UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN DEPARTAMENTO DE CINCIAS SOCIAIS DOUTORADO EM SOCIOLOGIA

SISTEMA DE GESTO E FINANCIAMENTO DA ASSISTENCIA SOCIAL: transitando entre a filantropia e a poltica pblica

CURITIBA 2008

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN DEPARTAMENTO DE CINCIAS SOCIAIS DOUTORADO EM SOCIOLOGIA

DENISE RATMANN ARRUDA COLIN

SISTEMA DE GESTO E FINANCIAMENTO DA ASSISTENCIA SOCIAL: transitando entre a filantropia e a poltica pblica

Texto apresentado como requisito parcial obteno do grau de doutor junto ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia, do Departamento de Cincias Sociais, da Universidade Federal do Paran, sob orientao do Prof. Dr. Nelson Rosrio de Souza.

CURITIBA 2008 i

SUMRIO

INTRODUO ................................................................................................................................

CAPTULO I ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL EM TEMPOS DO SISTEMA NICO DE ASSISTENCIA SOCIAL - SUAS: dicotomia entre a manuteno da prtica conservadora assistencial e a construo da hegemonia pela garantia de direitos .................... 1.1 INFLUNCIA DO PENSAMENTO SOCIAL BRASILEIRO CONSERVADOR NA MANUTENO DA PRTICA ASSISTENCIAL E FILANTRPICA ................................. 1.2 ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO COMO VIABILIZADOR DO SUAS .................. 1.3 DISCURSO NEOLIBERAL DE REFORMA DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E DE PRIVATIZAO DAS POLTICAS SOCIAIS COM FOCO NA REFILANTROPIZAO DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL .................................... 1.4 POLTICAS SOCIAIS PBLICAS COMO INSTRUMENTOS PROGRAMTICOS QUE AFIANAM DIREITOS ............................................................................................................. 1.5 ESPECIFICIDADE DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL COMO AFIANADORA DE DIREITOS ............................................................................................................................. 57 50 42 10 30 10

CAPTULO II CARACTERIZAO DAS ENTIDADES DE ASSISTNCIA SOCIAL: n crtico para a implementao do SUAS .................................................................................... 2.1 CONCEITOS EM DISPUTA E A DIVERSIDADE DE MODALIDADES QUE CONFIGURAM AS ENTIDADES COM ATUAO NA REA SOCIAL ............................ 2.2 QUESTES TERMINOLGICAS: DIFICULDADES PARA A CARACTERIZAO DAS ENTIDADES DE ASSISTNCIA SOCIAL ............................................................................... 2.3 CARACTERIZAO DAS ENTIDADES DE ASSISTNCIA SOCIAL NO NOVO MARCO REGULATRIO ......................................................................................................... 2.4 REPERCUSSES DA CONFUSO CONCEITUAL NA CONCESSO DO CEBAS .......... 2.5 EMBATE PRESENTE NO PROCESSO DE REGULAMENTAO DO ART. 3, DA LOAS, QUE DISCIPLINA O CONCEITO DE ENTIDADE DE ASSISTNCIA SOCIAL..... 89 2.6 TENTATIVA DE REGULAMENTAO DO ART. 3, DA LOAS ......................................... 106 2.6.1 Resoluo n 191, de 10 de novembro de 2005, do CNAS ...................................................... 106 75 83 68 65 65

2.6.2 Proposta de Alterao do Decreto n 2.536/98 ........................................................... 108 2.6.3 Decreto n 6.308, de 14 de Dezembro de 2007 ........................................................... 115 2.6.4 Projeto de Lei n 3.021/08 PL/CEBAS .................................................................... 116 2.6.5 Apreciao crtica da regulamentao at o momento operada ................................. 118

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2.7 CONFLITOS PRESENTES NO CONSELHO NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL (CNAS) ........................................................................................................................................ 121 2.7.1 Conselheiros No Governamentais .......................................................................................... 122 2.7.2 Conselheiros Governamentais .................................................................................................. 125 2.7.3 Balano das entidades beneficentes de assistncia social no Brasil ........................................ 126 2.7.4 Apreciao do Tribunal de Contas da Unio acerca da Certificao ...................................... 128

CAPTULO III GESTO E FINANCIAMENTO PBLICO NO ORAMENTRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL: as duas faces da moeda e os problemas do atual modelo ......... 3.1 ESTRUTURAO DA ASSISTNCIA SOCIAL ENTRE A FILANTROPIA E A POLTICA PBLICA ................................................................................................................. 134 134

3.2 DIREITOS SOCIAIS E GASTOS PBLICOS: ASPECTOS GERAIS ..................................... 140 3.3 CARACTERIZAO DAS EXONERAES TRIBUTRIAS CONFERIDAS FILANTROPIA COMO RECURSO PBLICO, AINDA QUE NO INCORPORADO AO ORAMENTO ESTATAL ......................................................................................................... 143 3.4 ORIGEM DOS RECURSOS PBLICOS NO ORAMENTRIOS E FORMAS DE CUSTEIO .................................................................................................................................... 144 3.4.1 Recursos de Origem Estatal ...................................................................................................... 145 3.4.2 Recursos de Origem No Estatal ............................................................................................... 145 3.5 INSTITUTOS JURDICOS DE FINANCIAMENTO PBLICO INDIRETO .......................... 146 3.5.1 Imunidade das Entidades de Assistncia Social ........................................................................ 146 3.5.2 Outras Formas de Exonerao Tributria ................................................................................. 154 3.6 RECURSOS PBLICOS NO ORAMENTRIOS DESTINADOS ASSISTNCIA SOCIAL: DIFICULDADES DO MODELO ATUAL E DESAFIOS A SEREM ENFRENTADOS ........................................................................................................................ 162 3.6.1 Ausncia de Controle Social e Comunitrio ............................................................................ 164 3.6.2 Quebra de Tratamento Fiscal Isonmico ................................................................................. 168 3.6.3 Ausncia de Dados a Respeito dos Montantes Financeiros no Arrecadados pelo Poder Pblico ...................................................................................................................... 172 3.6.4 Falta de Modelo para a Contabilizao dos Gastos e dos Benefcios Decorrentes da no Incidncia de Tributos .................................................................................................. 176 3.6.5 Aparentes Prejuzos ....................................................................................................... 178 3.6.6 Resistncia Interveno Estatal .................................................................................... 181 3.6.7 Distores na Incidncia das Exoneraes Tributrias ............................................................. 183 3.6.8 Cesso de Mo de Obra a Terceiros .......................................................................................... 186 3.6.9 Defesa da Tese do Direito Adquirido ........................................................................................ 188

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CAPTULO IV GESTO E FINANCIAMENTO PBLICO ORAMENTRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL: as duas faces da moeda e os problemas do atual modelo ................ 192

4.1 NOVA CONFORMAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL APS O SUAS ......................................................................................................... 192 4.2 VIABILIZAO DAS POLTICAS SOCIAIS PELA INSTITUIO DE FUNDOS PBLICOS ................................................................................................................................ 199 4.3 CONCEITOS BSICOS DE PLANEJAMENTO ORAMENTRIO ........................ 203 4.4 COMPOSIO DAS RECEITAS ORAMENTRIAS .............................................. 208 4.4.1 Unio ...................................................................................................................................... 208 4.4.2 Estados e Distrito Federal .................................................................................................... 213 4.4.3 Municpios ............................................................................................................................. 215 4.5 FINANCIAMENTO ORAMENTRIO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL APS A CONSTITUIO FEDERAL E A LEI ORGNICA DE ASSISTNCIA SOCIAL ......................................................................................................... 217 4.6 FUNDAMENTOS E TENSES PRESENTES NO MODELO DE FINANCIAMENTO ORAMENTRIO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL ANTERIOR REGULAMENTAO DO SUAS ....................................... 224 4.6.1 Fragilidade na Transparncia e na Separao entre as Peas Oramentrias e Disperso de Recursos da Funo Assistncia Social em Outras reas ..................... 224 4.6.2 Ausncia de Vinculao de Receitas para a Poltica de Assistncia Social ................. 228 4.6.3 Baixo Vigor Institucional na Gesto dos Recursos ...................................................... 232 4.7 FINANCIAMENTO ORAMENTRIO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL DEPOIS DA REGULAMENTAO DO SUAS ........................................... 234 4.8 FUNDAMENTOS E TENSES PRESENTES NO MODELO DE FINANCIAMENTO ORAMENTRIO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL POSTERIOR REGULAMENTAO DO SUAS ...................................... 243 4.8.1 Dualidade do Posicionamento Institucional na Alocao e Gesto dos Recursos........ 243 4.8.2 Manuteno Prolongada do Piso Transitrio................................................................ 251 4.8.3 Paradoxo da Descentralizao da Poltica de Assistncia Social Proposta no SUAS.. 254
CONSIDERAES FINAIS .......................................................................................................... 263 REFERNCIAS ............................................................................................................................... 269 DOCUMENTAO E LEGISLAO CONSULTADA ............................................................ 285 ANEXO ............................................................................................................................................. 293

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Total de Entidades Beneficentes de Assistncia Social por rea de atuao Brasil .................................................................................................................. 127

Tabela 2 Percentual de Entidades Beneficentes de Assistncia Social por regio do Brasil................................................................................................................... 127 Tabela 3 Total de Entidades Beneficentes de Assistncia Social por Unidade da Federao ............................................................................................................ 128 Tabela 4 Gastos do MDS por Unidade Administrativa e Ao Programtica ................. 244 Tabela 5 Tipo de Despesa do FNAS e Ao Programtica do MDS ................................. 247 Tabela 6 Populao e Receitas Prprias ............................................................................ 258 Tabela 7 Transferncias Intergovernamentais Sociais ....................................................... 258 Tabela 8 Concentrao da Indigncia nos grupos de municpios classificados pela populao 2000 ................................................................................................ 259 Tabela 9 Concentrao da Pobreza nos grupos de municpios classificados pela populao 2000 ................................................................................................ 259

LISTA DE SIGLAS

ABNT ABONG ABRUC ANAMEC ANFIP APAE APC BPC CADnico CADIN CEAS CEBAS CEMPRE CF/88 CMAS CNPJ CIB CIDE CIH CIPEC CIT CFC CFESS CGU CMAS CNAS CNBB CNIC CNSS CNTSS COFINS

