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A integrao latino-americana no sculo XIX: antecedentes histricos do Mercosul

Ricardo Soares Stersi dos Santos*


Sumrio: Introduo; 1. O pensamento de Simn Bolvar; 2. O Congresso do Panam; 3. Os congressos posteriores; 4. O panamericanismo. Concluso. Referncias. Resumo: Hoje, quando se pensa em integrao latino-americana, imediatamente se associa a imagem das organizaes internacionais regionais existentes: Mercosul, Pacto Andino, Mercado Comum Centro-Americano. Ocorre que a histria da integrao latino-americana muito anterior a essas organizaes internacionais e nasce em conjunto com o prprio ideal de independncia dos Estados latino-americanos, em pleno sculo XIX. Como se ver na pesquisa, as idias integracionistas iniciaram com a busca da unio poltica entre os Estados latino-americanos e s mais adiante adotaram as perspectivas econmicas que atualmente as definem. Abstract : Today, when one thinks about integration in Latin-American, immediately associated with the image of existing regional international organizations: Mercosur, Andean Pact, Central American Common Market. What happens is that the history of Latin-American integration is prior to those international organizations and born together with the ideal of independence the Latin-Americans countries, in 19th century. As seen in research, the ideas integrationists started with the search for political union between the countries of Latin-Americans and, only later, adopted economic prospects that currently defined.

Palavras-chave: Integrao; Cooperao; Confe- Keywords : Integration; Cooperation; derao; Panamericanismo. Confederation; Pan-Americanism.

Introduo
As idias de integrao econmica, poltica e social dos pases da Amrica Latina foram defendidas por diversos pensadores1 antes mesmo que esses Estados tivessem conquistado sua independncia em relao s metrpoles europias: Espanha, Frana, Inglaterra e Portugal.

Mestre e Doutor em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Professor dos Cursos de Graduao e de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e Doutorado) da UFSC. Professor Visitante da Faculdade de Direito da Universidade de Buenos Aires. 1 Entre outros se pode citar: o padre Alexandre de Gusmo, Pablo Olavide, Francisco de Miranda, Andrs Bello, Bernardo OHiggins, Juan Alberd, San Martn e Simn Bolvar.
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O pensamento desenvolvido por esses visionrios ia desde o fortalecimento blico para enfrentar as antigas metrpoles at a necessidade de robustecimento dos laos polticos e econmicos necessrios para alavancar o desenvolvimento dos pases sul-americanos em comparao aos pases europeus. A prpria idia de integrao, entretanto, por demais abstrata para se criar um conceito que seja aceito por todos. Azevedo define a integrao em sentido amplo como sendo o acordo de vontades entre unidades nacionais, para chegar a uma soluo uniforme em determinados campos onde a atividade estatal isolada torna-se inoperante ou ineficiente.2 Para tanto possvel a existncia de integrao poltica, econmica, militar, social, cultural, jurdica etc. A integrao pressupe a criao de centros de decises comunitrios que possuem competncias atribudas pelos Estados-membros e deles subtradas. Na integrao, o processo voltado para a satisfao dos interesses comunitrios. Difere da cooperao internacional, que no apresenta maiores limitaes aos poderes estatais, permitindo que cada Estado possa alcanar, no processo de cooperao, a satisfao dos interesses individuais. Segundo o Instituto Interamericano de Estudos Jurdicos Internacionais, a cooperao est presidida por un criterio intergubernamental, caracterstico del individualismo internacional.3 O que se pretende, no presente artigo, descrever os principais fatos e idias que fomentam a busca da integrao latino-americana por todo o sculo XIX e que ainda inspiram essa busca em pleno sculo XXI.

O pensamento de Simn Bolvar

A Carta da Jamaica4, tambm designada como a Carta Proftica, foi escrita em 6 de setembro de 1815 por Simn Bolvar e um dos primeiros manuscritos a delimitar o pensamento da integrao das colnias latino-americanas, naquele momento em luta pela independncia em relao a Espanha. Apesar de Bolvar acreditar na ideologia liberal (no campo poltico e econmico) e no federalismo, considerava tais idias de difcil aplicao nos pases latino-americanos, diante da necessidade do estabelecimento de um governo forte e com poderes extraordinrios para
Azevedo, 1991, p. 73. Instituto Interamericano de Estudios Jurdicos Internacionales, 1969, p. 5. 4 A carta da Jamaica tem esse nome em virtude de ter sido escrita por Bolvar enquanto encontrava-se exilado no territrio jamaicano, aps a derrota dos revolucionrios na tentativa de independncia de 1810 e de 1813.
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assegurar a independncia das antigas colnias em relao s metrpoles. Admirador do modelo poltico norte-americano5, Bolvar questionava, entretanto, a adoo do federalismo pelos Estados latino-americanos temendo um enfraquecimento da integrao nacional diante da fora das unidades federais. Para Panebianco, Bolvar cr em um
[...] modelo original do federalismo atenuado e adaptado s situaes dos diversos pases latino-americanos. Bolvar no cr no federalismo como modelo superior ao do Estado nacional centralizado, mas cr no federalismo compensador de um poder nacional forte e enrgico; no cr na soberania federal concorrente com a nacional, mas paladino da integrao dos Estados nacionais em mais vastas unidades. 6

