reala a falta de referncias mais robustas s questes demogrficas, importante referir que algumas das questes apontadas foram abordadas na rodada de avaliao conhecida como Cairo + 5, onde se buscou compensar as referidas ausncias ampliando-se os

contedos referentes estrutura etria (envelhecimento e juventude) e migrao. O mesmo pode ser dito acerca da recente conferncia sobre envelhecimento. Tambm importante sublinhar que os contedos centrais do Cairo se aplicam tanto nos contextos de alta fecundidade quanto naqueles de baixa fecundidade. Por exemplo, no que se refere nfase em igualdade de gnero e direitos humanos, em quaisquer dos dois casos, deve ser garantida a igualdade de deciso entre homens e mulheres e as decises relativas ao nmero de filhos devem ser livres de coero e discriminao. Entretanto, no que diz respeito s denominadas novas questes demogrficas, fundamental chamar a ateno para o fato de que os ataques do conservadorismo moral ao Cairo nem sempre se manifestam na forma de confronto poltico aberto. Desde 1994 tem sido sistemtico o uso insidioso e instrumental de temas e questes demogrficas e sociais aparentemente neutras e que suscitam grande consenso como pobreza, migrao, servios sociais bsicos, envelhecimento e a fecundidade abaixo do nvel de reposio com o objetivo de deslocar os focos de ateno dos atores envolvidos nas negociaes e, sutilmente, erodir os princpios fundamentais da CIPD. O ps-Cairo e os desafios do Cairo + 10 Em 2004 a CIPD do Cairo completa dez anos. O debate sobre populao e desenvolvimento continua na pauta demogrfica. Deve-se dizer, porm, que apesar das controvrsias e embates, o Plano do Cairo continua atual. Um balano de 19 polticas nacionais empreendido pela Rede DAWN entre 1998 e 2000 mostra que a CIPD continua tendo um impacto positivo. Este impacto variou segundo condies econmicas, polticas, culturais e sociais, mas em todos os pases pesquisados foram detectados sinais de transformao. A terminologia da CIPD sade e direitos reprodutivos, gnero, responsabilidade masculina, empoderamento j estava

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sendo usada tanto pelas instituies governamentais quanto pelas ONGs. Minimamente, os programas de planejamento familiar estavam sendo renomeados como programas de sade reprodutiva, com esforos para integrar melhor as aes. Em todos os pases registrou-se forte sinergia entre as agendas do Cairo (1994) e de Pequim (1995), nas quais o problema populacional foi tratado como uma questo de direitos e no de metas demogrficas coercitivas. Mesmo no campo mais difcil da sexualidade e do aborto foi possvel identificar algum progresso. Na Amrica Latina, chama a ateno a incorporao da educao sexual nos currculos dos sistemas pblicos de educao. Mas isto tambm acontecia na Nigria, onde, sob a presso das aes das ONGs, se anunciava a adoo de uma poltica de educao sexual. Evolues positivas so tambm as medidas para erradicao da mutilao genital feminina em vrios pases da frica Ocidental. Em relao ao aborto, em trs casos (Guiana, Camboja e Nepal) foram feitas reformas legais que ampliaram o acesso ao procedimento (Corra, 1999). No Brasil, ampliou-se o nmero de servios que oferecem atendimento ao aborto, nos casos previstos em lei, e em alguns pases latinoamericanos a definio do aborto como grave problema de sade pblica facilitou a melhora do atendimento ps-aborto. Estes resultados no devem ser minimizados quando se consideram os muitos obstculos e as dificuldades que se interpem entre as recomendaes do Cairo e sua realizao plena. Entre os obstculos operacionais programticos pode-se identificar: (a) a falta de clareza quanto aos conceitos-chave as agncias e governos tinham mais facilidade para implementar componentes mais bem comportados da agenda; (b) a inrcia institucional, de que o exemplo mais contundente a ndia onde implementar o Cairo significa virar de cabea para baixo um sistema consolidado de planejamento familiar com metas demogrficas. Mas preciso dizer que, mesmo no caso brasileiro, ainda em 1996 prevalecia no Ministrio da