Associao Brasileira de Normas Tcnicas Associao Brasileira de Entidades No Governamentais Associao Brasileira das Universidades Comunitrias Associao Nacional das Mantenedoras de Escolas Catlicas Associao Nacional dos Fiscais de Contribuies Previdencirias Associaes de Pais e Amigos dos Excepcionais Associao Paranaense de Cultura Benefcio de Prestao Continuada Cadastro nico dos Usurios de Polticas Sociais Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal Conselho Estadual de Assistncia Social Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social Cadastro Central de Empresas Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 Conselho Municipal de Assistncia Social Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas Comisso Intergestores Bipartite Contribuio de Interveno no Domnio Econmico Controle de Internao Hospitalar Centro Interdisciplinar de Pesquisa e Consultoria em Polticas Pblicas Comisso Intergestores Tripartite Conselho Federal de Contabilidade Conselho Federal de Servio Social Controladoria Geral da Unio Conselho Municipal de Assistncia Social Conselho Nacional de Assistncia Social Confederao Nacional dos Bispos do Brasil Comisso Nacional de Incentivo Cultura Conselho Nacional de Servio Social Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social Contribuio Financeira para a Seguridade Social vi

CONGEMAS Colegiado Nacional dos Gestores Municipais de Assistncia Social CONIC CPMF Conselho Nacional das Igrejas Crists do Brasil Contribuio por Movimentao Financeira ou Transmisso Voluntria de Crditos e Direitos de Natureza Financeira COFINS Contribuio Financeira para a Seguridade Social

CONGEMAS Colegiado Nacional dos Gestores Municipais de Assistncia Social CONIC CRAS CREAS CSFS CSLL CTN DOU DIOE/PR DRU FASFIL FEBIEX Conselho Nacional das Igrejas Crists do Brasil Centro de Referncia de Assistncia Social Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social Contribuio Social sobre Folha de Salrios Contribuio sobre o Lucro Lquido de Pessoas Jurdicas Cdigo Tributrio Nacional Dirio Oficial da Unio Dirio Oficial do Estado do Paran Desvinculao de Receitas da Unio Fundaes Privadas e Associaes Sem Fins Lucrativos no Brasil Federao Brasileira das Instituies de Incluso Social, Reabilitao e Defesa da Cidadania FENACON FENAS FGTS FIES FNDE FNAS FONSEAS FPE FPM FUNDEB FUNDEF Federao Brasileira de Contabilidade Federao Nacional dos Assistentes Sociais Fundo de Garantia do Tempo de Servio Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Fundo Nacional de Assistncia Social Frum de Secretrios Estaduais de Assistncia Social Fundo de Participao dos Estados Fundo de Participao dos Municpios Fundo Nacional de Valorizao do Ensino Bsico Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio IBGE IBRACON ICMS IES Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Instituto Brasileiro de Contabilidade Imposto sobre Circulao de Mercadorias Instituies de Ensino Superior vii

II INSS IOF IPARDES IPAS IPCA IPEA IPI IPTU IPVA IR IRPF IRRF ISAEC ISS LBA LDB LDO LO LOAS LRF MDS MEC MNMMR MPPR MPF MS NAF NBC

Imposto sobre Importao Instituto Nacional do Seguro Social Imposto sobre Operaes Financeiras Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social Instituto Popular de Assistncia Social ndice de Preos ao Consumidor Ampliado Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Imposto sobre Produtos Industrializados Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores Imposto de Renda Imposto de Renda de Pessoa Fsica Imposto de Renda Retido na Fonte Instituio Sinodal de Assistncia, Educao e Cultura Imposto sobre Servios Legio Brasileira de Assistncia Lei de Diretrizes e Bases da Educao Lei de Diretrizes Oramentrias Lei Oramentria Lei Orgnica de Assistncia Social Lei de Responsabilidade Fiscal Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio de Educao Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua Ministrio Pblico do Estado do Paran Ministrio Pblico Federal Ministrio da Sade Ncleo de Apoio Famlia Norma Brasileira de Contabilidade

NOB-SUAS/05 Norma Operacional Bsica de Assistncia Social NOB-RH/06 Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos OAB OG ONG Ordem dos Advogados do Brasil Organizao Governamental Organizao No Governamental viii

OS OSCIP OSSI PAIF PASEP

Organizao Social Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico Obra Social Santa Isabel Programa de Ateno Integral Famlia Contribuio para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico

PBF PDT PETI PGR PIB PIN PIS PNAS/04 PPA PRONAC

Programa Bolsa Famlia Partido Democrtico Trabalhista Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Procuradoria Geral da Repblica Produto Interno Bruto Programa de Integrao Nacional Contribuio para o Programa de Integrao Social Poltica Nacional de Assistncia Social Plano Plurianual Programa Nacional de Apoio Cultura

PROTERRA Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste PROUNI PSB PSE PUC/SP REBRAF Rede SAC RedeSUAS Programa Universidade para Todos Proteo Social Bsica Proteo Social Especial Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo Rede Brasileira de Entidades Assistenciais Filantrpicas Servios de Ao Continuada Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Poltica de Assistncia Social RMV SEBRAE SENAC SESC SEAS SMAS SENARC SRF Renda Mensal Vitalcia Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas Servio Nacional de Aprendizagem Comercial Servio Social do Comrcio Secretaria Estadual de Assistncia Social Secretaria Municipal de Assistncia Social Secretaria Nacional de Renda e Cidadania Secretaria da Receita Federal ix

SRP

Secretaria da Receita Previdenciria

SIAFI/SIDOR Sistema Integrado de Administrao Financeira da Unio SISAN SISTN SNAS SRF SRP STF STJ SUAS SUS TCE/PR TCU UBC UnB Sistema nico de Segurana Alimentar e Nutricional Sistema do Tesouro Nacional Secretaria Nacional de Assistncia Social Secretaria da Receita Federal Secretaria da Receita Previdenciria Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justia Sistema nico de Assistncia Social Sistema nico de Sade Tribunal de Contas do Estado do Paran Tribunal de Contas da Unio Unio Brasileira de Cegos Universidade de Braslia

INTRODUO

Consiste foco de apreciao desta tese de doutoramento o duplo comando presente nos dois modelos de gesto e de financiamento dos servios socioassistenciais prestados pela rede governamental e no governamental de atendimento populao usuria da poltica de assistncia social no Brasil, de modo a explicitar o movimento oscilatrio entre a filantropia e a efetivao da poltica pblica, ambos alicerados em legislaes e prticas de lgicas distintas, mas que comparecem com total robustez. O tempo histrico analtico corresponde ao momento que antecede e que sucede a implantao e implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), o qual imps um patamar superior de ordenamento dessa poltica, e vem colocando novas exigncias normativas, tcnicas e operacionais. Ainda que se faa meno s origens e trajetria de interveno da assistncia social em nosso pas, com a finalidade de registrar o percurso histrico e o propsito de evidenciar a evoluo do enfoque conservador para o de garantia de direitos, a nfase da investigao est concentrada no perodo entre a vigncia da Constituio Federal de 1988 e meados do ano de 2008, fase final do estudo em tela, apesar da continuidade de reviso e aperfeioamento do referido Sistema. Este recorte temporal permite explicitar os dois modelos em presena: o modelo regulado, gerido e fiscalizado pelo poder pblico e pela sociedade, e o modelo que delineia as atividades desenvolvidas pelas entidades beneficentes de assistncia social, com foco na vertente da filantropia, sob precria administrao pblica e estatal das aes e dos regramentos, basicamente se restringindo concesso de auxlios e subvenes sociais e de exoneraes tributrias, configurao binria que resulta em desconexo com a proposta de convergncia em um sistema unificado e pactuado entre as instncias que o compem. A apreenso das particularidades destes modelos, que convivem de forma imbricada, possibilitou elucidar os procedimentos de organizao, os elementos constitutivos, e as sistemticas de funcionamento e de financiamento que inferem tal modelagem, alm de desvendar as correlaes de foras e as estratgias adotadas para a conservao do segundo e para a consolidao do primeiro, de modo a viabilizar o exame dos impactos causados no curso de materializao do SUAS. Nesse enredo h tenses. De um lado, as prerrogativas constitucionais da poltica de assistncia social como servio de relevncia pblica, reconhecendo a primazia da responsabilidade do Estado e a determinao de comando nico na atuao e, de outro, o imperativo neoliberal de Estado mnimo, privatizando as aes executadas pelas polticas

sociais pblicas, aspectos que se mostram acoplados com a herana patrimonial de completa insero entre a esfera pblica e a privada e com o histrico da prtica conservadora assistencial, calcada na filantropia, na benesse e no clientelismo que ainda permeiam tal poltica. Cabe lembrar que o incio desta discusso obteve assento na dissertao de mestrado da autora1, na qual foi evidenciada a incidncia dos contedos acima descritos enquanto variveis intervenientes no exerccio da poltica de assistncia social, identificadas em seus espaos de participao democrtica, mais precisamente no Conselho Estadual de Assistncia Social do Paran por se constituir em instncia mxima deliberativa, nas Conferncias Regionais e Estaduais como instncias avaliativas e propositivas de diretrizes, e nos Fruns Regionais e Estadual enquanto instncias polticas e de articulao. Concluiu-se ento, no trabalho de mestrado, que a assistncia social, embora sob a roupagem de poltica pblica que visa acessar bens, servios e riquezas societrias populao usuria que dela necessitar, independentemente de contribuio, como condio plena de cidadania e de usufruto de direitos inscritos constitucionalmente, ainda acaba por reproduzir os conceitos e prticas vinculados ao vis do pensamento social conservador, com sustentculo na caridade, na filantropia e no dever moral. Assim, no mesmo momento, ela acumula funes pendulares, visto que, ao ser ofertada para garantir a legitimidade do Estado em sua interveno, desencadeia tanto aes em sua perspectiva conservadora como em sua perspectiva de poltica pblica contempornea. Busca, ainda, a harmonia social, mediante a adoo de prticas assistencialistas e clientelistas, ao tempo em que, atravs de medidas inclusivas e protagnicas, almeja instituir um eficiente sistema de proteo social, que influencie positivamente na construo de uma sociedade mais justa, livre e eqitativa. A complexidade da matria e a incompletude dos modelos at ento desenhados instigaram a continuidade dos estudos, resultando no desmembramento, em projeto prprio, da quinta fase da pesquisa denominada Descentralizao poltico-jurdico-administrativa na implementao da LOAS no Estado do Paran: reconstruo de conceitos ou manuteno de saberes e prticas, iniciada em 1996, com a aprovao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
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Dissertao apresentada como requisito parcial para a obteno do grau de mestre em sociologia poltica ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia, do Departamento de Cincias Social da Universidade Federal do Paran, em 2002, sob a orientao do prof. Dr. Nelson Rosrio de Souza, sob o ttulo Assistncia Social: entre o favor e o direito num contexto de participao poltica democrtica. Os resultados emanados do grupo de