Bolvar vislumbrava inicialmente a constituio de um Estado republicano e democrtico a partir da independncia do Vice-Reinado de Nova Granada7, que futuramente deveria se integrar com os demais Estados latino-americanos. O poder desse novo Estado (Gr-Colmbia) deveria ser composto por um Poder Executivo eleito, vitalcio e no-hereditrio; uma Cmara ou Senado legislativo hereditrio, com similitude a Cmara dos Lordes, na Inglaterra; e um corpo legislativo eleito com as mesmas atribuies da Cmara dos Comuns.8 O modelo de poder espelhado no Reino Unido visava tambm atrair os ingleses para o projeto de financiamento da guerra de independncia dos pases latino-americanos, evitando uma tentativa de recolonizao pelas metrpoles. Tomava tal possibilidade de aliana com o Reino Unido diante da resistncia inglesa de aderir a Santa Aliana9. Entre a torrente de idias que emana da Carta da Jamaica encontra-se uma das diretrizes que deveriam nortear, em 1826, o Congresso do Panam: a unio das faces, partidos e povos americanos para constituir governos livres e Estados independentes, bem como para lutar contra os inimigos comuns. A unio entre os
Bolvar visitou os Estados Unidos da Amrica em 1807. Panebianco, 1981, p. 58-59. 7 Constitudo pela Colmbia, Venezuela, Panam e parte do Equador. 8 Belloto, 1983, p. 74. 9 A Santa Aliana era constituda por Frana, Rssia, Prssia e Imprio Austro-Hngaro. Foi proposta pelo Czar da Rssia Alexandre I com a finalidade de governar os Estados de acordo com a justia, caridade e paz crist e, ao mesmo tempo, propagar a f crist. Fundamentava-se nas idias adotadas no Protocolo de Troppau, pactuado pela Rssia e Imprio Austro-Hngaro em 1820. A Santa Aliana interviria para suprimir as revolues liberais em qualquer parte do territrio europeu. Considerava as colnias americanas como mera extenso do territrio das metrpoles europias. Na prtica visava manuteno do status quo poltico da Europa, estabelecido no Congresso de Viena, mantendo a monarquia absoluta como modelo de governo. A Santa Aliana tambm projetou a Rssia como principal potncia militar do continente europeu aps o perodo napolenico.
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Estados deveria ocorrer como produto de aes concretas e esforos dirigidos por todos os setores das sociedades (fatores internos) voltados para a obteno e manuteno da independncia, assim como pelo fato de a Amrica Latina encontrarse rf, ou seja, abandonada pelas naes europias (fatores externos), restandolhe, dessa forma, o caminho da convergncia por meio dos processos integrativos como meio de sustentar a liberdade. A Carta de Jamaica no pregava a necessidade do estabelecimento de uma nica unidade poltico-institucional da Amrica Latina, mas indicava que a agregao dos diversos Estados independentes, por meio de processos integrativos, seria o nico caminho para obter e sustentar a liberdade advinda da independncia. A forma como se daria a agregao dos Estados da Amrica Latina foi apresentada por Bolvar, conforme Vila, nas correspondncias enviadas, posteriormente, aos governos da Gr-Colmbia10, do Mxico, das Provncias Unidas do Rio da Prata11, do Chile e da Federao Centro-Americana12, em 7 de dezembro de 1824, em que convidava esses pases a participar do Congresso do Panam. Bolvar tambm apresentou sua proposta na carta enviada ao vice-presidente da Colmbia General Santander, em 6 de janeiro e em 28 de junho de 1825, e no ensaio Um pensamento sobre o Congresso do Panam , escrito em 1826. 13 A estrutura institucional dessa imaginada e pretendida integrao, segundo Aguirre, encontrava-se assentada sobre um modelo confederativo. Seria composta por uma Assemblia dos representantes das Repblicas (Dieta), com sede no istmo do Panam, cujos poderes gerais seriam: a) funcionar como um rgo de consulta entre os Estados-membros para definio de uma poltica externa comum, principalmente no que tange a assegurar a manuteno da independncia dos pases da Amrica Latina; b) atuar como instituio responsvel em promover a interpretao e aplicao dos tratados pactuados entre os Estados-membros, evitando ou dirimindo os conflitos entre esses Estados por meio da conciliao ou da arbitragem; e c) criar, administrar e controlar uma fora armada confederada (marinha e exrcito).14 Bolvar pretendia a formao dessa Confederao com a participao de algumas das ex-colnias espanholas, bem como, de acordo com Donghi, com a assoConstituda por Nova Granada (Colmbia), Venezuela, Panam e parte do Equador. As Provncias Unidas do Rio da Prata eram constitudas pela Argentina e Uruguai. O Uruguai era, entretanto, disputado como parte do Imprio do Brasil (Provncia Cisplatina), tendo conquistado sua independncia em 1828. 12 Os Estados Unidos da Amrica Central, depois designados (1824) como Federao Centro-Americana, eram constitudos por Guatemala, Honduras, Nicargua, El Salvador e Costa Rica, existindo como Estado at 1840. 13 Vila, 1976, p. 177-198. 14 Aguirre, 1983, p. 339.
