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droit

socit

Maison des Sciences de l'Homme

L'Etat post-moderne
^
1

Jacques Chevallier
2 dition
e

GI001089274 342

DIR2 CHEW/20J

L.G.D.

Table des matires


INTRODUCTION Des trajectoires d'volution similaires ? Dprissement ou persistance des tats-Nations ? L'Etat comme expression de la modernit De la modernit la post-modernit
e r

9 9 10 12 13

CHAPITRE 1 L A RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT19 Section prliminaire : La crise de l'architecture tatique I . Le modle tatique A) Construction B) Expansion I I . La fin du protectorat tatique A) La rvaluation de la place de l'tat B) La dynamique de la mondialisation Section 1 : Le renforcement des liens d'interdpendance I . L'tat encadr A) Un socle de valeurs B) L'armature institutionnelle I I . L'tat concurrenc A ) Les oprateurs conomiques B) Les organisations non-gouvernementales C) Les rseaux transnationaux I I I . L'tat englob A) L'intgration rgionale B) La logique supra-nationale Section 2 : La redfinition des fonctions tatiques I . L'tat garant A) La cohsion sociale B) La scurit II. L'tat rgulateur A) La fin de l'tat producteur B) La fin du dirigisme conomique III. L'tat protecteur A) La rvaluation du Welfare State B) La logique de solidarit 19 19 20 23 24 24 26 31 31 31 34 38 38 39 41 42 42 43 45 47 47 50 53 53 56 58 59 60

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L'TAT POST-MODERNE

TABLE DES MATIRES

Section 3 : L'attnuation de la spcificit tatique I . L'tat dmythifi A) Du dogme de l'intrt gnral l'impratif d'efficacit B) Du management public au New Public management I I . L'tat banalis A) La contestation du droit administratif B) Le reflux du droit administratif III. L'tat rform A) La dmarche valuative B) La nouvelle gestion publique Section 4 : La fragmentation de la structure tatique I . L'tat polycentrique A) Les structures d'intervention B) Les dispositifs de rgulation I I . L'tat territorial A) La dconcentration B) La dcentralisation C ) Le no-fdralisme III. L'tat segment A) L'autonomisation des structures personnalises B) La responsabilisation des services gestionnaires CHAPITRE 2 LES TRANSFORMATIONS DU DROIT Section prliminaire : La crise de la modernit juridique I . Les fondations du droit moderne A) L'empire de la Raison B) Le rgne de l'individu I I . L'branlement des fondations A) La crise de la rationalit juridique B) Le reflux du subjectivisme Section 1 : L'avnement d'une socit de droit I . La juridicisation A) La prolifration des textes B) L'explosion du contentieux I I . L'hyper-subjectivisation A) L'affirmation des droits subjectifs B) La sanction des fautes personnelles Section 2 : L'clatement de la rgulation juridique I . Un droit pluriel A) Le droit supra-tatique B) Le droit infra-tatique I I . Un pluralisme ordonn

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A) Embotement B) Ajustement Section 3 : La dmarche pragmatique I . Un droit ngoci A) La consultation B) La contractualisation I I . Un droit souple A) Un droit doux B) Un droit mou Section 4 : Le mouvement de rationalisation I . La rationalisation du dispositif A) Colmater les brches B) Remettre en ordre I I . La rationalisation des processus A) Un droit rigoureux B) Un droit rflexif CHAPITRE 3 LA REDFINITION D U LIEN POLITIQUE Section prliminaire : La crise de la dmocratie I . Le modle dmocratique A) La dmocratie librale B) L'extension du modle I I . Les lments de dstabilisation A) La crise du lien politique B) La crise du lien civique Section 1 : La modification du rapport au droit I . Le paradigme de l'tat de droit A) Construction B) Diffusion I I . La dmocratie juridique A) La dmythification de l'lu B) Justice et politique Section 2 : L'inflexion des quilibres institutionnels I . La dmocratie majoritaire A) La primaut executive B) Le renouveau parlementaire II. La dmocratie largie A) La dmocratie dlibrative B) La dmocratie participative

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L'TAT POST-MODERNE

Section 3 : La restructuration des circuits de communication I . La dmocratie mdiatise A) La mdiation partisane B) Les mdiations sociales I I . La dmocratie d'opinion A) La promotion de l' opinion publique B) Les stratgies de communication Section 4 : Les transformations de la citoyennet I . La conception traditionnelle A) Une citoyennet exclusive B) Une citoyennet conditionne C) Une citoyennet circonscrite I I . La citoyennet post-moderne A) La nouvelle citoyennet B) La citoyennet europenne CONCLUSION De la question de la gouvernabilit ... la promotion de la gouvernance RFRENCES BIBLIOGRAPHIQUES INDEX

173 173 174 177 181 181 184 187 187 188 189 190 191 192 198 203 203 205 209 221

INTRODUCTION
Il s'agit dans cet ouvrage de s'interroger sur la porte des transformations que connat actuellement l'tat et, plus brutalement, sur son avenir en tant que forme d'organisation politique.

Des trajectoires d'volution similaires ?


1 Cette ambition se heurte d'emble un obstacle de taille : elle suppose en effet, non seulement que l'organisation du politique dans les socits contemporaines relve d'un schma fondamentalement commun, mais encore qu'elle suit une trajectoire d'volution sensiblement identique. Or, ces deux postulats sont rien moins qu'vidents. Mme si la forme tatique s'est impose, notamment sous le poids de la contrainte internationale, comme l'enveloppe ncessaire des rapports de domination politique, cette diffusion s'est accompagne d'une extrme diversit de ses traductions concrtes : le fonctionnement rel de l'tat dpend troitement du systme de valeurs, des traditions, propres chaque pays. La similitude apparente des institutions ne saurait faire illusion : souvent purement formel, le mimtisme recouvre des usages et des pratiques foncirement diffrents, voire antinomiques ; l'tat ne serait qu'un simple label, un pavillon, dissimulant l'irrductible singularit des constructions politiques. En parlant du modle tatique , on cderait au pige de l'ethnocentrisme, en rigeant ce qui n'est en fait qu'un type particulier d'organisation politique, celui qui s'est dvelopp en Europe, et plus prcisment encore en Europe continentale, pour l'expression de la modernit politique. En sens inverse, le comparatisme relativiste , tel que celui prn par un Clifford G E E R T Z , s'attachera restituer l'infinie diversit des configurations politiques, au-del des analogies purement formelles. Corrlativement, i l serait illusoire de prtendre dgager des tendances communes d'volution des formes d'organisation politique. Sans doute, F . F . FUKUYAMA (1992) a-t-il pu, aprs l'effondrement des systmes socialistes, considrer que la dmocratie librale tait devenue le seul rgime politique lgitime : aucun modle alternatif d'organisation politique n'tant plus concevable, celle-ci constituerait le point final de l'volution idologique de l'humanit, la fin de l'histoire . F . F . FUKUYAMA n'a pas hsit ritrer cette thse aprs les attentats du 11 septembre 2001 : les contestations dont ce modle est 1 objet, en provenance notamment des socits domines par l'Islam fondamentaliste, ne seraient que le signe d'un combat d'arrire-garde ; plus que jamais, un systme dominerait la politique mondiale, celui de l'Occident dmo0

L'TAT POST-MODERNE

INTRODUCTION

cratique libral . Cette vision est bien videmment rductrice : Samuel HUNTINGTON en a pris l'exact contrepied, en dfendant l'ide selon laquelle, loin de progresser vers un modle unique, le monde serait plus que jamais fragment par la guerre des cultures et le choc des civilisations (1996) ; loin de pousser l'homognisation des formes d'organisation politique, le processus de mondialisation en cours tendrait tout au contraire exacerber les particularismes et renforcer les singularits. Sans aller jusque-l, i l est vident que ce processus a des implications trs diffrentes selon les contextes locaux - ambivalence que traduit bien la notion de glocalisation . On ne saurait ds lors prtendre esquisser les contours d'un nouveau modle d'application universelle, mais tout au plus voquer certaines inflexions de la conception traditionnelle de l'tat, telle qu'elle avait prvalu dans les pays occidentaux. 2 Cette prsentation sous-estime cependant les effets du transfert de technologies institutionnelles (Y. M N Y , 1993). Sans doute, la diffusion d'un modle tatique n en Europe a-t-elle t assortie d'un ensemble de variantes, d'inflexions et de distorsions, qui traduisent l'importance des contextes locaux ; cependant, la transcription de la forme tatique a bel et bien entran un certain nombre d'effets sur la ralit sociale et politique : devenu le cadre dans lequel s'inscrit et se matrialise le lien politique, l'tat influe sur les reprsentations, conditionne les stratgies de tous les acteurs sociaux. L'tat n'est pas une forme vide, mais un cadre d'action collective, dont l'existence contribue structurer l'univers symbolique et pratique des populations, comme l'a montr l'exemple africain (J .F. BAYART , 1989). Par le biais de cette diffusion, c'est donc bien un certain modle d'organisation politique qui s'est impos comme modle de rfrence, en se substituant aux formes d'organisation politique prexistantes ou concurrentes : le constat d'carts par rapport aux prescriptions de ce modle, voire d'une dnaturation, ne saurait conduire ignorer cet effet d'imposition. Ds lors, l'inflexion de ce modle, l-mme o i l a pris naissance et o i l s'est dvelopp, ne peut manquer d'avoir une porte plus gnrale ; cette incidence est en l'espce d'autant plus forte que la mondialisation en cours amplifie les effets de diffusion et renforce les phnomnes d'hgmonie ; l'analyse des transformations que subit l'tat dans les pays occidentaux a des implications plus larges, qui dbordent le seul cadre du monde occidental. Mme si les ondes de choc de ces transformations se font sentir de manire variable et si les conditions de leur transposition sont diffrentes selon les contextes locaux, ce qui exclut toute ide d'une trajectoire unique d'volution, c'est bien un mouvement de changement global, qui atteint, sous des formes diverses, l'ensemble des tats ; et c'est de ce mouvement dont il s'agit ici de rendre compte.

d'action subirait une rosion continue, compte tenu du processus de mondialisation, ce qui entranerait l' videment ( B . JESSOP) progressif d'un tat devenu creux (hollow State) (G. PETERS , 1993) du fait de la perte de ses fonctions essentielles ; celle au contraire de la persistance de l'tat-Nation, dont le statut resterait inchang, au prix de certaines adaptations, et qui constituerait toujours le cadre indispensable la construction du lien politique. L'volution enregistre depuis les attentats du 11 septembre 2001 n'a pas permis de trancher entre ces deux interprtations, l'une mondialiste , l'autre sceptique (M. de V R I E S , 2001), mais n'a pas fait que dplacer le champ des controverses, en ouvrant un nouvel espace d'incertitude : d'un ct, le dveloppement d'un terrorisme l'chelle mondiale, tmoignant de l'interdpendance croissante des socits, a entran le renforcement de la coopration internationale ainsi que le recours un interventionnisme militaire d'un type nouveau ; l'inverse cependant, l'accent mis sur les fonctions rgaliennes de l'tat montre que celui-ci est plus que jamais peru comme le seul vritable rempart contre les flux de criminalit transfrontires qui se propagent la faveur de la mondialisation (tats-forteresses). Ces attentats ont ainsi provoqu des mouvements parallles et contradictoires de dpassement mais aussi de consolidation du cadre tatique. Cette contradiction montre bien qu'il convient de se dmarquer des deux thses prcites : sans doute, l'tat-Nation a-t-il perdu, notamment mais pas seulement en raison de la mondialisation, certains de ses attributs ; cela ne signifie pas pour autant qu'il soit irrmdiablement dpass en tant que forme d'organisation politique, mais seulement qu'il est entr dans une phase nouvelle d'une histoire tourmente. 2 Pour prendre la mesure de cette volution, i l est ncessaire d'largir les perspectives, en rapportant le mouvement en cours un processus plus global de changement, dont la mondialisation n'est qu'un vecteur et un lment constitutif. Tout se passe en effet comme si les socits contemporaines connaissaient, l'aube de ce troisime millnaire, une transformation profonde de leurs principes d'organisation : transformations qui affectent, peu ou prou, bien que sous des formes diffrentes, toutes les socits, par-del la diversit des contextes locaux ; transformations qui atteignent aussi tous les niveaux de l'difice social, et partant l'ensemble des institutions (conomiques, culturelles, politiques...). Pour prendre la mesure des mutations en cours, les schmas de pense traditionnels ne suffisent plus : i l faut s'efforcer de construire d'autres outils, de forger d'autres grilles d'analyse. I l semble qu'on soit entr dans un ge nouveau, dans lequel l'architecture sociale tout entire est en passe d'tre redfinie, au prix de fortes secousses, lies la perte des repres, l'effritement des cadres hrits du pass, l'branlement des certitudes : la socit moderne , dont les contours ont t tracs en Occident avant d'tre diffuse l'chelle plantaire, tend faire place une socit nouvelle qui, si elle s'enracine dans la modernit (il n'y a donc pas vritablement rupture ), n'en prsente pas moins des caractristiques diffrentes, donc post-moderne ; les change-

Dprissement ou persistance des tats-Nations ?


1 Les interprtations avances sur ce point oscillent entre deux thses contradictoires : celle du dprissement de l'tat-Nation, dont la capacit

L'TAT POST-MODERNE

INTRODUCTION

ments qui affectent l'tat ne sont qu'un des aspects de cette mutation et, en tant que tels, indissociables des mouvements de fond qui agitent le social.

L'tat comme expression de la modernit


1 L'apparition de cette forme d'organisation politique nouvelle qu'est l'tat a t, dans les pays europens, lie un ensemble de transformations marquant l'entre des socits dans l're de la modernit . Comme l'a mont Max W E B E R , cette modernit se caractrise par la conjonction d'une srie d'lments - technique (le dveloppement scientifique et technique), conomique (la concentration des moyens de production), politique (l'apparition de l'tat) - , qui traduisent un processus de rationalisation de l'organisation des socits, sur tous les plans. Ces transformations se sont appuyes sur un ensemble de valeurs nouvelles, construites autour de deux ples essentiels. D'une part, le culte de la Raison, qui remplace la soumission aux lois de la Nature. Cet empire de la Raison est assorti d'une srie de croyances, qui constituent autant de mythes inhrents la modernit : croyance dans les vertus de la Science , cense doter l'homme d'une matrise toujours plus grande sur la Nature ; foi dans le Progrs , qui doit se traduire par une amlioration du bien-tre individuel et de la justice sociale ; ide que l' Histoire a un sens (historicisme) et que la Raison finira par imposer sa loi ; conviction de l' Universalisme des modles construits en Occident, appels servir, en tant qu'expression mme de la Raison, de modles de rfrence. D'autre part, le primat accord YIndividu, plac au centre de l'organisation sociale et politique (N. E L I A S , 1987) : c'est l'affirmation de l'irrductible singularit de chaque tre humain, dgag des liens traditionnels d'allgeance communautaire et dot d'une marge d'autonomie, d'une capacit de libre dtermination qui lui permettent de mener son existence comme i l l'entend, qui le rendent matre de son destin ; mais c'est aussi l'ide que la source de tout pouvoir, le fondement de toute autorit rsident dans le consentement des individus. L'individu devient ainsi la rfrence suprme, aussi bien dans la sphre prive que dans la sphre publique, travers la figure du citoyen. Cette nouvelle conception du monde sera un puissant moteur de changement, en entranant la reconstruction de la socit et du politique autour de principes nouveaux. 2 L'tat s'inscrit pleinement dans cette logique de la modernit, caractrise par l'empire de la Raison et domine par la figure de l'Individu : lment de rationalisation de l'organisation politique, i l permet de raliser un compromis subtil entre le primat accord l'individu et la ncessit de cration d'un ordre collectif ; l'tat n'est en effet rien d'autre qu'un artefact (le Lviathan) et la puissance souveraine dont i l est investi n'est en fin de compte que l'expression de la puissance collective dtenue par les citoyens eux-mmes. Les caractristiques essentielles du modle tatique ne seront ainsi que la traduction des valeurs sous-jacentes la modernit : Y institutionnalisation du

pouvoir, c'est--dire l'inscription du pouvoir dans un cadre gnral et collectif qui dpasse la personnalit contingente de ses dtenteurs ; la production d'un nouveau cadre d'allgeance, la citoyennet tant conue comme un lien exclusif, incompatible avec l'existence d'allgeances parallles ou concurrentes ; l'tablissement du monopole de la contrainte, l'tat tant cens, dans l'espace des frontires dlimitant le champ de sa souverainet , tre l'unique source du droit et le seul habilit faire usage des moyens de coercition ; la conscration d'un principe fondamental d'unit, unit des valeurs rsultant de l'appartenance une sphre publique pose comme distincte du reste de la socit, unit du droit tatique, se prsentant comme une totalit cohrente, un ordre structur, unit de l'appareil charg de mettre en uvre la puissance de l'tat. Par tous ces lments, la construction de l'tat apparat bien comme indissociable d'une modernit, dont elle est la fois le reflet et le vecteur. La diffusion de ce modle tatique l'chelle plantaire apparat ds lors comme le produit d'un processus d'imposition des valeurs occidentales de la modernit. Favorise par la colonisation, cette imposition s'explique plus profondment par le dynamisme de la modernit qui, selon A . GlDDENS (1990), tiendrait la conjugaison de trois facteurs : la dissociation du temps et de l'espace , qui permet une organisation rationalise des rapports sociaux et une unification des cadres spatio-temporels ; la dlocalisation des systmes sociaux , rendue possible par la cration de gages symboliques , c'est--dire d'instruments d'change universels et l'tablissement de systmes experts , mettant en uvre des savoir-faire professionnels, reposant les uns et les autres sur la confiance ; la rflexivit institutionnelle surtout, qui entrane l'examen et la rvision constante des pratiques sociales la lumire des informations nouvelles et des effets enregistrs.

De la modernit la post-modernit
1 Les secousses qui agitent actuellement l'tat ne sauraient ds lors tre considres comme des phnomnes isols : elles renvoient une crise plus gnrale dans les socits occidentales des institutions et des valeurs de la modernit ; et cette crise semble devoir conduire un dpassement de la modernit. La mise en vidence des effets ngatifs produits par la logique de la modernit n'est pas nouvelle : la drive instrumentale d'une Raison conue sous l'angle de la seule efficacit, la perte d'identit lie au relchement des liens communautaires ont t souvent relevs. G . SlMMEL (1858-1918) avait dj soulign que la libration formelle de l'individu, dgag des liens de dpendance personnelle, tait contrebalance par le fait que les relations sociales taient dsormais, dans la socit moderne, marques par l'impersonnalit, ' instrumentante, la neutralit affective - la vie en commun prenant la forme de la socit anonyme (Zweckverband) - et par le triomphe de l'utilitarisme, de la rationalit calculatrice ; et ces analyses ont t reprises par bien des auteurs, notamment par les thoriciens de l'cole de Francfort. Pour C. T A Y L O R ('991), la modernit a produit trois malaises essentiels : l'individualisme a

L'TAT POST-MODERNE

INTRODUCTION

conduit la perte de sens , traduit par la disparition des idaux et le repliement sur soi ; la primaut de la Raison instrumentale a entran l' clipse des fins , le seul talon qui prvaut dsormais tant celui de l'efficacit maximale ; enfin, la perte de libert rsulte du sentiment d'impuissance que ressent l'individu-citoyen, pris dans l'tau du march et de l'tat. Une tape nouvelle semble cependant avoir t franchie : paralllement aux bouleversements techniques (essor des technologies de l'information et de la communication, dveloppement des biotechnologies...), aux mutations du systme productif (rle croissant jou par l'information, dclin de l'industrie au profit des services, dlocalisation des units de production, adaptation des formes de travail...), ainsi qu'aux transformations de la stratification sociale (reflux de la paysannerie, clatement du monde ouvrier, multiplication des emplois dits intermdiaires ...) et des comportements sociaux (R. INGELHART, 1993), qui marquent vritablement le passage cette socit post-industrielle dont l'avnement avait t depuis longtemps annonc ( A . TOURAINE, 1969 ; D . B E L L , 1973), on assiste l'branlement du systme de valeurs qui a t le fer de lance et le socle de la modernit. Le postulat selon lequel les socits, guides par la Raison taient appeles devenir toujours plus efficaces et performantes ne relve plus de l'vidence : l'volution sociale n'apparat plus comme tant dicte par les seules lois de la Raison mais domine par l'incertitude et l'imprvisibilit (J.P. DUPUY, 2002) ; et cette remise en cause du primat de la Raison entrane corrlativement la perte de confiance dans la Science (J .F. L Y O T A R D , 1970), dont la dynamique de dveloppement semble chapper tout contrle (la Commission europenne a organis les 22-23 mars 2004 un colloque Gnes afin de rpondre aux inquitudes croissantes suscites par les recherches en matire de biologie), les dsillusions engendres par l'ide de Progrs , de nouveaux risques (industriels, technologiques, sanitaires...) apparaissant sans cesse (U. B E C K , 1986), crant un tat permanent d' inscurit sociale (R. C A S T E L , 2003), l'abandon de l'ide que l' Histoire aurait un sens, compte tenu de l'chec des projets messianiques du X X sicle, la fin de la prtention l' Universalit , dbouchant sur un relativisme gnralis. La socit actuelle serait caractrise par la complexit, le dsordre, Y indtermination, Y incertitude : de nouvelles figures, telles que celles du rhizome
E

social et la production des identits collectives ; l'entreprise elle-mme n'chappe pas ce mouvement, comme en tmoignent l'individualisation des tches, des rmunrations et des carrires, l'appel l'initiative personnelle, au sens des responsabilits et la mobilisation ( L . BOLTANSKI, E . CHIAPELLO,
1999).

Vhyper-individualisme qui est la marque des socits occidentales contemporaines se traduit par une absolutisation du moi , une culture du narcissisme (C. L A S C H , 1979) faisant de l' panouissement de soi la principale valeur de la vie ( G . LIPOVETSKY, 1973) : c'est l'affirmation sans limites d'individus qui estiment ne rien devoir la socit mais exigent tout d'elle ( M . GAUCHET, 2003). Chacun entend dsormais construire librement son identit personnelle, en chappant aux dterminismes sociaux de toute nature ( G . LIPOVETSKY, 1997) et aux identifications stables : l'existence est dsormais guide, non plus par des cadres de rfrence prtablis, des points de repre stables, mais une logique d'arbitrage individuel ; on voit ainsi se dvelopper de nouvelles pratiques de consommation par lesquelles, s'affranchissant du poids des conventions et des comportements de classe, i l s'agit de consommer pour soi , en fonction de fins et de critres purement individuels - modle qui tendrait s'tendre toutes les sphres de la vie sociale ( G . LIPOVETSKY, 2 0 0 3 ) Cet hyper-individualisme serait ainsi par essence anxiogne ( A . EHRENBERG, 1995) : soumis des sollicitations contradictoires, somm d'tre toujours plus performant et talonn par l'urgence ( N . AUBERT, d., 2004), chacun est conduit mettre sa biographie en risque (P. P E R E T T I - W A T E L , 2000), en ayant plus ou moins le sentiment de n'avoir pas vcu ce qu'il aurait voulu vivre
( G . LIPOVETSKY, 2004).

Ce nouvel individualisme qui, exaltant les diffrences et les singularits, est aux antipodes d'un humanisme mettant au contraire l'accent sur l'existence d'un dnominateur commun, d'une commune dignit entre tous les hommes, ne saurait manquer d'avoir une incidence sur le rapport au public : tandis que le repli vers le priv et l'rosion des identits collectives, conduisant au tribalisme ( M . MAFFESOLI, 1988, 1992), rendent plus alatoire le lien de citoyennet (J.P. L E GOFF, 2002) et plus prcaire le consentement l'autorit, les valeurs du priv tendent pntrer la sphre du public ; le modle militant traditionnel, fond sur une forte conscience d'appartenance, fait place un type d engagements, plus discontinus et plus volatiles, mais passant une plus grande
implication personnelle ( I . SOMMIER, 2001).

(G. D E L E U Z E , F . G U A T T A R I , 1976), du labyrinthe (J. A T T A L I , 1996) ou

du

rseau - dsormais promu au rang de paradigme dominant dans les sciences


sociales ( A . D E G E N N E , M . FORS, 1994 ; M . C A S T E L L S , 1996 ; F . O S T , M . V A N

DE K E R C H O V E , 2 0 0 2 ) - sont avances pour rendre compte d'une organisation sociale ayant quitt les chemins bien baliss de la simplicit, de l'ordre, de la
cohrence ( I . RAMONET, 2 0 0 1 ) .

Paralllement, l'individualisme, emblmatique de la modernit, a pris des formes nouvelles. La socit tout entire est travaille par un mouvement d'individuation, rendant caduques les anciennes classifications, catgorisations, dispositifs de contrle, territorialits qui assuraient le quadrillage de l'espace

2 Tous ces aspects tendent montrer que les socits occidentales sont entres dans une re nouvelle : si elles ne rompent pas avec les institutions et les valeurs de la modernit, mais au contraire s'y enracinent, elles vont cependant au-del de ces institutions et valeurs vers un futur encore indtermin ; on assiste donc dans le mme temps l'exacerbation de dimensions dj prsentes au cur de la modernit et l'mergence de potentialits diffrentes. C'est cette ambivalence que rsume et condense le concept de post-modernit : comportant des aspects complexes, voire des facettes contradictoires, la postodemit se prsente la fois comme une hyper-modernit , dans la mesure

L'TAT POST-MODERNE

INTRODUCTION

o elle pousse l'extrme certaines dimensions prsentes au cur de la modernit, telles l'individualisme, et une anti-modernit , dans la mesure o elle s'affranchit de certains schmes de la modernit. On prfrera ce terme celui de modernit tardive (A. GlDDENS), qui suppose la rfrence un idal de modernit, en voie de ralisation, et celui de deuxime modernit (U. BECK, 2002), qui ne s'explique que par l'assimilation opre entre postmodernit et abolition des frontires. Le concept de post-modernit n'est cependant recevable qu' condition d'viter quatre types d'cueils. L'ide que la socit post-moderne serait caractrise par certains attributs nouveaux, par une essence bien dtermine : marque par la complexit, l'incertitude, l'indtermination, elle ne saurait disposer d'une essence stable. L'ide que la socit post-moderne aurait pris la place de la socit moderne : Ulrich Beck critique justement ce qu'il appelle le malentendu volutionniste , la croyance qu'une priode se serait acheve brutalement pour laisser place une autre. L'ide que la socit post-moderne serait gnralise toute la plante : mme si les institutions et les valeurs de la post-modernit tendent se diffuser, celle-ci reste avant tout la marque des socits occidentales ; et le processus de mondialisation n'exclut pas la persistance de configurations sociales extrmement diffrentes. Un jugement de valeur implicite enfin, parant la socit post-moderne de toutes les vertus : l'volution des socits contemporaines comporte au contraire bien des zones d'ombre, de sources d'inquitude ; les nouvelles formes de terrorisme notamment peuvent tre notamment considres comme un sous-produit de la postmodernit. 3 Ces prcisions ayant t donnes, on comprend mieux que l'tat ne saurait chapper au mouvement de fond qui agite les socits entres dans l're de la post-modernit : celui-ci ne saurait manquer d'affecter le sens mme de l'institution tatique. I l se traduit par la remise en cause de ses attributs classiques, mais sans qu'il soit possible pour autant de tracer d'une main ferme les contours d'un nouveau modle tatique : l'tat post-moderne est un tat dont les traits restent prcisment, et en tant que tel, marqus par l'incertitude, la complexit, l'indtermination : et ces lments doivent tre considrs comme des lments structurels, constitutifs de l'tat contemporain. Pour analyser celui-ci, i l est ds lors ncessaire de quitter l'univers des certitudes, sortir des chemins bien baliss de l'ordre, abandonner l'illusion d'une ncessaire cohrence, d'une absolue compltude ; i l est seulement possible de dgager un certain nombre d'aspects qui, contrastant avec les attributs traditionnels de l'tat, sont la marque, l'indice, le signe tangible de cette in-dtermination nouvelle. Le concept d' tat post-moderne a pour fonction essentielle de fournir une grille d'interprtation des transformations que subissent les tats contemporains : i l permet de montrer que, par-del l'extrme diversit des configura-

tions tatiques, se profilent certaines tendances lourdes d'volution, qui travaillent peu ou prou tous les tats. Ces tendances se dessinent plus ou moins nettement selon les cas : c'est videmment en Occident que le changement est le plus perceptible ; ailleurs, les situations sont trs contrastes. Les tats contemporains devraient ainsi, pour certains ( R . COOPER, 2 0 0 3 ) tre rangs en trois groupes : les tats prmodernes (tels que l'Afghanistan, la Somalie, le Libria et plus gnralement la plupart des Etats africains), trop fragiles et trop faibles pour prsenter tous les attributs d'authentiques tats ; les tats modernes (Inde, Chine, Brsil...), attachs la conception traditionnelle de l'tat, en tant que dtenteur du monopole de la force ; les tats post-modernes , dans lesquels la souverainet tend faire place une logique nouvelle d'interdpendance et de coopration, effaant la sparation entre affaires intrieures et trangres. Si les tats occidentaux s'inscrivent dans la trajectoire d'une post-modernit indissociable de l'avnement d'une conomie post-industrielle, reposant sur les technologies de l'information, i l conviendrait de distinguer le cas des pays europens et celui des tats-Unis : l'Europe vivrait aujourd'hui, la faveur du parapluie de la puissance amricaine et du processus d'intgration communautaire, dans un paradis post-moderne , reposant sur le rejet de la force et privilgiant le droit, la ngociation et la coopration internationale ; les tats-Unis en revanche, du fait mme de leur puissance militaire (ils reprsentent eux seuls 3 8 % de l'ensemble des dpenses militaires mondiales) resteraient ancrs dans le monde moderne , en n'hsitant pas faire usage de la force pour dfendre leurs intrts nationaux (R. KAGAN, 2003). Cette vision rduit cependant la post-modernit tatique la seule dimension des rapports internationaux, en sous-estimant sur ce plan l'existence de contraintes structurelles pesant sur l'ensemble des tats. En ralit, si tant est que les tats sont confronts aux mmes dfis essentiels et placs dans un contexte largi d'interdpendance, la logique de la post-modernit tend irradier au-del du cercle troit des pays europens. On verra ainsi que la reconfiguration des appareils d'tat (chapitre 1) et les transformations dans la conception du droit (chapitre 2 ) recouvrent un mouvement plus profond de redfinition du lien politique (chapitre 3).