No caso em questo, interessa assinalar que ao largo da proposta de estruturao do SUAS, o qual regula as provises socioassistenciais de maneira hierarquizada e territorializada, segundo as atribuies das trs esferas de governo, as parcerias estabelecidas, o porte dos municpios e a complexidade dos servios dentro da rede de proteo social bsica e especial, como contraponto a esta lgica, ainda coexiste a tendncia e o estmulo de que a oferta dos servios ocorra por meio das entidades filantrpicas e beneficentes, com fundamento no princpio da subsidiariedade do Estado, aparte do sistema proposto. Este modo de instituir-se da poltica, com ambos os modelos consubstanciados em previso legal, denota as tenses inerentes s convenes estabelecidas pelo poder pblico em transigncia com a sociedade civil. notrio, portanto, que as novas previses legais no contriburam para a alterao do mago do problema e mantiveram, de forma concorrencial, o aporte de incentivos financeiros e a concesso de benefcios tributrios para entidades filantrpicas e beneficentes, cuja atuao tambm reconhecida como de assistncia social, a despeito deste entendimento estar atualmente descolado das normativas e dos contornos do SUAS. Tal assertiva referenda racionalidades diferenciadas de interveno na rea de assistncia social, resgatando a concepo conservadora assistencial e filantrpica, e buscando solidificar, em concomitncia, a concepo de uma poltica pblica que integra o trip da seguridade social, dentro do sistema de proteo social brasileiro. Os conflitos que engendram as diferentes tendncias se expressam na formulao do conceito de entidade de assistncia social, retratados sob os aspectos terico, legislativonormativo e de gesto, com conseqncias que recaem na regulamentao do art. 3, da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS). Abarcam, tambm, a interpretao do termo entidade beneficente e/ou filantrpica de assistncia social e os diversos posicionamentos jurdicos acerca das exoneraes tributrias. O ato de definio do conceito de entidade de assistncia social culmina na delimitao das entidades e organizaes de assistncia social, governamentais e no governamentais, sejam elas beneficentes/filantrpicas ou no, que comporo a rede de proteo socioassistencial podendo, ento, receber o apoio tcnico e financeiro do poder pblico para a consecuo de suas atividades, aps processar a adeso ao SUAS. Convalidar tal conceito se apresenta como um desafio em virtude do paralelismo ainda presente em suas dimenses terico-prticas e ideo-polticas.
pesquisa foram condensados no livro Democracia e Participao: os Conselhos Gestores do Paran (FUKS; PERISSINOTTO; SOUZA (orgs.), 2004).

Neste contexto, parte-se da conjetura de que a estruturao dos modelos adotados determinada pela concepo poltica conservadora de assistncia social, com foco na cultura da caridade e da filantropia, e pelo precrio discernimento de esfera pblica institudo no Brasil, dada a formao patrimonial da sociedade, acrescida da influncia dos princpios neoliberais, que preconizam a minimizao do Estado. Em contrapartida, ao mesmo tempo, a conformao da assistncia social vem sendo aprimorada desde a Constituio Federal, seguida das normativas especficas na rea, e da tentativa de sedimentar o conceito de poltica pblica afianadora de direitos socioassistenciais, temas que sero abordados ao longo do trabalho em comento. A duplicidade destes modelos impressos na poltica de assistncia social, como espaos de potencializao dos direitos socioassistenciais e de prticas conservadoras embasadas na filantropia, trazem implicaes imediatas para a rea, e acabam por instituir modalidades distintas de gerenciamento rede socioassistencial de proteo social bsica e especial inserida no SUAS e aes desenvolvidas por entidades detentoras do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEBAS), mas que esto desvinculadas das normativas da referida poltica; bem como de financiamento direto, atravs dos fundos pblicos e indireto, por meio das exoneraes tributrias. As concepes distintas de assistncia social, transitando entre a filantropia e a poltica pblica, acarretam imprecises conceituais que sustentam este duplo binrio, e resultam na vigncia entremeada destes no procedimento de gesto e de financiamento, dificultando, sobremaneira, a materializao do SUAS. Reforando, o pressuposto que permeia a indagao a de que a inaugurao do novo momento trouxe tona a vigncia de concepes diferenciadas acerca da poltica de assistncia social, em permanente tenso, dada a divergncia de perspectivas. Trata-se, em verdade, da coexistncia de dois modelos de gesto e de financiamento das aes e servios socioassistenciais, prestados pela rede governamental e no governamental, e dirigidos ao atendimento da populao usuria. O primeiro deles, fundado na viso conservadora assistencial, e estruturado com nfase na atuao de entidades privadas, filantrpicas e beneficentes, com subsidiria interveno dos entes estatais, basicamente convocados para contribuir com o financiamento das atividades, mediante a concesso de auxlios, subvenes sociais ou exoneraes tributrias. O segundo, ancorado na nova normatizao do setor, busca o reconhecimento do sistema integrado e de abrangncia nacional, regulado, gerido e fiscalizado pelo poder

pblico, cuja responsabilidade prevalente, e que reserva papel complementar iniciativa privada. Diante dos embates acima apresentados, e tendo como entendimento de que a efetivao de um sistema pblico de proteo social, com compromisso do Estado na organizao, na coordenao e na execuo da poltica de assistncia social, depende da alocao e da distribuio de valores econmicos, sociais e culturais, tornou-se imperativo uma investigao mais detalhada acerca da lgica de gesto e de financiamento, o que ir traduzir o grau de importncia da referida poltica na agenda pblica e assinar as disputas de interesses e as correlaes de foras presentes no processo de implementao do SUAS, enquanto emblemtico momento que tem por objetivo desencadear a rotao do campo assistencialista para o de garantia de direitos. Identificam-se, aqui, alguns aspectos fundamentais a serem analisados ao longo do referido estudo: a) se a base histrica da assistncia social e a representao conservadora da rea corroboram para a manuteno do atendimento assistencialista, filantrpico e caritativo, e das exoneraes tributrias, conforme descrio contida nos captulos I, II e III, o que conflita com a reestruturao proposta pelo SUAS, detalhada no captulo IV, coube, ao final, apreciar em que medida h possibilidade de conjugao dos modelos vigentes; b) se a prestao de servios pela via da filantropia e o financiamento indireto por meio das exoneraes tributrias, apresentados no captulo III, no so entendidos como polticas pblicas, com primazia da responsabilidade do Estado, submetidas regulamentao das aes, e imbudas da participao popular e do controle social, embora seu formato esteja previsto na Carta Magna, segundo contedo expresso no captulo I, buscou-se identificar se persiste a requisio de estarem integrados ao Sistema Pblico institudo, de acordo com o formato apresentado no captulo IV; c) se os modelos em estudo apresentam fundamentos distintos, fez-se imprescindvel elucidar quais as tendncias, tenses, correlaes de foras e estratgias comparecem em cada modalidade, inscritas nos captulos II, III e IV; d) se plausvel a proposio das modalidades em comento se constiturem em gesto e financiamento pblico e se configurarem como parte integrante do SUAS, assinalada nas consideraes finais como possibilidade que ora ganha reforo e se manifesta de forma integrada, e ora demonstra ntida conformao em separado.

A metodologia que sustentou a operacionalizao da investigao foi a da pesquisaao, enquanto um tipo de pesquisa social com base emprica que concebida e realizada em estreita associao com uma ao, com a resoluo de um problema coletivo ou com objetivos de transformao, no qual os pesquisadores e os participantes representativos da situao ou do problema esto envolvidos de modo cooperativo ou participativo (THIOLLENT, 1996, p.14). O propsito de adoo da metodologia de pesquisa-ao remontou na sua potencialidade em produzir conhecimento terico e cientfico, considerando os acmulos efetivados, a partir de uma interveno prtica2, de modo a qualific-la e a operar o seu constante aperfeioamento e retroalimentao. Adotou-se como fio condutor a tcnica de tratamento da informao denominada de anlise de contedo que, segundo Vala, a inferncia, com base numa lgica explicitada, que permite a passagem da descrio interpretao, enquanto atribuio de sentido s caractersticas do material que foram levantadas, enumeradas, organizadas, inventariadas e sistematizadas (VALA, 1986, p. 103). Assim, por meio de inferncias lgicas, imbudas de contedos tericos e tcnicos, adquiridos externamente, restaram construdas as aproximaes conceituais que englobam desde a apresentao e descrio do dado at sua interpretao, promovendo a combinao dos mtodos quantitativos e qualitativos (MARTINELLI, 1999). Para tanto, foram estabelecidas quatro aproximaes sucessivas: 1) apreenso do processo de gesto e de financiamento da poltica de assistncia social pr e ps-SUAS, sustentado pelas categorias tericas do pensamento social conservador brasileiro, do patrimonialismo, do Estado Democrtico de Direito, do neoliberalismo, da poltica pblica e da poltica de assistncia social como afianadora de direitos; 2) elaborao das categorias de anlise abstradas do material emprico e da legislao apreciada; 3) sistematizao e interpretao dos dados; 4) redao do documento final, que consagra o trabalho em tela. Nesta esteira, os procedimentos de anlise utilizados pautaram-se em aspectos triangulados, e levantaram os dados disponveis e as diversas fontes de informao existentes, a saber: levantamento bibliogrfico, legislativo e jurisprudencial acerca dos dois modelos em apreciao obtido junto s publicaes e normativas pr e ps-SUAS; anlise do Sistema Integrado de Administrao Financeira da Unio (SIAF/SIDOR) e dos aplicativos da

Atualmente a autora coordena a gesto da poltica de assistncia social no Estado do Paran e, como conseqncia, integra as instncias de mobilizao, de deliberao e de pactuao do Sistema nico de Assistncia Social, em mbito estadual e nacional, inclusive compondo grupos de trabalho responsveis pela sua regulamentao.

