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L'indispensable réforme institutionnelle de l'Europe

1. La situation actuelle des institutions politiques européennes Les institutions politiques européennes ont incontestablement réussi depuis leur création et à travers leurs différentes transformations successives au fil des années à susciter des rapprochements déterminants entre différents Etats européens. Grâce à un subtil équilibre entre une organisation centralisée et des instances rassemblant, à côté d’institutions supranationales la !ommission, la !our de "ustice et la #!E$, les représentants des pa%s qui % participent, elles sont parvenues à faire avancer la cause de l&Europe. 'ous l’impulsion de grands architectes, l’Europe a su inventer une structure et une organisation originales propres dont il faut saluer les efforts constants d&adaptation. En particulier dans une période de crise et dans un monde globalisé. • Les institutions politiques ( une structure supranationale garantissant les intér)ts collectifs la !ommission$, un !onseil réunissant les chefs d&Etat ou de

gouvernement

le !onseil européen$, un !onseil rassemblant les ministres

homologues des Etats européens le !onseil de l&*nion européenne$, ainsi qu&un +arlement européen monocaméral sont à ce "our les institutions qui fa,onnent de mani-re significative la cohésion européenne. .otivée par cette m)me volonté d&articuler les niveau/ européen et nationau/, l&*nion dispose de cinq présidences ( celle de la !ommission, incarnée par un responsable politique nommé pour 0 ans en charge des intér)ts européens, celles assurant la direction respective des deu/ !onseils l&une, permanente, confiée à un responsable politique pour deu/ ans et demi, l&autre, confiée au soin d&un Etat1membre pour 2 mois$, la présidence du +arlement, e/ercée le temps d’une législature de 0 ans et celle du 3aut 4eprésentant de l&*nion pour les affaires étrang-res et la politique de sécurité à la t)te du !onseil des affaires étrang-res, nommé par le !onseil européen pour une période de 0 ans. • Le mode de fonctionnement politique ( la procédure législative ordinaire simplifiée se déroule comme suit ( la !ommission et elle seule$ présente, souvent à la

demande du !onseil européen, simultanément une proposition au +arlement européen et au !onseil. '’engage alors un processus de négociations entre les représentants compétents des trois instances qui vont chercher ensemble un compromis sur le te/te. 'i la procédure aboutit, la proposition finale est soumise au vote du +arlement en séance pléni-re qui, si elle est adoptée, sera alors ratifiée par le !onseil mo%ennant d&éventuels aménagements mineurs$.

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2. Les insuffisances du modèle institutionnel actuel Le 5raité de Lisbonne a créé un nouvel équilibre entre le pouvoir des Etats et la !ommission, tout en élargissant les pouvoirs du +arlement. 6l faut saluer cette volonté de démocratisation dont l&équation n&est pas simple puisque nous vivons dans un espace au/ longues traditions politiques multiples dont la construction européenne se veut respectueuse. .ais cette recherche d&équilibre entre politiques nationales et institutions supranationales a donné naissance à une série d&incohérences politiques qui, si elles peuvent se comprendre en raison des avancées qu&elles ont rendues possible en dépit de la comple/ité du pro"et européen, sont au"ourd&hui devenues des obstacles structurels à la poursuite de la construction européenne. Les compromis obtenus à l&issue d&âpres négociations intergouvernementales ont engendré des contre1sens qui se heurtent à la réalité du monde contemporain, qui appelle des réponses rapides, coordonnées et efficientes. • Les incohérences des institutions 7. !onflits d’intér)t et confusion de compétences ( alors que l&organisation politique des Etats modernes repose sur une attribution des rôles politiques clairement définis en mati-re de compétences et de territorialité, l’Europe présente un tableau institutionnel beaucoup plus trouble (  La !ommission européenne, qui représente l&intér)t public européen, est à la fois une instance e/écutive et législative. !ertes, dans la mesure o8 les gouvernements nationau/ ont la capacité de déposer des pro"ets de loi devant leurs +arlements respectifs, on pourrait )tre tenté de dresser une analogie avec la !ommission. .ais il % a deu/ différences de taille. La !ommission dispose du monopole de l’initiative législative alors que les +arlements nationau/ en ont la capacité pleine et enti-re. L&élargissement des pouvoirs du +arlement européen est donc limitée puisqu&il ne "ouit pas des m)mes droits que les +arlements nationau/ alors qu&il est la seule instance européenne composée d&élus directs et mandatés pour traiter les affaires européennes. 9’autre part, le gouvernement est le véritable moteur politique de l’Etat. !’est lui qui fi/e les grandes orientations et met en :uvre sa vision politique. !ette fonction d’impulsion n’est, en revanche, pas incarnée par la !ommission, qui est plutôt en charge de la formalisation de la proposition, mais par le !onseil européen, c’est1à1dire par les entités nationales composant l’Europe. !’est un peu comme si les entités fédérées belges !ommunautés et 4égions$ déterminaient le programme du gouvernement fédéral belge.