Chapitre 1

LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT


L'tat ne saurait tre considr comme une forme d'organisation politique dpasse : sans doute est-il confront un ensemble de donnes nouvelles qui modifient le contexte de son action, et notamment la pression toujours plus insistante exerce par la mondialisation ; i l n'en reste pas moins, au dbut de ce troisime millnaire, le principe fondamental d'intgration des socits et le lieu privilgi de formation de l'identit collective. Cependant, cette survie se double de transformations, qui ne sont pas superficielles, marginales ou cosmtiques, mais bel et bien structurelles et contribuent redessiner le visage de l'Etat.

Section prliminaire : La crise de l'architecture tatique


Par-del l'infinie diversit des configurations politiques concrtes qu'il autorise et qu'il a toujours recouvertes, l'tat se caractrise, en tant que forme d'organisation politique, par un certain nombre d'lments communs et spcifiques, qui relvent de son essence, constituent les poutres matresses de son dification et sont au principe de son institution. Or, ces lments ne relvent plus, dans la socit contemporaine, de l'vidence : dans tous les pays, l'tat se trouve expos de fortes secousses, qui branlent ses fondations.

I. Le modle tatique
Apparu en Europe occidentale au sortir de la fodalit, en accord avec les valeurs de la modernit, l'tat a t progressivement rig en figure impose de 1 organisation politique : toutes les entits politiques ont t amenes se couler dans le moule tatique ; il n'y a pas d'alternative l'tat qui, emblmatique de la modernit, semble puiser l'univers du pensable et apparat comme la seule rfrence concevable. Les contraintes de la vie internationale ont puissamment contribu cette diffusion : les rapports internationaux ont t structurs partir du XVII sicle (paix de Westphalie, 1648) autour des tats ; et j adoption de la forme tatique est devenue un passeport ncessaire pour 'entre dans la socit internationale. rig en Sujet du droit international, Etat va tre dot travers lui d'une srie d'attributs stables, contribuant fixer
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les lments constitutifs du modle tatique et crant les conditions propices sa reproduction. A) Construction

vice et compose de rouages qui s'articulent et s'embotent de manire cohrente. 2 Cette construction a la force mais aussi les limites d'un modle, voire d'un idal-type au sens wbrien, ce qui implique quatre corollaires. D'abord, l'dification de l'tat ne s'est pas faite du jour au lendemain : elle est passe par une srie d'tapes successives. J . W . LAPIERRE (1977) a trac la trajectoire idale de formation de l'tat qui serait passe selon lui par neuf degrs successifs, spars par deux seuils : d'abord indiffrenci et diffus (1), le pouvoir politique va merger travers des dispositifs de mdiation (2), des rles politiques drivs (3) puis spcialiss (4) ; la mise en place de gouvernants (5) marque le passage d'un seuil, avec le complment d'une hirarchie de pouvoirs (6) ; le deuxime seuil est franchi avec la conscration du monopole de l'usage de la violence physique (7) - lment capital de formation de l'tat - , suivi par la mise en place d'un appareil de gouvernement (8) et l'avnement d'un systme de domination impersonnelle (9). Plus concrtement, le modle tatique se construira progressivement en Europe au sortir de la fodalit. L ' t a t est donc un phnomne rcent, qui s'est panoui la faveur d'un ensemble de mutations conomiques (le dveloppement des rapports marchands), sociales (la dcomposition des structures fodales), politiques (la volont de puissance des princes), idologiques (l'individualisme, la scularisation, le rationalisme) : si les conditions propices l'dification de l'tat, et notamment la stabilisation de la carte territoriale de l'Europe, ont t poses ds le X I sicle, i l faudra attendre l'avnement de l'absolutisme pour que des entits tatiques se crent, avant que le dveloppement du libralisme ne vienne dfinir leur configuration et fixer les termes de leurs relations avec la socit.
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1 La spcificit du modle tatique, tel qu'il s'est progressivement construit en Europe, rsulte de la conjugaison de cinq lments essentiels. L'existence d'un groupe humain, la nation, implant sur un territoire et caractris, par-del la diversit et l'opposition des intrts des membres, par un lien plus profond de solidarit : prenant appui sur la nation, l'tat est l'expression de sa puissance collective ; c'est la forme suprieure que prend la nation, la projection institutionnelle qui lui confre dure, organisation, puissance. - La construction d'une figure abstraite, Y Etat, rige la fois en dpositaire de l'identit sociale et source de toute autorit : l'tat constitue la suprme rfrence, indispensable pour garantir la permanence et la continuit des significations ; c'est aussi le support permanent du pouvoir, derrire lequel s'effacent les gouvernants, qui sont censs dcider en son Nom. - La perception de l'tat comme le principe d'ordre et de cohsion sociale : alors que la socit civile recouvre la sphre des activits prives et des intrts particuliers , l'tat est cens exprimer l' intrt gnral ; soustrait aux conflits qui dchirent la socit, i l est conu comme le principe d'intgration et d'unification d'une socit qui, sans son intermdiaire, serait voue au dsordre, l'clatement, la dissolution. L'tablissement d'un monopole de la contrainte : l'tat devient la seule source lgitime de la contrainte ; l'intrieur de ses limites territoriales, i l n'est de violence lgitime que dans la mesure o i l la permet ou la prescrit. Ce monopole de la contrainte se traduit par un double pouvoir : le pouvoir de contrainte juridique, qui passe par l'diction de normes que les individus sont tenus de respecter sous peine de sanctions ; le pouvoir de faire usage de la force matrielle, dans le cadre trac par le droit. Le concept de souverainet , qui lgitime cette construction ( J . BODIN, 1576), implique que l'tat dispose d'une puissance suprme de domination, c'est--dire d'une puissance irrsistible et inconditionne qui, non seulement s'impose ses ressortissants, sans qu'ils puissent s'y soustraire, mais encore ne connat aucune puissance au-dessus d'elle, n'est lie par aucune rgle prexistante. L'existence d'un appareil structur et cohrent de domination, charg de mettre en uvre cette puissance. La construction des tats s'est accompagne de la mise en place de bureaucraties fonctionnelles : l'exercice des fonctions tatiques incombe des professionnels qualifis - fonctionnaires permanents, comptents, rmunrs - , insrs dans une organisation hirarchise ; l'tat se prsente sous l'aspect d'une machine, anime par des agents placs son ser-

Ensuite, ce processus de construction de l'tat a t assorti d'importantes variantes. H E G E L a bien montr que la tension dialectique entre gnralit et particularit, au principe de la construction de l'tat moderne, pouvait dboucher sur des quilibres diffrents. Les formes et le degr d' tatisation (Stateness) ont t sensiblement diffrents selon les pays ; les tudes de sociologie historique ont mis en vidence l'existence de trajectoires diversifies, aboutissant des configurations tatiques singulires. L tat prsente ainsi en France un certain nombre de particularismes, expliquant par des facteurs historiques : les formes prises aux XVII et XVIII sicles par un absolutisme monarchique, qui interdit le jeu de contre-pouvoirs comme en Angleterre ; la Rvolution de 1789, qui parachve l'uvre des moques en faisant de la suppression des corps intermdiaires la garantie de la ? communaut politique de citoyens ; l'Empire, qui met en place niiluaire^ ' administratif cohrent, rigoureux et efficace, conu sur le modle a sur'l'k' ^ " ' ' conditions de dveloppement du capitalisme, qui s'appuieles co ' ^ ' cadre de son expansion et amortir les tensions sociantives. Au fil de ces tapes, un modle tatique trs spcifique s'est
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L'TAT POST-MODERNE

LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

cristallis : dot d'une forte autonomie par rapport au reste de la socit et investi de fonctions tendues qui attestent de sa suprmatie, l'tat apparat comme la clef de vote de la socit et le garant de l'identit collective. A u principe de ce modle, on trouve une culture politique de la gnralit (P. ROSANVALLON, 2004), qui trouvera la Rvolution sa plus parfaite expression : sans doute, la tradition jacobine fonde sur le rejet des corps intermdiaires, confronte ds le dpart un ensemble de rsistances et de mises l'preuve , sera-t-elle inflchie la fin du x i x sicle puis tout au long du X X , aboutissant un jacobinisme amend ; nanmoins, cette culture politique de la gnralit resterait bien au trfonds de l'imaginaire collectif. Ailleurs, et notamment dans les pays anglo-saxons, un modle plus souple a prvalu : pour la Grande-Bretagne, si le concept d'tat a bien t prsent dans la pense politique ds la Renaissance (Q. SKINNER , 1978) et s'il est sans nul doute fallacieux de parler de socit sans tat (Stateless Society), le processus d'institutionnalisation et de diffrenciation par rapport la socit civile a t beaucoup moins marqu ; et aux tats-Unis, non seulement la conception absolutiste de la souverainet sera d'emble rejete par les Pres fondateurs, qui s'attacheront mettre en place un systme de pouvoirs partags (T. C H O PIN, 2002), mais encore i l n'y a jamais eu de cloisonnement rigide entre public et priv.
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rpressifs, les attributions tendues exerces notamment dans l'conomie rvlent une autre constitution ; l'tat apparat avant tout comme un instrument de domination d'une socit assujettie. Celle de l'tat patrimonial, frquent dans les pays en dveloppement, notamment africains, caractris par la coexistence de plusieurs principes de lgitimit, la prcarit du monopole de la contrainte, la relativit de la distinction public/priv, la persistance de liens d'allgeance ethnique ou tribale (L. SlNDJOUN, 2002). Le pavillon tatique en est ainsi venu recouvrir au X X sicle des ralits trs htrognes, au point que le concept mme d'tat peut apparatre problmatique.
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B)

Expansion
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Si les configurations tatiques ont profondment diverg au cours du X X sicle, un point commun existe cependant : partout, on a assist un mouvement continu d'expansion par lequel l'tat en est venu tablir sur la socit un rseau de plus en plus serr de contraintes et de contrles ; alors que dans le modle libral classique, i l tait cens n'occuper qu'un espace social limit, on a assist, partir de la Premire guerre mondiale, une extension continue de sa sphre d'intervention, qui s'est dilate jusqu' recouvrir la socit tout entire. Sans doute, cette expansion a-t-elle pris des formes trs diffrentes. Alors que dans les pays socialistes la socit civile a tendu tre absorbe par un tat exerant une emprise apparemment totale et exclusive sur la vie sociale et que dans les pays en dveloppement l'tat, charg la fois de raliser l'intgration sociale et de promouvoir le dveloppement conomique, est devenu le ple essentiel autour duquel se structurent l'ensemble des rapports conomiques et sociaux, dans les pays de type libral, l'espace social est rest construit sur un mode pluraliste ; cependant, l aussi, l'avnement de l'tat-providence a entran une spectaculaire transformation des fonctions de l'tat, qui se sont dveloppes en surface, par l'largissement du domaine d'intervention, et en profondeur, par la fourniture directe de prestations au public : cens tre investi de la mission, et dot de la capacit, de satisfaire les besoins sociaux de tous ordres, l' tat providentiel (D. SCHNAPPER, 2002) est charg de raliser 1 galit relle, et non plus seulement formelle, des individus, au nom de 1 impratif de justice sociale. Si le degr d'intervention a vari selon les contextes nationaux, tous les pays libraux ont connu, peu ou prou, une telle volution Partout, et au-del de la diversit des contextes socio-politiques, se sont constitus de puissants appareils d'tat, qui en sont venus occuper une place centrale dans la socit, en assurant la rgulation de la vie conomique et la prise en charge des besoins sociaux : l'tat est ainsi devenu la clef de vote de a socit. Cette expansion est le sous-produit logique d'une construction symbolique hrite de la modernit, parant l'tat des attributs de la Raison et rigeant en garant du bien-tre collectif. Cette conception d'un tat rig en tuteur de la socit est cependant entre crise la fin du X X sicle.
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La forme tatique n'a t parfois qu'un trompe-l'ceil, une simple enveloppe recouvrant l'existence d'un pouvoir absolu. Les totalitarismes du X X sicle se sont ainsi dmarqus radicalement du modle tatique classique, au point d'apparatre comme une forme gntiquement diffrente : l' tat totalitaire entend en effet couvrir l'intgralit du champ social et exercer une emprise totale sur les individus ; les principes de constitution de l'tat subissent de ce fait une complte dnaturation. Si le totalitarisme, sous sa forme socialiste, s'est dvelopp dans des pays sortant du despotisme et sans tre passs par la phase de construction d'un authentique tat (Russie, Chine) - avec diffusion sous la contrainte en Europe centrale et orientale aprs la Seconde guerre mondiale - , i l s'est dvelopp aussi, sous sa forme fasciste et nationale-socialiste en Europe occidentale (Allemagne, Italie, Espagne, Portugal), ce qui soulve un problme d'interprtation : on peut le considrer comme un mouvement rgressif au regard de la logique de la modernit (raction contre le rationalisme, par l'appel aux pulsions, et contre l'individualisme, par l'exaltation de la communaut ) ; mais on peut aussi y voir l'expression de tensions sous-jacentes la modernit - tensions dj prsentes pendant la Rvolution franaise.
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Enfin, la diffusion du modle tatique hors de son berceau occidental d'origine s'est faite au prix d'une srie de distorsions. Deux configurations essentielles, qui ne sont nullement incompatibles, en tmoignent. Celle de l'tat autoritaire, qui contraste avec le modle tatique classique par toute une srie d'aspects : la faiblesse des garanties juridiques, le strict encadrement des mcanismes dmocratiques, voire leur disparition, la toute-puissance des appareils

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LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

II. La fin du protectorat tatique


Le mouvement apparemment irrsistible et irrversible d'expansion tatique a t remis en cause dans le dernier quart du X X sicle, par le jeu de deux dynamiques, l'une interne, l'autre externe, qui se sont conjugues : d'une part, des contraintes diverses vont peser dans le sens d'une rvaluation du rapport tat/socit ; d'autre part, l'internationalisation va prendre au cours de la dcennie 1990 des formes nouvelles, contribuant saper certaines des positions conquises par l'tat.
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A) La rvaluation

de la place de l'tat

Cette rvaluation dbute au milieu des annes 1970 sous la pression d'un ensemble de facteurs. Facteurs idologiques : une critique du mouvement d'expansion tatique se dveloppe, travers la triple dnonciation de l'Etat totalitaire, des dysfonctions de l'tat providence et de la drive tatique dans les pays en voie de dveloppement. Facteurs conomiques : la crise qui frappe l'ensemble des conomies, partir des deux chocs ptroliers, rvle de manire tangible la rduction de la capacit d'action de l'tat, conscutive au processus d'internationalisation. Facteurs politiques : on assiste au retour en force du libralisme et la dliquescence des rgimes parti unique. Tous ces facteurs vont se conjuguer et se catalyser, entranant un mouvement de repli tatique. Si ce repli a pris des formes diffrentes selon les cas - crise de l'tat-providence l'Ouest, implosion du socialisme l'Est, ajustement structurel au Sud - , i l constitue dans tous les cas un vritable tournant. 1 La crise de Vtat-providence s'est dveloppe en deux temps. D'abord, une crise des reprsentations. On assiste dans les annes soixante-dix l'rosion du systme de reprsentations sur lequel l'tat avait au cours du X X sicle bti sa lgitimit. Le thme de l'inefficacit de l'Etat, mis en sourdine pendant les heures de gloire de l'tat-providence, rapparat alors : l'interventionnisme conomique provoquerait le drglement des mcanismes dlicats de l'conomie de march, en retardant les adaptations ncessaires et en crant des rigidits insupportables ; quant aux politiques sociales, elles ne permettraient pas de rduire les injustices et les ingalits et engendreraient des effets pervers. Mais l'tat est aussi peru comme oppressif : la prsence de plus en plus envahissante des appareils de gestion publics est analyse comme une contrainte, rduisant de manire croissante la marge de libert individuelle et transformant peu peu les citoyens en assists passifs et irresponsables.
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aux tats-Unis en novembrel980 avec l'lection de Ronald Reagan, pour qui les interventions et rglementations gouvernementales exagres, dsordonnes, inefficaces sont la source de tous les maux dont souffre la socit amricaine ; i l gagnera par la suite progressivement l'ensemble des pays occidentaux - mme la France, o la gauche avait d'abord cherch en 1981 relancer la dynamique de l'Etat providence, et plus tardivement la Sude, o le modle social-dmocrate a fini par s'roder. Ce mouvement a t poursuivi au cours de la dcennie suivante. Sans doute, le contexte idologique a-t-il chang : l'ultra-libralisme, qui tendait faire du dsengagement de l'tat la panace, ne fait plus recette ; l'accent est mis dans tous les pays libraux, et mme chez ceux qui avaient t le plus loin dans cette voie (Nouvelle-Zlande, Grande-Bretagne...) sur le rle indispensable de l'tat. Nanmoins, l'adaptation de l'tat-providence reste inscrite parmi les priorits politiques, quelle que soit la majorit au pouvoir, ce qui montre bien qu'il s'agit d'un mouvement structurel, indpendant de la conjoncture politique. 2 L'tat totalitaire, qui prtendait couvrir l'intgralit du champ social et exercer un contrle intgral sur les individus, s'est effondr, en URSS et dans les pays d'Europe orientale, la fin des annes 1980 : la conjugaison de rformes conomiques et politiques marque alors la fin du modle de gestion tatique de la vie sociale (D. COLAS , d., 2002). Le sens de l'volution est identique : i l s'agit de remplacer l'ancienne conomie administre par une conomie de march , conue sur le modle devenu dominant en Occident au cours de la dcennie 90 ; sautant l'tape de l'tat-providence, dans laquelle certains avaient pu voir une voie possible de sortie du socialisme, ces pays ont entendu rejoindre d'emble les pays occidentaux sur la route du no-libralisme que ceux-ci taient en train d'explorer, ce qui a accru l'ampleur des bouleversements. Les conditions de cette rupture ont t diffrentes selon les cas : i l s'est parfois agi d'une thrapie de choc (Pologne) ; ailleurs, la dmarche a t plus prudente (Hongrie) ; parfois le processus a t retard (Bulgarie), voire compromis ( A l banie) par des rsistances sociales. Dans tous les cas, les alternances politiques ont eu fort peu d'influence, le retour des anciens communistes au pouvoir ne modifiant pas l'option en faveur de l'conomie de march. Le processus a abouti l'intgration le 1 mai 2004 d'une grande partie de ces pays au sein de 1 Union europenne.
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Ensuite, une crise des politiques. La critique de l'tat-providence dbouchera au cours des annes 1980 sur un ensemble de mesures concrtes visant donner un coup d'arrt au processus de croissance tatique. Le mouvement est lanc au Royaume-Uni en mai 1979 avec l'arrive au pouvoir de Margaret Thatcher, qui s'assigne comme mission historique de modifier de fond en comble les habitudes d'une nation anesthsie par trente ans de Welfare State, puis

Quelques pays dans le monde restent apparemment fidles au modle socialiste, et notamment la Chine ; cependant, l'exemple chinois tmoigne que ce modle est en passe de connatre de profonds inflchissements : si le cadre de Etat totalitaire est toujours prsent (monopole du parti communiste, idologie ticielle, omniprsence des appareils de contrainte, rpression de la dissip e ) , la Chine est, elle aussi, entre dans l'conomie de march et le secteur Prive occupe une place croissante. 1980 ' ] dveloppement aussi, on a assist au cours des annes l , , mise en cause de l'hgmonie exerce par l'tat sur l'conomie et socit. Les difficults conomiques nes de l'effondrement du cours des
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LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

matires premires et du fardeau crasant de la dette, vont conduire ces pays, dans le cadre de plans d'ajustement structurel (PAS) imposs par les institutions financires internationales, adopter des mesures drastiques de rigueur, passant par l'allgement des dpenses publiques, la rduction du nombre des fonctionnaires, la privatisation d'entreprises publiques : le mouvement va toucher, aussi bien les pays ayant opt pour la voie librale (Maroc, Cte d'Ivoire) que les pays d'Amrique latine o avait longtemps prvalu un modle de dveloppement auto-centr , dfendu par la CEP AL, donnant l'tat un rle essentiel, ou encore les pays orientation socialiste (POS) comme l'Algrie. Ce mouvement gnral de repli, qui atteint toutes les variantes tatiques, ne remet pas seulement en cause le protectorat tabli par l'tat, au cours du X X sicle, sur la vie sociale ; dans la mesure o ce protectorat tait en ralit consubstantiel la conception de l'tat hrite de la modernit, celle-ci n'en sort pas indemne ; en renonant ses prtentions hgmoniques sur la vie sociale, c'est un peu de son me que l'tat abandonne, ce sont ses fondations mmes qui en sont branles. Cet branlement est d'autant plus net que le principal moteur de l'volution se situe dsormais en dehors de l'Etat. B) La dynamique de la mondialisation

impuissantes contenir la dynamique de dveloppement des grands groupes industriels. L'internationalisation n'a pas seulement eu une dimension conomique. D'une part, on a assist l'homognisation progressive des styles de vie, des modles de consommation, des standards culturels : sous-produit du dveloppement des moyens de communication et d'change (transports ariens, mass mdias), ce mouvement traduisait l'imposition progressive du modle culturel amricain dans le monde occidental. D'autre part, l'internationalisation s'est traduite aussi par la diffusion de certaines valeurs : l'adoption le 10 dcembre 1948 par l'Assemble gnrale des Nations-Unies de la Dclaration universelle des droits de l'homme, complte en 1966 par les deux Pactes, relatifs, l'un aux droits civils et politiques, l'autre aux droits conomiques et sociaux - Pactes complts par des conventions particulires et des instruments rgionaux - , marque cet gard un tournant ; i l s'agit de la premire tentative de construction d'un socle de valeurs communes par-del la diversit des rgimes politiques. 2 L'internationalisation a cependant connu un vritable saut qualitatif, subi un changement d'chelle depuis les annes 1990 : le terme de mondialisation traduit l'existence d'une dynamique nouvelle qui, chappant trs largement au contrle des Etats, atteint tous les pays et touche tous les niveaux de l'organisation sociale ; l'interdpendance toujours plus grande des socits tend dessiner l'image d'un monde sans frontires , d'une socit globale
(P. de SNARCLENS, 2002). La mondialisation serait caractrise, selon Z. LADI

Continu depuis la Seconde guerre mondiale, le processus d'internationalisation a pris une dimension nouvelle au cours des annes 1990 : le concept de mondialisation traduit une acclration et un approfondissement de ce processus ; c'est la question de la pertinence mme du cadre tatique qui est dsormais pose. Les frontires, physiques et symboliques, qui dlimitaient la sphre d'influence, la surface d'emprise de l'tat, sont devenues poreuses : les Etats sont traverss par des flux de tous ordres, qu'ils sont incapables de contrler, de canaliser et au besoin d'endiguer ; ne matrisant plus les variables essentielles qui commandent le dveloppement conomique et social, leur capacit de rgulation devient du mme coup alatoire. 1 L'internationalisation s'est traduite aprs la Seconde guerre mondiale en tout premier lieu par le dveloppement des changes internationaux et des firmes multinationales. L'interpntration croissante des conomies est atteste par le fait que les changes internationaux ont augment plus rapidement que la production mondiale : amorc ds l'aprs-guerre, le mouvement s'est par la suite amplifi, en dpit de quelques variations conjoncturelles, notamment au dbut des annes 1980 ; loin d'entraner un retour au protectionnisme, qui, dans les annes 1930, avait provoqu une vritable dislocation des relations conomiques internationales, la crise conomique des annes 1970 a plutt intensifi le mouvement d'internationalisation, sous l'effet des deux grands dsquilibres nergtique et alimentaire. L'internationalisation des flux de production et d'change s'est encore traduite par le dveloppement des firmes multinationales : si les entreprises amricaines ont t l'origine de ce mouvement, elles ont t rejointes par les entreprises europennes et japonaises, mais aussi en provenance des pays en dveloppement ; tout s'est pass comme si les frontires de l'tat-Nation devenaient

(1996), par la conjugaison de cinq grandes mutations : la mondialisation des marchs, qui fait basculer de la comptition entre conomies la comptition entre socits ; la mondialisation de la communication, qui cre des formes indites de communication sociale ; la mondialisation culturelle, qui augmente le nombre d'acteurs ; la mondialisation idologique, marque par l'imposition de la vulgate librale ; la mondialisation politique, qui se traduit par la diffusion de certains modles d'organisation politique. La mondialisation ne se prsente donc pas seulement sous la forme de la globalisation conomique : elle tend aussi l'tablissement d'une proximit plantaire , les socits en tant venues a vivre au mme rythme et vibrer aux mmes vnements, donnant ainsi naissance un temps mondial (Z. LADI, 1997) ; mme si cette proximit n implique nullement l'abolition des distances culturelles (D. WOLTON, 2002), es mmes vnements restant perus et ressentis de manire trs diffrente, la globalisation des motions (U. B E C K , 2004) entrane des effets de diffusion nflits locaux ou rgionaux, tels celui du Proche-Orient.
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Le moteur essentiel de cette mutation est d'ordre conomique. L'conom e mondiale est entre dans une nouvelle re : celle de la globalisation . unif ? , ? dsormais par la conjugaison de trois lments : un march des f ' unique de production et d'changes ; inns mondialises, grant sur une base plantaire la conception, la proC c a r a t e r i s e f a i t d C 3 c o n s t i t u t i o n d u n e z o n e

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duction et la distribution de leurs produits et services ; enfin, des mcanismes de rgulation permettant de matriser les flux conomiques l'chelle mondiale. Aprs un ralentissement conjoncturel du rythme de progression des changes, l'expansion a repris, la croissance du commerce mondial ayant t, dans la dcennie 1990, trois fois suprieure en moyenne celle de la production : cette expansion tmoigne d'une spectaculaire et nouvelle acclration du processus d' intgration des conomies nationales par le commerce , selon la formule de l 'OMC. Si l'conomie mondiale tend dsormais s'organiser autour de trois ples (l'Europe, l'Amrique et l'Asie), qui dveloppent leur intgration respective, ce rgionalisme n'est pas incompatible avec la mondialisation des marchs, chacun de ces blocs restant ouvert vers l'extrieur et le commerce interzones continuant se dvelopper. La globalisation financire se traduit par la libre circulation des flux financiers d'un bout l'autre de la plante. Ce processus est la rsultante d'un triple mouvement (les trois D ). D'abord, la drglementation , illustre par le dmantlement des dispositifs de contrle des changes : dsormais, les capitaux peuvent se dplacer librement en fonction de considrations de stricte rentabilit financire, ce qui donne aux investisseurs un redoutable pouvoir de pression sur les tats ; tenus de gagner, puis de conserver, la confiance des marchs financiers, s'ils veulent viter un exode de capitaux (l'apprciation formule par les agences de notation, telles Moody's, dont la vocation est de mesurer le risque des emprunts publics et privs, est redoute), les tats sont contraints d'ajuster leurs politiques budgtaire et fiscale en consquence. Ensuite, le dcloisonnement , qui a entran l'abolition des frontires, non seulement entre les marchs nationaux, mais aussi entre les diffrents produits financiers : le systme financier international est devenu un march unique de l'argent, caractris par l'unit de lieu (du fait de l'interconnexion des places financires) et de temps (il fonctionne en continu). Enfin, la dsintermdiation , qui donne aux oprateurs conomiques la possibilit de recourir directement aux marchs financiers, sans passer par les intermdiaires financiers et bancaires traditionnels. Le poids des firmes multinationales va croissant : un tiers de la production mondiale serait assur par elles, leur chiffre d'affaires (6.500 milliards de dollars) serait suprieur au commerce des biens et services ; ce nouveau bond en avant est en grande partie le sous-produit du dveloppement des nouvelles technologies de l'information et de la communication qui rend possible une plus grande dispersion des activits conomiques. La logique de l'investissement l'tranger a chang, en s'inscrivant dsormais dans une stratgie dploye l'chelle mondiale. Deux modles de ces firmes globales sont en prsence : celui de P entreprise intgre , qui cherche intemaliser le maximum d'activits de manire augmenter son autonomie, mais ce modle est en perte de vitesse - comme le montrent les checs des mga-fusions notamment dans le secteur de la communication (AOL-Time Warner et Vivendi-Universal) ; celui de l' entreprise-rseau , qui prfre dvelopper des relations de coopration avec des entreprises extrieures, en extemalisant ou en sous-traitant une partie de ses activits, afin de gagner en flexibilit.