RedeSUAS3, para verificao do financiamento com recursos oramentrios, e dos balancetes publicados pelas entidades com exoneraes tributrias para identificao do financiamento com recursos no oramentrios; aplicao de formulrio junto aos conselheiros do CNAS (vide anexo I); e participao em comisses que esto elaborando as regulaes do Sistema, e em eventos de discusso da temtica. Com o intuito de contribuir para o desvelamento dessas questes, o captulo I aborda a discusso terica que fundamenta o presente estudo, partindo do resgate histrico da assistncia social, delineado com base no pensamento social conservador brasileiro, e mais tarde moldado pela interferncia do neoliberalismo na concretizao do Estado Democrtico de Direito, para culminar na concepo das polticas pblicas e, em especial, da poltica de assistncia social, como instrumentos programticos que afianam direitos. Canalizando para o mago da temtica, o captulo II centra-se na apreciao das diversas interpretaes tericas e legislativas que conformam o conceito de entidades de assistncia social, descrevendo os embates e as tenses presentes, e as repercusses causadas para as entidades com exoneraes tributrias pela concesso do CEBAS. Nesse contexto, buscou-se apontar as disputas entre a luta social para a implantao efetiva do SUAS e a manuteno da prtica conservadora assistencial, na construo da hegemonia sustentada pela garantia de direitos. A mediao que permeia esta anlise explicita-se na referncia conceitual das entidades de assistncia social cujos contornos, mesmo que entremeados, refletem o embate entre os dois modelos presentes na atualidade. Os conflitos que compareceram no processo de regulamentao do art. 3, da LOAS, que dispe acerca do conceito de entidade de assistncia social, bem assim os distintos posicionamentos relativos ao tema observados no Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), evidenciam as particularidades e as imprecises
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Aplicativos da REDE SUAS: SUASweb sistema de gesto do SUAS, que compreende o Plano de Ao e o Demonstrativo Sinttico de Execuo Fsico-Financeira, e de informaes sobre conta corrente, saldos, repasses e cadastros; GeoSUAS sistema de geo-referenciamento do SUAS, que resulta da integrao de dados e mapas, servindo de base para a construo de indicadores para a rea, com o objetivo de subsidiar a tomada de decises no processo de gesto da poltica de assistncia social; InfoSUAS sistema que disponibiliza informaes sobre os repasses financeiros para os Fundos de Assistncia Social; SISCONweb sistema que cadastra os projetos propostos por entidades, municpios e estados, acompanhando todo o trmite desde o preenchimento dos planos de trabalho, a formalizao dos respectivos convnios, aps aprovao do MDS, e a prestao de contas, alm de permitir o registro e o acompanhamento das emendas parlamentares; SICNASweb mdulo de consulta do Sistema de Informaes do CNAS, com dispositivo aberto para a verificao do estgio de andamento dos processos de requisio de certificados, renovao e registro junto ao Conselho Nacional de Assistncia Social; SISFAF aplicativo que agiliza e moderniza os procedimentos de repasses de recursos do FNAS para os fundos municipais e estaduais, por intermdio do mecanismo de transferncia de recursos fundo a fundo; SIAORC sistema de gesto oramentria dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social; CadSUAS sistema que comporta todas as informaes cadastrais das instncias do sistema descentralizado e participativo da assistncia

conceitual e jurdica na concesso, reviso e cassao do CEBAS, o qual chancela a requisio das exoneraes tributrias. Ainda direcionando o enfoque para a essncia do trabalho em tela, mais adiante, nos captulos subseqentes, assentam-se as bases tericas e empricas para a melhor compreenso da gesto e do financiamento pblico da poltica, tanto pela via oramentria, quanto pelos mecanismos indiretos de investimento. Nesta aproximao, o captulo III traz para a pauta de discusso da poltica de assistncia social a incidncia da sistemtica de gesto pela via da filantropia e do financiamento indireto, apontando para o seu reconhecimento enquanto financiamento pblico, preferencialmente contabilizado junto ao oramento pblico. A importncia desta anlise remonta no fato de que esta modalidade acionada pelas entidades que possuem o CEBAS, concedido em diferentes perodos histricos e de organizao das polticas sociais pblicas, portanto, carregados de contradies e concepes diferenciadas, que colidem com os fundamentos e a proposta de implementao do SUAS. H uma conexo direta desta abordagem com os debates sobre a poltica de assistncia social, suas referncias histricas e legislativas. So, por conseguinte, apresentados os diversos institutos jurdicos que configuram este financiamento, as diferentes interpretaes jurdicas por eles sofridas e os problemas decorrentes da aplicao do modelo em comento, alm dos desafios a serem enfrentados. J o captulo IV discorre sobre a nova regulao da gesto pblica e do financiamento direto da poltica de assistncia social, entendido como modalidade que subsidia as aes desenvolvidas pelas respectivas polticas pblicas, por meio do fundo pblico, oriundo dos impostos, taxas e contribuies sociais. Este tpico tambm contm toda a explanao do oramento pblico, desde o planejamento oramentrio, a composio das receitas por esfera de governo, at a forma de estruturao do financiamento para a poltica de assistncia social pr e ps Constituio Federal e LOAS e, mais tarde, ps SUAS, alm da execuo oramentria despendida para a rea, e detalha a descrio e anlise dos problemas que engendram o referido modelo. A idia explicitar a lgica do SUAS, na perspectiva de avaliar a viabilidade de convergncia dos modelos descritos. Ao final, restam assinaladas algumas consideraes, tendo como referncia as indagaes acima relacionadas, na tentativa de registrar as tendncias em presena e de retomar os alicerces da poltica de assistncia social.
social, como gestores, conselhos e entidades prestadoras de servios; SigSUAS sistema de gesto do SUAS que agrega informaes detalhadas dos servios socioassistenciais prestados.

Este material apresenta como substrato diferencial a possibilidade de aprofundamento e complementao dos estudos iniciados no perodo do mestrado, alm de trazer tona para o mbito da esfera pblica a discusso dos elementos constitutivos da gesto pela filantropia, subsidiada pelo financiamento indireto, no intuito de analisar a possibilidade de convergncia no SUAS, desde que processados certos reordenamentos, a ser composto pelos dois modelo mencionados. A contribuio essencial est pautada em demonstrar o modo como vem se constituindo a poltica de assistncia social no Brasil, com centralidade nos formatos de gesto tcnica e financeira, revelando as tenses e os conflitos que a impulsionam na trajetria entre a filantropia e a poltica pblica, na vertente da sua reconstruo como poltica afianadora de direitos, ainda que penetrada por incurses conservadoras.

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CAPTULO I ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL EM TEMPOS DO SUAS: dicotomia entre a manuteno da prtica tradicional assistencial e a construo da hegemonia pela garantia de direitos

O problema de fundo dos direitos humanos no hoje tanto o de justific-los, mas o de proteg-los.
(Norberto Bobbio)

1.1 INFLUNCIA DO PENSAMENTO SOCIAL BRASILEIRO CONSERVADOR NA MANUTENO DA PRTICA ASSISTENCIAL E FILANTRPICA

O conservadorismo do pensamento social brasileiro nos legou uma concepo autoritria4 de democracia, caracterizada, principalmente, como um instrumento de dominao para a manuteno do poder poltico, econmico e das relaes sociais no seio das elites que se reordenam para adequao aos diferentes momentos histricos. As parcas instituies democrticas que compareceram, por estarem fundadas sob frgeis alicerces de sustentabilidade, encontraram dificuldades ao pretenderem assentar a sociedade brasileira em normas antiparticularistas e de carter pblico e participacionista. A nova onda de idias que refletia no Brasil a partir da Europa e da Amrica do Norte, apenas foi acomodada, onde fosse possvel, aos direitos e privilgios da aristocracia rural. Uma nova fachada, mais adequada ao seu tempo, incorporada mesma situao tradicional. De fato, os movimentos aparentemente reformadores em nossa poltica tm partido quase sempre de cima para baixo. Os grandes fatos histricos e as conquistas, at mesmo dos princpios liberais democrticos, ocorridos no decurso da evoluo poltica da sociedade brasileira estiveram, quase sempre, vinculados aos grupos organizados, pertencentes ou no elite dirigente. No entanto, a grande massa popular percebeu-os como fato consumado ou com

Avessa acepo da pluralidade poltica, que contm a anuncia da legitimidade da diferena, da aceitao do outro como sujeito social e poltico integrante de direitos e interesses mltiplos, na perspectiva da democracia contempornea, de modo a articular a democracia representativa com a democracia participativa, adotando como principais elementos: a possibilidade de alternncia dos grupos no poder; a realizao de eleies peridicas; a existncia de mecanismos de acesso e de socializao das informaes sobre as decises; a dinmica de prestao de contas; a participao popular na construo da agenda pblica e no processo de tomada de decises polticas, entre outros.

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certa displicncia, visto que no os incluem no processo de mobilizao como agentes polticos (HOLANDA, 1995). No caso em tela, isso em muito se deve vinculao histrica da assistncia social para com as prticas de favor e benemerncia, da cultura patrimonialista local, da indissociao entre o pblico e o privado e do padro de proteo social institudo no Brasil5, bastante distanciadas da formulao de polticas pblicas voltadas para o asseguramento dos direitos fundamentais da populao. Estas categorias de anlise sero melhor observadas ao longo deste captulo e, particularmente no que tange interferncia na poltica de assistncia social, nos dois captulos subseqentes, que tratam da disputa em torno da regulamentao do conceito de entidade de assistncia social e em suas implicaes para a concesso de exoneraes tributrias. Uma breve retomada da herana cultural patrimonial e da formao do Estado brasileiro, com seu aparato poltico-burocrtico, viabiliza uma melhor compreenso dos limites que reiteradamente adentram na arena poltica, os quais tm dificultado a construo de instituies democrticas e de espaos pblicos, capazes de oferecer respostas eficazes s demandas sociais coletivas, dentro dos padres de proteo social previsto nas legislaes regulamentadoras das respectivas polticas pblicas. Os conceitos de cultura6, e mais precisamente de cultura poltica, contribuiro para o entendimento da influncia do pensamento social brasileiro conservador na prtica da assistncia social tradicional, tendo como referncia as interpretaes de autores como Gilberto Freyre, Caio Prado Jnior, Srgio Buarque de Holanda, Raimundo Faoro, Simon Schwartzman, Jos de Souza Martins, entre outros. Concluir-se-, ento, pela perenidade do pensamento conservador na realidade social brasileira, cultivando ranos do passado clientelista, centralizador e autoritrio, e reproduzindo prticas pontuais, assistencialistas e caritativas, por vezes confundidas com filantropia, que, no entanto, reforam as desigualdades e a concentrao de renda e de poder. Para Bobbio, o termo cultura poltica pode ser traduzido como o conjunto de atitudes, normas, crenas mais ou menos largamente partilhadas pelos membros de uma determinada unidade social e tendo como objeto fenmenos polticos (BOBBIO, 1986, p. 306). Todavia,
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Padro de proteo social marcado pelo alto grau de ineficincia e ineficcia dos programas; superposio de competncias e de estruturas; acentuados desvios dos destinatrios e de objetivos; fragmentao de demanda; pulverizao dos recursos; ausncia de mecanismos de controle e de avaliao; descontinuidade das aes; desproporcionalidade dos interesses e influncias do aparato burocrtico, corporativo e privado em relao aos do usurio na definio e dinmica de funcionamento da mquina estatal (DRAIBE, 1989).

