UNIONE EUROPEA Fondo sociale

M INISTERO DEL L AVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI Dipartimento per le politiche del lavoro e dell’occupazione e tutela dei lavoratori
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GESTIONE DELLE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO NELLE P A. .
LINEE GUIDA SUL MARKETPLACE

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AZIONI DI SISTEMA PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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el corso della programmazione degli interventi FSE 20002006 si è ravvisata la necessità di sostenere i processi di riforma in atto nella Pubblica Amministrazione, attraverso Azioni di Sistema gestite a livello centrale dal Dipartimento della Funzione Pubblica, al fine di assicurare, in un’ottica di coesione ed inclusione, omogeneità e coerenza, sul territorio nazionale, a tutti gli interventi rivolti alle Pubbliche Amministrazioni. Ciò ha portato alla definizione di un Programma Operativo Nazionale (PON) di “Assistenza Tecnica e Azioni di Sistema (ATAS)” per le aree Obiettivo 1 e di un PON di “Azioni di Sistema” per le aree Obiettivo 3. In relazione ad ogni PON, il Formez predispone Piani operativi che, una volta approvati dal Dipartimento e presentati ai Comitati di Sorveglianza, portano poi alla realizzazione di specifici progetti ed interventi. La compresenza dei due Obiettivi permette al Formez di avviare attività sul territorio nazionale, coinvolgendo tutte le Regioni in un’ottica di sistema e secondo criteri di ottimizzazione e di positivi scambi di esperienze. L’approccio perseguito dal Formez, che trova nel Piano la sua concreta espressione, vede le Azioni stesse come derivanti da due principi complementari e convergenti. Alcune Azioni nascono dal basso, da una lettura dei singoli, specifici contesti e, attraverso processi successivi di modellizzazione e “de-contestualizzazione”, consentono di portare a sistema quello che i contesti hanno prodotto. Così facendo, l’Azione di Sistema “restituisce” ai territori le loro stesse esperienze, attribuendo valore aggiunto e consentendone riusabilità e diffusione. Altre Azioni, di converso, nascono con una visibilità dall’alto, meno impegnata nella gestione del quotidiano e più aperta alla ricerca, all’esperienza di nicchia o di “frontiera”. In questo caso il modello proposto viene poi immediatamente offerto ai territori per la sperimentazione, perché siano i territori a consentire di apprezzarne il valore e l’utilità, e a dare concretezza ai modelli e corpo alle ricerche, oltre che a decretarne l’utilizzabilità. In questo caso l’Azione di Sistema “ritorna” al centro, che potrà dunque avviarne la diffusione su più ampia scala. Questa collana si inserisce a pieno titolo nello spirito delle Azioni di Sistema dal momento che nasce per dare sia maggiore diffusione ai risultati dei progetti realizzati dal Formez, sia maggiore organicità alle Azioni, attraverso una riflessione e un dibattito sulle stesse, sulle opportunità e modalità di trasferimento di modelli efficaci e di buone pratiche tra amministrazioni. Carlo Flamment Presidente Formez

Responsabile editoria Anna Mura

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GESTIONE DELLE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO NELLE P .A.
LINEE GUIDA SUL MARKETPLACE

Formez
For mez • Area Editoria e Documentazione

Il volume è stato curato da , Responsabile del Progetto “Change management” per il PON Atas OB.1 – Misura II.2 - azione 4.4 e 9DOHULD GH 0DJLVWULV Responsabile Area Diffusione dell’Innovazione
0DULD *LXOLD &DWHPDULR 6HUJLR 0HUOLQR

ha redatto il capitolo 1; &KLDUD /DFDYD H 6HUJLR 0HUOLQR hanno redatto i capitoli 2,

3, 4 e 6.
$QWRQLR 7DSSL 6WHIDQR )LDVFKL 0DULD )LRUH ed i rappresentanti delle amministrazioni che hanno fatto parte del gruppo di lavoro del Laboratorio hanno redatto il capitolo 5.

Organizzazione editoriale
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Premessa

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Negli ultimi anni, il tema della programmazione e gestione delle procedure di acquisto di beni e servizi interessa sempre più le amministrazioni territoriali, sia sotto l’aspetto dell’organizzazione interna che dei rapporti con l’economia locale. L’argomento è entrato a pieno titolo nel quadro del progetto di riforma della P.A. ed è stato inserito esplicitamente nelle ultime leggi finanziarie in un’ottica di promozione dei criteri di efficienza organizzativa e gestionale ed anche in termini di valorizzazione dei principi di governance, sussidiarietà e autonomia delle amministrazioni locali. Infatti, pur consentendo alle amministrazioni di continuare ad utilizzare le convenzioni nazionali, la finanziaria 2004 ha sollecitato la Consip, attraverso le sue articolazioni territoriali, a fornire, su specifica richiesta degli enti locali o loro consorzi, anche servizi di supporto e consulenza per le esigenze di approvvigionamento di beni e servizi, assicurando la partecipazione delle piccole e medie imprese locali nel rispetto dei principi di concorrenza (art. 3 comma 172). Pertanto le amministrazioni territoriali si stanno sempre più organizzando per gestire in piena autonomia, ma anche in collaborazione con altri enti, l’approvvigionamento di beni e servizi e le relazioni con i mercati locali. In tale contesto, il Formez si propone di favorire la diffusione della conoscenza e dell’innovazione organizzativa e gestionale a livello regionale e locale con attività di informazione, sensibilizzazione, assistenza e sperimentazione di nuovi modelli di gestione degli acquisti. Le attività di supporto alle amministrazioni, avviate dal Formez a partire dal 2001 nel quadro del progetto CIPA (Coesione e Innovazione nelle Pubbliche Amministrazioni), proseguono ora anche nell’ambito delle Azioni di Sistema del PON.

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In questo ambito si inserisce il progetto del Formez “Change Management nei processi di acquisto” (PON ATAS Ob. 1, Misura II.2, azione 4.4). Attraverso differenti tipologie di intervento ci si è rivolti specificamente alle amministrazioni delle Regioni Obiettivo 1, senza per questo escludere la partecipazione di amministrazioni di altri ambiti territoriali, per favorire il più possibile lo scambio e l’innovazione. Per diffondere i modelli di innovazione abbiamo scelto di agire attraverso un mix di strumenti prevedendo la realizzazione di laboratori, workshop, attività di assistenza on the job. Attraverso il canale tematico: http://www.patrimonioacquisti.formez.it/ vogliamo dare la possibilità, a quanti interessati, di dialogare, scambiare esperienze e punti di vista, affrontare problemi comuni e, contemporaneamente, forniamo servizi informativi sulle novità normative, esperienze innovative, iniziative avviate, linee di tendenza, dibattiti, oltre che illustrare i risultati delle attività di progetto. L’approccio metodologico complessivo adottato integra il modello di formazione classico con metodologie innovative quali il benchmarking, l’e-learning ed il learning on the job. In questo volume presentiamo i risultati del primo Laboratorio realizzato nell’ambito del progetto, conclusosi ad aprile 2004. Si introducono alcuni strumenti metodologici rilevanti nel processo di innovazione degli acquisti, quali il marketplace, la firma digitale e le convenzioni e si descrivono le esperienze di innovazione organizzativa e gestionale della funzione acquisti in fase di sviluppo presso le amministrazioni partecipanti. Dal rapporto emerge un quadro diversificato e in movimento delle esperienze in atto nelle diverse amministrazioni regionali e locali, che offre interessanti ed utili elementi di riflessione sia per le amministrazioni che vogliano avviare esperienze di innovazione, sia per quelle che già si stanno muovendo in questa direzione. Valeria de Magistris

INDICE

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INTRODUZIONE CAPITOLO 1 Le procedure telematiche di acquisto CAPITOLO 2 Il marketplace 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Cos’è il marketplace Tipologie e funzionamento Come si costruisce Come gestirlo

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CAPITOLO 3 Il marketplace della pubblica amministrazione 3.1. 3.2. Introduzione Le regole per l’accesso e l’utilizzo

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CAPITOLO 4 La firma digitale 4.1. 4.2. 4.3. Normativa Funzionalità Interoperabilità

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CAPITOLO 5 Le procedure telematiche di acquisto in ambito locale 5.1. Le convenzioni per la gestione degli acquisti on-line

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5.2. 5.3.

Le linee guida Le esperienze attivate Regione Sicilia: regolamentare la materia come primo passo verso il cambiamento Provincia di Napoli: il progetto Aste on-line e la sperimentazione del marketplace

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Provincia di Salerno: con l’Europa un sistema di acquisti regionale Provincia di Pisa: ridurre e monitorare la spesa attraverso la centralizzazione degli acquisti Provincia di Mantova: acquisti on-line, un progetto di successo Provincia di Crotone: come creare un marketplace locale Provincia di Rieti: l’accentramento degli acquisti come avvio all’innovazione Comune di Udine: dalla centralizzazione alle procedure telematiche Comune di Campobasso: la nuova organizzazione della funzione acquisti Automobile Club Italia Roma: razionalizzare il processo degli acquisti Regione Piemonte: il CSI Piemonte da gestore a utilizzatore del sistema di acquisti regionale CAPITOLO 6 Conclusioni e prospettive 6.1. 6.2. I vantaggi del marketplace Le prospettive: le nuove direttive europee sugli appalti pubblici

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INTRODUZIONE

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INTRODUZIONE

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Queste linee guida offrono un contributo interpretativo delle procedure telematiche di acquisto. Il volume, che affronta il tema dal punto di vista dei processi e non da quello delle tecnologie, si pone come obiettivo quello di accompagnare le amministrazioni locali in un percorso conoscitivo ed esplorativo di tali forme di acquisto che si sono sviluppate nell’arco degli ultimi anni. Tra le forme telematiche di acquisto previste dalla legge e introdotte come modalità operative dagli enti locali e centrali abbiamo volutamente scelto quale argomento da approfondire il “marketplace” o mercato elettronico. Le motivazioni sono da ricondurre, da un lato, alla scarsa conoscenza di questo strumento e quindi alla necessità di organizzare e sistematizzare la (poca) letteratura disponibile e di offrire una griglia di lettura e analisi agli enti locali che vogliano implementarlo e, dall’altro, alla complessità della sua realizzazione, non tanto dal punto di vista tecnico, ma da quello dei processi operativi e delle strategie complessive che devono essere poste in essere da parte delle organizzazioni. Si offrono, quindi, a tutte le amministrazioni delle indicazioni su cosa è un mercato elettronico (o marketplace), come si costruisce, come funziona, cosa è necessario per la sua gestione, quali sono i vantaggi e gli svantaggi e a quali risultati deve portare. Come tutti i lavori svolti sul tema fino ad ora, questo rapporto fornisce anche una vasta panoramica delle applicazioni del marketplace, e non solo, nelle amministrazioni che hanno partecipato ai lavori del Laboratorio Formez “La gestione delle procedure telematiche di acquisto nella P.A.”. Il Laboratorio si inserisce nell’ambito delle attività sulle nuove modalità di acquisto che fanno capo all’Area Diffusione dell’Innovazione e che nell’arco dell’ultimo anno ha prodotto diversi servizi di supporto per le amministrazioni come un sito web (www.patrimonioacquisti.formez.it), servizi periodici di informazione, laboratori di scambio di esperienze, pubblicazione di manuali, seminari di diffusione delle buone pratiche.

INTRODUZIONE

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Il Laboratorio è iniziato a ottobre 2003 con l’obiettivo di esplorare i modelli principali di acquisto di beni e servizi supportati dall’utilizzo di piattaforme tecnologiche ed è stato rivolto alle Regioni dell’Obiettivo 1 in quanto fa parte di un progetto volto alla diffusione delle nuove procedure di acquisto in tali Regioni. Si è voluto dedicare particolare attenzione al sostegno dello sviluppo delle nuove forme di gestione dei processi di acquisto nelle aree di ritardo strutturale, anche in considerazione della minore partecipazione di queste amministrazioni alle fasi precedenti di Laboratorio sviluppate nell’ambito del progetto CIPA – Coesione e Innovazione nelle Pubbliche Amministrazioni. Sulla base delle diverse esperienze delle amministrazioni partecipanti, si sono approfondite le opportunità e le difficoltà che gli enti incontrano nell’applicazione delle nuove tecnologie ai processi di approvvigionamento. Sono state invitate a partecipare anche amministrazioni al di fuori dell’Obiettivo 1 per portare la loro esperienza avanzata su determinate questioni importanti per la tematica sviluppata nel Laboratorio. Il focus dei lavori è stato dunque costituito dalle procedure telematiche di acquisto, dove il supporto tecnologico incide direttamente sulle procedure e modalità di gara, innovando fortemente il modo tradizionale di agire delle amministrazioni. I vantaggi sono in termini di più elevata trasparenza e dinamicità del mercato, oltre che di maggiore efficienza ed efficacia amministrativa. Partendo dal dato normativo (Legge finanziaria 2000 e successive e DPR 4 aprile 2002, n. 101) e dalle sperimentazioni effettuate a livello nazionale, regionale e locale, il Laboratorio ha sviluppato il lavoro con particolare riferimento al mercato elettronico (nazionale e locale), focalizzando l’attenzione sui passi propedeutici indispensabili, come le aggregazioni tra gli enti per gli acquisti in forma associata (convenzioni e accordi quadro), la costruzione degli albi telematici dei fornitori (già oggetto delle linee guida del precedente Laboratorio Formez), l’acquisizione delle piattaforme tecnologiche, ecc. Una attenzione particolare è stata data al tema della firma digitale, idonea ad una progressiva e totale smaterializzazione degli atti di gara e della documentazione amministrativa in generale. I vantaggi derivanti dalla diffusione della firma digitale, sia nelle pubbliche amministrazioni sia tra le imprese, sono evidenti non solo per i problemi legati alla sicurezza, integrità ed all’autenticità dei documenti (offerte, dichiarazioni, ecc.) inviati telematicamente, ma anche per la valenza giuridica che essa assume e per l’impegno che comporta per chi la utilizza in quanto assimilabile ad una sottoscrizione autografa.

INTRODUZIONE

Il Laboratorio ha visto coinvolte una decina di amministrazioni e alcuni esperti che nel corso di sei mesi, attraverso quattro incontri ed un intenso lavoro in rete ha prodotto le linee guida in oggetto. Il Formez ha affrontato il tema dell’innovazione nei processi di acquisto negli enti locali sin dal 2001 quando, all’interno del progetto CIPA, ha avviato un forum di discussione dedicato a queste tematiche. Il successo del tema, che ha visto, nell’esperienza del forum, il coinvolgimento diretto di responsabili delle amministrazioni che hanno adottato nuove modalità di approvvigionamento, ha portato, alla considerazione di sviluppare ulteriormente le attività riguardanti il tema con l’obiettivo finale di supportare lo sviluppo di una comunità professionale dei responsabili degli acquisti. Si è proceduto ad avviare una sorta di osservatorio tra gli enti locali per verificare il livello di interesse e le tipologie di servizi di supporto da attivare. Questo lavoro ha portato: • alla pubblicazione di una ricerca che, basandosi su alcuni casi ed esperienze di innovazione negli acquisti, delinea un percorso di sviluppo delle azioni di sostegno. La ricerca “L’innovazione nei processi di acquisto nella P. A. regionale e locale” è stata pubblicata ad aprile 2003 nella collana “Materiali” Formez; • all’attivazione del canale tematico www.patrimonioacquisti.formez.it che, nato nel gennaio del 2003 è il fulcro del progetto; con oltre 2.000 accessi al mese nel sito trovano spazio sezioni dedicate alle notizie, alle esperienze, alla normativa, agli eventi. L’ultima tra le sezioni attivate è un focus interamente dedicato alle nuove modalità di acquisto che, in un vero e proprio sito a sé stante, raccoglie tutte le informazioni che scaturiscono dai gruppi di lavoro dei “Laboratori”. Parte integrante del sito sono il forum di discussione che raccoglie oltre una ventina di temi e la newsletter, un appuntamento quindicinale con le oltre 1.500 amministrazioni che seguono le attività del Formez; • ad iniziare un lavoro di assistenza agli enti regionali e locali con la creazione di gruppi di lavoro (Laboratori) per delineare linee guida operative di sviluppo della nuova funzione degli acquisti. Nel 2003 l’intenso lavoro di sensibilizzazione delle amministrazioni sul tema e i servizi di supporto messi in campo sono stati orientati alle Regioni dell’Obiettivo 1, come già specificato in precedenza, nell’ambito del progetto “Change Management nei processi di acquisto”. Questo nuovo progetto vuole supportare le amministrazioni pubbliche locali delle aree dell’Obiettivo 1 nel loro percorso verso l’innovazione negli ac-

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INTRODUZIONE

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quisti offrendo loro un luogo dove poter scambiare esperienze, confrontarsi ed imparare l’una dall’esperienza dell’altra. Le linee di sviluppo del progetto sono le seguenti: • creare una rete permanente dei responsabili degli acquisti che metta in connessione operatori accomunati da una stessa professione o un ambito di interesse per favorire gli scambi, la socializzazione delle conoscenze, il rafforzamento delle identità professionali e lo sviluppo del capitale sociale interno all’amministrazione; • sviluppare competenze nelle amministrazioni coinvolte; • costituire un repertorio di soluzioni e/o di esperienze; • elaborare linee guida di reingegnerizzazione dei processi di acquisto. Il progetto continua sulle linee già intraprese dalle precedenti attività ma, essendo orientato a regioni in ritardo, sviluppa due filoni nuovi di lavoro: i seminari e i laboratori. All’interno dei vari filoni di attività vengono organizzati dei seminari di riflessione e di scambio di esperienze sulle tematiche strategiche che sono emerse come elementi fondanti dell’innovazione nelle funzioni di acquisto. Ciascun seminario ha l’obiettivo di fare il punto sul particolare tema affrontato e di consentire il confronto tra amministrazioni. Il progetto si sviluppa soprattutto attraverso i gruppi di lavoro, i Laboratori, creati da amministrazioni ed esperti e che affrontano temi specifici su cui poi vengono elaborate linee guida e rapporti di ricerca. Il Laboratorio è il luogo di accumulazione di esperienze innovative e di conoscenze in tema di acquisti, inteso come perno centrale del percorso di diffusione. Guida, affianca, elabora e produce risultati e linee guida delle altre azioni di sostegno del progetto. In particolare ha l’obiettivo di realizzare documenti e materiali utili a diffondere e sostenere le amministrazioni al fine di razionalizzare la spesa e i processi relativi agli acquisti e di animare la comunità dei responsabili degli acquisti. Ogni Laboratorio ha una durata di circa 6 mesi e coinvolge esperti di settore e rappresentanti di amministrazioni che hanno avviato, o intendono avviare, esperienze di innovazione sull’argomento. Il primo Laboratorio “I nuovi modelli di gestione degli acquisti”, realizzato nell’ambito del progetto CIPA, ha affrontato il tema dei nuovi modelli di gestione degli acquisti nelle amministrazioni pubbliche concentrandosi in particolare sugli acquisti in forma associata letti anche in un’ottica di governance interistituzionale. Ci si è interrogati sia sulle possibili sinergie attivabili su base territoriale mediante processi di cooperazione tra tipologie di am-

INTRODUZIONE

ministrazioni analoghe (ad esempio tra comuni di piccole dimensioni) sia sul ruolo di programmazione e di impulso che potrebbe venire da amministrazioni regionali, provinciali, aree metropolitane. Il Laboratorio si è concluso a luglio 2003 con la pubblicazione “Nuovi modelli di gestione degli acquisti nella P.A. – Prime linee guida”, realizzata a giugno 2003 nella collana “Materiali” Formez. Questo Laboratorio su “La gestione delle procedure telematiche di acquisto nelle pubbliche amministrazioni”, iniziato ad ottobre 2003 con l’obiettivo di approfondire le opportunità e le difficoltà che le singole amministrazioni incontrano nell’applicazione delle nuove tecnologie ai processi di acquisto, si conclude con la pubblicazione delle linee guida sul marketplace raccolte in questo volume. Il progetto Change Management nei processi di acquisto è coordinato da Valeria de Magistris, come responsabile dell’Area Diffusione dell’Innovazione del Formez e da Maria Giulia Catemario come responsabile di progetto. In qualità di consulenti hanno collaborato al Laboratorio Chiara Lacava e Sergio Merlino, esperti della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le Risorse Strumentali. Per il Formez hanno partecipato Antonio Tappi, Stefano Fiaschi e Maria Fiore. Per le amministrazioni hanno partecipato Vincenzo Malacari e Antonia De Lucia Lumeno (Provincia di Crotone); Gloria Vanz (Provincia di Mantova); Giancarlo Sorrentino, Nicola De Paola, Raffaella Starace (Provincia di Napoli); Irene Barbafieri, (Provincia di Pisa); Annalisa Chiaretti (Provincia di Rieti); Massimo Furiati, (Provincia di Salerno) Vincenzo De Marco (Comune di Campobasso); Bruna Proclemer e Alessandra Cimolino (Comune di Udine); Adriano Leli (CSI Piemonte), Gianluca Leone e Giovanni Casalli (ACI Roma); Lucia Callaci e Maria Rosaria Ales (Regione Sicilia). I rappresentanti delle amministrazioni, oltre a partecipare ai lavori dei Laboratori hanno fornito e/o elaborato il materiale di riferimento e le schede di presentazione riportate nel capitolo dedicato alla raccolta delle esperienze. Il lavoro del Formez non si esaurisce con questa attività. Nel corso del 2004 è prevista la realizzazione di un altro Laboratorio e di seminari di aggiornamento e diffusione delle attività svolte e dei risultati conseguiti e, naturalmente, il proseguimento delle altre linee di attività, tra cui riveste sempre un ruolo centrale il sito e tutta l’attività di comunicazione telematica come la newsletter e il forum.

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CAPITOLO 1 LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

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LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

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Prima di addentrarci nell’analisi del/i modello/i di marketplace, oggetto principale delle presenti linee guida, appare opportuno offrire preliminarmente una brevissima panoramica sugli strumenti di e-procurement previsti dall’ordinamento giuridico italiano e che costituiscono base di riferimento nei rapporti tra pubbliche amministrazioni – nel loro ruolo di acquirenti (buyers) – e le imprese private in veste di fornitori (sellers). Tali strumenti si inseriscono all’interno dell’ormai noto progetto di razionalizzazione della spesa per acquisto di beni e servizi promosso dal Ministero dell’Economia e delle Finanze a partire dall’anno 2000. Ciò appare utile per inquadrare organicamente e per avere una visione completa e coerente del contesto nel quale si trovano ad operare le pubbliche amministrazioni. Si cercherà così di rendere meglio comprensibili le differenze che sussistono tra le diverse modalità di acquisizione telematica di beni e servizi e di mettere gli operatori del settore in condizione di valutare, in tutti quei casi in cui si ritiene opportuno o preferibile non seguire le tradizionali procedure, quali tra queste modalità è conveniente utilizzare a seconda delle diverse esigenze di approvvigionamento degli enti a cui appartengono. I modelli progressivi di business che si sono sviluppati a seguito dell’introduzione del nuovo sistema delineato dall’articolo 26 della legge n. 488 del 23 dicembre 1999 (Legge finanziaria per l’anno 2000) e dal DPR 4 aprile 2002, n. 101, riguardano: • i negozi elettronici • le gare telematiche • il mercato elettronico. Il nuovo sistema si inserisce all’interno di un ampio processo di modernizzazione della pubblica amministrazione (e-government). Nonostante le numerose modificazioni normative che si sono susseguite nel tempo, gli obiettivi del progetto sono sostanzialmente rimasti tali e possono sinteticamente riassumersi nella promozione e introduzione di tecnolo-

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gie innovative per l’acquisto di beni e servizi e per il monitoraggio della spesa, nell’ottimizzazione e aggregazione della domanda al fine di accrescere sensibilmente i risparmi anche attraverso la standardizzazione dei consumi, nel miglioramento dei livelli di servizio delle forniture e nella semplificazione dei processi d’acquisto con l’intento di salvaguardare l’autonomia decisionale delle pubbliche amministrazioni in materia. Il catalogo elettronico è il modello con il quale si è dato il via al progetto innovativo di e-procurement promosso dal MEF. Pur rappresentando inizialmente una soluzione transitoria, può ancora oggi affermarsi che esso costituisce lo “zoccolo duro” delle attività di approvvigionamento pubblico. Il catalogo elettronico si configura come un potente strumento mediante il quale si è in grado di aprire sulla rete una vetrina in cui i fornitori mostrano i propri prodotti e/o servizi. Prevede esclusivamente la funzionalità di acquisto da catalogo elettronico e consente di ottimizzare l’intero ciclo di gestione degli ordini. La creazione di una vetrina virtuale è, inoltre, per le imprese, un metodo molto economico per espandere il proprio business riducendo i costi fissi di gestione. I cataloghi elettronici rinvenibili sul portale acquisti del Ministero dell’Economia e delle Finanze sono indirizzati alla gestione di beni standard, a bassa volatilità di prezzi e tecnologie, idonei a beni con frequenza di acquisto medio-alta e vincolati alla stipula di una convenzione quadro mediante lo svolgimento di una gara tradizionale o telematica. In questa sede è utile ricordare che nella sua prima configurazione l’adesione alle convenzioni stipulate da Consip, società a totale partecipazione pubblica incaricata dal MEF dell’implementazione del progetto di e-procurement, era obbligatoria per le amministrazioni dello Stato centrali e periferiche, venendo solo successivamente estesa, con l’entrata in vigore dell’art. 24 della legge n. 289/2002, anche ad altre categorie di soggetti pubblici in precedenza facoltizzati. Oggi, le recenti modifiche legislative, hanno definitivamente eliminato ogni obbligatorietà, depotenziando nella sostanza il sistema centralizzato degli acquisti introdotto nel 1999 che comunque continua efficacemente ad operare ed a contribuire alla riduzione della spesa per “consumi intermedi”, vero obiettivo dell’azione di governo. L’impetuoso sviluppo delle tecnologie informatiche avvenuto negli ultimi anni ha comunque consentito l’ulteriore evoluzione del progetto di razionalizzazione degli acquisti pubblici ed ha permesso di compiere un ulteriore e

LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

decisivo passo in avanti in direzione degli obiettivi programmati (in primis proprio l’obiettivo di riduzione della spesa). Utilizzando, da un lato, l’infrastruttura tecnologica di cui la Consip si è dotata attraverso l’espletamento di una gara comunitaria, e sfruttando, dall’altro, le potenzialità offerte dalla normativa in relazione all’applicabilità delle nuove tecnologie per il perfezionamento della documentazione e dei procedimenti amministrativi (oggi raccolta nel Testo Unico – DPR 28/12/2000, n. 445), si è resa possibile l’introduzione delle altre due modalità di approvvigionamento telematico di beni e servizi previste originariamente dal progetto. Il DPR 101/2002 rappresenta nella sostanza la loro trasposizione sul piano normativo e ne ha consentito l’applicazione concreta in ambiente pubblico. Attraverso questa disposizione, le aste on-line ed il marketplace, sono stati introdotti e regolamentati nel nostro ordinamento. Il DPR in questione, quanto all’ambito soggettivo, si applica a tutte le istituzioni obbligate all’osservanza delle normative nazionali e comunitarie in materia di appalti pubblici con esclusione delle regioni e delle autonomie locali (province, città metropolitane, comuni e comunità montane). Queste possono, comunque, autonomamente decidere di utilizzare le procedure previste nel regolamento o, invece, disciplinare l’utilizzo di sistemi telematici nel rispetto dei principi comunitari in materia. Sebbene il DPR citato, all’articolo 2, terzo comma, salvaguardi appunto l’autonomia delle regioni e degli enti locali laddove conferma loro la facoltà di applicare le disposizioni in esso contenute, appare legittimo sostenere che, almeno fino a questo momento, l’impostazione adottata dalle amministrazioni pubbliche locali ricalchi, sostanzialmente nella realtà concreta, le procedure indicate nel regolamento stesso. Le procedure telematiche, così come strutturate, non devono, quindi, essere obbligatoriamente seguite dalle amministrazioni. Queste possono scegliere di utilizzare le metodologie tradizionali, oppure optare, con provvedimento motivato e secondo le modalità definite dai rispettivi ordinamenti, di procedere attraverso nuove procedure telematiche di acquisto rese possibili dall’avvento delle nuove tecnologie e dall’utilizzo di nuove applicazioni. Il loro impiego deve comunque garantire il rispetto dei principi generali discendenti dalla normativa interna e comunitaria: la garanzia della par condicio per i partecipanti, la trasparenza e la semplificazione delle procedure e i principi generali in materia di sicurezza contenuta nei regolamenti emanati ai sensi dell’art. 15, comma 2, della legge n. 675/96 nonché delle disposizioni concernenti la documentazione amministrativa e la firma elettronica.

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LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

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Le procedure telematiche di acquisto necessitano quindi di un sistema informatico capace di garantire certezza giuridica al procedimento, ai singoli documenti informatici ed in grado di offrire le necessarie garanzie di sicurezza così da tutelare la riservatezza delle negoziazioni nonché assicurare la veridicità, l’integrità e la non ripudiabilità degli atti. Di questi temi si sta occupando un gruppo di lavoro appositamente costituito in seno alla Direzione Generale Mercato Interno della Commissione Europea che vede la partecipazione di rappresentanti di tutti gli Stati Membri dell’Unione. Il suo compito precipuo è quello di coniugare le esigenze derivanti dal rispetto dei basilari principi comunitari (trasparenza, par condicio, concorrenza, ecc.) posti dal Trattato e ribaditi nella nuova direttiva europea n. 2004/18/CEE in materia di appalti pubblici di beni, servizi e lavori di prossima pubblicazione con il corretto utilizzo dei nuovi sistemi telematici di approvvigionamento. L’asta on-line è un luogo fisico o virtuale in cui gli acquirenti/fornitori qualificati si incontrano per contrattare la compravendita di un prodotto/servizio ben definito in termini di caratteristiche e quantità. Nel corso dell’asta una o più di tali caratteristiche (più comunemente il prezzo, ma non esclusivamente) possono essere oggetto di rilancio da parte dei partecipanti fino alla definizione del migliore offerente. Essa supporta la gestione on-line dell’intero processo di gara, dall’emissione del bando all’aggiudicazione e può essere implementata secondo vari modelli: al ribasso (la classica asta inglese inversa), a busta chiusa, all’offerta economicamente più vantaggiosa, con aggiudicazione anche completamente automatizzata. È idonea per beni specifici, valutabili su parametri oggettivi che hanno una frequenza d’acquisto medio-bassa. La peculiarità dell’asta on-line rispetto alle aste tradizionali consiste nel fatto che il luogo in cui gli acquirenti ed i fornitori si incontrano per contrattare la compravendita di un prodotto/servizio è un luogo “virtuale”, accessibile attraverso Internet. L’asta on-line stimola la competitività tra le imprese e consente notevoli riduzioni dei prezzi di acquisto rispetto alle basi d’asta di partenza (è chiaro che la riduzione sarà tanto più veritiera quanto più congrua sarà la definizione a monte della base d’asta). Secondo il nostro ordinamento giuridico1, essa può essere utilizzata per appalti di beni e servizi di qualsiasi importo (quindi sia al di sotto che al di sopra della soglia comunitaria).

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Articoli 9 e 10 del DPR 101/2002.

LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

L’amministrazione che intende acquistare beni e servizi attraverso una gara telematica deve preventivamente procedere alla c.d. “abilitazione dei concorrenti”, attraverso l’emanazione di un “bando di abilitazione” contenente modalità e criteri per l’accreditamento dei fornitori. La normativa è finalizzata a garantire la più ampia possibilità di partecipazione alle gare e ad evitare la creazione di “barriere all’accesso” che, inevitabilmente, creerebbero distorsioni alla libera concorrenza. Il bando di abilitazione deve essere pubblicato almeno sessanta giorni prima dell’inizio delle procedure, mentre l’avviso di gara trenta giorni prima dell’avvio delle relative operazioni. Il bando di abilitazione deve contenere una serie di dati relativi al volume degli appalti da aggiudicare, distinti per categorie merceologiche, nel periodo di validità dell’abilitazione e la specifica delle varie classi per le quali gli utenti, in relazione alla loro capacità tecnica, finanziaria ed economica, possono richiedere di essere abilitati. Se non si considera l’obbligatorietà di adesione al sistema delle convenzioni Consip in vigore fino a poco tempo fa (cataloghi elettronici su convenzioni), l’asta on-line è sicuramente lo strumento di approvvigionamento telematico – per gare sopra e sotto soglia comunitaria – che le amministrazioni, soprattutto quelle locali che hanno già iniziato ad utilizzare i nuovi strumenti telematici di approvvigionamento, hanno maggiormente implementato reputandolo estremamente efficiente e riuscendo a spuntare prezzi e condizioni altamente favorevoli. Gli enti pubblici, infine, sempre secondo il nostro ordinamento, possono utilizzare, per acquisti di importo inferiore alla soglia comunitaria, il marketplace della pubblica amministrazione2. La differenza fondamentale tra il sistema delle convenzioni ed il mercato elettronico è che mentre il primo è una “vetrina” in cui un unico fornitore selezionato da Consip espone, a prezzi e condizioni prefissati in una convenzione, un assortimento di beni definito in fase di gara, il mercato è uno strumento in cui a fronte di un bene saranno disponibili offerte di più fornitori. Le pubbliche amministrazioni potranno scegliere la più conveniente, seguendo le proprie procedure per gli acquisti sotto soglia comunitaria. I beni e i servizi che saranno acquistabili nel mercato elettronico consentiranno di completare la gamma dei prodotti resi disponibili dalle convenzioni. Le amministrazioni hanno dunque un’ulteriore opportunità per ridurre i costi legati agli acquisti.
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Articolo 11 del DPR 101/2002. Vedi inoltre il capitolo 3.

LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

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Ma proprio in virtù dell’autonomia riservata alle amministrazioni locali dal DPR n. 101 in tema di implementazione di tali modelli di approvvigionamento telematico si è osservata e si osserva tutt’ora una graduale, anche se lenta, proliferazione di marketplace territoriali. Alcuni sono ancora in fase progettuale, altri già operanti; alcuni si basano su architetture estremamente complesse dove il marketplace, inteso nell’accezione qui esaminata, è uno dei servizi di e-sourcing che è possibile fornire attraverso l’utilizzo di una piattaforma telematica, altri sfruttano semplicemente, ma non per questo meno efficacemente, le potenzialità del mercato elettronico nella sua accezione tradizionale. Il marketplace rimane comunque uno strumento potente che, a dispetto delle forti resistenze che incontra ogni nuovo progetto di innovazione, se opportunamente utilizzato, potrà assumere il ruolo di volano per uno sviluppo ulteriore del processo di modernizzazione economica sia del settore pubblico, sia di quello privato. È proprio a questo strumento che sono in particolare dedicate le presenti linee guida. Senza pretesa di esaustività si cercherà di approfondire le peculiarità e le caratteristiche del mercato telematico come strumento di incontro tra domanda ed offerta. Sono purtroppo ancora ampie le aree del nostro Paese dove il tasso di penetrazione dell’innovazione tecnologica non raggiunge livelli adeguati. Queste linee guida si pongono l’obiettivo ambizioso di favorire lo scambio di conoscenze tra le amministrazioni più all’avanguardia nel settore di riferimento e incrementare le competenze di quelle che non hanno ancora avuto l’occasione di sperimentare le nuove soluzioni tecnologiche ed organizzative oggi a disposizione. È importante, a nostro avviso, cogliere ogni occasione per stimolare il rapporto tra i diversi livelli di governo del settore pubblico e di questi con il settore privato in modo da rendere più familiare ed agevole l’impiego dei nuovi strumenti fonte di beneficio per l’intero sistema Paese.

CAPITOLO 2 IL MARKETPLACE

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2.1. Cos’è il marketplace
È fin dai tempi antichi che la piazza del mercato ha rappresentato il luogo per eccellenza del commercio. Con la globalizzazione e l’introduzione delle nuove tecnologie il commercio si è sviluppato sempre più attraverso la rete Internet. Nell’universo delle relazioni B2B (business to business) tra operatori economici, includendo tra questi, a ben diritto, anche la pubblica amministrazione, i marketplace occupano sicuramente un posto di rilievo. È a partire dall’anno 2001 che in Italia comincia a registrarsi una considerevole presenza in rete dei mercati elettronici anche se, dato lo specifico settore soggetto a continui ed incessanti cambiamenti (anche di tipo strutturale), alcuni operatori hanno abbandonato, o meglio sostituito, tale modello con altre e differenti modalità di scambio commerciale. Il marketplace è nato come luogo di intermediazione per favorire l’incontro tra gli operatori e tra la domanda e offerta di beni e servizi. Esso si realizza tramite una infrastruttura tecnologica sviluppata su Internet che permette agli operatori economici di interagire tra loro. Rispetto ad un mercato tradizionale, nel quale lo scambio di informazioni (prezzo, qualità, quantità del bene oggetto di transazione) e le manifestazioni di volontà di acquirenti e fornitori avvengono mediante strumenti tradizionali (voce, telefono, fax, posta), in un mercato digitale tutto ciò avviene mediante un computer ed una connessione ad Internet. In particolare, fornitori e acquirenti possono creare, gestire e consultare cataloghi on-line, scegliere le modalità di determinazione del prezzo, gestire acquisti e vendite. Il marketplace non è, infatti, una procedura competitiva nel senso stretto del termine bensì può considerarsi un mercato digitale che supporta processi di negoziazione dinamica.