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ciao do Reino Unido.15 Para atra-la, acenava com a instituio de uma zona de livre comrcio entre os Estados-membros, cujo principal beneficirio seria a Inglaterra. Em troca, o Reino Unido traria a segurana internacional que tal adeso representaria para a independncia e soberania dos nascentes Estados, em contraposio a Santa Aliana e, mais tarde, a Doutrina Monroe16. Bolvar idealizava uma Comunidade de Estados embasada em normas comuns e universais, devidamente codificadas, e que deveriam garantir a aplicao dos princpios da liberdade, da autodeterminao dos povos, da igualdade, do equilbrio dos Estados e do poder de insero dessa Comunidade nas decises da Sociedade Internacional. Ao mesmo tempo em que idealizava a aproximao dos Estados latino-americanos numa Confederao, Bolvar reconhecia as dificuldades dessa integrao poltica. Entre os obstculos constituio da Confederao destacava-se a presena da estrutura federativa de alguns Estados, pelo fato de propiciar e reforar a existncia de lideranas locais fortes (caudilhismo regional) em detrimento dos poderes centrais constitudos, alm do perigo, sempre presente, de uma tentativa de recolonizao pela Espanha, apoiada pela Santa Aliana. Tais aspectos levaram Bolvar a admitir que a Confederao preconizada por ele j seria vitoriosa se conseguisse conservar-se por pelo menos dez ou doze anos. Entre as propostas estabelecidas por Bolvar como meios de garantir a independncia dos jovens Estados latino-americanos encontram-se as de fuso de Estados para a constituio de unidades com maior territrio e populao, bem como o estabelecimento de um protetorado disfarado, que deveria ser exercido pela Inglaterra. Quando da convocao para a realizao de um Congresso no Panam imaginou uma estrutura institucional que integrasse algumas das antigas colnias espanholas, agora independentes, sob a tutela garantidora inglesa. Bolvar, por motivos diversos, no desejava a participao do Brasil e dos Estados Unidos, bem como das Provncias Unidas do Rio da Prata na Confederao proposta. Para Bolvar, o Brasil no deveria participar por dois motivos: idealizava uma Confederao que reunisse to somente as antigas colnias espanholas na Amrica
Donghi, 1985, p. 216. A Doutrina Monroe foi estabelecida na mensagem do presidente James Monroe ao Congresso norte-americano em 2 de dezembro de 1823. Estabelecia que o continente americano no seria objeto de recolonizao aps independncia dos Estados e advertia que qualquer interveno das potncias europias na Amrica para reinstalar seu sistema poltico nas antigas colnias seria considerado uma ameaa segurana dos Estados Unidos. A Doutrina tambm possua um contedo intervencionista, ao estabelecer que qualquer poltica externa dirigida ao continente americano dependia da anuncia dos Estados Unidos para sua efetivao.
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e vislumbrava no Brasil uma ameaa a ser neutralizada, j que o pas era tido como o representante dos interesses da Santa Aliana na Amrica.17 No que tange aos Estados Unidos, acreditava que a Doutrina Monroe tinha o mesmo contedo intervencionista do tratado constitutivo da Santa Aliana, alm de no ter sido uma antiga colnia espanhola, gerando dificuldades lingsticas e culturais insuperveis. Por fim, no desejava a participao das Provncias Unidas do Rio da Prata em razo do alto grau de anarquia produzido pelas disputas internas naquele pas (Federalistas e Unitrios), bem como no Chile, e por ser o governo do Rio da Prata contrrio constituio de uma Confederao composta pelas antigas colnias espanholas na Amrica, temendo o surgimento de um poder superior ao dos Estados recm-independentes. Conforme Cervo, as Provncias Unidas do Rio da Prata obtiveram sua independncia da Espanha em 1816 sem conseguir, entretanto, manter as mesmas dimenses territoriais do antigo Vice-Reinado do Rio da Prata, j que, paulatinamente, Paraguai, Bolvia e Uruguai foram se tornando independentes.18 Apesar das ressalvas de Bolvar, o presidente da Gr-Colmbia, general Santander, que, como Chefe de Estado, era o responsvel pelas gestes diplomticas necessrias realizao do Congresso do Panam, convidou o Brasil e os Estados Unidos a enviar representantes. As Provncias Unidas do Rio da Prata j haviam sido convidadas, anteriormente, pelo prprio Bolvar. Santander, diferentemente de Bolvar, era contrrio formao de qualquer organizao capaz de se antagonizar as foras regionais que estavam empenhadas em acelerar o processo de multiplicao das nacionalidades na Amrica. Sem meios para opor-se abertamente ao Congresso do Panam, optou por convert-lo numa reunio de todos os pases do hemisfrio, independentemente das inclinaes polticas, econmicas e sociais de cada pas. Entendia que a multiplicidade de tendncias reunidas evitaria a formao de qualquer Confederao com poderes suficientes para englobar as nascentes nacionalidades americanas, destacando a importncia dos fatores regionalistas em detrimento da unio.

