Warszawa, 2 października 2009 r.

SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów
DSPA-140-128(6)/09

Pan
Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego

projektu ustawy:

- o zmianie ustawy o samorządzie

gminnym (druk nr 2074).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku
prac parlamentarnych.

(-) Donald Tusk

 Stanowiska Rządu
do poselskiego projektu ustawy
o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (druk nr 2074).

Poselski projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym ma na celu

przyznanie przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysowi)
miesięcznej diety w wysokości od 100 do 250 zł, w zależności od wielkości sołectwa.
Jak wynika z uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy potrzeba dokonania zmiany
wynika z faktu, że sołtysi pełnią swoje obowiązki bez wynagrodzenia - a więc społecznie -
a uznanie jest nieadekwatne do wysiłku i poświęconego przez sołtysa czasu. Potrzeba taka
wynika z roli, jaką pełnią oni w ramach społeczności lokalnej. Ważne jest jednak, aby
przyjmowane rozwiązania, jakie zostały zaproponowane w poselskim projekcie ustawy,
pozbawione były wad utrudniających ich wprowadzenie w życie i stosowanie przez
uprawnione podmioty. Takie też założenia zostały przyjęte dla analizy niniejszego projektu,
które przedstawia przedłożony projekt.
Przedmiotem poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym
jest przyznanie przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysowi)
diety w wysokości 100 do 250 zł, w zależności od wielkości sołectwa, która miałaby
przysługiwać niezależnie od świadczeń określonych przez radę gminy na podstawie art. 37b
ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1591, z późn. zm.). W tym też celu w ustawie o samorządzie gminnym wprowadza się
zmianę, polegającą na nadaniu nowego brzmienia art. 37b ww. ustawy.
W obecnym stanie prawnym przepisy dotyczące kształtowania świadczeń dla sołtysów
przewidują upoważnienie dla rady gminy do ustanowienia zasad, na jakich
przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta
oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada gminy posiada również kompetencję
do ustanowienia zasad, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej
oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot
kosztów podróży służbowej (art. 37b ww. ustawy).
Przyznanie kompetencji do kształtowania świadczeń organu wykonawczego jednostki
pomocniczej radzie gminy jest wynikiem rozwiązań, jakie zostały przyjęte w przedmiocie
statusu prawnego jednostki pomocniczej oraz pozycji ustrojowej przewodniczącego organu
wykonawczego jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej
zapewnia decentralizację władzy publicznej. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego
podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1
Konstytucji). Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne,
gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania
zadań publicznych został określony w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu
zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603,
z późn. zm.). W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy, jednostkami zasadniczego trójstopniowego
podziału terytorialnego państwa są: gminy, powiaty i województwa.
W świetle przepisów ustaw ustrojowych poszczególnych szczebli jednostek
samorządu terytorialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym
(Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.)
- w związku z art. 164 Konstytucji - mieszkańcy poszczególnych jednostek samorządu
terytorialnego tworzą wspólnotę samorządową. Istotnym pozostaje podkreślenie, iż zgodnie
z ww. przepisem podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje
wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu
terytorialnego.
Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu z dnia
15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107),
określa samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach
określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na
ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Użyte w Karcie pojęcie
„społeczności lokalne” odpowiada pojęciu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu
Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym, a nie pojęciu jednostki pomocniczej.
W świetle Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustaw nie stanowią inaczej, społeczności
lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swoją wewnętrzną strukturę administracyjną.
Oczywistym pozostaje, iż elementem tej struktury są jednostki pomocnicze.
W związku z powyższym to jednostki samorządu terytorialnego, mające z mocy
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej status podmiotów administracji publicznej,
samodzielnie decydują o swojej strukturze administracyjnej, samodzielnie realizują
przekazane im zadania i odpowiadają za ich realizację. Z przepisu art. 5 ustawy
o samorządzie gminnym wynika, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa
oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie
gminy miasto. Oznacza to, że gmina jest samodzielna w decydowaniu o tym, czy w ogóle