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9e plus, le +arlement européen, composé de députés élus représentant l’intér)t collectif de l’Europe, partage à part égale le pouvoir législatif avec le !onseil de l’*nion européenne, organe composé de représentants des e/écutifs nationau/, qui de surcro;t sont nommés. <. 9éperdition de la représentativité démocratique ( alors que les chefs d&Etat ou de gouvernement sont élus, les commissaires et quatre présidents sur cinq sont nommés. !ertes, la nomination du +résident de la !ommission et des commissaires doit )tre confirmée par le +arlement. Et l&histoire a montré qu&il peut réellement e/ercer ce droit. .ais la proposition de nomination n&est en aucun cas liée au scrutin électoral. 6l en résulte que quatre présidents actuels sur cinq ne sont investis d&aucune légitimité populaire directe, à la différence du président du +arlement, lui1m)me élu député européen, puis par ses pairs à la t)te de l’institution. =. 9éficit de clarté et de leadership politique univoque ( il % a plusieurs présidents des organes de l’E/écutif, et non un seul. Et aucun ne dispose de véritables pouvoirs politiques capables d’incarner une vision européenne à long terme pour la simple raison que leur nomination dépend e/clusivement ou essentiellement des chefs d’Etat ou de gouvernement les plus influents dans le cas de la !ommission et du !onseil européen. >uant à la présidence du !onseil de l’*nion européenne, ne durant que 2 mois, elle ne permet de dégager aucun pro"et d’envergure. La réalité de l&e/ercice politique du pouvoir se trouve encore au"ourd&hui largement entre les mains des Etats. 4appelons par e/emple que les traités, et singuli-rement celui de Lisbonne, sont le produit de négociations intergouvernementales. !ela nous semble évident mais d’autres options sont possibles. 4ien n&interdit d&imaginer que les réformes institutionnelles soient élaborées par le +arlement européen, puis soumises au/ Etats pour ratification et qu&il faille recueillir l&adhésion de =?@ des Etats pour qu&elles soient définitivement adoptées.

Les incohérences du mode de fonctionnement politique Alors que les institutions européennes ont vocation à défendre les intér)ts de l’Europe, le mode de fonctionnement actuel ne permet pas de dégager une réelle autonomie démocratique, collective et réactive (    Le +arlement européen n’a pas de droit d’initiative. Le contrôle parlementaire sur l’E/écutif est réel mais limité. 9e nombreuses décisions d’orientations politiques sont initiées au niveau du !onseil européen, ce qui ne fait que répercuter au niveau européen les intér)ts des Etats au détriment de la !ommission, garante de l&intér)t collectif. 9e