O Congresso do Panam

Em 13 de junho de 1825, quase um ano antes da abertura do Congresso, portanto, chegaram ao Panam os representantes do Peru. Em 18 de maro de 1826 chegaram os representantes da Federao Centro-Americana, seguidos pelos
Em razo de o Brasil ter adotado a forma de governo monrquica e pelo fato de possuir uma casa imperial reinante aparentada com certas monarquias europias que compunham a Santa Aliana (Habsburgos e Bourbons). 18 Cervo, 1998, p. 82-87.
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representantes do Mxico, em 4 de junho. A essas delegaes juntaram-se as da Gr-Colmbia, como Estado organizador, e os observadores enviados pelo Reino Unido e pelo Reino dos Pases-Baixos19. As Provncias Unidas do Rio da Prata declinaram do convite de participao no Congresso do Panam temendo que as propostas da Gr-Colmbia acabassem por predominar nas decises a ser tomadas. Alm do mais, desconfiavam das idias de Bolvar, que buscava convencer o Reino Unido a salvaguardar a independncia dos novos Estados.20 Os Estados Unidos condicionaram o envio de representante aprovao, pelo Congresso norte-americano, das verbas necessrias s despesas de seus delegados. O governo norte-americano tambm declarava no ser favorvel formao de uma estrutura institucional com poderes de decidir, em ltima instncia, as controvrsias entre os Estados americanos ou, ainda, de pretender regular, de um modo qualquer, a conduta desses por meio de normas legisladas. Por fim, os Estados Unidos acabaram credenciando seu representante diplomtico em Bogot como delegado junto ao Congresso do Panam. Ocorre que o sr. Anderson faleceu antes da abertura do Congresso, o que levou os Estados Unidos a no participar dos trabalhos. O Imprio do Brasil aceitou o convite para participar do Congresso, mas seu representante no chegou a tempo de acompanhar as discusses e deliberaes.21 O Chile no mandou representante em razo da guerra civil estabelecida entre liberais e conservadores, em disputa pelo governo.22 A Bolvia tambm no pde enviar o seu representante. A instalao do Congresso do Panam ocorreu em 22 de junho de 1826 e foi precedida de negociaes prvias que demonstraram a resistncia de algumas delegaes em estabelecer a liberdade de comrcio entre os pases, alm da ferrenha oposio da delegao peruana em consagrar a adoo dos princpios democrticos e republicanos que serviriam de natural contraposio aos princpios monrquicos e absolutistas da Santa Aliana. O Congresso findou em 15 de julho de 1826. Entre as principais conquistas do Congresso do Panam, estabelecidas com a celebrao do Tratado de Unio, Liga e Confederao Perptua pactuado entre os
Constitudo por Holanda e Blgica. Em 1806 e em 1807, a Inglaterra enviou uma Armada com tropas para realizar a ocupao e conquista de Buenos Aires. Nessa poca a Argentina ainda integrava o Vice-Reinado do Rio da Prata como colnia da Espanha. A populao de Buenos Aires impediu a transferncia de poder aos ingleses, frustrando as duas tentativas de ocupao. 21 Cervo; Bueno, 1992, p. 41. 22 A luta armada entre conservadores e liberais, no Chile, perdurou de 1823 a 1830.
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participantes, encontram-se: a) a doutrina do carter permanente da Assemblia da Liga, que deveria permanecer reunida na sua sede; b) a autonomia para tomar decises nas competncias que lhe eram prprias; c) a jurisdio soberana sobre o territrio que lhe serviria de sede permanente; d) a diviso dos encargos de constituio do exrcito e da marinha confederados, estabelecidos de acordo com a populao de cada Estado-membro; e e) o reconhecimento a autodeterminao dos povos latino-americanos e o reconhecimento dos direitos dos indivduos.23 Para sede permanente da Assemblia da Confederao foi escolhida a cidade de Tacubaya, no Mxico. O Tratado de Unio, Liga e Confederao Perptua pactuado no avanou no sentido do estabelecimento da unio poltica dos Estados (idias bolivarianas), mas meramente na fixao de mecanismos de cooperao entre os seus membros. Entretanto, o texto do Tratado continha idias tidas como precursoras da integrao latino-americana, dentre elas a indicao da forma de governo dos Estados-membros (republicana e democrtica), princpios gerais de convivncia pacfica entre os povos e respeito ao direito internacional. O artigo primeiro do Tratado estabelecia a criao de um exrcito composto de 60 mil homens, cabendo a Colmbia recrutar 15.250, a Federao Centro-Americana 6.750, ao Peru 5.250 e ao Mxico 32.750. J os artigos 15 e 16 estabeleciam a criao de uma marinha composta por 22 vasos-de-guerra, bem como a diviso e responsabilidade pelo aparelhamento das naus entre os pases pactuantes. Ocorre que tal aparato militar, longe de ser mantido e administrado pela Assemblia da liga, como era o ideal de Bolvar, deveria ser constitudo e administrado pelos Estados-membros, caracterizando-se como meras disposies de defesa e assistncia recproca. Para as delegaes presentes no Panam a existncia de um corpo militar prprio e dependente da Liga daria margem a que, no futuro, ocorresse a formao de uma estrutura poltica e militar continental superior a dos Estados, ameaando a independncia desses. Alm do mais, os Estados participantes j possuam lideranas locais (caudilhos) e temiam que a Liga pudesse gerar uma centralizao de poder que destrusse tais lideranas. O tratado tambm estabelecia a finalidade da Liga na defesa dos princpios democrticos e republicanos, salvaguardando, entretanto, no artigo 29, a no-excluso de qualquer membro que variasse ou diferisse sua forma de governo da defendida pela Liga, a no ser pelo voto unnime de todas as partes constitutivas.

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No que tange adoo de uma poltica externa comum e a criao de um conjunto de normas jurdicas aplicveis aos pases americanos, em substituio s normas clssicas do direito internacional cristo-europeu, as negociaes resultaram infrutferas, deixando o acordo de conter quaisquer disposies a este respeito.