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no homognea, sendo resultado das inmeras subculturas e de processos histricos, tanto compostos por interseces como por contradies. Em sentido similar se pronunciam Alvarez, Dagnino e Escobar (2000, p. 25-26), para quem a cultura poltica o domnio de prticas e instituies retiradas da totalidade da realidade social, que historicamente vm a ser consideradas como propriamente polticas, da mesma maneira que outros domnios so vistos como propriamente econmicos, culturais e sociais. Cabe registrar o alerta de Chau ao apontar que, nestas condies, uma sociedade atravessada por uma cultura autoritria, conservadora e patrimonial, est alicerada em razes e mitos que so eternizados.

O mito fundador oferece um repertrio inicial de representaes da realidade e, em cada momento da formao histrica, esses elementos so reorganizados, tanto do ponto de vista de sua hierarquia interna (elemento principal que comanda os outros), como da ampliao de seu sentido (novos elementos que vm se acrescentar ao significado primitivo). Assim, as ideologias, que necessariamente acompanham o movimento histrico da afirmao, alimentam-se das representaes produzidas pela fundao, atualizando-as para adequ-las nova quadra histrica. exatamente por isso que, sob nova roupagem, o mito pode repetir-se indefinidamente (CHAUI, 2001, p. 10).

Nesta vertente, o formato assumido pela prtica assistencial na contemporaneidade, em muito mantm o vis do pensamento conservador, e tem promovido profundos conflitos na caracterizao das entidades de assistncia social, inclusive transfigurando-as em entidades beneficentes de assistncia social, de cunho filantrpico, devido a correlao imediata efetuada com a concesso das exoneraes tributrias, aparte do sistema pblico institudo, conforme contedos a serem detalhados nos captulos II e III. Freyre afirma que o desenvolvimento scio-histrico e econmico brasileiro esteve condicionado ao regime de latifndio escravista moderno que, com o tempo, mesclou os traos advindos das famlias rurais aristocrticas de origem europia com os interesses de lucros financeiros tpicos da burguesia, gerando uma classe dominante dentro de uma sociedade conservadora (FREYRE, 1984). Esta tese corroborada com a anlise de que esta base de explorao acarretada pela sociedade colonial rural monopolizava de forma acoplada, na figura dos donos das terras e grandes latifundirios, tambm a riqueza e o poder poltico, reprimindo as demandas das classes populares e promovendo o atendimento dos interesses econmicos capitalistas externos (PRADO JR, 1971).

Complexo dos padres de comportamento, das crenas, das instituies e doutros valores espirituais e materiais transmitidos coletivamente e caractersticos de uma sociedade ou civilizao (Dicionrio Aurlio Bsico da Lngua Portuguesa, 1994).

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Assim, a estruturao do Estado nacional brasileiro carrega a marca de dois aspectos do atraso que condicionam as possibilidades de seu desenvolvimento econmico e social: a) herana de organizao cultural e ideolgica de Portugal vinculada com um processo de desenvolvimento produtivo e social que teve como arena um capitalismo tardio e retrgrado; b) especificidade da sociedade brasileira pautada na tradio burguesa agrrio-mercantil, latifundiria e escravista, com concentrao de poder. Diante deste quadro de retrocesso, a conformao social e poltica impressa no Brasil se inscreve sob o espectro da conciliao e da adaptao, fora do propsito de ruptura e de transformao revolucionria. Faz-se primordial incorporar, nestas anlises, o conceito weberiano de Estado, enquanto um aparato material burocratizado e hierarquizado, que vai se modernizando, na perspectiva de eficincia e eficcia da administrao pblica, e que tem por finalidade exercer a coero sobre os homens, ou seja, o monoplio de constrangimento fsico legtimo, usando a fora como ltimo recurso, como requisito para o reconhecimento de sua legitimidade. Esta ocorre quando os indivduos assimilam o ordenamento jurdico e, como conseqncia, acabam adotando-o como norma de conduta, na medida em que acreditam no s na obrigatoriedade de sua obedincia mas, sobretudo, em sua validade enquanto regra socialmente aceita. Desta forma, o Estado no deve ser uma extenso do meio familiar. Ele nasce exatamente da separao dos meios privado e pblico, do estabelecimento de regras universais, impessoais, que se afastem das relaes de influncias familiares e de privilgios. Deve promover a separao ntida das esferas privada-familiar-afetiva e da pblica-racionallegal (WEBER, 1999). Assinalam os autores acima mencionados, fortemente influenciados pela leitura weberiana acerca da estrutura e do funcionamento do poder e da dominao7, que as relaes que se criaram na vida domstica, tendo como herana a cultura ibrica e a estrutura social patrimonial, tradicionalmente forneceram o modelo para as composies sociais no Brasil.

Weber introduz a idia de tipologia da dominao, classificando-a em trs modelos: 1) carismtica, desempenhada por um lder reconhecido como natural no cumprimento de sua misso, portador de dons fsicos e espirituais imanentes, cujo poder sustentado pela f e na aprovao de sua representao; 2) patrimonial, consubstanciada na convico de que o poder senhorial tradicionalmente exercido proveniente do direito legtimo do senhor, o qual adota como base as relaes pessoais de submisso e as estende para as relaes polticas, culminando na ausncia de distino entre a esfera privada e a pblica, onde prevalecem os privilgios privados em detrimento dos interesses pblicos; e 3) racional-legal (burocrtica), baseada no sistema de regras racionais estatudas, no respeito hierarquia, no desempenho especializado da atividade de forma qualificada, impessoal e objetiva e na separao entre a esfera privada e a pblica. Advm das exigncias de aperfeioamento da administrao estatal, impostas pela evoluo tcnica, bem assim do aumento e da complexidade das funes do Estado. Est isenta das relaes pessoais e irracionais, que fogem ao controle e previsibilidade (WEBER, 1999).

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A ideologia impessoal do liberalismo democrtico jamais se naturalizou entre ns. S assimilamos efetivamente esses princpios at onde coincidiram com a negao pura e simples de uma autoridade incmoda, confirmando o nosso instintivo horror s hierarquias, e permitindo tratar com familiaridade os governantes. A democracia no Brasil foi sempre um lamentvel mal-entendido (HOLANDA, 1995, p. 160).

Weber concluiu que a dominao representa um dos elementos mais importantes da ao social e poltica, impulsionando-a para o alcance do objetivo estabelecido. , por esta via, uma forma especial de poder, mais propriamente do poder autoritrio de comando. Ressalta que na base de todo domnio poltico impera a relao de obedincia e de mando, onde a primeira estabelece a aceitao incondicional da ordem, levando o indivduo a agir dentro dos parmetros determinados, na medida em que reconhece formalmente sua necessidade, sem questionar sua validade. O mando impe a organizao do agrupamento social e, no Estado moderno, apresenta como retaguarda a existncia de uma administrao estruturada e de um aparelho permanente de constrangimento pelos regulamentos racionais, atravs da dominao racional-legal. No entanto, para o estudo em tela, interessa a descrio do tipo de dominao assinalado como patrimonial, com o propsito de demonstrar a permanncia deste formato na prtica da assistncia social em sua verso reconhecida como tradicional e conservadora. A aplicao deste modelo est solidificada nos costumes santificados pela validez imemorial e pelo hbito, ou melhor, no carter sagrado das tradies antigas que, desde tempos longnquos, atribuem a certas pessoas a posio de autoridade e na legitimidade dos que exercem a autoridade tradicional. As pessoas que a ela se submetem so recrutadas em completa dependncia pessoal do senhor, estando, conforme a situao, dentre os escravos, os clientes, os devedores de fortunas e privilgios e, em especial, dentre os membros da famlia ou de amigos. A estas so atribudas tarefas especficas com base na confiana pessoal, que a executam imbudas de seu dever de obedincia e respeito. O patriarcalismo, meio em que o poder objeto de herana no seio de uma famlia determinada, baseada na autoridade paterna e na dependncia filial, e o patrimonialismo, forma um pouco mais ampliada, onde as organizaes governamentais tm sua origem na administrao domstica do governante, compreendida enquanto assunto pessoal e de propriedade privada, consistem no tipo mais evidente do domnio tradicional.

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A tradio patrimonialista, representada pela estrutura social, de tradio rural, patriarcal e colonial, se caracteriza pela predominncia dos interesses domsticos, afetivos, particulares e apolticos. O mesmo prottipo de poder que depositava toda autoridade na figura do senhor proprietrio e pai de famlia foi, desta forma, transferido para a elite urbana. Este mecanismo de projeo acabou por efetuar a transposio da esfera privada para a esfera poltica e social, personificando a invaso do pblico pelo privado, e do Estado pela famlia. Esta confuso de padro de convvio, que extrapola o mbito privado e invade as relaes sociais e polticas, se constitui num grande problema para a consolidao de uma sociedade democrtica brasileira, voltada para o atendimento das agendas das polticas pblicas, visto que no Estado patrimonial neoportugus a gesto pblica assunto de interesse privado das famlias, e tem como caractersticas principais a presena do clientelismo e do apadrinhamento (HOLANDA, 1995; REIS, 1999).