La mondialisation est en voie de franchir une tape nouvelle, avec le passage la socit d'information , c'est--dire un monde dans lequel l'information sera instantanment disponible d'un bout l'autre de la plante : des rseaux grande capacit et ouverts tous seront capables d'acheminer d'un point l'autre de la plante n'importe quel type d'information numrise (voix, sons, textes, images...). Ouvert au grand public en 1992, INTERNET constitue la prfiguration de ce que seront ces autoroutes de l'information du futur : systme de circulation de l'information ouvert, constitu partir de l'interconnexion de rseaux d'ordinateurs, Internet est un rseau sans cur, ni matre ; par essence mme dlocalis, sa caractristique est d'ignorer les frontires, d'abolir les distances, en permettant aux utilisateurs d'accder librement l'information disponible dans le monde entier. Les tentatives des tats pour contrler la circulation de ces flux d'information, par la mise en place de dispositifs de filtrage, apparaissent comme autant de combats d'arrire-garde. Corrlativement, la mondialisation comporte une autre face, plus sombre, qui constitue un dfi encore plus redoutable pour les tats (T. D E L P E C H , 2002). D'abord, l'explosion des changes et la globalisation financire, rsultant de la suppression des barrires qui entravaient les mouvements de capitaux, ont cr de nouvelles opportunits, en permettant de contourner les dispositifs mis en place par les Etats : l'implantation des activits dans les pays o le rgime fiscal est le plus favorable et les contrles les plus lgers ( paradis fiscaux ) offre un avantage dcisif sur le plan concurrentiel ; et certains territoires vont chercher attirer systmatiquement les capitaux trangers par des mesures spcifiques (centres offshore) - vritables moutons noirs , qui se comportent en forbans des affaires, sapent la confiance des investisseurs et dstabilisent le libre march (T. GODEFROY, P. LASCOUMES, 2004). Ensuite, le dveloppement des flux transfrontires entrane la cosmopolitisation des risques (U. B E C K , 2004) : risques technologiques, illustrs par la diffusion rcurrente de virus attaquant les systmes informatiques ; catastrophes cologiques, conscutives au naufrage de grands ptroliers (Erika...) ou explosion d'usines chimiques (AZF) ; risques sanitaires, rsultant d'accidents nuclaires (Tchernobyl) ou de la propagation d'pidmies (VIH-HIV, fivre Ebola, syndrome respiratoire aigu svre SRAS, dbut 2003, grippe du poulet, janvier 2004 etc.), en dpit du contrle exerc par l'Organisation mondiale de la Sant. Enfin, la mondialisation a favoris le dveloppement d'une criminalit ransjrontires, illustre par le dveloppement de rseaux mafieux transnationaux (I. SOMMIER , 1998), l'explosion du march de la drogue et le recyclage es rlux d' argent sale (P. LASCOUMES, 1999): une vritable conomie lo"d ^ ' ''conomie officielle ; et cette conomie pse dt h T mondiale, en comportant un risque permanent de stabilisation financire, l'importance des sommes blanchir pouvant affecter s quilibres du march. Ces phnomnes sont lis, dans la mesure o les pais fiscaux, non seulement faussent la concurrence, mais encore servent de
S C S t a n S i g r e f f e e s u r C n t S U r 1 e c o n o m i e

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plaques tournantes au blanchiment de l'argent et attirent les flux financiers lis la fraude fiscale : les blanchisseurs d' argent sale ont tendance en effet rechercher des zones dans lesquelles ils courent peu de risques, en raison du laxisme de la rglementation et de l'inefficacit de la rpression. Plus gravement encore, des formes de terrorisme radicalement nouvelles tendent se dvelopper la faveur de la mondialisation ( W . L A Q U E U R , 1996) : alors que le terrorisme tait auparavant un phnomne interne (ETA, IRA) ou li un conflit rgional (Proche-Orient), i l a pris au cours des dernires annes une dimension toute diffrente (rseau Al-Qaida) ; i l s'agit dsormais d'un terrorisme apatride, qui n'est plus li un tat donn mais fonctionne sur la base de rseaux de solidarit transnationaux, un terrorisme qui, s'appuyant sur une couverture religieuse, mobilise pleinement les ressources (technologiques, conomiques, financires, idologiques...) de la mondialisation et se situe au cur de l'conomie mondiale, un terrorisme enfin qui, s'attaque l'ordre international en n'hsitant pas frapper en plein cur la puissance hgmonique sur laquelle s'appuie cet ordre. Les attentats du 11 septembre 2001 ne constituent cet gard qu'une tape, annonce par des attentats prcdents et suivie par bien d'autres (Tunisie, Pakistan, Maroc, Indonsie, Kenya en 2002, Arabie Saoudite en 2003 et 2004 etc.). Le dveloppement de ce terrorisme montre que la mondialisation est aussi porteuse d'une violence politique, contre laquelle les tats se trouvent fort dmunis (F. HEISBOURG, 2001), renforant par l-mme le besoin d'une coopration entre tats : les attentats du 11 septembre ont ainsi conduit le Conseil de Scurit, aprs avoir considr que ces attentats constituaient une menace la paix et la scurit internationale (rsolution 1368 du 12 septembre 2001), demander aux tats de collaborer d'urgence pour prvenir et rprimer les actes de terrorisme (rsolution 1373 du 28 septembre 2001). L'action combine de tous ces facteurs tend inflchir le modle tatique, sur quatre points au moins : D'abord, le processus de mondialisation en cours place l'tat dans un contexte d'interdpendance structurelle, qui rend caduque la conception traditionnelle de la souverainet (section 1 ) ; Ensuite, la perte par l'tat de la matrise d'une srie de variables essentielles dont dpend le dveloppement conomique et social dbouche sur une redfinition de ses fonctions (section 2) ; Corrlativement, la nettet et la prcision des frontires entre le public et le priv tendent s'estomper, entranant une banalisation de la gestion publique (section 3) ; Enfin, alors que l'tat avait t organis sur un mode unitaire, on assiste un mouvement de fragmentation et d'clatement d'appareils de plus en plus htrognes (section 4).

Section 1 : Le renforcement des liens d'interdpendance


La mondialisation exerce un effet dissolvant sur la souverainet tatique de trois manires diffrentes : d'abord, elle rduit la marge de libert des tats, en les amenant se plier, bon gr mal gr, aux contraintes d'un ordre transnational qui les dpasse et dans lequel s'inscrit dsormais leur action ; ensuite, elle favorise la monte en puissance de nouveaux acteurs, qui brisent le monopole traditionnel dtenu par les tats sur les relations internationales et avec lesquels ceux-ci sont tenus de composer ; enfin, elle pousse la constitution d'entits plus vastes, faisant craquer le cadre trop exigu de l'tat-Nation. Dsormais pris dans un jeu complexe et multidimensionnel d'interactions, illustration emblmatique de la logique de la post-modernit, l'tat ne dispose plus de cette puissance suprme, de cette autorit sans partage qui taient censes tre les siennes. Sans doute, cette logique nouvelle n'est-elle pas intriorise de la mme faon par tous les tats : on a ainsi pu opposer (R. K A G A N , 2003) la culture stratgique, fonde sur le rejet de la force , l'accent mis sur le droit international et l'acceptation du multilatralisme, qui est dsormais celle de l'Europe et par laquelle celle-ci s'inscrirait de plain-pied dans la post-modernit, celle qui domine aux tats-Unis, dont la politique trangre a t marque aprs les attentats du 11 septembre, par un retour de l'unilatralisme ; nanmoins, l'interdpendance n'en est pas moins devenue une des donnes fondamentales qui commande la construction du nouvel ordre international.

I. L'tat encadr
La mondialisation ne se traduit pas seulement par le fait que les tats sont de plus en plus dbords par des flux qu'ils sont incapables de contrler : le dveloppement des interactions entre les lments constitutifs de la socit internationale, le renforcement des liens d'interdpendance et de solidarit, l'imbrication toujours plus grande des conomies aboutissent l'apparition de rgles du jeu nouvelles ; un ordre transnational se construit progressivement en surplomb des tats-Nations. Les fondations de cet ordre ont sans doute t poses aprs la Seconde guerre mondiale, avec la mise en place du systme des Nations-Unies ; mais cet ordre s'est trouv consolid et affermi au cours des annes 1990. A) Un socle de valeurs 1 L'ordre transnational s'appuie sur un noyau de valeurs qui, lies entre elles et articules de manire cohrente, forment une vritable idologie de la mondialisation reposant sur quelques croyances fondamentales : dans la croissance, qui assurerait un accroissement indfini des quantits de marchandises produites, changes et consommes ; dans la supriorit des mcanismes de march, qui permettraient d'atteindre un optimum conomique et social ; dans . . ' t s de la concurrence, qui contraindrait un effort permanent de comptitivit, d'innovation, de modernisation ; dans les effets positifs de l'ouverb e n i a

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ture des frontires et du dveloppement des changes, qui seraient un lment essentiel de dynamisme et d'efficacit ; dans l'obsolescence d'un protectorat tatique, facteur de rigidit et de sclrose et dsormais dpass par l'interpntration toujours plus grande des conomies. Le rayonnement de cette idologie rsulte de l'action conjugue de concepteurs , qui ont cisel ses lments constitutifs, et de prescripteurs , qui ont assur sa propagation ( Z . LADI, 2001). Du ct des concepteurs, i l faut souligner le rle jou par une srie d'acteurs privs - experts internationaux, cabinets de conseil et d'audit, fondations : le forum de Davos, qui runit chaque anne, l'initiative de la fondation cre en 1971 par Klaus Schwab, des chefs d'entreprise, mais aussi des personnalits politiques, des dirigeants syndicaux, des banquiers, des experts ( global leaders ) pour rflchir aux volutions socio-conomiques en cours, a exerc cet gard une influence majeure ; ses travaux ont impos progressivement l'ide du caractre invitable et bnfique de la mondialisation, tout en dfinissant l'intention des gouvernants les priorits retenir. Ce rle est galement tenu par des instances plus discrtes, comme la Socit du Mont Plerin, fonde par Hayek au lendemain de la Seconde guerre mondiale, club de rflexion qui runit les reprsentants les plus illustres de la pense conomique librale et dont les travaux se droulent l'abri du regard des mdias. Du ct des prescripteurs, on trouve les institutions financires internationales. l'intersection des deux, se situe l 'OCDE, qui fonctionne davantage comme un club des pays industrialiss et dont le pouvoir est avant tout un pouvoir d'influence ; cette dimension se retrouve dans les rencontres informelles entre dirigeants des pays industrialiss (G 7 doubl depuis 1997 du G 8 o sige la Russie). leve au cours de la dcennie 90 la hauteur d'une pense unique , voire d'une idologie du monde , cette idologie de la mondialisation a eu un double impact : tandis que les tats taient progressivement amens adhrer la dogmatique du march, le droit de la mondialisation en assurait la transcription sur le terrain des changes internationaux ; ainsi, les deux processus sont-ils bien lis. 2 L'volution en cours rvle une inflexion des valeurs sous-jacentes la mondialisation, notamment sous la pression croissante des tenants d'une autre mondialisation : les manifestations de masse qui, depuis la runion de l 'OMC Seattle fin 1999, ont accompagn tous les sommets internationaux n'ont pas t sans influence sur cette inflexion ; et la tenue depuis 2001, concurremment aux runions de Davos, d'un Forum social mondial (FSM) (les trois premiers ont eu lieu Porto Alegre, le quatrime Bombay, en janvier 2004), prolong par des forums rgionaux, tel le Forum social europen (FSE) (runi Florence en novembre 2002 et Saint-Denis en novembre 2003), traduit la volont de peser sur le processus en cours. D'une part, la prise de conscience des excs de la globalisation conduit mettre en avant le besoin d'une rgulation : cette rgulation apparat indispen-

sable, non seulement pour corriger les ingalits de tout ordre qu'elle gnre, mais encore pour garantir le bon fonctionnement de l'conomie mondiale ; le mirage d'une conomie mondiale capable de s'auto-rguler est dsormais caduc. La mondialisation des changes suppose loyaut (J. LAROCHE , d., 2001), transparence et galisation des conditions de la concurrence, ce qui implique l'tablissement de rgles du jeu stables : la lutte contre la corruption tend ainsi s'organiser au niveau international, comme en tmoigne la signature le 17 dcembre 1997, l'initiative de l 'OCDE, d'une convention visant rprimer les pratiques de corruption d'agents publics trangers ou l'adoption le 11 dcembre 2003 d'une convention de porte plus gnrale sous l'gide des Nations-Unies ; les attentats du 11 septembre 2001 ont donn une nouvelle impulsion la lutte contre le blanchiment d'argent (sur la base des recommandations adoptes par le GAFI fin octobre 2001, des mesures de gel des fonds et avoirs d'organisations souponnes de financer le terrorisme ont t dcides). D'autre part, une vritable thique de la mondialisation se profile travers la promotion de nouvelles exigences. La dimension sociale, qui tait passe au second plan sous la pression de la concurrence et la domination des valeurs librales, tend revenir en force : la suite du sommet de Copenhague de 1998, l'oiT a adopt une dclaration numrant certains des droits fondamentaux reconnus aux travailleurs (libert d'association et reconnaissance du droit la ngociation collective, limination du travail forc ou obligatoire, abolition effective du travail des enfants, limination de toute forme de discrimination en matire d'emploi) ; mme si les pays en dveloppement rsistent l'imposition de normes sociales trop contraignantes, les membres de l 'OMC se sont engags respecter les normes dfinies par l ' o n (engagement pris Singapour en 1996, ritr Doha en 2001). Le dveloppement, l'initiative des entreprises elles-mmes, de chartes thiques ou de codes de conduite visant assurer la prise en compte des droits de l'homme, des droits sociaux et de l'environnement (commerce thique ), traduit une prise de conscience nouvelle, encourage par I'ONU , et dbouchant sur des relations de partenariat avec les organisations non gouvernementales. Cette volont de mettre de humanit dans l'conomie mondiale se traduit par la formulation de nouveaux principes. Le concept de dveloppement durable (sustainability) signifie ainsi que la croissance conomique ne saurait se faire au dtriment de l'cosystme: environnement est dsormais considr comme un patrimoine commun , q u convient de sauvegarder, pour le bien-tre des gnrations prsentes et fuouiTh international de l'environnement traduit un r1987 (\ n J ' - .i " o n . Lanc par rapport Brundtland en monuiaiisauon. Lance parlele rapport Brundtland en rnonH ^ PP durable y est dfini comme un dveloppement qui futur Prsent sans compromettre les capacits des gnrations Sommet Terre l j s ) 'et repris en 1992 par le Somm Rio le th~ t dede la la Terre terni H V f " . u x i m e sommet de la Terre qui s'est u 4 septembre 2002 Johannesburg.
C O n s o l , d a t i o n d u d r o i t : d U d r 0 i t d e l a m o n d i a l i s a e e l e m e n t 3 U X e s o m s d u repondre a u x l e u f p e n p a r l e S o m m e 1 6 8 C t p l a c a u c e n t r e d u de flu 2 6 a o u t a

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De mme, l'on assiste l'mergence en droit international d'un principe de prcaution, qui constitue un frein la mondialisation : apparu en matire d'environnement, d'abord dans des conventions internationales, puis dans le droit communautaire et en droit interne, le principe a t au cur du dbat relatif la commercialisation des organismes gntiquement modifis (OGM) ; la convention sur la bio-diversit adopte l'issue de la Confrence de Montral de janvier 2000, qui dfinit les rgles internationales applicables la commercialisation des OGM, s'y rfre explicitement. B) L'armature institutionnelle

enregistr la confrence de Cancun (10-14 septembre 2003) est plus grave : l'opposition entre les pays riches et les pays en dveloppement sur les modalits de la libralisation des changes, non seulement a entran le rupture des ngociations, mais a conduit envisager une rforme du mode de fonctionnement de l'Organisation nanmois, cet chec ne saurait tre que provisoire. Le rle jou par les institutions financires internationales, cres la suite de la confrence de Bretton-Woods de juillet 1944, apparat tout aussi important : tandis que le Fonds montaire international ( FMI ) apporte des concours financiers destins remdier aux dsquilibres des balances des paiements et faciliter les programmes d'assainissement montaire et budgtaire, la Banque mondiale finance des projets de dveloppement. Conu l'origine pour surveiller le fonctionnement du systme montaire international, le FMI a vu son rle voluer en deux temps : au dbut des annes 1980, i l en est venu prter massivement de l'argent aux pays d'Amrique latine souffrant d'un grave dsquilibre de leur balance des paiements, avant de venir en aide au dbut de la dcennie 1990 aux pays en transition ; partir du milieu des annes 1990, une nouvelle tape est franchie avec des interventions tous azimuts visant viter une catastrophe financire internationale (aides au Mexique au dbut 1995, la Core du Sud et aux pays d'Asie du Sud-Est en 1997, la Russie en juillet 1998, au Brsil en janvier 1999...). Ces crises ont rvl les insuffisances du FMI (incapacit de prvision des crises, rigidit des mdications, absence de contrle sur l'utilisation des fonds, fonctionnement opaque...), conduisant l'adoption en septembre 2000, sous l'impulsion des tats-Unis, d'un plan de rformes. Les tentatives du F M I de rtablir sa crdibilit, en adoptant une attitude ferme vis--vis de l'Argentine (dcembre 2001) (mais une aide tait accorde en aot 2002 du Brsil et un nouveau crdit attribu l'Argentine en septembre 2003) et en proposant une loi de faillite pour les tats souverains (projet abandonn en novembre 2003), restent insuffisantes ; et la question d'une rforme en profondeur est dsormais pose. 2 Sur le plan politique, l'Organisation des Nations-unies a connu des secousses plus importantes encore. Alors que la guerre froide avait entran le blocage de l'institution, un tournant s'tait produit avec le discours de M . Gorbatchev du 7 dcembre 1988 puis la dissolution du bloc de l'Est : l'accord des cinq membres permanents du Conseil de scurit rendra possibles des interventions de porte nouvelle (Cambodge, Somalie, Bosnie, Timor, Guerre du vjolfe), allant bien au-del des attributions traditionnelles de l'Organisation ; 'JNU parat alors comme la clef de vote d'un systme nouveau de scurit collective (voir l' Agenda pour la paix labor par le Secrtaire gnral et approuv par l'Assemble gnrale le 18 dcembre 1992). Le contexte changera la fin de la dcennie 90 : aprs que, pour le Kosovo, es frappes massives ont t dclenches le 24 mars 1999 par l'OTAN sans aval du Conseil de scurit, les attentats du 11 septembre vont porter un coup eff ' ' i t des Nations-Unies ; si le Conseil de scurit apportera en sa caution l'intervention amricaine et britannique en Afghanistan (8 ocS e r a v e a a u t o r

L'ordre transnational est adoss sur les organisations internationales, dont la position dans la socit internationale a chang. Cres par voie d'accords entre tats, ces organisations se prsentaient comme l'expression mme d'un ordre international domin par les tats souverains. Nanmoins, ces organisations, qui s'inscrivent en gnral dans un systme plus large, celui des NationsUnies, connaissent une dynamique d'volution qui les porte une autonomie croissante : espaces de socialisation et d'intgration (M.C. SMOUTS, 1995), elles apparaissent comme les supports et les vecteurs d'un ordre transnational, qui surplombe les tats. Les tats se trouvent dsormais insrs dans des dispositifs plus larges de coopration, qui limitent de manire croissante leur libert d'action et au sein desquels ils peuvent seulement chercher faire valoir leur point de vue et dfendre leurs intrts, en tant dots d'une capacit d'influence ingale. 1 Le fonctionnement de l'conomie mondiale est encadr par l'intervention d'organisations, appeles intervenir en permanence pour assurer le maintien d'un quilibre global. La substitution en 1995 l'Accord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), qui avait contribu puissamment la libralisation du commerce international, notamment la faveur des grandes ngociations tarifaires menes sous son gide, de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) a constitu un tournant essentiel, en crant un dispositif permanent de rgulation des changes (M. RAINELLI , 2002). L 'OMC est en effet une organisation internationale, qui comporte, en dehors des structures hrites du GATT, un secrtariat permanent, dirig par un directeur gnral : elle a pour fonction, non seulement de libraliser le commerce international, par la conclusion d'accords sectoriels multilatraux, mais encore d'laborer une rglementation gnrale applicable au commerce international et de rsoudre les litiges survenus entre les tats. L'institution d'un mcanisme de rglement des diffrends (ORD ) est l'innovation la plus spectaculaire, en marquant la naissance d'une vritable j u ridiction mondiale des changes. L'chec du lancement Seattle (30 novembre-2 dcembre 1999) d'un nouveau cycle de ngociations, portant notamment sur l'agriculture et les services, a cependant fait entrer l'OMC dans une phase de turbulences. Si le blocage avait en apparence t surmont Doha (9-13 novembre 2001), le nouvel chec

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tobre 2001), au processus de transition (14 novembre) et acceptera de mandater une force de scurit internationale (ISAF), en revanche l'intervention en Irak (19 mars 2003) sera dcide sans l'accord du Conseil de scurit et l'Irak administr sous l'gide des tats-Unis. Nanmoins, les difficults rencontres conduiront rechercher la caution des Nations-Unis (16 octobre 2003), avant le transfert du pouvoir un gouvernement provisoire (30 juin 2004). En ce qui concerne les droits de l'homme, aprs l'institution, dans la voie ouverte par le procs de Nuremberg, de Tribunaux internationaux spciaux pour juger des crimes contre l'humanit commis dans l'ex-Yougoslavie (22 juin 1993) puis au Rwanda (8 novembre 1994), l'adoption le 17 juillet 1998 Rome du trait crant une Cour pnale internationale a marqu un tournant, en donnant naissance une juridiction permanente, capable de juger les responsables de gnocides, crimes contre l'humanit et crimes de guerre, au-del du principe de souverainet des tats : les soixante ratifications ncessaires l'entre en vigueur du trait ont t obtenues le 11 avril 2002, autorisant la mise en place effective de la Cour La Haye au dbut 2003 ; cependant, la dcision prise par les tats-Unis le 6 mai 2002 de retirer leur signature et les pressions exerces par eux afin d'obtenir que leurs ressortissants soient exempts de toute poursuite devant la Cour dans le cadre des oprations de maintien de la paix tmoignent de la persistance de fortes rticences face un dispositif chappant au contrle des tats. 3 Mme si cet ordre transnational reste fragile et s'il a t expos au cours des dernires annes de fortes secousses, sa consolidation progressive joue comme principe rducteur de la souverainet des tats. Sans doute, les contraintes rsultant de son existence psent-elles de manire diffrencie sur les tats : la dissymtrie reste plus que jamais au cur des relations internationales ; le systme international se prsente comme un systme stratifi, construit autour d'une puissance hgmonique, qui concentre entre ses mains les diverses sources (militaires, conomiques et idologiques) de puissance. Le poids de cet ordre se fait particulirement sentir travers les sanctions prises contre les tats-voyous (Rogue States), qui ne respectent pas ses prescriptions, mais aussi travers les mesures d'intervention dcides en faveur des tats effondrs (Collapsed States), affects par un processus de dcomposition interne : un systme d'administration directe a ainsi t mis en place par les Nations-Unis pour le Kosovo (MINUK) et le Timor oriental (UNAMET) ; i l limite cependant peu ou prou la libert d'action de tous les Etats. Le nouvel unilatralisme manifest par les Etats-Unis la suite des attentats du 11 septembre parat premire vue contredire cette ide : la nouvelle doctrine stratgique amricaine, rendue publique par les tats-Unis le 20 septembre 2002, affirmait en effet la lgitimit d'actions militaires prventives pour faire face aux nouvelles menaces terroristes ; alors que les pays europens

excluaient pour leur part tout recours la force qui ne soit encadr par le droit, les tats-Unis affirmaient hautement leur droit de recourir celle-ci pour dfendre leurs intrts nationaux - clivage transatlantique indissociable, selon R . K A G A N (2003), du rapport diffrenci entretenu par les uns et les autres la puissance militaire (les dpenses militaires amricaines reprsentant 38 % de l'ensemble des dpenses militaires mondiales) ; et ils n'ont pas hsit (Afghanistan, Irak) lutter contre le terrorisme, en recourant des coalitions de circonstance et en n'hsitant pas s'affranchir du respect du droit international
(A. JOXE, 2002).