Os Estados, contudo, concordaram no estabelecimento da obrigao de buscar a resoluo pacfica dos conflitos, o reconhecimento da competncia jurisdicional da Assemblia da Liga em caso de conflitos entre os Estadosmembros e na abolio da escravatura.
O tratado no contemplava as principais idias do Libertador, mas continha alguns elementos para a formao de um processo de integrao, como o estabelecimento de uma Assemblia de plenipotencirios com carter permanente. O Congresso do Panam encerrou-se em 15 de julho de 1826. Quando Bolvar tomou conhecimento do teor do tratado manifestou seu desagrado em relao aos poucos poderes outorgados Assemblia da Confederao, afirmando que os mesmos seriam por demais tnues, sem fora para impor suas decises. O Libertador entendia que o tratado firmado no Panam no dispunha da eficcia necessria para impedir as tendncias separatistas, sendo, dessa forma, uma vitria dos interesses regionais e nacionais sobre os interesses comunitrios. A Inglaterra no via qualquer vantagem na criao de uma Confederao de Estados latino-americanos, uma vez que lhe era mais fcil negociar tratados vantajosos junto a cada um dos Estados (fragmentados e fracos) do que reunidos em conjunto. Tambm temia que uma Confederao latino-americana acabasse sofrendo maior influncia dos Estados Unidos (Doutrina Monroe), dificultando seus interesses econmicos na regio.24 O Tratado de Unio, Liga e Confederao Perptua foi ratificado somente pelo governo da Gr-Colmbia, no tendo entrado em vigor.

Os congressos posteriores

Aps o final do Congresso do Panam, alguns delegados se dirigiram para a sede permanente da Confederao, Tabucaya, visando efetivar o dispositivo que reconhecia o carter permanente da Assemblia. Pouco tempo depois retornaram a seus Estados, quando se constatou que a Assemblia no se reuniria pela ausncia de muitos plenipotencirios.

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Em 1831, 1838, 1839 e 1840, o Mxico dirigiu convocao formal aos demais membros do tratado e a outras naes latino-americanas, para participar de novas conferncias com o intuito de continuar os trabalhos iniciados no Congresso do Panam, mas elas acabaram no se realizando pela ausncia de interessados. No perodo de 11 de dezembro de 1847 a 1 de maro de 1848 reuniram-se em Lima os representantes de Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e Peru, visando dar seguimento aos ideais lanados pelo Libertador.25 Neste Primeiro Congresso de Lima so assinados tratados referentes a: 1) conveno consular; 2) conveno de correios; 3) novo tratado de Unio e Confederao; e 4) tratado de comrcio e navegao. Mais uma vez, nenhum dos tratados celebrados foi ratificado. A realizao e o resultado do Primeiro Congresso de Lima demonstraram claramente que 21 anos aps o Congresso do Panam, as idias de Bolvar ainda direcionavam as experincias integracionistas na Amrica Latina. Outra constatao era de que a Confederao de pases latino-americanos no se materializaria somente com a criao de uma estrutura poltica mas, principalmente, por meio da aproximao dos Estados em diversas reas de interesses comuns, como o comrcio e a defesa. Sob a gide dessa constatao realizou-se em 1856, no Chile, com a participao do Estado-sede mais as do Equador e do Peru, novo Congresso que culminou, em 15 de setembro de 1856, com a assinatura do Tratado Continental de Aliana e Assistncia Recproca, de ndole semelhante do Primeiro Congresso de Lima. Os congressos de Lima e de Santiago foram influenciados tambm pelas idias de Andrs Bello. Para Bello, segundo Panebianco, os Estados participantes deveriam atribuir certa dose de soberania aos congressos para legislar sobre um direito internacional americano que deveria ser aplicado pelos Estados participantes com a assinatura dos plenipotencirios e independentemente da ratificao dos tratados. 26 Dessa forma Bello vislumbrava os congressos como rgos intergovernamentais e supranacionais. Ainda em 1856, em 9 de novembro, foi assinado em Washington, por oito pases americanos, o Tratado de Aliana e Confederao, anlogo ao do Congresso de Santiago.27 Um dos motivos que impulsionaram a convocao do Congresso de Washington foi presena de flibusteiros, principalmente americanos, nos mares do
Instituto Interamericano de Estudios Jurdicos Internacionales, 1969, p. 430. Panebianco, 1991, p. 61-62. 27 Participaram e subscreveram os tratados os representantes dos Estados Unidos, Costa Rica, Mxico, Colmbia, Peru, El Salvador, Venezuela e Guatemala.
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Caribe e a invaso da Nicargua por um deles (William Walker28).29 O Tratado preconizava a assistncia defensiva mtua entre os Estados em caso de ataques externos e internos (nos casos de expedies de exilados que buscassem derrubar qualquer dos governos aliados). Tambm estava prevista a convocao dos plenipotencirios latino-americanos em Lima, em 1857, para dar seqncia a idia do estabelecimento de uma confederao latino-americana, reunio essa que no ocorreu. Tanto no primeiro Congresso de Lima quanto no de Washington nenhum dos tratados foi ratificado.30 Entre 15 de dezembro de 1864 e em 12 de maro de 1865 reuniram-se em Lima os representantes do Peru, Bolvia, Chile, Equador, Venezuela, Colmbia, El Salvador e Argentina para a realizao de novo Congresso. No referido Congresso foram acordados tratados relativos: a) circulao de correios; b) ao comrcio e livre navegao; c) conservao da paz e soluo pacfica dos conflitos; e d) unio dos Estados e o estabelecimento de aliana defensiva. Diferentemente dos congressos anteriores, o segundo Congresso de Lima reuniu-se em virtude da crescente interveno europia nas questes internas e externas dos Estados latino-americanos.31 Suas decises abandonaram a linha confederativa adotada por Bolvar para centrar-se num estreitamento de laos intergovernamentais, buscando a cooperao internacional e a juno de esforos para o enfrentamento de problemas comuns.