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plus, les négociations tripartites durant la procédure de législation ordinaire simplifiée demeurent confidentielles. B compris pour le +arlement qui ne découvre la proposition finale qui en résulte qu&à travers le compte rendu du rapporteur. La procédure préalable au vote est donc tr-s opaque.  La comple/ité technique des dossiers traités en raison de la coprésence des <C Etats prend souvent le pas sur le contenu politique, dont le souffle se perd en chemin.  #ien que le vote à l’unanimité soit considérablement restreint au"ourd’hui en regard de ce qu’il était, il n’en demeure pas moins d’application pour une série de mati-res essentielles telles que la fiscalité, les mesures d&harmonisation dans le domaine de la sécurité sociale et de la protection sociale ou la politique étrang-re et de sécurité commune, ce qui crée des lenteurs tr-s pesantes dans les prises de décisions et rend impossible une politique réactive proprement européenne.  Dn retrouve ce m)me probl-me structurel dans l’appartenance des candidats européens à leurs formations nationales, ce qui ne les ancre pas en Europe mais les maintient dans une position partisane sur le plan national.  +lus fondamentalement encore, le 3aut 4eprésentant de l’*nion au/ Affaires étrang-res et à la +olitique de sécurité ne dispose pas non plus de la latitude nécessaire pour faire entendre la voi/ de l’Europe à travers le monde parce que les intér)ts respectifs des Etats européens l’emp)chent d’assumer une position claire et tranchée, sauf pour rappeler des poncifs ne venant déranger personne. Dn le voit, la recherche obsessionnelle des équilibres susmentionnés entre les différentes institutions européennes d’une part, et entre les intér)ts de l’Europe et ceu/ des Etats européens, d’autre part, ne conf-re en pratique qu&une emprise politique tr-s limitée à l&échelon supranational. La !ommission ne tient en effet ses pouvoirs et compétences que des Etats. 4appelons que le 5raité de Lisbonne est le fruit d’une conférence intergouvernementale. 'oulignons également que le président du !onseil européen n&a lui1m)me pour fonction essentielle que de faciliter le dégagement d&un consensus entre Etats. En d&autres termes, cette recherche d&équilibre est en réalité au"ourd&hui largement à l&avantage des Etats, a conduit à des usages qui posent question et ne conf-re au/ présidents qu&un rôle de facilitateur et non de gouvernant. L’opinion publique a tendance à charger l’Europe de tous les mau/ et à lui pr)ter une puissance surdimensionnée qu’elle n’a pas. Le principe de subsidiarité implique que l’Europe devrait traiter des mati-res qu’elle seule pourrait mieu/ gérer et de mani-re plus