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I marketplace possono essere classificati in diversi modi a seconda delle loro principali peculiarità e caratteristiche. Distinguiamo innanzitutto due categorie basilari: • verticali, se sono progettati per uno specifico settore merceologico o industriale e sono completamente orientati ai bisogni di questa comunità; • orizzontali, se sono indirizzati ai bisogni di un’utenza generica, o di un target preciso (ad es. giovani, bambini, ecc.) e/o di un’area geografica. In questo caso presentano prodotti e servizi di tipo diverso. A seconda della modalità utilizzata nello scambio dei beni e/o servizi è possibile enucleare diverse funzionalità applicabili agli e-marketplace: a) marketplace su catalogo, in cui il venditore mette a disposizione del mercato la propria offerta predefinita; b) “request for quotation”, uno strumento “buyer driven” per mezzo del quale un potenziale acquirente valuta l’offerta fatta da più venditori; c) aste standard, “seller driven”, dove più acquirenti competono per acquistare, aumentando il prezzo della loro offerta; d) “riverse”, altro strumento “buyer driven”, dove più venditori competono per vendere, diminuendo il prezzo della loro offerta. Da questa prima classificazione discende come lo strumento del marketplace disegni un terreno sul quale si orientano le azioni sia degli acquirenti sia dei venditori; gli uni e gli altri si pongono sul mercato, ovviamente, secondo diverse ottiche, ma entrambi mirano ad un traguardo comune che è quello di operare secondo economicità ed efficienza. L’obiettivo finale, se consideriamo soggetti economici privati, è quello di ridurre i costi e i tempi totali di lavorazione (dal rifornimento dei beni alla trasformazione e distribuzione dei prodotti), se invece prendiamo a riferimento enti ed organismi pubblici, l’obiettivo diventa quello di un efficace approvvigionamento di prodotti/servizi che consenta risparmi sulla spesa da destinare alle attività istituzionali specifiche di una determinata organizzazione pubblica. Un aspetto importante da tenere in considerazione, con riferimento a queste ultime, è rappresentato dai vincoli posti dalla normativa nazionale e comunitaria, soprattutto in riferimento al principio di libera concorrenza. Da questo punto di vista, le pubbliche aziende che decidano di avvalersi di sistemi automatizzati di scelta del contraente, devono comunque assicurare la parità di condizioni dei partecipanti nel rispetto dei principi di trasparenza e semplificazione delle procedure 3. Po3

Cfr. art. 2 del DPR 101/2002.

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tranno quindi prevalentemente utilizzare lo strumento marketplace per acquisti di importo circoscritto (in economia, secondo i limiti previsti nei rispettivi ordinamenti) e comunque al di sotto della soglia di rilievo comunitario. Per acquisti di importo superiore a tale soglia è necessario predisporre una gara comunitaria. Gli elementi caratteristici affinché un mercato elettronico sia considerato tale sono diversi4. Il principale è ovviamente quello di orientare a favorire le relazioni commerciali tra compratori e venditori, anche se non è indispensabile che esso garantisca la conclusione della transazione on-line. Altro aspetto importante è il ruolo di intermediazione tra cliente e fornitore che il marketplace deve ricoprire attraverso un’interazione diretta sulla rete. Da ultimo, la possibilità che esso venga utilizzato, soddisfatti alcuni requisiti di base, da tutti gli operatori interessati che volessero accedervi; non deve cioè finalizzarsi al soddisfacimento di una singola impresa o di un gruppo limitato di esse. Il marketplace è dunque uno strumento orientato ai processi e basato sul coinvolgimento di tutti gli attori. Esso si inquadra certamente tra gli strumenti di e-procurement attualmente utilizzati nella esperienza pubblica e privata del nostro Paese; in particolare, esso si dimostra in grado di offrire alle amministrazioni pubbliche italiane maggiori peculiarità e specificità rispetto, ad esempio, al semplice utilizzo delle convenzioni ex art. 26 della legge finanziaria per l’anno 2000. I vantaggi del marketplace – dei quali tratteremo più da vicino nel paragrafo 6.1 – si ravvisano dunque nella diversa possibilità di incontro in un nuovo mercato, una piazza virtuale dove è possibile scambiare informazioni e dati, presentare e cercare prodotti, contattare nuovi clienti e fornitori, avviare, perfezionare e concludere transazioni economiche e dove è inoltre possibile accedere anche a tipologie differenti di servizi a valore aggiunto.

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Alcuni dati quantitativi
Per ciò che concerne il dato quantitativo dei marketplace operanti in Italia si registra questa situazione5:

4 5

Cfr. Associazione impresa Politecnico, e-Marketplace: quale ruolo nel B2b italiano?, marzo 2002. Paolo Catti, Relazione al seminario “Il Marketplace negli enti locali: un’occasione per la riduzione dei tempi e per il risparmio negli acquisti”, Milano, 28 gennaio 2004.

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Marketplace Attivi Nuovi attivi In stallo6 Non più operanti Non operanti in Italia Chiusi Totale

Anno 2001 72 – 21 6 4 21 124

Anno 2002 62 27 8 2 – 5 104

Anno 2003 99

99

“Dal punto di vista dei soggetti imprenditoriali alla base di tali iniziative si rileva che alla fine del 2002, nel 18% dei casi, il socio principale è costituito da un’impresa o da un consorzio di imprese appartenenti alla stessa filiera (cosiddetti marketplace consortili); il 4% è supportato da gruppi bancari che dimostrano un interesse strategico nel “progetto” marketplace; il 62% è costituito da operatori indipendenti che non hanno particolare interesse all’interno della filiera per la quale operano; il 15%, infine, è supportato da associazioni ed istituzioni pubbliche a dimostrazione del ruolo non marginale svolto da simili organizzazioni, in special modo a livello locale” 7. Da sottolineare, per completezza di informazione, che i dati riportati si riferiscono al numero dei marketplace operanti, mentre i soggetti economici che li supportano sono in numero inferiore avendo, magari, una stessa impresa o consorzio attivato più di un modello di mercato elettronico. La lieve tendenza alla riduzione del numero dei marketplace che si registra sin dai primi anni della loro comparsa (124/104/99) non è indice del fallimento del modello, ma si associa piuttosto al parziale abbandono del modello “ortodosso” di riferimento (almeno per quanto concerne i marketplace che hanno ottenuto risultati soddisfacenti) per abbracciare invece nuove tipologie di servizi offerti dagli operatori business to business. Tali nuove tipologie di servizi possono essere classificate in tre categorie principali8: • servizi di e-sourcing, finalizzati ad aiutare le imprese in tutte quelle attività che vanno dalla ricerca di nuovi fornitori (scouting), alla loro qualifica e certificazione, alla fase di negoziazione vera e propria (basata su strumenti quali l’asta elettronica e i sistemi di richiesta di offerta);

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7

8

Con l’espressione “in stallo” si intende riferirsi a quei marketplace che versano in stato di difficoltà o che vivono una fase di riflessione su come e se continuare in futuro. Associazione impresa Politecnico, Dai marketplace ai servizi di sourcing, procurement e supply chain collaboration, gennaio 2003. Cfr. nota precedente.

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• servizi di e-procurement, finalizzati a supportare i processi di acquisto ricorsivo, tipicamente basati su catalogo web, di prodotti/servizi relativamente ai quali è già stato definito un contratto o comunque sono note tutte le specifiche della fornitura; • servizi di e-supply chain collaboration, finalizzati ad agevolare tutte quelle attività di natura collaborativa tra clienti e fornitori, a livello di gestione integrata dei cicli ordine-consegna, di pianificazione della produzione e dell’approvvigionamento, di sviluppo di nuovi prodotti. Se consideriamo i risultati ottenuti negli ultimi anni dagli operatori B2B in Italia in termini di “transato” notiamo come il trend evolutivo, seppur abbastanza contenuto in valore assoluto, è in lenta e progressiva ascesa. Si passa, infatti, da un volume di 210 milioni di euro alla fine del 2001 ad un volume pari a più del doppio (535 milioni di euro) nel corso del 2002 fino a registrare un bel balzo in avanti nell’anno 20039. In tale stima non vengono incluse le transazioni tra società appartenenti allo stesso gruppo e quelle che si attivano on-line ma si chiudono off-line. I valori riportati testimoniano concrete potenzialità di sviluppo e lasciano presupporre una crescita ancora maggiore negli anni avvenire, in special modo per ciò che concerne le attività di e-sourcing, anche se è d’obbligo tenere una certa cautela nelle previsioni dato l’ambito estremamente innovativo di riferimento. “Disaggregando questi valori in riferimento ai diversi modelli di business praticati, si evidenzia una predominanza netta nella fornitura di servizi di esourcing (intendendo quindi come tali quei servizi finalizzati a supportare le imprese nella ricerca di nuovi fornitori, alla loro qualifica ed alla fase di negoziazione propriamente detta) rispetto a quelli di e-procurement (basati su

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Il III Rapporto dell’Osservatorio B2B del Politecnico di Milano (marzo 2004) ha rilevato che “anche se ancora contenuti in termini assoluti, di una qualche significatività iniziano ad essere i volumi complessivi di acquisti negoziati con questi strumenti: circa 9,5 miliardi di euro il volume complessivo di scambi derivanti da applicazioni e-procurement basate su Internet (aste on-line, richieste di offerta, acquisto a catalogo di beni e servizi, di cui il 65% circa negoziato attraverso aste e il restante 35% attraverso sistemi di Rfx ed e-collaboration. Dal punto di vista della tipologia dell’acquisto, prevalgono ancora sensibilmente gli acquisti spot (una tantum o ripetuti) rispetto ai contratti/accordi quadro, anche se ci sembra di cogliere una tendenza all’aumento del peso di quest’ultima tipologia di negoziazioni. Una parte consistente dei volumi complessivi dell’e-sourcing fa riferimento agli operatori B2B: oltre il 50% se consideriamo anche le transazioni che l’operatore gestisce per conto delle aziende che lo posseggono. Tale percentuale si riduce al 12% se, invece, consideriamo esclusivamente gli acquisti gestiti dagli operatori per conto di imprese esterne alla compagine azionaria (e quindi considerabili come loro clienti)”.

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catalogo web) ed a quelli relativi ad attività di natura collaborativa tra cliente e fornitore. Tali servizi consentono, alle imprese che ne fruiscono, di gestire eventi negoziali singoli (aste elettroniche e sistemi di richiesta di offerta), di amministrare acquisti ricorrenti nel tempo (cataloghi) nonché di agevolare l’integrazione e la collaborazione, soprattutto attraverso la definizione di meccanismi di interazione (ad esempio codifica dei prodotti), lungo tutta la catena produttiva. Essi possono essere realizzati investendo nell’acquisto di una propria piattaforma tecnologica oppure in modalità ASP (Application Service Provider) cioè mettendo a disposizione delle imprese utenti la propria piattaforma tecnologica in una modalità simile all’affitto (unitamente ad una serie di servizi a valore aggiunto connessi al suo utilizzo) o gestendo per conto dell’azienda cliente un insieme di attività relative ai processi cliente-fornitore (Process Outsourcer), per le quali la tecnologia rappresenta solo uno strumento di supporto”10. L’insieme di servizi ed attività sopra descritto, che si sviluppa in ambito privato, appare assolutamente trasferibile anche alle aziende pubbliche, soprattutto locali, che possono, dal momento che la normativa vigente offre loro margini più ampi di autonomia rispetto alle amministrazioni centrali, utilmente sfruttare tali opportunità. In seguito cercheremo di mettere a fuoco il funzionamento e le potenzialità del mercato elettronico, sforzandoci di estrapolare le caratteristiche proprie del settore privato che si ritengono applicabili anche a quello pubblico, di preminente nostro interesse.

2.2. Tipologie e funzionamento
Dagli studi e ricerche11 svolte in materia di marketplace è emersa una molteplicità ed eterogeneità dei modelli di business adottati, non soltanto nell’esperienza italiana. Il marketplace è inteso, in una accezione ampia, nel senso di funzionalità potenzialmente esprimibile da una piattaforma tecnologica (servizi B2B), che opera soprattutto nel settore privato.

10 11

Vedi note 4 e 7. Cfr. note paragrafo 2.1.

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Abbiamo già accennato – nel paragrafo 2.1 – alla possibilità di diversificazione dei servizi con i quali si esplicano queste potenzialità. A questo proposito possiamo ancora distinguere tra alcune principali tipologie di marketplace: a) informativi, che hanno unicamente lo scopo di permettere un più efficace incontro tra domanda e offerta evitando di gestire lo scambio vero e proprio. Essi si limitano pertanto a mettere in contatto venditori ed acquirenti consentendo ai primi di promuovere i propri prodotti commerciali e di allargare potenzialmente il proprio mercato ed ai secondi di scoprire nuovi fornitori attraverso l’evidenziazione dei dati anagrafici e commerciali di questi ultimi. Non consentono dunque l’acquisto diretto (nell’ambito della P.A. un esempio è costituito oggi dal marketplace del Comune di Firenze); b) transazionali, nei quali la committenza si rivolge a fornitori selezionati a seconda delle sue esigenze. Essi consentono di chiudere on-line il processo di acquisto/vendita attraverso l’utilizzo di diversi sistemi, asta telematica (più venditori in competizione che tendono ad aggiudicarsi una fornitura attraverso la comparazione delle offerte in base al prezzo), catalogo (il compratore acquista prodotti standard ad un prezzo definito inserendoli in un “carrello della spesa” virtuale), richiesta di acquisto vendita (tipica trattativa privata attraverso la quale gli attori del mercato, compratori e venditori, contrattano gli aspetti della transazione quali quantità, tempi e modalità di consegna, prezzo, ecc.). Tra i sistemi di richiesta di acquisto/vendita a disposizione dell’acquirente che qui rileva maggiormente ai nostri fini, si evidenzia la request for quotation (Rfq) utilizzata nei marketplace informativi unicamente ad un primo livello di contatto che successivamente può svilupparsi al di fuori del mercato elettronico, mentre altri marketplace (come quello della P.A.) si servono di questo strumento per effettuare ordini on-line; c) transazionali integrati che non solo supportano il processo di acquisto/vendita di prodotti/servizi ma offrono anche la possibilità ad acquirenti e venditori di integrare il proprio sistema informativo (legacy) con la piattaforma tecnologica al fine di automatizzare, e quindi ottimizzare, i processi amministrativi ed informativi connessi alla transazione (gestione dei flussi documentali, integrazione con i sistemi di protocollazione, aggiornamento del magazzino, ecc.). Tale tipologia di servizio è quello che oggi viene maggiormente richiesto in particolar modo dagli enti locali i quali, grazie alla riconosciuta autonomia d’azione e sempre nell’ambito della normativa nazionale e comunitaria attualmente vigente in materia di acquisizione di beni e servizi, hanno a disposizione di-

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verse soluzioni da attuare a seconda delle diverse esigenze di approvvigionamento. Essi possono, infatti, bandire una gara per la selezione di un operatore di e-business (e-government in questo caso) che realizzi il prodotto ritenuto per loro più congeniale; d) collaborativi, nel senso che mirano a consentire agli attori del mercato processi di cooperazione lungo la catena produttiva anche condividendo informazioni rilevanti (quali ad esempio le giacenze di magazzino) al fine di migliorare le prestazioni. Nella nostra realtà tale tipologia di marketplace è praticamente assente12. In questo ambito, dai confini incerti, sono stati enucleati alcuni macroraggruppamenti di modelli di business che caratterizzano lo scenario italiano e che considerano gli e-marketplace cosiddetti “ortodossi” la cui funzionalità principale è quella di sfruttare Internet per creare nuovi mercati virtuali; gli e-marketplace outsourcer che si pongono principalmente l’obiettivo di supportare i “clienti” (le imprese) nello svolgere meglio alcune attività legate al processo di compravendita, offrendo servizi diversi in una logica di outsourcing; i private e-marketplace che mettono a disposizione delle imprese soluzioni tecnologiche, competenze e servizi che consentano di gestire più efficacemente i rapporti commerciali. Il funzionamento di un mercato elettronico varia ovviamente a seconda del modello utilizzato e della scelta tecnologica ed applicativa operata dal gestore della piattaforma. Il marketplace ortodosso di tipo transazionale costituisce il raggruppamento che si rifà all’accezione più classica di mercato elettronico, all’interno del quale potremmo collocare quello della pubblica amministrazione (vedi cap. 3). Esso si basa sull’accesso ad un sito web ed ha lo scopo precipuo di instaurare nuove relazioni tra fornitori e clienti consentendo ai primi, di solito sottoposti ad una procedura di accreditamento, di promuovere i propri prodotti e servizi ed ai secondi di ampliare e migliorare il proprio mercato di fornitura. Generalmente è progettato per aree merceologiche (se di tipo orizzontale) o per tipologia di prodotto (se di tipo verticale). Se la struttura è organizzata “ad albero”, è possibile navigare al suo interno fino a visualizzare famiglie di prodotti sempre più specifiche e, qualora presente, il singolo o i singoli prodotti desiderati. Un marketplace ben organizzato dispone di un motore che agevola le operazioni di ricerca a seconda della parola chiave digitata. Con la visualizza12

Cfr note paragrafo 2.1.

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zione della pagina del catalogo in cui sono presenti i beni di interesse è possibile effettuare operazioni diverse tra le quali, ad esempio, il confronto, una richiesta di offerta (acquisto o vendita) o l’acquisto diretto. È proprio il confronto tra i diversi beni visualizzati, in un’ottica comparativa, che consente l’adozione “ragionata” di quello che costituisce lo strumento principale di funzionamento di un marketplace: il sistema di richiesta di acquisto/vendita (Rfx)13. Con questa espressione si intendono tutti quei meccanismi di scambio che consentono di attivare una contrattazione commerciale e di fornire supporto alla comunicazione tra compratore e venditore. Tale sistema è utilizzato, dal lato acquirente, per richiedere informazioni di carattere generale (Rfi) o specifiche (Rfp) al fine di definire le caratteristiche tecniche e/o economiche di un prodotto/servizio da acquistare o ancora vere e proprie richieste di quotazione (Rfq) ad imprese che potenzialmente potrebbero divenire fornitrici. Le richieste avvengono ovviamente on-line e permettono, indipendentemente dalle modalità di conclusione della transazione e dal buon esito della transazione stessa, di far dialogare acquirenti e venditori. Dal lato del fornitore, possono richiedersi offerte d’acquisto (Rfb) in cui potenziali acquirenti formulano le loro offerte al rialzo in relazione ad un determinato prodotto/servizio. Il sistema di richiesta di acquisto/vendita presenta il vantaggio di concedere più tempo a disposizione per presentare e valutare le offerte rispetto al sistema alternativo dell’asta elettronica mentre, con riferimento ai cataloghi web, esso non ha necessità di aggiornamento continuo. In sostanza, con la richiesta di acquisto/vendita è possibile negoziare prezzi e condizioni migliorative dei prodotti a catalogo richiedendo l’invio di proposte ad hoc. È infine possibile procedere direttamente all’acquisto diretto di un bene o servizio (nel caso del buyer) qualora si ritenga da subito che le condizioni praticate siano convenienti o quando non si reputi necessario, per ragioni di urgenza della fornitura o per altri motivi, procedere a richieste di acquisto/

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Associazione Impresa Politecnico, Dai marketplace, cit. Si evidenziano 4 tipologie di Rfx: Rfi = request for information; Rfp = request for proposal; per l’acquirente Rfq = request for quotation; Rfb = request for bid per il venditore

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vendita. Quest’ultima possibilità è praticata, ad esempio, nel marketplace della pubblica amministrazione14. Ma, in riferimento ai diversi modelli di business, quali sono i servizi complessivamente offerti all’interno dei mercati elettronici? Questi possono essere raggruppati in due categorie principali15: • servizi caratteristici a supporto dei processi del marketplace; • servizi accessori. Con riferimento alla prima categoria i servizi più diffusi sono: 1. servizi relativi alla gestione (creazione, manutenzione, aggiornamento, ecc.) del catalogo on-line e della vetrina di presentazione del fornitore; 2. servizi logistici, che vanno dal semplice supporto informativo alla gestione diretta di processi logistici complessi (supporto decisionale e contrattuale, strumenti per la stima dei costi di trasporto, ecc.); 3. servizi di certificazione che mirano alla verifica dell’affidabilità commerciale e finanziaria dei partecipanti ed alla verifica dei beni messi in vendita al fine di garantire lo stato di conformità e il rispetto degli standard); 4. servizi finalizzati allo scambio e alla gestione di documenti amministrativi (bolle, fatture, ecc.); 5. servizi finanziari che consentono alle imprese partecipanti di usufruire di linee di credito tradizionali o appositamente concepite per le transazioni attraverso la rete; 6. servizi di incasso e pagamento; 7. servizi di consulenza finalizzati ad aiutare l’impresa-utente ad adeguare i processi ed i sistemi al marketplace; 8. servizi di assicurazione sulle transazioni commerciali (ad esempio assicurazione sui beni scambiati, sul rispetto dei tempi di consegna, ecc.). La seconda categoria (servizi accessori), non è correlata strettamente ai processi del marketplace ma è piuttosto finalizzata ad incrementare il valore del modello proposto offrendo potenzialmente alle imprese/utenti benefici aggiuntivi. Tra questi: 1. servizi informativi (news di settore, normative ed informazioni di interesse per le imprese; 2. servizi di community, quali mailing list, forum on-line, chat, che hanno l’obiettivo di creare comunità virtuali tra i partecipanti al marketplace;
14 15

Vedi capitolo 3. Associazione Impresa Politecnico, e-Marketplace, cit.

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3. servizi di consulenza di varia natura (fiscale, amministrativa, ecc.), alcune fruibili direttamente on-line, altre off-line; 4. servizi di ricerca di personale qualificato; 5. servizi di formazione, inclusi quelli di e-learning; 6. guide e manuali, non relativi ai prodotti scambiati sul marketplace, ma di interesse generale per gli operatori del settore, scaricabili direttamente dal sito; 7. servizi di traduzione, utilizzabili, in alcuni casi, direttamente on-line. La maggior parte di questi servizi sono offerti da fornitori con cui il marketplace ha stipulato una qualche formula di accordo o di mero marketing o addirittura di tipo strategico che può persino prevedere relazioni di esclusiva. I diversi modelli di marketplace fin qui rappresentati dimostrano quanto più o meno complessa possa rivelarsi la loro struttura. In base ad essa ed alle scelte che l’azienda, pubblica o privata, opererà in merito alle proprie esigenze di approvvigionamento, dipenderà l’utilizzo di un modello o dell’altro, in dipendenza anche delle risorse finanziarie a disposizione. È evidente, infatti, che i costi aumenteranno, sia in fase di start up sia nel corso della gestione corrente, in base alla complessità della soluzione tecnologica che si vorrà adottare ed in relazione alla quantità e qualità dei servizi richiesti. Maggiore è il grado di complessità, più grande sarà l’orientamento ad affidarsi a società esterne specializzate. Nel prosieguo tenteremo di porre l’accento sulle associazioni tra enti che rappresentano, a nostro avviso, la modalità più conveniente per addivenire alla costruzione di un marketplace, perlomeno nella fase di start up. I costi ancora elevati da sostenere per la gestione di un mercato elettronico consigliano, infatti, soprattutto con riferimento agli enti di dimensioni contenute, di mettere in comune risorse e professionalità a disposizione per sfruttarne le economie di scala e beneficiare dei vantaggi che ne derivano in termini di efficienza ed efficacia dell’azione pubblica.

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2.3. Come si costruisce
Il mercato elettronico si realizza, come si è visto, tramite una infrastruttura tecnologica sviluppata su Internet, alquanto sofisticata, al fine di garantire l’esistenza di un luogo idoneo di intermediazione tra gli operatori e la domanda e l’offerta di beni e servizi.

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Per quanto riguarda le amministrazioni pubbliche, la costruzione e il funzionamento di un marketplace territoriale implicano notevoli problematiche che queste devono affrontare nella realtà concreta. Innanzitutto, vi è un problema rilevante di costi da sostenere, in relazione sia alla fase di start up/acquisto o, come più sovente accade, noleggio della piattaforma tecnologica – sia alla fase di gestione – affidamento del servizio nella generalità dei casi ad un gestore del sistema, e quindi ad un operatore economico specializzato nel settore delle nuove tecnologie. Esiste poi un profilo di efficienza organizzativa e gestionale delle strutture interne, legata alla necessità per la singola amministrazione di dedicare risorse umane e professionali alla gestione del mercato elettronico, con le conseguenze in termini di costi e tempi. Vi è infine un aspetto più generale di razionalizzazione della funzione di gestione degli acquisti sul territorio locale, attraverso una tendenziale unificazione delle normative e delle procedure. Il riferimento è in particolare, da un lato, all’adozione di regolamenti specifici che, nel quadro delineato dalla normativa statale sugli acquisti on-line (DPR n. 101/2002), disciplinino le procedure telematiche di acquisto di beni e servizi nell’ambito locale. Dall’altro, all’istituzione di albi telematici di imprese qualificate per la gestione delle gare on-line. Queste problematiche assumono una particolare rilevanza per gli enti locali di minori dimensioni, con l’effetto di rallentare se non proprio fermare in tale ambito il processo di innovazione. In questo contesto, una possibile soluzione, già adottata con successo da parte di alcune amministrazioni locali, è quella di creare e sviluppare forme di associazionismo e aggregazione nella costruzione e gestione di marketplace territoriali. L’associazionismo tra gli enti, ai diversi livelli di governo del territorio, consente, infatti, di conseguire numerosi vantaggi, quali: • notevoli risparmi economici; • risparmi di risorse umane; • risparmi di tempo; • semplificazione e unificazione delle procedure; • standardizzazione e razionalizzazione degli acquisti; • utilizzo di personale tecnico competente, rispondendo così almeno in parte alle problematiche sopra evidenziate. D’altra parte, la gestione associata delle funzioni tra gli enti locali trova ampio fondamento nella normativa vigente, sia generale sugli enti locali sia specifica sulla relativa funzione acquisti.

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Il riferimento è, da un lato, all’art. 30 del D.Lgs. n. 267/2000 (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) dove si disciplinano le “convenzioni” per lo svolgimento in modo coordinato di funzioni e servizi determinati. Dall’altro, all’art. 59 della legge n. 388/2000 (legge finanziaria per il 2001), dove il legislatore prevede e sostiene le forme di aggregazione tra gli enti locali per l’acquisto di beni e servizi attraverso convenzioni di livello sub-nazionale, e quindi valevoli in ambiti regionali e locali. Il principio di associazionismo tra gli enti locali si può realizzare secondo modalità differenti. In particolare, possono essere costituiti “uffici comuni” agli enti contraenti, che operando con personale distaccato dai primi, svolgono le funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo. Ma si può anche prevedere che gli enti partecipanti all’accordo deleghino le funzioni a favore di uno di essi, (cosiddetto ente-capofila o guida) che opera in luogo e per conto di tutti gli altri su espresso mandato – delimitato anche nei fini – dei rispettivi enti partecipanti all’accordo. Anche in quest’ultimo caso, peraltro, occorre stabilire forme necessarie di consultazione degli enti contraenti regolati da atti normativi secondari (regolamenti). Il punto di riferimento territoriale assume in ogni caso una triplice funzione: • di tipo politico, per dare visibilità all’esterno al momento aggregativo degli interessi locali; • di tipo programmatorio poiché permette una quanto più possibile analitica individuazione della territorialità degli atti o programmi socioeconomici su un territorio amministrativamente definito come sovracomunale; • di tipo organizzativo perché costituisce il centro d’imputazione delle decisioni elaborate e condivise dal basso, e ad un tempo anche il referente privilegiato unitario e stabile nel tempo, destinatario nella fase attuativa della programmazione negoziata, delle provvidenze o delle decisioni regionali su quei territori. Per quanto riguarda specificamente l’attuazione del principio di associazionismo ai fini della costruzione di marketplace territoriali, anche sulla base delle diverse esperienze realizzate o in corso, si possono evidenziare tre linee direttrici fondamentali. 1. L’utilizzazione dello strumento della “convenzione” quale modalità principale di disciplina delle azioni e dei rapporti sia tra le pubbliche amministrazioni, sia tra queste e i soggetti privati. Infatti, si devono considerare, da un lato, la convenzione stipulata “a monte” tra l’amministrazione pubblica e l’operatore economico affidatario del servizio di gestione del sistema telematico di acquisto di beni e servizi (“gestore del sistema”);

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dall’altro, la convenzione stipulata “a valle” tra le diverse amministrazioni locali, di cui una capofila, ai diversi livelli di governo del territorio, per la gestione associata degli acquisti on-line, attraverso il ricorso al sistema telematico medesimo (“piattaforma tecnologica”). 2. L’individuazione della provincia quale punto di riferimento fondamentale nella costruzione di marketplace. La provincia, infatti, assume un ruolo centrale in qualità di: • ente capofila per le altre amministrazioni locali; • responsabile del progetto complessivo degli acquisti on-line; • amministrazione responsabile in via esclusiva del rapporto negoziale con il gestore del sistema. Questo per un duplice motivo. Innanzitutto, per la funzione fondamentale attribuita dalla legislazione vigente alla provincia di promozione e di sperimentazione sul territorio di strumenti e procedure innovative nella gestione e organizzazione amministrativa in generale e nel settore degli acquisti in particolare. Inoltre, perché la provincia sembra rappresentare l’ambito ottimale per l’esercizio in forma associata della funzione acquisti a livello locale, in conformità al principio di adeguatezza di cui alla l. n. 59/1997 e al D.Lgs. n. 112/1998. 3. Il modello operativo che si basa sul bilanciamento ottimale tra il coordinamento nella gestione della funzione acquisti e l’autonomia delle singole amministrazioni con l’adesione alla convenzione e la successiva attuazione. Il modello operativo prevede, infatti, l’attribuzione della gestione della domanda e, in genere, anche delle procedure di acquisto, alle singole amministrazioni (comuni o altri enti locali) in quanto utenti del bene/servizio e l’affidamento all’ente capofila (provincia) del rapporto negoziale esclusivo con il gestore del sistema. Più precisamente, si ha la piena autonomia dei comuni nella determinazione dei fabbisogni e nello svolgimento delle singole gare telematiche, mentre il coordinamento si realizza attraverso l’aggregazione e l’unificazione presso la provincia delle procedure e delle modalità operative che comprendono: • la gestione dell’albo telematico di imprese qualificate per gli acquisti online, affidata direttamente alla provincia in rapporto di stretta collaborazione con gli enti aderenti; • la gestione del sistema telematico di negoziazione per l’acquisto di beni e servizi, che si basa sulla convenzione stipulata in via preliminare tra la provincia e il partner privato; • il regolamento approvato dalla provincia, che disciplina le modalità di gestione delle gare telematiche, in linea con i principi e le modalità fonda-

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mentali stabiliti dal regolamento governativo n. 101 del 2002 per le amministrazioni centrali. Gli enti locali, quindi, sulla base di quanto stabilito dalla apposita convenzione stipulata con la provincia, ricorrono all’albo telematico e al sistema telematico di negoziazione della provincia per la realizzazione dei propri acquisti on-line di beni e servizi. Questo modello operativo garantisce una razionalizzazione della funzione di gestione degli acquisti nel territorio locale attraverso una omogeneità delle procedure e delle modalità di acquisto on-line che fanno capo alla provincia quale ente centrale di riferimento. Inoltre, assicura un notevole risparmio della spesa, attraverso una ripartizione dei costi di gestione del sistema telematico tra le diverse amministrazioni (provincia ed enti locali) e una notevole convenienza soprattutto per gli enti locali di limitate dimensioni che si avvalgono della piattaforma tecnologica messa a disposizione dalla provincia. Si deve infine, evidenziare che in alcune esperienze più avanzate realizzate a livello locale il principio di associazionismo si spinge fino alla gestione in comune non solo del sistema telematico di negoziazione, ma anche delle stesse procedure di gara, attraverso la delega all’ente capofila, di volta in volta o una tantum designato, dei relativi compiti e attività. In questo caso, le singole amministrazioni definiscono i fabbisogni e i requisiti di acquisto, provvedono agli approvvigionamenti contattando direttamente i fornitori e gestiscono i pagamenti. Il progetto assicura, quindi, la piena autonomia delle singole amministrazioni negli acquisti di beni e servizi in termini di programmazione dei tempi e quantità degli acquisti ed il rapporto diretto con i fornitori convenzionati. L’ente capofila, a sua volta, propone e realizza le strategie di approvvigionamento tramite la gara e la successiva conclusione del contratto con i fornitori. I fornitori, infine, interagiscono con l’ente capofila nella fase di stipula del contratto e forniscono direttamente alle amministrazioni i beni e i servizi. Questo modello operativo assicura il conseguimento dei benefici connessi al coordinamento della spesa e l’autonomia delle amministrazioni. Il coordinamento della spesa consente di attivare la leva sui volumi, in termini di risparmi e livelli di servizio. L’autonomia delle amministrazioni assicura a sua volta rapidità d’azione e responsabilità diretta sulla spesa. In ogni caso, l’aggregazione tra gli enti locali per la costituzione di marketplace territoriali, attraverso lo strumento della convenzione, sia che si con-

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cretizzi nella gestione in comune della piattaforma tecnologica, sia che comprenda anche la gestione delle stesse procedure di gara, sembra oramai rappresentare una delle modalità principali di azione delle amministrazioni pubbliche nello svolgimento della funzione acquisti in ambito territoriale.

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2.4. Come gestirlo
Un mercato elettronico, per poter esplicare le funzionalità descritte nei capitoli precedenti, ha bisogno di tutta una serie di elementi, più o meno importanti, che ne consentano un efficace funzionamento. Innanzitutto, anche se trattasi di un mercato “virtuale”, esso ha comunque necessità di un “luogo fisico” sul quale risiedere e cioè di una piattaforma tecnologica. Tralasciando gli aspetti relativi alle componenti infrastrutturali hardware e software, che pure assumono notevole rilievo per un’entità organizzativa che si appresti a realizzare un progetto di costruzione di un marketplace o comunque di erogazione di servizi di e-sourcing, diremo che proprio il continuo mutare degli scenari operativi e l’ampliamento della gamma di potenziali servizi offribili, hanno comportato anche un’evoluzione delle piattaforme tecnologiche disponibili sul mercato in modo tale da adattarle alle nuove e diverse esigenze. Esistono oggi, infatti, diversi operatori che si sono specializzati nel ruolo di “partner tecnologico” delle imprese pubbliche e/o private (Pleiade, B2Biscom, Oracle, ecc.) in grado di offrire loro sistemi telematici innovativi di approvvigionamento e negoziazione tarati in base alle necessità rappresentate dalle imprese stesse. La strategia adottabile per l’implementazione di una piattaforma tecnologica può prevedere diverse modalità. È possibile ricercare soluzioni ad hoc, appositamente sviluppate attraverso l’utilizzo di tecnologie di base oppure fare uso di applicazioni di differente livello tecnologico integrate tra loro in un’applicazione complessiva o ancora affidarsi a soluzioni precostituite da operatori terzi (gestori del sistema). “Ciò che rileva ai nostri fini sono le funzionalità attese dall’impiego della piattaforma e che possiamo raggruppare su 3 livelli a complessità crescente di realizzazione16:

16

Cfr. Associazione Impresa Politecnico, e-Marketplace, cit.