William Walker foi contratado para chefiar uma pequena tropa de mercenrios americanos que deveriam colaborar para a deposio do governo constitudo da Nicargua, ajudando os democratas nicaragenses a tomar o poder. Diante da guerra civil existente na Nicargua, Walker optou por atribuir-se o ttulo de Presidente do pas logo aps ter tomado Granada, capital do governo legalista. Seu governo foi reconhecido por um curto perodo pelo governo norte-americano, que tinha interesse no territrio nicaragense, j que o transporte comercial entre a costa leste e costa oeste americanas tinha sua rota principal passando pelo territrio e portos da Nicargua. Tambm os primeiros estudos para a construo de um canal inter-ocenico ligando o Atlntico ao Pacfico foram feitos para a sua realizao em territrio da Nicargua. Durante o perodo de Walker na presidncia da Nicargua foi revogada a lei que proibia a escravido no pas. Walker foi deposto por um exrcito combinado de pases centro-americanos. 29 Aquino; Lopes; Lemos, 1981, p. 127. 30 Instituto Interamericano de Estudios Jurdicos Internacionales, 1969, p. 431. 31 Por exemplo: em 1861 a Espanha retomou e estabeleceu um protetorado na Repblica Dominicana; em 1861-1862, tropas combinadas da Espanha, Inglaterra e Frana invadiram o territrio mexicano para impor o pagamento das dvidas e indenizaes devidas aos cidados desses pases; em 1864 a Espanha enviou uma armada que ocupou a ilha Chincha (regio de guano), pertencente ao Peru, alm de bombardear, em 1866, os portos de Valparaso (Chile) e Callao (Peru), antes de retornar a Europa.
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Para Panebianco, tanto o primeiro quanto o segundo Congresso de Lima esto impregnados das idias do argentino Alberdi, ao privilegiar a regulamentao, atravs de legislao internacional uniforme, de um conjunto amplo de problemas comuns como o comrcio, os transportes, as comunicaes, a defesa e o asilo poltico. Dessa forma os congressos no teriam mais uma funo primordialmente antieuropia, mas a de promover a colaborao dos Estados para as questes econmicas e sociais comuns. Essa orientao passaria a prevalecer, da por diante, nos congressos panamericanos.32 Independentemente das aludidas mudanas de rumos, nenhum dos tratados foi ratificado. Apesar do carter sub-regional, meno deve ser feita aos esforos de integrao desenvolvidos em 1867 entre Bolvia, Peru, Chile e Equador, realizados pelo chanceler do Peru dom Jos Antonio Barrenechea, por sugesto do chanceler do Chile, dom Marcial Martinez. As principais medidas discutidas eram: a) a criao de uma cidadania comum voluntria; b) o estabelecimento de uma diplomacia comum; c) a simetria das moedas e a criao de uma moeda comum; d) o estabelecimento de listas comuns para a livre importao de artigos; e) a reunio anual de uma Assemblia de plenipotencirios; f) a uniformizao das legislaes; g) o estabelecimento de estradas, correios e telgrafos comuns; h) o estabelecimento de uma poltica comum de imigrao para atrair mo-de-obra qualificada; e i) o estabelecimento de uma nomenclatura comum para os produtos de livre circulao.33 Firmaram-se alguns instrumentos internacionais, como o Tratado Tripartite entre Bolvia, Peru e Chile sobre princpios de direito internacional e o Tratado de Amizade, Comrcio e Navegao entre Chile e Peru, com o intuito da concretizar as medidas discutidas. Entretanto, o projeto de integrao deixou de existir quando o Chile, a Bolvia e o Peru, aps um estremecimento de suas relaes diplomticas, entraram em guerra
Panebianco, 1991, p. 62-63. Basadre, 1961, p. 1672-1673. 34 Trata-se da Guerra do Pacfico, ocorrida entre 1879 e 1883, em que Bolvia e Peru eram aliados contra o Chile. O Chile foi vitorioso na guerra, anexando ao seu territrio o nico territrio boliviano com sada para o mar (Antofagasta), mais a provncia de Tarapac e parte da provncia de Arica, no Peru. O motivo da disputa foi a imposio, pelo governo boliviano, de um imposto sobre o guano produzido na regio boliviana de Antofagasta. Como a produo de guano na regio era dominada por chilenos, com apoio do capital ingls, instaurou-se uma revolta contra o governo boliviano, com o apoio do Chile e que gerou o confronto armado entre os Estados. A Bolvia recebeu o apoio do Peru. 35 Trata-se do conflito contra a Espanha entre 1865 e 1868, onde Chile, Peru, Bolvia e Equador confrontaram uma esquadra enviada pela Espanha para cobrar dvidas contradas no processo de reconhecimento da independncia desses pases latino-americanos. A esquadra espanhola ocupou inicialmente a ilha Chincha, no Peru, e posteriormente bombardeou o porto de Valparaso (Chile), alm de tentar realizar o bloqueio do porto de Callao (Peru). A esquadra espanhola retirou-se aps ter sido confrontada com a esquadra combinada do Peru e do Chile durante o bloqueio de Callao.
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pelas regies de produo de guano (principal adubo da poca).34 Curiosamente, fora uma guerra que provocara a aproximao anterior desses pases.35 Meno tambm deve ser feita tentativa de recriar uma unidade poltica integrada na Amrica Central, entre 1896 a 1898 a ento designada Repblica da Amrica Central, com a participao de Honduras, El Salvador e Nicargua. A referida tentativa se juntou a outras anteriores nos anos de 1846, 1847, 1849, 1850, 1856, 1876 e 1885, todas posteriores dissoluo da Federao Centro-Americana em 1840. Para Escudero, a dissoluo de Federao Centro-Americana ocorreu principalmente pelo predomnio poltico e econmico da Guatemala sobre as demais regies, pela debilidade do governo central em relao ao governo dos Estados federados, pela existncia de poucas vias de comunicao entre os Estados federados e pelas disputas polticas entre conservadores e liberais.36 Aps todas essas tentativas listadas, o modelo de integrao entre os Estados da Amrica Central passou a ser o da aproximao gradual, visando o estabelecimento de uma poltica externa de cooperao para satisfao de certos interesses comuns, deixando-se de lado a criao de uma unidade poltica federada ou confederada. Tambm na Amrica Central, a poltica externa em relao aos demais pases latino-americanos cedeu lugar a uma conduta mais pragmtica de colaborao designada como Panamericanismo.