2
utworzyć jednostki pomocnicze i jakie oraz czy utworzyć je na całym obszarze gminy, czy też
tylko na jego części. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po
przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.
Jednostki pomocnicze nie mają jednak charakteru wyodrębnionych ustawowo
związków samorządowych, nie stanowią odrębnych korporacji i nie mają osobowości
prawnej. Ich zadania powierzone w statutach są zadaniami gmin. Tak przyjęte założenia
w zakresie jednostek pomocniczych warunkują status organów danej jednostki pomocniczej
i decydują o „subsydiarności” jednostki pomocniczej względem jednostki samorządu
terytorialnego. To gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Konsekwencją
pomocniczości są rozwiązania kształtujące pozycję jednostki oraz zakres uprawnień organów
gminy. W myśl postanowień art. 35 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy w drodze
statutu określa m.in. zadania organów jednostki pomocniczej oraz sposób realizacji zadań
przekazanych jednostce pomocniczej przez gminę. Ponadto, art. 37a ww. ustawy precyzuje,
że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w
pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, jednak bez prawa udziału w
głosowaniu oraz zobowiązuje przewodniczącego rady gminy do każdorazowego
zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu
wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Powyższe unormowania wskazują,
iż zadania jednostki pomocniczej nie są odrębne od zadań samej jednostki samorządu
terytorialnego. O tym, czy utworzyć jednostkę pomocniczą oraz jakie przekazać jej zadania
decyduje organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego, któremu dodatkowo
przysługuje prawo kontroli wykonywania tych zadań. W dalszej natomiast kolejności
konsekwencją pozostaje samodzielność gminy w zakresie kształtowania diet osób pełniących
funkcje w ramach struktur jednostki pomocniczej [powyższe wnioski znajdują oparcie także
w orzecznictwie sądowym, np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt
III AZP 33/95 (OSNP 1996/16/216), czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1593/01 (Lex Nr 53382)].
W związku z powyższym należy stwierdzić, iż projektowane rozwiązania mogą budzić
wątpliwości w kontekście konstytucyjno-ustrojowych rozwiązań w zakresie statusu jednostki
pomocniczej gminy.
Ponadto należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:
1) z treści projektowanego art. 37b ustawy o samorządzie gminnym (w szczególności
z uwagi na fakt, iż projektodawca prawo do diety raz odnosi „do przewodniczącego
organu wykonawczego (sołtysa)”, innym razem wprost do „sołtysa”) trudno
jednoznacznie przesądzić o zakresie tego uprawnienia, tzn. czy miałoby przysługiwać

3
 ogółowi przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, czy
tylko sołtysom. Pomijając nawet ewentualny zarzut o nierównym traktowaniu tych
samych podmiotów (w danym przypadku ogółu przewodniczących jednostek
pomocniczych, w tym też osiedli i dzielnic) niezbędnym pozostaje doprecyzowanie
tych uregulowań (tj. wskazanie wprost sołtysów albo ogółu przewodniczących
organów wykonawczych jednostek pomocniczych);
2) powyższe wątpliwości dodatkowo potęguje treść projektowanego art. 37b ust. 5, który
w odniesieniu do ogółu przewodniczących organów wykonawczych jednostek
pomocniczych operuje pojęciem „diety dodatkowej”, co może sugerować, iż grupie
tej jako całości przysługuje dieta z budżetu państwa. Jeżeli ideą projektodawców jest
przyznanie obligatoryjnej diety z budżetu jedynie sołtysom, tylko w odniesieniu do
nich można mówić o diecie dodatkowej ustalanej przez radę.
Nie można przy tym wszystkim pomijać wątpliwości, jakie dotyczą niektórych
z wniosków, które miałyby uzasadniać dokonanie projektowanych zmian, dotyczy
to w szczególności stwierdzenia, że sołtysi wykonują w imieniu władz gminy wiele funkcji
administracyjnych.
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, można bowiem wskazać
na znaczenie mandatu przedstawicielskiego (do którego zaliczyć należy również funkcję
sołtysa) jako „dobrowolnej służby publicznej, polegającej m.in. na przyjęciu przez
mandatariusza dodatkowych obowiązków, od których wolni są pozostali obywatele”
(uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W. 2/94).
Należy podkreślić, iż sprawowanie mandatu przedstawicielskiego powinno być
w pierwszym rzędzie nakierowane na pełnienie służby publicznej, a nie na otrzymywanie
świadczeń z tym związanych.
Z uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie
gminnym (druk 2074) wynika, że „na realizację wypłat diet należy zabezpieczyć ok. 98 mln
zł z budżetu państwa”. Wprowadzenie regulacji skutkujących zwiększeniem wydatków
budżetu państwa, biorąc pod uwagę obecną sytuację w jakiej znajduje się polska gospodarka i
finanse publiczne, nie znajduje uzasadnienia. Jednakże, niezależnie od powyższego, należy
zauważyć, że projekt ustawy nie precyzuje w jaki sposób miałoby następować przekazywanie
środków finansowych z budżetu państwa przeznaczonych na diety dla sołtysów. Wydaje się
także zasadne wskazanie w przedmiotowym uzasadnieniu części budżetu państwa, z której
będą pokrywane skutki finansowe wejścia w życie przedmiotowej ustawy.
Jednocześnie należy wskazać, że w uzasadnieniu do przedmiotowego projektu ustawy
znajdują się zapisy, które nie zostały umieszczone w przedmiotowym projekcie ustawy.

4
Dotyczy to zwłaszcza informacji dotyczącej „przyznania wyższych uprawnień jednostkom
pomocniczym tworzonym przez samorządy gminne oraz ujednolicenia przepisów regulujących
uprawnienia, obowiązki i świadczenia przewodniczących organów wykonawczych jednostek
pomocniczych poprzez przyznanie sołectwom środków na realizację zadań wyznaczonych
przez samorząd gminy (…)”.
W związku z powyższym zasadne jest dokonanie zmian w treści przedmiotowego
uzasadnienia.

Uwzględniając powyższe zastrzeżenia, nie negując roli jaką w społecznościach

lokalnych odgrywają sołtysi, Rada Ministrów zajmuje negatywne stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (druk nr 2074).