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1. funzionalità di base: • informazione (contenuti generali, cataloghi on-line); • avvio della transazione (richieste di acquisto/vendita); 2. funzionalità intermedie: • facilitazione (incontro tra buyer e seller), aste; • chiusura della transazione (gestione dei contratti e degli ordini, pagamento); 3. funzionalità avanzate: • logistica, strumenti di strategic sourcing, funzionalità di supply chain collaboration. Proporzionalmente al livello di complessità delle funzioni esprimibili da una piattaforma cresce, come già accennato, non solo il costo di realizzazione (sia in riferimento alla fase di start up sia in termini di gestione corrente), ma anche la frequenza a ricorrere al supporto di società esterne”. Anche se, nell’ambito delle relazioni commerciali tra privati che si svolgono in via telematica, non sempre viene necessariamente richiesto il possesso e l’utilizzo della firma digitale per la conclusione di una transazione, appare opportuno includere tale strumento tra i componenti necessari ad un sicuro e corretto funzionamento del mercato elettronico. La firma digitale è, infatti, requisito indispensabile per partecipare alle gare telematiche pubbliche e per accedere al mercato elettronico della pubblica amministrazione. In generale, nell’ambito di un’impresa, la firma digitale acquisisce rilevanza in tutti quei processi che richiedono la creazione di supporti documentali necessari allo svolgimento dell’attività di impresa così come allorquando assolve ad esigenze di sicurezza informatica ed all’identificazione dei soggetti in essi operanti all’interno ed all’esterno dell’impresa stessa. Quando, come in un marketplace, l’attività d’impresa si orienta nei confronti di soggetti non appartenenti alla struttura organizzativa (clienti, fornitori, autorità amministrative, ecc.) sorge la necessità di acquisire e fornire certezza in relazione all’autenticità ed all’integrità dei documenti informatici oggetto di assunzione di reciproco impegno. Questa esigenza viene soddisfatta proprio attraverso l’utilizzo della firma digitale perché, secondo il nostro ordinamento, al documento informatico sottoscritto con firma elettronica, anche di grado inferiore alla firma digitale, in ogni caso, non può essere negata rilevanza giuridica né ammissibilità come mezzo di prova. In un’ottica di sempre maggiore sviluppo ed integrazione dei mercati elettronici nonché di semplificazione nella ricerca del prodotto desiderato, un

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brevissimo cenno va fatto in merito alla grande importanza che riveste l’aspetto della codifica dei prodotti. Molto spesso, all’interno dello stesso marketplace, prodotti uguali o simili tra loro vengono descritti in modo diverso rendendo poco agevole la loro ricerca ed il successivo confronto. Il problema non è di facile soluzione e si è posto anche in ambito comunitario in riferimento alla questione dell’accesso alle informazioni negli appalti pubblici. L’utilizzazione di diverse nomenclature, compromettendo l’apertura e la trasparenza degli appalti pubblici, ha condotto all’emanazione di un regolamento teso a istituire un sistema di classificazione unico degli appalti denominato CPV (Common Procurement Vocabulary), sviluppato sulla base di nomenclature già esistenti17. Il CPV comprende un vocabolario principale, che poggia su una struttura ad albero di codici fino a nove cifre ai quali corrisponde una definizione che descrive le forniture, i lavori o servizi oggetto di appalto, ed un vocabolario supplementare utilizzato per meglio completarne la descrizione. Se, in questa sede, si accenna al tema della codifica, è perché oggi esistono, anche in ambito privato, delle “isole” che non danno trasparenza e possibilità di confronti corretti ed automatici. Si richiede dunque uno sforzo organizzativo notevole che consenta di creare un sistema coerente ed integrato a beneficio di tutti i soggetti operanti all’interno di un mercato elettronico e, in prospettiva futura, all’interno di differenti mercati tra loro integrati. Infine, affinché un mercato elettronico possa svilupparsi pienamente, esso deve essere sufficientemente popolato. L’affermazione, all’apparenza banale, acquisisce importanza nel momento in cui si pensi che gran parte, se non tutti, i vantaggi18 che da esso possono derivare rischiano di venir meno se il numero degli attori partecipanti non garantisce l’innesco di quei meccanismi di competitività e concorrenzialità fonte principale di creazione di risparmio e di valore. È auspicabile perciò, a livello di singola amministrazione, l’avvio di una “campagna promozionale e di informazione” sul mercato elettronico a fini di una sempre maggiore partecipazione. A livello centrale è opportuno, inoltre, incentivare le imprese fornitrici, soprattutto medie e piccole, affinché si dotino di capitale umano e strumentale sufficiente a sostenere le nuove sfide e, allo stesso tempo, adottare una politica di riduzione dei costi della tecnologia (se il marketplace non si è ancora pienamente sviluppato è perché sussistono elevati costi di gestione del17

18

Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al vocabolario comune per gli appalti pubblici (CPV) pubblicato nella GUCE L 340 del 16 dicembre 2002. Entrato in vigore il 16 dicembre 2003. Vedi il successivo paragrafo 6.1.

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la piattaforma tecnologica che dovrebbe ospitarlo) ed una sempre maggiore facilità di accesso alle procedure telematiche senza grossi investimenti hardware e software in ossequio ai principi di libera concorrenza e trasparenza delle operazioni di gara. Infine, soprattutto in ambito pubblico, è necessaria un’intensa attività formativa volta a creare e sviluppare competenze idonee tra gli addetti alle attività di approvvigionamento che utilizzino strumenti telematici.

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I risultati attesi
Studiosi e ricercatori del settore sono oggi concordi nell’affermare che le applicazioni e-procurement conosceranno in futuro ampia diffusione e svolgeranno un ruolo estremamente rilevante nel panorama dell’e-commerce interno ed estero. Nel nostro Paese, nonostante il naturale scetticismo ed il lento avvio dovuto ad ostacoli di tipo culturale e tecnologico ed alla lieve diminuzione del numero di operatori sul mercato, si registra attualmente un considerevole incremento nel volume, che rimane però ancora contenuto, delle transazioni effettuate19. Quest’ultimo dato già testimonia di per sé la convenienza riscontrata nell’utilizzo dei nuovi sistemi telematici di acquisizione in ambito privato, ma anche il mercato elettronico della pubblica amministrazione comincia gradualmente ad affermarsi ed a costituire un’opportunità concreta per enti pubblici e fornitori soprattutto medio-piccoli. Probabilmente si è attraversata, e si attraversa ancora, una fase di assestamento e di perfezionamento delle tipologie di servizi che caratterizzano le offerte etichettate come “marketplace”20. Lungi dal voler proporre previsioni quantitative attendibili (nel numero di operatori e nel volume di transato), può comunque ragionevolmente attendersi una sempre maggiore penetrazione di tali sistemi, soprattutto di e-sourcing, nell’attività gestionale delle aziende pubbliche e private ed una crescita significativa della percentuale del budget relativo alle negoziazioni on-line; il tutto accompagnato dai necessari cambiamenti negli assetti organizzativi e nell’orientamento all’utilizzo di tali sistemi da parte del management21.

19 20

21

Cfr. paragrafo 2.1 Abbiamo visto come queste tipologie di servizi sono sostanzialmente riconducibili a quelle di e-sourcing, di e-procurement e di e-supply chain collaboration (Cfr. paragrafo 2.1). Il III Rapporto dell’Osservatorio B2B del Politecnico di Milano, marzo 2004, prevede, per ciò che concerne il settore privato, che i modelli di e-procurement maggiormente diffusi nei

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Fondamentale sarà il ruolo che svolgeranno gli operatori terzi (gestori) e la loro capacità di attrarre verso le soluzioni tecnologiche proposte quella fetta, purtroppo ancora consistente, di soggetti economici (pubblici e privati) che continuano a rimanere legati ai sistemi tradizionali di acquisizione e vendita. Le ragioni di questa situazione possono individuarsi nel fatto che si è iniziato relativamente da poco tempo ad utilizzare questi strumenti innovativi. Più repentino sarà il processo di allontanamento da questo “stato embrionale” in cui versano la gran parte degli operatori economici, magari favorito dall’adozione di quelle politiche di incentivazione di cui prima si faceva cenno – più veloce sarà l’introduzione di questi nuovi strumenti nelle abitudini comportamentali degli operatori stessi. È quanto, in definitiva, ci si attende nei prossimi anni, pur nella consapevolezza che la strada da percorrere è ancora molta e rilevanti sono gli ostacoli da superare. Sia di conforto rilevare che, laddove si sono create condizioni favorevoli, i risultati non si sono fatti attendere, soprattutto in termini di performance.

prossimi anni possano classificarsi in tre categorie destinate a concentrare la maggior parte degli approcci all’e-procurement delle aziende italiane di medie e grandi dimensioni: – le aziende di dimensione maggiore, comprese le multinazionali anche se hanno una dimensione contenuta nel nostro Paese, che si doteranno di proprie piattaforme integrate a supporto sia dei processi di e-sourcing che di e-catalog; – le aziende che porteranno avanti una strategia composita, sviluppando in casa un proprio catalogo elettronico e affidandosi, invece, ad operatori esterni per quanto riguarda i servizi di e-sourcing; – infine le aziende che preferiranno affidarsi il più possibile ad operatori esterni specializzati, sia a livello di e-sourcing che di e-catalog. Sempre secondo il rapporto, risulta più complesso fare previsioni sui percorsi comportamentali delle PMI italiane, in genere ben poco propense all’innovazione relativa alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Si ritiene comunque che anche queste aziende saranno nel tempo “destinate” ad utilizzare i nuovi strumenti di e-procurement, in particolare quelli di e-sourcing: evidentemente fruendo delle piattaforme e dei servizi offerti dagli operatori B2B specializzati.

CAPITOLO 3 IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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3.1. Introduzione
Il concetto di marketplace finora analizzato, per quanto applicabile con i dovuti aggiustamenti anche al settore pubblico, presenta delle differenze rispetto al marketplace adottato dalla pubblica amministrazione. Per quest’ultima, infatti, il DPR n. 101 del 2002 – Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi ne ha regolamentato i tratti salienti e definito dettagliatamente i contorni. Tale disposizione normativa, oltre allo svolgimento da parte delle stazioni appaltanti delle gare telematiche, disciplina la realizzazione di un “mercato elettronico” della pubblica amministrazione (articolo 11), di tipo selettivo che consente meccanismi di acquisto da catalogo (ordini diretti) e richieste di offerta (RDO; in inglese: Rfq, request for quotation) per importi sotto la soglia di evidenza comunitaria. Il sistema, ovviamente, nazionale o locale che sia, deve garantire i principi di parità di condizioni dei partecipanti, di trasparenza e di semplificazione delle procedure in ossequio al dettato comunitario. Questo sistema non è applicabile alle gare sopra soglia comunitaria in quanto l’istituzione di un sistema chiuso di fornitori abilitati, non consente di estendere tale metodo di acquisizione di beni e servizi anche per gli appalti e le forniture di rilievo comunitario, atteso che in tale fascia opera l’opposto principio per il quale i concorrenti agli appalti pubblici debbono poter partecipare alle gare indipendentemente dalla loro iscrizione in elenchi fiduciari e l’iscrizione ad un albo dei fornitori istituito presso le pubbliche amministrazioni non è requisito obbligatorio per la partecipazione alle gare. In tal senso dispone fra gli altri anche l’articolo 17, comma 5, D.Lgs. n. 157/199522.
22

Il comma 5 dell’articolo citato così dispone: “I concorrenti agli appalti pubblici di servizi debbono poter partecipare alle gare indipendentemente dalla loro iscrizione in elenchi di prestatori di fiducia eventualmente costituiti dalle singole amministrazioni aggiudicatrici”.

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Il mercato elettronico della pubblica amministrazione – realizzato da Consip per conto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in ottemperanza al citato art. 11, comma 5, del DPR n. 101 del 2002 – è già attivo e offre un’ottima opportunità per gli approvvigionamenti delle amministrazioni pubbliche. È un mercato elettronico business to government di tipo selettivo buy-side e rappresenta un fondamentale esempio di negoziazione attraverso l’impiego di transazioni telematiche. Si tratta sostanzialmente di un sito accessibile via Internet dove qualsiasi pubblica amministrazione può effettuare acquisti e in cui ciascun operatore del mercato può esporre i propri prodotti e proporre la propria offerta. Le condizioni soggettive minime fissate dal Programma per l’abilitazione dei fornitori al mercato elettronico sono limitate alla verifica dei requisiti di onorabilità morale ed alla richiesta di soglie di fatturato “simboliche” (con la finalità di verificare che l’impresa sia in attività) o comunque assolutamente ridotte. Sono inoltre previste condizioni e caratteristiche minime dei prodotti da abilitare al marketplace, a garanzia della qualità della fornitura. Questo strumento, oltre a rappresentare un mezzo per rendere più efficienti le indagini di mercato delle amministrazioni, rappresenta per le PMI e i distributori locali un’ottima opportunità di dotarsi di un canale di transazione estremamente efficace ed efficiente. Occorre, infatti, sottolineare che per accedere al mercato i fornitori potranno scegliere di impegnarsi a garantire le proprie offerte anche in un solo territorio provinciale, che rappresenta la base geografica minima; questo consentirà l’ingresso anche a molti operatori di piccole dimensioni. Un gran numero di dirigenti delle amministrazioni (circa 1000, di cui il 50% appartiene agli enti locali, oltre ad un grande numero di responsabili delle scuole) hanno avviato contatti con Consip per poter accedere al mercato elettronico. Essi verranno sostenuti, in una prima fase, attraverso supporto diretto per la fornitura di assistenza tecnica e per facilitare la registrazione al sistema e l’utilizzo del marketplace. In particolare il supporto riguarda l’uso della firma digitale. L’interesse dimostrato da queste amministrazioni è frutto anche di un piano di diffusione a livello locale della conoscenza e delle opportunità offerte dal marketplace (come, ad esempio, in Emilia-Romagna, in Toscana e – prossimamente – in Sicilia ed in Veneto). Il marketplace della pubblica amministrazione costituisce dunque uno strumento agile per gli acquisti sotto soglia, si presta cioè ad acquisti frequenti di beni e servizi a costo unitario tipicamente contenuto ed a categorie merceologiche molto frammentate (tipo cancelleria, materiale elettrico, materiale informatico di consumo, ecc.); è vincolato alla creazione di un

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mercato elettronico, anche locale, tramite pre-qualifica dei fornitori su requisiti essenziali; offre la possibilità di acquistare tramite selezione tra più offerte comparabili. In tempi recenti è stato da più parti evidenziato come, nel sistema delle convenzioni centralizzate, ai dubbi sull’effettivo decentramento delle procedure di acquisto si unissero quelli sulla creazione di un sistema concorrenziale per entità medio-piccole. Il sistema del mercato elettronico, se correttamente interpretato, può contribuire alla creazione di un mercato concorrenziale a carattere locale perché consente di salvaguardare le realtà imprenditoriali di piccole e medie dimensioni dislocate sul territorio e più vicine alle pubbliche amministrazioni locali. Possiamo riassumere nel seguente specchietto quali sono le differenze del mercato elettronico della P.A. rispetto al sistema delle convenzioni ex articolo 26 della legge finanziaria n. 488/199923:

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CONVENZIONI Trattano in maniera centralizzata beni e servizi con caratteristiche standard Le modalità di fornitura – consegna dei beni ed erogazione dei servizi – sono predefinite A fronte di ogni convenzione vi è un unico aggiudicatario per l’intero territorio nazionale, per una determinata area geografica (lotto) Spesso i fornitori sono aziende di dimensioni medio-grandi, in grado di soddisfare una domanda per volumi rilevanti Consentono risparmi derivanti dall’aggregazione della domanda

MERCATO ELETTRONICO DELLA P .A. Consente di richiedere offerte a più fornitori per beni e servizi con caratteristiche particolari Consente di richiedere modalità di fornitura personalizzate (es. consegna in giorni ad orari diversi da quelli previsti) Le P possono acquistare lo stesso bene .A. da fornitori diversi, scegliendo quello che preferiscono sulla base delle loro puntuali esigenze Agevola l’accesso dei piccoli fornitori, che possono sfruttare il vantaggio competitivo della vicinanza geografica alle P locali .A. Consente potenzialmente risparmi derivanti dalla possibilità di confrontare l’offerta di più fornitori in maniera agevole e veloce

Indirizzandosi prevalentemente ad acquisti per piccoli fabbisogni estemporanei, il marketplace costituisce inoltre uno strumento utile per il monitoraggio ed il controllo della spesa sostenuta dalle amministrazioni.

23

Cfr. Alcune domande e risposte sul mercato elettronico della P.A., a cura di Consip Spa, in “Strategie amministrative” n. 1, anno III, gennaio 2004, Speciale Fieraforum 2004, Risorse comuni.

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In questa sede si ricorda, in riferimento a quanto prescritto dall’articolo 24, comma 6-bis della legge finanziaria per il 2003 – che prevede l’obbligo per la Consip di pubblicare sul proprio sito Internet le categorie di prodotti per le quali attiverà il mercato elettronico nell’anno successivo – che il piano delle iniziative di mercato elettronico per l’anno 2004 prevede la disponibilità delle seguenti categorie merceologiche: • arredi e complementi di arredo • ausili per il superamento delle barriere architettoniche • autoricambi (pneumatici e consumabili) • calzature e abiti da lavoro • condizionatori • forniture didattiche (cancelleria ed attrezzature) • materiali ed attrezzature igienico/sanitari • peritelefonia (accessori per la telefonia) • segnaletica sicurezza • segnaletica ambienti ed uffici • stampati • strumentario medico di base • strumentario chirurgico • vetreria e monouso. Nel corso del 2004 è inoltre prevista l’estensione delle tipologie di prodotto nell’ambito delle categorie merceologiche di cui ai seguenti Bandi di Abilitazione già pubblicati: • prodotti e accessori informatici • ausili informatici per disabili • dispositivi di protezione individuale • rubinetti, raccordi, prolunghe e deflussori per cateterismo arterioso e venoso • materiale elettrico • piccole apparecchiature da laboratorio • prodotti, accessori e materiali di consumo per l’ufficio. I vantaggi e le opportunità che da esso potranno derivarne principalmente in termini di risparmio di tempo, di spesa e di ulteriore snellimento e semplificazione delle procedure amministrative dipende, principalmente, dalle amministrazioni stesse. Se queste acquisiranno piena coscienza della sua forza e lo premieranno attraverso un intenso utilizzo, potranno ottenere il risultato di attrarre un numero sempre maggiore di fornitori – piccoli, medi e gran-

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di – che avranno interesse ad entrare in questo nuovo mercato capace di offrire loro ampia visibilità su tutto il territorio nazionale. L’effetto sarà di stimolare maggiore competitività a vantaggio della concorrenza e dell’applicazione dei principi di efficacia, efficienza ed economicità oggi alla base dell’agire delle pubbliche amministrazioni. Il mercato elettronico è essenzialmente costituito da una struttura informatica tramite la quale le unità ordinanti, nel rispetto della normativa prevista per l’approvvigionamento di beni e servizi della pubblica amministrazione, possono effettuare acquisti (sempre di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario) da cataloghi predisposti da fornitori selezionati ed abilitati con apposito bando, secondo le procedure previste. Naturalmente, si è già accennato al fatto che il sistema dovrà garantire i principi di parità di condizioni dei partecipanti, di trasparenza e di semplificazione delle procedure, nonché il rispetto delle disposizioni di recepimento della normativa comunitaria in materia di documentazione amministrativa e di firma elettronica (T.U. 445/2000). Analogamente a quanto avviene nelle aste telematiche, anche in questo caso occorre instaurare un apposito procedimento per l’abilitazione dei concorrenti. Entrambe le procedure sono, infatti, precedute da specifiche fasi di abilitazione aperte al pubblico e regolate con bandi conformi alla normativa nazionale e comunitaria; i bandi di abilitazione, insieme agli avvisi di gara e di aggiudicazione (nel caso delle aste telematiche) nonché ad ogni altra comunicazione al pubblico, sono altresì pubblicati sul sito dell’amministrazione procedente. Lo scopo è quello di “popolare” il mercato individuando, secondo gli ordinamenti propri di ogni amministrazione, i soggetti reputati idonei ad esporre i propri prodotti all’interno del mercato stesso in quanto capaci di dimostrare il possesso dei requisiti e delle modalità previsti nei bandi di abilitazione. A tal fine è necessario predisporre i necessari processi di autorizzazione. Il processo di autorizzazione è un processo interno alle amministrazioni. Il comma 3 dell’art. 11 DPR n. 101/2002 stabilisce che “le amministrazioni abilitano, al mercato elettronico, i fornitori di beni e servizi tramite uno o più bandi pubblicati in conformità alla normativa vigente”. Il contenuto del bando di abilitazione al mercato elettronico è simile a quello previsto nel caso di gare telematiche. In particolare, ai sensi dell’articolo 11 comma 4, il bando deve contenere: • le categorie merceologiche per settori di prodotti e servizi in cui è organizzato il mercato elettronico;

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• le specifiche tecniche, costruttive e di qualità dei beni, nonché i livelli dei servizi cui raffrontare i beni e servizi offerti ai fini dell’abilitazione dei fornitori; • le modalità ed i requisiti, soggettivi ed oggettivi, necessari per le domande di abilitazione ed i principi di valutazione delle stesse, nonché l’indicazione delle eventuali procedure automatiche per la loro valutazione; • la durata dell’abilitazione degli utenti a partecipare al mercato elettronico; • l’indicazione del sito nel quale, conformemente a quanto previsto dall’articolo 4, comma 2, sono rese disponibili al pubblico ulteriori informazioni, con particolare riferimento: – ai mezzi telematici disponibili per la presentazione delle domande di abilitazione; – agli strumenti informatici e telematici messi a disposizione degli utenti per la pubblicazione dei cataloghi e l’invio delle offerte; – alle informazioni sul funzionamento del mercato elettronico; – alle metodologie generali utilizzate dal sistema per le richieste automatiche di quotazione; – alle fattispecie automatiche di esclusione del singolo utente; – alle modalità ed ai criteri per la dimostrazione da parte degli offerenti del possesso dei requisiti soggettivi ed oggettivi e la loro permanenza anche al momento della conclusione del contratto; – alle modalità con cui avverranno le comunicazioni; – alle modalità con cui verranno pubblicati sul sito, se necessario, gli avvisi di aggiudicazione delle forniture di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario cui al DPR n. 573 del 1994. Tra i requisiti richiesti, particolare rilievo assume la dimostrazione della capacità economica e finanziaria dei richiedenti, della capacità tecnica e del possesso dei requisiti soggettivi ed oggettivi. La pubblica amministrazione ordinante che vuole procedere ad un acquisto sul mercato elettronico ha, dunque, a disposizione un elenco di fornitori abilitati a seguito di una procedura di pre-qualifica elettronica e un insieme di imprese idonee alla fornitura di determinate categorie merceologiche di beni o tipologie di servizi. Alla luce di quanto detto può dunque affermarsi che la struttura del marketplace si compone essenzialmente di due fasi: • pubblicazione del bando ed accreditamento dei fornitori che rispondono a requisiti predeterminati;

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• valutazione delle offerte presenti sul mercato a mezzo del sistema informatico di negoziazione, scelta del fornitore affidatario e conseguente ordinazione. Il mercato elettronico della pubblica amministrazione rappresenta un modello le cui funzionalità possono comunque essere trasfuse in analoghi modelli operanti a livello locale e soprattutto è un mercato al quale comunque tutte le amministrazioni – centrali e locali – possono ricorrere in qualità di utenti, adeguando i propri regolamenti, a prescindere dalle loro iniziative in materia di e-procurement. Dal momento, infatti, che questo mercato opera su tutto il territorio nazionale e si appresta ad ospitare sempre più numerosi prodotti di diverse categorie merceologiche, rappresenta un’opportunità in più di acquisto laddove se ne presenti la convenienza o la necessità o in caso di un’urgenza che non trovi altrimenti rapide soluzioni. Inoltre, l’istituzione ed il mantenimento di un elenco di fornitori e prestatori di servizi rappresenta un momento di snellimento e di semplificazione dell’azione amministrativa. In riferimento alla trattativa privata vengono, infatti, notevolmente ridotti i tempi necessari all’accertamento dei requisiti di qualificazione dei potenziali fornitori nonché di acquisizione concreta dei beni oggetto di negoziazione. Dal quadro delineato, risulta chiaro che la realizzazione di un mercato elettronico consente di coniugare la massima trasparenza con la massima flessibilità di incontro tra domanda e offerta.

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3.2. Le regole per l’accesso e l’utilizzo
L’accesso e l’utilizzo del marketplace della pubblica amministrazione comporta il rispetto di una serie di regole appositamente predisposte che ne garantiscono il corretto funzionamento in ossequio alla normativa vigente. È bene ribadire, comunque, che il DPR n. 101/2002 rappresenta la normativa di riferimento anche se non obbliga regioni ed enti locali alla sua osservanza e regolamenta il mercato elettronico della pubblica amministrazione esclusivamente per l’acquisto di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario. Le regole disciplinano i termini, le condizioni di accesso, le modalità di utilizzo e le responsabilità che vengono a formarsi in capo ai soggetti cosiddetti “attori” del sistema.

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• •

Gli attori coinvolti sono: Pubblica Amministrazione, unico soggetto compratore, suddiviso in molti Punti Ordinanti che hanno “potere di firma” e che quindi possono effettuare acquisti; Fornitori, ovvero aziende private che intendano proporre i propri articoli e divenire in questo modo potenziali fornitori della pubblica amministrazione; Consip, società incaricata dal MEF di provvedere alla progettazione, sviluppo ed organizzazione del mercato elettronico; Gestore del sistema, raggruppamento di imprese che, in seguito all’espletamento di procedura ad evidenza pubblica, è stato incaricato da Consip della gestione dei servizi di conduzione tecnica del mercato elettronico e delle applicazioni informatiche necessarie al funzionamento del sistema.

Le regole, nella loro completezza racchiuse in una sorta di manuale, sono disponibili accedendo al sito del Ministero dell’Economia e delle Finanze. In questa sede, in un’ottica di semplificazione, si cercherà di fornire le principali informazioni e di indicare i passi da compiere per un corretto impiego dello strumento. In particolare si farà riferimento agli adempimenti necessari da porre in essere a cura delle amministrazioni pubbliche “utenti” del sistema e destinatarie delle presenti linee guida. Per effettuare acquisti tramite il mercato elettronico della pubblica amministrazione è necessario che i Punti Ordinanti (le amministrazioni) siano innanzitutto provvisti: • della strumentazione tecnica ed informatica software ed hardware necessaria; • dei collegamenti alla linea telefonica utili per la connessione alla rete Internet; • della firma digitale. In sintesi, possiamo riassumere nel prospetto24 seguente le dotazioni minime necessarie per accedere al mercato elettronico della P.A.

24

Luca Mastrogregori (responsabile strategie di sviluppo e-procurement, Consip spa), Relazione al seminario “Il Marketplace negli enti locali: un’occasione per la riduzione dei tempi e per il risparmio negli acquisti”, Milano, 28 gennaio 2004.

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Browser

Connessione ad Internet Kit di Firma digitale

Descrizione PC dotato di una porta USB o di una Porta seriale Sistema Operativo: Windows 95/98/Me 32 Mb Ram, Windows NT/2000/XP 64 Mb Ram, Modem 33.6k (consigliati: 56k oppure ISDN 64K) Al fine di poter accedere alla piattaforma è richiesto un browser con queste caratteristiche minime (l’eventuale aggiornamento è possibile via Internet in modalità gratuita): Netscape 4.7 e successivi, 128 bit Microsoft Explorer 5.5 e successivi, 128 bit Non è richiesta una connessione con prestazioni particolari per l’accesso alla piattaforma Kit di firma digitale intestato al legale rappresentante della società/a colui che gestisce gli acquisti nella azienda della P .A., vale a dire chi nella società ha potere di firma di contratti con la pubblica amministrazione, rilasciato da un certificatore attivo riconosciuto dal CNIPA*: Bnl Multiservizi spa Postecom spa Cedacrinord spa Infocamere Scpa SECETI spa Actalis spa Finital spa In.Te.Sa. spa Trust Italia spa Centro Tecnico per la RuPa Saritel spa IT telecom spa Enel.it spa Consiglio Nazionale per il notariato

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* elenco aggiornato al 20 aprile 2003

L’adozione della firma digitale (della quale ci occuperemo nel successivo capitolo) ha lo scopo di far sì che le negoziazioni e le transazioni avvengano telematicamente, senza utilizzare alcun supporto cartaceo, a tutto vantaggio della riduzione dei tempi e della semplificazione del processo, ma anche della sicurezza degli scambi e dell’autenticità dei contraenti. Acquisita tale dotazione, il passo successivo da compiere a cura dei Punti Ordinanti è quello di accedere all’area registrazione del servizio “Acquisti in Rete delle P.A.”. La registrazione si effettua on-line all’indirizzo http://www.acquistinretepa.it/, è di per sé gratuita e non comporta alcun obbligo se non quello di dotarsi della strumentazione tecnica sopra descritta. Il processo, a seconda del caso in cui l’unità ordinante sia o meno iscritta al sistema delle convenzioni Consip, può essere così sinteticamente descritto25:

25

Vedi nota precedente.

IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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P già registrati via Fax/Posta • Accedere alla pagina di registrazione cliccando su .O. “Vuoi acquistare con noi?” • Seguire l’apposita procedura per la richiesta di conversione da fax a on-line (assegnazione userid e password) P già registrati on-line .O. • Accedere alla pagina di registrazione cliccando su “Vuoi acquistare con noi?” • Seguire l’apposita procedura prevista per la “Richiesta di abilitazione nuovi servizi” • Richiedere l’abilitazione anche per il MP (oltre alle Convenzioni) • Firmare il documento digitalmente P non registrati .O. • Prerequisito: possesso/istallazione della firma digitale • Accedere alla pagina di registrazione cliccando su “Vuoi acquistare con noi?” • Effettuare la procedura di registrazione on-line seguendo le istruzioni indicate nel sito (assegnazione userid e password)

La registrazione al marketplace dei P.O. dell’amministrazione avviene tramite la compilazione di un apposito modulo contenente la domanda di registrazione. Tale modulo, disponibile sul sito, contiene l’indirizzo di posta elettronica al quale devono essere inviate tutte le comunicazioni inerenti all’utilizzo del marketplace. Il modulo, in conformità alle modalità previste nello stesso sito, è sottoscritto a mezzo di firma digitale. Ad ogni unità ordinante verranno associati, al momento della presentazione della domanda di registrazione ed a cura del Gestore del sistema, un account (UserID e Password) ed un Pin (Personal Identification Number), attivati in conseguenza dell’emissione di un provvedimento di registrazione (a cura del MEF) del quale viene data comunicazione all’amministrazione richiedente. Ogni azione compiuta dai P.O. sarà imputata direttamente ed esclusivamente all’amministrazione di pertinenza, con conseguente obbligo di darne attuazione. Ogni amministrazione potrà registrare più unità ordinanti che, ovviamente, dovranno tutte detenere il potere di impegnare l’amministrazione all’acquisto ma anche più Punti Istruttori. Questi ultimi avranno sì possibilità di accedere al mercato a fini di indagini esplorative ma non saranno dotati del potere di effettuare operazioni vincolanti per l’ente di appartenenza. L’unità ordinante si impegna a comunicare, tramite apposita procedura, qualsiasi mutamento dei requisiti oggettivi e/o soggettivi dichiarati. La registrazione al marketplace è efficace a tempo indeterminato salvo quanto previsto, per motivi di sicurezza, relativamente al Pin, valido per sei mesi.

IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

È importante sottolineare come la conoscenza dell’account e del Pin da parte di terzi consentirebbe a questi ultimi non soltanto di accedere al marketplace, ma anche di compiere atti giuridicamente vincolanti direttamente imputabili al soggetto registrato e/o abilitato (ad es: richieste di offerta). L’utilizzo dell’account e/o del Pin valgono, infatti, ad attribuire incontestabilmente al soggetto cui sono stati rilasciati, e per essi ai soggetti rappresentati, tutte le manifestazioni di volontà, ed in generale tutte le azioni, gli atti e i fatti posti in essere nell’ambito del marketplace che si intendono compiute nell’ora e nel giorno risultanti dalle registrazioni di sistema. La registrazione dell’unità ordinante potrà essere sospesa per motivi tecnici od organizzativi, previa comunicazione, così come è possibile, per il P.O., richiedere la cancellazione in qualsiasi momento dal mercato elettronico. Una volta abilitati, gli utenti potranno accedere al mercato e cercare i prodotti con apposite funzioni di ricerca. Tutti i beni e servizi disponibili nel marketplace devono essere definiti nel catalogo elettronico predisposto dai fornitori abilitati. L’abilitazione del fornitore, della quale abbiamo trattato nel paragrafo introduttivo, avviene anch’essa secondo le modalità previste dagli specifici bandi relativi alle diverse categorie merceologiche e si concretizza in un provvedimento di abilitazione e nell’attivazione di un account, password e Pin. Così come avviene per le unità ordinanti dell’amministrazione al momento della registrazione, ed in assenza di diverse specifiche indicazioni contenute nei bandi di abilitazione, l’abilitazione al marketplace è efficace a tempo indeterminato, fatta in ogni caso salva la disciplina della validità temporale dell’account e del Pin. Al momento della presentazione della domanda di abilitazione il sistema genera l’account del fornitore e gli assegna la relativa casella di posta elettronica. Tutte le comunicazioni, compresi il provvedimento di abilitazione e/o l’eventuale rigetto della domanda, si considerano validamente effettuate alla casella di posta elettronica del fornitore. Questi effettua le comunicazioni nei confronti di Consip e degli altri utenti del marketplace avvalendosi esclusivamente della suddetta casella. Anche per ciò che concerne l’abilitazione del fornitore, aspetto fondamentale, ove non diversamente ed espressamente previsto, è che tutta la documentazione e gli atti da presentare devono avere la forma di documento informatico e, qualora ne sia richiesta la sottoscrizione, dovranno essere sottoscritti mediante firma digitale.

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IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Ricapitolando, i passi chiave da compiere per l’abilitazione dei fornitori sono i seguenti26:
Pubblicazione bando
Attività intermedie 1. Preparazione alla domanda di abilitazione • Lettura del bando

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2. Presentazione domanda di abilitazione on-line • Accesso al portale acquisti in rete della P .A. • Download della documentazione • Compilazione della dal sito Consip domanda di abilitazione • Lettura della documentazione • Selezione del bando del bando ed upload del catalogo prodotti firmato • Preparazione del catalogo prodotti • Firma digitale del catalogo prodotti • Predisposizione delle informazioni necessarie per l’abilitazione

3. Valutazione ed esito della Domanda • Ricezione della (eventuale) richiesta di chiarimenti • Risposta alla richiesta di chiarimenti • Ricezione provvedimento di abilitazione o diniego, e indicazioni pubblicazione catalogo • Download della domanda • Pubblicazione catalogo di abilitazione compilata sulla piattaforma • Firma digitale della domanda di abilitazione • Upload della domanda di abilitazione firmata • Ricevimento conferma ricezione domanda di abilitazione

Abilitazione
Una volta avvenuta l’abilitazione dei fornitori, si procede alla pubblicazione sul marketplace della lista dei prodotti offerti, la cui conformità rispetto alle specifiche tecniche indicate nel capitolato è accertata dalla Consip. Il fornitore abilitato, che agisce mediante un legale rappresentante dotato dei necessari poteri, è il solo ed esclusivo responsabile del contenuto del catalogo e si impegna a fornire una descrizione veritiera, corretta e non ingannevole dei prodotti abilitati ivi inseriti. Consip, dal canto suo, si riserva la facoltà di richiedere chiarimenti, effettuare controlli e verifiche – anche a campione e successivamente al rilascio dell’abilitazione – in merito all’effettiva sussistenza dei requisiti dichiarati dai fornitori all’atto della domanda di abi-

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Presentazione di Luca Mastrogregori all’incontro di Laboratorio tenuto presso la sede del Formez di Napoli il 24 febbraio 2004.