Dans la mesure o cet unilatralisme se double d'un engagement accru dans les affaires du monde, on a pu y voir, tantt la ractivation d'une des conceptions de la politique trangre qui existe depuis l'origine aux tats-Unis (W.R. M E A D , 2003), tantt comme l'expression d'un nouvel imprialisme postmoderne , parce que visant, non la conqute de territoires, mais l'imposition d'un certain modle d'organisation politique. Nanmoins, les v i cissitudes de l'occupation en Irak ont montr qu'il tait impossible pour un tat, mme tout puissant, de prtendre gouverner le monde et d'imposer ses vues par la force : le dficit de lgitimit dont ont souffert les tats-Unis ds l'instant o ils ont dcid d'intervenir militairement sans obtenir la caution internationale (R. K A G A N , 2004) tmoigne bien de cette contrainte ; comme le relve J . Habermas, la socit mondiale est devenue trop complexe pour tre encore pilote, partir d'un centre, au moyen d'une politique prenant appui sur la force militaire . La logique sous-jacente l'ordre international reste fondamentalement une logique pluraliste, exclusive de toute ide de domination sans partage d'une puissance, mme hgmonique, et impliquant la recherche de compromis. Reste mesurer le degr d'intgration de cet ordre. Pour M . HARDT et A. NEGRI (2000), la souverainet aurait pris dans la socit contemporaine une forme nouvelle, compose d'une srie d'organismes nationaux et supranationaux unis sous une logique unique de gouvernement et couvrant progressivement l'espace du monde entier ; ce nouvel Empire serait form d'une structure pyramidale plusieurs niveaux, allant de l'tage suprieur de l'autorit mondiale unifi jusqu'aux groupes reprsentant le peuple mondial , en passant par les tats-Nations, qui ne seraient plus que les filtres du flux de la circulation mondiale et les rgulateurs de l'articulation de l'autorit mondiale ; ainsi le pouvoir de l'Empire fonctionnerait tous les niveaux de l'ordre social, en descendant jusqu'aux profondeurs du monde social . Cette thse surestime cependant le degr d'intgration de la socit internationale et tend minorer les contradictions qui la traversent. L tat ne subit pas seulement les contraintes rsultant de la consolidation Progressive d'un ordre auquel i l est partie prenante ; i l est aussi tenu de composer avec les autres catgories d'acteurs qui dsormais structurent la socit internationale.

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LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

II. L'tat concurrenc


La conception de la souverainet, sur laquelle tait fond l'ordre international classique (l'ordre wesrphalien) n'est pas seulement mise en cause par le renforcement des liens d'interdpendance entre les tats mais aussi par la prsence de plus en plus envahissante sur la scne internationale d'autres acteurs ( B . B A D I E , 1999) : cette prsence, qui place l'ordre transnational en voie de construction sous le signe de l'htrognit et de la complexit, fait peser sur les tats des contraintes de nature diffrente ; tenus de composer avec des acteurs qui chappent leur autorit, dploient des stratgies autonomes et n'ont plus besoin de leur mdiation pour accder la vie internationale, les tats sont en effet conduits entretenir des rapports d'interaction et d'change avec eux, soit directement, soit travers les structures de coopration qu'ils ont mises en place. A) Les oprateurs conomiques

Les firmes multinationales sont devenues tout d'abord des acteurs part entire de la vie internationale, prsents au cur mme du nouvel ordre transnational et dont les stratgies interagissent avec celles des tats. 1 Les rapports que ces firmes entretiennent avec les tats sont complexes : dployant une stratgie globale, conue l'chelle mondiale, ces firmes tendent ignorer les frontires tatiques et construire des dispositifs de rgulation de leurs relations mutuelles indpendants de l'intervention tatique (autorgulation) ; nanmoins, elles ne sauraient pour autant faire abstraction des contraintes inhrentes l'existence des tats et le dveloppement des changes suppose des rgles du jeu stables et internationalement garanties. Aussi, les rapports entre firmes multinationales et tats sont-ils rversibles et base d'interdpendance rciproque : les firmes ont tout autant besoin de l'appui et du relais des tats que les tats ont besoin d'elles pour assurer l'quilibre des changes, renforcer le tissu industriel ou prserver l'emploi ; dans le processus de mondialisation, les dimensions conomique et politique sont inextricablement lies. La diplomatie conomique formerait ainsi un triangle (S. STRANGE, 1991), dont les trois cts seraient constitus par les relations entre firmes, par les relations entre tats et par les relations entre firmes et tats : sur cette face, les relations seraient double sens, les firmes tant tenues de s'appuyer sur les tats et les tats tant vous se transformer en porte-parole et en dfenseurs des intrts conomiques (Comptitive States). 2 Cette interdpendance implique un rajustement des perspectives concernant le nouvel ordre transnational. Les organisations internationales, notamment conomiques, qui en sont le support n'apparaissent plus seulement comme un cadre de coopration entre tats : derrire l'cran tatique, on voit se profiler des intrts conomiques puissants et agressifs, qui cherchent utiliser les tats comme instruments d'action pour faire prvaloir leurs vues. Les grandes entreprises ont ainsi t trs actives dans la prparation du plan d'action du

Sommet pour le dveloppement durable de Johannesburg de 2002, en obtenant qu'un accent soit mis sur le libre-change, et elles sont parties prenantes aux quelque deux-cents partenariats mis en place sous l'gide de l 'ONU afin de raliser des actions de dveloppement durable. Si cette prsence n'est pas nouvelle, elle acquiert cependant une visibilit plus grande la faveur des nouveaux enjeux conomiques qui dominent la vie internationale (par exemple les ngociations menes au sein de l 'OMC) : les oprateurs conomiques ne sont plus seulement les destinataires des normes internationales, mais bel et bien les co-auteurs de ces normes, travers les pressions qu'ils exercent l'occasion de leur laboration. Le processus de transnationalisation en cours tend une interpntration de plus en plus manifeste des affaires du dedans et du dehors , des affaires publiques et prives, rendant ainsi caduque la conception traditionnelle de l' intrt national . Plus formellement encore, les organisations internationales tendent ouvrir leurs portes aux oprateurs conomiques : en 1997, le Secrtaire gnral des Nations-Unies exprimait sa volont d'tablir des relations de partenariat avec le secteur priv, en le faisant participer aux activits de l'Organisation ; et, en juillet 2000, l'approche du sommet du Millnaire, tait lance l' Entente globale (Global Compact), programme visant associer aux actions de l'Organisation des firmes multinationales, des syndicats et aussi des ONG. De mme, l 'OMC, dcrie pour son manque d'ouverture et de transparence, cherche s'ouvrir la socit civile, par l'organisation de symposiums (le premier s'est tenu en juillet 2001). B) Les organisations non-gouvernementales

Le monopole exerc par l'tat sur les relations internationales est galement mis en cause par l'explosion des Organisations non-gouvernementales (ONG) : situant de plain-pied leur action au niveau mondial, ces organisations tendent court-circuiter les tats, en assurant la prsence directe des individus sur la scne internationale (P. RYFMAN, 2004) ; nanmoins, leur participation mme la construction du nouvel ordre transnational les soumet l'empire de sa rationalit. 1 Cet encastrement ressort clairement de l'analyse des relations que les ONG entretiennent avec les organisations internationales, mises en place par les Etats. D'abord, les ONG vont s'efforcer de peser de l'extrieur sur les ngociations menes par les reprsentants des tats : la confrence organise par l 'OMC Seattle, en 3 0 novembre 1999, a t le point de dpart de mobilisations systmatiques d'un ensemble d'associations l'occasion des grandes runions internationales (Seattle, Prague, Nice, Gnes...) ou paralllement elles (Forum social mondial concomitant celui de Davos) - l'objectif tant d'obtenir l ' i n exion du processus de mondialisation par la prise en compte d'exigences nous ; on a pu considrer que ce type d'actions illustrait l'mergence d'une socit civile mondiale ou d'une citoyennet plantaire , par laquelle us les citoyens auraient la possibilit de faire directement entendre leur voix,
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indpendamment de leurs gouvernements et par l'intermdiaire d'associations reprsentatives, sur les grandes questions d'intrt commun. La pression ainsi exerce a conduit la plupart des organisations internationales (FMI, Banque mondiale, OMC, OCDE...) mettre en place des dispositifs de contact avec les ONG, afin de dsamorcer par avance leurs critiques ; mais les relations restent difficiles comme la confrence de Cancun l'a prouv, l'chec des ngociations ayant t prsent par les ONG (runies au sein du rseau mondial Notre monde n'est pas vendre ) comme une victoire pour la socit civile mondiale . Ensuite, les ONG vont tre associes plus explicitement aux processus dcisionnels, en prenant une part active la rflexion sur les grands problmes internationaux et l'laboration corrlative des normes nouvelles du droit international, qu'il s'agisse de l'environnement (Rio, 1992), des droits de l'homme (Vienne, 1993), de la population et du dveloppement (Le Caire, 1994), du crime organis (Naples, 1994), du dveloppement social (Copenhague, 1995), des femmes (Pkin, 1995), du dveloppement durable (Johannesburg, 2 0 0 2 ) etc. ; l'ingrence humanitaire sera ainsi issue de la rflexion mene par des organisations humanitaires franaises ( M . B E T T A T I , 1996). Un pas supplmentaire a t franchi avec le Sommet mondial sur la socit de l'information (SMSl) (Genve, 10-12 dcembre 2003), tenu sous l'gide de l 'ONU, qui a runi les reprsentants des gouvernements, de la socit civile et du secteur priv en vue de combler la fracture numrique entre le Nord et le Sud. Enfin, certaines ONG sont intgres part entire dans le systme international, par le biais du processus d'accrditation auprs de l 'ONU : cette procdure donne aux organisations concernes (plus de deux mille) un statut consultatif auprs de l 'ECOSOC qui leur permet de participer aux activits de l'Organisation - la rforme de ce statut en 1996 ayant largi ces possibilits d'intervention ; ainsi se trouve parachev le processus d'institutionnalisation et d'intgration de ces organisations l'ordre transnational. Corrlativement, les ONG seront appeles effectuer pour le compte de l'Organisation des missions de sous-traitance, notamment en matire humanitaire : L'ONG est alors utilise comme relais, au prix d'une certaine instrumentalisation. 2 Les relations directes noues entre les ONG et les tats se caractrisent, quant elles, par une certaine ambivalence. D'un ct, les tats cherchent eux aussi utiliser les ONG comme relais : contribuant leur financement et favorisant le statut de leurs personnels (un projet de loi pour les volontaires de solidarit internationale a t dpos en France en janvier 2003), ils ont tendance se dcharger sur elles de la mise en uvre de certaines actions, d'ordre humanitaire ou en matire de coopration (organisations de solidarit internationale), dans le cadre d'une logique de partenariat ; corrlativement, ils entendent exercer sur elles un contrle (le bureau de liaison cr en France en 1976 a t transform en sous-direction en 1982). L'instrumentalisation est parfois pousse plus loin, certains tats n'hsitant pas utiliser certaines de ces organisations, qui n'ont alors de non-gouvernemental que le label (on parlera alors de Governmental Non-gouvernmental Organisations CONGO...), pour d-

fendre leur point de vue, notamment auprs de la Commission des droits de l'homme des Nations-Unies. D'un autre ct, le poids des ONG entrane des critiques et suscite des ractions : le ministre des Affaires trangres franais opposait ainsi en dcembre 2 0 0 0 l'impratif d'efficacit la facilit de la dnonciation et de l'indignation laquelle les ONG cderaient trop souvent. Le dveloppement des ONG donnerait l'ide de communaut internationale une porte nouvelle : celle-ci ne se confondrait plus avec les puissances tablies (comme au x i x sicle) ou avec le systme des Nations-Unies (comme aprs 1 9 4 5 ) ; elle laisserait entrevoir la perspective de l'avnement d'une socit mondiale , caractrise par l'mergence de valeurs universelles, la construction d'une citoyennet plantaire, le renforcement des dispositifs de rgulation et le dveloppement d'une solidarit plantaire (P. M O R E A U c

DEFARGES, 2000).

Les ONG tendent cependant elles-mmes tre insres dans des dispositifs plus larges de coopration qui prolifrent en marge des tats. C) Les rseaux transnationaux

L'ide qu'une socit civile mondiale serait progressivement en voie de constitution s'appuie, non seulement sur le fait que les ONG, loin d'tre juxtaposes et cloisonnes, sont amenes interagir, en constituant des sous-systmes d'action spcifiques (par exemple, les associations humanitaires ou altermondialistes), mais encore sur le constat qu'elles se trouvent elles-mmes doubles par des mcanismes, plus diffus et plus informels, d'changes entre individus : le concept de rseau (A. COLONOMOS, 1995), concept par excellence, on l'a vu, de la post-modernit, permet de rendre compte de la multiplicit et de la diversit de ces formes de coopration souples, qui prolifrent par-del les frontires des tats et chappent leur mdiation. 1 Ces rseaux sont extrmement divers, par leur origine, le contexte de leur apparition, le principe autour duquel s'identifient les participants, les modalits de leur construction, leur terrain d'action, leurs formes d'intervention dans la vie internationale. Au-del des rseaux anciens, fonds sur des liens de solidarit traditionnels, par exemple de type ethnique, religieux ou idologique, on a vu se dvelopper de nouveaux types de rseaux : communauts d'experts, ou communauts pistmiques (P. HAAS, 1992), construites partir de la dtention d'un savoir spcifique et en fonction de l'appartenance un mme groupe professionnel, sur lesquelles s'appuient les organisations internationales qui jouent le rle d' oracles (J.LAROCHE, 1 9 9 8 ) ; cercles de rflexion (.comme le Forum de Davos), runissant dcideurs et personnalits influentes, qui cherchent tracer les perspectives d'volution du monde ; clubs de pense |, Nobel), sorte de clricature internationale (J. LAROCHE, 1995), qui endent disputer aux tats leur monopole d'nonciation des normes internaonales et les concurrencer dans l'exercice de l'activit diplomatique.
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sur 1 n a u t s de responsabilit , qui se mettent en place e mode de l'interaction empirique ( B . BADIE, 1999) dans le but de faire

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face des problmes nouveaux, promouvoir des valeurs communes, dvelopper les liens de solidarit internationale, mergent aussi d'autres types de rseaux, mafias ( I . SOMMIER , 1998) ou rseaux terroristes ( I . SOMMIER , 2000), qui incarnent l'autre face, la face noire de la mondialisation, celle qui relvent de la politique du chaos vers laquelle peut tendre aussi la post-modernit. L'adoption par le Conseil de scurit le 16 janvier 2002 d'une srie de sanctions extra-territoriales contre les membres du rseau Al-Qaida, qui s'appliquent aussi tous autres personnes, groupes, entreprises et entits associs au rseau (la liste qui en est tablie est rgulirement actualise), atteste du passage une logique qui, court-circuitant les tats, met dsormais aux prises l'ordre transnational et les mouvements qui le rcusent et le combattent. Les tats ne sont donc plus les seuls acteurs de la vie internationale : ils doivent composer avec d'autres acteurs, qui dploient eux aussi leur action dans un espace mondial et avec lesquels ils sont en interaction permanente qu'il s'agisse de partenaires mnager, d'allis conqurir ou d'adversaires combattre ; la socit internationale apparat ainsi comme une socit multicentre , forme d'une multitude d'acteurs de nature trs diffrente (J. ROSENAU, 1990 ; M.C. SMOUTS , 1998). Ds lors, ses principes d'organisation ne sauraient tre construits partir des seules initiatives des tats : ils supposent le recours des mcanismes indits de rgulation tenant compte de la diversit des intrts en prsence ; par gouvernance ( J . ROSENAU , 1992), on entendra ces mcanismes complexes d'interaction qui se droulent entre une multiplicit d'acteurs, publics et privs, autonomes, en vue de parvenir des rgles du jeu labores collectivement (J. L A R O C H E , d., 2003). L ' t a t post-moderne reconnat ainsi l'existence d'autres acteurs, avec lesquels i l est tenu de ngocier, sans se rfugier derrire une souverainet devenue largement illusoire. Ces caractristiques nouvelles de la socit internationale incitent la construction d'entits nouvelles dpassant le cadre de l'tat-Nation.

un cadre plus restreint ; dans la mesure o elle aboutit priver l'tat d'une part au moins de ses pouvoirs de rgulation conomique, la formation de ces espaces conomiques rgionaux intgrs est en mme temps un vecteur de la mondialisation. L'intgration conomique europenne, relance en 1986 avec la signature de l'Acte unique, a ainsi connu une spectaculaire acclration partir de la signature, le 7 fvrier 1992, du trait de Maastricht, avant que ne soit engag le processus d'largissement qui doit au cours des prochaines annes tendre cette intgration la quasi-totalit du continent (dix nouveaux tats ont d'ores et dj rejoint le 1 mai 2004 l'Union europenne). Paralllement, deux zones de libre change ont t mises en place sur le continent amricain - le MERCOSUR en Amrique latine en 1991, qui englobe l'Argentine, le Brsil, le Paraguay, l'Uruguay, l 'ALENA pour l'Amrique du Nord en 1994, qui englobe les tatsUnis, le Canada et le Mexique - , qui ont amorc un mouvement de rapprochement, avec le projet de cration d'une zone de libre change des Amriques (ZLEA) au 1 janvier 2005 ; le Conseil conomique de l'Asie du Sud-Est ( AFTA) et le Forum de coopration conomique Asie-Pacifique (APEC) poursuivent le mme objectif. Si elle cre de nouveaux liens d'interdpendance, cette fois au niveau rgional, l'intgration conomique n'est cependant pas, comme telle, synonyme d'intgration politique : elle ne porte pas directement atteinte la souverainet de l'tat et ne le remet pas en cause en tant qu'espace politique ; c'est ce qui, a contrario, fait ressortir la singularit de la construction europenne.
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B) La logique

supra-nationale

La spcificit de la construction europenne rside dans le fait qu'elle met en cause l'tat-Nation dans le lieu mme o i l a pris naissance : elle s'est traduite par la mise en place d'institutions de type supra-national, qui tendent lentement mais srement le champ de leurs comptences ; c'est de ce fait la question de l'avenir de l'tat qui se trouve pose. 1 Cette logique est depuis longtemps vidente sur le plan conomique, travers la construction de politiques communautaires sectorielles de plus en plus tendues, fines, ambitieuses. La cration d'une Union conomique et montaire ( UEM), prvue par le trait de Maastricht du 7 fvrier 1992, a marque cependant un saut qualitatif. Prpar par la libralisation totale des mouvements de capitaux ( 1 juillet 1990) et par la cration de l'Institut montaire europen le 1 janvier 1994, le passage une monnaie unique, l'euro, qui s'est effectu le l"janvier 2002, est lourd d'implications : non seulement i l aboutit eposseder l'tat d'une de ses attributions rgaliennes, le pouvoir de rgulation ahn' ' '^ ^ f r la Banque centrale europenne (BCE), mais encore i l cale" 1 . ' " e libert d'action en matire conomique et fis' P '' ' rigueur impose aux tats pour le passage l'euro, par le vue ' ' ^ ' convergence , sous la menace des sanctions prt* f - n de stabilit (adopt Dublin, le 13 dcembre 1996).en a 1 illustration.
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III. L'tat englob


Pris dans les liens multiples rsultant de l'intensification des relations internationales, l'tat voit sa pertinence plus directement mise en cause, en tant qu'unit politique : la mondialisation pousse en effet au dplacement des limites nationales et la constitution d'espaces largis de rgulation ; la rgionalisation apparat comme le prolongement logique mais aussi comme le correctif ncessaire de ce mouvement. Si cette dynamique est partout l'oeuvre, elle prend en gnral la forme d'un simple processus d'intgration conomique ; la construction europenne va plus loin, en tendant la supra-nationalit. A) L'intgration rgionale

L 'conomie mondiale connat depuis la dcennie 1990 un double processus d'intgration, globale et rgionale, dont les effets, loin de se contredire, en ralit se conjuguent : pour conforter leur position dans les changes internationaux, les tats ont t amens nouer des rapports troits de coopration dans

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Le processus d'intgration communautaire va cependant bien au-del du domaine conomique. Le trait de Maastricht a ainsi, non seulement tendu une srie de comptences prexistantes des instances europennes (recherche et dveloppement, environnement, relations extrieures...), mais encore ouvert une srie de champs d'action nouveaux l'Union (ducation et formation professionnelle, culture, sant publique, protection des consommateurs...) ; et, surtout, se sont ajouts deux nouveaux piliers , concernant les domaines rgaliens par essence que sont la politique trangre et de scurit commune (PESC) d'une part, la justice et les affaires intrieures d'autre part. Le trait d'Amsterdam, sign le 2 octobre 1997, a prvu de nouveaux pas en avant, notamment en matire de circulation des personnes, la coopration tant par ailleurs appele se renforcer entre les pays de l'Union, en matire policire et judiciaire, dans le cadre de la mise en place progressive d'un espace de libert, de scurit et de justice : les attentats du 11 septembre 2001 ont donn un coup d'acclrateur la ralisation de cette ambition, la dcision ayant t prise le 13 juin 2002 par le Conseil de l'Union d'instituer un mandat d'arrt communautaire (la rvision constitutionnelle du 25 mars 2003 ayant ouvert la voie pour la France la transposition de cette dcision-cadre) ainsi que de crer une unit de coopration judiciaire, forme de juges et procureurs dtachs par les diffrents tats membres (Eurojust). Ce sont donc dsormais l'ensemble des politiques publiques qui seront, plus ou moins long terme, tenues de s'inscrire dans un cadre balis par les directives communautaires ; les administrations nationales, mme de type rgalien comme les douanes et la police, seront appeles travailler de plus en plus dans le cadre trac par les directives communautaires, voire assurer leur mise en uvre pratique. 2 Cette volution pose une double question : celle de la nature de la construction europenne ; celle de l'avenir de l'tat en Europe. En l'tat, le fonctionnement des institutions europennes prsente des caractristiques singulires (J.L. QUERMONNE, 1993), qui conduisent envisager l'Union comme une forme d'organisation politique originale, congruente avec l'ide de post-modernit. D'une part, en effet, l'Union europenne ne saurait tre considre comme un authentique tat : la conscration d'une citoyennet europenne de simple superposition, la configuration des pouvoirs, la faiblesse des moyens d'action et le dfaut de prise en charge des grandes fonctions collectives l'attestent ; l'Europe ne dispose pas des ressources financires, politiques et institutionnelles ncessaires pour assumer les responsabilits qui sont celles d'un tat. D'autre part, le style dcisionnel pratiqu au niveau europen a peu voir avec les mthodes de gouvernement classique, mais bien davantage avec la logique de la gouvernance . De multiples acteurs conomiques, sociaux, politico-administratifs ont en effet accs au processus dcisionnel : dj, le niveau dcisionnel europen est constitu de plusieurs lieux diffrents de pouvoir, en-

tre lesquels l'quilibre est instable et volutif ; les groupes d'intrt psent sur les processus, non seulement par l'intermdiaire des eurogroupes spcialiss dans le lobbying au niveau europen, mais aussi par les groupes de pression nationaux ; enfin, les tats et les administrations nationales sont troitement associs l'laboration des stratgies communautaires et entretiennent des rapnorts troits avec la Commission. On est ainsi en prsence d'un polygone de forces , qui se dploient autour des centres de dcision, formant des constellations qui voluent autour de foyers diffrents ; des rseaux tendent se structurer en fonction des domaines et des types de dcision. L'Union ne se substitue donc pas aux tats mais ceux-ci interagissent en son sein avec d'autres forces. Reste savoir si cet quilibre peut tre durable. Les redoutables difficults suscites par l'largissement ont ainsi impos de rvaluer les quilibres institutionnels : le trait de Nice n'ayant pas rgl le problme, c'est une Convention pour l'avenir de l'Europe qui en a t charge (Laeken, 15 dcembre 2001). Le projet de trait instituant une Constitution pour l'Europe qui a rsult le 18 juillet 2003 de ses travaux comporte une srie d'innovations importantes (fusion des traits et constitutionnalisation de la Charte des droits fondamentaux adopte Nice le 11 dcembre 2000, reconnaissance de la personnalit juridique de l'Union, clarification de la rpartition des comptences, disparition des piliers et de la dualit Communaut/Union...) ainsi que de modifications institutionnelles (compromis entre le maintien de l'unanimit dans les matires sensibles et la gnralisation du vote la majorit qualifie, accroissement des pouvoirs du Parlement, modification des rgles de composition de la Commission...) ; cependant, le projet s'est heurt l'opposition de certains tats, ce qui a retard son adoption et la procdure de ratification par les vingt-cinq tats apparat alatoire. Dans tous les cas, son statut hybride de trait constitutionnel tmoigne, moins d'un glissement vers le fdralisme que de l'irrductible singularit de la construction europenne. Si les liens d'interdpendance tisss autour de lui ne privent pas l'tat de toute marge de manuvre, ils n'en modifient pas moins profondment la conception traditionnelle de la souverainet, et par-l mme son identit, si tant est que celle-ci a t btie sur la souverainet : pour Ulrich BECK (2004), les Etats ne seraient ainsi en mesure d'affronter les problmes qui se posent dsormais l'chelle mondiale qu'en jouant le jeu de la coopration interetatique , c'est--dire en devenant des tats cosmopolites , n'hsitant pas tendre le champ de leurs activits au-del des frontires nationales.
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Cet branlement de la souverainet impose une redfinition des fonctions et 'g'que d'action d'un tat entr dans l'ge de la post-modernit.