Os coronis que exerciam o controle repressivo no perodo monrquico so distribuidores de favores no perodo republicano. As complexas relaes pblico-privadas estabelecidas nesta relao clientelar no chegam a ser rompidas com o Estado interventor do ps-30. A nova lgica racional em que se funda o Estado moderno no chega a se confrontar com a lgica particularista que permanece no prazer da distribuio que segue marcando os governos populistas. A intermediao poltica entre dominantes e dominados, exercida pelos funcionrios estatais, no chega a romper a sobrevivncia das relaes clientelsticas. Como exemplo, os usurios dos servios previdencirios so denominados beneficirios; os usurios dos servios assistenciais, clientes (SPOSATI, 1989, p. 20).

tambm nesse sentido que Teresa Sales afirma que a construo de nossa cidadania inicia-se na chamada "cidadania concedida", que tem a ver com o prprio sentido da cultura poltica da ddiva, onde os direitos eram concedidos como ddiva do senhor de terras ao homem livre e pobre, mediante uma relao de mando/subservincia. Mesmo depois de abolido o trabalho escravo, o vnculo de dependncia pessoal para com o senhor de terras permanece enraizado, pois nos dias atuais, mantm-se a dependncia de favores dos senhores territoriais. A vinculao pobreza-submisso, mais que uma marca da cultura poltica herdada do monoplio do mando pelo domnio territorial, uma marca desse estado de compromisso herdado da nossa Repblica Velha (SALES, 1994, p. 34). Segundo Oliveira, o tecido social da ddiva muito mais complexo, mais amplo, resultando da confuso feita entre a prestao dos servios pblicos e privados: trata-se de uma privatizao das relaes sociais, permitida dialeticamente pelo lugar do Estado na formao social brasileira (OLIVEIRA, 1994, p. 43). O mesmo autor ressalta que o fetiche da igualdade social passa pela anulao das diferenas entre o pblico e o privado, resultando no "mximo de Estado para o mnimo de esfera pblica, ou o mximo de aparncia de Estado

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para o mximo de privatizao da relao social" (OLIVEIRA, 1994, p. 43). Nesta vertente, relata que a formao do espao pblico foi continuamente bloqueada no Brasil, preponderantemente pela crena, tanto da elite como da classe trabalhadora, de que podem resolver seus problemas e conflitos fora da arena pblica. Adotando como fio condutor as determinaes histricas, Martins retoma que nos sculos XVI e XVII, o pblico era confundido quase que integralmente com o privado, posto que pblico representava tudo que no pertencia ao rei, e que, no entanto, se encontrava sob administrao de agentes do sistema privado, mediante concesso do prprio rei. Assinala que

a poltica de favor, base e fundamento do Estado brasileiro, no permite nem comporta a distino entre o pblico e o privado... Diferentemente das sociedades capitalistas centrais, a modernizao na sociedade brasileira associou continuamente patrimnio e poder, consolidando a cultura da apropriao do pblico pelo privado ... a dominao patrimonial no se constitui, na tradio brasileira, em forma antagnica de poder poltico em relao dominao racional-legal. Ao contrrio, nutre-se dela e a contamina. As oligarquias polticas no Brasil colocaram a seu servio as instituies da moderna dominao poltica, submetendo a seu controle todo o aparelho do Estado. Em conseqncia, nenhum grupo ou partido tem hoje condies de governar o Brasil seno atravs de alianas com esses grupos tradicionais. E, portanto, sem amplas concesses s necessidades do clientelismo poltico (MARTINS, 1994, p. 20 e 38).

O clientelismo poltico por ele entendido, essencialmente, como o estabelecimento de uma relao de troca de favores polticos por benefcios econmicos, o qual tambm est reproduzido pela moderna burguesia, reforado pela tica catlica, em especial nas obrigaes morais dos ricos para com os pobres. Ainda hoje, dentro da reestruturao urbana, as relaes estabelecidas pela populao com os polticos se pautam pela vertente da figura do protetor e do provedor, sob influncia patrimonial, atravs da utilizao dos recursos do Estado, particularmente das verbas pblicas, muito embora esta dinmica no obtenha clara percepo por parte dos beneficiados. vertente patrimonialista do Estado brasileiro, impulsionando uma sociedade fragilizada e uma classe poltica preocupada com a extrao de riquezas e distribuio de prebendas, mas com forte dependncia do aparelho do Estado, o que culmina com a dificuldade de distino entre a riqueza particular e a pblica, Faoro e Schwartzman acrescentam o enfoque de que a organizao poltico-administrativa esteve pautada por um estamento poltico burocrtico hermtico e centralizador, onde o os temas pblicos so tratados como extenso da casa do soberano, que se sobrepe ao cidado, e onde no ocorreu soluo de continuidade, mesmo diante das mudanas de regime estabelecidas (Revoluo de 1930, ditadura de Vargas, entre outras), de modo a conseguir evitar o desmoronamento do

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poder da unidade central, acostumado aos acordos de privilgios e de benesses com determinados grupos de mando local, principalmente mediante a concesso de cargos pblicos (FAORO, 2000; SCHWARTZMAN, 1988). Schwartzman desce a detalhes e diagnostica a ocorrncia de uma negociao contnua entre o Estado neopatrimonial e todo tipo de setores sociais quanto incluso ou excluso nas vias de acesso aos benefcios e privilgios controlados pelo Estado, atravs de quatro maneiras determinadas. A primeira se refere utilizao de estratgias de cooptao das lideranas que mais se destacam, normalmente absorvendo-as no prprio sistema. A segunda forma ainda diz respeito utilizao de cooptao, mas agora na inteno de excluir as diferentes organizaes da sociedade tanto dos processos polticos e decisrios quanto da eventual distribuio de bens e da riqueza social. A terceira determinada pelo neomercantilismo, ou seja, pela distribuio de privilgios econmicos a grupos privados, com o propsito de determinar alianas de interesse com o estamento burocrtico. A quarta e ltima forma denotada pelo populismo, numa tentativa de estabelecer uma relao direta entre a liderana poltica e o povo, sem intermediao de grupos sociais organizados (SCHWARTZMAN, 1988). A nova lgica racional em que se funda o Estado moderno tambm no chegou a se confrontar com a lgica particularista e egocntrica, centrada no prazer da distribuio e da benesse, que segue demarcando o carter clientelstico dos governos populistas. Desde esta poca, a intermediao tcnico-poltica entre dominantes e dominados, exercida pelos funcionrios estatais, conforme preconiza Weber, no promoveu o rompimento destas relaes clientelsticas. A fora de representao social desta estrutura na assistncia social pode ser medida pela corriqueira caracterizao de seus usurios como clientes da referida poltica (SPOSATI, 1992). Observa-se que o pacto conservador permanece sem rupturas radicais, fazendo com que o velho se confundisse com o novo, fato emblematicamente simbolizado na tendncia conciliao que instiga toda a conduta poltica e cultural das elites, quase sempre capazes de celebrar acordos que preservam ou potencializam seus interesses. A passagem para outro patamar ocorre, mas sem a eliminao de prticas, estruturas e relaes prprias da fase anterior (NOGUEIRA, 1998). No mbito mais geral, outras consideraes podem evidenciar o carter clientelstico e assistencialista da rea de assistncia social em sua verso tradicional e conservadora, na medida em que as aes so realizadas sob o foco do provisrio e da descontinuidade,

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dependendo do projeto do governante atual, que normalmente exclui a auto-participao do assistido no processo, encobrindo a relao de direito pela de subordinao. Tambm cabe o destaque da presena constante da figura da primeira-dama como responsvel pelo rgo gestor desta rea, numa estreita vinculao do chefe do Poder Executivo com o setor governamental que presta servios e concede benefcios populao mais empobrecida. Algumas destas consideraes podem evidenciar esse carter assistencialista, na medida em que as aes realizadas

restringem-se aparncia, sendo produzida de forma mecnica; possuem carter provisrio e descontnuo, extinguindo-se de imediato; geram dependncia para com o doador; excluem a autoparticipao do assistido no processo; amortecem a iniciativa prpria do sujeito social com direitos e deveres; provocam o antidilogo que, impondo ao homem mutismo e passividade, no lhe oferecem condies especiais para o desenvolvimento ou a abertura de sua conscincia; neutralizam as tenses, sem elevar plenamente as condies de vida ou a plenitude de acesso aos servios; encobrem a relao de direito pela de subordinao; minam sentimentos de auto-estima e dignidade; estabelecem um vnculo de conformismo (OLIVEIRA, 1996, p. 127).

Note-se, ento, que historicamente no Brasil, e em particular no campo da poltica de assistncia social, a dominao tradicional, expressada atravs do patrimonialismo, uma tendncia com forte predomnio, visto que, na esfera comunitria, esteve sob a responsabilidade de congregaes religiosas e associaes civis dirigidas por senhoras de caridade integrantes dos grupos de elite. No mbito estatal, normalmente os titulares dos cargos afetos rea pertencem s famlias dos governantes sendo, de modo mais evidente, representados pelas primeiras-damas da nao, dos estados e dos municpios que, em sua maioria, no possuem formao especfica na matria. Elas, em geral, se restringem a desencadear aes assistencialistas, atravs da adoo de um conjunto de medidas casusticas, de favor e proteo aos excludos da riqueza social, que no alteram a desigualdade econmica e poltica da maioria da nossa populao. As decises e execues das aes se restringem ao mbito destes dirigentes, onde prevalecem os seus entendimentos e, principalmente, os seus interesses pessoais e partidrios. A administrao pblica encarada como um bem em si mesmo, e no como um espao de prestao de servio de relevncia pblica.

Entre o concedente, o sujeito do assistencialismo, e o beneficirio, o sujeitado, estabelece-se uma relao de dependncia, na qual o sujeito age como se fora proprietrio de um bem que , por ato de extremo desprendimento e bondade, transferido ao subalterno. Com isso, o sujeito busca ganhar o reconhecimento e a dvida de valor do tutelado, que permanece sob sua vontade (COLIN; FOWLER, 1999, p. 14).