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litazione ed in merito alla rispondenza dei prodotti offerti per l’abilitazione alle specifiche tecniche indicate nel bando. Il marketplace ospita pertanto unicamente prodotti anch’essi “abilitati” a farne parte e che, attualmente, sono gli unici che hanno possibilità di essere transati su questo mercato pena l’applicazione di sanzioni ai fornitori che disattendono tale disposizione (immediata sospensione o revoca dell’abilitazione). Il vantaggio è che la qualità dei beni presenti nei cataloghi è garantita; l’aspetto critico riguarda, invece, il fatto che se, in seguito ad una richiesta di offerta, il fornitore si rende conto che il prodotto con le caratteristiche richieste dal P.O. è nelle sue disponibilità di magazzino ma non è stato inserito nel catalogo, egli non potrà offrirlo all’unità richiedente se non previa abilitazione del prodotto specifico al mercato. Quest’operazione comporta comunque dei tempi tecnici che rischiano di pregiudicare il compimento della potenziale transazione. Ultimate le procedure di abilitazione gli utenti, amministrazioni e fornitori, quindi domanda ed offerta, si incontrano in questo mercato “chiuso”. I fornitori sono, infatti, selezionati attraverso i bandi di accreditamento che fissano i requisiti minimi di accesso al mercato; gli acquirenti sono esclusivamente i dipendenti delle P.A. con potere di firma e di spesa. L’approvvigionamento di beni e servizi da parte delle unità ordinanti potrà avvenire per mezzo di Ordini Diretti o Richieste di Offerta (Rdo) secondo specifiche modalità. Innanzitutto, utilizzando un motore di ricerca, è possibile individuare i prodotti rispondenti alle proprie esigenze, nell’ambito dei cataloghi costituiti dalle offerte dei diversi fornitori abilitati. Per ogni prodotto è indicata una descrizione che riporta le principali caratteristiche qualitative, la marca, il tempo di consegna, il prezzo unitario ed altre informazioni utili all’acquisto. Nel caso in cui si voglia procedere ad un ordine diretto è sufficiente inserire i beni scelti in un carrello virtuale (il carrello della spesa) e compilare il modulo d’ordine precostituito seguendo le istruzioni riportate e rispettando i termini e le condizioni stabilite nei documenti del marketplace tra cui, ad esempio, l’importo minimo di consegna. Ai fini della sua validità ed efficacia, il documento elettronico generato automaticamente dal sistema deve essere sottoscritto con firma digitale dall’autorità ordinante, caricato sul sistema che provvederà ad inviare alla casella di posta elettronica del fornitore abilitato un messaggio nel quale verrà dato conto della presenza dell’ordine. Così come il catalogo dei prodotti del fornitore abilitato al marketplace, in

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IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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quanto contenente tutti gli elementi essenziali alla conclusione del contratto, ha efficacia di offerta al pubblico nei confronti delle unità ordinanti ai sensi dell’articolo 1336 del codice civile, l’ordine correttamente compilato e firmato digitalmente dall’unità ordinante ha efficacia di accettazione dell’offerta contenuta nel catalogo del fornitore abilitato. Pertanto, nel momento in cui l’ordine viene registrato dal sistema, il contratto di prestazione di beni o servizi indicati nel catalogo si intende perfezionato, salvo alcune eccezioni (rispetto dell’importo minimo di consegna, raggiungimento della disponibilità massima di periodo). Al contratto concluso, composto dal modulo d’ordine e dalle condizioni generali di contratto della categoria merceologica cui appartiene il prodotto abilitato, si applicherà la disciplina che regolamenta la materia degli acquisti da parte della P.A. Oltre all’acquisto diretto, il sistema consente, una volta paragonate le diverse offerte individuate, in base alle caratteristiche qualitative e commerciali, di inviare ai fornitori selezionati tra quelli abilitati una richiesta di offerta per l’acquisto di prodotti presenti nel catalogo. Il sistema informatico di negoziazione provvede a valutare in maniera automatica le offerte ricevute, predisponendo una graduatoria sulla base dei criteri scelti dall’unità ordinante tra le opzioni proposte dal sistema stesso. L’unità ordinante che intenda, quindi, richiedere una o più proposte per l’acquisto di uno o più prodotti abilitati – specificando magari i criteri che presceglie tra quelli predisposti dal sistema per la valutazione delle proposte ricevute (e che per il momento riguardano soltanto il prezzo) – dovrà compilare un modulo di Rdo, confermarlo a mezzo Pin ed inviarlo ai fornitori abilitati che ha prescelto. L’unità ordinante ha facoltà di predisporre inoltre un documento, da sottoscrivere con firma digitale, contenente condizioni particolari di contratto ed allegarlo alla Rdo. È importante sottolineare ancora come l’unità ordinante possa avanzare proposte soltanto in relazione ai prodotti abilitati contenuti nei cataloghi dei fornitori abilitati che hanno superato “l’esame” della commissione di abilitazione dei prodotti. Violare questo principio, cioè contrattare prodotti diversi non presenti a catalogo, potrebbe significare per il fornitore la sospensione o addirittura la revoca dell’abilitazione al marketplace. Il fornitore potrà quindi rispondere alla Rdo ed inviare la propria offerta – firmata digitalmente – nei termini di validità della proposta ricevuta, stabiliti dall’unità ordinante. Questo documento costituirà proposta contrattuale valida, efficace ed irrevocabile nei confronti del P.O. dell’amministrazione al qua-

IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

le è rivolta sino alla data indicata – sempre dall’unità ordinante – nella Rdo, ai sensi dell’art. 1329 del codice civile. Sulla base dei criteri di valutazione della Rdo indicati dall’unità ordinante – che abbiamo detto essere al momento soltanto il prezzo – il sistema stila automaticamente una graduatoria delle proposte inviate dai fornitori che comunque non è vincolante per le amministrazioni ai fini dell’aggiudicazione. L’unità ordinante, verificata la corrispondenza della migliore proposta ricevuta rispetto alla richiesta avanzata ai fornitori, potrà alternativamente: a) accettare una delle proposte entro il termine di validità ed irrevocabilità della stessa stabilito in occasione dell’invio della Rdo. In tal caso il sistema genera un “Documento di Accettazione”, che contiene le condizioni contrattuali applicabili, e che dovrà essere sottoscritto a mezzo di firma digitale e caricato a sistema entro il suddetto termine. A questo punto verrà inviata apposita comunicazione alla casella di posta elettronica del fornitore prescelto ed il contratto di fornitura dei beni e/o servizi si intenderà validamente perfezionato; b) non accettare alcuna delle proposte ricevute facendo decorrere il termine di validità ed irrevocabilità della proposta stabilito in occasione dell’invio della Rdo ed, eventualmente, attivare una nuova procedura di Rdo secondo le modalità già viste. Attraverso la procedura di Rdo, le pubbliche amministrazioni avviano una sorta di asta informale in cui i concorrenti, precedentemente abilitati, formulano ribassi sui prezzi riportati sui cataloghi. Il contratto concluso si compone della proposta del fornitore abilitato e del documento di accettazione dell’unità ordinante. Esso è disciplinato dalle condizioni generali relative al prodotto abilitato oggetto del contratto e dalle condizioni particolari eventualmente esistenti e sarà sottoposto, come per l’ordine diretto, alla disciplina generale e speciale che regolamenta la specifica materia degli acquisti da parte della pubblica amministrazione. L’analisi sin qui effettuata sul funzionamento di questo mercato elettronico, come già accennato, rappresenta, con i dovuti aggiustamenti e/o modifiche, un modello ripetibile anche a livello locale. Nelle linee essenziali, le due opzioni d’acquisto possono essere illustrate nella loro sequenza nel modo seguente:

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IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Ordine diretto
Accesso al marketplace

ñ
Ricerca del prodotto

ñ
Inserimento del prodotto nel carrello
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ñ
Creazione dell’ordine di acquisto

ñ
Firma digitale dell’ordine di acquisto

Richiesta di offerta (RFC)
Accesso al marketplace

ñ
Ricerca del prodotto

ñ
Selezione del/i fornitore/i che offrono quel prodotto

ñ
Preparazione richiesta di offerta

ñ
Lancio richiesta di offerta

ñ
Confronto e valutazione delle offerte ricevute entro i termini assegnati

ñ
Aggiudicazione migliore offerta

ñ
Firma digitale del documento di aggiudicazione

Queste sono dunque le funzionalità di base del marketplace della pubblica amministrazione. Ad oggi non può ancora considerarsi uno strumento principale di approvvigionamento per le pubbliche amministrazioni e probabilmente non è questo il suo scopo ultimo quanto piuttosto quello di affiancare validamente gli altri strumenti di e-procurement oggi a disposizione. È evidente che il successo del mercato elettronico è strettamente legato al grado di utilizzo che le amministrazioni pubbliche ne faranno ed in particolar modo alla constatazione viva dei vantaggi e delle qualità di trasparenza e flessibilità che lo caratterizzano rispetto alle criticità ed ai vincoli oggi riscontrabili. Tra questi citiamo la presenza ancora non adeguata dei prodotti più frequentemente richiesti dalle pubbliche amministrazioni, così come la rigidità derivante dal vincolo di acquistare unicamente prodotti catalogati (an-

IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

che se questo rappresenta garanzia di qualità). Nella fase attuale Consip sta procedendo sempre più speditamente al “popolamento” del mercato che è il passo propedeutico al suo successivo sviluppo. Tale sviluppo potrà dirsi raggiunto quando il mercato sarà in grado di offrire, a chi vuole comprare, il prodotto che sta cercando. A questo proposito è da segnalare come si stia valutando anche il possibile inserimento dei servizi (ad es., trasporto, formazione, ecc.) all’interno del mercato. Le dinamiche del transato fino ad oggi registrate non sono certamente rilevanti in valore assoluto (a fine gennaio 2004 si sono rilevati 40 ordini diretti per un valore di circa 50.000 euro e 10 richieste di offerta per un valore di circa 100.000 euro), ma considerato lo stato embrionale del progetto possono citarsi sicuramente alcuni aspetti positivi: 1. la continua crescita del numero dei fornitori abilitati (obiettivo continuo); 2. i risparmi ottenuti in termini percentuali; 3. il fatto che i punti ordinanti che hanno utilizzato lo strumento procedendo al primo acquisto abbiano poi continuato a farlo. L’aspetto culturale assume dunque fondamentale rilevanza così come la politica di on boarding attuata da Consip su P.A. e fornitori ai fini della buona riuscita del mercato.

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CAPITOLO 4 LA FIRMA DIGITALE

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LA FIRMA DIGITALE

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4.1. Normativa
La continua evoluzione delle tecnologie informatiche ed il conseguente sviluppo degli strumenti di e-procurement in generale e del marketplace in particolare, si accompagnano all’esigenza di garantire la sicurezza e l’integrità delle trasmissioni di documentazione in via telematica e l’autenticità dei soggetti che intervengono nei processi di scambio comunicativo e transazionale. A questa esigenza si è cercato di dare una risposta proprio attraverso lo strumento della firma digitale. L’utilizzo della firma digitale, tanto nelle pubbliche amministrazioni quanto nelle imprese, oltre a consentire la risoluzione dei problemi di cui sopra (sicurezza, integrità ed autenticità dei documenti, offerte, dichiarazioni, ecc. inviati telematicamente), comporta anche innegabili vantaggi in relazione alla possibilità di concludere, presentare e perfezionare transazioni, istanze e dichiarazioni indipendentemente dalla presenza fisica dei contraenti. La possibilità di utilizzare la tecnologia informatica per apporre una firma autografa “a distanza”, rappresenta dunque uno strumento di semplificazione ed efficienza di portata enorme per le organizzazioni e i soggetti che la utilizzano perché, oltre a garantire sicurezza e autenticità, consente di prescindere dall’elemento spazio, di ridurre il tempo di conclusione delle transazioni e, soprattutto, di accrescere enormemente la possibilità di incontro in rete tra operatori non solo economici. È per questo motivo che il legislatore italiano, già da tempo ed ancor prima che intervenisse in materia una direttiva di stampo comunitario, ha riconosciuto la validità giuridica di tale tecnologia. Nel nostro ordinamento “la disciplina della sottoscrizione informatica ha attraversato due fasi intervallate da un momento di rottura, verificatosi con

LA FIRMA DIGITALE

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l’approvazione della direttiva n. 1999/93/CE, relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche”27. Ma procediamo con ordine e tentiamo di ripercorrere, seppur brevemente, l’iter normativo che ha riguardato l’introduzione, in ambito nazionale ed europeo, della firma digitale. Prima dell’intervento del legislatore comunitario, l’Italia si era già dotata di una disciplina giuridica in materia, ampiamente anticipando gli altri Paesi europei. L’art. 15, comma 2, della legge 15.03.1997, n. 5928 (cd. legge Bassanini) delegava il governo all’adozione di un apposito regolamento per la disciplina dei criteri e delle modalità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione di documenti informatici e telematici. Con il DPR 10.11.1997, n. 513, il Governo esercitava il potere di delega attribuitogli dal Parlamento e risolveva il problema della validità e rilevanza dei documenti informatici disponendo che “il documento informatico da chiunque formato, l’archiviazione su supporto informatico e la trasmissione con strumenti telematici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge se conformi alle disposizioni del presente regolamento”29. La conformità al regolamento si attuava principalmente attraverso l’utilizzo della firma digitale definita come “il risultato della procedura informatica (validazione) basata su un sistema di chiavi asimmetriche a coppia, una pubblica e una privata, che consente al sottoscrittore tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità del documento informatico o di un insieme di documenti informatici”30. Lo stesso DPR, all’art. 3 – Requisiti del documento informatico –, stabiliva che tali requisiti dovessero coincidere con quelli fissati nelle regole tecniche, di cui allo stesso articolo, da emanare con decreto del Presidente del
27

28

29 30

Cfr. Giuseppe Cammarota, La nuova regolamentazione della sottoscrizione informatica, in “Giornale di diritto amministrativo”, n. 5/2003, pag. 456. Si riporta, di seguito, il testo del comma 2 della legge citata: “Gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge. I criteri e le modalità di applicazione del presente comma sono stabiliti, per la pubblica amministrazione e per i privati, con specifici regolamenti da emanare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Gli schemi dei regolamenti sono trasmessi alla Camera dei Deputati e al Senato della Repubblica per l’acquisizione del parere delle competenti Commissioni”. Cfr. art. 2. del DPR n. 513/97. Art. 1, lett. b, DPR n. 513/97.

LA FIRMA DIGITALE

Consiglio dei Ministri, sentita l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione. Il sistema normativo sulla firma digitale in Italia, prima dell’emanazione della direttiva n. 1999/93/CE, si componeva dunque di norme giuridiche e norme tecniche presenti indistintamente sia in atti strettamente giuridiconormativi, sia in quelle che avrebbero dovuto essere le vere e proprie regole tecniche. Essa lasciava però ristrettissimi margini per l’utilizzo di tecnologie diverse da quelle espressamente previste dalla normativa che avrebbero comunque avuto l’effetto di non poter conferire agli atti prodotti con tali diverse tecnologie l’efficacia che il DPR n. 513/1997 conferiva a quelli sottoscritti con firma digitale. Il 13 dicembre 1999, l’adozione della citata direttiva n. 1999/93/CE31 dell’Unione europea, ha avuto l’effetto di mutare il quadro di riferimento. I propositi della direttiva si sono indirizzati verso la costruzione di un sistema per l’autenticazione dei dati trasmessi elettronicamente, oltre che verso l’eliminazione degli ostacoli per il riconoscimento giuridico delle firme elettroniche e la libera circolazione dei servizi di certificazione. L’approccio adottato dal legislatore comunitario si è rivelato molto differente da quello che il legislatore italiano ha posto in essere con il DPR n. 513/1997 e con le regole tecniche di cui al DPCM 8 febbraio 1999. Nell’ottavo considerando della direttiva si legge, infatti, che “la rapida evoluzione tecnologica e il carattere globale di Internet rendono necessario un approccio aperto alle varie tecnologie e servizi che consentono di autenticare i dati in modo telematico”. L’Unione europea, quindi, non ha identificato una determinata tecnologia (come la crittografia asimmetrica, posta alla base della validità della firma digitale nel DPR n. 513/1997) ma si è preoccupata, invece, di garantire la massima flessibilità ed apertura del sistema, ponendo una diversa gradazione di validità dei documenti creati secondo diverse tipologie di firma elettronica e preoccupandosi che gli Stati membri non disconoscessero firme elettroniche create secondo sistemi diversi. Già si evidenzia una sostanziale differenza nella terminologia adottata nella direttiva (firma elettronica) rispetto alla normativa italiana previgente che si riferiva, invece, al concetto di firma digitale ed al relativo sistema di certificazione. L’articolo 2, numero 1, della direttiva, definendo la firma elettronica quale insieme di “dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite as31

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In GUCE L. 13/12 del 19.01.2000.

LA FIRMA DIGITALE

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sociazione logica ad altri dati elettronici ed utilizzata come metodo di autenticazione” pone un “rapporto di genus a species”32 in quanto la firma digitale è appunto una specie di firma elettronica basata su sistemi digitali. L’ulteriore novità della direttiva rispetto al sistema nazionale italiano riguarda anche la facoltà dei soggetti prestatori di servizi di certificazione di accreditarsi presso organismi pubblici, rimanendo comunque libera la prestazione di tali servizi e non subordinata ad alcuna autorizzazione. Dal 1999 in Italia abbiamo assistito ad una proliferazione normativa in materia di firma digitale. Inizialmente il DPR n. 513/1997 è stato abrogato per confluire all’interno del “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa”, promulgato con DPR 28 dicembre 2000, n. 44533. Il Testo Unico non aveva apportato sostanziali modifiche alla disciplina previgente. Successivamente è stato promulgato il decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10 recante “Attuazione della direttiva n. 1999/93/CE relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche”34. Detto decreto legislativo ha invece apportato delle varianti al T.U. n. 445/2000, innestando al suo interno la disciplina comunitaria e riconoscendo in tal modo valore giuridico alle diverse tipologie di firme elettroniche sopra menzionate. In particolare, il D.Lgs. n. 10/2002 ha modificato l’art. 10 del T.U. n. 445/2000, disciplinando la valenza probatoria delle varie tipologie di firma previste dalla direttiva35.

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Cfr. Daniele Ricciardi, L’Europa della firma digitale, www.interlex.it, ottobre 1999. Pubblicato nella GU del 20 febbraio 2001, n. 42. Pubblicato sulla GU n. 39 del 15 febbraio 2002. Articolo 10 – Forma ed efficacia del documento informatico. Si riporta il testo integrale: “1. Il documento informatico ha l’efficacia probatoria prevista dall’articolo 2712 del codice civile, riguardo ai fatti ed alle cose rappresentate. 2. Il documento informatico, sottoscritto con firma elettronica, soddisfa il requisito legale della forma scritta. Sul piano probatorio il documento stesso è liberamente valutabile, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità e sicurezza. Esso inoltre soddisfa l’obbligo previsto dagli articoli 2214 e seguenti del codice civile e da ogni altra analoga disposizione legislativa o regolamentare. 3. Il documento informatico, quando è sottoscritto con firma digitale o con un altro tipo di firma elettronica avanzata, e la firma è basata su di un certificato qualificato ed è generata mediante un dispositivo per la creazione di una firma sicura, fa inoltre piena prova, fino a querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi lo ha sottoscritto. 4. Al documento informatico, sottoscritto con firma elettronica, in ogni caso non può essere negata rilevanza giuridica né ammissibilità come mezzo di prova unicamente a causa del fatto che è sottoscritto in forma elettronica ovvero in quanto la firma non è basata su di un

LA FIRMA DIGITALE

Accanto alla firma elettronica avanzata, cosiddetta “forte”, viene introdotta, così recependo le previsioni della direttiva comunitaria, una tipologia di sottoscrizione “debole”, con minori garanzie dal punto di vista della sicurezza e dell’efficacia probatoria. Mentre il documento informatico sottoscritto con firma debole, pur essendo paragonabile ad un qualsiasi scritto, potrà essere liberamente valutato dal giudice, qualora venga invece sottoscritto con firma forte diviene assolutamente equivalente al documento cartaceo con firma autografa. L’articolo 6 del D.Lgs. n. 10/2002 stabilendo, inoltre, che “il documento informatico, quando è sottoscritto con firma digitale o con un altro tipo di firma elettronica avanzata, e la firma è basata su di un certificato qualificato ed è generata mediante un dispositivo per la creazione di una firma sicura, fa inoltre piena prova, fino a querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi lo ha sottoscritto”, attribuisce ad esso un’efficacia probatoria maggiore rispetto alla scrittura privata che costituisce piena prova solo se “colui contro il quale la scrittura è prodotta ne riconosce la sottoscrizione, ovvero se questa è legalmente considerata come riconosciuta”36 (come, ad esempio, nel caso sia autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato37). In definitiva, il documento informatico sottoscritto con firma elettronica avanzata (qualificata o digitale) è equiparato ad una scrittura privata autenticata. Ciò costituisce senza dubbio una significativa novità rispetto alla precedente disciplina che contemplava anche l’ipotesi della firma digitale autenticata dal notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato.

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36 37

certificato qualificato oppure non è basata su di un certificato qualificato rilasciato da un certificatore accreditato o, infine, perché la firma non è stata apposta avvalendosi di un dispositivo per la creazione di una firma sicura. 5. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche se la firma elettronica è basata su di un certificato qualificato rilasciato da un certificatore stabilito in uno Stato non facente parte dell’Unione europea, quando ricorre una delle seguenti condizioni: • il certificatore possiede i requisiti di cui alla direttiva 1999/93/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 1999, ed è accreditato in uno Stato membro; • il certificato qualificato è garantito da un certificatore stabilito nella Comunità europea, in possesso dei requisiti di cui alla medesima direttiva; • il certificato qualificato, o il certificatore, è riconosciuto in forza di un accordo bilaterale o multilaterale tra la Comunità e Paesi terzi o organizzazioni internazionali. 6. Gli obblighi fiscali relativi ai documenti informatici ed alla loro riproduzione su diversi tipi di supporto sono assolti secondo le modalità definite con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze.” Articolo 2702 del codice civile. Articolo 2703 del codice civile.

LA FIRMA DIGITALE

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Infine, il documento informatico sprovvisto sia di firma elettronica debole sia di firma elettronica avanzata avrà, invece, il residuale valore delle riproduzioni meccaniche, cioè proverà i fatti e le circostanze in esso rappresentate se colui contro il quale sono prodotte non ne disconosce la conformità ai fatti o alle cose medesime38 39. Attualmente, quindi, nel nostro ordinamento, le tipologie di firme elettroniche possibili, indipendentemente dalla tecnologia adottata, sono le seguenti40:
Tipo di firma ELETTRONICA Descrizione Requisiti del certificatore I legali rappresentanti e i soggetti preposti all’amministrazione devono possedere i requisiti di onorabilità ex T.U. sull’attività bancaria e creditizia. L’attività è libera e non necessita di autorizzazione preventiva Funzione dei certificati Collegano la firma elettronica al titolare e ne confermano l’identità Effetti Sul piano probatorio, i documenti con tale firma sono liberamente valutabili in base alle loro caratteristiche di qualità e sicurezza

ELETTRONICA AVANZATA

ELETTRONICA QUALIFICATA

Dati elettronici, allegati o connessi a documenti informatici, utilizzati come metodo di autenticazione Firma elettronica che garantisce anche l’integrità del documento e creata con mezzi sui quali il firmatario può conservare un controllo esclusivo Firma elettronica Come sopra, più avanzata creata altri requisiti mediante un di affidabilità dispositivo sicuro41, (organizzativa, con certificato tecnica, finanziaria, rilasciato da dei sistemi certificatore utilizzati, …). qualificato È richiesta una comunicazione di inizio attività al M.I.T.

Contengono i dati previsti dalla normativa, firmati digitalmente dal certificatore che li ha rilasciati. L’emissione, revoca e sospensione sono oggetto di pubblicazione

Sul piano probatorio, i documenti con tale firma fanno piena prova di autenticità fino a querela di falso

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Articolo 2712 del codice civile. Tratto dal sito il nuovo.it, Giovanna Sareni, Firma digitale ed elettronica: hanno efficacia? dicembre 2002. Prospetto tratto dal sito www.acquistinretepa.it – Ministero dell’Economia e delle Finanze, Linee guida per l’adozione e l’utilizzo della firma digitale. È sicuro un dispositivo che, tra l’altro, garantisca la riservatezza della chiave privata, la non derivabilità di questa da quella pubblica e la protezione dall’uso da parte di terzi (Cfr. Dir. 1999/93/CE, Allegato III). Acquisti in Rete della P.A. – “Linee guida per l’adozione e l’utilizzo della firma digitale”.

LA FIRMA DIGITALE

Tipo di firma DIGITALE

Requisiti del certificatore Firma elettronica Come sopra, più qualificata con forma di società certificato rilasciato di capitali da certificatore e capitale sociale accreditato non inferiore a quello necessario per l’attività bancaria. È richiesto l’accreditamento presso il M.I.T. e l’iscrizione in apposito elenco pubblico

Descrizione

Funzione dei certificati

Effetti

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In base a tale distinzione, la cosiddetta “firma digitale” disciplinata dai precedenti atti normativi rappresenta la versione più evoluta, l’unica tipologia di firma elettronica idonea ad essere utilizzata per l’invio telematico alla pubblica amministrazione di istanze e dichiarazioni42. Parallelamente, nei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni la firma autografa è sostituita unicamente dalla firma digitale43. La firma digitale può essere ancor meglio definita e configurata come un particolare tipo di firma elettronica qualificata con certificato rilasciato da certificatore44 accreditato. Successivamente, avvalendosi della delega di cui all’art. 13 del D.Lgs. n. 10/2002, è stato emanato il DPR 7 aprile 2003, n. 137, “Regolamento recante disposizioni di coordinamento in materia di firme elettroniche a norma dell’articolo 13 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10”, il quale ha provveduto ad adeguare in maniera più precisa le previsioni del T.U. n. 445/2002 con quelle di cui al D.Lgs. n. 10/2002. È necessario sottolineare che, nonostante le numerose modifiche legislative alle norme di riferimento, le regole tecniche sulla firma digitale sono rimaste immutate nel tempo. Attualmente, quindi, a fronte delle varie tipologie di firme elettroniche previste dall’ordinamento italiano, solo la firma digitale, intesa quale firma elettronica avanzata basata su un certificato qualificato e creata mediante un dispositivo sicuro di creazione della firma, risulta essere dotata di regole tecniche precise.
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DPR n. 445/00, art. 38. DPR n. 445/00, art. 25. La figura del “certificatore” sarà analizzata nel paragrafo successivo.

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La vigenza della direttiva n. 1999/93/CE non permette al giudice nazionale di disconoscere la validità di tipologie diverse di firma, e la stessa Commissione europea ha dimostrato la sempre maggior importanza delle regolamentazioni tecniche emanate dagli organismi non ufficiali di normazione. L’evoluzione della disciplina normativa così sintetizzata ha quindi il suo principale effetto nel ritenere ormai superata la “concezione rigida” della firma digitale, così come era stata introdotta dal DPR n. 513/97, anche se, come sopra accennato, rimane ancora oggi l’unica tipologia di firma reputata idonea nei rapporti telematici tra pubbliche amministrazioni e soggetti terzi. Alle diverse specie di firma sopra delineate corrisponde quindi un diverso grado di valenza probatoria dei documenti sottoscritti o degli atti compiuti in seguito all’utilizzo di una delle firme previste45. In particolare si afferma il principio generale secondo il quale “al documento informatico, sottoscritto con firma elettronica, in ogni caso non può essere negata rilevanza giuridica né ammissibilità come mezzo di prova unicamente a causa del fatto che è sottoscritto in forma elettronica ovvero in quanto la firma non è basata su di un certificato qualificato oppure non è basata su di un certificato qualificato rilasciato da un certificatore accreditato o, infine, perché la firma non è stata apposta avvalendosi di un dispositivo per la creazione di una firma sicura”46. Il concetto stesso di firme elettroniche, così come descritto nella direttiva n. 1999/93/CE e ripreso dal legislatore italiano, oltre quindi ad affermare il concetto tradizionale di sottoscrizione (ossia come atto di attribuzione di paternità ad un determinato documento) si fonda anche sul concetto di autenticazione. Da questo punto di vista è dunque oggi possibile l’invio di atti firmati digitalmente per il deposito presso le Camere di commercio, l’archiviazione ottica dei documenti, l’emissione e la conservazione di fatture in formato elettronico, ecc. L’intervento del legislatore comunitario ha comunque reso difficile il coordinamento con la normativa interna ed il fatto che le condizioni che rendono qualificata una firma elettronica possano essere soddisfatte anche mediante il ricorso a tecnologie alternative al digitale, non trova attualmente riscontro nella nostra realtà concreta perché manca, per il momento, una completa regolamentazione tecnica relativa a tipologie di firma diverse da quella digitale.

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Artt. 10 e 38 del T.U. 445/2000 citato. Art. 10, comma 4, T.U. 445/2000.

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Un accenno merita infine la disposizione concernente le pubbliche amministrazioni le quali, secondo l’articolo 29-quinquies del più volte citato T.U. 445/2000, per la formazione, gestione e sottoscrizione di documenti informatici aventi esclusivamente rilevanza interna, possono adottare regole diverse da quelle contenute nelle regole tecniche di cui all’art. 8, comma 2, del medesimo regolamento47. È evidente, a questo punto della trattazione, il ruolo fondamentale che riveste l’applicazione della firma digitale in merito alle attività che si svolgono all’interno della pubblica amministrazione in generale e del mercato elettronico in particolare. Con riferimento a quest’ultimo, essa costituisce requisito obbligatorio per gli operatori del mercato (fornitori e P.A.) non soltanto al fine di attribuire validità giuridica al compimento delle transazioni effettuate ma anche riguardo alla stessa possibilità di accesso. Non appare lontano dalla realtà affermare che la strada intrapresa a livello comunitario, prontamente percorsa nel nostro Paese con il pieno recepimento delle direttive emanate in materia di firma elettronica, è proprio quella di arrivare, un giorno, a firmare tutti i documenti digitalmente ed eliminare, laddove possibile, lo strumento della carta.

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4.2. Funzionalità
Sin dal momento della costruzione dell’impianto normativo analizzato nel precedente paragrafo, si è dovuto necessariamente affrontare il problema della rispondenza delle applicazioni tecnologiche rispetto a quanto previsto dalle disposizioni di legge. Senza addentrarci troppo in questioni prettamente tecniche che esulano dalla presente trattazione e richiedono competenze certamente più specifiche, in questa sede si cercherà soltanto di dare un quadro generale dei sistemi in uso e delle correlate modalità di applicazione. Il presupposto di base è rappresentato dal fatto che la firma digitale deve consentire all’autore, da un lato, di produrre un documento che abbia la stes47

Si riporta il testo dell’art. 8, comma 2, del DPR 445/00: “Le regole tecniche per la formazione, la trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale, dei documenti informatici sono definite con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, o, per sua delega del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, sentiti il Ministro per la Funzione Pubblica e il Garante per la protezione dei dati personali. Esse sono adeguate alle esigenze dettate dall’evoluzione delle conoscenze scientifiche e tecnologiche, con cadenza almeno biennale”.

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sa valenza di un documento sottoscritto con firma autografa e al destinatario, dall’altro, di poterne accertare la paternità e l’integrità, intesa quest’ultima nel senso che il documento è proprio quello prodotto dall’autore e non ha subito modifiche e/o alterazioni. Alle questioni poste in relazione a questi aspetti (sicurezza, integrità ed autenticità dei documenti telematici) si è cercato di ovviare attraverso il ricorso alla crittografia, cioè a quella materia che studia le modalità per cifrare le informazioni. Le soluzioni adottate poggiano essenzialmente sul concetto di segretezza delle chiavi48 (private) utilizzate per cifrare i documenti elettronici. Possiamo distinguere tra: • chiavi simmetriche. Si utilizza una sola chiave segreta per cifrare e decifrare le informazioni; • chiavi asimmetriche. Si utilizza una coppia di chiavi, una per cifrare ed una per decifrare le informazioni. Il primo sistema di crittografia presenta l’inconveniente di essere basato sull’utilizzo di un’unica chiave la quale deve rimanere segreta ed essere portata a conoscenza sia dell’emittente sia del destinatario dell’informazione; il rischio è che l’eventuale scoperta della chiave da parte di soggetti terzi consentirebbe a questi di decifrare il documento ed anche di modificarlo, senza che il destinatario abbia la possibilità di accorgersene. Il problema risiede dunque nella sicurezza della trasmissione al destinatario della chiave segreta, problema che si complica ulteriormente quando i destinatari sono più di uno; crescendo, infatti, il numero di persone alle quali è necessario trasmettere la chiave segreta, conseguentemente diminuisce la sicurezza ed aumenta il rischio di alterazioni. Il secondo sistema di crittografia, quello a chiavi asimmetriche, fornisce certamente maggiori garanzie. In questo caso vengono utilizzate due differenti chiavi tra loro matematicamente collegate. Un documento cifrato dalla prima chiave della coppia (chiave privata) può essere decifrato esclusivamente utilizzando la seconda (chiave pubblica) e la conoscenza di una delle due chiavi non concede alcuna informazione utile alla ricostruzione dell’altra49.
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Per “chiave” si intende un algoritmo in grado di trasformare i caratteri del testo in caratteri non comprensibili (cifratura). Cfr. Acquisti in rete della Pubblica Amministrazione – Ministero dell’Economia e delle Finanze – “Linee guida per l’adozione e l’utilizzo della firma digitale” – sito www.acquistinretepa.it.

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La firma digitale si basa proprio su questo sistema. La chiave privata è conosciuta soltanto dal soggetto titolare che “firma” il documento elettronico attraverso una smart card, un supporto informatico da collegare al computer ed un Pin (Personal Identification Number). La chiave pubblica è invece associata ad un “certificato digitale” che ha la funzione di attestare l’identità del soggetto a cui appartiene. Esso è un documento informatico, reso accessibile a tutti attraverso la rete Internet, da soggetti denominati “certificatori”. Non è più necessario, dunque, trasmettere la chiave con cui è stato criptato il messaggio perché questo può essere ben decifrato con l’utilizzo della chiave di dominio pubblico. Entrambe le chiavi fanno riferimento allo stesso soggetto al quale ne è attribuita univocamente la titolarità. Da quanto sin qui esposto, si può affermare che “la funzione della firma digitale non è più quella di rendere il testo comprensibile solo al destinatario (la chiave pubblica è accessibile a tutti), bensì quella di verificarne la provenienza dal titolare della chiave privata. L’identificazione certa del titolare della firma digitale è la fase più delicata, perché se un soggetto riesce a farsi passare per un altro, tutti i successivi passaggi sono viziati dall’inganno iniziale: per tale motivo, chi richiede il rilascio della firma digitale deve recarsi di persona presso uno dei punti di registrazione del certificatore con un documento di identità valido”50. Un importante aspetto da tenere in considerazione riguarda il fatto che la firma digitale, a differenza della firma autografa, ha, per motivi di sicurezza, una scadenza temporale legata al periodo di validità del certificato che la garantisce. Essa è perciò capace di determinare effetti giuridicamente rilevanti solo per periodi determinati. Ecco perché diventa importante, per il destinatario del documento, essere in grado di individuare con certezza il momento della firma del documento elettronico e, per l’autore della firma, provvedere tempestivamente a prolungarne, ove necessario, la validità affinché il documento firmato sia opponibile ai terzi. Uno dei possibili accorgimenti è, ad esempio, quello di richiedere al certificatore il servizio di marcatura temporale, cioè una diversa firma digitale apposta da quest’ultimo sulla firma digitale del sottoscrittore, che ne attesti data e ora di generazione. L’evoluzione della tecnologia non poteva prescindere dall’adozione di strumenti di sottoscrizione come la firma digitale, il cui utilizzo presenta una moltitudine di vantaggi, oltre quelli precedentemente esposti nel paragrafo
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Vedi nota 49.

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precedente, riassumibili nell’eliminazione dei documenti cartacei, di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi di qualsiasi genere e nello snellimento e semplificazione delle transazioni e dei rapporti commerciali tra operatori economici. Di seguito si riportano le principali caratteristiche della firma digitale e le differenze rispetto alla tradizionale firma autografa apposta su documento cartaceo51:
Documento cartaceo con firma autografa La provenienza è garantita dalla firma autografa L’integrità è garantita dal supporto cartaceo (assenza di cancellazioni o abrasioni) Vale per tutta la vita del supporto cartaceo Documento informatico con firma digitale La provenienza e l’integrità sono garantite dalla firma digitale Ha valore solo fino alla scadenza del certificato della chiave pubblica (a meno che non si utilizzi una marca temporale o altro accorgimento idoneo) Non esiste il concetto di copia: il documento informatico (“file”) con firma digitale è sempre un originale e può essere duplicato in un numero indefinito di file indistinguibili gli uni dagli altri

Il documento originale è sempre distinto dalla copia

Ma come viene concretamente apposta la firma digitale al documento elettronico da inviare? In termini generali, il processo di firma di un documento elettronico dopo che il firmatario ha verificato il contenuto del documento da sottoscrivere, comporta i seguenti passi: 1. generazione dell’impronta52 del documento elettronico; 2. firma, tramite la chiave privata accessibile solo previo inserimento del Pin, dell’impronta del documento elettronico (tutto ciò corrisponde alla firma del documento); 3. creazione di una “busta elettronica” che contiene il documento, la firma e il certificato che collega la chiave privata al suo possessore. A sua volta il destinatario dovrà essere in grado di eseguire il processo di verifica e in particolare di:
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Vedi nota 49. L’impronta del file consta in una sorta di “riassunto” costruito in modo da risultare diverso anche a seguito di variazioni in uno solo dei caratteri digitati nel documento di partenza, ma molto più leggero e veloce da cifrare e decifrare (cfr. “Linee guida per l’adozione e l’utilizzo della firma digitale – sito acquistinretepa.it del Ministero dell’Economia e delle Finanze”).

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1. aprire la “busta elettronica”; 2. verificare se il certificato del firmatario è “fidato”, ossia se rilasciato da un certificatore inserito nell’elenco pubblico dei certificatori accreditati; 3. verificare l’impronta del documento elettronico con la chiave pubblica del firmatario estratta dal certificato (tutto ciò corrisponde alla verifica della firma e della integrità del documento); 4. calcolare l’impronta del documento elettronico e confrontare il valore ottenuto con quello firmato ai fini dell’integrità del messaggio; 5. aprire il certificato e leggere l’identità del soggetto per verificare l’identità del mittente e la validità temporale della sua firma; per effettuare tale verifica dovrà accedere ad una speciale lista (Certification Revocation List) generata da ogni certificatore e ricercare se il certificato ricevuto appartenga alla lista oppure no; in caso negativo, il certificato deve essere considerato ancora valido e pertanto il documento elettronico può considerarsi valido; 6. salvare il documento informatico verificato nel formato originale53. Tutte queste operazioni, in concreto, sono svolte automaticamente dall’applicativo di firma e si svolgono in tempi molto limitati. “L’insieme costituito dai soggetti (utente, certificatore, destinatario ecc.), il modo con il quale ciascuno di essi assolve al proprio ruolo e le modalità di utilizzazione delle tecnologie disponibili costituisce la PKI (Public Key Infrastructure), l’infrastruttura di chiave pubblica, le cui politiche di gestione possono mutare di caso in caso, in relazione alla natura dell’ambiente ed alla qualifica degli attori. Si deve tener presente che il risultato non è un sistema informatico di sicurezza, bensì un sistema di fiducia basato sulla sicurezza informatica”54. In pratica, le prime operazioni da compiere sono ovviamente quelle di dotarsi, recandosi personalmente presso uno dei punti di registrazione degli enti certificatori55, di un kit per la firma digitale56 e predisporre un documento informatico (file) attraverso un programma di videoscrittura57. All’interno del
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Cfr. www.assocertificatori.org/interoperabilita.htm – I servizi per il mercato: interoperabilità. Cfr. “Il ruolo del certificatore” di Manlio Cammarata e Enrico Maccarone, 18 novembre 1999 tratto da www.interlex.it Per un elenco indicativo dei certificatori attivi vedi il paragrafo 3.2 Solitamente un kit di firma digitale si compone di: • Un manuale del titolare; • Un CD contenente il software per l’utilizzo del dispositivo di firma (smart card) e dei programmi applicativi e relativa documentazione per l’uso; • Un lettore/scrittore di smart card. I formati maggiormente utilizzati sono quelli con l’estensione .pdf che presentano caratteristiche di intangibilità rispetto ad altre tipologie di formati in uso.