O panamericanismo

O Panamericanismo pode ser definido como o movimento dos pases americanos para criar e fomentar a colaborao entre os Estados em diversos mbitos de interesses comuns, sejam militares, econmicos, polticos, diplomticos, sociais ou culturais. Cessada a possibilidade de recolonizao dos Estados latino-americanos e diminudo o perigo de interveno por parte das potncias europias37, comeam a declinar as idias prprias do Confederalismo Bolivariano, com nfase numa integrao poltica dos Estados, sendo substituda por um conjunto de ideais mais pragmticos centrado numa poltica de aproximao gradual e de colaborao entre os Estados para a materializao de certos objetivos comuns. As relaes entre os pases latino-americanos no mais devero se assentar sob um idealismo confederacionista com Estados politicamente unidos, mas sob a
Escudero, 1969, p. 07. preciso recordar, entretanto, que em 1902 uma esquadra italiana, inglesa e alem promoveu o bloqueio e atacou os principais portos da Venezuela em razo da cobrana de dvidas dos cidados desses Estados contra o governo venezuelano.
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gide da colaborao das unidades estatais para a concretizao dos interesses individuais de cada uma. O projeto de unio poltica cede lugar sedimentao das relaes intergovernamentais de colaborao, sem vinculao questo de perda da soberania provocada pela adeso a um ente confederativo, e voltada para a consecuo dos objetivos individuais (nacionais). Manifestao desse novo rumo a primeira Conferncia Internacional Americana, realizada em Washington entre os 2 de outubro de 1889 e 19 de abril de 1890. Segundo o Instituto Interamericano de Estudos Jurdicos Internacionais, na Conferncia de Washington foi a precursora da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e da sua Secretaria Geral:
En esta reunin, a la cual concurrieron delegaciones de todas las repblicas entonces existentes en Amrica, con excepcin de la Repblica Dominicana, nace el Sistema Interamericano y con l la primera expresin de la moderna organizacin internacional regional. En efecto, por resolucin adoptada en la Conferencia el 14 de abril de 1890, se cre la Unin Internacional de las Repblicas Americanas, teniendo como rgano permanente la Oficina Comercial de las Repblicas Americanas [...].38

Durante a realizao da Conferncia foi discutida a proposta de estabelecimento de uma unio aduaneira entre os Estados Americanos.39 A proposta foi descartada dadas as dificuldades decorrentes das questes relativas soberania estatal, bem como de adequao da ordem jurdico-institucional das Constituies. As dificuldades foram classificadas como insuperveis para a organizao de semelhante estruturao do comrcio regional. No mesmo sentido foram rechaadas as propostas de formulao de tratados regionais estabelecendo um mesmo territrio aduaneiro entre vrias naes, sob o manto de reciprocidade. Os Estados participantes optaram por uma recomendao para a celebrao de tratados bilaterais e plurilaterais, de reciprocidades parciais, de acordo com a convenincia e interesse de cada Estado, dentro dos seus objetivos nacionais. Foi criado o Escritrio Comercial das Repblicas Americanas em Washington, como plo aglutinador do estreitamento dos laos polticos, econmicos e culturais dos pases americanos. Entre as matrias objeto de propostas e recomendaes encontram-se: a) a adoo de uma nomenclatura aduaneira uniforme, bem como de processos aduaInstituto Interamericano de Estudios Jurdicos Internacionales, 1969, p. 433-434. Inspirados pelo sucesso da unio aduaneira dos Estados Alemes, que facilitou o surgimento do Imprio Alemo.
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neiros comuns e direitos porturios homogneos; b) a explorao e construo de uma estrada de ferro interamericana; c) o estabelecimento de uma unio monetria internacional americana; e d) a livre navegao dos rios internacionais para as naes ribeirinhas. Foi pactuado um tratado estabelecendo a obrigao dos Estados de solucionar seus litgios comuns por meios pacficos, especialmente atravs da arbitragem. O aludido tratado no entrou em vigor por falta de ratificaes necessrias. As conferncias que se seguiram primeira Conferncia procuraram aperfeioar as modalidades de cooperao dos Estados participantes, assim como estabelecer mecanismos econmicos que facilitassem o intercmbio comercial. Foram elas: a) a Conferncia do Mxico, em 1901; b) a Conferncia do Rio de Janeiro, em 1903; c) a Conferncia de Buenos Aires, em 1910; d) a Conferncia de Santiago, em 1923; e) a Conferncia de Havana, em 1928; f) a Conferncia de Montevidu, em 1933; g) a Conferncia de Lima, em 1938; h) a Conferncia de Bogot, em 194840; e i) a Conferncia de Caracas, em 1954. As conferncias panamericanas se caracterizaram como um esforo diplomtico dos Estados no sentido de estabelecer mecanismos de aproximao entre si. Como desde a realizao da primeira Conferncia verificaram-se inmeras dificuldades para o estabelecimento de uma zona de livre comrcio ou de uma unio aduaneira no continente, a opo foi pelo estabelecimento de conferncias peridicas que permitissem a pactuao de tratados bilaterais ou multilaterais entre os Estados americanos, visando uma maior aproximao e convergncia em assuntos comuns. As propostas iam desde a criao de um Banco Panamericano41 at a criao de uma legislao aduaneira comum; estradas-de-ferro e sistemas de comunicao interamericanos, entre outras. Durante este perodo, os pases latino-americanos no se mais se dispunham a uma integrao de qualquer ordem (poltica, econmica, cultural, militar). Encaravam a aproximao aos demais pases da regio como uma opo de suas polticas externas, sujeitas s variaes polticas resultantes dos grupos e idias que detivessem o poder em cada Estado. A referida perspectiva s vai ser modificada a partir das dificuldades econmicas dos Estados latino-americanos aps a