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efficace que les Etats. Dr, il % a de nombreu/ domaines qui répondent à ce crit-re, comme la diplomatie, la défense ou la politique énergétique et dont l’Europe ne s’occupe pourtant pas à l’échelon supranational car les Etats restent attachés à certaines de leurs prérogatives. +ourtant, ces mati-res seraient beaucoup plus efficacement traitées et à moindre coEt si elles étaient gérées au niveau européen dans le cadre d’une politique globale. 9e plus, le manque de liberté d&initiative purement politique, qui emp)che la !ommission de dégager des pro"ets porteurs de vision à long terme, ne lui laisse que la fonction d’e/écution et lui attribue un rôle de gendarme, comme dans le cas de la gouvernance économique, ce qui participe à une perception e/clusivement technicienne et coercitive de l&Europe. !omble du parado/e F 6l est en effet souvent plus commode pour les chefs d’Etat ou de gouvernement européens d’agiter l’épouvantail de la !ommission européenne devant leurs opinions respectives plutôt que d’assumer la responsabilité d’une mesure impopulaire ou imputable à des erreurs de gestion commises dans le passé à l’échelon national, comme le montrent, par e/emple, l’importance des dettes publiques souveraines ou l’incapacité des Etats à respecter les crit-res de convergence définis par le 5raité de .aastricht. Le sentiment de distance que ressentent les cito%ens à l’égard des institutions européennes provient donc, non pas d’un e/c-s mais d’un défaut de pouvoir, e/plicable par le manque d’autonomie de l’Europe en regard du poids que p-sent les Etats sur son organisation. Entre la puissance des marchés financiers et celle des singularités nationales qui amoindrissent considérablement la rapidité et l’impact d’une prise de décision, l’Europe ne "ouit que d’une tr-s faible marge de man:uvre. Et de la m)me mani-re que l’absence d’un territoire souverain unique et homog-ne analogue à celui d&un Etat, accro;t la vulnérabilité de l’euro, l’absence de décideurs politiques investis de réels pouvoirs sur tous les Etats européens détruit l’effet positif consécutif de la force d’un ensemble fédéral, effet positif dont chaque Etat pourrait bénéficier en retour, comme nous l’avons démontré dans notre document sur les valeurs. Gous avions en effet souligné, par e/emple, que la mutualisation des dettes souveraines permettrait d’obtenir des tau/ d’intér)t nettement moins élevés que ceu/ demandés à chaque Etat européen car la puissance économique de l’Europe fédérale cumulant celle de ses membres diminuerait de mani-re significative la part de risque intégrée par les créanciers dans leur calcul du niveau des intér)ts. 3. Nos propositions 'tand *p for the *nited 'tates of Europe propose en réponse à ces incohérences une réforme structurelle et institutionnelle comportant deu/ ob"ectifs précis ( red%namiser la vitalité démocratique européenne et donner au/ institutions politiques, les mo%ens d&e/ercer leurs missions conformément à leur nature et leurs fonctions respectives.

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Gous souhaitons à cette fin réformer •  Les institutions en proposant( *ne !onstitution européenne élaborée et adoptée à une ma"orité des =?0 par le +arlement européen, déclaré constituant en a%ant obtenu ce droit par consultation électorale directe.  *n seul président européen de plein e/ercice démocratiquement élu par un mode de scrutin ma"oritaire à deu/ tours. *ne fois au pouvoir, il sera la t)te de l&E/écutif et constituera un gouvernement actuelle !ommission$ responsable devant le +arlement et s&appu%ant sur une ma"orité parlementaire. Les compétences de l&E/écutif concernent la totalité des mati-res communes telles que la défense, l&économie, le commerce e/térieur, la politique d&immigration, la protection sociale, les affaires étrang-res, la défense, l&environnement, la fiscalité, le budget, la concurrence, les affaires monétaires, la recherche, le développement, l&innovation, l&agriculture, la cohésion et la coopération au développement, et ses décisions auront force de loi sur tout le territoire européen. Le financement de cette politique sera généré par une fiscalité européenne directe représentant 70 à <H I des recettes cumulées des Etats.  *n +arlement bicaméral qui disposera des droits d&initiative et de contrôle de l&E/écutif. La !hambre basse, l&Assemblée européenne, aura pour mission de proposer et de voter les lois dans les domaines de compétences définis par la !onstitution, relevant de l&intér)t collectif européen, que l&initiative en revienne à l&E/écutif pro"et$ ou émane de l&Assemblée elle1m)me proposition$. La !hambre haute, le 'énat européen, aura pour vocation de représenter les Etats1membres dans l&élaboration et, comme l&Assemblée européenne, le vote des lois rempla,ant ainsi le rôle "oué par le !onseil de l&*nion européenne, dont la fonction réint-gre tr-s logiquement la branche législative$ et veillera à la convergence des intér)ts nationau/ et européens. A la différence du +résident, les députés et sénateurs seront élus à la proportionnelle à un tour, afin de refléter la plus grande diversité possible d&opinions et de tendances politiques. Le nombre de députés par pa%s est déterminé par une clé de répartition directement proportionnelle à la population de chaque Etat. Le nombre de sénateurs sera, quant à lui, le m)me pour tous les pa%s1membres. 9e plus, les candidats devront nécessairement appartenir à des formations politiques transnationales pour remplir une mission de défense d&intér)ts collectifs strictement européens et ne plus )tre présentés sur des listes électorales de partis nationau/.