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kit sono presenti tutte le informazioni relative ai requisiti hardware minimi che il personal computer deve detenere per supportare l’applicazione e le istruzioni per l’installazione del dispositivo di firma e del software fornito. Per poter utilizzare il dispositivo di firma, l’utente deve conoscere il codice identificativo di accesso (Pin) attribuito secondo determinate modalità. Al momento dell’avvio del software per l’apposizione della firma digitale, questo richiede di selezionare il documento da firmare (es. documentoX.pdf) e di inserire il proprio codice Pin. Il software stesso provvede in automatico a creare l’impronta del file, a cifrarla tramite la chiave privata creando così la firma digitale e ad associarla al documento originario aggiungendo l’ulteriore estensione “.p7m” (es. documentoX.pdf.p7m). A questo punto il documento è firmato e pronto per essere inviato al destinatario che, una volta ricevutolo, attraverso un software che anche chi non dispone di firma digitale può scaricare da internet, può verificarne l’autenticità. Aperto il file è sempre attraverso il software, e quindi in automatico, che viene creata l’impronta del file ricevuto e decifrata la firma digitale allegata utilizzando la chiave pubblica. Si ottiene così l’impronta del file originario che, confrontata con quella del file ricevuto, verifica l’integrità del documento. Inoltre, sempre in automatico, il software procede al controllo dell’autenticità del documento, e quindi all’accertamento dell’identità del titolare, attraverso la verifica che il certificato sia stato emesso da un certificatore accreditato e che sia ancora in quel momento valido58. A seguito di tutte le operazioni effettuate dal software e descritte nei punti precedenti, l’unica cosa che l’utente visualizza è un report con l’esito della verifica.

L’attività di certificazione
Da quanto sin qui esposto è evidente come nel corso dell’intero processo di firma digitale sia dunque necessario l’intervento di una “terza parte fidata” (trusted third part), generalmente nota come “ente certificatore” (Certification Authority). Infatti, dal momento che, come già accennato, la correlazione tra le due chiavi nei sistemi a cifratura asimmetrica è soltanto di tipo matematico, per consentire l’associazione delle chiavi al soggetto che ne ha la titolarità è ne-

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Per completare correttamente quest’ultima fase è necessario essere collegati a Internet.

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cessario l’intervento di una figura terza. Questa figura è rappresentata dal certificatore, il cui compito è proprio quello di accertare l’identità personale del soggetto titolare della coppia di chiavi e garantirla attraverso l’emissione di un certificato digitale ad essa associato. Il certificato digitale insieme alla chiave pubblica sono poi resi conoscibili a cura del certificatore stesso che provvede anche a gestirne le vicende relative alla sua validità (revoca, sospensione)59. Riassumendo, la funzione essenziale che un certificatore deve assicurare è dunque quella di produrre un certificato che sia in grado di stabilire il legame univoco tra la chiave privata ed il legittimo possessore, di custodire la chiave pubblica in una lista consultabile e di garantire la validità temporale del potere di firma. La certificazione rappresenta un momento fondamentale della procedura di sottoscrizione informatica perché questa non assume alcuna validità se basata su di un certificato scaduto, sospeso o revocato60. Nel certificato possono essere inserite indicazioni sull’attività professionale o sulle cariche del titolare, o sui suoi eventuali poteri di rappresentanza. In questo modo con la verifica della firma digitale si può avere anche la certezza che il firmatario sia legittimato a sottoscrivere determinati atti. Dall’esistenza di diverse tipologie di sottoscrizione informatica (firma elettronica semplice, avanzata, qualificata)61 derivano diverse tipologie di certificati relativi alla corrispondenza tra il titolare della firma e il soggetto che la utilizza. Recependo le previsioni contenute nella direttiva 1999/93/CEE62, il legislatore nazionale ha previsto due livelli di certificazione (certificato elettronico e certificato qualificato) e tre tipologie di certificatori (certificatori, certificatori qualificati e certificatori accreditati). Con riferimento all’esercizio dell’attività di certificazione, l’art. 26 del T.U. 445/2000 prevede che tale attività è libera e non necessita di alcuna preventiva autorizzazione; la direttiva comunitaria precisa che “per autorizzazione preventiva non si intende soltanto qualsiasi permesso che il prestatore di servizi interessato deve ottenere dalle autorità nazionali prima di poter fornire i propri servizi di certificazione, ma anche ogni altra misura avente effetto equivalente”63. Ai certificatori è richiesto soltanto il possesso dei requisiti di

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Art. 29-septies DPR 445/2000. Art. 29-quater DPR 445/00. Vedi paragrafo 4.1. Vedi paragrafo 4.1. Cfr. considerando n. 10 della direttiva 1999/93/CE.

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onorabilità richiesti ai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo presso le banche di cui all’articolo 26 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia64. Una sottoscrizione informatica acquisisce però maggiore o minore affidabilità a seconda della qualità delle certificazioni su cui essa si basa. Per questo motivo, sia la firma elettronica avanzata sia quella creata mediante un dispositivo sicuro devono essere necessariamente attestate attraverso la produzione di un certificato qualificato. Il soggetto certificatore che lo emette è definito qualificato quando, oltre ai requisiti di onorabilità di cui sopra, possiede tutta una serie di capacità analiticamente determinate dalla legge ed ha l’obbligo di comunicare la “dichiarazione di inizio attività” al Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie della Presidenza del Consiglio dei Ministri nella quale attesti l’esistenza dei presupposti ed il possesso dei requisiti previsti dalla legge stessa65.

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Decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385. Si riporta il testo dell’art. 27 DPR 445/2000: “1. I certificatori che rilasciano al pubblico certificati qualificati devono trovarsi nelle condizioni previste dall’articolo 26. 2. I certificatori di cui al comma 1 devono inoltre: • dimostrare l’affidabilità organizzativa, tecnica e finanziaria necessaria per svolgere attività di certificazione; • impiegare personale dotato delle conoscenze specifiche, dell’esperienza e delle competenze necessarie per i servizi forniti, in particolare della competenza a livello gestionale, della conoscenza specifica nel settore della tecnologia delle firme elettroniche e della dimestichezza con procedure di sicurezza appropriate, e che sia in grado di rispettare le norme del presente testo unico e le regole tecniche di cui all’articolo 8, comma 2; • applicare procedure e metodi amministrativi e di gestione adeguati e tecniche consolidate; • utilizzare sistemi affidabili e prodotti di firma protetti da alterazioni e che garantiscano la sicurezza tecnica e crittografica dei procedimenti, in conformità a criteri di sicurezza riconosciuti in ambito europeo e internazionale e certificati ai sensi dello schema nazionale di cui all’articolo 10, comma 1, del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10; • adottare adeguate misure contro la contraffazione dei certificati, idonee anche a garantire la riservatezza, l’integrità e la sicurezza nella generazione delle chiavi, nei casi in cui il certificatore generi tali chiavi. 3. I certificatori di cui al comma 1 devono comunicare, prima dell’inizio dell’attività, anche in via telematica, una dichiarazione di inizio di attività al Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie della Presidenza del Consiglio dei Ministri, attestante l’esistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dal presente testo unico, ai sensi dell’articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10. 4. Il Dipartimento procede, d’ufficio o su segnalazione motivata di soggetti pubblici o privati, a controlli volti ad accertare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dal presente testo unico e dispone, se del caso, con provvedimento motivato da notificare all’interessato, il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro il termine prefissatogli dall’amministrazione stessa”.

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È infine prevista la figura del certificatore accreditato, cioè di quel soggetto che, intendendo conseguire il riconoscimento del possesso di requisiti di livello più elevato dal punto di vista della qualità e della sicurezza, può richiedere di essere accreditato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie – attraverso l’iscrizione nel pubblico elenco da quest’ultimo tenuto. Oltre a dimostrare il possesso dei requisiti propri del certificatore qualificato, il certificatore accreditato deve dimostrare di essere dotato di ulteriori capacità non solo in relazione agli aspetti tecnici, ma anche in ordine alla solidità finanziaria ed alla sua onorabilità66. I sistemi di accreditamento, così come espressamente indicato nella direttiva comunitaria, sono facoltativi. Il quadro dei requisiti richiesti sono intesi a migliorare il livello del servizio fornito in termini di fiducia, sicurezza e qualità ed in base all’evoluzione del mercato67. Per ciò che concerne la responsabilità dei certificatori, sottoposti alla vigilanza del DIT, diremo che essi rispondono del danno eventualmente cagionato a chi abbia fatto ragionevole affidamento su un certificato dagli stessi emesso, soltanto se non provano di aver agito senza colpa68.

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Si riportano i primi tre commi dell’art. 27 DPR 445/2000: “1. Ai sensi dell’articolo 5 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10, i certificatori che intendono conseguire il riconoscimento del possesso dei requisiti del livello più elevato, in termini di qualità e di sicurezza, possono chiedere di essere accreditati presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, che a tali fini può avvalersi delle strutture pubbliche di cui all’articolo 29. 2. Il richiedente deve rispondere ai requisiti di cui all’articolo 27 ed allegare alla domanda il profilo professionale del personale responsabile della generazione dei dati per la creazione e per la verifica della firma, della emissione dei certificati e della gestione del registro dei certificati nonché l’impegno al rispetto delle regole di tecniche. 3. Il richiedente, se soggetto privato, in aggiunta a quanto previsto dal comma 2, deve inoltre: • avere natura giuridica di società di capitali e un capitale sociale non inferiore a quello necessario ai fini dell’autorizzazione alla attività bancaria ai sensi dell’articolo 14 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, approvato con decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385; • garantire il possesso, oltre che da parte dei rappresentanti legali, anche da parte dei soggetti preposti alla amministrazione e dei componenti il collegio sindacale, dei requisiti di onorabilità richiesti ai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo presso banche ai sensi dell’articolo 26 citato del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385”. Cfr. considerando n. 11 della direttiva 1999/93/CEE. Si riporta il testo dell’art. 28 bis DPR 445/2000. Responsabilità del certificatore. 1. Il certificatore che rilascia al pubblico un certificato qualificato o che garantisce al pubblico l’affidabilità del certificato è responsabile, se non prova d’aver agito senza colpa, del danno cagionato a chi abbia fatto ragionevole affidamento: • sull’esattezza delle informazioni in esso contenute alla data del rilascio e sulla loro completezza rispetto ai requisiti fissati per i certificati qualificati;

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4.3. Interoperabilità
Nei precedenti paragrafi si è avuto modo di sottolineare quali siano i vantaggi derivanti dall’utilizzo della firma elettronica e della firma digitale in particolare. Non si può prescindere però, in questa sede, dall’evidenziare uno dei principali problemi che ostacolano una compiuta espansione di questo strumento e cioè la questione dell’interoperabilità. In generale, per interoperabilità si intende la “capacità di due o più sistemi o applicazioni di comunicare tra loro scambiandosi informazioni in un ambiente misto di domini, reti, infrastrutture ed apparati in modo tale che queste risultino comprensibili agli utenti destinatari”. Il problema si pone perché attualmente sono presenti sul mercato, nazionale ed internazionale, diverse soluzioni tecnologiche che presentano tra loro differenti gradi di sviluppo; non sempre si riesce perciò a fare in modo che esse dialoghino tra loro sia dal punto di vista delle applicazioni software sia da quello delle strumentazioni hardware a disposizione. La firma digitale, che rappresenta – o almeno dovrebbe rappresentare – lo strumento alternativo alla firma autografa finalizzata a consentire una circolazione libera e sicura dei documenti informatici, ha bisogno dell’esistenza di condizioni tecnologiche e culturali idonee per la sua reale applicazione. Nel caso specifico, queste condizioni consistono nel garantire la validità delle firme digitali in qualsiasi luogo esse vengano inviate e cioè nella possibilità di scambiare e validare tra diversi certificatori documenti firmati elettronicamente. Affinché le procedure di firma siano interoperabili, così come già più analiticamente descritto nel paragrafo precedente, è necessario:

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• sulla garanzia che al momento del rilascio del certificato il firmatario detenesse i dati per la creazione della firma corrispondenti ai dati per la verifica della firma riportati o identificati nel certificato; • sulla garanzia che i dati per la creazione e per la verifica della firma possano essere usati in modo complementare, nei casi in cui il certificatore generi entrambi. 2. Il certificatore che rilascia al pubblico un certificato qualificato è responsabile, nei confronti dei terzi che facciano ragionevole affidamento sul certificato stesso, dei danni provocati per effetto della mancata registrazione della revoca o sospensione del certificato, salvo che provi d’aver agito senza colpa. 3. Il certificatore può indicare, in un certificato qualificato, i limiti d’uso di detto certificato ovvero un valore limite per i negozi per i quali può essere usato il certificato stesso, purché i limiti d’uso o il valore limite siano riconoscibili da parte dei terzi. Il certificatore non è responsabile dei danni derivanti dall’uso di un certificato qualificato che ecceda i limiti posti dallo stesso o derivanti dal superamento del valore limite.

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• riconoscere il formato della busta elettronica; • estrarre le informazioni in essa contenute; • decifrare il contenuto del certificato, l’identità della persona che ha firmato e la relativa chiave pubblica; • applicare al documento estratto dalla busta lo stesso algoritmo utilizzato per ottenere l’impronta del documento elettronico; • ricercare il certificato inserito nella busta elettronica per potere accertare la validità della firma. Essere in grado di effettuare le operazioni descritte presuppone l’esistenza di regole comuni che garantiscano, appunto, l’interoperabilità e cioè che il certificato emesso da un determinato ente certificatore possa essere letto e validato da un utente che si avvale dei servizi di un altro ente certificatore. A questo proposito, l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione69 ha emanato, con la circolare 19 giugno 2000, n. AIPA/CR/24, delle linee guida con l’intento di garantire l’omogeneità operativa e la corretta interazione tra gli utenti che utilizzano la firma digitale. Tali linee guida sono relative al formato dei certificati ed alle sue estensioni, al formato delle liste di revoca e di sospensione dei certificati, al formato della marcatura temporale. Non essendo stato possibile imporre a priori regole precise, poiché ogni riferimento diretto ad una specifica tecnica avrebbe potuto generare squilibri nel mercato o provocare l’esclusione di alcuni fornitori, si è voluto ugualmente fornire delle indicazioni tecniche utili anche tenendo conto dei suggerimenti provenienti dagli operatori del mercato stesso e dell’apporto prodotto dalla Banca d’Italia. Anche a livello europeo, soprattutto in seno alla Commissione, il problema dell’interoperabilità delle firme digitali è molto avvertito. In tale contesto, le differenze esistenti tra i vari Paesi riguardano non soltanto il grado di implementazione di tale strumento di sottoscrizione all’interno dei singoli Stati membri, ma anche l’utilizzo stesso della firma elettronica. Alcune realtà nazionali, soprattutto i paesi del Nord Europa, nell’ambito, ad esempio, delle procedure di sottomissione dell’offerta nei pubblici appalti, sostengono un approccio di tipo “leggero” al processo di approvvigionamento elettronico ri-

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In attuazione di quanto disposto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, “Codice in materia di protezione dei dati personali”, pubblicato sul supplemento ordinario n. 123 alla Gazzetta Ufficiale n.174 del 29 luglio 2003, l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione (AIPA) è stata trasformata in Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA).

LA FIRMA DIGITALE

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spetto a quello adoperato in altri Paesi dell’Unione (Austria, Germania ed anche Italia) i quali privilegiano l’utilizzo della firma digitale riconoscendo preminente importanza ai principi di sicurezza, autenticità e riconoscibilità dei dati trasmessi. La posizione della Commissione europea – Direzione Generale per il Mercato Interno, essendo rivolta essenzialmente all’individuazione delle azioni da compiere affinché non vengano erette barriere tecnologiche allo sviluppo delle transazioni commerciali da e verso l’Unione, ha affermato l’esigenza che gli sviluppi nella dematerializzazione degli appalti pubblici non portino alla discriminazione delle imprese tecnologicamente non attrezzate oppure che utilizzino sistemi di certificazione dei documenti elettronici non riconosciuti in altri Paesi. A questo proposito operano, ormai da tempo, a livello europeo alcune strutture che hanno il compito di individuare dei sistemi idonei a superare il problema dell’interoperabilità, in considerazione soprattutto dell’ormai prossima pubblicazione della nuova direttiva europea in materia di appalti pubblici di lavori, forniture e servizi. L’IDA70, uno di questi organismi, ha recentemente presentato e descritto, nell’ambito dell’EWG71, il progetto “Bridge CA” volto proprio al mutuo riconoscimento dei certificati, emessi dalle autorità di certificazione dei diversi Stati membri, attestanti l’autenticità dei documenti firmati elettronicamente. Il progetto “Bridge CA”, in fase di studio di fattibilità, si sostanzia in una sorta di meccanismo di coordinamento, centralizzato a livello europeo, attraverso il quale creare le condizioni di fiducia, riservatezza e sicurezza in materia di servizi di certificazione. È proprio l’importanza attribuita all’interoperabilità della firma elettronica, ritenuta aspetto cruciale per lo sviluppo del commercio elettronico tra i diversi Stati membri, che pone la necessità di trovare al più presto una soluzione comune e condivisa all’interno dell’Unione. Riguardo ai problemi generali di interoperabilità (e quindi non solo con riferimento alle firme digitali) nell’ambito dei processi di approvvigionamento telematico, è opportuno segnalare l’aspetto dei costi da sopportare. È opinio-

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IDA (Interchange of Data between Administrations) ha l’obiettivo di supportare la diffusione delle tecnologie informatiche e di rete per lo scambio di informazioni nelle P.A. degli Stati membri. L’e-procurement working group è un gruppo di lavoro costituito nell’ambito della Commissione europea con il compito di definire delle linee guida per la corretta implementazione tecnologica dei requisiti funzionali espressi nella nuova direttiva europea sugli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi.

LA FIRMA DIGITALE

ne generale che essi non debbano gravare sulle imprese fornitrici, anche se ciò potrebbe non escludersi a patto che gli stessi siano di entità accessibile. In conclusione, dal momento che ancora molti Paesi europei non sono attrezzati rispetto all’adozione immediata dello strumento della firma digitale, nella nuova direttiva si è reputato inopportuno introdurne da subito l’obbligo proprio per gli evidenti problemi tecnici di interoperabilità. Rimane comunque auspicabile adottare delle linee guida, così come avvenuto in Italia, per rendere operative le modalità di mutuo riconoscimento delle firme elettroniche tra i vari Paesi, perlomeno in una prima fase transitoria, procedendo, ad esempio, ad effettuare esperimenti concreti con autorità ben definite e certificatori ben individuati, una sorta di simulazione nella quale si possano concordare procedimenti comuni per addivenire al riconoscimento delle firme provenienti da altri Paesi72. Il rischio è, altrimenti, quello di innalzare delle barriere allo sviluppo delle transazioni commerciali da e verso l’Unione, di stimolare il proliferare di strumenti di firma tecnicamente non interoperabili e di discriminare le imprese non attrezzate o che utilizzino sistemi di certificazione della firma digitale non riconosciuti in altri Paesi. Non esiste al momento un sistema paneuropeo ed in alcuni Paesi poi non esiste proprio la firma digitale. I problemi sono quindi principalmente di natura tecnico/organizzativa. Il nostro Paese può considerarsi all’avanguardia in questo settore, almeno sul piano normativo e sulla base dell’esperienza già adottata con l’AIPA, e sostiene con forza la necessità di identificare non solo degli standard comunitari tecnici ed organizzativi, ma anche la creazione di un’autorità che garantisca l’applicazione ed il rispetto di sistemi volti al mutuo riconoscimento dei certificati digitali.

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Questa è la posizione sostenuta da alcuni Paesi tra cui la Francia, l’Austria e la Germania.

CAPITOLO 5 LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

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5.1. Le convenzioni per la gestione degli acquisti on-line
L’aggregazione tra gli enti locali per la realizzazione di marketplace territoriali si perfeziona, in genere, con la conclusione di una convenzione organizzativa o accordo tra gli enti medesimi (v. cap. 1.3.). Condizione per la procedibilità del processo aggregativo è evidentemente quella del coinvolgimento dei consigli dei diversi enti locali territoriali partecipanti all’accordo, tenuti ad esprimersi sulla proposta (convenzione) e sui suoi contenuti delegando a tal fine l’amministrazione a svolgere tutte le iniziative e gli atti conseguenti al mandato ricevuto. Pur essendo unitario l’obiettivo, la stesura dei testi delle convenzioni può naturalmente essere in parte diversa l’una dall’altra: ciò dipende dal fatto che i testi sono elaborati direttamente a confronto con le amministrazioni interessate e con gli uffici responsabili. Le differenti soluzioni adottate in merito ai poteri degli organi, la fissazione più o meno marcata delle finalità generali degli accordi, la possibilità d’individuazione all’interno della struttura di un soggetto designato dagli enti locali con poteri di indirizzo e coordinamento etc. sono tutte frutto di diverse valutazioni di tipo locale e di diversa sensibilità al problema da parte dei principali interlocutori. La funzione delle linee guida non è quella di spingere per una soluzione specifica, ma più semplicemente di offrire alle amministrazioni locali in primo luogo il menù degli strumenti giuridici più consoni all’obiettivo prefissato, lasciando poi liberi gli interlocutori, in base alle alternative che si presentino, di scegliere quella che si presti meglio ad essere accolta dagli interessati, insieme con le diverse modulazioni da attribuire sia alle strutture di vertice o di coordinamento individuate sia ai procedimenti decisionali. Ciò detto, al fine di stipulare una convenzione per la gestione degli acquisti on-line, gli enti locali devono porre in essere alcuni atti di rilevanza giuridica “a monte” e “a valle” della convenzione medesima.

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Gli atti “a monte” riguardano, come sopra indicato, la manifestazione di volontà degli enti di procedere alla stipulazione della convenzione. Diversamente, gli atti “a valle” emanati dai singoli enti, comprendono i provvedimenti relativi all’esecuzione della convenzione medesima. Esistono poi alcuni atti propedeutici fondamentali, che sono in genere posti in essere dalla provincia, in qualità di ente capofila. Questi riguardano, in particolare (v. cap. 1.3.): • la stipulazione della convenzione tra la provincia e l’operatore economico affidatario del sistema telematico di negoziazione (piattaforma tecnologica); • la creazione di un albo telematico di imprese qualificate per la gestione delle gare on-line; • l’adozione di un regolamento che disciplina le modalità di gestione delle gare telematiche. Con riferimento alla convenzione tra gli enti, si possono quindi distinguere tre fasi principali in sequenza tra loro. La prima fase è diretta alla formazione della volontà espressa degli enti locali di attuare una collaborazione durevole per l’acquisto on-line in forma aggregata di beni e servizi attraverso la stipulazione di un’apposita convenzione. Si tratta di una fase particolarmente delicata in quanto richiede una scelta strategica e politica del singolo ente locale. La volontà del singolo ente locale si perfeziona quindi, con l’emanazione da parte dell’organo politico (consiglio comunale, provinciale, ecc.) di un’apposita delibera. In particolare, nella delibera consiliare l’ente stabilisce di: aderire alla convenzione per la gestione associata degli acquisti, approvare contestualmente lo schema di convenzione che diventa parte integrante e sostanziale della delibera stessa, autorizzare i Dirigenti e/o Responsabili competenti a porre in essere i provvedimenti necessari per dare attuazione alla convenzione medesima. La seconda fase è costituita dalla stipulazione della convenzione per la gestione degli acquisti on-line di beni e servizi. La convenzione può naturalmente avere caratteristiche diverse che tengono conto delle specifiche esigenze degli enti aderenti. I contenuti possono in particolare variare in relazione ai seguenti fattori principali: • soggettivo: soggetti aderenti (province, comuni, altri enti locali, quali case di riposo, aziende sanitarie locali, ecc.), • territoriale: maggiore o minore estensione territoriale, • oggettivo: convenzione per la gestione in comune del sistema telematico o anche delle stesse procedure di gara.

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La terza fase è quella relativa all’attuazione della convenzione. Questa fase si concretizza essenzialmente nella corresponsione degli oneri da parte degli enti locali al gestore del sistema in nome e per conto della provincia, in base all’adesione alla convenzione, oltre che in un’attività generale di monitoraggio complessivo del progetto.
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5.2. Le linee guida
Sulla base delle esperienze raccolte e discusse in sede di Laboratorio, è stato predisposto uno schema, di seguito riportato, che può rappresentare uno strumento utile di confronto per le amministrazioni locali interessate a sperimentare forme di aggregazioni negli acquisti. Come già sottolineato, i contenuti e le caratteristiche delle convenzioni tra gli enti locali per la gestione associata degli acquisti on-line possono variare in modo considerevole. Lo schema qui riprodotto presenta le seguenti caratteristiche ed elementi qualificanti: • l’ambito soggettivo, che comprende livelli diversi di governo del territorio (province, comuni, altri enti locali); • l’oggetto della convenzione, che non riguarda una singola gara, bensì una pluralità non predefinita di procedure di gara per l’acquisto di beni e servizi realizzate attraverso il sistema telematico di negoziazione; • la natura sperimentale del progetto (durata temporale limitata); • il ruolo centrale della provincia, in qualità di: ente capofila per le altre amministrazioni; responsabile del progetto complessivo; soggetto responsabile del rapporto negoziale esclusivo con il gestore del sistema; • la razionalizzazione della funzione di gestione degli acquisti nel territorio attraverso: l’albo elettronico unico di fornitori; il gestore unico del sistema telematico; l’omogeneità delle procedure telematiche di acquisto in base al regolamento sugli acquisti on-line; • il risparmio della spesa: ripartizione dei costi tra più amministrazioni (provincia, comuni, ecc.) e notevole convenienza per i comuni che si avvalgono della piattaforma tecnologica della provincia; • la corresponsione degli oneri: le somme dovute dai comuni sono corrisposte direttamente al gestore in nome e per conto della provincia, in base all’adesione alla convenzione; • la piena autonomia dei comuni nella determinazione dei fabbisogni e nella gestione delle procedure di gara: ogni comune gestisce in proprio, nel

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rispetto dell’ordinamento interno, le singole gare per i propri acquisti di beni e servizi; • il coordinamento nei rapporti tra la provincia (che individua una apposita struttura organizzativa quale referente della gestione del sistema) e i comuni (che individuano un responsabile della gestione del sistema), oltre al monitoraggio complessivo sull’andamento della convenzione.
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Schema di convenzione per la gestione degli acquisti on-line tra la Provincia di… e i Comuni di…
Premesso che è in atto un importante processo di innovazione e modernizzazione dell’organizzazione e dell’azione delle pubbliche amministrazioni; in tale processo rientra l’attenzione manifestata dal legislatore alla possibilità di introdurre scelte gestionali evolute nelle politiche di acquisto della P.A., attraverso una serie di strumenti finalizzati a programmare i fabbisogni, a razionalizzare i processi di approvvigionamento, a semplificare le procedure e soprattutto a conseguire elevate economie di scala, migliorando la responsabilizzazione della spesa e l’efficienza dell’approccio dell’amministrazione al mercato; La Provincia ha un compito di promozione e sperimentazione sul territorio di forme evolute di gestione dei procedimenti amministrativi in collaborazione con altri comuni o enti pubblici del territorio provinciale, oltre ad esercitare una funzione di supporto al territorio attraverso l’offerta di servizi innovativi di mercato elettronico da realizzarsi mediante sistemi telematici Preso atto che La Provincia di ……. ha istituito, in via sperimentale, un albo telematico di imprese qualificate per la gestione di gare on-line, volto all’acquisto di beni e servizi. Considerato inoltre che La gestione dell’albo telematico è affidata direttamente alla provincia, ma in rapporto di stretta collaborazione con gli enti aderenti, soprattutto nella fase di prima implementazione dell’albo e di definizione delle specifiche categorie merceologiche rispondenti alle esigenze di approvvigionamento degli enti stessi; Tale attività viene gestita in via sperimentale ed è suscettibile di integrazioni, modificazioni e sviluppi successivi, anche in relazione agli esiti della sperimentazione realizzata;

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Ogni Comune aderente gestirà in piena autonomia, nel rispetto del proprio ordinamento interno e della normativa vigente, le singole gare telematiche; Richiamato il regolamento che disciplina le modalità di gestione delle gare telematiche Tutto ciò premesso tra Provincia di _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _______________________________________ (c.f.) rappresentata dal Dirigente e Comune di _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _______________________________________ Comune di _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _______________________________________ Comune di _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _______________________________________ Comune di _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _______________________________________ si stipula la seguente convenzione:
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Articolo 1 - Ambito di intervento La Provincia di……………. e i Comuni di …………, …………, …………, …………, …………, …………, …………, …………, condividono le finalità, gli obiettivi e le modalità di gestione del servizio gare on-line. La Provincia di ………. gestirà tutti i rapporti negoziali con la società affidataria del sistema telematico di negoziazione degli acquisti di beni e servizi. La Provincia e i Comuni si impegnano ad un rapporto di reciproca collaborazione e coordinata organizzazione del progetto, e ad individuare le strutture che saranno coinvolte dalla sperimentazione.

Articolo 2 - Tempi di implementazione del sistema La Provincia di ………. al fine di dare attuazione al progetto di gestione degli acquisti on-line ha individuato la società …... come partner gestore del sistema. La società ….. si impegna a rendere disponibile la soluzione in ambiente di produzione entro ……. dalla ricezione dell’ordine.

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Per disponibilità in ambiente di produzione si intende la possibilità di svolgere effettivamente la prima gara on-line.

Articolo 3 - Costi
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Per aderire all’iniziativa per la quale la Provincia corrisponderà alla società…..l’importo di…..euro, oltre all’Iva dovuta ai sensi della legge, ogni Comune partecipante sosterrà la spesa annuale di seguito specificata: – fascia 1 comuni fino a 5.000 abitanti euro/anno …. – fascia 2 comuni fino a 20.000 abitanti euro/anno …. – fascia 3 comuni fino a 50.000 abitanti euro/anno …. – fascia 4 comuni oltre 50.000 abitanti euro/anno ….. Tali somme dovute dai Comuni, oltre all’iva ai sensi di legge, saranno corrisposte direttamente alla società….. a nome e per conto della Provincia contraente con la medesima società, a titolo di adesione al progetto.

Articolo 4 - Modalità di pagamento La Provincia provvederà a corrispondere alla società…..la somma pattuita secondo il seguente riparto: …….. Per ogni Comune aderente al progetto la società incaricata emetterà fattura di pagamento decorsi …….dalla firma della presente convenzione, quand’anche i Comuni non abbiano ancora svolto la prima gara telematica. I pagamenti saranno effettuati in nome e per conto della Provincia di …… a titolo di partecipazione al progetto.

Articolo 5 - Durata La presente Convenzione ha natura sperimentale con validità per ….. a decorrere dalla sottoscrizione della presente convenzione.

Articolo 6 - Oneri del gestore del sistema Nel canone per l’abbonamento al servizio, per il primo anno, sono previste ….. di formazione per il personale degli enti che aderiranno all’iniziativa;

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Nel canone per l’abbonamento al servizio sono previste le attività di manutenzione ed help desk telefonico in orario …. La società ….. fornirà manutenzione sulla piattaforma sviluppata. Per manutenzione s’intende l’insieme delle attività volte a prevenire ed evitare malfunzionamenti ed anomalie del sistema o, qualora si verificassero dei malfunzionamenti o anomalie, l’insieme delle attività volte a ripristinare il regolare funzionamento del sistema. Le segnalazioni di malfunzionamento o anomalie del sistema potranno avvenire anche a mezzo di fax o posta elettronica. A ciascuna richiesta di intervento verrà assegnata una priorità in funzione della gravità dei problemi riscontrati e delle conseguenze in termini di disponibilità all’uso del sistema da parte dell’utente. Il livello di priorità è indicato dal responsabile del cliente al momento della chiamata e deve essere confermato dall’Help Desk della società…. al momento della conferma di ricevimento della chiamata. Le priorità si intendono definite come segue:

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Priorità / Livelli di Servizio malfunzionamento 1 2 3

Classe Urgente Importante Minore

Descrizione

Tempi di soluzione. Gli errori saranno rimossi in accordo con la seguente griglia di priorità:
Priorità / Livelli di Servizio 1 2 3 Presa in carico * Soluzione

La presa in carico si intende relativa agli orari di Help Desk in precedenza specificati. I tempi di soluzione indicati si intendono al netto di azioni di ripristino manuale di archivi eventualmente deteriorati, salvo garantire la tempestività della soluzione del problema urgente che comporta il blocco o il funzionamento errato del sistema. Nel periodo di sperimentazione la società …. fornirà gli adeguamenti del sistema alle evoluzioni della normativa.

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Il sistema dovrà essere realizzato con modalità e soluzioni che impediscano di operare variazioni sui documenti, sulle registrazioni di sistema e sulle altre rappresentazioni informatiche e telematiche degli atti e delle operazioni compiute nell’ambito delle procedure. Il sistema consente al gestore ed alle amministrazioni di controllare i principali parametri di funzionamento del sistema stesso, segnalando altresì le anomalie delle procedure. Il sistema dovrà offrire i più alti livelli di segretezza delle informazioni e dei dati relativi ai fornitori tenuto conto dell’evoluzione delle tecnologie informatiche, al fine di assicurare: l’autenticazione degli utenti tramite username e password; la criptazione delle password; la comunicazione criptata; le offerte segrete sia ai buyer che ai fornitori fino al termine delle trattative, salvo che per gare al ribasso; la registrazione di tutte le operazioni effettuate sull’applicazione; la ricostruzione degli eventi che hanno provocato azioni non autorizzate.

Articolo 7 - Esclusione dall’albo telematico La Provincia e i Comuni, per i procedimenti di rispettiva competenza, provvederanno, qualora riscontrino gravi inadempienze contrattuali nella condotta dei fornitori o prestatori di servizi abilitati all’albo telematico o accertino situazioni non conformi a quanto dichiarato in sede di autocertificazione, ad emettere un provvedimento motivato di esclusione dall’albo. Tale provvedimento, se emesso da un comune aderente al sistema, deve essere tempestivamente comunicato alla struttura appositamente individuata della Provincia di …….., la quale procederà all’esclusione della società dall’albo. L’esclusione dall’albo comporta l’impossibilità per la società responsabile di false dichiarazioni o di gravi inadempimenti di partecipare alle procedure di gara successivamente pubblicate.

Articolo 8 - Responsabile del progetto Responsabile del progetto è la Provincia di….. che individuerà una apposita struttura organizzativa, referente della gestione del sistema. Presso ogni Comune aderente sarà nominato un responsabile della gestione del sistema che terrà i rapporti con la Provincia per il coordinamento delle attività di gestione e per la risoluzione di eventuali problematiche

LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

organizzative che si evidenziassero in corso di realizzazione della sperimentazione.

Articolo 9 - Monitoraggio del progetto I Comuni aderenti e la Provincia di….. si riuniranno ogni ……. per monitorare l’andamento della convenzione e per discutere su perfezionamenti della modalità gestionale del sistema implementato.
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Articolo 10 - Controversie fra la Provincia e i Comuni aderenti alla convenzione-progetto Qualsiasi controversia inerente all’interpretazione, validità o esecuzione della presente convenzione verrà composta in via definitiva da parte di un collegio di arbitri: designati uno ciascuno dalle parti, Provincia di…, e Comuni aderenti d’accordo fra loro ed il terzo che fungerà da resistente designato dai primi due; oppure, in carenza di accordo, su richiesta della parte più diligente, dal Presidente del Tribunale di….. La composizione arbitrale verrà promossa con lettera raccomandata a.r. inviata da una delle due parti all’altra. Nella lettera dovrà essere indicato il nome dell’arbitro proprio e dovrà essere invitata l’altra parte a designare il proprio arbitro nel termine di trenta giorni. Gli arbitri giudicheranno in via irrituale, secondo equità e senza formalità. La decisione arbitrale dovrà essere resa nel termine massimo di … giorni dalla data di costituzione del collegio arbitrale. Il collegio arbitrale avrà sede a …..

Provincia di _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ____________

Comune di _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ____________

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5.3. Le esperienze attivate
Le procedure telematiche di acquisto si sono sviluppate in modi differenti in ambito locale, tenendo conto delle criticità territoriali e delle singole realtà amministrative. Le esperienze portate dalle amministrazioni che hanno partecipato attivamente al Laboratorio illustrano un panorama composito quanto alla soluzione e-procurement adottata, alla tipologia di amministrazione, alla scelta strategica e alle risorse a disposizione. Si passa ad esempio da interventi di riorganizzazione interna alla sperimentazione di singole procedure telematiche di acquisto (aste on-line, marketplace), fino ad esperienze di utilizzo completo di strumenti di e-procurement oramai a regime. Dal punto di vista delle soluzioni tecnologiche impiegate, le esperienze variano dall’impostazione di soluzioni personalizzate, costruite ad hoc, al ricorso a soluzioni presenti sul mercato con caratteristiche di sicurezza ed efficacia consolidate. Un ulteriore elemento di differenziazione tra i vari sistemi adottati è costituito dall’ampiezza dei servizi offerti dalla soluzione e-procurement implementata, spaziando dal sistema di appalti on-line della Provincia di Mantova e a quello delle gare e del marketplace della Provincia di Napoli fino a giungere alla creazione di veri e propri portali per gli acquisti a livello regionale (come nel caso della Regione Piemonte tramite il CSI Piemonte, la piattaforma digitale della Provincia di Salerno e della Provincia di Crotone da sviluppare in prospettiva). Anche dal punto di vista della tipologia di finanziamento dell’investimento in tecnologia applicata all’innovazione del processo di acquisto si evidenziano situazioni diverse tra le varie amministrazioni. Si va dall’utilizzo di risorse interne al finanziamento di soggetti esterni come nel caso di progetti finanziati dall’Unione europea (es., Provincia di Salerno), e di altri finanziati con Fondi nazionali. Tra gli interventi di innovazione organizzativa più interessanti troviamo la scelta di accentramento della funzione acquisti della Provincia di Pisa, del Comune di Campobasso e del Comune di Udine. Nella strada verso l’innovazione delle procedure di acquisto di beni e servizi altra importante soluzione organizzativa adottata con frequenza consiste nell’aggregazione degli enti appartenenti ad un territorio, per far leva sul volume degli acquisti e ottimizzare i costi di fornitura, come nel caso di eccellenza della Provincia di Mantova. Gestione degli acquisti sotto diversi aspetti con obiettivi comuni di razio-

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nalizzazione della spesa, snellimento delle procedure e riduzione dei tempi delle forniture, e miglioramento della qualità dei beni e servizi acquistati. Questa la sintesi delle interessanti esperienze di innovazione delle amministrazioni locali di seguito descritte.