Section 2 : La redfinition des fonctions tatiques


^ du protectorat exerc par l'tat sur la vie sociale, notamment sous la ^ession de la mondialisation, ne signifie pas davantage la fin de l'tat ou le ur a 1 tat minimal : l'tat reste dot d'une place essentielle, comme en ta

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moigne dans les pays libraux l'absence de rduction du volume des dpenses publiques (53,4 % du PIB en France en 2002) et du poids des prlvements obligatoires (37 % en moyenne pour les pays de l ' O C D E contre 35,2 en 1980 et 43,9 % en France en 2003 contre 41,7 % en 1980) - le dficit public et la dette publique augmentant corrlativement, en dpit des critres de convergence imposs en Europe par le passage la monnaie unique - , ainsi que des effectifs de la fonction publique (quelque cinq millions en France, soit 21,6 % de la population active, contre 19,1 % en 1980) - , l'exception notable des pays anglosaxons, et notamment de la Grande-Bretagne. Nanmoins, si l'tat reste fortement prsent dans la vie sociale, c'est selon des modalits diffrentes de celles du pass : on voit se profiler une conception nouvelle du rle de l'tat, l'esquisse d'un nouveau modle d'tat. Les traits de ce modle ne sauraient tre dessins que de manire floue, approximative : une des caractristiques de la post-modernit est, on l'a vu, d'ouvrir largement le champ des possibles, en excluant toute certitude quant au sens de l'volution ; plac dans le malstrom de la post-modernit, l'tat n'a plus d'essence stable et son avenir reste indtermin. Par ailleurs, les configurations tatiques restent diverses et varient en fonction des traditions mais aussi des conjonctures propres chaque pays ; mais ces diffrences sont en fin de compte secondaires. Or, ce modle s'est diffus la faveur de l'implosion du socialisme l'Est et du dlitement de l'tat au Sud : abandonnant toute ambition de construire un modle tatique spcifique, les pays en transition et en dveloppement s'efforcent de calquer, avec plus ou moins de bonheur, celui des pays libraux ; et les institutions internationales contribuent puissamment cette diffusion, en subordonnant leur aide du respect des principes d'une good governance , c'est--dire l'dification d'un tat construit, au moins formellement, selon le modle libral. Le principe fondamental de subsidiarit (C. M I L L O N - D E L S O L , 1992) sur lequel repose ce modle signifie que l'intervention de l'tat n'est lgitime qu'en cas d'insuffisance ou de dfaillance des mcanismes d'auto-rgulation sociale (supplance), tant entendu qu'il convient alors de privilgier les dispositifs les plus proches des problmes rsoudre (proximit) et de faire appel la collaboration des acteurs sociaux (partenariat) ; on est ainsi au cur mme d'une post-modernit place sous le signe du pluralisme et de la diversit. La supplance implique que l'tat, au lieu de se substituer aux acteurs sociaux, encourage les initiatives qu'ils prennent en ce qui concerne la gestion des fonctions collectives (mcnat, bnvolat, associationnisme, conomie sociale...) et appuie les accords qu'ils ngocient pour rgler leurs relations mutuelles (thme sous-jacent la refondation sociale prconise en France par le MEDEF) : si cette logique est fortement ancre dans les pays anglo-saxons, notamment aux tats-Unis o les fondations occupent une place essentielle (2,1 % du PIB), elle se dveloppe partout (la loi du 1 aot 2003 a ainsi cherch en France donner une nouvelle impulsion du mcnat et aux fondations). La proximit postule que les problmes soient traits au niveau o ils se posent pour les citoyens, en vitant tout mcanisme de remonte systmatique :

dsormais omniprsente dans le discours politique, elle justifie la mise en place de dispositifs de gestion situs au plus prs des citoyens. Enfin, le partenariat se traduit par le souci d'associer les acteurs sociaux la mise en uvre des actions publiques : la gestion dlgue s'tend dsormais tous les niveaux (national et local) et pour tous les services (sociaux, culturels, conomique, voire rgaliens) ; et on voit se dvelopper de nouvelles formules de partenariat public-priv (PPP), par lesquelles les personnes publiques associent des personnes prives au financement, la conception ou la ralisation d'quipements, d'infrastructures, de biens ou de services - formules d'ores et dj largement utilises en matires d'infrastructures de transport et de gestion des services urbains. Les ressources et le savoir-faire du priv sont ainsi mis au service de l'action publique. L'application du principe de subsidiarit entrane le recentrage des fonctions tatiques.

I. L'tat garant
L'tat moderne a t construit autour de la concentration progressive aux mains du monarque d'un certain nombre d'attributions considres comme indissociables de l'ide de souverainet : ces activits dites rgaliennes taient censes constituer le noyau irrductible et la finalit ultime de son institution ; seul investi du droit de recourir la force, l'tat disposait aussi du privilge de battre monnaie et du pouvoir de lever l'impt. Or, cette sphre des activits rgaliennes est devenue friable et ne constitue plus l'apanage de l'tat : tandis que la consolidation progressive d'un ordre transnational conduit au dveloppement d'oprations de rtablissement de la paix et de maintien de l'ordre international, ainsi qu' l'mergence d'une justice internationale dont la Cour pnale internationale est l'illustration emblmatique, le pouvoir montaire des tats, dj srieusement rod par les contraintes du systme financier international, a t supprim en Europe, avec la cration d'une monnaie unique ; paralllement, des acteurs privs sont appels participer la mise en uvre de certaines prrogatives rgaliennes, par application de la logique du partenariat. S il n'abdique pas pour autant ses fonctions traditionnelles de prservation de la cohsion sociale et de maintien de l'ordre, l'tat post-moderne est ainsi amen a les exercer de plus en plus en relation avec d'autres acteurs, externes et internes. A) La cohsion sociale ^ monde de plus en plus complexe et incertain, l'tat reste un cadre privilgi de formation des identits collectives et un dispositif fondamental intgration sociale : i l lui appartient de recrer sans cesse le lien social toujours en passe de se rompre , en incarnant les valeurs communes l'ensemble es citoyens, en arbitrant les conflits d'intrts, en prenant en charge la gestion ^ques, en grant les services collectifs (R. F A U R O U X , B. SPITZ, 2000) ; ^matre des horloges , en tant que garant de la continuit et protecteur du fii> ce serait aussi un tisserand , producteur de lien social, et un thaumae s < < a n s u n

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turge , organisateur du progrs (P. DELMAS, 1991). La mdiation tatique apparat ainsi indispensable pour contrebalancer les effets socialement dstructurants de la mondialisation, avec laquelle elle forme dsormais un couple indissociable. 1 L'tat constitue plus que jamais un point de repre, indispensable pour que les individus puissent se situer dans le temps et dans l'espace : mme si les rfrents identitaires tendent clater, le lien civique continue rsulter d'abord de l'appartenance l'tat-Nation ; et la pression des mouvements nationalitaires pour obtenir la cration d'un tat atteste assez de cette importance symbolique. L'tat apparat comme le gardien et le garant de la prennit d'un ensemble de traditions et de valeurs autour desquelles chacun peut se reconnatre et s'identifier. 2 L'tat a ensuite pour tche de produire du collectif en rassemblant les membres autour de rfrences communes. Sans doute, la place qu'il occupe dans les dispositifs de socialisation estelle variable : forte dans certains pays comme la France, o l'tat a traditionnellement exerc une forte emprise sur l'ducation et la culture, perue comme un instrument privilgi d'unification nationale, elle a toujours t moins importante dans d'autres pays libraux ; et un ensemble de mutations technologiques (prolifration des vecteurs, diversification des produits culturels) et conomiques (poids croissant des industries culturelles, internationalisation des marchs) tendent saper les positions conquises par l' tat culturel . Nanmoins, si cette fonction de socialisation s'exerce de plus en plus en interaction avec d'autres lieux et dispositifs, elle n'est jamais absente. Plus gnralement, la production du collectif passe par la fourniture d'un ensemble de services publics qui, offrant tous les membres du corps social des prestations identiques, constituent un puissant vecteur d'homognisation. Cette sphre des fonctions collectives a t amnage de manire variable selon les pays : amalgamant un ensemble de significations trs diverses, la conception franaise du service public a ainsi t marque par une forte spcificit ; dans tous les cas, les pressions externes et internes se conjuguent pour rduire son tendue et attnuer le particularisme des rgles qui lui sont applicables Nanmoins, ces services apparaissent plus que jamais indispensables au regard de l'impratif de maintien de la cohsion sociale. C'est ainsi qu'en GrandeBretagne, la campagne pour les lections lgislatives de 2001 s'est droule autour du thme de la rhabilitation de services publics essentiels, tels l'ducation ou la sant, conus comme des outils de progrs social dans une conomie de march dynamique (T. Blair). Plus significativement encore, la position de l'Europe sur la question des services publics a sensiblement volu : aprs qu'ait t souligne la place qu'occupent les services d'intrt conomique gnral (SIEG) parmi les valeurs communes de l'Union et relev le rle qu'ils jouent dans la promotion de la

cohsion sociale et territoriale de l'Union - les autorits communautaires ayant ds lors la responsabilit de veiller ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions - (Trait d'Amsterdam du 2 octobre 1997), une problmatique plus globale tend s'affirmer, travers la rfrence aux services d'intrt gnral (SIG), entendus comme les services, marchands et non marchands que les autorits publiques considrent comme tant d'intrt gnral et soumettent des obligations spcifiques de service public . Sur la base de la consultation publique ouverte par le livre vert du 21 mai 2003, la Commission a adopt le 12 mai 2004 un livre blanc qui rappelle les principes directeurs de son approche de ces services, ses yeux pilier du modle europen de socit , et notamment la primaut de l'accomplissement des missions d'intrt gnral sur l'application des rgles du trait ; si la question de l'laboration d'une directive-cadre est reporte aprs l'adoption du trait constitutionnel, la Commission prvoit de prsenter des propositions concernant les partenariats public-priv et la question des compensations financires accordes aux gestionnaires des SIEG. 3 Enfin, l'tat est tenu de recoudre un tissu social que la dynamique d'volution des socits contemporaines tend en permanence dchirer. Partout, on voit se dvelopper des politiques d'intgration qui visent rduire les lments d'htrognit rsultant de la prsence sur le territoire d'importantes communauts allognes ainsi qu' lutter contre les phnomnes d'exclusion, par lesquels des franges de la population se trouvent rejetes hors des circuits productifs et socialement marginalises (d'o le thme de la fracture sociale ) : caractrises par l'adoption de lgislations ambitieuses (la loi franaise du 29 juillet 1998 touche ainsi aux divers aspects de l'existence des populations confrontes des processus d'exclusion) et de nouveaux dispositifs d'intervention (voir les structures mises en place en France en 1989 en matire d'intgration), ces politiques reposent pour leur mise en uvre sur une logique de partenariat, en impliquant une srie d'acteurs publics et privs. ~ Paralllement, la lutte contre les discriminations a t promue au rang d enjeu politique majeur : au-del du principe traditionnel d'galit, i l s'agit de s attaquer aux discriminations, directes ou indirectes, dont certains groupes peuvent faire l'objet ; ces politiques, qui se dploient conformment aux orientations dfinies au niveau international ou rgional (droit europen et communautaire), se caractrisent par une ambition croissante, ainsi que par le renfor?. y e n s de protection. Au-del du dispositif pnal, visant rprimer uifierentes formes de discrimination mais lourd actionner, on recourra v r thodes axes sur la prvention, la mdiation et la rgulation - trarall . t l'institution d'une haute autorit indpendante (la France s'est 19 '5f " ' 2004 cette formule, inaugure en Grande-Bretagne en d'un f ' e s'inscrivent pleinement dans le nouveau registre d'action sul- H misant sur l'information, le partenariat avec les acteurs privs, la rgion souple pour remplir ses missions.
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En tant que garant de la cohsion sociale, l'tat est donc amen grer les retombes de la mondialisation, en misant sur la coopration d'autres acteurs. Les mmes contraintes se retrouvent en matire de maintien de l'ordre. B) La scurit Le maintien de l'ordre constitue une des fonctions primordiales de l'tat, inhrente son institution et relevant traditionnellement de ses comptences exclusives. Si cette fonction subsiste, la dynamique d'volution des socits contemporaines modifie profondment le contexte et les modalits de son exercice : la perspective de maintien de l'ordre est dsormais englobe dans une problmatique beaucoup plus large, celle de la scurit , fonde sur l'ide de protection des individus contre les risques de toute nature auxquels ils se trouvent exposs ; or, si l'tat a un rle essentiel jouer en ce domaine, l'ampleur et la complexit des problmes poss imposent la mobilisation d'autres niveaux d'intervention et le concours d'autres catgories d'acteurs. 1 La problmatique de la scurit conduit en tout premier lieu une conception extensive du maintien de l'ordre, lie l'apparition de nouvelles menaces. La menace terroriste tout d'abord a contraint l'tat se rinvestir fortement dans les fonctions rgaliennes : tandis que les budgets militaires sont partout en augmentation, bien que de manire trs ingale (alors qu'aux tats-Unis les dpenses militaires reprsentant prs de 4 % du PIB, la croissance est beaucoup plus modeste en Europe), afin notamment de permettre des interventions sur des thtres extrieurs, de nouveaux instruments de lutte contre le terrorisme ont t mis en place dans tous les pays. A la suite des attentats du 11 septembre, ont ainsi t adoptes dans l'urgence des lgislations limitant l'exercice de certaines liberts publiques, au nom de la scurit ( D . DAVID , 2002) : aux Etats-Unis, le Patriot Act du 25 octobre 2001 dveloppe les coutes tlphoniques et la surveillance lectronique, largit les conditions de perquisition et de dtention, durcit les peines dans les affaires de terrorisme et renforce les pouvoirs des services d'immigration ; des lois comparables ont t adoptes ailleurs, notamment au Canada, en GrandeBretagne et en Allemagne (14 dcembre 2001) et aussi en France (dispositif provisoire introduit dans la loi du 15 novembre 2001 relative la scurit quotidienne et ultrieurement reconduit). Paralllement, les dispositifs de lutte contre le terrorisme ont fait l'objet d'une profonde rorganisation, dont tmoigne la cration en 2002 aux tats-Unis du Department of Homeland Security, qui regroupe vingt-deux agences et services existants - deuxime dpartement aprs la Dfense ( 170 000 agents). Le dveloppement de formes nouvelles de dlinquance implique une inflexion de l'activit policire. Cette volution est le produit de facteurs varis l'apparition de menaces nouvelles (flux migratoires, nouvelles technologies de communication, terrorisme, dlinquance financire) dbordant le cadre des

tats et lies au processus de mondialisation ; l'augmentation des comportements agressifs ( l'explosion des prdations dans les annes soixante-dix a succd la croissance des violences contre les personnes depuis les annes quatre-vingt) (P. ROBERT , 1999), lie la fragmentation du social (H. LAGRANGE, 2001) et la monte de l'exclusion, entranant une hausse corrlative du sentiment d'inscurit (S. ROCHE , 1993). Partout, la scurit est ainsi devenue une des priorits de l'agenda politique, en entranant le recentrage des politiques autour des mmes ides-force (principe de tolrance zro , accent mis sur la rpression plutt que sur l'ducation en matire de dlinquance juvnile, mise en place d'une police de proximit visant un meilleur contrle du territoire urbain, mesures restrictives en matire d'immigration etc.). Sans doute, les systmes policiers ont-ils t conus selon des modalits trs diverses, diversit refltant la singularit des modes de construction tatique (D. MONJARDET, 1996) ; cependant, le sens de l'volution est partout le mme, l'accent tant mis sur l'exigence de proximit et sur la mobilisation d'un ensemble d'acteurs pour faire face aux formes nouvelles d'inscurit (fl/vf/>, 1999). En France comme ailleurs, le changement politique de 2002, conscutif une campagne prsidentielle centre sur le thme de la scurit, s'est traduit par l'augmentation sensible des moyens en faveur de la police (loi du 29 aot 2002 d'orientation et de programmation pour la scurit intrieure) et de la justice (loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice), la rorganisation du systme policier, le renforcement du dispositif pnal (loi du 9 septembre 2002, loi du 18 mars 2003 pour la scurit intrieure, loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit), l'attnuation des garanties offertes aux justiciables. Ce mouvement illustrerait, pour certains (L. WACQUANT, 1997), la substitution d'un tat-pnitence l'Etatprovidence ou du moins d'un tat scuritaire .. - L o i n d'tre le vecteur de son dprissement, les nouvelles menaces confrent donc l'tat des responsabilits accrues. Sans doute, n'est-il pas toujours capable d'y faire face : le dlitement de l'tat (Collapsed State) entranera le recours, comme en Russie, des agences de protection prives parallles, souvent issues des anciens services de scurit d'Etat, voire, comme en Afrique (B. HIBOU , d., 1999) la privatisation pure et simple des fonctions de protection collective ; ailleurs, i l reste au centre du dispositif, au prix cependant d'un partage des tches et d'un appel la contribution d'autres acteurs. Les tatsnis eux-mmes n'hsitent pas, dans le cadre notamment de leurs interventions mer d . " ' ^ appel des groupes privs de scurit pour assuprotection mais aussi recueillir des renseignements et internistan ^ ' ~ ~ P de drives attestes par les oprations en Afghane " . ' k - Ce partage des tches est plus systmatique encore en matire
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tiques en ce sens s'tant dveloppes entre les polices, par l'intermdiaire des rseaux d'change nous entre hauts fonctionnaires, avant d'tre officialises par les traits de Maastricht et d'Amsterdam, en dbouchant sur la cration d'Europol (D. BlGO, 1992). Ensuite, un vritable march de la scurit prive (F. OCQUETEAU, 1997) s'est progressivement constitu pour faire face la dlinquance de prdation et assurer la protection des personnes : ce march est en pleine expansion, les Pouvoirs publics s'efforant seulement de veiller une meilleure professionnalisation et d'une plus grande responsabilisation (titre 4 de la loi du 18 mars 2003). Enfin, l'ide de proximit conduit impliquer dans la mise en uvre des politiques de scurit un ensemble d'acteurs locaux, par le jeu d'un partenariat conjuguant les comptences et les expriences les plus diverses. Nanmoins, si l'tat n'est plus le seul producteur d'une scurit qui passe dsormais par l'intervention de fournisseurs diversifis, travers des mcanismes de substitution, dlgation, externalisation, i l n'en reste pas moins le rgulateur d'un systme devenu complexe. 2 La logique de la scurit va cependant bien au-del des simples exigences du maintien de l'ordre, pour s'tendre la protection contre les risques de toute nature. La socit post-moderne est, on l'a vu, une socit de risque (U. BECK, 1986 ; P. LAGADEC, 1981). Alors que des risques nouveaux, lis l'explosion des sciences et des techniques, et notamment des bio-technologies, sont apparus, crant un contexte d'incertitude structurelle, et que des risques anciens (catastrophes naturelles, pollution, risque nuclaire) prennent une porte nouvelle, sa fragilit, sa vulnrabilit tendent s'accrotre : la mondialisation favorise la propagation des effets et entrane des ractions en chane ; l'interconnexion des circuits d'change et d'information cre ainsi un risque systmique, dont les crises financires internationales rcurrentes et la propagation des virus informatiques ont montr les consquences. L'mergence de ces nouveaux risques, imprvisibles, non calculables et entranant des consquences irrversibles, ne peut que faire ressortir les failles des systmes de protection existants et accrotre le sentiment d'inscurit (R. C A S T E L , 2004). Cette monte des risques appelle le recours des stratgies nouvelles, qui consistent en l'adoption de mesures, non seulement rparatrices, mais encore prventives. Face aux risques nouveaux, en matire d'environnement ou de sant, l'tat va tre ainsi somm d'intervenir au nom d'un principe de prcaution (F. K O U R I L S K Y , G. VlNEY, 2000), consacr aussi bien au niveau international (Rio, 1992), rgional que national : comme le soulignait la loi Barnier du 2 fvrier 1995, l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnes visant prvenir un risque de dommages graves et irrversibles l'environnement un cot conomiquement acceptable ; '
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constitutionnalisation de ce principe, travers l'adoption d'une Charte de l'environnement , ne peut qu'en renforcer la porte au moins symbolique. Corrlativement, des structures nouvelles dotes d'une capacit oprationnelle renforce, telles que les Agences de scurit sanitaire (aliments, produits de sant, environnement), ont t mises en place pour faire face aux situations de risque. Nanmoins, les effets de diffusion et de propagation des risques imposent dsormais une troite coopration entre tats ; et l'incertitude qui les entoure conduit l'tat solliciter l'avis d'experts, voire de profanes ; un espace nouveau de dbat est donc ouvert autour de la dtermination des choix - forums
hybrides ( M . C A L L O N , P. LASCOUMES, Y . B A R T H E , 2001) illustrant les nou-

velles formes de l'action politique post-moderne (J.G. PADIOLEAU, 1999). Garant de l'ordre et de la cohsion sociale, l'tat post-moderne n'abandonne pas tout droit de regard sur l'conomie.

II. L'tat rgulateur


L'tat reste prsent dans l'conomie, mais la manire d'un stratge , et non plus d'un pilote , qui s'efforce d'accompagner ou d'amortir l'effet de mouvements sur lesquels i l n'a plus rellement prise : l'instauration d'une conomie ouverte le prive de ses moyens d'action classiques et lui interdit toute possibilit de dfinition d'un projet volontariste de dveloppement ; de mme, la logique concurrentielle qui commande le fonctionnement des activits productives pousse au dmantlement d'un secteur public dont la justification ne relve plus de l'vidence. Nanmoins, ce reflux de la conception qui rigeait l'tat en moteur du dveloppement et lui confiait la gestion de secteurs-cls de l'conomie, sinon de l'conomie tout entire n'est pas synonyme de dsengagement : l'tat apparat comme un rgulateur ( B . E B E R L E I N , 1999), charg d'assurer le maintien des grands quilibres, en intgrant des contraintes de nature diverse. L'volution de l'conomie de march rendrait cette intervention indispensable : la complexit croissante des circuits conomiques, les mutations technologiques, la sophistication des produits financiers, la mondialisation des changes, mais aussi la pression croissante de pouvoirs conomiques dont la puissance se renforce du fait de la mondialisation, imposent la mise en place u instances capables de fixer certaines rgles du jeu, de faire prvaloir certaines disciplines, de protger certains intrts. A) La fin de l'tat producteur

L entre en force de l'tat dans le champ des activits productives a t ^une des manifestations essentielles du mouvement de croissance qu'il a connu cour du X X sicle : hgmonique dans les pays socialistes, du fait de la sod | , de l'conomie, dominant dans les pays en dveloppement, en raison " i s a n c e du capital priv, le secteur public conomique avait conquis P ys libraux aussi une place stratgique ; par-del les variantes rsultaien ' ^ ' ' des contextes nationaux, toutes les conomies librales en fait devenues des conomies mixtes , les entreprises tant forteE S S a t l o n lnsuf dans e s a t a n t 6 & v e r s t e

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ment implantes dans les secteurs de base (nergie, transports, tlcommunications) mais aussi dans l'industrie, les banques, les assurances etc. Les conomistes no-classiques eux-mmes jugeaient cette prsence indispensable pour pallier les dfaillances et les insuffisances des mcanismes de march. Cette conception est devenue caduque, sous l'effet de pressions internes et externes : tandis que les vertus de la gestion publique taient de plus en plus contestes, la libralisation des changes a conduit la remise en cause des monopoles ; et la fin du modle socialiste ainsi que de celui de dveloppement autocentr a provoqu le dmantlement des secteurs publics l o ils taient devenus hgmoniques ou dominants. Lanc en 1979, avec l'arrive au pouvoir en Grande-Bretagne de Mme Thatcher, le mouvement de privatisation s'est propag l'ensemble des pays libraux, avant de s'tendre au cours de la dcennie 1990 aux pays en transition et en dveloppement. 1 Concernant les pays libraux, le mouvement a t pouss le plus loin en Grande-Bretagne : ds 1991, plus de la moiti du secteur public avait t totalement ou partiellement privatis, dont de grands services publics (gaz, lectricit, eau, tlcommunications) ; le programme s'est poursuivi par la suite, en dpit de quelques checs (poste) et bien que des effets pervers aient t enregistrs (chemin de fer - entranant le re-nationalisation fin 2003 de la maintenance du rseau). En France, la politique de privatisation, d'abord discontinue et lance l'initiative des gouvernements de droite (1986-1987, 1993-1996), a connu une spectaculaire amplification partir de 1997 sous le gouvernement Jospin, entranant une rduction drastique du secteur public : les entreprises publiques ne sont plus localises, pour l'essentiel, que dans les secteurs de l'nergie, des transports et de la communication ; le mouvement se poursuit, atteignant cette fois les derniers fleurons du secteur public, soit que la part de l'Etat passe sous le seuil de 50 % du capital des socits concernes (Air-France en septembre 2003 la faveur du regroupement avec K L M , France Tlcom la faveur de l'adoption de la loi du 31 dcembre 2003), soit que le processus soit amorc par un changement de statut (EDF, GDF). Ailleurs, si les programmes de privatisation ont comport des variantes, en ce qui concerne leur calendrier, leur ampleur et leurs modalits, les points communs sont frappants. D'une part, les privatisations sont passes pratiquement partout par deux grandes tapes : le lancement dans les annes 1980 de programmes gnralement d'ampleur limite, quelques exceptions prs (les programmes lancs en 1984 au Canada, l'initiative des conservateurs, et en Nouvelle-Zlande, celle des travaillistes) ; la relance de ces programmes, partir du milieu des annes 1990, dans le cadre d'oprations beaucoup plus tendues : i l semble qu'un tournant se soit alors produit, sans aucun doute li au bond en avant de la mondialisation. D'autre part, les privatisations ont touch peu prs les mmes secteurs essentiels - les transports ariens, l'nergie et notamment l'lectricit, les tlcommunications : l o, comme en Grande-

Bretagne et en France, les entreprises publiques taient importantes dans le secteur industriel (Italie, Espagne, Autriche), elles ont pratiquement disparu et le secteur public bancaire, parfois puissant (Italie) a t dmantel ; les relances rcentes (Espagne, Italie en 2002) ne visent plus q u ' parachever un programme pour l'essentiel ralis. La perspective d'un dmantlement quasi total du secteur public conomique se dessine donc clairement dans les pays libraux : les seuls problmes sensibles dans tous les pays concernent les chemins de fer, dont la situation financire est proccupante, et la poste, qui touche de prs au lien social ; ce dmantlement n'exclut pas la prsence, ou l'entre pour des raisons conjoncturelles (sauvetage d'Alstom en septembre 2003), de l'tat dans le capital de certaines entreprises (participations dsormais gres en France par une Agence des participations de l'Etat APE). 2 Ce dsengagement a pris des formes plus spectaculaires encore dans les pays en transition et dans les pays en dveloppement, compte tenu du poids de l'Etat dans l'conomie. Tous les pays d'Europe de l'Est ont opt au cours de la dcennie 1990 pour des programmes ambitieux de privatisation, pilots par des structures spcialises charges d'en superviser la ralisation : le secteur priv est devenu partout dominant, en occupant de 55 80 % (Pologne, Hongrie, Rpublique tchque) de l'conomie ; une nouvelle vague de privatisations est intervenue la fin de la dcennie pour acclrer le processus d'adhsion l'Union europenne. Les privatisations ont donn naissance en Russie des groupes oligarchiques extrmement puissants, qui interagissent avec les autres ples de pouvoir - au prix de fortes tensions (affaire Ioukos, entranant l'arrestation de M. Khodorkovski). Quant aux pays en dveloppement, ils ont t eux aussi amens, dans le cadre des programmes d'ajustement structurel imposs par les institutions financires internationales, se lancer dans d'importants programmes de privatisations : le mouvement a touch, aussi bien les pays ayant opt pour la voie librale (Maroc, Cte d'Ivoire) que les pays orientation socialiste (POS) comme l'Algrie ; d'aprs le bilan de la dcennie dress par la Banque mon' n (rapport sur Le financement du dveloppement prsent le 10 avril 01), les programmes de privatisation les plus tendus ont t dploys en Amrique latine, qui a engrang plus de la moiti (178 milliards de dollars) des revenus que les pays en dveloppement ont tir de ces oprations - notamment ' ( 1 milliards), l'Argentine (44,5) et le Mexique (31). U Chine elle-mme, bien que reste thoriquement fidle au modle sociases d ' ^ * P ce mouvement de fond : la place occupe par les entrepride 78 y * ' conomie a considrablement rgress (elle tait dj passe
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comme composante importante de l' conomie socialiste de march , avant que l' inviolabilit des biens privs ne bnficie d'une garantie constitutionnelle explicite (14 mars 2004). En tant que rgulateur , l'tat est donc amen quitter la position d' oprateur, assurant la production directe de biens et de services. Mais la rgulation implique aussi l'inflexion des formes d'encadrement de l'conomie. B) La fin du dirigisme conomique