Sade a terminologia sade maternoinfantil; (c) a falta de integrao entre polticas e programas o exemplo mais marcado o isolamento entre as polticas de HIV-AIDS e de sade reprodutiva. Sobretudo, a implementao das diretrizes aprovadas no Cairo enfrenta dois poderosos obstculos externos. O primeiro deles tem sido a restrio dos recursos financeiros, que decorre tanto da reduo dos volumes da ajuda para o desenvolvimento como dos contingenciamentos fiscais, e a qualidade e efetividade dos gastos. O segundo obstculo tem sido o ataque persistente das foras do conservadorismo moral, que at o ano de 2001 estavam organizadas ao redor do Vaticano, dos Estados teocrticos islmicos e de alguns poucos pases latino-americanos. No mbito da ONU, este ataque assumiu contornos dramticos no Cairo + 5 e Pequim + 5, quando essas foras fizeram o possvel para que as negociaes no resultassem num documento final, pois isto poderia ser interpretado como o fim dos consensos de 1994 e 1995. Mais especialmente, a partir da posse do presidente George W. Bush, em 2001, o poder de fogo do conservadorismo moral cresceu muitssimo. So exemplos a defesa da abstinncia sexual na Sesso Especial sobre HIV-AIDS em 2001, as rduas batalhas em relao aos servios de sade sexual e reprodutiva que tiveram lugar na reviso dos dez anos da Cpula da Infncia (maio de 2002) e o debate sobre o pargrafo 47, que abre a seo sobre sade do Documento da Conferncia Rio + 10, objeto da ltima grande controvrsia de Johannesburgo, em 2002. No menos importante, as presses americanas fizeram com que as metas do Cairo fossem excludas da pauta de indicadores definida para monitorar as chamadas Metas de Desenvolvimento do Milnio (MDM). As MDM apenas consideram medidas de morte materna e infeco pelo HIV-AIDS. Mais recentemente o Congresso americano bloqueou a transferncia de 34 milhes de dlares para o UNFPA, o que amplia ainda mais as restries financeiras para implementao da Plataforma do Cairo,

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especialmente nos pases mais pobres. Em razo disto, a Comisso de Populao e Desenvolvimento da ONU decidiu, em 2002 (com apoio europeu), que o processo de reviso seria realizado apenas nos planos regionais e numa perspectiva tcnica. A estratgia de evitar-se uma negociao global no eliminou, porm, os riscos que correm os processos regionais de balano da CIPD. Por exemplo, ao longo do ano de 2002 a Comisso Econmica e Social da sia e do Pacifico (ESCAP) realizou uma avaliao da implementao do Cairo, num formato de negociao ministerial. Na reunio do Comit Preparatrio da ESCAP , em outubro do mesmo ano, a delegao americana que tem assento na Comisso em razo de seus territrios no Pacfico (Hava, Micronsia etc.) afirmou que no iria aceitar linguagem corroborando a Plataforma do Cairo. Tambm props inmeras emendas relativas abstinncia e mtodos naturais e colchetou textos relativos a aborto, servios de sade reprodutiva e acesso a drogas para tratamento do HIV. Em reao, as redes feministas mobilizaram-se rapidamente e conseguiram motivar os pases a reagir com firmeza a estas proposies. Ao final de negociaes extremamente difceis, os EUA ficaram isolados. Mas isto s foi possvel porque se construiu uma slida e ampla aliana envolvendo pases que habitualmente no tm posies convergentes ndia, China, Paquisto, Ir, Filipinas e Japo17. Processos equivalentes ao realizado pela ESCAP esto previstos para 2004 na Amrica Latina e Caribe, assim como na frica. No caso da Amrica Latina e do Caribe, os EUA tambm so membros plenos e o formato adotado ser um Comit Especial de Populao e Desenvolvimento, a se reunir no perodo ordinrio de sesses da Comisso Econmica para Amrica
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Latina e Caribe (CEPAL), que deve acontecer em junho de 2004 em Porto Rico, ou seja, em territrio norte-americano. Dado o carter das sesses, esta ser, inevitavelmente, uma negociao de nvel ministerial e resultar numa resoluo. Para evitar-se a destruio do consenso de 1994 crucial construir um consenso regional robusto no sentido de reafirmar-se o contedo do Programa de Ao da Conferncia do Cairo18. Concluses Neste artigo buscamos revistar os vrios ciclos da polmica acerca da correlao entre populao e desenvolvimento. Para Adam Smith, Condorcet e os primeiros tericos da transio demogrfica no existia um problema populacional, j que a populao tendia a se adaptar ao desenvolvimento e vice-versa. J para Malthus e os neomalthusianos, o elevado crescimento da populao o principal problema que impede o desenvolvimento econmico e o bem-estar social. Karl Marx inverteu a equao e argumentou que a populao era uma vtima do problema social, isto , a pobreza era fruto no da alta natalidade, mas da explorao capitalista. A polmica entre os seguidores de Malthus e de Marx continuou no sculo XX de forma um pouco diferente. O debate voltou-se para as prioridades dos termos. As correntes neomalthusianas argumentavam que sem a reduo da natalidade o desenvolvimento no decolaria e, portanto, a prioridade das polticas pblicas deveria ser difundir o planejamento familiar. As correntes de esquerda, incluindo as marxistas, argumentavam que sem o desenvolvimento no existiria queda da natalidade e, assim, a prioridade das polticas pblicas deveria ser promover o progresso econmico e social.

Um processo de negociao semelhante aconteceu durante a 37 Reunio Ordinria da Comisso de Populao da ONU, em abril de 2003, em Nova York. Tambm neste caso os EUA repudiaram a reafirmao do Cairo e uma vez mais ficaram isolados, pois se constituiu um forte consenso entre o G-77 e a Unio Europia para conter a posio americana. 18 A reunio do Comit Especial de Populao e Desenvolvimento, prevista para junho de 2004, ser precedida de duas reunies sub-regionais: o Caribe deve se reunir em Port of Spain (Trinidad, novembro de 2003) e a Amrica Latina em Santiago do Chile, em data a ser confirmada (dezembro de 2003 ou marco de 2004). Sero realizadas ainda, em abril de 2004, duas mesas-redondas temticas, sobre HIV-AIDS e sobre a relao entre gnero e pobreza, tambm em Porto Rico.