Regione Sicilia Regolamentare la materia come primo passo verso il cambiamento
La Regione Sicilia è una realtà abbastanza diversa dal resto delle amministrazioni locali, sia per le caratteristiche territoriali, sia per la tipologia e la differente legislazione vigente. La Regione, la cui amministrazione è ordinata nella Presidenza della Regione e in 12 Assessorati composti da Dipartimenti, con la legge 15 maggio 2000, n. 10, ha disciplinato, fra l’altro, una nuova organizzazione dei propri uffici, al fine di accrescere l’efficienza dell’amministrazione regionale, nel cui interno le direttive annuali di indirizzo per la programmazione impartite dal Presidente della Regione e dagli Assessori, costituiscono i documenti base per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle Unità dirigenziali preposte ai centri di responsabilità amministrativa. Alle strutture in argomento, dette anche strutture di massima dimensione, è preposto un dirigente che assume la denominazione di Segretario Generale o Dirigente Generale o Ispettore Generale o Avvocato Generale. Ai dirigenti spetta la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Sulla base della norma in argomento sono stati individuati i nuovi livelli di responsabilità nella gestione delle entrate e delle spese della Regione, per cui la struttura del bilancio regionale è stata modificata secondo la nuova organizzazione amministrativa prevista da detta legge. Il bilancio della Regione è articolato per amministrazioni, rubriche (intestate ai dipartimenti ed uffici equiparati), titoli e categorie, con riguardo sia alle entrate che alle spese; il capitolo continua a svolgere la funzione di unità elementare di entrata e di spesa come previsto dall’art. 5, della l. r. n. 47/77. I capitoli concernenti le spese di funzionamento, che precedentemente sono stati gestiti per l’intera amministrazione regionale dalla Presidenza della Regione – Provveditorato – sono stati quindi, sulla base della l. r. 10/2000, inseriti nelle pertinenti rubriche sia dei Dipartimenti in cui si articola la Presidenza della Regione che dei vari Assessorati.

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Con la l. r. 10/08/2002, n. 7, titolo II, artt. n. 31, 32, 33, e 34 e successivamente con la l. r. 16/04/02003, n. 4, art. 36, il legislatore regionale ha disciplinato gli appalti di fornitura di beni e servizi e il ricorso alla trattativa privata. Norme queste che a seguito dell’entrata in vigore del DPR n. 254/2002, “Regolamento concernente le gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle amministrazioni dello Stato” hanno consentito di accelerare notevolmente le procedure di acquisizione di tutto quanto occorre alla pubblica amministrazione. Infatti, per avviare tempestivamente le procedure di acquisto dei beni e dei servizi necessari al funzionamento degli uffici, il dirigente responsabile degli acquisti di beni e servizi – sulla base delle esigenze rappresentate, per il tramite del consegnatario, dagli uffici stessi – formula annualmente, in coerenza con la predisposizione degli atti di bilancio e con le risorse finanziarie assegnabili, un fabbisogno di spesa da sottoporre all’approvazione del titolare del centro di responsabilità amministrativa. Le procedure di acquisizione vengono attivate ed espletate dal consegnatario. Da quanto sopra evidenziato emerge che la nuova struttura organizzativa consente rapidamente l’acquisizione di quanto necessita al funzionamento degli uffici. L’individuazione delle ditte avviene mediante lo scorrimento di un “Albo Fornitori”, attualmente istituito presso la Presidenza della Regione, Dipartimento del Personale, che provvede trimestralmente al suo aggiornamento. Albo questo non disponibile on-line e che viene fornito su supporto cartaceo a richiesta dei singoli dipartimenti o amministrazioni.

Provincia di Napoli Il progetto Aste on-line e la sperimentazione del marketplace
La Provincia di Napoli è tra gli enti che già da tempo hanno avviato un processo di innovazione atto a migliorare e semplificare le procedure di acquisto di beni e servizi. Dal punto di vista organizzativo, da circa un triennio, l’ufficio delegato all’acquisizione di beni e servizi, la Direzione Provveditorato ed Economato, ha iniziato un graduale processo di cambiamento nell’ottica della razionalizzazione dei procedimenti di acquisto e della programmazione degli stessi. Il processo è partito nel 2001 con l’introduzione della predisposizione annuale del Piano degli approvvigionamenti e del relativo bando di pre-informazione, si è sviluppato attraverso la sperimentazione delle aste telematiche (nel corso del 2003 circa l’80% delle procedure di acquisto in economia – ovvero di importo non superiore a 50.000 euro – è avvenuto con l’utilizzo delle aste

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telematiche) ed è giunto nel 2004 all’implementazione del marketplace, tramite l’utilizzo di una piattaforma digitale in modalità ASP. A livello organizzativo, l’Amministrazione Provinciale di Napoli ha optato per una scelta che privilegia l’accentramento degli acquisti (dalla programmazione all’approvvigionamento) in capo ad un’unica struttura dotata di elevate professionalità, la Direzione Provveditorato ed Economato, al fine di ottimizzare i processi di acquisto. Inoltre, a livello normativo, l’Ente si è dotato di un nuovo regolamento che, nel recepire i principi guida del DPR. n. 101/2002, costituisce un flessibile ed aggiornato strumento di supporto agli operatori del settore attraverso scelte mirate alla semplificazione delle procedure. Per quanto riguarda gli aspetti tecnologici di supporto alle nuove modalità di acquisto, il progetto Aste on-line si basa sull’utilizzo di una piattaforma telematica acquistata dall’ATI BNL Multiservizi (ora Actalis spa)/FST srl nell’anno 2002 a seguito di espletamento di gara con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, al fine di poter ottenere un prodotto dagli elevati standard qualitativi che meglio rispondesse alle molteplici esigenze dell’Ente. Il progetto Aste on-line della Provincia di Napoli, infatti, consiste nell’espletamento degli appalti pubblici, ovvero degli appalti di servizi (disciplinati dal D.Lgs. n. 157/95), di forniture (disciplinati dal D.Lgs. n. 358/92) mediante l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni. Il progetto è passato attraverso diverse fasi/attività per la sua realizzazione. Sotto l’aspetto dei profili generali, è interessante individuare le competenze dei soggetti attori: • Provincia di Napoli – Direzione Provveditorato ed Economato: analisi del fabbisogno annuale di tutto l’Ente (con contestuale raffronto dei dati consuntivi dell’anno precedente); adozione del programma annuale di approvvigionamento; elaborazione degli atti di gara (bando, capitolato speciale d’appalto, disciplinare d’oneri, istanza di partecipazione, schede tecniche) con individuazione della procedura più idonea a razionalizzare la spesa; assolvimento di tutti gli adempimenti collegati alle forme di pubblicità previste dalla vigente normativa; espletamento della gara con valutazione delle offerte, individuazione della ditta aggiudicataria; stipula del contratto unitamente a tutti i controlli previsti dalla vigente normativa. Inoltre, è interessante sottolineare che la realizzazione del progetto Aste on-line rappresenta una grande opportunità per le risorse umane coinvolte all’interno dell’amministrazione. Gli “addetti ai lavori”, infatti, pur avendo maturato esperienze professionali di tipo giuridico-economico,

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riescono, anche attraverso la collaborazione di personale interno con professionalità di tipo informatico, a costituire i veri “driver” del processo di sviluppo del territorio, ovvero riescono, anche sulla base dell’esame dei bisogni e delle attese dei soggetti presenti sul mercato, a veicolare gli strumenti di policy vigenti. Al tempo stesso non è possibile, tuttavia, nascondere che l’applicazione delle nuove tecnologie all’attività amministrativa genera a volte, anche negli operatori, momenti di incertezza determinati da una normativa non sempre completa e armonica, ma soprattutto da un fattore culturale. • ATI BNL Multiservizi /FST: creazione e gestione della piattaforma telematica denominata E-PA(e-Procurement & Auctions) accessibile via web. La piattaforma E-PA, funzionante in modalità ASP (Application Service Provider), rappresenta il luogo virtuale in cui le ditte interessate presentano la propria offerta in regime di massima trasparenza e concorrenzialità. • Fornitori: le ditte interessate, a seguito di pubblicazione di bandi o di spedizione di inviti a partecipare, presentano la propria offerta in via telematica apponendo la propria firma digitale. Pur rilevando che la partecipazione alle gare telematiche indette dalla Provincia di Napoli è consentita a tutte le imprese, occorre notare come il contesto territoriale in cui si innesta in maniera diretta il progetto Aste on-line presenti sicuramente una peculiare caratteristica, comune a tutto il Sud Italia: il livello di diffusione dell’utilizzo degli strumenti di ICT è sicuramente inferiore alla media nazionale. L’elevato numero di imprese di piccole e medie dimensioni unitamente alla scarsità delle infrastrutture di base, inoltre, non consente la nascita di una “società dell’informazione”, non consente, cioè, di creare un’offerta di IT in grado di rispondere alla domanda proveniente dal mercato. La mission dell’Amministrazione Provinciale di Napoli si esprime nel proporsi come volano di sviluppo del territorio in cui opera ponendosi nell’ottica di creare all’interno del target di riferimento la consapevolezza che l’utilizzo degli strumenti informatici rappresenta un elemento chiave per poter operare nel mercato globale. A conferma si evidenzia che l’esperienza della Provincia di Napoli ha registrato un elevato interesse da parte delle ditte; infatti, il fornitore associa l’utilizzo delle procedure telematiche ad una maggiore trasparenza e correttezza della procedura di gara, nonché ad una riduzione dei costi e degli oneri formali a suo carico. Sono scomparsi i sigilli con ceralacca, non più carte, buste e timbri, ma solo un computer e la firma digitale.

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L’attenzione rivolta alle esigenze dei fornitori ha spinto sempre la Direzione Provveditorato ed Economato alla ricerca di soluzioni tecniche in grado di garantire la “multicanalità dell’erogazione dei servizi”, ovvero di garantire l’accesso ad un servizio attraverso differenti strumenti, al fine di consentire un migliore e più efficace accesso ad un maggiore numero di utenti. Sono stati, infatti, adottati i seguenti canali di erogazione dei servizi: • portale web: il sito istituzionale della Provincia di Napoli sul quale vengono inseriti tutti gli atti di gara scaricabili gratuitamente da parte delle ditte, nonché vengono pubblicati tutti i quesiti formulati dalle ditte per ogni singola procedura, completi di relativa risposta, al fine di garantire la massima partecipazione alle gare. • call center: le ditte interessate alle gare on-line possono contattare un servizio di Help Desk gestito dall’ATI BNL/FST, nonché contattare direttamente la Direzione Provveditorato ed Economato anche attraverso la posta elettronica. Si segnala, infine, la realizzazione di un’apposita “Guida all’accesso delle Aste on-line della Provincia di Napoli”, fornita per ogni gara a tutti i fornitori partecipanti. Punto di forza del progetto Aste on-line risulta la facilità di utilizzo; infatti, per la partecipazione alla gara telematica sono richiesti semplicemente un PC con collegamento alla rete internet e la firma digitale. La piattaforma EPA consente, comunque, il riconoscimento (e quindi la partecipazione) di tutti i certificati rilasciati dai soggetti certificatori, compatibili con lo standard minimo AIPA PKCS#7 . Alla facilità di uso del sistema E-PA si unisce un elevato livello di sicurezza garantito dalla presenza della firma digitale di tipo avanzato per ogni transazione commerciale. Con il progetto Aste on-line e l’utilizzo della piattaforma telematica E-PA, è possibile svolgere tre diverse tipologie di negoziazione: • gare ad evidenza pubblica (pubblico incanto, licitazione privata, appalto concorso); • marketplace; • acquisti diretti su piazza. L’attivazione del marketplace, a seguito di un processo di informatizzazione dell’Albo dei fornitori della Provincia di Napoli, prevede una soluzione strategicamente innovativa rappresentata dalla possibilità di contattare in tempi brevissimi (tramite l’invio di un messaggio di posta elettronica) tutti i fornitori interessati facenti parte di una determinata classe merceologica, i

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quali sempre mediante canali telematici possono presentare la propria offerta firmata digitalmente. La creazione dell’Albo telematico dei fornitori è stata realizzata attraverso i seguenti step: • approvazione di un nuovo disciplinare tecnico relativo alla gestione dell’Albo fornitori; • pubblicazione sul sito istituzionale della Provincia; • comunicazione a tutte le imprese iscritte all’Albo tradizionale in merito all’attivazione del market place e alla contestuale possibilità di presentare istanza per l’inserimento dell’Albo telematico; • creazione di un database aggiornato delle imprese iscritte; • caricamento dei dati acquisiti sulla piattaforma telematica. Per comprendere le reali potenzialità del marketplace occorre analizzare in via analitica i flussi di dati/informazioni generati tra la Provincia di Napoli, il sistema E-PA e i fornitori. 1. La Direzione Provveditorato ed Economato, individuata la fornitura da effettuare, inserisce nel sistema E-PA i dati relativi alla procedura di acquisto. 2. La piattaforma telematica, sulla base dei dati immessi, consulta un database contenente tutte le ditte iscritte nell’Albo fornitori della Provincia di Napoli (aggiornato ogni tre mesi); visualizza soltanto quelle ditte iscritte nella categoria e classe relative al prodotto da acquistare. 3. Successivamente, la Direzione Provveditorato ed Economato attiverà una delle seguenti opzioni: a) invitare tutti i fornitori iscritti a quella determinata categoria/classe; b) invitare solo alcuni fornitori selezionati secondo criteri di natura oggettiva che meglio possano soddisfare le particolari e specifiche esigenze: ad esempio, viene adottato il criterio territoriale (ovvero secondo la sede di attività) laddove è necessario individuare una struttura ricettiva ubicata in particolari zone della Provincia di Napoli. Appena individuata una delle predette opzioni, il sistema E-PA provvede in maniera contestuale a trasmettere a tutti i fornitori “selezionati” l’invito a presentare l’offerta attraverso un messaggio di posta elettronica, allegando eventualmente anche le caratteristiche tecniche e/o le immagini del prodotto/servizio oggetto di negoziazione. La Direzione Provveditorato ha in programma, altresì, di potenziare tale strumento di negoziazione attraverso l’utilizzo della posta certificata. La posta certificata è un servizio di “messaggistica” che, attraverso l’utilizzo degli

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standard riguardanti la posta elettronica, è in grado di fornire attestazioni di recapito con garanzia di identificazione del mittente e del destinatario; il servizio garantisce, inoltre, l’integrità, il non ripudio, la tracciabilità e la storicizzazione dei messaggi. I fornitori “contattati” si collegano al sistema via Internet, presentano il proprio certificato digitale per essere riconosciuti e per accedere alle funzioni della piattaforma e presentano la propria offerta. Sulla base delle offerte presentate, il sistema determina in modo automatico l’offerta migliore e, quindi, in via provvisoria, la ditta aggiudicataria. Il prossimo obiettivo di medio termine che si prefigge l’Amministrazione Provinciale di Napoli è l’acquisto su cataloghi elettronici presentati e gestiti dalle imprese iscritte all’Albo telematico dei fornitori. Esaminate le funzionalità del progetto Aste on-line, occorre adesso evidenziare gli aspetti positivi che hanno spinto la Provincia di Napoli a realizzare e ad incentivare il servizio delle gare telematiche: • la riduzione dei costi di acquisto – sulla base delle procedure espletate è stata calcolata mediamente una riduzione dei costi pari al 32% circa; • la riduzione dei tempi per l’espletamento delle gare – la gestione delle procedure di gara attraverso la piattaforma telematica consente un iter procedimentale molto snello e veloce con inevitabili riflessi sull’economicità dell’azione amministrativa; la semplificazione e la razionalizzazione dell’attività svolta, inoltre, consentono un migliore utilizzo delle risorse umane coinvolte nel progetto; • massima sicurezza e trasparenza – il Progetto abbina all’evidente flessibilità delle funzioni del sistema E-PA un elevato standard di sicurezza attraverso una precisa attività di autenticazione; • miglioramento dell’immagine della P.A. Gli acquisti on-line della Provincia di Napoli rappresentano, infine, uno strumento di cooperazione, di coordinamento e di competitività nell’ambito di uno scenario economico globalizzato. In piena sintonia con il ruolo dell’Ente Provincia delineato dal D.Lgs. n. 267/2000, “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali”, l’Amministrazione Provinciale di Napoli ha l’ambizione, mettendo a disposizione la propria esperienza in favore di tutti i Comuni presenti sul territorio di competenza, di realizzare acquisti in forma associata e sfruttare la “leva volume”.

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Provincia di Salerno Con l’Europa un sistema di acquisti regionale
La Provincia di Salerno ha attivato a partire dal giugno 2003 un progetto di sistema di e-procurement per la pubblica amministrazione regionale di tipo centralizzato, proponendosi cioè come centro di gestione degli approvvigionamenti di beni e servizi per l’intera Campania. Il programma, denominato SIEP (Sistema di e-procurement per le pubbliche amministrazioni) prevede lo sviluppo, la realizzazione e la gestione di un sistema telematico di approvvigionamento di beni e servizi per la pubblica amministrazione regionale localizzato presso la Provincia di Salerno. Il progetto si inserisce nell’ambito delle azioni promosse dalla Regione Campania per l’attuazione della Società dell’Informazione (misura 6.2 del P.O.R. Campania 2000/2006), ed è cofinanziato dall’Unione europea, Stato e Regione, nel pieno rispetto della normativa italiana in materia di gare telematiche (artt. 9 e 10 del DPR n. 101 del 4/04/2002) e di protezione dei documenti attraverso firma digitale (art. 24 del DPR n. 445 del 28/12/2000). Il valore dell’investimento complessivo supera il milione di euro. La prima asta on-line è prevista per il 2004, previo consueto accreditamento dei fornitori. Come in altri casi riportati, il progetto nasce dall’esigenza di garantire trasparenza, velocità e risparmi ai processi di acquisto di tutte le amministrazioni pubbliche per accrescere l’efficienza nella gestione degli acquisti di beni e servizi e migliorare il controllo della spesa, favorendo la collaborazione tra l’amministrazione provinciale, la Regione Campania e i comuni presenti sul territorio, tutelando al contempo le piccole imprese del territorio e la libertà di scelta degli enti. Conseguentemente, il progetto si pone i seguenti obiettivi: • fornire strumenti utili alla definizione ed al controllo dei fabbisogni degli enti coinvolti (come detto, in prima battuta la Regione, e progressiva copertura dell’intero territorio); • ridurre il costo amministrativo delle spese legate alle forniture di beni e servizi; • realizzare economie di scala aggregando la domanda degli enti della Provincia; • velocizzare il processo complessivo di approvvigionamento. Il piano di sviluppo si articola in tre momenti. In una prima fase risulta strategica un’analisi delle esigenze della Provincia e del piano di estensione regionale, per mezzo di interviste ai responsabi-

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li di settore coinvolti nei processi di acquisto individuati dall’amministrazione. Ciò consente sia l’adattamento ottimale delle modalità e dei processi di approvvigionamento alla nuova infrastruttura tecnologica, sia la definizione del piano di estensione regionale con il conseguente coinvolgimento dei responsabili dei processi di acquisto. Gli obiettivi specifici di questa fase sono il trasferimento delle attuali e tradizionali modalità di approvvigionamento proprie dell’amministrazione nel contesto innovativo tipico della piattaforma telematica e la stesura del piano di estensione regionale. Il passo successivo riguarda l’implementazione della piattaforma di e-procurement. L’infrastruttura tecnologica diviene operativa e personalizzata per soddisfare le specifiche esigenze degli enti, con la creazione di un servizio di call center a supporto. Trattandosi di soluzioni già presenti e operative sul mercato, le attività di questa fase consistono sostanzialmente nella personalizzazione e customizzazione della piattaforma per rendere disponibili le varie funzionalità previste o progettate, nell’installazione e configurazione della piattaforma hardware all’interno della Provincia e nella predisposizione degli apparati di sicurezza informatica necessari. Infine, una volta divenuto operativo, il sistema di e-procurement mira ad estendere il proprio raggio di applicazione a tutto il territorio regionale; in un primo momento saranno coinvolti i 158 Comuni del territorio provinciale, successivamente sarà reso operativo anche per le altre province della Campania e, in ultimo, per tutta la Regione. Ciò verrà realizzato tramite attività di informazione e diffusione sulle caratteristiche del sistema implementato e sui vantaggi perseguibili dalla sua adozione. Per accrescere l’operatività degli utenti, si prevede inoltre l’organizzazione di piani formativi specifici che evidenzino le principali caratteristiche e funzionalità del sistema. Sono previsti corsi in aula (per i diversi livelli di utilizzo del sistema, che evidenzieranno le principali caratteristiche della piattaforma e la normativa vigente) e attività di affiancamento on the job, per seguire da vicino gli operatori coinvolti nel processo di approvvigionamento. Sul fronte dell’infrastruttura tecnologica, viene svolto un lavoro parallelo di predisposizione della piattaforma per l’impiego esteso alle altre amministrazioni provinciali campane. Dal punto di vista funzionale, il sistema viene sviluppato ed ospitato (come server) presso la Provincia di Salerno, per essere esteso successivamente alle altre quattro Province della Regione Campania. Il progetto complessivo prevede il progressivo allargamento a tutti gli altri enti pubblici della Regione ed alle altre amministrazioni regionali, fermo restando il ruolo della Provincia di Salerno quale centro di supporto degli acquisti dell’intera amministrazione regionale.

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L’estensione a tutto il territorio – la regione, le cinque province, i comuni e le comunità montane, passerà per operazioni di informazione, diffusione e formazione a tutti gli attori locali, nell’ottica che il passaggio al nuovo sistema di e-procurement non faccia perdere potere discrezionale alle singole amministrazioni, ma rappresenti, piuttosto, un potente strumento a supporto degli approvvigionamenti, consentendo ritorni significativi in termini di trasparenza, efficienza e risparmio. Rientra in questa politica di adesione fondata sul consenso (e non sull’imposizione di norme regionali) una ricerca effettuata, a partire da dicembre 2003, mediante questionario on-line per una puntuale rilevazione delle necessità di acquisto degli enti locali e per perfezionare così il sistema sulla base dei risultati. Dal punto di vista tecnologico, infine, la Provincia si è orientata verso il coinvolgimento di partner tecnologici già presenti sul mercato (a livello nazionale e locale), preferendo quindi soluzioni dalle caratteristiche di sicurezza ed affidabilità già consolidate, piuttosto che la sperimentazione di nuove soluzioni sviluppate ad hoc.

Provincia di Pisa Ridurre e monitorare la spesa attraverso la centralizzazione degli acquisti
La Provincia di Pisa già da qualche anno ha intrapreso un processo di innovazione nel settore degli approvvigionamenti sia sul piano tecnologico, che in quello organizzativo-operativo. Sul piano tecnologico la Provincia ha ristrutturato il sito Internet arricchendo le pagine web relative ai bandi di gara, dalla pubblicazione agli esiti degli appalti aggiudicati e alle comunicazioni ente/Ditte partecipanti. La pubblicazione sul sito dei bandi è effettuata per tutti gli appalti di qualsiasi importo e si è rivelata un ottimo strumento per attirare l’attenzione di un maggior numero di imprese; ciò a sua volta ha comportato l’ampliamento della partecipazione alle gare di appalto indette dall’ente e ha contribuito a dare pratica attuazione al principio di trasparenza in materia di appalti. L’amministrazione, al fine di poter gestire il carico di lavoro conseguente all’aumento del numero delle gare di appalto (+ 70% i bandi pubblicati rispetto al 2001), ha disposto l’acquisto di un software specifico per la gestione di tutto l’iter delle gare (dalla pubblicazione dei bandi alla stipula del contratto) allo scopo di gestire in modo più razionale e rapido le procedure così da poter svolgere un numero più elevato di gare mantenendo lo stesso personale. In particolare il programma è fondato sulla gestione di un archivio ditte parteci-

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panti che viene progressivamente aggiornato e da un archivio gare che una volta implementato dai dati base genera i relativi documenti fondamentali (graduatoria, verbale, contratto). All’inizio del 2003, dopo vari contatti con gestori di piattaforme informatiche per la gestione delle gare on-line, l’Amministrazione Provinciale ha individuato Finmatica quale partner gestore della piattaforma telematica. Il progetto “aste on-line” prevede l’utilizzo di questo strumento per gli approvvigionamenti di beni e servizi gestiti ad oggi attraverso le gare ad evidenza pubblica; per questo l’obiettivo è quello di individuare una piattaforma che ottemperi a tutte le indicazioni stabilite del DPR 101/2002. La Provincia ha svolto alcuni passi propedeutici all’effettuazione delle gare on-line ed ha redatto i Bandi di abilitazione per le gare telematiche e per il mercato elettronico, il Regolamento per le gare on-line e ha individuato le categorie merceologiche dei prodotti. Un passo rilevante è stata l’approvazione con il Comune capoluogo di una convenzione per l’utilizzo della piattaforma elettronica. Con tale strumento si sono voluti realizzare principalmente tre obiettivi: 1) realizzare un risparmio di spesa dovuto alla compartecipazione dei due enti, Comune e Provincia, al progetto; 2) favorire l’approccio delle Ditte al nuovo strumento telematico attraverso l’utilizzo di due piattaforme autonome, ma con le stesse caratteristiche tecniche; 3) incoraggiare una collaborazione tra i due enti nella ricerca di soluzioni comuni e strategie innovative. Altro punto critico si è rivelato la firma digitale, per cui la Provincia di Pisa ha attivato contatti con la Regione Toscana, che ha fornito gratuitamente 40 smart card con lettore al Presidente della Provincia, agli Assessori, al Segretario Generale ai Dirigenti. È previsto in tempi brevi l’affidamento del servizio per l’installazione delle funzionalità connesse per poter procedere alla sottoscrizione delle scritture private, dei contratti e delle fasi delle gare on-line in forma digitale. Sul piano organizzativo, l’amministrazione ha scelto la via dell’accentramento degli acquisti costituendo nel 2001 la UOO Provveditorato, una struttura priva di risorse finanziarie che gestisce gli acquisti in nome e per conto di tutti i centri di costo dell’amministrazione. Tale ufficio, i cui obiettivi nel PEG 2003 sono definiti “Riduzione e monitoraggio della spesa attraverso la centralizzazione degli acquisti e miglioramento delle forniture”, ha la funzione di raccogliere le esigenze di forniture e servizi di tutte le strutture della

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Provincia allo scopo di predisporre le forme di acquisto più idonee. In particolare, l’obiettivo che si vuol realizzare è l’acquisizione di quanto necessario per il funzionamento dell’ente ottenendo le migliori condizioni in termini di rapporto qualità/prezzo e al tempo stesso controllare e monitorare la spesa. Questa scelta organizzativa e le modalità di azione della UOO Provveditorato sono state rafforzate con l’approvazione del regolamento dei contratti e con la regolamentazione delle spese in economia, dove la struttura e le sue competenze sono opportunamente disciplinate. È questo l’aspetto più innovativo del processo di ristrutturazione organizzativa finalizzata al raggiungimento di obiettivi di efficacia e di efficienza nella gestione delle procedure di acquisto di beni e servizi, e le azioni intraprese non sono limitate agli uffici provinciali ma sono rivolte anche ai Comuni della Provincia. Infatti, la Provincia intende porsi quale agenzia di acquisto in grado di utilizzare strumenti di e-procurement quali le gare on-line. L’ottica di lungo periodo verso la quale si orienta l’amministrazione è di far diventare la Provincia una “agenzia di acquisto”, una sorta di Consip locale per i 39 Comuni della Provincia, attraverso l’utilizzo di cataloghi on-line, gare on-line ed altri strumenti di acquisto che possano favorire la riduzione della spesa (es.: convenzioni). La recente normativa rappresenta, come si è visto, un fattore di spinta verso forme di aggregazione negli acquisti, anche a livello locale, ai fini di contenimento della spesa, ma anche di semplificazione e razionalizzazione dell’azione amministrativa. Il Consiglio Provinciale ha approvato nel mese di febbraio la bozza di convenzione per la gestione associata delle procedure di gara per la fornitura di beni e servizi con i Comuni della Provincia. Tale importante strumento verrà presentato nell’ambito di un workshop dedicato in generale all’esperienza della Provincia di Pisa, relativamente all’innovazione nel processo degli acquisti. Tra le strategie di approvvigionamento sul piano operativo, la Provincia è ricorsa alle convenzioni Consip riscontrando vantaggi e svantaggi. Ad esempio per alcune tipologie di forniture il prodotto offerto è stato superiore alle aspettative (es. carburante per la trazione e per il riscaldamento), in altri casi (es. pc portatili) non ha soddisfatto le richieste. Un ulteriore e non trascurabile vantaggio del ricorso alle convenzioni Consip è stato riscontrato nella maggiore snellezza anche all’interno dell’amministrazione. La disponibilità di informazioni su Internet relativamente a fornitori, prezzi e condizioni d’acquisto ha facilitato notevolmente la predisposizione di capitolati di gara particolarmente efficaci; ciò ha consentito di avere dei riferimenti su mercati di

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dimensioni e contesti diversi da quelli locali e di creare un archivio di informazioni utili di cui avvalersi nelle istruttorie di gare. Un’ulteriore iniziativa è stata l’implementazione in maniera sistematica del “sistema gare” fondato attraverso lo strumento delle cd. “convenzioni aperte”, che hanno consentito di individuare il fornitore di beni e servizi, indicati in modo dettagliato nei capitolati, che si obbliga per un determinato periodo di tempo ad effettuare la fornitura o il servizio fino alla concorrenza dell’importo massimo stabilito nel bando di gara. La fase iniziale del processo di approvvigionamento accentrato si è svolta mediante licitazioni private aggiudicate con il criterio del massimo ribasso, introducendo però l’obbligo da parte dei partecipanti alla gara di presentare insieme all’offerta i propri cataloghi e/o schede con i relativi prezzi semplicemente per acquisire delle informazioni utili. Il risultato di questo primo passo è stato sorprendente, lo scostamento calcolato tra le spese per gli acquisti di materiale analogo effettuate negli anni precedenti dai diversi settori e quelle effettuate per la fornitura si è rivelato molto ampio. Un passo successivo ha riguardato l’introduzione del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuando una serie di criteri di valutazione quali tempi di consegna, livello di qualità del prodotto, importi degli ordini minimi, ecc. Tale criterio consente di tutelare l’ente sul piano della qualità dell’offerta e di coinvolgere i diversi Servizi dell’ente, che possono partecipare in sede di stesura dei capitolati tecnici e attraverso la partecipazione di loro componenti nelle commissioni tecniche di valutazione delle offerte. Per la maggior parte di forniture e servizi si è scelto il sistema di acquisti basato sulle convenzioni aperte pluriennali senza prefissare un importo a base di gara, ma fissando solo un limite massimo. Con tali procedure, le ditte partecipanti sono chiamate ad effettuare un’offerta a prezzi unitari non essendo previsto un importo a base di gara sul quale effettuare un ribasso. Sulla base delle esigenze segnalate dai vari Servizi dell’ente vengono stabilite le necessità dell’ente e di conseguenza viene calcolato un importo massimo per il servizio o la fornitura. Le ditte partecipanti autocertificano il possesso dei requisiti richiesti dal bando di gara mediante la compilazione di apposite schede allegate alla lettera di invito. In sede di offerta è richiesta, oltre la compilazione del modulo di offerta economica predisposto dall’ente, anche la presentazione del listino prezzi, in quanto trattandosi di gare pluriennali è prevista la possibilità di revisione dei prezzi. Le convenzioni aperte pluriennali consentono di ridurre il numero delle gare e di effettuare sensibili risparmi in quanto è possibile ottenere prezzi più bassi attraverso l’accorpamento dei servizi e delle forniture da appaltare (cd.

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economie di scala). Attraverso tale sistema si realizza in modo concreto l’esigenza di trasparenza in quanto il ricorso alla trattativa privata è limitato ai soli casi previsti dalla legge, cioè essenzialmente per particolari tipologie di beni o quando l’urgenza non consenta lo svolgimento delle procedure ordinarie. Il sistema delle convenzioni aperte, inoltre, individuando un fornitore per una determinata tipologia di beni o servizi (es. computer, arredi, ecc.) consente di non dover gestire le scorte di magazzino, in quanto la ditta aggiudicataria è obbligata ad effettuare le consegne nei diversi uffici dislocati su tutto il territorio provinciale, nei termini stabiliti dal capitolato speciale. Prima di procedere, alla pubblicazione dei bandi è stato indispensabile provvedere ad una raccolta dei fabbisogni di tutti i Servizi e a pubblicare sul sito Internet della Provincia l’elenco delle forniture e dei servizi da appaltare. A valle di tale pubblicazione numerose aziende, presenti sul territorio nazionale hanno richiesto di essere invitate a partecipare alle gare. Diverse sono state le gare implementate con il sistema delle “convenzioni aperte”: arredamento d’ufficio, arredi scolastici, personal computer, carta e cancelleria, servizio di riproduzione copie, servizio di stampa di manifesti, esternalizzazione del servizio di portierato. I passi principali realizzati dalla Provincia nell’innovazione del processo di approvvigionamento sono stati: particolare attenzione nel definire la domanda, ovvero l’insieme delle caratteristiche tecniche e merceologiche che il prodotto/servizio deve possedere, l’istituzione di una struttura dedicata al presidio dei processi d’acquisto, “senza portafoglio”, con un esplicito ruolo di supporto all’attività dell’amministrazione. Tra i risultati raggiunti, la razionalizzazione operata ha comportato un miglioramento, un’uniformità dei prodotti/servizi forniti, un soddisfacente rapporto qualità/prezzo, tempi di consegna ridotti e principalmente un contenimento della spesa per acquisti che, negli ultimi tre anni, si è ridotta di oltre il 18%. L’esperienza ha, infatti, dimostrato che la creazione di una struttura centralizzata ha prodotto un risparmio di spesa in quanto gli acquisti di servizi e forniture non vengono più gestiti dai singoli Servizi, ma attraverso gare ad evidenza pubblica realizzando affidamenti pluriennali. Inoltre, l’utilizzo ormai costante delle convenzioni aperte ha portato all’elaborazione di schemi tipo, capitolati, moduli di offerta e parametri di valutazione che consentono di ridurre i tempi di preparazione della gara. L’attenzione della Provincia di Pisa ai temi dell’innovazione si è concretizzata recentemente con l’organizzazione di una giornata di studio sulla nuova direttiva europea 18/2004, che contiene importanti novità su alcuni temi centrali (centrali di committenza, sistemi dinamici di acquisizione, aste elettroniche, accordi quadro, dialogo competitivo).