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• 

Le mode de fonctionnement ( Le parti du président devra nécessairement appartenir à la ma"orité

parlementaire 1 quel que soit son poids relatif 1 et le gouvernement aura l&obligation d&en refléter toutes les composantes. 9ans ce nouveau conte/te politique, la recherche des équilibres entre les nationalités, comprise comme crit-re de nomination des membres du gouvernement, dispara;t totalement.  *ne nouvelle légitimité de l&E/écutif reposant sur la compétence et la consultation électorale, qui permet au/ institutions politiques d&)tre investies du seing démocratique.  *ne réelle indépendance du pouvoir législatif ( les pro"ets de loi initiés par le gouvernement seront soumis au vote des deu/ !hambres et le +arlement européen disposera pleinement du droit d&élaborer des propositions de loi qui devront )tre adoptées par les deu/ !hambres et promulguées par le gouvernement pour )tre e/écutoires.  *n nouvel équilibre beaucoup plus cohérent entre les deu/ branches politiques, affranchies de la tutelle des Etats. Le pouvoir e/écutif disposant d’un pro"et politique, pourra gouverner en e/er,ant pleinement sa charge, les Etats constitutifs étant représentés dans la branche législative par le 'énat européen J et incarner l’Europe en toute indépendance. La branche législative se retrouve également renforcée par le bicaméralisme, le droit à l’initiative et le contrôle de l’E/écutif.  La création de partis transnationau/ permettant au/ candidats présents sur les listes européennes de se dégager totalement de toute implication de leur appareil politique national dans leurs futures prises de décisions en tant que mandataires. !omme nous le suggérions plus haut, nous pensons que la recherche de l’unanimité est un processus d’une comple/ité que nous ne pouvons plus nous offrir, particuli-rement dans le cadre des réformes institutionnelles que nous proposons. !’est pourquoi il nous appara;t plus réaliste et cohérent avec l’esprit de notre pro"et d’initier le processus de fédéralisation avec les pa%s signataires du 5raité de +aris, puis de 4ome Allemagne, #elgique, Krance, 6talie, Lu/embourg et +a%s1#as$ et les autres Etats de la Lone euro qui le souhaitent. Gous ne doutons pas de l’effet d’entrainement que cette nouvelle Europe suscitera aupr-s des autres membres de l’*nion. !ela implique de conférer à l&Eurogroupe un statut "uridique qu&il ne poss-de pas à l&heure actuelle, et de débuter la fédéralisation à partir d’un no%au dur. Gotre programme institutionnel est beaucoup plus a/é sur la démocratisation, la transparence et la cohérence que le 5raité de Lisbonne, élaboré à la suite du re"et du

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5raité constitutionnel. #ien qu’il fEt signé à 4ome en <HH@ par les chefs d’Etat ou de gouvernement de l’*nion européenne, ce dernier ne fut en effet ratifié ni par la Krance ni par les +a%s1#as. Le 5raité de Lisbonne refl-te l&urgence de l&époque et demeure prisonnier de la recherche du compromis qui était alors indispensable pour faire avancer l&Europe, en dépit de l’échec du processus de ratification du 5raité constitutionnel. Les incohérences importantes que le 5raité de Lisbonne a créées sont le produit de l’incapacité d’alors de doter l&Europe d&institutions lui permettant d&amorcer un grand dessein politique pleinement investi, de part en part, de la puissance élective. Gos propositions renouent avec la d%namique fédéraliste d&origine. Elles donnent à l&Europe les structures et le mode de fonctionnement dont elle a besoin pour porter le pro"et démocratique ambitieu/ que les Européens attendent d&elle au"ourd’hui et pour redonner à l&Europe la place qui est la sienne dans le monde en lui assurant une crédibilité accrue face au/ grandes puissances mondiales.

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