Le dirigisme conomique n'tait pas seulement l'apanage des pays socialistes, adeptes d'une planification imprative, ou le produit d'une conjoncture (la guerre) interdisant le fonctionnement normal du march : tous les pays libraux avaient t conduits mettre sur pied des dispositifs leur permettant d'agir sur l'conomie, par la voie de rglementations ou par le recours des outils d'intervention ; et ces instruments taient, dans certains pays libraux au moins, telle la France, mis au service d'un projet volontariste de dveloppement. L'ide de rgulation rompt avec cette perspective. 1 La conception volontariste d'un tat investi de la mission et dot de la capacit d'ordonner le dveloppement conomique n'a pas rsist au nouveau contexte rsultant de la mondialisation. L'tat a tout d'abord perdu la matrise de leviers d'action conomique La planification a disparu, que ce soit sous la forme imprative qu'elle avait revtue dans les pays socialistes ou sous la forme incitative adopte en France o le plan avait t conu, pendant les Trente glorieuses, comme le moyen privilgi de pilotage de l'conomie : l'interpntration des conomies rend dsormais illusoire la prtention de construire un projet volontariste de dveloppement dans le cadre national. Les tats ont abandonn toute possibilit de recours Voutil montaire, en transfrant la responsabilit de la dfinition et la mise en uvre des politiques montaires des banques centrales indpendantes : le dessaisissement a t particulirement sensible au niveau europen, compte tenu de la cration en mai 1998 de la Banque centrale europenne ( BCE ), dote d'un statut de totale indpendance et dont les Banques centrales des tats membres deviennent de simples relais (voir pour la Banque de France, la loi du 12 mai 1998). La politique budgtaire a t encadre, dans les pays europens au moins, par les contraintes du Pacte de stabilit, adopt Dublin en dcembre 1996 et impos par le passage la monnaie unique : les cinq critres de convergence retenus - concernant le dficit public, la dette publique, le taux d'inflation, les taux d'intrt et les taux de change - obligent des pays de l' euroland un effort permanent d'assainissement financier et interdisent tout drapage des finances publiques d'un des tats membres. Mme si les contraintes du Pacte de stabilit ont t fortement assouplies partir du moment o la France et l'Allemagne ont obtenu d'tre exonres des sanctions prvues pour dficit publics excessifs (elles ont t rejointes en 2004 par quatre autres pays), les p '
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litiques budgtaires des pays de l'Union europenne n'en restent pas moins places sous surveillance. Enfin, les marges de manuvre dont les tats disposent en matire de politique fiscale sont rduites du fait de la libralisation des mouvements de capitaux (tout alourdissement de la fiscalit risque d'entraner l'exode des capitaux) et des exigences de l'harmonisation communautaire (sommet de Nice en dcembre 2000). La conjugaison de ces diffrents lments limite du mme coup considrablement les possibilits pour les tats d'agir sur l'conomie. L'arme rglementaire dont l'tat avait fait un trs large usage pour encadrer la vie conomique s'est mousse : l'ouverture des frontires et l'interpntration croissante des conomies ont pouss au desserrement des contraintes pesant sur les activits conomiques ; et des pressions externes, notamment au niveau europen, se sont exerces pour obtenir la leve de rglementations nationales faisant obstacle aux changes et faussant le jeu de la concurrence. Les rglementations tendent ainsi apparatre comme une entrave au dveloppement conomique. Un mouvement de drglementation gagnera ainsi partir des annes 1980 l'ensemble des pays libraux : la drglementation visera d'abord des secteurs fortement encadrs, qui se trouvaient particulirement affects par le mouvement d'internationalisation (transports, audiovisuel et tlcommunications, secteur bancaire, nergie...) ; elle s'attaquera aussi aux dispositifs plus gnraux d'encadrement de la vie conomique et des relations sociales (prix, changes, crdit, droit du travail...). Des politiques plus systmatiques de drglementation seront paralllement engages dans les pays en transition, afin de sortir de l'conomie administre, et dans les pays en dveloppement, sous la pression des institutions financires internationales. 2 La rgulation implique une conception nouvelle du rle de l'tat dans 1 conomie. Dans la thorie gnrale des systmes, la rgulation recouvre ensemble des processus par lesquels des systmes complexes parviennent maintenir leur tat stationnaire, en prservant leurs quilibres essentiels, malgr les perturbations extrieures. Parler de la fonction rgulatrice de l'tat prsuppose que le systme code p p ^ ''quilibre, qu'il a besoin de la mdiation tat pour y parvenir. Cette vision se dmarque du discours no-libral, qui marclT'p e *r m ^ tatique celle qui rsulte de la logique de march : le e t t r a !t prf effet de parvenir, par la confrontation et l'ajustement des aussi^ ^ " e s , un fonctionnement conomique et social optimal ; march " J t a n t que faire se peut les disciplines du
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LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

cho, la ncessit d'un encadrement des mcanismes de march n'est pas rellement contest, mme si les conceptions de cette rgulation diffrent. La rgulation se distingue des modes classiques d'intervention de l'tat dans l'conomie : elle consiste superviser le jeu conomique, en tablissant certaines rgles et en intervenant de manire permanente pour amortir les tensions, rgler les conflits, assurer le maintien d'un quilibre d'ensemble ; par la rgulation, l'tat ne se pose donc plus en acteur mais en arbitre du jeu conomique, en se bornant poser des rgles aux oprateurs et en s'efforant d'harmoniser leurs actions. La mise en uvre de cette fonction suppose la runion de plusieurs conditions : une position d'extriorit par rapport au jeu conomique ; une capacit d'arbitrage entre les intrts en prsence ; une action continue afin de procder aux ajustements ncessaires. Son exercice passe par le canal du droit (voir la loi franaise du 15 mai 2001 sur les nouvelles rgulations conomiques ), mais selon des modalits diffrentes de la rglementation classique : le droit de rgulation apparat comme un droit souple, pragmatique, flexible, labor en relation troite avec les destinataires et en permanence rajust en fonction des rsultats obtenus ; et le dispositif juridique est lui-mme adoss des procds plus diffus de type incitatif. L'tat n'est cependant pas la seule instance possible de rgulation de l'conomie : d'autres acteurs et d'autres formes de rgulation sont concevables, qui sont dans un rapport de complmentarit, d'imbrication voire de substitution avec la rgulation tatique ; on retrouve ici un des traits essentiels de la post-modernit tatique. A ct de la rgulation tatique, on trouvera des mcanismes d'auto-rgulation, misant sur l'auto-organisation et sur l'auto-discipline des groupes professionnels (les ordres professionnels en sont depuis longtemps en France l'illustration), ou de co-rgulation, reposant sur l'intervention conjointe des acteurs publics et des acteurs privs (B. D u MARAIS, 2004). Cense assurer une meilleure acceptation de la norme et faciliter son adaptation, l'autorgulation a souvent t prconise comme alternative la rgulation tatique le rapport A l Gore (Reinventing Governement, 1992) y faisait rfrence et le programme de rforme de la rglementation engag en 1997 par les gouvernement britannique s'en inspirait (Principles of Good Rgulation, 1998 et Alternatives to State Rgulation, 2000) ; cependant, les alas du consensus incitent rintroduire les acteurs publics par le biais de la co-rgulation. Cette rorientation des fonctions conomiques de l'tat se double d'un ramnagement du dispositif de protection sociale.

aux plus dmunis, un modle assurantiel (Allemagne, France), dans lequel la protection sociale est adosse au travail salari et un modle universaliste (pays Scandinaves), offrant un niveau lev de protection et dimension redistributive, d u fait au financement par un i m p t progressif - , leur objectif commun tait de prmunir contre les risques de l'existence de toute nature (maladie, chmage, vieillesse, invalidit...) ; or, une srie de donnes nouvelles (explosion de dpenses, monte du chmage et de la pauvret, apparition d 'tats stables d'exclusion...) sont venues perturber cet quilibre. Par-del le mouvement de repli (retrenchment) (P. PlERSON, d . , 2001), dont tmoignent les diffrentes trajectoires d'ajustement , se dessine un processus de redfinition des contours de l 'tat protecteur, congruent avec le contexte de post-modernit. A) La rvaluation du Welfare State

Illustre par des tentatives rcurrentes de freinage des dpenses sociales, la rvaluation du Welfare State se traduit surtout par une rupture progressive dans la conception mme des politiques sociales. 1 Les premires tentatives de freinage des dpenses sociales datent des annes 1980. C'est aux tats-Unis que les mesures les plus drastiques sont alors prises, sous la forme de coupes sombres dans les programmes sociaux mis en place dans les annes 1960 et d 'une diminution de la couverture des risques sociaux (amputation des crdits accords aux systmes Medicare et Medicaid crs en 1965 pour les personnes ges et les plus dfavoriss). A u RoyaumeUni, une srie de mesures viendront partir de 1988 limiter le systme de couverture sociale. Ailleurs, et notamment en France, les mesures de limitation des dpenses resteront d'ampleur limite, le redressement des comptes passant pour l'essentiel par l'augmentation des cotisations sociales. L'aggravation de la situation des finances publiques justifiera partir d u milieu des annes 1990 de nouvelles coupes dans les dpenses sociales, mme dans les pays les plus attachs au Welfare State (Pays-Bas en 1993, Sude et Autriche en 1995, Belgique en 1996...). En France, les rformes sectorielles concernant les prestations chmage (1992) et les retraites (1993) seront assorties de mesures plus strictes d'encadrement des dpenses (plan Jupp du 15 novembre 1995), la loi constitutionnelle d u 22 fvrier 1996 donnant notamment ".Parlement le pouvoir de fixer chaque anne les orientations gnrales et les objectifs de la protection sociale, ainsi que le taux d 'volution de l'ensemble des dpenses.
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III. L'tat protecteur


Les systmes de protection sociale mis en place avec l'avnement de l'tat providence sont entrs en crise : mme si ces systmes ont t conus de manire diffrente - on a pu distinguer (F.X. MERRIEN , 1997), la suite de G. ESPING-ANDERSEN (1990), un modle libral (tats-Unis), accordant un rle essentiel aux mcanismes de march et limitant pour l'essentiel sa protection

2 Ces mesures ne touchent pourtant pas l'essentiel. : la ncessit de meres plus radicales de rforme s'est fait sentir dans les pays europens au dbut es annes 2000.
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p ~ ~ ^ Problme des retraites d'abord, d l' effet ciseau rsultant des des i de diminution du nombre des actifs et d'augmentation du nombre et e ^ A l i ' k ' e r a l'adoption, notamment en France (loi du 21 aot 2003) emagne (11 mars 2004), de rformes consistant pour l'essentiel ale r C t l v e s e n t r a r |

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LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

longer la dure des cotisations ; paralllement l'extension du systme des fonds de pension ( Plan d'pargne populaire PERP cr en France en avril 2004) amorce un mouvement de basculement partiel d'un systme par rpartition un systme par capitalisation. Ensuite, l'explosion des dpenses de sant (elles ont pratiquement doubl en France entre 1990 et 2002) va imposer, en Allemagne (juillet 2003) puis en France (en 2004), l'engagement d'une rforme en profondeur, tendant la recherche d'un quilibre nouveau entre assurance obligatoire et assurance complmentaire, passant par les mutuelles et les compagnies d'assurances prives. La rvaluation des dispositifs d'aide sociale traduit une volution plus importante encore, puisqu'elle tend subordonner la politique sociale aux besoins de la flexibilit du march du travail et/ou aux contraintes de la comptition internationale (B. JESSOP, 1996). Dans cette perspective, les politiques d'aide sociale devraient tre rajustes afin d'viter tout ancrage dans l'assistance et donner la priorit au retour l'emploi (il s'agit de passer du Welfare State au Workfare State) : l'aide sera donc temporaire et conditionnelle, les bnficiaires tant tenus, en contrepartie, de s'engager dans une dmarche active d'insertion professionnelle. La rforme de l'aide sociale adopte le 31 juillet 1996 aux tats-Unis, aprs maintes tractations entre le Congrs et la Prsidence, opre ainsi un vritable bouleversement du systme de protection cr au moment du New Deal et renforc dans les annes 60, dans le cadre de la Great Society : le Welfare aurait engendr une mentalit d' assist , voire une culture de la pauvret ; dsormais l'assistance est conditionnelle (elle est subordonne l'accomplissement de tches d'intrt communautaire) et limite dans le temps (pas plus de deux ans conscutivement et cinq ans au total au cours de la vie), et c'est aux tats fdrs qu'il appartient de dcider de la configuration de leurs programmes sociaux. Dans le mme sens, la volont exprime par T. Blair d' en finir avec la culture de l'assistance , le travail tant la meilleure rponse la pauvret , se traduira par la remise en cause d'une srie d'allocations. Prsente en France ds 1988 au moment de l'institution du revenu minimum d'insertion (RMI), la logique d'insertion est au cur de la loi du 29 juillet 1998 qui privilgie l'insertion par l'activit conomique pour lutter contre les exclusions, de la loi du 17 juillet 2001 crant le plan d'aide au retour l'emploi (PARE) ainsi que de la loi du 18 dcembre 2003 crant un revenu minimum d'activit (RMA ), appel relayer le RMI. Si l'tat garde un rle fondamental en matire de protection sociale, celle-ci est en voie de recentrage et de restructuration. Mais, surtout, l'impratif de cohsion sociale conduit dsormais un accent nouveau mis sur l'ide de solidarit. B) La logique de solidarit Les systmes de protection sociale mis en place avec l'tat providence n'ont jamais repos exclusivement sur une logique assurantielle : tous ont accord une place, variable, l'ide de solidarit, qui implique la prise en charge

de certains risques sociaux par l'ensemble de la collectivit, travers un mcanisme de financement par l'impt ; tel sera par exemple le dispositif de protection qui ' P' 1^75 en France en faveur des handicaps ou l'allocation personnalise d'autonomie institue par la loi du 20 juillet 2001 en faveur des personnes ges.
s e r a m s e n a c e e n

1 Cette logique de solidarit tend cependant prendre une importance croissante dans les socits post-modernes, compte tenu de la monte de la prcarit et de l'exclusion. Elle se traduit du ct du financement par un recours croissant l'impt : ce mode de financement est d'ores et dj exclusif dans un certain nombre de pays (pays Scandinaves mais aussi Espagne ou Portugal) ; ailleurs on assiste une fiscalisation rampante, travers les dispositifs d'exonration des charges sociales ou le recours une contribution sociale gnralise (CSG) assise sur tous les revenus. Du ct des dpenses, on constate une slectivit croissante des prestations (avec fixation de plafonds de ressources), le ciblage d'une srie d'actions (par exemple la cration en France par la loi du 20 juillet 2001 d'une allocation personnalise d'autonomie APA en faveur des personnes ges dpendantes ou la rforme en 2004 de la lgislation relative aux handicaps) et la cration de filets de protection pour les plus dmunis : l'institution en France du RMI, complte en 1999 par la cration d'une couverture maladie universelle (CMU), correspond un mouvement de fond, qu'on retrouve sous des formes diverses dans la plupart des pays occidentaux ; le systme de protection sociale tend ainsi se dualiser, le ple assurantiel, destination des salaris et financ par cotisations, coexistant avec un ple assistanciel, tourn vers les exclus et financ par l'impt. ^edualisme est indissociable d'une rupture avec la conception traditionnelle de l'galit : au-del du principe d'galit des droits, on voit se profiler un principe nouveau d' quit ( M . BORGETTO, R . L A F O R E , 2000), prenant en compte les disparits existant entre les individus et les groupes et s'efforant de es corriger - au besoin par des discriminations positives, par lesquelles on onne davantage ceux qui ont moins ; la prise de conscience des limites des P itiques universalistes , s'adressant tous, aboutit l'adoption de mesures "ujours plus particularistes (D. SCHNAPPER, 2002). lisanon" ^ " - ' '^ P > confront au dfi de la mondiaP ys lib i c e ; il est assorti d'une srie de variantes dans les tamment ui"eurs : dans les pays en dveloppement noune scurit'atoire, l'tat n'a pas les moyens de garantir le c o n t e ! ! ? ^ PP - rgulation conomique est impossible dfaut u pendance et la filet de protection sociale fait gnralement
a q u u n e t e n d a n eraUX d& d i s t o r s i o n s s o c i a l e 3 1 3 a e S I O n e s t a V u 6 11 6 u l a t i o n l a d 0 63 V S a g e d e I t a t o s t r n o d e r n e 2

mmes nouv " i l ' " que ces fonctions ne sont pas en ellesei'es : ce sont les conditions de leur exercice qui changent.

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r e l e v e r

L'TAT POST-MODERNE

LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

Dans tous les cas, l'attnuation de la ligne de dmarcation entre public/priv donne cette redfinition des fonctions srie de variantes tatiques une porte toute diffrente.

L'tat dmythifi
Le mythe de l ' intrt gnral , sur lequel l'tat a construit sa lgitimit a erdu de sa force, sous l'effet de deux mouvements convergents : l'intrt g nral n'apparat pas plus comme tant le monopole de l'tat qu'il n ' e n est le signe distinctif. D'une part, l'opposition tranche tablie, au moins dans les pays d'Europe continentale, entre l'intrt gnral, apanage du public, et l'intrt particulier, attribut du priv, tend faire place la conception plus souple qui a toujours prvalu aux tats-Unis. L'intrt gnral n'est plus considr comme le produit d'une gnration spontane : la base de sa formation, on trouve ncessairement les intrts particuliers des individus et des groupes ; de ce fait, intrt g nral et intrts particuliers n'apparaissent plus comme tant de nature radicalement diffrente et leur opposition tend s'estomper. Cette vision nouvelle implique l'tablissement de liens troits avec les groupes d'intrt : l'intrt gnral rsultera de la confrontation la plus large possible entre les intrts particuliers ; aussi des rapports d'interdpendance et d'change sont-ils indispensables entre public et priv. D'autre part, l'ide selon laquelle la sphre publique est tout entire domine par le culte de l'intrt gnral est elle-mme mise en cause. Le postulat gnral de bienveillance des hommes politiques, de l'administration et de tous les fonctionnaires et personnels assimils (J.J. LAFFONT, 2000), dont bnficiait notamment l'tat en France a t srieusement branl par le dvoilement de pratiques, qu'on n'hsite plus ranger sous le vocable de corruption (Y. MNY, 1992, P. LASCOUMES, 1996). L'tat n'apparat plus seulement comme un lieu de puret, de dsintressement, d'altruisme, mais aussi comme le sige de stratgies individuelles, sous-tendues par la recherche du profit et l'intrt personnel : le dvoilement des circuits occultes de financement politique aura ainsi un effet dvastateur au regard des valeurs dont se rclamait traditionnellement l'tat ; l'attention plus vigilante porte aux pratiques de pantouflage des hauts fonctionnaires conduira aussi mettre en lumire des phnomnes de collusion entre public et priv, qui avaient t jusqu'alors occults. Sur un autre Plan, l'accent mis sur les droits de l'homme comme cran d'arrt devant l'tat signifie que celui-ci n'est pas seulement une protection mais peut constituer aussi une menace pour l'individu : l'ide s'est dsormais impose qu'il existe es droits fondamentaux , relevant d'un patrimoine commun de l'humante et opposables tout tat. l 'se de l'intrt gnral se manifeste notamment en ce qui concerne tabJ !'1 rfrentiel classique de l'intrt gnral, qui tait cens b'ique cf ? ' ' ' suffit plus ; l'ide s'est impose que l'administration puPrunte ^ tTC' P" > efficace et qu'elle doit cet effet ema celui-ci des recettes de bonne gestion.
a Stl0n p u b u e : l e t m t e n e 3 1 i n s t a r d u ve r A cr

Section 3 : L'attnuation de la spcificit tatique


La distinction public/priv apparat comme une catgorie de pense constitutive de l'imaginaire des socits occidentales, au moment de leur entre dans l'ge de la modernit (CURAPP, 1995). Elle implique une reprsentation dichotomique, bipolaire, de la vie sociale. La socit est cense tre forme de deux sphres distinctes, spares par une cloison tanche : d'un ct, la sphre prive, fonde sur la libre initiative individuelle et structure autour des rapports d'interaction qui se nouent entre les individus et les groupes ; de l'autre, la sphre publique, condensant les rapports d'autorit et de contrainte, qui intgre l'ensemble des fonctions de direction et de gestion de la collectivit. Indissociable de la formation en Occident de l'tat moderne, cette distinction est devenue une des catgories universelles de pense travers lesquelles l'organisation sociale et politique peut tre lue et dchiffre ; mme si la transposition en dehors du contexte occidental a t assortie d'une srie de distorsions et d'inflexions, qui traduisent le poids de traditions sociales, culturelles, religieuses, politiques diffrentes, celle-ci n'en constitue pas moins le modle de rfrence. Cette distinction s'est traduite par la soumission de chacune des deux sphres des systmes de valeurs et des dispositifs normatifs diffrents ; cette diffrenciation a t, sans doute, plus ou moins nette selon les pays : fortement marque en Europe continentale, et notamment en France, elle est beaucoup moins accuse dans les pays anglo-saxons, et notamment aux tats-Unis. Public et priv renvoient d'abord des axiologies opposes. Le public est domin par l'intrt gnral : c'est le principe d'ordre et de totalisation, qui permet la socit de parvenir l'intgration, de raliser son unit. Le priv est au contraire domin par l'intrt particulier : i l donne chacun la possibilit de poursuivre la ralisation de ses propres fins, en garantissant son autonomie, en protgeant son intimit. L'opposition qui existe entre ces deux axiologies cre la tension dynamique dont la socit a besoin pour exister. Corrlativement, des normes diffrentes sont appeles rgir la gestion publique et la gestion prive : l'administration publique s'est trouve soumise, soit un rgime juridique globalement drogatoire du droit commun, soit au moins des rgles partiellement spcifiques, en dpit des principes de la Rule of law ; plus gnralement, parce que son systme de valeurs est diffrent, l'administration publique ne saurait se rfrer aux mmes prceptes de gestion que l'entreprise prive. Si la distinction public/priv a pendant longtemps t vcue sur le mode de l'vidence, ces certitudes sont dsormais compromises par le brouillage des frontires et l'effacement des signes distinctifs qui marquaient la spcificit du public ; c'est ainsi la constitution symbolique de l'tat qui se trouve atteinte.

) Ou dogme de l'intrt gnral l'impratif


P StUlat S e n e c u n e

d'efficacit

8nral ? ' l e ' la gestion publique, place au service de l'intrt ' Puvait tre mesure en termes d'efficacit a fait place l'ide que

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l'administration est tenue, tout comme les entreprises prives, d'amliorer sans cesse ses performances et d'abaisser ses cots ; elle est tenue de remplir ses missions, dans les meilleures conditions possibles, en veillant la qualit de ses prestations et en utilisant au mieux les moyens sa disposition. La diffrence avec l'entreprise prive tend ds lors s'estomper. 1 Dans la conception traditionnelle de la gestion publique, l'administration est assure d'une lgitimit de principe, qui lui est acquise de plein droit et qui dcoule de son statut : parce qu'elle est place du ct du public, parce qu'elle est l'instrument d'action de l'Etat, elle est cense agir ncessairement dans le sens de l' intrt gnral . Or, ce mcanisme de lgitimation est entr en crise : la simple invocation de l'intrt gnral n'est plus elle seule suffisante ; encore faut-il que l'administrtion apporte la preuve de son efficacit. L'intrt gnral s'est trouv ainsi relay, voire suppl, par le thme de l'efficacit. Ce faisant, l'administration tend passer d'une lgitimit extrinsque, dcoulant de son appartenance l'tat, une lgitimation intrinsque, fonde sur l'analyse concrte de son action : on la jugera sur les rsultats qu'elle est capable d'atteindre ainsi que sur son aptitude grer au mieux les moyens dont elle dispose, en vue d'obtenir la meilleure efficience. Elle n'est plus ds lors assure de plein droit de la lgitimit : celle-ci ne lui est pas acquise d'avance mais doit tre conquise ; elle dpend de la dmonstration sans cesse ritre du bien-fond des oprations engages et de la qualit des mthodes de gestion utilises. 2 Cette pntration du thme de l'efficacit au sein de la sphre publique s'est produite en plusieurs tapes : dans les annes 1960 d'abord, au nom de l'ide de rationalisation des mthodes de gestion publique ; partir des annes 1970 ensuite, en relation avec la crise de l'tat-providence. Cette crise remet en cause les cadres axiologiques et pratiques sur lesquels reposait l'action publique de deux manires diffrentes. Elle montre d'abord qu'administrations et entreprises sont dsormais, dans les socits contemporaines, confrontes des problmes identiques : ampleur et rapidit des mutations technologiques ; pression accrue d'une concurrence plus agressive ; ncessit de gains de productivit pour optimiser des ressources devenues rares ; exigences plus grandes de la clientle ; aspirations des personnels un travail plus enrichissant et plus gratifiant, comportant davantage d'initiatives et de responsabilits. Les administrations ne sauraient ds lors prtendre chapper au mouvement qui pousse les entreprises de toute nature accrotre leur productivit et leur rendement. Paralllement, on assiste l'effritement des reprsentations sur lesquelles les administrations fondaient leur lgitimit, et notamment la remise en cause du postulat de supriorit de la gestion publique : ce dficit de lgitimit concide avec l'exaltation des valeurs de l'entreprise ; alors que gestion publique apparat synonyme de lourdeur et de bureaucratisation, gestion prive signif' dynamisme et innovation. Ds lors, le public est somm d'emprunter des recet'
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tes de bonne gestion au priv : i l conviendrait d'adapter la culture administrative le savoir-faire du priv. D'o le second basculement. Q) Du management public au New Public management

Sommer l'administration d'tre efficace ne prjuge pas du contenu de cette exigence, ni des moyens concrets de la satisfaire : l'efficacit publique est-elle diffrente par nature de l'efficacit prive ? Et les contraintes auxquelles l'administration est soumise sont-elles irrductiblement spcifiques ? Mme si les conceptions sur ce point divergent, on constate un mouvement de rapprochement, voire d'alignement, de la gestion publique sur la gestion prive. 1 L o la distinction du public et du priv tait fortement marque, la construction d'un management public constituera un compromis entre l'exigence nouvelle d'efficacit et l'attachement au particularisme de la gestion publique. Le degr de spcificit de ce management sera contest : pour les uns, les outils seraient foncirement identiques, seuls les choix stratgiques divergeant en raison de la diffrence de finalits ; pour les autres, le management public devrait forger ses propres modles et ses propres outils de gestion en se gardant d'imiter l'entreprise prive. Le glissement essentiel, d'ordre axiologique, est relatif la conception de l'efficacit, qui, pour l'administration, est irrductible la simple efficience : certes, comme les entreprises prives, l'administration doit grer au mieux les moyens qui lui sont affects ; mais l'efficacit s'apprcie d'abord par rapport au degr de ralisation des objectifs fixs par les lus, et non en fonction de la seule rentabilit financire. Le management public visera amliorer la performance publique , en permettant l'administration d'atteindre les objectifs qui lui sont assigns par les autorits politiques cot minimal : elle est ainsi invite un effort permanent de productivit, tendant la rduction des cots mais sans dgradation de la qualit des prestations ; cette exigence la conduira repenser ses structures, ses modes d'organisation du travail, ses mthodes de gestion. Les administrations seront ainsi progressivement amenes, dans tous les pays occidentaux, se convertir aux prceptes du management public. I ' d^ ' ^ ' P exception la rgle. Ds les annes soixante, administration franaise se convertit au management : l'accent est mis sur la ncessit d'une adaptation des modes d'organisation et d'action administratifs ; ^ ancement du mouvement de rationalisation des choix budgtaires (RCB) con ^ ^ ' entreprises publiques tmoignent de cette prise de n f " - Aprs les premiers travaux sur ce qu'on appelle alors la annes 19 P q u e (M. MASSENET , 1975), on assistera au cours des m-., , l'panouissement d'une vritable cole franaise de manage6 a p p o r t o r a s u r e s Kn e n o u v e e g e s t i o n ubli S a
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LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

fois rduire le poids de l'tat et transformer les mthodes de gestion publique ( C . POLLITT, 1990). Tel qu'il a t conu et mis en uvre dans les pays anglo-saxons, le New Public Management repose sur la conviction que l'administration publique est tenue de s'inspirer du modle de gestion de l'entreprise prive, modle cens tre plus performant : le dsengagement de l'tat de la sphre des activits productives (privatisations) devrait tre accompagn de l'accroissement de l'autonomie de gestion (managerialization) et de la mise en concurrence (marketization) des services rests dans le secteur public ; le suivi permanent des moyens mis en uvre (value for money), une gestion tourne vers le changement (management for change) plutt que vers le maintien des structures existantes (maintenance management), une gestion des ressources humaines visant donner une plus grande autonomie aux individus et aux groupes ( A . PETTIGREW, 1996) en sont les complments ncessaires. Les particularismes de la gestion publique, tenant la contrainte politique, au mode de financement, au statut du personnel, ne seraient en effet pas tels qu'ils impliqueraient le recours des principes de gestion radicalement diffrents : l'administration aussi doit chercher faire le mieux possible , en contenant toujours davantage ses cots ; les prceptes du management lui sont ds lors applicables. Secteur public et secteur priv sont constitus par des organisations qui sont, pour l'essentiel de ce qui les caractrise, identiques : de mme que l'entreprise prive doit assumer la dimension sociale de son action, l'administration est tenue d'intrioriser les ides d'efficacit et de productivit. Les modles d'organisation et principes de gestion sont ainsi transfrables : ds l'instant o elle entend amliorer ses performances, l'administration est appele calquer ses mthodes sur celles du priv. Sans doute, la vulgate managrialiste, dont les applications concrtes ont t pour le moins ambigus (J. C H E V A L L I E R , L. ROUBAN , ds., 2003), a-t-elle t progressivement inflchie : les mthodes de gestion ne sauraient tre envisages indpendamment des contextes organisationnels ; mme si l'impratif d'efficacit s'impose aussi au public, cela ne signifie pas pour autant que les voies et les moyens d'y parvenir soient identiques. Nanmoins, l'ide selon laquelle la distinction public/priv n'interdirait pas certains principes communs de bonne gestion s'est dsormais impose.