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Provincia di Mantova Acquisti on-line, un progetto di successo
La Provincia di Mantova è tra le amministrazioni più avanzate nell’utilizzo di nuove modalità di acquisto. Gli investimenti di questi anni hanno portato l’ente tra i casi di buone pratiche innovative nel panorama nazionale. È in un quadro di innovazione generale dell’ente che rientra il Progetto “Acquisti on-line” iniziato in via sperimentale alla fine del 2002 e che prevede la sua completa realizzazione alla fine del 2004, al termine di un processo graduale della durata di 2 anni. Il progetto si innesta, come già detto, nella più generale strategia di implementazione di servizi in ambiente web (es. Sistema Informativo Lavoro, Centro di Catalogazione Bibliotecaria, Sistema Informativo Territoriale, etc.) rivolti ai cittadini e alle imprese e con l’obiettivo di sviluppo del principio della sussidiarietà nei confronti degli enti locali del territorio provinciale, in considerazione del ruolo di ente di promozione e coordinamento attribuito alla provincia. Per la realizzazione del progetto, l’ente ha provveduto prioritariamente alla ridefinizione dei ruoli all’interno della struttura organizzativa con assegnazione di compiti diversi, tenendo conto delle professionalità esistenti all’interno. Successivamente, per favorire l’approccio al sistema da parte della struttura interna e degli uffici operativi dei vari enti convenzionati è stato individuato il Settore Patrimonio, Provveditorato e Contratti quale struttura organizzativa referente della gestione del sistema che si occupa della tenuta dell’albo telematico, di fornire indicazioni tanto alle ditte quanto agli uffici interessati alle problematiche connesse alla fase di iscrizione e abilitazione, alla verifica dei settori merceologici di interesse e alla gestione delle gare telematiche. Il progetto nasce dall’esigenza di snellire i procedimenti, nell’ottica di rendere economica, efficiente e trasparente l’azione amministrativa. Rilevante è stata a questo proposito anche l’evoluzione normativa che, riconoscendo un ruolo sempre maggiore allo strumento informatico, con il DPR n. 101/2002 ha disciplinato compiutamente lo svolgimento delle gare telematiche per le amministrazioni statali, prevedendo la possibilità per gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia, di applicare tali disposizioni regolamentari. La Provincia di Mantova, dopo aver regolamentato al proprio interno la materia, ha strutturato il progetto ponendosi come ente capofila e di coordinamento di un progetto sperimentale per la gestione di un servizio di gare on-line, per le forniture, i servizi e i lavori da affidare tramite gara ufficiosa o

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trattativa privata, che coinvolge nell’ambito territoriale provinciale, i comuni mantovani e gli enti che gestiscono le case di riposo. Il sistema degli acquisti on-line consente, attraverso Internet, la gestione elettronica delle procedure di gara dalla pubblicazione del bando fino all’aggiudicazione provvisoria. Presupposto necessario per la partecipazione alle gare on-line è l’iscrizione delle imprese interessate ad un albo telematico. La Provincia di Mantova, riconoscendo le potenzialità offerte dal sistema delle gare telematiche, ha avviato in via sperimentale il progetto di gare telematiche per gli approvvigionamenti. Inoltre, nell’ambito delle proprie funzioni di promozione e coordinamento, la Provincia ha inteso sviluppare tale progetto coinvolgendo i comuni del territorio mantovano. Con una convenzione stipulata con il gestore del sistema è stata creata una rete informatica unitaria per gli acquisti on-line cui possono accedere tutti gli enti aderenti e un albo telematico delle imprese la cui gestione è affidata alla Provincia. In particolare l’iter seguito è stato il seguente: • approvazione di un atto di indirizzo contenente le modalità operative per gli acquisti on-line; • individuazione del gestore del sistema informatico; • approvazione di uno schema di convenzione con i comuni che intendono aderire; • pubblicazione del bando di abilitazione per la creazione dell’albo telematico; • revisione dell’atto di indirizzo prevedendo il ricorso alle gare telematiche anche nelle ipotesi di gare sopra la soglia comunitaria e per l’affidamento di lavori, limitatamente a quelli da eseguire in economia mediante cottimi fiduciari ed alla trattativa privata per i quali la normativa prevede la procedura della gara informale; • pubblicazione di un nuovo bando di abilitazione con aggiornamento delle categorie merceologiche inserite nell’albo telematico per consentire l’implementazione del sistema delle gare telematiche; • implementazione del progetto, con coinvolgimento delle strutture che gestiscono le case di riposo operanti sul territorio mantovano; • pubblicazione di un ulteriore nuovo bando di abilitazione con aggiornamento delle categorie merceologiche inserite nell’albo telematico per rendere possibile l’estensione del sistema delle gare telematiche anche agli enti che gestiscono le case di riposo. Il progetto si articola nelle seguenti fasi.

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Attività già realizzate 1. Individuazione degli obiettivi da raggiungere. Gli obiettivi sono quelli già indicati in precedenza. Questi obiettivi sono frutto di incontri tra le risorse umane della Provincia di Mantova, ente capofila del progetto. Questa fase ha inizio nel settembre del 2002. Individuazione dei limiti strutturali del progetto. In questa fase gli obiettivi teorici individuati al livello precedente si traducono in strumenti pratici da utilizzare nella fase operativa degli acquisti on-line. Definizione degli attori del progetto. Questi sono la Provincia di Mantova e, potenzialmente, i 70 Comuni del territorio. In una prima fase di sperimentazione, biennale, solo alcuni Comuni hanno deciso di partecipare. Scelta di un partner tecnologico esterno. È stata individuata la ditta Pleiade srl, in quanto ha già sviluppato un sistema di base ed ha già collaborato con enti pubblici con altri progetti simili a questo. Questa fase si completa nel luglio del 2002. Individuazione con il partner tecnologico esterno della tecnologia e della metodologia di realizzazione del servizio. Ciò ha portato alla definizione delle risorse così come illustrate in precedenza. Fondamentale è stata la possibilità di interoperabilità tra piattaforme, la possibilità di migrare il sistema su piattaforme diverse, la fornitura di servizi ASP, l’indipendenza dal lato client limitata alla necessità di un browser. Individuazione del tipo di gare gestibili dal sistema. I macro-tipi di gara sono: • al ribasso (ad offerta palese), • ad offerte segrete: – con il criterio del prezzo più basso – con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa che a sua volta comprende diversi tipi di gara. La gara al ribasso è una trattativa di tipo dinamico. Con questo strumento l’ente pone in confronto diretto un numero di fornitori qualificati, i quali si troveranno a offrire prezzi via via più competitivi per i prodotti o servizi richiesti. Le gare al ribasso sono la trasposizione telematica delle gare svolte con il metodo della candela vergine previsto dal RD 827/1924. Le gare ad offerta segreta on-line ricalcano completamente le analoghe trattative effettuate con i metodi tradizionali. Le trattative ad offerta segreta possono essere aggiudicate sulla base di due criteri: criterio del prezzo più basso e criterio dell’offerta economi-

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camente più vantaggiosa. Le trattative aggiudicate sulla base del prezzo sono di due tipi: trattative solo sul prezzo e trattative con valutazione qualitativa minima. Nel caso di offerta segreta con il criterio del prezzo più basso (solo prezzo), la ditta fornitrice, dopo aver letto accuratamente le condizioni di gara, risponde inserendo via Internet nel sistema il prezzo della propria offerta. Nel caso in cui sia necessario assicurare un’indispensabile qualità dei prodotti anche attraverso l’analisi di campioni, al fine di rispettare il principio del rapporto prezzo/qualità, l’ente può decidere di aggiudicare la gara sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa. I criteri di valutazione (es. qualità della prestazione, modalità e tempi di esecuzione, durata del periodo di garanzia etc.) vengono indicati nell’avviso di gara e/o nel capitolato. Per tutti i tipi di gara è possibile frazionare l’offerta su più lotti ed aggiudicare i singoli lotti a ditte diverse. 7. Definizione del livello di interazione tra provincia e comuni. A questo livello si sono individuate le competenze di provincia e comuni. Si è scelto di riservare il ruolo di capofila alla Provincia, che gestisce l’albo telematico unico anche per conto di tutti gli enti convenzionati. 8. Realizzazione di una piattaforma web con tecnologia open-source con cui realizzare aste per acquisti on-line. Personalizzazione del software base di Pleiade per implementare le esigenze del progetto. Quindi, definizione delle categorie merceologiche dei fornitori, creazione dell’home page ospitata con un link nel sito della Provincia di Mantova, http://www.provincia.mantova.it/acquistionline, creazione delle pagine dei singoli comuni, implementazione delle gare, ecc. La piattaforma diviene disponibile per la sperimentazione a partire dall’ottobre 2002. 9. Adozione di un provvedimento recante “Modalità operative per gli acquisti on-line” volto a regolamentare la materia delle gare telematiche. Tale provvedimento, per la cui stesura si è tenuto conto delle disposizioni del DPR n. 101/2002 è stato predisposto tenendo conto delle esigenze specifiche della Provincia di Mantova e dei comuni mantovani interessati all’iniziativa. 10. Stesura di una convenzione tra la Provincia di Mantova e i comuni aderenti all’iniziativa. 11. Pubblicazione del bando di abilitazione per la creazione dell’albo telematico.

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12. Revisione dell’originario atto di indirizzo prevedendo il ricorso alle gare telematiche anche nelle ipotesi di gare sopra la soglia comunitaria e per l’affidamento di lavori, limitatamente a quelli da eseguire in economia mediante cottimi fiduciari ed alla trattativa privata per i quali la normativa prevede la procedura della gara informale; 13. Pubblicazione di un nuovo bando di abilitazione con aggiornamento delle categorie merceologiche inserite nell’albo telematico per tener conto dell’implementazione del sistema delle gare telematiche; 14. Implementazione del progetto, con coinvolgimento delle strutture che gestiscono le case di riposo operanti sul territorio mantovano; 15. Pubblicazione di un ulteriore nuovo bando di abilitazione con aggiornamento delle categorie merceologiche inserite nell’albo telematico per tener conto dell’estensione del sistema delle gare telematiche anche agli enti che gestiscono le case di riposo. Attività che si prevede di realizzare Si intende promuovere l’acquisto di beni e servizi in forma aggregata tra una pluralità di enti locali, creando una sorta di centrale degli acquisti. Dopo un primo periodo di sperimentazione, il sistema è destinato a svilupparsi quale sistema usuale per gli approvvigionamenti e proprio in questo senso la Provincia sta elaborando un progetto per la promozione dell’acquisto di beni e servizi in forma aggregata tra una pluralità di enti locali, creando una sorta di centrale degli acquisti. In altre parole si costituirà un gruppo di lavoro ed un singolo ente gestirà la procedura dall’indizione sino all’aggiudicazione anche per conto di altri, sulla base di specifiche convenzioni. È indubbio che numerosi saranno i vantaggi previsti: dall’acquisizione dei beni a condizioni estremamente vantaggiose al risparmio di risorse umane e strumentali derivanti dalla gestione di un’unica procedura in luogo di tante gare. Vantaggi conseguiti Tra i vantaggi rilevati la Provincia ha registrato rilevanti risparmi in termini economici. Il risparmio complessivo per l’anno 2003 è stato pari a euro 251.806,47 su 21 gare per importi a base d’asta complessivi di euro 780.294,49. I risparmi sono stati rilevati fino al 20.11.2003, prendendo in considerazione i risultati delle gare telematiche effettuate. Per alcune gare l’importo posto a base d’asta è stato quello delle convenzioni stipulate da Consip. Sono in corso di svolgimento altre gare.

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Altro importante miglioramento concreto è da individuarsi nella creazione di una rete tra diversi enti pubblici operanti sul territorio della provincia, volta alle acquisizioni telematiche di beni e servizi o all’affidamento telematico di alcune tipologie di lavori pubblici. Il primo passo è stato quello di creare un unico albo telematico, utilizzato dalla Provincia di Mantova e dagli enti convenzionati, dove le imprese qualificate possono iscriversi. Questi i principali vantaggi rilevati. • Per le ditte: – con un’unica iscrizione la ditta ha la possibilità di partecipare a tutte le gare telematiche attivate da tutti gli enti aderenti al sistema, nella categoria merceologica di interesse. L’inserimento nell’albo telematico tra i soggetti abilitati, suddivisi per categoria merceologica, permetterà infatti di avvisare automaticamente per ogni nuova gara tutte le aziende che hanno i requisiti per parteciparvi; – per la partecipazione alle singole gare telematiche non sarà più necessario presentare specifiche domande di partecipazione. Durante il periodo di validità dell’iscrizione pari a 24 mesi, la richiesta di iscrizione all’albo telematico e la successiva abilitazione sostituiscono tutte le richieste di partecipazione alle gare stesse; – durante lo svolgimento della gara le procedure sono semplificate dal momento che l’offerta economica e tecnica viene presentata telematicamente, con conseguente riduzione di tempi e costi e garanzia di maggiore trasparenza delle procedure. • Per le stazioni appaltanti: – possibilità di disporre di un albo telematico con numerose imprese registrate: al 4.12.2003 le imprese abilitate risultano essere 438 (in corso di abilitazione altre 59). Il vantaggio è particolarmente significativo per i piccoli enti che singolarmente non sarebbero in grado di suscitare l’interesse di altrettante ditte e che, oltretutto, non devono accollarsi le procedure di abilitazione, affidate esclusivamente alla Provincia di Mantova quale ente capofila; – eliminazione degli adempimenti relativi alla fase di ammissione alla singola gara: infatti l’iscrizione all’albo telematico, a seguito di processo di abilitazione, consente all’impresa di partecipare a tutte le gare successivamente indette nella specifica categoria merceologica alla quale risulta iscritta; – eliminazione di una serie di operazioni necessarie per il corretto espletamento delle procedure di gara tradizionali, quali il ricevimento e la custodia dei plichi delle offerte, la verifica del rispetto dei termini e

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delle modalità di presentazione delle stesse. Il sistema consente, infatti, di ricevere le offerte esclusivamente per via telematica, da parte delle imprese abilitate, nei termini e con le modalità indicate nel bando di gara. Le offerte così pervenute rimarranno anonime e segrete fino alla scadenza del termine di presentazione e verranno “aperte” elettronicamente solo dopo tale termine; conseguimento di risparmi anche in termini economici, come si può evincere dai risultati ottenuti con le gare espletate. A titolo esemplificativo si cita l’asta pubblica telematica per la fornitura di cartucce aggiudicata con uno sconto del 23% sulla base d’asta. Si precisa che la base d’asta era stata determinata utilizzando in larga parte i prezzi risultanti dalla convenzione Consip/Corporate Express; stimolo della concorrenza tra le imprese. Rispetto alle precedenti esperienze di analoghe gare svolte con procedure tradizionali si è registrata una maggiore partecipazione con evidenti risvolti in termini di concorrenzialità. Ciò anche perché, per ogni gara attivata, il sistema prevede una segnalazione automatica a tutte le ditte iscritte nella relativa categoria merceologica; garanzia di trasparenza nello svolgimento delle gare, dal momento che, qualsiasi fornitore abilitato è in grado di conoscere immediatamente, mediante l’utilizzo del sistema informatico, i risultati della gara; rispetto della normativa in materia di trattativa privata circa l’obbligo della preventiva indagine di mercato. Il sistema telematico consente di condurre automaticamente tale indagine tra tutti gli iscritti all’albo telematico nella categoria merceologica di interesse.

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Provincia di Crotone Come creare un marketplace locale
La Provincia di Crotone è tra gli enti che hanno maggiormente avvertito la necessità di innovare e che, per questo, si è resa attiva in tal senso sin dalla sua istituzione. Già dal 1998, la Provincia ha avviato procedure di razionalizzazione delle spese legate all’approvvigionamento di beni e servizi mediante la centralizzazione degli acquisti nell’ufficio Patrimonio e Provveditorato alle dipendenze del settore finanziario dell’ente. Tale centralizzazione ha comportato già di per sé significativi risparmi in tema sia di costi diretti (legati a piani di approvvigionamenti) sia di costi indiretti (legati ai processi di approvvigionamenti). Proprio questi ultimi hanno costituito oggetto di continua attenzione

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da parte dell’Amministrazione Provinciale che, al fine di ridurli ulteriormente, ha introdotto nel 2000 un sistema informativo integrato all’interno dei suoi uffici mediante la realizzazione di una rete informatica. Oggi protocollo, contabilità, controllo di gestione, inventari e iter amministrativi delle delibere, determinazione e mandati sono gestiti da un’unica piattaforma informatica. Dal punto di vista normativo con l’emanazione della legge regionale n. 34 del 2002, meglio nota come legge d’attuazione del decentramento amministrativo, il legislatore ha riconosciuto un ruolo fondamentale alle Province in tema: • di assistenza tecnica ai comuni (art. 2, comma 2 lett. g); • di promozione e coordinamento dei progetti dei sistemi produttivi locali (art. 34, comma 1 lett. d); • di programmazione concernente l’innovazione e il trasferimento tecnologico a supporto del tessuto industriale locale (art. 34, comma 1 lett. e). Nello stesso anno con il DPR n. 101 del 4 aprile 2002, agli artt. 9 e 11 sono state disciplinate rispettivamente le “gare telematiche” e il cd. “mercato elettronico”. È proprio nell’ambito delle suddette competenze che la Provincia di Crotone ha approvato con deliberazione di Giunta n. 656 del 23.12.2003 il progetto marketplace al fine di dare un efficace strumento a sostegno sia delle procedure di razionalizzazione delle spese, sia dello sviluppo economico di tutto il suo territorio. In tale contesto la Provincia intende implementare all’interno del proprio territorio una piattaforma digitale d’intermediazione a supporto: • delle procedure di approvvigionamento delle P.A. locali; • delle attività di commercializzazione di beni e servizi delle imprese locali. Il marketplace locale rappresenta un progetto di ampio respiro poiché teso a rivoluzionare le attuali forme di approvvigionamento di beni strumentali delle amministrazioni mediante l’introduzione di procedure innovative gestite da una “Centrale Telematica Provinciale”, che parallelamente potrà essere utilizzata anche dagli imprenditori privati per incrementare la vendita dei propri prodotti. La centrale avrà tra i suoi compiti e obiettivi quelli di: • ridurre di oltre il 30% il costo delle spese legate alle forniture di beni e servizi degli enti della Provincia;

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• realizzare economie di scala aggregando la domanda di beni e servizi a livello provinciale riducendo i prezzi negoziali; • aiutare significativamente le imprese locali a commercializzare i prodotti al di fuori del proprio territorio allargando in tal modo i mercati di riferimento; • creare ricadute occupazionali mediante la formazione di nuove figure professionali. Le fasi principali del progetto sono: 1. Divulgazione dell’idea progettuale. È la fase di avvio per la diffusione dell’idea di progetto ai fruitori del sistema in modo da attivare le necessarie sinergie tra gli enti pubblici del comprensorio provinciale per l’implementazione del marketplace all’interno del territorio e diffondere le opportunità offerte per lo sviluppo locale. Le attività di diffusione previste sono workshop informativi, protocollo d’intesa tra enti, associazioni imprenditoriali, rappresentanti di categorie. Ad oggi è stato realizzato un seminario per la presentazione del progetto in ambito regionale e provinciale ai soggetti pubblici e privati interessati e per il loro coinvolgimento nelle iniziative future; esso si è rilevato un efficace strumento di comunicazione istituzionale. 2. Avvio sperimentale piattaforma gare telematiche. È la fase di avvio del sistema limitatamente alle procedure di approvvigionamento della Provincia di Crotone. Al fine di evitare investimenti rilevanti l’amministrazione procederà inizialmente al noleggio della piattaforma che sarà gestita in outsourcing, in modo da valutare l’opportunità di acquistare o realizzare la piattaforma. In questo periodo di tempo verranno monitorati costantemente i costi opportunità, e verrà svolta attività di reporting dei costi. 3. Estensione della piattaforma e-procurement agli altri enti del territorio. Questa fase tende a rendere fruibile la piattaforma anche agli enti del comprensorio, attraverso la stipula di convenzioni, la definizione di piani di approvvigionamento comuni tra gli enti aderenti alla piattaforma di e-procurement. 4. Realizzazione della piattaforma di marketplace per i privati. L’amministrazione ha previsto l’opportunità di allargare i propri mercati di riferimento alle imprese locali, in questa fase la Provincia fornirà alle imprese una attività di supporto per l’inserimento dei propri prodotti sulla piattaforma al fine di costituire una vetrina virtuale consultabile in tutto il mondo e all’interno della quale effettuare transazioni.

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Provincia di Rieti L’accentramento degli acquisti come avvio all’innovazione
Il processo di innovazione della funzione acquisti della Provincia di Rieti si è avviato nel corso del 2002 percorrendo un iter organizzativo e tecnologico in continua evoluzione e in forte sviluppo. Il primo significativo e importante passo è stata la costituzione, non supportata da atti formali, di un Ufficio Acquisti, svincolato da altri servizi e dipendente dal responsabile degli Affari Generali, sostanzialmente attivo pur con poche risorse finanziarie e con risorse umane ridottissime, che ha cercato di gestire gli acquisti per tutti i settori della Provincia. La sensibilità della dirigenza verso una vera innovazione delle procedure di acquisto per ottenere risultati di economicità, efficacia ed efficienza dei processi, ha prodotto già nelle primissime fasi dei buoni risultati. Mediante il monitoraggio dei processi di acquisto di beni e servizi con una capillare e sistematica informatizzazione delle richieste dei singoli servizi all’interno dei settori, sono stati individuati nel dettaglio i flussi, la periodicità e il controllo dei beni necessari al funzionamento interno degli uffici e alle richieste relative a tutto il sistema provinciale. Questo ha permesso di verificare un’immediata riduzione dei costi per acquisto di beni e servizi di oltre il 30% rispetto ai mesi precedenti. Il monitoraggio rigoroso ed informatizzato ha permesso nel corso del tempo di meglio distribuire ed ottimizzare le risorse ai vari centri di costo, di limitare al minimo la tenuta del magazzino e di consentire un maggiore e più concreto controllo sull’uso di alcuni beni “volatili” non sempre utilizzati all’interno degli uffici. A supporto di ciò, per ogni singolo ufficio, l’amministrazione ha proceduto alla raccolta di tutte le informazioni relative ai personal computer in dotazione e soprattutto alle stampanti e alle fotocopiatrici in uso aggiornando, di fatto, l’inventario di questi beni che non esisteva all’interno dell’ente. Inoltre, per ogni singolo ufficio, l’amministrazione ha stabilito la registrazione delle risme di carta consegnate, ottenendo un controllo sistematico dei flussi di consumi e un più accurato ed efficace servizio di acquisto e distribuzione della carta stessa. Quanto ad atti interni, soltanto il PEG dell’anno 2004 ha previsto formalmente l’esistenza dell’Ufficio Acquisti all’interno dell’organizzazione della Provincia di Rieti. Lo stesso ufficio ha sperimentato, nel corso di questo breve periodo, varie forme di procedure di acquisto di beni e servizi, non rimanendo chiuso su posizioni rigide, avendo come principale

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obiettivo quello di ottenere le migliori condizioni in termini di rapporto prezzo/qualità dei beni e servizi e di ottimizzazione delle procedure nel loro complesso. Sul piano funzionale e operativo, nella prima fase, sono state attivate un massiccio numero di convenzioni Consip (cancelleria, carta in risme, buoni pasto, carburante con card, telefonia mobile, acquisto di notebook, lubrificanti per autotrazione e combustibile da riscaldamento) con l’immediato vantaggio di snellire e velocizzare le procedure di acquisto anche se in alcuni casi (es. la cancelleria) si sono riscontrati scarsi livelli di qualità dei prodotti. Interessante è il livello di chiarezza e trasparenza informativa di cui la Provincia ha usufruito. Infatti, utilizzando e analizzando le informazioni presenti su Internet relativamente ai prodotti e servizi, ai fornitori e ai prezzi, nonché vari capitolati di gara, l’ente ha ottenuto valide informazioni che hanno permesso di elaborare un archivio necessario per la realizzazione delle gare. Altra procedura adottata è il sistema di gare su convenzioni aperte: sono stati determinati capitolati per gare con validità pluriennale, non fissando un importo a base d’asta ma fissando solo il quantitativo di bene massimo da raggiungere per il periodo considerato. Il sistema delle gare aperte pluriennali ha permesso di diminuire il numero delle gare stesse e di ridurre notevolmente i costi, anche per l’esigenza di accorpare l’acquisto dei beni in un’unica soluzione. In particolare nella gara relativa all’acquisto di fotocopiatrici, stampanti di rete con relativa assistenza tecnica, materiali di consumo e parti di ricambio (full service), si sono raggiunti due obiettivi: quello di ridurre il consumo dei materiali consumabili e l’acquisto di stampanti inkjet locali, e quello di ridurre i costi e tempi di fornitura. Relativamente alla gestione e alla pubblicità delle procedure di gara, l’ente provvede sistematicamente a pubblicare sul sito della Provincia di Rieti tutti i bandi di gara per qualsiasi importo e i relativi esiti; ciò ha dato un forte impulso alla partecipazione di un numero sempre più elevato di aziende alle gare indette rispettando così il principio di trasparenza. A seguito della scadenza della convenzione Consip per la cancelleria, si è stipulata una convenzione con un fornitore che ha messo a disposizione un catalogo elettronico appositamente personalizzato, B2b Elica, che contiene l’elenco dei prodotti con le informazioni tecniche ed i relativi prezzi. L’e-procurement ottenuto ha consentito di ridurre drasticamente i costi di gestione degli approvvigionamenti dei prodotti mediante la verifica on-line di tutti i budget di spesa.

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La Provincia sta percorrendo i primi passi per realizzare un progetto di gare telematiche e di mercato elettronico. Dopo una prima stesura del progetto si passerà alla fase più operativa, ed alla sua presentazione. L’attivazione di procedure telematiche più evolute ha come maggiore obiettivo non solo quello di ridurre i costi e ottimizzare i processi di approvvigionamento, ma anche di trasformare la Provincia in un polo informatico di acquisto per i comuni e le comunità montane, così da creare un vero sistema di acquisti a livello territoriale locale. L’implementazione del sistema web provinciale (sta partendo anche il Sistema Informativo Territoriale) si indirizza alle imprese e agli enti locali con l’obiettivo di sviluppare il ruolo di promozione e coordinamento della Provincia. In sintesi la Provincia di Rieti, pur avendo a disposizione un numero esiguo di risorse umane, ha attivato da circa due anni un processo di innovazione e razionalizzazione delle procedure di acquisto di beni e servizi. L’azione più incisiva si è rivelata quella di creare un’apposita struttura (Ufficio Acquisti) che si occupa di forniture per tutti i settori e gli uffici dell’amministrazione ottenendo, così, un notevole risparmio di spesa utilizzando procedure aperte pluriennali.

Comune di Udine Dalla centralizzazione alle procedure telematiche
Il Comune di Udine è tra le amministrazioni che hanno intrapreso un percorso graduale di innovazione, che è attualmente in pieno sviluppo. L’idea di innovazione delle procedure di acquisto è nata, infatti, nel corso del 2001 con la creazione del Servizio Acquisti, struttura con funzioni trasversali di staff, costituita con l’obiettivo di centralizzare la gestione di tutti i procedimenti di acquisto sino ad allora trattati separatamente da ciascun settore, con procedure spesso diversificate per la stessa tipologia di beni/servizi ed a fronte di un inadeguato e poco efficiente utilizzo del personale. Nel corso del 2002 è stata realizzata una “fase ricognitiva” sul modello esistente di acquisizione di beni e servizi, per poter disporre di una banca dati riassuntiva della distribuzione di competenze in essere. Tale passaggio ha confermato la natura strategica dell’obiettivo ed ha evidenziato la necessità di azioni graduali e progressive per il suo raggiungimento. Il nuovo assetto infatti inciderà fortemente sulla struttura organizzativa, sull’utilizzo delle risorse umane e strumentali, ma soprattutto, su aspetti delicati quali la definizione e la delimitazione delle competenze professionali.

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A seguito dell’entrata in vigore del regolamento che definisce i criteri e le modalità per le procedure telematiche da parte delle pubbliche amministrazioni (DPR n. 101/2002), l’Amministrazione ha ritenuto opportuno approfondire gli aspetti legati alle nuove procedure di acquisto, che senz’altro possono rappresentare una spinta importante al modello di gestione centralizzata degli acquisti al quale l’amministrazione sta puntando. Per la realizzazione di questo obiettivo il Comune di Udine, nel 2003, ha costituito un gruppo di lavoro, formato dal Servizio Acquisti, dal Servizio Sistemi Informativi e dall’U.O. Procedure di gara del Dipartimento Affari generali, che aveva il compito, da un lato, di approfondire tutte le problematiche di natura giuridicoamministrativa derivanti dai nuovi sistemi di acquisto, dall’altro, di affrontare ed analizzare gli aspetti informatici connessi. Il lavoro svolto ha portato ad una migliore conoscenza delle nuove possibilità offerte dalle procedure telematiche di acquisto e, in particolare, gli approfondimenti giuridico-amministrativi ed il confronto con esperienze di altre amministrazioni hanno consentito di apprezzare le opportunità in termini di snellimento, semplificazione ed economicità delle procedure, di apertura del mercato ed infine la possibilità di ottenere condizioni economiche migliori, anche grazie alla tecnica del rilancio delle offerte. Tuttavia l’amministrazione comunale ha rilevato che per arrivare a questi risultati è necessario preliminarmente adottare un regolamento ad hoc per l’utilizzo dei sistemi telematici di acquisto ed inoltre effettuare una campagna di informazione e di sensibilizzazione sul tema all’interno dell’amministrazione e nei confronti delle imprese locali. Dal punto di vista informatico sono state studiate le possibili alternative, anche in relazione al numero di procedure di acquisto che l’amministrazione potrebbe presumibilmente effettuare con i sistemi telematici, giungendo alla conclusione che, rispetto alla gestione interna della piattaforma informatica, è preferibile rivolgersi a fornitori esterni già operanti nel settore. Sempre nell’ambito del progetto sviluppato nel 2003, il gruppo di lavoro ha ritenuto opportuno organizzare una giornata formativa, tenutasi il 22 gennaio 2004, sul tema “Verso nuovi modelli di gestione degli acquisti nella pubblica amministrazione: esperienze a confronto” rivolta agli enti locali della Regione Friuli-Venezia Giulia con popolazione superiore a 5.000 abitanti ed ai capoluoghi di provincia del Triveneto. Il Comune di Udine ha pensato ed organizzato questo evento con l’obiettivo di stimolare e promuovere processi innovativi anche nell’ambito territoriale regionale, dove la spinta al cambiamento non è ancora molto sentita. Durante tale giornata, dopo una breve analisi del contesto normativo di riferimento, sono state esposte esperienze na-

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zionali significative ed è stata illustrata l’esperienza Consip in materia di convenzioni, marketplace e associazioni di acquisto. Poiché non è ipotizzabile l’attivazione delle aste on-line entro il 2004, nel corso dell’anno l’amministrazione intende sfruttare l’altra opportunità offerta dal DPR 101: il marketplace della P.A. attivato dalla Consip. Questo strumento tuttavia non è immediatamente applicabile, ma necessita comunque di una base regolamentare: nel caso del Comune di Udine il ricorso a tale strumento è previsto dal Regolamento per gli acquisti in economia – attualmente in fase di approvazione da parte del Consiglio Comunale – che espressamente prevede l’acquisizione dei preventivi anche a mezzo posta elettronica limitatamente alle forniture di importo inferiore a 5.000 euro. Nel corso del 2004 il Comune di Udine ha altresì programmato l’inserimento di un articolo nel vigente Regolamento dei Contratti che consenta l’utilizzo del Marketplace della P.A. anche oltre la soglia dei 5.000 euro. Parallelamente alle modifiche regolamentari, il Servizio Acquisti ha previsto, sempre per il 2004, una serie di iniziative, anche di concerto con la Consip, per promuovere l’utilizzo del marketplace all’interno dell’amministrazione. In particolare sono già state fornite ed installate le smart card per la firma digitale che consentono di effettuare gli ordini presso il Servizio Acquisti ed il Servizio Sistemi Informativi; nel corso dell’anno verrà poi sviluppata un’attività informativa e divulgativa sia interna, nei confronti degli altri servizi interessati quali potenziali punti ordinanti, sia esterna nei confronti dei fornitori, per sensibilizzare il mercato locale ai nuovi sistemi di acquisto. Si può concludere che il processo di centralizzazione e modernizzazione degli acquisti, che ha avuto il suo avvio nel 2001, è andato gradatamente sviluppandosi in questi anni, durante i quali sono state gettate le basi per l’innovazione. Il percorso troverà completamento nel 2005 con l’emanazione di un apposito regolamento, con l’acquisizione di una piattaforma informatica adeguata alle esigenze dell’amministrazione di Udine, ed infine con la concreta attivazione delle procedure telematiche di gara. L’esperienza finora maturata è stata il frutto di una forte collaborazione tra gli uffici interni coinvolti nel processo di cambiamento, quali il Servizio Acquisti, il Servizio Sistemi Informativi e l’U.O. Procedure di gara del Dipartimento Affari generali; è emerso con evidenza che la semplificazione delle procedure derivante dall’utilizzo degli strumenti telematici potrà non solo migliorare i processi d’acquisto ma anche agevolare il percorso della centralizzazione degli acquisti, obiettivo strategico dell’amministrazione.

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Comune di Campobasso La nuova organizzazione della funzione acquisti
Il Comune di Campobasso ha avviato i primi importanti passi verso il percorso di innovazione del processo di gestione degli acquisti. L’aspetto da cui si è partiti per intraprendere la strada dell’innovazione è la componente organizzativa. La funzione acquisizione di beni e servizi del Comune, fino al 2002, era frazionata tra varie strutture operative: l’Economato curava gli acquisti minuti (in regime di economia, fino ad un valore soglia di 1.000.000 di vecchie lire) e di beni e servizi a gestione tipicamente economale (servizio pulizia e materiali di pulizia, carta, cancelleria e stampati, toner, nastri e materiali consumabili per ufficio, libri e manifesti, acquisti complementari per attività di rappresentanza, feste e manifestazioni gestite dal Comune, buoni pasto, etc.); l’Ufficio Tecnico si occupava, oltre che, degli appalti di opere e lavori pubblici, anche degli acquisti di beni minuti per le attività di manutenzione, nonché degli appalti di servizi comunque afferenti al settore tecnico; le altre strutture dell’ente curavano la gestione diretta delle singole procedure, quando si trattava di porre in essere acquisti di beni o servizi di una certa rilevanza (arredi, macchine, apparecchiature, servizi gestiti in appalto, etc.), che interessavano specificamente le strutture stesse. In tale contesto di competenze frazionate, l’unico momento unificante era rappresentato dalla funzione del Servizio Contratti che, intervenendo però, soltanto alla conclusione della procedura di acquisto, uniformava per lo meno le modalità di predisposizione e stipula del contratto. Questa situazione organizzativa era fonte di diverse problematiche: • conflitti di competenze tra dirigenti in caso di acquisti di una certa complessità che interessavano più strutture; • produzione di atti in forme non omogenee e spesso giuridicamente viziati, stante la carenza di competenze specialistiche unificate in capo ad un unico soggetto organizzativo e conseguente elevato contenzioso con i fornitori; • scarsa conoscenza del mercato, dei prodotti e dei fornitori da parte degli acquirenti e conseguente basso standard qualitativo e di efficienza degli acquisti. Si pone nell’ottica di miglioramento di queste problematiche, e dell’intera struttura amministrativa dell’ente, l’istituzione del Settore Provveditorato/ Economato e Contratti, operativa dal mese di luglio del 2002. A seguito di

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un processo di riorganizzazione complessiva dell’ente, sono state create aree dirigenziali omogenee, e all’interno di una di esse, l’Area dirigenziale n. 3 (in cui sono confluiti tutti quei servizi tradizionalmente afferenti la materia degli affari generali e del personale), è stato inserito il settore in questione. In particolare, il settore è suddiviso in due Servizi (Servizio Contratti; Servizio Provveditorato/economato e gare), ed è gestito operativamente da un funzionario incaricato di posizione organizzativa che ha anche la responsabilità diretta del Servizio Contratti e coordina l’attività di un altro funzionario a sua volta responsabile del Servizio Provveditorato/economato e gare (provveditore/economo). Il Servizio Contratti si occupa delle attività di predisposizione e stipula di tutti i contratti dell’ente (appalti di servizi, forniture, opere o lavori, concessioni, locazioni, etc.), stipulati a seguito di procedure poste in essere da qualsiasi ufficio o servizio del Comune. Il Servizio Provveditorato/economato, oltre alle tipiche funzioni economali (servizi economali, cassa economale, acquisti in regime di economia, gestione del magazzino, inventario, utenze, etc.), si occupa anche della gestione centralizzata delle procedure di acquisizione (gare d’appalto, ricerche di mercato, trattative, etc.) di tutti i beni e servizi utilizzati dall’ente, agendo quale servizio di supporto nel caso in cui l’acquisto riguardi altre, specifiche strutture comunali. Le procedure di gara inerenti gli appalti di opere o lavori pubblici vengono invece espletate da un Ufficio gare specializzato posto alle dipendenze del dirigente dall’area tecnica (area n. 6). La nuova configurazione organizzativa della funzione acquisti, gare e contratti ha consentito di risolvere gran parte delle criticità del vecchio assetto organizzativo. Non solo, ma la specializzazione professionale (procedurale e di conoscenza del mercato) che ne deriva rappresenta un significativo presupposto per lo sviluppo ulteriore della funzione acquisti anche con l’utilizzo di modalità tecnologiche ed organizzative innovative (gare telematiche, mercato elettronico, cataloghi elettronici, gruppi di acquisto, etc.). Anche su questo versante il Comune ha compiuto i primi passi: pubblicazione su Internet di tutti i bandi di gara, utilizzo delle convenzioni Consip, revisione ed adeguamento della normativa regolamentare interna in materia di acquisti e contratti, elevazione della soglia degli acquisti in economia a 50.000 euro. È soprattutto in questo senso che il Comune intende muoversi, dopo la ristrutturazione organizzativa verso l’utilizzo delle nuove tecnologie.