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O problema populacional, em sua concepo macro, torna-se objeto de disputas polticas e ideolgicas. Conseqentemente, a natalidade e a reproduo so vistas de maneira agregada, como componentes de polticas macroeconmicas mais amplas. Os interesses institucionais sobrepem-se aos interesses individuais. A disputa ideolgica durante grande parte do sculo XX acentuou as relaes antagnicas entre populao e desenvolvimento. Todavia, a partir dos anos 70, graas interveno do movimento de mulheres, dos defensores dos direitos humanos e dos ambientalistas, a polmica sobre o problema populacional deslocouse do plano macroeconmico e demogrfico para o plano da sade, dos direitos sexuais e reprodutivos e dos direitos humanos e ambientais. Alm disto, o fim da Guerra Fria e a queda generalizada das taxas de fecundidade facilitaram a mudana dos paradigmas demogrficos e atenuaram as disputas polticas e ideolgicas. No debate histrico sobre o problema populacional, as foras de direita geralmente assumiam uma postura controlista e as foras de esquerda, um posicionamento natalista. No final do sculo XX a questo ficou mais complexa. Houve inclusive mudanas significativas, como no caso da China, que protagonizou a luta contra o neomalthusianismo na Conferncia de Bucareste, em 1974, e cinco anos depois implementou o programa mais radical de controle da natalidade de que se tem notcia. Na virada do milnio, se por um lado ainda existem pases que possuem altas taxas de crescimento, o que justifica o medo da exploso populacional por parte de alguns demgrafos, por outro lado existem diversos pases que tm apresentado reduo da populao, justificando o medo da imploso demogrfica ou do suicdio populacional. Se na maioria dos pases do mundo as taxas de mortalidade caram, existem pases africanos que tm apresentado declnio na esperana de vida devido epidemia da AIDS. Se ainda

existem no mundo polticas de controle da natalidade, tambm existem polticas prnatalistas visando aumentar a fecundidade. Isto acontece independentemente do nvel de desenvolvimento dos pases e da filiao ideolgica. A Plataforma de Ao da Conferncia Internacional de Populao e Desenvolvimento do Cairo, realizada em 1994, reafirmou o compromisso com o desenvolvimento econmico, adicionado do contedo social e ambiental, enfatizando a necessidade de combate pobreza, s desigualdades nacionais e internacionais e a todas as formas de discriminao de raa, etnia e gnero, alm de apontar para o empoderamento das mulheres. Dez anos depois, esta plataforma continua vlida. Os resultados da CIPD do Cairo representaram um grande avano na discusso sobre populao e desenvolvimento, tanto em termos tericos, quanto em termos de propostas prticas de ao. Contudo, as conquistas do Cairo ainda tm um longo caminho para se tornarem realidade e esto sob ameaa, devido ao crescimento do conservadorismo moral e do fundamentalismo religioso. Do ponto de vista poltico, a hora de fincar trincheiras para garantir os direitos sexuais e reprodutivos. hora tambm de se evitar as armadilhas ideolgicas, garantindo uma discusso objetiva na rodada do Cairo + 10. Conhecer a histria da polmica sobre populao e desenvolvimento um importante passo para se evitar retrocessos. Do ponto de vista acadmico, cabe aos estudos demogrficos sair da dicotomia controlismo versus natalismo e lanar luz sobre os problemas populacionais, tais como epidemia de AIDS, envelhecimento, migrao internacional, fecundidade abaixo do nvel de reposio, novos arranjos familiares etc. A Demografia deve aperfeioar seus instrumentais analticos, cada vez menos de forma ideolgica e mais no sentido cientfico, visando contribuir para a superao da trade fome-epidemiasguerras e para a melhoria das condies de vida, o progresso econmico e o bemestar social da humanidade.

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Abstract Demography and ideology: historical paths and the challenges of Cairo+10 The article provides an overview of the debate on population and development as it has evolved in the last two hundred years and offers a synthetic analysis of ideological positions taken by the diverse political and social actors that have been involved in the disputes regarding the subject in different historical moments. The paper emphasizes the evolution of the debate from the 1950s on, giving special attention to the international conferences on population that have occurred in that period, in particular the International Conference on Population and Development (ICPD) that took place in Cairo (1994). The article also examines the unfoldings of ICPD in the last ten years and within that analyzes few elements of the demographic debate as well as of political and policy injunctions that may influence the process known as Cairo + 10 that will develop in 2004, when the implementation of ICPD in Latin America and the Caribbean will be reviewed. Key words: Population and development. Demography and ideology. Feminism. Cairo Conference. Cairo + 10. Recebido para publicao em 30/9/2003. Aceito para publicao em 21/11/2003.

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