Dost -modernit : l'inflexion des mcanismes de production et du contenu des normes conscutives la mondialisation ne peut manquer d'affecter la structure d'un droit conu dans un cadre national ; le dsengagement de l'tat de la sphre des activits conomique entrane un largissement du champ d'application du droit priv ; les attentes nouvelles d'individus devenus plus exigeants et revendicatifs poussent la remise en cause des privilges administratifs. On assiste un recentrage de l'ordre juridique autour du droit priv (J. CAILLOSSE, 1989), qui est conu comme le seul vrai droit , le droit de rfrence , sur lequel le droit administratif est tenu de s'aligner. A) La contestation du droit administratif

On a vu ainsi resurgir en France dans les annes 1980 un mouvement de contestation du droit administratif s'inscrivant dans deux perspectives diffrentes : le fait que l'tat soit soumis des rgles drogatoires du droit commurLest peru comme contraire aussi bien l'exigence de rapprochement de la gestion publique et de la gestion prive qu'au souci de protection des droits individuels ; critique managriale et critique librale se rejoignent pour tmoigner d'une banalisation nouvelle de l'tat. 1 La critique managriale est fonde sur la contradiction qui existerait entre le droit administratif et l'impratif d'efficacit, auquel l'administration devrait dsormais se soumettre : tel qu'il est conu, le droit administratif constituerait un cadre rigide, un vritable carcan, qui est une gne pour l'action, un obstacle au changement ; i l ne serait d'efficacit administrative concevable sans desserrement des contraintes qu'il impose. L'adaptation des administrations au contexte nouveau de la post-modernit ne pourrait donc se faire qu'au prix d'une inflexion des rgles du droit administratif, voire de sa remise en cause pure et simple. Au-del de la critique du contenu du droit administratif, c'est en fait le principe mme de son institution qui est en cause : parce qu'il contribue cristalliser et objectiver la singularit administrative, en la transcrivant en catgories juridiques ( intrt gnral , service public , puissance publique etc.), l'existence du droit administratif est aux antipodes de l'approche managriale, qui prsuppose au contraire identit des principes de gestion que sont tenues de mettre en uvre les organisations de toute nature ; sa persistance interdirait aux administrations d'oprer 'es changements devenus indispensables. 2 M ' en cause du point de vue de son efficacit, le droit administratif est ralisme comme antinomique avec les principes fondamentaux du libsme " La ne libra e liaison 1 ' dveloppe partir des annes 1970 ciennes f ''Etat-providence, a retrouv le sillon des critiques ' t r e par ^ P X I X sicle. On reproche au droit administratif du sceai H p ' S t de privilge : irrmdiablement mari t par vT > '' i t l'instrument de la mise en tutelle de la btat ; or, ce modle tatique de rgulation sociale serait frapp
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II. L'tat banalis


Ce mouvement de rapprochement conduit la mise en cause des dispositifs juridiques qui taient, dans certains au moins des pays libraux, les tmoins, les gardiens et les garants de l'irrductible spcificit du public : ds l'instant o l'tat est invit s'inspirer des prceptes de gestion du priv, plus rien en effet ne semble justifier le particularisme des rgles juridiques qui lui sont applica. bles ; le principe d'un droit commun , qui est au cur de la Rule oflaw, tend logiquement s'imposer. Le droit administratif est ainsi entr en crise l o, comme en France, il s'tait panoui. Cette crise est videmment indissociable des transformations plus gnrales qui affectent la socit et l'tat ( J . B . A U B Y , 2001), l'ge de la

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LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

d'obsolescence, compte tenu d'une conception plus exigeante de la citoyennet. L'existence d'une juridiction administrative n'est elle-mme prsente que comme un legs de l'histoire, dont la seule justification repose sur la difficult vaincre la difficult de l'administration se soumettre aujroit. I l conviendrait ds lors, non seulement de rduire dfaut de pouvoir le supprimer, l'espace du droit administratif, en tendant la sphre d'application du droit priv, mais encore de rapprocher progressivement le droit administratif du droit priv, en supprimant certains privilges d'un autre ge. Adosse aux mouvements plus gnraux qui agitent les socits contemporaines, cette contestation n'a pas t dpourvue d'impact. B) Le reflux du droit administratif

, L logique marchande tend ensuite s'tendre des activits traditionnellement considres comme tant placs hors march. Certains services publics vont ainsi basculer dans l'orbite du droit priv ; la rforme des postes et tlcommunication en est l'exemple le plus significatif: en dcidant que les relations de La Poste et de France Tlcom avec leurs usagers, leurs fournisseurs et les tiers seraient rgies par le droit commun, la loi du 2 juillet 1996 a mis fin au rgime drogatoire rsultant de la reconnaissance par la jurisprudence de la nature administrative du service.
a

L'affirmation de la spcificit du droit applicable l'administration est moins assure qu'auparavant : le bien-fond de la perception dualiste du monde, sur laquelle en fin de compte celui-ci repose, tend tre remis en cause, travers une plus large soumission de l'administration au droit commun et l'attnuation de ses aspects drogatoires. L'exemple franais atteste de cette double dynamique d'volution. 1 La fin de l'tat producteur et du dirigisme conomique a entran la rduction du champ d'application du droit administratif. Sans doute, l'engagement de l'tat dans l'conomie avait-il t assorti d'une application de principe des rgles du droit priv, indispensable pour ne pas crer un lot part au sein de l'conomie de march ; nanmoins, le rgime juridique auquel ces activits conomiques taient soumises se caractrisait par un alliage complexe, les rgles drogatoires du droit administratif trouvant leur ancrage dans la notion de service public. Cet quilibre a t rompu : tandis que le mouvement de privatisation et de drglementation rduisait la sphre des activits places sous le contrle de l'tat, l'intervention des instances communautaires contribuait interdire tout rgime drogatoire de nature fausser le jeu de la concurrence ; le rayonnement du droit administratif est ainsi entrav par l'extension de la logique marchande. La transposition de la doctrine communautaire relative aux services d'intrt conomique gnral (SIEG) implique d'abord que les services publics conomiques soient soumis en principe, et sauf exceptions trs limitatives, aux mmes rgles que les entreprises prives. La logique concurrentielle n'est effective que si les oprateurs publics et privs sont placs dans des conditions gales, que si les premiers ne disposent pas de privilges de nature fausser le jeu de la concurrence : au principe traditionnel de non-concurrence entre ! activits publiques et prives tend ainsi se substituer un principe d' gale concurrence entre les oprateurs conomiques intervenant sur un marche, quel que soit leur statut public et priv ; ce principe n'implique sans doute pa que ces oprateurs soient placs dans des conditions d'exploitation identiques, mais seulement qu'ils ne bnficient pas de facilits de nature fausser le j e de la concurrence.
s u

Le contentieux des actes de rgulation conomique relve dsormais dans une large mesure de l'ordre judiciaire, comme en tmoignent les solutions adoptes pour les dcisions individuelles prises par le Conseil de la concurrence (1987), la Commission des oprations de bourse (1989), l'Autorit de rgulation des tlcommunications (1996), la Commission de rgulation de l'nergie (2000) ou l'Autorit des marchs financier (2003) : ds l'instant o l'tat entend rguler l'conomie de march, i l est irrsistiblement attir du ct des juridictions de droit commun, normalement comptentes en ce domaine. L'extension progressive du champ de la responsabilit pnale en matire administrative et la tendance du juge administratif lui-mme faire application des principes du droit pnal en lieu et place du droit administratif, qui remettraient en cause les fondements de la sparation du droit public et du droit priv, s'inscrivent plus nettement encore dans un mouvement de banalisation de l'tat et de l'action administrative (J.C. FROMENT, 2001). 2 L'attnuation du caractre drogatoire du droit administratif concerne la fois le contenu des rgles et le statut de la juridiction administrative. Le droit administratif a t conu comme un droit par essence mme ingalitaire : le caractre drogatoire de ses rgles par rapport celles du droit commun, tait fond sur l'ide d'une diffrence irrductible de situations entre 1 administration, dtentrice du monopole de la contrainte, et l'administr ; les prrogatives reconnues l'administration, comme les sujtions qui lui taient 'mposes, n'taient que la traduction tangible de cette ingalit. Or, l'volution actuelle du droit administratif se caractrise par la volont de ^quilibrage de la relation administrative. Les aspects drogatoires du rgime ministratif tendent s'attnuer dans une srie de domaines, tels que les mar2004 ~ ' marchs publics rsultant du dcret du 7 janvier au " d ' i donner davantage de souplesse et de marges de manuvre publics (F. LINDITCH , 2004) - , le domaine (le rgime traditionnel Pons , publique est de plus en plus contest), les travaux ou la resde l'ad' ' " ' e n t , l'administr a conquis des droits nouveaux vis--vis eret et ' > travers la remise en cause du principe traditionnel du seistratif p P i nouvelle d'intervention dans les processus admieontraint , ' commandements juridiques traditionnels, marqus par la typ j . ' unilatralit, tendent faire place des procds plus souples de " t . Tout se passe comme si le souci de dfense des privilges admiC n o u v e a u C 0 Q , e d e s e t e n a n s X a c h e t e u r s d e l a 0 m a m a n t h te P a r a e e m m i n i s t r a t o n n C r01 d u n e c a a c t e s e s e e l e

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nistratifs passait au second plan derrire l'exigence de protection des droits des administrs. Ce processus d'adaptation est prolong par une transformation en profondeur de la juridiction administrative. Celle-ci se caractrisait jusqu' ces dernires annes par un ensemble de particularismes hrits de l'histoire. Or, ces particularismes sont en voie de rduction, comme le montre l'exemple franais : non seulement l'indpendance des magistrats administratifs est dsormais explicitement consacre pour tous les niveaux (loi du 6 janvier 1986), mais encore des singularits de son fonctionnement, telles le cumul d'attributions consultatives et juridictionnelles (Procola c/ Luxembourg, 26 septembre 1995) ou la prsence du commissaire du Gouvernement au dlibr (Mme Kress c/ France, 7 juin 2001), ont t remises en cause l'initiative de la Cour de Strasbourg ; et l'efficacit du contrle juridictionnel a t renforce par l'octroi de moyens destins assurer une meilleure excution des dcisions (loi du 8 fvrier 1995) et l'institution d'une vritable procdure d'urgence (loi du 30 juin 2000). Ainsi, les rgles d'organisation et les modalits de fonctionnement de la juridiction administrative ne se diffrencient-elles plus gure de celles des juridictions ordinaires. L'attnuation progressive de la spcificit du droit administratif, qui conduit s'interroger sur son avenir et rechercher dans la protection des droits fondamentaux une nouvelle assise son institution (J.B. AUBY, 2001), est rvlatrice d'un processus de banalisation de l'institution tatique. Ce brouillage des repres axiologiques et normatifs qui manifestaient la singularit du public favorise le dveloppement de politiques de rforme visant amliorer l'efficacit de la gestion publique, par rfrence aux prceptes du management.

1 La dmarche valuative est ne de la rencontre de deux mouvements diffrents, voire contradictoires : d'une part, la rationalisation des choix budgtaires, dont l'valuation tait une tape essentielle, puisqu'elle permettait de boucler le processus dcisionnel sur lui-mme ; d'autre part, la crise de l'tatprovidence, qui a conduit passer au crible les politiques engages par l'tat, notamment dans le domaine social, pendant les Trente glorieuses. C'est ainsi qu'aux tats-Unis les procdures d'valuation, qui se sont dveloppes partir de 1974 l'initiative du Congrs, partir du constat d'chec de l'effort de rationalisation en amont ( PPBS ), deviendront un moyen de remettre en cause certains des programmes sociaux lancs dans le cadre de la Great Society des annes 1960. La dmarche valuative a gagn trs vite les autres pays libraux, et la France aussi o la sacralisation traditionnelle de l'tat, l'effacement relatif du Parlement, le faible poids de l'opinion publique, le monopole de l'administration sur l'information conomique et sociale constituaient pourtant de trs forts obstacles : aprs que des initiatives aient t prises en ordre dispers au cours des annes 1980, l'valuation obtient en jinvier 1990 un ancrage stable au cur des structures tatiques, grce la mise en place d'un dispositif interministriel (dispositif restructur en 1998); l'acclimatation est manifeste, comme en tmoigne le dveloppement de dispositifs tous les niveaux, notamment au niveau local dans le cadre d'engagement contractuels, et la rforme de la procdure budgtaire d'aot 2001 prvoit s* gnralisation, dans le cadre des futurs programmes. 2 L'valuation constitue un sensible inflchissement par rapport aux modalits traditionnelles de contrle de l'action publique, sous-tendues par une proccupation de rgularit et poursuivant un objectif de mise en conformit : i l s'agit ici de mesurer les rsultats des politiques suivies, d'analyser les effets des actions engages, la fois au regard des moyens mis en uvre et de leurs consquences sociales. Incombant des valuateurs , chargs de procder aux investigations concrtes, l'aide de mthodes scientifiques , cette valuation poursuit une fonction pratique, en visant la mise en uvre de mcanismes d'ajustement et de correction. Ce faisant, l'valuation apparat comme ''quivalent fonctionnel du march : i l s'agit, comme lui, d'une rgulation par I aval, qui se substitue la rgulation par l'amont, rsultant de la contrainte politique. Sans doute, le bilan concret est-il nuanc, voire dcevant comme en France : tandis que le pluralisme, indispensable une authentique dmarche valuative, est en trompe-l'il , du fait de l'absence d'institution indpendante de l'tat et plus prcisment de l'Excutif, la porte pratique reste faible, faute de connexion avec les processus dcisionnels ; i l reste que le consensus gnral lui entoure dsormais le thme de l'valuation tmoigne de la modification en Profondeur du rfrentiel de l'action publique. La dmarche valuative est assortie de mesures concrtes de rforme des modes de gestion public, inspires par les mthodes du priv.

III. L'tat rform


Les politiques de rforme administrative mises en uvre en France comme dans les autres pays occidentaux tmoignent bien de la pntration au sein de la sphre publique des mthodes de gestion prive : tandis que l'essor des procdures valuatives montre que le bien-fond de la gestion publique ne se prsume plus, les nouveaux outils de gestion mis en uvre sont pour l'essentiel transposs du monde de l'entreprise prive. A) La dmarche valuative

La promotion du thme de l'valuation est le reflet de l'inflexion des reprsentations relatives l'tat prcdemment releve : au postulat du bien-fond de principe dont bnficiait la gestion publique, pare du sceau de l'intrt gnral, a succd la conviction que l'tat est tenu de rendre compte de ses faits et gestes, de se soumettre au jugement critique du public ; perdant le privilge de l'infaillibilit, i l est somm d'apporter la dmonstration tangible de
l'efficacit des actions menes ( M . C . K E S S L E R , P. L A S C O U M E S , M . SETBON. J.C. T H O E N I G , ds., 1998).

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B) La nouvelle gestion

publique

Les politiques de modernisation administrative, qui se sont dveloppes d'abord dans les pays occidentaux puis dans les pays en transition et en dveloppement sous la pression des institutions financires internationales, sont sous-tendues par une volont de transformation globale des principes d'organisation de l'tat, caractrise par les mmes ides-force : rduire le cot de fonctionnement des services administratifs ; privilgier la performance publique , par la dfinition d'indicateurs de rsultats et l'tablissement de dispositifs d'valuation ; amliorer le service rendu aux usagers ; assouplir les rgles de gestion de la fonction publique ; pratiquer une large dlgation des responsabilits, notamment par l'autonomisation des activits de prestation. Ce faisant, la nouvelle gestion publique tend l'importation dans la sphre publique des mthodes de gestion du priv : la transformation du style de direction, l'effort de responsabilisation des gestionnaires et l'amlioration des relations avec les administrs s'inspirent, des titres divers, d'un modle de type entrepreneurial. 1 La diffusion des prceptes managriaux a conduit transposer dans l'administration les techniques de gestion des ressources humaines (GRH) inaugures dans le secteur priv. Grer les ressources humaines dans l'administration signifie que le fonctionnaire doit tre trait comme le salari du priv, que les diffrences de statut s'estompent ou deviennent secondaires au regard d'exigences communes : dans l'administration comme dans l'entreprise, les individus apparaissent comme un potentiel, une ressource , qu'il faut chercher utiliser le mieux possible, dans une logique d' optimisation ; et il convient de chercher en permanence amliorer le niveau de satisfaction des intresss, afin de renforcer leur motivation et favoriser leur identification l'organisation. L'administration est donc invite dpasser l'approche juridique et budgtaire classique, par laquelle elle administrait son personnel, mme enrichie par la prise en compte du climat social ( les relations sociales ), pour intgrer l'approche qui est celle des entreprises prives ; et les instruments de gestion auxquels elle va recourir cet effet ne se distinguent plus gure de ceux du priv (gestion prvisionnelle des emplois, formation, mobilit, cercles de qualit...). 2 La responsabilisation des gestionnaires s'inscrit dans la mme perspective. Cette politique passe, comme dans l'entreprise, par la dfinition d'un projet , fixant les objectifs atteindre et servant d'instrument de mobilisation du personnel. La transposition de cette dmarche de projet l'administration publique tait premire vue difficile, compte tenu d'une contrainte politique interdisant toute internalisation des missions et d'une structure unitaire rendant toute individualisation artificielle ; elle a pour ambition de clarifier les missions et les objectifs assigns aux services, de renforcer

l'implication des agents et de donner les points de rfrence ncessaire partir desquels peut tre exerc un contrle de gestion plus efficace. Cette dmarche suppose que les services soient dots d'une relle autonomie de gestion : i l faut que les gestionnaires disposent, en contrepartie des engagements qu'ils souscrivent en matire d'objectifs et d'une valuation priodique des rsultats, de marges de manuvre , qui leur permettent de prendre les initiatives propres amliorer la qualit du service rendu ; la contractualisation sera partout le vecteur de cet assouplissement. 3 L'imprgnation des valeurs du priv se retrouve encore dans la nouvelle perception de l'administr qui est au cur des politiques de modernisation : le statut d' usager , qui marquait la spcificit de la relation entretenue avec le public, tend s'effacer au profit de la transposition d'un rapport plus banal de clientle. L'usager ne serait en fin de compte lui aussi qu'un client , qui attend de l'administration qu'elle satisfasse le mieux possible ses aspirations. Dans cette perspective, les services administratifs sont tenus d'ajuster les prestations offertes en fonction de l'tat de la demande, ce qui implique d'tudier mthodiquement les besoins et attentes du public, de mener une politique offensive et volontariste dans sa direction, enfin d'amliorer la question des performances. Sans doute, ce mouvement de banalisation rencontre-t-il des limites : les cadres juridiques et les valeurs essentielles sur lesquelles l'tat fonde sa lgitimit ne sauraient tre purement et simplement supprims. Mme si la gestion publique est dsormais soumise elle aussi l'impratif d'efficacit, elle continue prsenter un ensemble de particularismes qui interdisent toute assimilation la gestion prive : non seulement les finalits ne sont pas les mmes, mais encore les organisations publiques n'ont pas le mme univers de rfrence et ne subissent pas le mme type de contraintes ; les repres axiologiques et juridiques qui marquaient les diffrences entre public et priv sont peut-tre moins visibles, ils n'ont pas pour autant disparu. I l n'en reste pas moins que la reprsentation d i chotomique d'un espace social divis en deux sphres tanches, rgies par des principes de gestion radicalement diffrents, voire antithtiques, apparat dsormais dpasse. I l en va de mme du modle unitaire sur lequel l'tat moderne a t construit.

Section 4 : La fragmentation de la structure tatique

I
e r

La constitution de l'tat moderne repose sur un principe fondamental tit organique : l'tat se prsente comme un ensemble cohrent, un appa , dont les lments constitutifs, tels les rouages d'une machine, sont troi.ment lis, solidaires, interdpendants ; cette unit est garantie par des mcamsrnes, formels et informels, d'intgration, passant notamment par le canal du ' t (hirarchie/tutelle). Sans doute, ce principe d'unit a-t-il fait l'objet de 'ons varies : l'octroi certaines structures administratives d'une pernnalit propre, distincte de celle de l'tat (dcentralisation), l'attribution aux
Uct

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pouvoirs locaux d'une pleine capacit d'action autonome (self government), mieux encore le partage des comptences tatiques entre deux niveaux distincts et indpendants (fdralisme) semblaient contredire, des degrs divers, l'ide d'unit ; cependant, dans tous les cas, des dispositifs d'ordre juridique et financier taient l pour garantir une unit d'ensemble. Assez bien adapt un appareil de taille limite, ce modle unitaire n'avait pas t rellement remis en cause par l'largissement des tches conscutif l'tablissement du protectorat tatique sur la vie sociale : l'extension des missions s'est faite dans le cadre du modle unitaire classique, l'tat devenant de ce fait une norme machine, aux articulations multiples. Le changement est sensible depuis le dbut des annes 1980 : on assiste un mouvement d'clatement, qui se traduit par la diversification croissante des structures administratives (statut juridique, valeurs de rfrence, droit applicable, principes d'organisation...), le dveloppement de leur autonomie, le relchement des liens qui assuraient l'intgration de l'ensemble et maintenaient la cohsion du Tout ; tout se passe comme si la complexit, la diversit, le dsordre caractristiques de la post-modernit avaient gagn l'appareil d'tat. Connaissant dsormais en son sein des ples de pouvoir diffrencis, l'tat tend pouser la diversit des contextes locaux et se segmenter en fonction de la varit des problmes grer.

tre correctement rsolus dans le cadre de l' administration de gestion classique, la formule de l' administration de mission concide bien avec la nouvelle conception des fonctions tatiques prcdemment voque : allg de fonctions gestionnaires qui l'alourdissaient, l'tat est invit faire preuve d'un esprit d'initiative, d'une capacit de ractivit, en prenant en charge des problmes nouveaux ; mais son intervention ne saurait tre que ponctuelle, limite dans le temps, et miser sur la coopration d'un ensemble de partenaires pour la ralisation des objectifs fixs. L'administration de mission s'inscrit ainsi pleinement dans la logique de la subsidiarit et du partenariat qui est celle de l'tat post-moderne ; aussi les structures de ce type tendent-elles prolifrer, sous des appellations varies, dans tous les pays, en s'appliquant des domaines trs divers. La France a ainsi connu depuis 1945 trois gnrations successives d'administrations de mission : d'abord des organismes vocation nationale et caractre interministriel, appels promouvoir et coordonner l'laboration de certaines politiques publiques prioritaires ; puis, dans les annes 1960, des organismes d'amnagement rgional, implants sur le territoire, appliquant les mmes techniques de coordination dans le cadre d'espaces spcifiques ; enfin, partir du milieu des annes 1970, des organismes spcialiss, se prsentant sous la forme de missions ou de dlgations , investies d'une mission prcise. 2 Post-modeme, l'administration de mission l'est encore dans la mesure o elle ne saurait tre enferme dans une catgorie aux frontires bien dessines ; formule minemment plastique et adaptable, elle varie en fonction des circonstances et du type de problmes rsoudre. On peut seulement dgager un certain nombre de caractristiques trs gnrales, lies aux finalits de son institution : la spcialisation (elle est mise en place pour la ralisation d'un objectif prcis) ; la transversalit (elle transcende les cloisonnements administratifs) ; la lgret (dpourvue d'attributions de gestion elle remplit une fonction de conception, d'impulsion, de coordination) ; la souplesse (elle est constitue autour d'une quipe, cristallise autour d'un chef de file). Situes en marge des circuits hirarchiques habituels, les administrations de mission sont dotes d'une forte capacit oprationnelle : mobilisant un ensemble de moyens administratifs et financiers sur un programme prcis, elles permettent de faire face par l'interdisciplinarit et la coopration fonctionnelle des tches complexes, qu'aucune administration ne pourrait elle seule assure " ; chappant au carcan bureaucratique, elles disposent d'une libert de mouvements enviable et d'une capacit d'action transversale sur les autres branches 1 administration. partir de l, elles peuvent tre conues de manire varia. selon la nature de la mission qui leur est impartie.
1 e e B

I. L'tat polycentrique
L'ordre bureaucratique, fond sur la hirarchisation est dstabilis par la prolifration de structures d'un type nouveau, places en dehors de l'appareil de gestion classique et chappant l'emprise de la hirarchie. On voit par l se dessiner un nouveau principe d'amnagement de l'appareil d'tat, congruent avec l'ide de post-modernit : alors que le modle bureaucratique est de type arborescent (il comporte un principe d'unit, des racines, un centre), l'existence d'units autonomes voque plutt l'image du rhizome ( G . D E L E U Z E , F. GUATTARI, 1976) (qui ne connat pas de structure stable mais se dveloppe partir des libres connexions tablies entre ses lments constitutifs) ; disposant d'une capacit d'action autonome, les entits tatiques ne sont plus unies par des liens verticaux de subordination, mais par des relations horizontales d'interaction et d'interdpendance. La figure post-moderne du rseau tend ainsi se substituer celle de la pyramide. A) Les structures d'intervention

Les lourds appareils de gestion construits au fur et mesure de l'tablissement du protectorat tatique sur la vie sociale ne rpondent plus aux donnes nouvelles de l'action tatique : ils tendent ds lors tre pris revers et courtcircuits par des structures transversales, molcules molles et fluides , vritables task-forces, capables de faire preuve d'une plus grande efficacit. 1 Suggre ds 1956 par Edgar PISANI , pour permettre l'tat de faire face des problmes nouveaux, tels l'amnagement du territoire, qui ne pouvaient

) Les dispositifs de rgulation La fonction de rgulation tend progressivement s'autonomiser dans t : elle relve de plus en plus de structures dotes d'un statut d'indpens qui les dtache de l'appareil bureaucratique. Depuis les annes 1980, les ministrations indpendantes, qui paraissaient jusqu'alors tre l'apanage des
t a

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pays anglo-saxons (Indpendant Agencies aux tats-Unis, Quangos en GrandeBretagne) en renvoyant un contexte tatique trs spcifique, prolifrent dsormais dans tous les pays, sous des formes diverses, mais en dfinitive trs proches, et dans les mmes secteurs essentiels : l'ouverture des marchs la concurrence a t notamment en Europe un puissant moteur de cration de telles autorits, notamment sous la pression des instances communautaires, attaches au principe de sparation des oprateurs et des rgulateurs. 1 Le statut d'autonomie est inhrent l'ide mme de rgulation : la rgulation ne peut en effet tre efficace que si les instances qui en sont charges disposent d'une libert d'action au sein des structures tatiques. Cette exigence dcoule d'abord du caractre mta-institutionnel de la fonction de rgulation : celle-ci est appele s'exercer vis--vis des entits publiques elles-mmes, soit que ces entits soient perues comme source de menaces pour les liberts individuelles, soit qu'elles soient impliques directement dans le jeu conomique et social, en tant que productrices de biens et services ; i l est donc ncessaire que la rgulation incombe des instances n e u t r e s et objectives , non seulement dgages de tout lien d'allgeance l'gard des gouvernants mais aussi dconnectes du reste de l'appareil, et de ce fait capables de dfinir les conditions d'un juste quilibre entre les intrts sociaux de toute nature, intrts publics compris. L'autonomisation est aussi appele par la nature intrinsque de l'activit de rgulation : la capacit d'arbitrage requiert une comptence technique, une indpendance d'esprit, voire une autorit morale, qui transforme l' expert en sage , disposant en tant que tel de la hauteur de vues ncessaire ; mais la rgulation suppose aussi une connaissance intime du secteur rguler, des contacts troits avec ses reprsentants, qui imposent un processus de rapprochement avec le milieu et le relchement corrlatif des contraintes rsultant de l'appartenance la machine bureaucratique. 2 Si elles restent attaches l'tat, les administrations indpendantes n'en disposent pas moins d'un statut trs remarquable au sein des structures tatiques ; i l s'agit d'autorits administratives isoles, situes hors appareil , et disposant d'une authentique capacit d'action autonome. Leur mancipation est obtenue par l'octroi de garanties organiques et fonctionnelles : sur le plan organique, l'indpendance rsulte des rgles de composition, destines assurer le pluralisme et la comptence des membres, ainsi que des conditions prvues pour l'exercice du mandat (inamovibilit, incompatibilits) ; sur le plan fonctionnel, l'indpendance est garantie par l'octroi d'une pleine autonomie de gestion administrative et financire et surtout par l'affranchissement de tout lien de dpendance hirarchique ou de tutelle. L'institution de ces autorits, dont la stabilit est, la diffrence des administrations de mission, gnralement garantie par un statut lgal, apparat ds lors comme l'expression d'un processus de fragmentation de l'appareil bureaucratique. L'importance que prsente leur institution au regard des principes traditionnels d'organisation tatique ne saurait tre sous-estime. D'abord, elles donnent

voir un tat pluriel , fait d'une mosaque d'entits trs diverses, form d'un ensemble d'lments htrognes : structures hors machine , elles constituent des lots part dans l'tat et elles sont portes renforcer leur autonomie, en jouant de la comptence et de l'autorit de leurs membres. Ensuite, l'mancipation par rapport aux contraintes bureaucratiques est assortie d'un processus corrlatif d'intgration au milieu : chacune de ces administrations est amene plus ou moins intrioriser la rationalit du secteur qu'elle est charge d'encadrer et de rguler. Enfin, leur dveloppement entrane l'clatement de l'action publique, qui prend la forme d'une juxtaposition de rgulations sectorielles. C'est donc bien une conception nouvelle de l'tat qui se profile travers elles. Ce polycentrisme se double d'un mouvement de territorialisation.