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Automobile Club Italia Roma Razionalizzare il processo degli acquisti
L’Automobile Club d’Italia (ACI) è un esempio di ente che, in funzione dei nuovi strumenti tecnologici di e-procurement, ha ridisegnato e razionalizzato il processo di acquisto. Il processo di innovazione si innesca dapprima sotto l’aspetto organizzativo e gestionale, includendo in esso la formazione delle risorse coinvolte, l’assistenza nella fase di introduzione degli strumenti e la riorganizzazione degli uffici, e poi, mediante una serie di atti amministrativi propedeutici all’introduzione dei nuovi sistemi, investimenti in risorse umane e tecnologiche per la definizione e implementazione degli strumenti di negoziazione on-line. Tra questi l’impulso definitivo è stato dato dal DPR n. 101/2002 che ha legittimato l’utilizzo di strumenti di negoziazione on-line. A latere sono stati rivisti tutti gli atti amministrativi inerenti il processo ed è in corso di revisione il regolamento di amministrazione e contabilità dell’ente che rappresenta la matrice dei processi amministrativi interni. Atti giuridici sono stati inoltre quelli relativi alla gara per la scelta del fornitore del servizio ed i bandi previsti dal DPR n. 101 per lo svolgimento della gara on-line (bando di abilitazione, avviso di gara, qualificazione dei fornitori, invito alla gara). Il settore organizzativo promotore dell’iniziativa e responsabile del progetto aste on-line è il Servizio Patrimonio e Approvvigionamenti dell’ACI. Nel corso del 2004 è prevista anche la collaborazione della Direzione Sistemi Informativi in considerazione della trasversalità della soluzione marketplace. Il progetto ha raggiunto i suoi obiettivi con riferimento alle aste on-line, e nel corso di quest’anno è previsto lo sviluppo del marketplace al momento in fase di progettazione. L’ACI sta valutando la possibilità di realizzare un marketplace che non sia solo un mero catalogo di prodotti e fornitori, come previsto dal DPR n. 101, ma che abbia anche funzioni di gestione ordini per alcuni particolari tipi di accordi-quadro e convenzioni e soprattutto che possa essere un sistema di knowledge management sul settore approvvigionamenti per un utilizzo diffuso nella Federazione ACI. Interessante l’approccio dell’ente all’innovazione in corso, in quanto, per la sua introduzione, non è stato rilevato alcun problema significativo; l’adesione interna all’iniziativa è stata totale e tutto il personale coinvolto ha reagito con entusiasmo. Unica difficoltà riscontrata è stata quella relativa alla tecnica di formulazione delle specifiche organizzative e tecniche del servizio da acquisire.

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Per completezza, si riportano i grafici relativi ai processi di acquisto di beni e servizi all’interno della struttura. Come si nota, l’introduzione del sistema di e-procurement ha comportato una modifica sostanziale di tali processi.

Processo e-procurement ACI iniziale
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Direzione utente
rilevazione esigenza di approvvigionamento

Servizio Patrimonio
analisti congruità richiesta

Fornitore

a budget proprio

verifica budget no ok

non ok

fine

RdA + specifiche tecniche

analisi requisiti tecnici richiesta

attivazione procedura di acquisizione

determinazione

rilascio requisiti per gara

emissione richiesta d'offerta

avviso di gara invio offerta

partecipazione gara aggiudicazione gara offerta economica

aggiudicazione

fornitura bene/servizio

LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Processo e-procurement ACI attuale
rilevazione esigenza di approvvigionamento sì a budget proprio RdA + specifiche tecniche attivazione procedura di acquisizione no non ok analisti congruità richiesta verifica budget ok fine pubblicazione bando di abilitazione

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analisti requisiti tecnici richiesta

richiesta abilitazione

determinazione rilascio requisiti gara analisi documentazione ok autorizzazione rilascio abilitazione non ok

inserimento in albo fornitori

invio documentazione cartacea

rilascio abilitazione di accesso

ricezione abilitazione

emissione richiesta d'offerta

invio offerta pubblicazione gara partecipazione gara offerta economica gara on-line aggiudicazione conferma offerta aggiudicazione definitiva fornitura bene/servizio

aggiudicazione predisposizione lettera d'invito

invito alla gara

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Regione Piemonte Il CSI Piemonte da gestore a utilizzatore del sistema di acquisti regionale
Nella Regione Piemonte, nell’ambito della razionalizzazione della spesa della pubblica amministrazione, è stato istituito a fine 2000 il portale SistemaPiemonte gestito dal CSI-Consorzio per il Sistema Informativo Piemonte per offrire ai cittadini e alle imprese un punto di accesso unico, semplice e organizzato per ricercare i servizi e le informazioni della P.A. piemontese. All’interno del SistemaPiemonte esiste il portale degli acquisti che consente alla pubblica amministrazione piemontese di utilizzare procedure elettroniche e telematiche a supporto dei processi di approvvigionamento. Attraverso il sito è possibile accedere a convenzioni quadro per la gestione associata di procedure di gara in corso di realizzazione sul territorio regionale. Rispetto al tradizionale processo di acquisto, la piattaforma di e-procurement garantisce: • una riduzione dei costi; • un risparmio di tempo nell’espletamento delle procedure; • una maggiore trasparenza verso fornitori e cittadini; • nuove possibilità di collaborazione e di crescita per tutte le realtà imprenditoriali del territorio. Il sistema è rivolto a tutti gli enti piemontesi, nell’ottica di integrare i diversi servizi informatici offerti. In particolare aderiscono a Sistema Piemonte: Regione Piemonte, enti locali (comuni, province, comunità montane, unioni di comuni), aziende sanitarie locali e ospedaliere, università e scuole. Nel perseguire l’obiettivo di razionalizzazione della spesa degli enti locali, la città di Torino si è fatta promotrice di un progetto di aggregazione della spesa finalizzato ad elaborare strategie comuni per l’acquisto in forma associata di beni e servizi. Da marzo 2002 si è, infatti, costituito un gruppo di lavoro con i rappresentanti degli enti locali che hanno aderito al progetto. Oltre alla Città di Torino hanno partecipato all’iniziativa la Provincia di Torino e i Comuni di Avigliana, Chieri, Ciriè, Giaveno, Grugliasco, Orbassano, Pianezza, Rivoli, Venaria Reale e Pignone e nell’agosto 2002 il gruppo di lavoro ha formulato il testo definitivo della Convenzione, che permetterà l’acquisto in forma aggregata di beni e servizi per una durata di cinque anni. La Convenzione disciplina le modalità di aggregazione degli enti tramite: • l’istituzione di un Comitato di Gestione con compiti di indirizzo e coordinamento;

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• l’individuazione di un ente capofila per ogni singola gara; • l’individuazione delle modalità di adesione successiva da parte di altri enti; • l’individuazione dei criteri per la definizione degli importi delle gare con la possibilità di riservare quote a tutti gli enti locali della Regione Piemonte. La convenzione prevede anche la creazione di un catalogo elettronico visibile via web di convenzioni quadro (ad esempio per l’acquisto di mobili ed arredi e per l’acquisto di materiale antinfortunistico). Tra gli enti del sistema Piemonte si segnala inoltre l’iniziativa dell’Università degli Studi di Torino che ha concluso un programma formativo sull’approvvigionamento mediante strumenti di e-procurement. Il passo successivo consisterà in una sperimentazione del mercato elettronico basato su una selezione delle categorie merceologiche più spesso acquistate e che maggiormente si adattano ad essere pubblicate su un catalogo elettronico.

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Il CSI come utilizzatore del sistema acquisti della Regione
Nell’ultimo periodo vi è stato all’interno del CSI Piemonte un cambiamento organizzativo relativo alla gestione degli acquisti. Il moltiplicarsi del volume degli acquisti, in coerenza con la crescita del CSI Piemonte, la complicazione delle procedure cartacee, il conseguente allungamento dei tempi relativi all’iter degli approvvigionamenti, hanno fatto nascere l’esigenza di un servizio informatico che agevolasse le procedure d’acquisto del Consorzio, in particolare di un servizio di gestione di gare telematiche e mercato elettronico che permettesse di razionalizzare e ottimizzare: • la corretta pianificazione degli acquisti; • il controllo del fabbisogno e dell’andamento della spesa; • l’integrazione con i sistemi informatici esistenti nell’azienda (contabilità, magazzino, acquisti per i clienti); • il contenimento della spesa complessiva sia in termini di conseguimento di ribassi di prezzo del prodotto, che in termini di riduzione dei tempi e delle attività delle procedure di acquisto in generale. Per poter svolgere le prime gare telematiche, è stato seguito l’iter procedurale delle trattative private in quanto gli importi delle gare erano al di sotto della soglia comunitaria. In particolare sono stati necessari: • un atto formale di approvazione del Presidente del CSI Piemonte a procedere all’acquisto con trattativa privata on-line nel contesto del progetto degli acquisti telematici del CSI Piemonte;

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• la redazione del capitolato tecnico, schede tecniche di dettaglio dei prodotti; • una lettera d’invito contenente tutte le informazioni relative alle modalità di svolgimento della gara, alle caratteristiche del sistema informatico di negoziazione. Per poter dare organicità al sistema è stato redatto un regolamento interno per la definizione delle procedure degli acquisti on-line, con particolare attenzione ai criteri generali di indirizzo contenuti nel documento della Regione Piemonte “Linee guida per lo svolgimento delle procedure telematiche per l’acquisizione di beni e servizi”, approvato con delibera della Giunta Regionale in data 26/1/04, che disciplina gli acquisti telematici della Regione. Gli enti strumentali della Regione Piemonte (quale il CSI), province, città metropolitane, comuni e comunità montane, possano applicare le disposizioni in materia di acquisti previste dal documento, adattandone i contenuti nell’ambito della propria organizzazione ed autonomia. Il Regolamento interno è stato approvato dal Consiglio di Amministrazione del Consorzio nel marzo del 2004. Il mercato elettronico è attivo per gli acquisti on-line di alcuni prodotti (iniziando dalla cancelleria) attraverso la standardizzazione della merceologia aziendale, la creazione delle schede prodotto, la definizione delle categorie merceologiche, la scelta on-line dei fornitori. Per quanto riguarda più in dettaglio la piattaforma di e-procurement utilizzata, il Settore Contratti e Gare del CSI Piemonte sta utilizzando quella del sistema Acquisti regionale, piattaforma di e-procurement che eroga servizi per tutti gli enti della pubblica amministrazione piemontese. La piattaforma, accessibile tramite la rete Internet, consente ai fornitori di interagire con la pubblica amministrazione ed utilizza il protocollo di criptazione dei dati SSL (Secure Sockets Layer) per garantire la riservatezza delle informazioni scambiate nel processo di approvvigionamento. Gli utenti accedono al servizio tramite autenticazione a sistema mediante username e password, che assicura la loro identificazione ed il ruolo ricoperto in ogni fase del processo di acquisto posto in essere. In questo progetto sono stati coinvolti i seguenti settori organizzativi: • i servizi infrastrutturali ed applicativi per la gestione informatica della piattaforma; • il Gruppo di Progetto e-procurement in qualità di “Gestore del Sistema” con competenze sul progetto complessivo; • l’Ufficio Acquisti e l’Ufficio Contratti e Gare per tutta la necessaria procedura e documentazione relativa all’acquisto quali capitolato tecnico, lette-

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ra d’invito ai fornitori, atti formali di approvazione della trattativa d’acquisto e delle modalità on-line; • l’Assistenza Clienti: è stato istituito un servizio di Help Desk per la soluzione dei problemi di livello più operativo. Durante il percorso si sono riscontrati una serie di nodi critici in particolare sul versante dei fornitori per quanto riguarda il collegamento, la formazione e le difficoltà operative, sulla interazione delle funzioni aziendali coinvolte e sulla preparazione all’utilizzo dei sistemi telematici di acquisto. Fino ad ora l’Ufficio Acquisti del CSI Piemonte, ha utilizzato la piattaforma di e-procurement per lo svolgimento di due gare telematiche: una gara a rilancio dinamico per l’acquisto di apparati di rete (prezzo base d’asta 200.000 euro, ribasso conseguito del 24%), l’altra gara a buste chiuse per l’acquisto di apparecchiature informatiche (prezzo base d’asta 190.000 euro, ribasso conseguito del 16,58%). Il mercato elettronico è già utilizzato dal CSI Piemonte per acquisti di cancelleria: oltre 200 articoli e 3 fornitori. Per il futuro è in programma il ricorso frequente alle gare telematiche in considerazione dei buoni risultati raggiunti con la prima sperimentazione ed il ricorso al mercato elettronico, come spiegato precedentemente. In sintesi, l’introduzione di procedure di acquisti on-line, ha permesso di conseguire: • cultura in merito a modalità operative informatizzate sia all’interno sia all’esterno dell’azienda; • approfondimento e chiarimenti degli aspetti normativi/legislativi; • personalizzazione della piattaforma di e-procurement sulla base delle esigenze emerse nel corso della progettazione del servizio; • analisi e verifica complessiva del progetto per la messa a regime del servizio.

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CAPITOLO 6 CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

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CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

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6.1. I vantaggi del marketplace
L’analisi delle prime esperienze di commercio attraverso Internet ha evidenziato un rilevante vantaggio economico per le imprese che utilizzano la rete per la commercializzazione e lo scambio dei propri prodotti. La possibilità di raggiungere direttamente il consumatore finale consente inoltre il conseguimento di significativi risparmi di tempo e di risorse grazie all’accorciamento della filiera distributiva e all’eliminazione degli intermediari tradizionali. Molte analisi concernenti il settore privato hanno evidenziato le consistenti riduzioni di costi permesse dall’e-procurement che si attesterebbero su medie comprese tra l’8 ed il 12% del totale degli acquisti realizzando maggiore competitività tra le imprese. L’effetto concreto che ne consegue è la generazione di forti sconti sui prodotti offerti e la riduzione dei costi del processo di acquisto. È stato inoltre evidenziato che “il risparmio è proporzionale alle dimensioni dell’impresa. Se tale legge fosse applicabile alla pubblica amministrazione, la dimensione del risparmio negli acquisti assumerebbe contorni assai rilevanti”. L’accrescimento delle possibilità di incontro tra domanda e offerta nell’ambito di un mercato virtuale nel quale è possibile scambiare informazioni e dati, presentare e cercare prodotti, contattare nuovi clienti e fornitori, avviare, perfezionare e concludere transazioni economiche comporta inoltre un considerevole snellimento delle procedure d’acquisto. In particolare, fornitori e acquirenti possono creare, gestire e consultare cataloghi di beni e/o servizi, scegliere le modalità di determinazione del prezzo, gestire acquisti e vendite in maniera molto più semplificata rispetto alle procedure tradizionali. A questi fini è indispensabile che ne sia facilitato e stimolato l’ingresso, soprattutto per le imprese e gli enti di dimensioni più piccole, dato che ormai l’avvento di Internet e la facile disponibilità delle dotazioni minime ne-

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cessarie per il collegamento in rete, ritenute ormai “mezzo comunemente disponibile”, amplifica le possibilità di contatto, comunicazione e scambio tra gli attori principali del sistema (buyers and sellers). Se ci poniamo nell’ottica dell’acquirente (buyer), il beneficio principale che rileviamo è la riduzione del prezzo di acquisto. Ciò può derivare da molteplici fattori, primo fra tutti l’accessibilità a una base potenzialmente maggiore di fornitori abilitati (che rispondono a standard comprovati di efficienza e affidabilità) tale da permettere una migliore individuazione di fornitori più competitivi (mercato chiuso selezionato). Questo beneficio è diretta conseguenza della maggiore uniformità e confrontabilità delle offerte presenti sul mercato, della loro maggiore trasparenza e del più elevato numero di informazioni sulle caratteristiche e qualità dei prodotti cui è possibile accedere in tempi di gran lunga inferiori a quelli delle contrattazioni tradizionali. Se proviamo a trasferire i concetti generali appena espressi nell’ambito di un ipotetico mercato virtuale in cui opera il soggetto/attore (buyer) pubblica amministrazione – intesa in senso lato e cioè come settore pubblico allargato – possiamo sinteticamente riassumere, oltre ai vantaggi sopra evidenziati, tutta una serie di ulteriori agevolazioni che possono derivare dall’utilizzo dello strumento mercato elettronico ed in particolare: • riduzione dei costi del processo di acquisto grazie alla possibilità di negoziare in tempi ridotti prezzi e condizioni agevolate (le condizioni generali di contratto sono precedentemente stabilite); • soddisfazione delle esigenze delle pubbliche amministrazioni che effettuano acquisti per importi ridotti. Grazie a questo strumento snello, le P.A. possono scegliere fra prodotti disponibili su cataloghi on-line consolidati, confrontare prezzi e condizioni di offerta (tempi di consegna, di pagamento, ecc.) e scegliere le soluzioni a loro più confacenti, privilegiando i fornitori locali o anche quelli più distanti dal loro territorio se offrono condizioni ritenute migliori; • possibilità di tracciare gli acquisti e quindi di controllare la spesa, eliminando ogni supporto cartaceo (trasparenza informativa). Inoltre, rispetto ad un mercato tradizionale, è teoricamente possibile svolgere transazioni 24 ore su 24. Può in questa sede affermarsi, con sufficiente tranquillità, che tale strumento, nelle sue differenti modalità applicative, consentirà a regime un buon livello di risparmio da destinare ad attività core migliorando complessivamente la qualità dei servizi resi dalle P.A.

CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

Anche dal lato dei fornitori (sellers) possono enuclearsi notevoli vantaggi che si traducono, sostanzialmente, nella diminuzione dei costi di vendita in virtù della parziale riduzione dei costi di intermediazione nonché nell’adozione di nuovi canali di vendita utili all’ampliamento del proprio bacino clienti la cui introduzione si affianca e fa da complemento a quelli già attivati per gestire le relazioni commerciali B2B. “Le imprese fornitrici possono anch’esse contare su una maggiore trasparenza delle negoziazioni per avviare confronti competitivi che stimolino l’efficienza gestionale; possono sfruttare al meglio le opportunità create da situazioni contingenti di mercato (saturazione delle risorse, overstock, ecc.) ed hanno comunque l’occasione di utilizzare, così come le imprese buyer, gli strumenti di negoziazione elettronica per i propri acquisti” 73. Se consideriamo il mercato elettronico della pubblica amministrazione, lo sfruttamento delle sue potenzialità da parte dei fornitori si sostanzia in un recupero di competitività – in particolar modo per i mercati locali – rispetto al sistema delle convenzioni Consip, in quanto facilita l’accesso al mercato della fornitura alle piccole e medie imprese che trovano maggiori difficoltà nell’aggiudicarsi le gare per l’assegnazione di convenzioni a livello nazionale. I requisiti d’accesso estremamente ridotti in termini di fatturato consentono la partecipazione al mercato di tutti i soggetti, anche di quelli che possono impegnarsi a fornire i propri prodotti solo nella provincia dove svolgono la loro attività. Infine, può registrarsi una maggiore visibilità e usabilità del marchio di “fornitore ufficiale e qualificato della P.A.”. In termini generali, un mercato elettronico presenta dunque diversi punti di forza e risulta essere molto vantaggioso sia per la domanda sia per l’offerta che hanno possibilità di incontrarsi a prescindere dalla loro localizzazione geografica. Il ricorso diffuso a tecnologie digitali evolute nel settore degli acquisti consente oggi forti razionalizzazioni ed incrementa le dimensioni del mercato, attirando un numero crescente di imprese. L’occasione tecnologica deve dunque essere utilizzata non solo per nuove forme di scambio e di organizzazione del lavoro ma anche per dare maggiore visibilità ed imporre la forza dell’azienda, pubblica o privata, nella nuova dimensione del mondo globalizzato. Una precisa quantificazione dei costi e dei benefici non è semplice; andrebbe effettuata analizzando caso per caso mettendo a confronto i costi so-

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Cfr. Politecnico di Milano, Il B2b in Italia: Finalmente parlano i dati, marzo 2004.

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stenuti mediante l’utilizzo delle procedure tradizionali rispetto agli approvvigionamenti di uguale natura effettuati con procedure telematiche. Dal punto di vista di una pubblica amministrazione è probabile che i costi siano più facilmente rilevabili (costo della piattaforma utilizzata in proprietà o in modalità ASP, formazione del personale impiegato per la gestione ed il monitoraggio delle operazioni e per favorire la penetrazione dei nuovi strumenti all’interno del modello organizzativo dell’ente, ecc.) mentre i vantaggi sono riscontrabili nel medio-lungo periodo in termini di risparmio percentuale sui prezzi di mercato o sui prezzi ottenuti in seguito al lancio di richieste di offerta per quantità complessive transate di una certa consistenza. È ovvio però che il prezzo (p) non è l’unico elemento da tenere in considerazione ai fini della valutazione del risparmio. Esistono anche altri due parametri – la quantità (qn) e la qualità (ql) – che concorrono in egual misura al raggiungimento dell’obiettivo di efficienza. Il risparmio economico ottenuto dai meccanismi competitivi innescati da un mercato elettronico possono essere vanificati qualora il fattore qn non venga tenuto sotto controllo ed il fattore ql non sia garantito da standard qualitativi comprovati dei beni oggetto di acquisto. È a queste condizioni che il prezzo diviene un parametro ragionevole di misurazione del beneficio. Non sono poi da trascurare anche i vantaggi che si ricavano con riferimento alla sicurezza ed alla trasparenza delle operazioni, allo snellimento delle procedure ed alla riduzione dei tempi di acquisto nonché alla qualità dei beni abilitati presenti nei cataloghi e sottoposti a preventivo accertamento. Se si considerano anche questi fattori, possiamo distinguere una componente quantitativa del “vantaggio-beneficio” ottenibile (riduzione prezzo/risparmio ottenuto) ed una componente qualitativa data dai restanti fattori (trasparenza, immagine, ecc.). Quest’ultima potrebbe teoricamente avviarsi a quantificazione attraverso un procedimento di stima che dia risalto agli ormai noti principi di efficienza, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa introdotti agli inizi degli anni ‘90. È evidente che la liberazione di risorse umane oggi impegnate nell’espletamento delle procedure tradizionali ed il risparmio sul fattore tempo di acquisizione delle forniture che si realizza attraverso questo moderno approccio al mercato non può che giovare al miglioramento dell’immagine dell’ente pubblico. In conclusione, l’impatto dell’adozione di soluzioni di e-procurement e del marketplace in particolare è molto ampio e va aldilà del puro aspetto economico.

CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

Il fattore critico, come sempre avviene nei grandi processi di trasformazione, riguarda l’acquisizione di quella nuova cultura aziendale in grado di modificare gli assetti organizzativi e gestionali attraverso l’analisi e la revisione dei processi interni e di creare un nuovo sistema relazionale con l’ambiente economico e sociale circostante.
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6.2. Le prospettive: le nuove direttive europee sugli appalti pubblici
Nel quadro attuale della legislazione comunitaria non era ancora stata prevista la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a tecniche e strumenti di e-procurement, anche se le opportunità derivanti dall’uso delle nuove tecnologie informatiche erano già state in parte recepite da alcune normative (es. Dir. 93/1999/Ce sulla firma elettronica). Ora l’ordinamento comunitario si avvia finalmente a disciplinare in modo compiuto le procedure telematiche di acquisto di beni e servizi, tenendo conto delle esperienze già avviate nei diversi Paesi. Il riferimento è alle due direttive europee sugli appalti pubblici, recentemente approvate: • la Direttiva n. 18/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori (cd. direttiva “classica”); • la Direttiva n. 17/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto (cd. direttiva “settori”). Le direttive contengono alcuni aspetti e principi molto innovativi che hanno un impatto diretto e indiretto sui processi di acquisto delle P.A. e che potranno in prospettiva condizionare fortemente la legislazione e la prassi degli ordinamenti interni. In particolare, la direttiva “classica” prevede innanzitutto un ampliamento e rafforzamento del ricorso ai mezzi elettronici nelle comunicazioni e presentazioni delle offerte (art. 42), con relativi effetti di riduzione dei termini e semplificazione delle procedure di aggiudicazione. Si è pervenuti, tra l’altro, al riconoscimento all’amministrazione aggiudicataria del diritto esclusivo del mezzo di comunicazione, con l’effetto che se l’amministrazione sceglie il mezzo elettronico per le comunicazioni relative

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alle gare, gli operatori devono comunque adeguarsi, pena l’esclusione dalle gare stesse. Ma la disciplina comunitaria arriva a prevedere sistemi sofisticati di eprocurement: le aste elettroniche e i sistemi dinamici di acquisizione. Inoltre, per la prima volta viene regolamentata la possibilità per le amministrazioni pubbliche di creare centrali di acquisto. Il motivo alla base della scelta delle istituzioni comunitarie di procedere verso una disciplina comunitaria del mercato elettronico degli appalti è rappresentato dalla constatazione dell’enorme diffusione e costante sviluppo negli Stati membri delle tecniche e degli strumenti telematici di acquisizione di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni. A questa si collega la convinzione di fondo che il fenomeno dell’e-procurement sia di per sé positivo in quanto consente un aumento della concorrenza e dell’efficacia della commessa pubblica. La gestione degli appalti all’interno di ambienti di mercato elettronico dovrebbe garantire, infatti, una maggiore trasparenza, economicità e rapidità delle gare, ma anche la più ampia partecipazione e dinamicità del mercato. Tutto questo a condizione che l’utilizzo delle tecniche di acquisto elettronico avvenga nel pieno rispetto del diritto comunitario degli appalti pubblici e, in particolare, dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza. Di qui, la necessità di fornire – sul piano normativo – una definizione comune di queste tecniche e di regolamentare il fenomeno attraverso le nuove direttive in modo da garantire che esso si svolga secondo modalità, norme e principi comuni a tutti gli Stati membri. A questa si accompagna – sul piano della prassi – l’esigenza, altrettanto rilevante, di garantire sul piano tecnologico la piena interoperabilità e interconnessione tra i sistemi esistenti negli Stati membri per impedire eventuali distorsioni della concorrenza. Di seguito, si evidenziano in sintesi le principali innovazioni in materia di e-procurement introdotte dalle nuove direttive europee sugli appalti pubblici.

Le aste elettroniche
È prevista una disciplina specifica sulle aste elettroniche, volta a regolamentare le varie procedure telematiche di scelta del contraente nel rispetto delle norme e dei principi stabiliti dalla direttiva. L’asta elettronica si configura come una tecnica che può essere utilizzata in tutte le ordinarie procedure già previste e disciplinate dal diritto comunitario (aperte, ristrette, negoziate) per l’aggiudicazione di appalti non solo di forniture e servizi, ma anche di lavori.

CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

Le aste possono quindi riguardare soltanto appalti di lavori, forniture e servizi le cui caratteristiche (specifiche) possono essere definite in maniera sufficientemente precisa. Per quanto riguarda la disciplina, la direttiva consente all’amministrazione di dare luogo ad una gara in cui le offerte vengono presentate e valutate esclusivamente su supporto elettronico. Gli elementi da valutare sono rappresentati dal prezzo o da altri fattori purché quantificabili, e cioè valutabili su base matematica (prezzo e offerta economicamente più vantaggiosa). In merito alla procedura, si possono individuare i seguenti passaggi: • le amministrazioni aggiudicatrici che decidono di ricorrere ad un’asta elettronica lo indicano nel bando di gara; • prima di procedere all’asta (fase iniziale), le amministrazioni effettuano una prima valutazione completa delle offerte; • terminata la prima valutazione completa delle offerte, tutti gli offerenti che abbiano presentato delle offerte ammissibili sono invitati simultaneamente all’asta per presentare nuovi prezzi e/o nuovi valori (seconda fase); • nella terza fase si svolge la gara vera e propria: l’asta elettronica può svolgersi in una o più fasi successive secondo una procedura formalizzata; • una volta dichiarata conclusa l’asta le amministrazioni aggiudicano l’appalto in funzione dei risultati dell’asta.

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I sistemi dinamici di acquisto elettronico
È prevista, inoltre, una disciplina specifica dei sistemi dinamici di acquisto elettronico, che rappresenta un’evoluzione ulteriore e più sofisticata, in quanto presuppone un sistema aperto e flessibile. Esso si basa su una forma di prequalificazione, cioè sulla creazione di un elenco di offerenti già accettati al quale può accedere l’amministrazione. Le amministrazioni possono ricorrere a tale sistema ed aggiudicare i relativi appalti solo per gli acquisti di beni e servizi di uso corrente ed utilizzando esclusivamente mezzi elettronici. Per quanto riguarda la disciplina, la direttiva consente all’amministrazione di dare luogo ad una gara in cui le offerte vengono presentate e valutate esclusivamente su supporto elettronico, attraverso una procedura aperta in tutte le sue fasi. In merito alla procedura, si possono individuare i seguenti passaggi: • in via preliminare, le amministrazioni aggiudicatrici che decidono di ricorrere al sistema lo indicano nel bando di gara e lo precisano nel capitolato d’oneri;

CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

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• si avvia il sistema aperto, per la durata prevista (massimo 4 anni) al quale sono ammessi tutti gli operatori che soddisfano i criteri di selezione e che abbiano presentato un’offerta indicativa conforme al capitolato d’oneri e agli altri documenti; • ogni appalto specifico deve poi essere oggetto di un confronto concorrenziale: le amministrazioni, ogni volta che intendono aggiudicare un singolo appalto, pubblicano un bando di gara semplificato, in riferimento al quale si svolge la gara e viene aggiudicato l’appalto.

Le centrali di acquisto
La direttiva prevede altresì una disciplina specifica sulle centrali di acquisto, allo scopo di razionalizzare il fenomeno diffuso tra gli Stati membri e per certi versi legittimarlo (in modo da prevenire o ridurre il contenzioso), riconducendolo ai principi e alle norme fondamentali della direttiva (processo bottom up). La definizione tiene conto dei differenti modelli organizzativi esistenti, considerando, in particolare, non solo le strutture che agiscono direttamente come acquirenti (es. Ugap in Francia), ma anche quelle (come la Consip in Italia), che svolgono invece una funzione di assistenza e supporto alle pubbliche amministrazioni nelle procedure di gara e nella conclusione delle relative convenzioni per l’acquisto di beni e servizi. Sul piano sostanziale, si è proceduto all’estensione dell’ambito oggettivo di applicazione (anche ai lavori e non solo ai servizi e forniture), ma inserendo una clausola di rinvio alle norme e ai sistemi nazionali. Sul piano procedurale, viene consentito che le amministrazioni possano rifornirsi liberamente di prodotti o servizi acquisendoli direttamente dalla centrale di acquisto o tramite questa, ma a condizione che quest’ultima si sia attenuta alle norme stabilite dalla direttiva medesima. In sostanza, l’obbligo di svolgere procedure conformi alla normativa comunitaria viene a cadere “a monte” sulla centrale di acquisto, mentre nessun obbligo particolare grava sulle amministrazioni aggiudicatrici nel momento che si rivolgono a questa a fini di approvvigionamento. Il nostro ordinamento non dovrebbe incontrare particolari difficoltà nell’attuazione delle norme della nuova direttiva sopra esaminata, in quanto ha già sviluppato negli ultimi anni, sia sul piano normativo sia soprattutto nella prassi, un sistema articolato di e-procurement, anticipando per molti versi lo stesso ordinamento comunitario. Il riferimento è, da un lato, all’esperienza di centralizzazione degli acquisti, basata sulla società Consip del Ministero dell’Economia e sulle esperien-

CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

ze locali e, dall’altro, al DPR n. 101/2002 sulle procedure telematiche per l’acquisto di beni e servizi. Da questo punto di vista, le disposizioni sugli appalti elettronici contenute nelle nuove direttive sembrano rappresentare, da un lato, un elemento di conferma dell’adeguatezza e validità della normativa interna sulle procedure telematiche di acquisto delle amministrazioni pubbliche; dall’altro, un fattore di impulso e di propulsione verso lo sviluppo e il rafforzamento ulteriore del sistema di e-procurement in Italia.

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Le collane del Formez

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Quaderni
1. Quarto rapporto nazionale sulla formazione nella P – Lo scenario .A. della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2001) esaurito La riforma del welfare e le nuove competenze delle amministrazioni regionali e locali (giugno 2001) esaurito Patti territoriali e agenzie di sviluppo (giugno 2001) esaurito Il ruolo delle agenzie locali nello sviluppo territoriale (luglio 2001) esaurito Comuni e imprese – 56 esperienze di Sportello Unico (ottobre 2001) Progetto Officina – Sviluppo locale e eccellenza professionale (febbraio 2002) esaurito Quinto rapporto nazionale sulla formazione nella P .A.- Lo scenario della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2002) esaurito Lezioni sul nuovo ordinamento amministrativo italiano (ottobre 2002) esaurito Le Province nell’attuazione del piano di e-government (novembre 2002) esaurito Integrazione dell’offerta formativa – La normativa nazionale (aprile 2003) Sesto rapporto nazionale sulla formazione nella P – Lo scenario .A. della formazione nel sistema delle autonomie locali (maggio 2003)

2.

3. 4. 5. 6. 7.

8. 9. 10. 11.

12. 13. 14.
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L’Amministrazione liberale – Appunti di lavoro (giugno 2003) La valorizzazione sostenibile delle montagne (giugno 2003) Governare lo sviluppo locale – Le aree protette marine della Sardegna (giugno 2003) Le Agenzie di Sviluppo al Centro Nord – Strategie di rete e comunità professionali (giugno 2003) Contabilità ambientale negli enti locali (giugno 2003) Le Agende 21 Locali (giugno 2003) Integrazione dell’offerta formativa – Normativa regionale (luglio 2003) Piani di azione e politiche di innovazione – Il caso dello Sportello Unico (dicembre 2003) Le Autonomie Locali nelle regioni a Statuto speciale e nelle Province Autonome (marzo 2004) La Pubblica Amministrazione e il sistema delle imprese – Rapporto di ricerca (marzo 2004)

15.

16. 17. 18. 19.

20.

21.

Strumenti
1. 2. 3. Il contenzioso nel lavoro pubblico (maggio 2001) esaurito Modello e strumenti di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM (luglio 2001) esaurito Appunti di programmazione, bilancio e contabilità per gli enti locali (gennaio 2002) esaurito

4. 5. 6. 7. 8.

Project Cycle Management – Manuale per la formazione (marzo 2002) esaurito Il governo elettronico – Rassegna nazionale e internazionale (marzo 2002) esaurito Il governo delle aree protette (aprile 2002) Il contenzioso nel lavoro pubblico – L’arbitrato (aprile 2002) esaurito Common assessment framework – Uno strumento di autovalutazione per le pubbliche amministrazioni (giugno 2002) Il controllo di gestione negli enti locali (luglio 2002) esaurito Comunità di pratiche, apprendimento e professionali – Una metodologia per la progettazione (dicembre 2002) esaurito Modello e strumenti web-based di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM (marzo 2003) L’impresa artigiana e lo Sportello Unico per le attività produttive (marzo 2003) Programmazione e realizzazione di progetti pubblici locali – Un sistema di monitoraggio degli interventi (giugno 2003) Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione Lombardia (giugno 2003) Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione Emilia-Romagna (settembre 2003) Il sistema normativo della protezione civile (novembre 2003) Il ruolo delle Province in materia di viabilità (febbraio 2004)

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9. 10.

11.

12. 13.

14.

15.

16. 17.

Ricerche
1. 2.
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Dalla contrattazione decentrata alla contrattazione integrativa (novembre 2001) esaurito E-government – Nuovi paradigmi organizzativi e formativi nelle Regioni e negli Enti locali (maggio 2002) Pubblica Amministrazione on-line – Esempi di servizi interattivi (settembre 2002) esaurito L’offerta formativa delle università per la Pubblica Amministrazione (ottobre 2002) Il concorso pubblico elettronico (marzo 2003) I piccoli comuni e la gestione associata di funzioni e servizi (marzo 2003) esaurito Internazionalizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Dalle analisi alle politiche (aprile 2003)

3. 4. 5. 6. 7.

Azioni di sistema per la Pubblica Amministrazione
1. 2. 3. 4. Sportello unico e servizi alle imprese – Le azioni delle Regioni (novembre 2002) L’impatto economico dello Sportello unico (novembre 2002) esaurito Scambio di innovazioni tra amministrazioni (aprile 2003) Il Bilancio delle Competenze – Una proposta per la Pubblica Amministrazione (giugno 2003) Progetti integrati e sviluppo territoriale – Regioni obiettivo 1 (luglio 2003) esaurito L’attuazione della riforma del welfare locale (2 voll.) (agosto 2003)

5. 6.

7. 8. 9. 10. 11. 12.

Le politiche di incentivazione del personale nella P .A. (agosto 2003) Lo sviluppo delle risorse umane – Casi di sistemi premianti (agosto 2003) Lo sportello unico e le politiche regionali per le imprese (dicembre 2003) Modelli di gestione per i Progetti Integrati Territoriali (dicembre 2003) Governance e sviluppo territoriale (dicembre 2003) Le competenze delle Agenzie di sviluppo – Sperimentazione in Calabria e Sardegna (dicembre 2003) Il partenariato socioeconomico nei progetti integrati territoriali (dicembre 2003) Apprendimento e cambiamento organizzativo nella P – Tre casi .A. europei a confronto (aprile 2004) L’esperienza dei PIT – Studi di caso (aprile 2004) La formazione continua nella P – L’esperienza del progetto .A. Gymnasium (aprile 2004) Lavoro pubblico e flessibilità – Manuale operativo (maggio 2004)

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13. 14.

15. 16.

17.

Formez Area Editoria e Documentazione via Rubicone 11, 00198 Roma tel. +39 06 84892358 editoria@formez.it Formez Centro di Formazione Studi Presidenza e Direzione Generale via Salaria 229, 00199 Roma tel. 06 84891 www.formez.it

Progetto Change Management nei processi di acquisto Via Campi Flegrei, 34 – 80072 Arco Felice (Na) Tel. 081 5250295/291 Fax 081 5250485 h://www.patrimonioacquisti.formez.it/ patrimonioeacquisti@formez.it

Stampa Società Tipografica Romana s.r.l. Via Carpi, 19 - 00040 Pomezia (Roma) Finito di stampare nel mese di Maggio 2004 Pubblicazione non in vendita

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