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Se esta a lgica de nossa trajetria, de forma diversa das sociedades capitalistas centrais, a associao do patrimnio ao poder intrnseca, no restando espao, de pronto, para o estabelecimento de outras relaes sociais, polticas e econmicas, as quais alimentam a cultura da apropriao do pblico pelo privado. Assim, as novas relaes desejadas devem, necessariamente, ser conquistadas, na medida em que a sociedade civil foi transformada em instrumento do Estado. E Estado baseado em relaes polticas extremamente atrasadas, como as do clientelismo e da dominao tradicional de base patrimonial, do oligarquismo. No Brasil, o atraso um instrumento do poder (MARTINS, 1994, p. 13). Esta estrutura culminou, como conseqncia, na formatao de um campo frtil para o fisiologismo8, o clientelismo9, a corrupo poltica10 e a oligarquia11. As lutas e presses sociais so capturadas e assimiladas pelo sistema poltico, de modo a distorcer e readequar as reivindicaes da sociedade civil. Todavia, frente s fragilidades e debilidades introduzidas pela modernizao na tradio oligrquica, onde comparecem interesses contraditrios de diversas ordens, possvel inseri-las na agenda poltica do Estado brasileiro, ainda que muitas no rompam com as marcas histricas descritas e surjam como desdobramento do velho esquema. Toda esta tendncia do pensamento social brasileiro na conformao de nossa sociedade impulsionou, durante o sc. XIX, a fundao e o funcionamento das associaes que nasceram com fins beneficentes, tais como as Santas Casas de Misericrdia, as Rodas dos Enjeitados, os asilos, a assistncia a presos e alienados. Por volta de 1850, o surgimento das sociedades de socorro mtuo entre imigrantes elege a poltica higienista e hospitalar como emblema da ao teraputica. Ainda, assim, mesmo organizada no mbito privado, e sob o enfoque da caridade crist, elas acabavam por exercer funes prprias do Estado moderno. Ao fazer isto, recuperam-se as relaes entre providncia privada e benemerncia pblica, reorganiza-se a filantropia sob a aurola dos higienistas e emerge um complexo espao

Do ponto de vista do fisiologismo poltico, a assistncia social se apresenta como mecanismo de formao de redutos eleitorais, por excelncia. Da a sua ambigidade e perversidade (FALCO, 1989, p. 123). 9 Entende-se por clientelismo uma relao de troca de favores, permeada por uma rede de fidelidades pessoais, gerando dependncia econmica, emocional ou poltica. 10 Assim se designa o fenmeno pelo qual um indivduo levado a agir de modo diverso dos padres normativos do sistema, favorecendo interesses particulares em troca de recompensa. Podemos distinguir trs tipos de corrupo: a prtica da peita ou uso da recompensa escondida para mudar a seu favor o sentir de um funcionrio pblico; o nepotismo, ou concesso de empregos ou contratos pblicos baseada no no mrito, mas nas relaes de parentela; o peculato por desvio ou apropriao e destinao de fundos pblicos ao uso privado (BOBBIO, 1986). 11 Situao em que o poder est nas mos de um restrito e fechado grupo de pessoas, ligadas por alguma espcie de interesse, e que gozam de privilgios particulares, de modo a lanar mo de distintas estratgias para se manter no poder (BOBBIO, 1986).

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institucional atrelado a formas especficas de tutelarizao (CASTRO; ABREU, 1985, p. 5359).

Esta

gnese

marcou,

sobremaneira,

concepo

da

assistncia

social,

correlacionando-a com a filantropia em sua forma de caridade e de beneficncia, em substituio interveno prpria do Estado na efetivao de polticas pblicas. Mais tarde, como recompensa, o Estado passou a conceder exoneraes tributrias, detalhadas no captulo III. At a Proclamao da Repblica (1889), o Estado e a Igreja integravam um s ente, ficando a Igreja responsvel pela ateno populao que no tinha as necessidades humanas supridas por sua famlia ou por si prpria, ao passo que o Estado se preocupava com o ordenamento poltico, jurdico e fiscal imposto pelo Imprio. A incapacidade e as carncias apresentadas por esta populao eram atribudas ao prprio indivduo, considerado como um desajustado ordem social, e no como fruto do modelo de desenvolvimento econmico e social adotado e da subordinao a que se encontravam submetidos. Assim, mediante o exame das situaes concretas eram ofertados os servios de apoio, permitindo a mera sobrevivncia, que objetivava a manuteno do status quo, ou seja, da condio de vulnerabilidade e dependncia. Segundo este prisma, o indivduo no era incorporado como cidado de direitos, cabendo caridade e benemerncia destinarlhe ateno. A primeira Constituio Republicana de 1891 inscreveu como direito social o livre exerccio de qualquer profisso industrial, intelectual e moral, e estabeleceu alguns direitos previdencirios, porm muito restritos. As caixas de aposentadorias e penses, criadas pela Lei Eli Chaves, em 1923, eram destinadas exclusivamente para profissionais organizados em suas categorias, como por exemplo os ferrovirios, os porturios, os martimos, os telegrficos e os radiotelegrficos, considerados fundamentais para o desenvolvimento do Pas. Neste perodo, as polticas sociais voltavam-se apenas ao atendimento das demandas que chegavam ao governo, visto que no havia previso legal mais abrangente dos direitos sociais. Persistia, ainda, o atendimento individualizado, assistemtico e paliativo no incio do sculo XX, fixando critrios seletivos e mecanismos excludentes para o ingresso das demandas sociais, corroborado pelo contexto de formao do Estado luso-brasileiro, que estabeleceu um campo propcio para a sedimentao de princpios democrticos fragilizados, com instituies vinculadas aos interesses hegemnicos e de cunho particularista, acirrando o patrimonialismo, de modo a restringir o atendimento de interesses coletivos e sociais.

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At 193012 a assistncia social obteve este enfoque meramente assistencialista, sendo encarada como oferta de benesses, favores, doaes caridosas, auxlio material ou financeiro, apoio e solidariedade prestados por particulares, sem a interveno do Estado, fazendo juz ao sentido originrio do termo em latim adsistentia, traduzido como ato ou efeito de assistir, proteo, amparo, auxlio, ajuda. Conforme se pode perceber,

em sntese, no Brasil, o enfrentamento do crescente processo de pauperizao e espoliao dos trabalhadores se deu pelo uso convergente de duas estratgias bsicas mantidas pelo Estado: o uso de um regime autoritrio e excludente e a introduo de polticas sociais calcadas no modelo assistencial ... (que) consagram formas populistas de relao e a benevolncia enquanto forma de atendimento s necessidades de reproduo da sobrevivncia das classes subalternizadas (SPOSATI, 1992, p. 29).

Com a Constituio Federal de 1934, ainda que num governo populista, o Estado passa pelo menos a admitir a existncia de problemas sociais, lanando diretrizes no sentido de dar amparo aos desvalidos, maternidade e infncia, atravs da destinao de percentual de 1% das rendas tributveis a esta rea13. Atravs da legislao trabalhista e como ttica para ocultar os conflitos sociais, extinguir a violncia, promover a ordem pblica e a paz social, o Estado populista da era Vargas14 incorporou o sindicalismo ao Ministrio do Trabalho e, mediante um discurso paternalista, implantou alguns direitos bsicos classe trabalhadora, como a lei de frias, de menores e mulheres, da jornada de trabalho, de repouso remunerado. Com a implantao do Estado Novo, a partir de 1937, agora sob o vis ditatorial, ocorreu a centralizao poltica e administrativa do Estado, favorecendo o processo de acumulao capitalista, que acabava por acirrar os conflitos sociais. Novamente, medidas paliativas e populistas tinham que ser adotadas de modo a atenuar os aspectos mais gritantes sem, contudo, alterar o modo de produo capitalista ora institudo. Assim, era essencial a busca de apoio das camadas populares e a utilizao de tcnicas de propaganda para seu convencimento.

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No caso brasileiro possvel afirmar, salvo excees, que at 1930 a conscincia hegemnica em nosso pas no apreendia a pobreza enquanto expresso da questo social. Quando esta se insinuava como questo para o Estado, era de imediata enquadrada como caso de polcia e tratada no interior de seus aparelhos repressivos. Os problemas sociais eram mascarados e ocultados sob forma de fatos espordicos e excepcionais. A pobreza era tratada como disfuno pessoal dos indivduos (SPOSATI, 1992, p. 41). 13 Como descrito no captulo IV, a vinculao de receitas para a poltica de assistncia social ainda no foi estipulada e continua se inscrevendo em um campo de disputas tcnicas e polticas. 14 Trata-se de uma liderana carismtica que busca estabelecer uma relao direta com a populao, a qual ascende nas preferncias e aprovaes com um discurso de renovao, com base nos anseios e expectativas de mudana em momentos de crise do discurso ideolgico dominante (WEFFORT, 1989).

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Todavia, como o Estado no um bloco monoltico e hermtico, mas fruto de interesses mltiplos e conflitantes, na inteno de garantir sua legitimidade fez concesses, introduzindo mais direitos trabalhistas, como o salrio mnimo, a jornada de trabalho de oito horas, as frias remuneradas, a estabilidade no emprego, a indenizao por dispensa sem justa causa, a conveno coletiva de trabalho e a extenso das Caixas de Aposentadorias e Penses para as diversas categorias profissionais. Cabe ressaltar, porm, que toda a formatao de polticas pblicas estatais e de asseguramento dos direitos sociais estavam direcionados para a populao inserida no mercado formal de trabalho, resultante da necessria reorganizao do processo produtivo no ps-guerra e da presso dos organismos internacionais. Neste sentido, Estado e empresariado firmaram um acordo com medidas assistenciais e educativas aos trabalhadores, ao passo em que tambm instituram programas comunitrios em regies pouco desenvolvidas. Para o atendimento dos que permanecem margem destas estruturas, desde o princpio, at o presente momento, a prestao direta dos servios tradicionalmente entendidos como de assistncia social foi efetuada, em sua grande maioria, por entidades sociais privadas que executam as aes e oferecem infra-estrutura social, mediante subvenes ou convnios com o poder pblico, cuja rede tambm est revestida pelo gesto de benemerncia e tutela. Ocorre que, de regra geral, por serem imbudas do esprito de caridade para com a populao pobre, so caracterizadas de imediato como entidades de assistncia social, independente de uma verificao mais acurada dos servios prestados e, de forma linear, absorvidas como de cunho filantrpico, o que justifica a previso legal e inclusive constitucional das exoneraes tributrias. No captulo II ser possvel demonstrar os mltiplos conceitos e classificaes adotados, fruto da confuso legislativa vigente e das diversas interpretaes tcnicas existentes. Ainda na linha de resgate da trajetria histrica sob a gide do pensamento social conservador, estruturada, em 1942, a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), tendo como objetivo primeiro o de prover as necessidades das famlias cujos chefes haviam sido mobilizados para o esforo de guerra. Surge a partir de iniciativa de particulares, logo encampada e financiada pelo governo, contando tambm com o patrocnio das grandes corporaes patronais (Confederao Nacional da Indstria e Associao Comercial do Brasil) e o concurso das senhoras da sociedade (IAMAMOTO; CARVALHO, 1990, p. 257). A presidncia da instituio estava reservada primeira-dama do pas, entendida como uma pessoa dadivosa, intercessora, protetora dos males e garantidora dos