II. L'tat territorial


Le quadrillage du territoire par l'tat a t historiquement conu selon deux modles : celui de l'tat unitaire, dans lequel la puissance tatique est condense en un centre unique d'impulsion, partir duquel elle rayonne dans toute la socit, par l'intermdiaire de relais territoriaux ; celui de l'tat fdral, dans lequel la puissance tatique est partage entre deux niveaux distincts, l'un central, l'autre local, disposant chacun d'une sphre propre d'autonomie. Dans tous les cas cependant, le protectorat tabli par l'tat sur la vie sociale s'est accompagn au XX sicle d'un mouvement continu de centralisation qui s'est traduit, soit par la rduction progressive de l'autonomie locale, soit par le passage un fdralisme coopratif : les politiques de plus en plus ambitieuses construites par les tats semblaient donc entraner un processus de d-territorialisation, traduit par l'intgration progressive des espaces locaux. Un mouvement en sens contraire s'est cependant produit partir des annes 1980 : tout se passe comme s'il tait devenu ncessaire d'administrer au plus prs des habitants et en prenant en compte le poids des particularismes locaux ; le principe de proximit entrane l'apparition d'un nouveau modle de relations entre l'tat et le territoire, emblmatique de la post-modernit. Ce mouvement tend brouiller les distinctions traditionnellement opres entre les diffrents types de quadrillage du territoire : un glissement irrsistible tend s'oprer vers les formes d'organisation les plus favorables l'autonomie locale ; et on assiste corrlativement la diversification croissante des statuts territoriaux.
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A) La

dconcentration

n,

L o, comme en France et dans les pays qui ont subi l'influence du modle tanais, l'tat s'est assur une forte emprise sur le territoire, par l'implantation relais chargs de dmultiplier son action, un basculement tend se produire : points d'application et instruments de diffusion de politiques dcides au veau central, ces relais, dsormais investis de pouvoirs tendus de dcision, pp f r m e n t en lieux privilgis d'exercice des comptences tatiques ; devient ainsi un tat territorial , dont la logique d'action pouse la d i ersit des contextes locaux.
e e e t r a n s 1

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Alors que des trains de dconcentration s'taient succd en France sans grand effet, un tournant a t pris en 1992, avec la conscration du principe de subsidiarit : c'est dsormais aux services dconcentrs qu'incombe la responsabilit de tches de gestion, qui n'entrent plus dans le champ de comptence des administrations centrales ; paralllement, ils se voient reconnatre une plus grande autonomie de gestion, notamment financire (globalisation des crdits), et leur cohsion sort renforce de l'affirmation de l'autorit prfectorale. Sans doute, la dconcentration se heurte-t-elle des rsistances, qui justifient des actions de relance priodiques (rapport de la Cour des Comptes, novembre 2003) : cependant, l'orientation est clairement dessine et la rforme des lois de finances engage par la loi organique du 1 aot 2001 doit lui donner une nouvelle impulsion. Le cas franais n'est pas exceptionnel : partout, les services de l'tat font l'objet, l o ils existent, d'un mouvement de restructuration, destin renforcer leur capacit d'action et leur cohrence, face aux autorits locales (voir la rforme de l'organisation gouvernementale et administrative opre en Italie en juillet 1999 la suite des importantes mesures de dlgation aux autorits locales ou la rforme espagnole de 1997 sur l'organisation et le fonctionnement de l'administration gnrale de l'tat) ; cette restructuration sert aussi parfois de contrepoids au fdralisme (voir la cration en Russie, le 13 mai 2000 des sept districts placs au-dessus des 89 sujets de la Fdration ).
er

B) La

dcentralisation

Alors que la dconcentration a pu apparatre longtemps comme un cran d'arrt oppos par l'tat la revendication d'une plus grande autonomie locale, elle apparat dsormais surtout comme un moyen de contrebalancer une dcentralisation promue au rang d'axe majeur des politiques de rforme territoriale : la diffusion des pouvoirs se fait en effet pour l'essentiel au profit des autorits locales. 1 Mme si des mouvements conjoncturels en sens contraire existent (la priode thatchrienne a ainsi t marque en Grande-Bretagne par la volont de renforcer le contrle du pouvoir central afin de rduire le poids jug excessif des dpenses locales), la tendance est plutt, notamment en Europe de l'Ouest mais aussi dans les pays en transition et en dveloppement, l'affermissement de l'autonomie locale : bnficiant de comptences largies, dans le domaine conomique, social ou culturel, les autorits locales disposent d'une facult de libre-dtermination, compte tenu de l'allgement du contrle exerc sur elles par l'tat ; les relations entre le centre et la priphrie sont ainsi de plus en plus fondes sur la coopration. Ce mouvement, qui affecte des degrs divers l'ensemble des pays europens, a t particulirement marquant en France, compte tenu de la tradition centralisatrice. Engage ds le dbut des annes 1970 par des mesures favorables l'autonomie locale, la politique de dcentralisation a t prolonge et amplifie par la rforme de 1982, qui a modifi profondment le cadre d'organisation territoriale : les comptences qu'obtiennent les collectivits locales,

notamment en matire conomique et sociale, assorties du renforcement des moyens financiers et humains et de la suppression des formes classiques de tutelle, leur donnent la possibilit de construire de vritables politiques ; des textes ultrieurs sont venus complter la rforme, en comblant certaines de ses lacunes et en corrigeant certaines drives constates l'usage. Une tape nouvelle a t franchie avec la rforme constitutionnelle du 28 mars 2003. engage aprs le changement politique de 2002. L'inscription dans la Constitution du principe de dcentralisation (si la Rpublique reste indivisible, son organisation est dcentralise - art. 1 ) et du principe de subsidiarit qui en est le corollaire ( Les collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour l'ensemble des comptences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon - art. 72, al. 2) est assortie d'un ensemble de dispositions (octroi aux collectivits territoriales d'un pouvoir rglementaire pour l'exercice de leurs comptences ainsi que d'une facult de droger, titre exprimental et pour un objet et une dure limits aux dispositions lgislatives et rglementaires en vigueur, garantie de leur autonomie financire, reconnaissance de droits nouveaux aux habitants...), qui confrent la dcentralisation une nouvelle dimension. Corrlativement, le mouvement de diffrenciation des statuts territoriaux, dj amorc pour l'Outre-mer et pour la Corse (la loi du 22 janvier 2002 prvoyait ainsi la possibilit pour la Collectivit territoriale de Corse de demander tre habilite par le lgislateur fixer des rgles adaptes aux spcificits de l'le ), est considrablement amplifi par le passage de l'Outre-mer un rgime de statuts sur mesure : on se rapproche ainsi du contexte espagnol, dans lequel les dix-sept communauts autonomes disposent de statuts d'autonomie diffrencis et volutifs, la tendance tant cependant l'alignement progressif sur le statut des rgions les plus favorises (la Catalogne ayant notamment exprim de nouvelles revendications cet gard, la suite du changement politique conscutif aux lections du 16 novembre 2003).
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Cette pousse dcentralisatrice, particulirement sensible dans les pays europens, est telle qu'elle semble remettre en cause la logique mme de l'tat unitaire. Le concept d' Etat rgional ou d' Etat autonomique a ainsi t avanc pour rendre compte de l'volution d'tats qui, par-del le principe unitaire, en sont venus accorder aux entits rgionales qui les composent une relle autonomie politique ainsi qu'un pouvoir normatif autonome (ce sont les lments pris en compte par le Tribunal constitutionnel espagnol pour qualifier l'tat espagnol d' tat plural ). Entreraient dans cette catgorie des pays comme l'Espagne, le Portugal ou l'Italie. Le cas italien est particulirement intressant. A u terme d'une srie de rformes qui sont venues largir progressivement les attributions des pouvoirs locaux (1970, 1972, 1977, 1997), la rforme constitutionnelle du 18 octobre 2001 est venue parachever l'volution. Certes, l'article 5 de la Constitution consacre toujours le principe d'unit et d'indivisibilit de l'tat : nanmoins la suppression du pouvoir de contrle du Parlement sur les statuts des rgions (nouvel article 113), l'attribution aux rgions d'une comptence lgislative de droit commun (nouvel article 117) et l'limination de tout contrle administra-

L'TAT POST-MODERNE

LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

tif prventif sur les actes des rgions excdent la conception traditionnelle de la dcentralisation ; et la dynamique ainsi cre est appele se poursuivre. L'Italie a donc quitt le statut d'tat unitaire dcentralis pour passer celui d'tat rgional ; mais ce statut lui-mme apparat comme un tat prcaire et volutif, prfigurant sans doute un glissement vers des formes plus affirmes de fdralisme. La France elle-mme est entre dans cette logique, avec le statut de la Nouvelle-Caldonie du 19 mars 1999 : ngoci avec les forces politiques locales, ce statut, de nature transitoire, se situe en marge de la dcentralisation, notamment dans la mesure o i l prvoit l'existence de lois de pays , adoptes par le Congrs et soumises un contrle de constitutionnalit ; si ce statut est le seul de son espce (titre XIII), la France ne pouvant ds lors tre considre que comme un tat rgional partiel , on ne saurait sous-estimer la force attractive qu'il est susceptible d'exercer, notamment sur les Collectivits et les Dpartements et rgions d'Outre-mer. L'tat rgional apparat ainsi comme une catgorie transitoire entre dcentralisation et fdralisme et la marque d'tats en voie de fdralisation . Le basculement vers le fdralisme a, au demeurant, d'ores et dj t effectu par plusieurs pays d'Europe occidentale, tmoignant de l'existence d'une dynamique nouvelle. C) Le no-fdralisme

notamment annul des lois interdisant le port d'armes proximit d'un tablissement scolaire (The United States v. Lopez, 1995) ou instituant un dbut de contrle sur les armes feu (Printz c/The United States, 1997). 2 Corrlativement, la dynamique fdrale progresse en Europe occidentale, soit que le pas ait t explicitement franchi, soit sous couvert de l'tat rgional. Aprs l'instauration des communauts et des rgions (1970), la dfinition des institutions et des attributions rgionales (1980) puis l'largissement des attributions communautaires (1988), la Belgique est devenue en 1993 un tat fdral ; mais la dynamique se poursuit, comme le montre la dernire rforme du 13 juillet 2001, qui a encore tendu l'autonomie des rgions et surtout leur a transfr le droit de fixer le statut de leurs communes. Ailleurs, la situation est plus incertaine. A u Royaume-Uni, l'Ecosse et l'Irlande du Nord, disposent, d'aprs leur nouveau statut de 1998 (Scotland Act et Northern Ireland Act), d'un Parlement dot de comptences lgislatives et d'un Gouvernement dirig par un Premier ministre ; en revanche, l'Assemble galloise n'a pas de pouvoir lgislatif (J. Bell, RDP, n 2, 2000). Ainsi, un nouvel quilibre centre/priphrie tend-il partout se dessiner, rendant plus complexe la construction de l'action publique. Ce mouvement d'clatement atteint aussi les cellules oprationnelles.

III. L'tat segment


La prolifration des structures tatiques au cours du X X sicle tait reste compatible avec la logique unitaire : ces structures taient en effet conues comme des relais de l'tat, chargs de dmultiplier son action ; la cration de centres de gestion autonomes, situs en marge de la hirarchie administrative, ne remettait elle-mme pas en cause le principe d'unit, ds l'instant o ces entits taient places sous la dpendance de l'tat et soumises son contrle. Or, cette reprsentation de l'tat comme une machine, forme de rouages interdpendants et solidaires, ne concide plus avec la ralit. Un processus de fragmentation se produit, sous l'effet d'une double dynamique centrifuge : tandis que l'autonomie des structures personnalises, sorte de dcentralisation fonctionnelle , se renforce ( agences au sens amricain du terme), une politique de responsabilisation des services gestionnaires, sorte de dconcentration fonctionnelle , tend tendre leur capacit d'initiative ( agences au sens britannique du terme) ; de ce fait, l'tat apparat de plus en plus comme un assemblage htrogne de dispositifs disposant de leur rationalit propre de fonctionnement. La logique de la post-modernit travaille donc l'appareil tatique, en conduisant une diversification croissante de ses lments constitutifs. A) L'autonomisation des structures personnalises
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Le fdralisme a t considr pendant longtemps comme une forme d'organisation politique dpasse ( M . CROISAT, 1999), l'autonomie des tats fdrs tant tantt, comme en URSS, un simple trompe-l'il, tantt, comme aux tats-Unis, sans cesse plus rduite du fait de la croissance du niveau fdral. Or, ce processus de dprissement est dsormais stopp, du fait de deux mouvements convergents. 1 Les systmes fdraux existants, et notamment les tats-Unis, sont, depuis les annes 80, en qute d'un no-fdralisme (New Federalism), dont l'ambition est d'inverser la pesanteur centralisatrice, en redonnant au niveau fdr une marge plus relle d'autonomie. Lanc ds 1968 par Nixon, avec des rsultats mitigs, le thme sera repris aprs 1981 par R. Reagan, dans le cadre d'un projet beaucoup plus ambitieux passant par l'extension du systme de globalisation des dotations fdrales, l'allgement des contraintes rglementaires pesant sur les autorits locales et le transfert aux tats de la gestion des politiques sociales ; mme si la rduction corrlative des aides fdrales suscitera les protestations des tats, les mesures prises marquent incontestablement un ralentissement du processus de centralisation. Le mouvement a t poursuivi depuis lors, la volont de rupture avec le Big Governement, illustre sous Clinton par la rforme de l'aide sociale de 1996, ayant t au centre de la campagne de G. Bush en 2000. La Cour suprme a apport partir du milieu des annes 1990 une importante contribution ce mouvement, en s'affirmant comme le dfenseur des droits des tats et en s'opposant de nouvelles interventions fdrales : elle a

La gestion personnalise n'est pas chose nouvelle : dans tous les pays, extension des fonctions tatiques a entran la prolifration d'organismes sp'aliss, dots d'une personnalit juridique propre. Nanmoins, l'autonomie de ces organismes tait en ralit trs variable. Deux modles au moins pouvaient
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LA RECONFIGURATION DES APPAREILS D'TAT

tre distingus : d'un ct, les Agencies l'amricaine, dont la forte autonomie par rapport la Prsidence et au Dpartement de rattachement tait contrebalance par l'existence de liens troits avec le Congrs ; de l'autre, les tablissements publics la franaise, sur lesquels s'exerait une tutelle pesante, impliquant une emprise tout la fois sur la dsignation des dirigeants, la dfinition des grands objectifs, les relations sociales ou encore les choix de gestion. Entre les deux, on trouvait toutes les variantes possibles : c'est ainsi qu'en Sude, les ministres ont t traditionnellement dchargs des tches concrtes de gestion au profit de puissantes agences indpendantes (ambetsverk). 1 L'volution rcente se caractrise, non seulement par l'extension du champ de la gestion personnalise, travers le changement de statut de services exploits en rgie (comme en France pour les Postes et Tlcommunications en 1990), mais encore par le renforcement de l'autonomie des tablissements en cause : le modle de YAgency exerce ainsi une incontestable force d'attraction, comme le montre l'exemple franais. Le recours, devenu systmatique depuis les annes 1980, des formules de type contractuel, traduisait dj l'inflchissement de la conception classique de la tutelle : le contrat permet de normaliser les rapports avec l'tat, en fixant les objectifs atteindre, les moyens allous pour y parvenir et les modalits de contrle des rsultats. L'utilisation de plus en plus frquente depuis les annes 1990 du vocable d'agence n'a pas seulement une dimension symbolique mais comporte bien des implications pratiques : cette formule a notamment t utilise dans le domaine de l'environnement, avec la cration en 1990 de l'Agence de l'environnement et de la matrise de l'nergie (ADEME) et de la sant, avec la cration de trois agences de scurit sanitaire en 1998 et 2001 ; combinant des fonctions de rgulation et de gestion, ces agences se caractrisent par des modalits d'organisation spcifiques (injection de comptences techniques, prsence des intresss au sein des instances dlibrantes) et disposent d'une autonomie renforce par rapport aux structures personnalises classiques. 2 Ce processus d'autonomisation entrane le renforcement de l'intgration au milieu : l'identit du segment tatique est en effet indissociable de celle de ce milieu, qui constitue son point de rfrence stable, circonscrit sa zone de comptence, dtermine sa logique de fonctionnement ; rceptif ses valeurs, sensible ses proccupations, soucieux de ses intrts, i l s'en fait tout naturellement le porte-parole et le dfenseur. Toute agence en vient ainsi assumer progressivement une fonction reprsentative de son milieu d'intervention et devenir captive des intrts dont elle a la charge : cette proximit contribue rendre plus floues les frontires entre public et priv, et par le fait mme attnuer la spcificit tatique ; l'tat segment est aussi un tat pluriel, qui intriorise dans ses structures la diversit constitutive du social. L'appareil d'tat apparat ainsi dsormais domin par la diversit, le flou, l'indtermination. La segmentation aboutit faire de l'action publique la rsultante d'un jeu complexe d'interactions : elle implique l'intensification des changes entre les segments de l'tat, en tendant le champ des ngociations

jnter-administratives ; mais les intrts sociaux sont aussi prsents dans ces ngociations, par agences publiques interposes. La libert de gestion dont disposent les services oprationnels accrot encore cette complexit. B) La responsabilisation des services gestionnaires

Le processus de fragmentation administrative a pris une dimension nouvelle compte tenu d'une politique dlibre visant amliorer l'efficacit administrative par une large dlgation des responsabilits : distinguant plus clairement responsabilits conceptuelles et oprationnelles, i l s'agit de donner aux services gestionnaires, ou administrations de terrain (field services), une plus large autonomie de dcision et d'action ; ainsi le mouvement de fragmentation s'tend-il, au-del des services traditionnellement personnaliss, au noyau dur de l'administration d'tat. 1 En Grande-Bretagne, le projet Next Steps, labor par la cellule de rflexion sur la modernisation de l'administration, a prconis en fvrier 1988 la transformation des services prestataires de service et dont l'activit pouvait tre individualise en agences d'excution (Executive Agencies), disposant d'une plus grande libert de gestion et diriges par un Chief Executive, nomm pour une priode de cinq ans et personnellement responsable de leurs performances : sans doute ces agences restent-elles finances par des fonds provenant de leur ministre d'origine, sous la tutelle duquel elles restent places, et le personnel ne sort-il pas du cadre du Civil Service ; cependant, le statut d'autonomie est garanti par un document-cadre (Framework Document), de nature contractuelle, prcisant l'objet et le rle de chaque agence, par rapport auquel les performances et les rsultats pourront tre valus (A. STEVENS, 1990). Ces recommandations ont t mises en uvre rapidement : dix ans plus tard 80 % des fonctionnaires du Civil Service travaillaient dans quelque 170 agences. Mme si la mise en uvre de la rforme a suscit de fortes tensions au sein de la haute fonction publique, son bilan apparat, dans l'ensemble, plutt positif. 2 Ce modle britannique a exerc une forte influence sur les pays occidentaux : des mesures similaires de restructuration ont t prises notamment en Euope du Nord (Pays-Bas, Danemark, Norvge...), dbouchant sur la mise en lace d'agences autonomes, chargs des tches d'excution dans le cadre de contrats passs avec leur ministre de rattachement ( W . KlCKERT, T.B. JOROENSEN , Ed., 1995). Au niveau europen, la rforme en cours de l'administration europenne, engage sur la base du projet de la commission Prodi d'octobre 1999 et du livre blanc de mars 2000, vise soulager la Commission des tches d'excution pour les confier des agences indpendantes. Ce modle managrialiste de dissociation des responsabilits stratgiques et Perationnelles a en France aussi une certaine influence. On le trouvait en filigrane derrire la politique des centres de responsabilit prvus dans le cadre renouveau du service public , qui visait donner une plus grande autonomie aux services prsentant une unit fonctionnelle ; mais cette politique bnfici pour l'essentiel aux seuls services dconcentrs. La politique tenu a

L'TAT POST-MODERNE

dant gnraliser les procdures de contractualisation entre services relevant d'une mme administration constitue une version appauvrie de ce modle : l'objectif est de garantir une meilleure visibilit de l'action publique, de privilgier une logique de rsultats, de responsabiliser les acteurs et d'associer les excutants. La rforme budgtaire en cours doit relancer cette dynamique travers la responsabilisation des gestionnaires des programmes autour desquels se construira dsormais l'action publique. Le modle unitaire, sur lequel ont t construits les appareils d'Etat, est donc expos de fortes secousses. L'architecture tatique, devenue baroque, a perdu de sa rigueur et de son classicisme : l'tat ne se prsente plus comme un bloc monolithique, mais comme form d'lments htrognes ; et les anciens mcanismes qui garantissaient l'unit organique de l'tat sont relays par des procds plus souples, tels le contrat, qui supposent la reconnaissance du pluralisme et l'acceptation de la diversit. Placs dans un cadre d'interdpendance largi, du fait de la mondialisation, les appareils d'tat voient leur fonction, leur logique d'action et leur architecture redfinies : renonant dicter leur loi, ils sont dsormais entrs dans un univers complexe d'interactions, emblmatique de la post-modernit. Si tant est que la puissance souveraine de l'tat s'exprimait par le canal juridique, la reconfiguration des appareils d'tat induit une transformation en profondeur du droit.

Chapitre 2

LES TRANSFORMATIONS DU DROIT


tat et droit sont des ralits troitement lies, au point d'apparatre traditionnellement comme indissociables, consubstantielles l'une l'autre : non seulement en effet l'tat agit par le droit, par le biais de l'diction de rgles obligatoires qui expriment sa puissance de contrainte, mais encore i l est tout entier coul dans le moule du droit ; la spcificit de l'tat en tant que forme d'organisation politique rside dans le phnomne d'institutionnalisation du pouvoir et cette institutionnalisation passe par la mdiation du droit. L'tat se prsente comme une entit juridique, gouverne et rgie par le droit, mieux encore qui ne peut tre saisie et apprhende qu' travers le prisme du droit. Cette adhrence est tellement forte que certains thoriciens du droit, tels K E L S E N (1934), ont pu affirmer l'absolue identit de l'tat et du droit, qui constitueraient un seul et mme ordre de contrainte . Dans la mesure o elle remet en cause certains des attributs de l'tat, qui semblaient relever de son essence, la reconfiguration en cours des appareils d'tat ne saurait manquer d'avoir une incidence sur la relation au droit, et partout sur la conception mme des phnomnes juridiques : l'insertion de l'tat dans un monde de plus en plus interdpendant, le recentrage de ses fonctions, l'attnuation de la ligne de dmarcation avec le priv, l'branlement de son architecture, toutes ces inflexions ont des implications juridiques, mieux se traduisent en termes juridiques, travers le langage et les catgories du droit ; l'mergence d'un tat post-moderne correspond invitablement l'avnement d un droit post-moderne. Plus exactement, si tant est que les phnomnes ne sont pas lis par un lien de causalit mais de concomitance, la dynamique postmoderne qui agite les socits contemporaines traverse simultanment, et dans un mme mouvement, aussi bien le droit que l'tat : au droit classique, li la construction de l'tat et caractristique des socits modernes, serait en voie de succder un droit nouveau, reflet de la post-modernit. Cette perspective ne relve pas de l'vidence : elle prsuppose, non seulement que les multiples et trs diverses inflexions du droit, qui ont fait l'objet de maintes analyses et sont ranges sous des vocables divers ( droit mou , droit ux , droit flou ) sont lies entre elles, forment une constellation, mieux une configuration , au sens donn ce terme par Norbert E L I A S (c'est--dire nn ensemble organis et hirarchis d'lments unis par des relations d'interpendance telles que ceux-ci ne sauraient tre analyss isolment, indpenmment des liens qui les unissent), mais aussi qu'un saut qualitatif ait t efe a