Na Conferncia de Bogot, em 1948, foi criada a Organizao dos Estados Americanos (OEA), organizao internacional regional fundamentada na solidariedade dos Estados do Continente Americano. 41 Atualmente tm-se o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), criado em 1959, ou seja, quase 70 anos aps a primeira Conferncia Panamericana. A proposta de criao de um banco de fomento ao desenvolvimento latino-americano j havia sido feita por Alberdi, quando do primeiro Congresso de Lima, em 1846.
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II Guerra Mundial e aos esforos desenvolvidos pela CEPAL42 na dcada de 1950. Dessa nova viso que contempla a necessidade do estabelecimento de laos mais fortes entre os Estados, o estabelecimento de instituies mais complexas com poder de deciso em matrias de competncias concorrentes ou exclusivas que tenham sido delegadas pelos Estados e visando o cumprimento de metas econmicas comuns se estruturaram, a partir da dcada de 1950, as modernas organizaes internacionais de integrao econmica: o Mercado Comum Centro-Americano, o Pacto Andino, a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), a Associao Latino-Americana de Desenvolvimento e Integrao (ALADI) e o Mercosul.

Concluso
A anlise histrica da integrao latino-americana no sculo XIX indica a prevalncia do fator poltico como principal elemento do processo. Alguns pensadores acreditavam que a sobrevivncia dos Estados latino-americanos aps a independncia s poderia ser mantida por meio do estabelecimento de laos polticos slidos que levassem ao agrupamento dos Estados em entes federativos ou confederativos. Dessa forma, o motivo central da integrao seria a possibilidade de manuteno da independncia poltica conquistada contra a ameaa de uma recolonizao pelos pases europeus ou de interveno, pelos Estados Unidos da Amrica, em razo da Doutrina Monroe (fator externo). Outro motivo da integrao poltica seria a possibilidade de criao e consolidao de uma nacionalidade latino-americana em virtude da proximidade dos laos culturais (lngua, costumes, tradies trazidas da Espanha e de Portugal), bem como da possibilidade de implantao da forma republicana e democrtica nos governos regionais. O Brasil acabou ficando margem das primeiras tentativas de integrao por dois motivos centrais: a) adotou a forma de governo monrquica, diferenciados-se dos demais Estado latino-americanos, que adotaram a forma de governo republicana;43 e b) no possua as mesmas proximidades culturais dos demais Estados latinoamericanos em razo da colonizao portuguesa. Enquanto perdurou a ameaa de interveno de pases europeus ou dos Estados Unidos, os pases latino-americanos buscaram a integrao. Cessada tal ameaa e consolidadas as nacionalidades, passaram a no mais buscar qualquer aproxi42

Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe, criada em 1948, vinculada a Organizao das Naes Unidas (ONU) e que tm entre suas atribuies a de promover o desenvolvimento econmico e social mediante a cooperao e a integrao de carter regional e sub-regional. Revista Seqncia, no 57, p. 177-194, dez. 2008.

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mao que implicasse perda de soberania dos Estados para uma organizao internacional, instaurando o perodo do panamericanismo. Somente o surgimento de novas ameaas externas e internas de natureza econmica, como o subdesenvolvimento, a imposio de polticas econmicas e o controle do mercado pelos pases ricos (europeus e os Estados Unidos), fez com que os pases latino-americanos fossem novamente convencidos a buscar a construo de novos processos de integrao, abandonando a conduta tmida e individualista da cooperao para buscar uma nova insero no cenrio internacional globalizado por meio dos blocos econmicos.44 Conclui-se, assim, que o processo de integrao latino-americano foi e motivado, principalmente. pelo temor decorrente das ameaas externas independncia dos Estados da regio, seja em razo dos aspectos polticos (que predominaram no sculo XIX), seja em razo dos aspectos econmicos (que passaram a predominar a partir de 1950). Por outro lado se vislumbra, recentemente, uma nova perspectiva de integrao que busca transformar o inimigo em aliado, como a negociao de uma zona de livre comrcio entre Mercado Comum do Cone Sul (Mercosul) e Unio Europia ou, ainda, o estabelecimento da Associao de Livre Comrcio das Amricas (ALCA).

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