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benefcios, tradio que se mantm at os dias de hoje. Este fato assinalou um registro de atribuir a responsabilidade pela prestao de servios de assistncia social s primeirasdamas, independente de sua formao tcnica ou vinculao com a rea especfica que perpassa a referida cultura em quase todos os entes da federao. Representa a simbiose entre a iniciativa privada e a pblica, a presena da classe dominante enquanto poder civil e a relao benefcio/caridade x beneficirio/pedinte, conformando a relao bsica entre Estado e classes subalternizadas (SPOSATI, 1992, p. 46). Como assinalado acima, impera a viso patrimonial dos benfeitores (chefe do Poder Executivo e sua esposa) na estruturao dos servios pblicos, muito embora estejam assegurados como direitos. Reconhecidos como rgos emblemticos da assistncia social, na dcada de 1940 foram implantadas a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), destinada ao atendimento das crianas de 0-6 anos, das pessoas portadoras de deficincia, do idoso e das famlias carentes e a Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor (FUNABEM), voltada proteo dos menores rfos, abandonados e infratores. Por um longo perodo repetiu-se a clivagem dos programas calcados nas clientelas, distantes da perspectiva de polticas pblicas setoriais e de defesa de direitos. No mesmo sentido estava estruturada a prestao dos servios pelas entidades no governamentais, cujo volume e abrangncia se sobressaia em relao s aes estatais. Estima-se que em torno de 60% dos atendimentos prestados na rea de assistncia social so desencadeados por entidades no governamentais15, em sua maioria de cunho religioso e sob o enfoque da solidariedade social e da caridade. Sem desconsiderar a importncia destes princpios em uma sociedade com graves desigualdades sociais e cuja pirmide est estruturada em enormes abismos entre a diviso de classes, tais pressupostos no conferem a legitimidade exigida para a delimitao da assistncia social como poltica pblica afianadora de direitos socioassistenciais. Em seguida, sob a forte influncia das polticas do Welfare State no ps-guerra, ocorreu a insero, ainda que embrionria, de um sistema de seguridade social, apontando para uma interveno cada vez maior do Estado. No final da dcada de 1950 h um aumento do seguro desemprego e a dcada posterior registrada pelo acrscimo dos benefcios

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A ttulo de exemplo, no municpio de Curitiba, no Paran, mesmo no ano de 2007, ou seja, aps a implementao do SUAS e em habilitao no nvel de gesto plena, a rede prestadora de servios organizada com forte presena das organizaes no governamentais, tendo na proteo social bsica 40% dos servios executados por estas entidades, enquanto que na proteo social especial estas comparecem em 68% das aes, alguns com co-financiamento do Municpio, do Estado e da Unio.

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destinados famlia. Gradativamente, a educao e a sade so atreladas seguridade social em funo dos elevados custos desses sistemas (COLIN; FOWLER, 1999). Todavia, esta integrao, mais do que promover a institucionalizao das polticas setoriais e garantir direitos fundamentais, serviu para corroborar com a confusa e pouca diferenciao das atribuies da assistncia social, da educao e da sade, quando se trata do atendimento para a populao carente. Mesmo que prprios das reas de educao e de sade, ainda que tais polticas tenham carter de atendimento universal, quando os servios so destinados para os pobres, passam a ser contabilizados como aes de assistncia social. Tal concepo transmutada para as doutrinas jurdicas e tem servido como fundamento para manuteno dos institutos jurdicos que legitimam o financiamento pblico indireto, discorrido no captulo III. Mais tarde, com o golpe de 1964, prevaleceu o modelo autoritrio de gesto, com a concentrao do poder estatal e sua conseqente racionalizao/burocratizao do aparelho administrativo. A questo que na sociedade brasileira, como j descrito, a dominao racional-legal prevista por Weber foi, em grande parte, mesclada pela dominao patrimonial. Se, por um lado, esta opo gerou segurana, estabilidade poltica e desenvolvimento econmico, com a instituio do Estado tecnocrtico no chamado ciclo do milagre econmico, na dcada de 1970, onde o planejamento social se constituiu no corretivo do planejamento econmico, por outro, enfatizou a concentrao de riquezas, os conflitos sociais e a pauperizao da populao. Novamente, a assistncia social incorporou dupla funo, enquanto buscou suavizar as tenses sociais e alcanar a legitimidade do regime, relegou sua principal finalidade de efetivar a condio de cidadania por meio de polticas pblicas estatais. So identificados trs perodos neste processo (BELFIORI, 1985, p. 84-86): 1 perodo (1964-1973) - quando ocorreu um perfeito embricamento com a insero dos interesses empresariais no aparelho estatal e com a expanso do Estado para inmeros setores produtivos. No mbito da seguridade social houve a criao do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), do PIS/PASEP, do Sistema Financeiro de Habitao e o incentivo de repasse dos programas de sade e de educao da esfera pblica para a esfera privada. 2 perodo (1974-1979) - houve um exacerbado aumento das desigualdades sociais e da violncia urbana, carimbado por uma poca de recesso salarial, grande endividamento externo, acrscimo do dficit pblico oramentrio, crescente ndice inflacionrio e acentuado processo migratrio do meio rural para as grandes cidades.

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Predominou a tendncia modernizadora e tecno-burocrtica na elaborao de propostas no mbito da assistncia social que, no entanto, no conseguiu redigir e, muito menos, implantar uma poltica integral de atendimento populao. E pior, estava mutilada qualquer possibilidade de participao da populao usuria no processo de deciso, planejamento e gesto da mencionada poltica. Foram criados o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), integrados pelos rgos da Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor (FUNABEM), anteriormente vinculados Presidncia da Repblica; o Conselho de Desenvolvimento Social e o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social. Proliferaram, nacionalmente, os Centros Sociais Urbanos e os programas especiais para atingir os bolses de pobreza: programas habitacionais para famlias de baixa renda e programa nacional de alimentao e nutrio. 3 perodo (a partir de 1977 e incio da dcada de 1980) - persiste o agravamento da crise econmica com o aumento do desemprego, do custo de vida e da taxa de inflao. Contudo, no h alterao na conduo dos programas sociais, que continuam centralizados, com atendimentos pontuais e paliativos, a exemplo do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS) que, na prtica, no conseguiu integrar as polticas de previdncia, sade e assistncia social, nem tampouco os programas isolados de ateno materno-infantil com os da pessoa portadora de deficincia, e estes com os do idoso, com as aes comunitrias, com os do menor infrator, e outros. Nestes dois ltimos perodos, o planejamento da poltica de assistncia social era centralizado na esfera federal e aplicado de maneira uniforme em todo o pas, sem observar as especificidades locais e regionais, (...) at ento um conjunto disperso, fragmentado, com reduzidos ndices de cobertura e fragilmente financiado por iniciativas governamentais na rea social. Esta forma de Estado moldou uma das principais caractersticas institucionais desse sistema: sua centralizao financeira e administrativa (ARRETCHE, 2000, p. 20). Essa centralizao na esfera federal de recursos e de poder decisrio, a fragmentao institucional e a ausncia de participao e controle social sobre as polticas pblicas cunharam os elementos caractersticos do sistema de proteo social institudo no Brasil. O aparato institucional centralizado era compatvel com o tipo de Estado vigente durante a ditadura militar, para o qual as esferas estaduais e municipais se caracterizavam como agentes de sua expanso e da execuo local de polticas centralmente formuladas. A fase tambm registra, fortemente, componentes de cunho corporativista e patrimonial, manifestos em

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privilgios concedidos a determinados grupos ou burocracias e clientelas, com uso da mquina e de seus benefcios para fins particulares e interesses pessoais. At ento, o sistema de proteo social expressou as marcas de sua origem, organizado com base no princpio do mrito - apoiado na posio ocupacional dos indivduos - da ser classificado como meritocrtico-particularista, ou conservador16. Ainda so muito escassos seus mecanismos redistributivos e igualitrios, inexistindo mnimos sociais acessveis por todos os cidados, independentemente de base contributiva ou de sua insero no mercado de trabalho. Ademais, todo o atendimento esteve concentrado no rol de necessidades de determinados segmentos entendidos como requerentes da ateno do poder pblico pela condio de dependncia, como no caso de crianas e adolescentes, pessoas com deficincia, idosos, entre outros, mas sempre com o foco no corte de renda e na situao de abandono, e no para o entendimento enquanto um conjunto de demandas sociais, que carecem de alternativas efetivas para o enfrentamento das questes sociais, e que resultem em impacto positivo na vida da populao brasileira. Esta caracterizao do pblico usurio permanece enraizada na concepo da grande maioria das entidades no governamentais, sendo utilizada como justificativa para a manuteno da classificao como entidades beneficentes de assistncia social, aptas a receber os benefcios das exoneraes tributrias, como poder ser observado no contedo do captulo II. Em meados da dcada de 1980, aliando as presses dos movimentos sociais ao desmoronamento do Estado centralizador e burocrtico constitudo em 1964, ao no atendimento da demanda material e social de grande parcela da populao, ao esgotamento da capacidade de endividamento externo, ao aumento do dficit pblico e ao emperramento da mquina administrativa, emerge, ento, a necessidade de abertura democrtica. Esta trouxe a ampliao da participao poltica, a anistia aos presos polticos, a introduo do pluripartidarismo e das eleies diretas para governadores dos Estados, antes indicados de modo binico. Trouxe, ainda, a disputa pela ampliao dos direitos fundamentais aos cidados brasileiros, introduzindo-os no texto constitucional, embora com muitas incongruncias em suas previses.

O primeiro termo, adotado por Ascoli, baseado em Titmus e o segundo, por Esping-Andersen, referem-se a um tipo de interveno estatal no qual a poltica social utilizada, de forma complementar, apenas para corrigir possveis distores geradas pelo mercado (DRAIBE, 1989).

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Com o advento da Constituio Federal que, ao menos no campo terico, assegurou o carter de Estado Democrtico de Direito17, as polticas sociais, entre elas a de assistncia social, tiveram sua organizao incumbida ao Poder Pblico, devendo ser estruturadas com base nos objetivos dispostos no art. 19418. assistncia social foi conferido o estatuto de poltica pblica, direito do cidado e dever do Estado, compondo o trip da seguridade social, juntamente com a sade e a previdncia social. Previu-se o desenvolvimento desta poltica atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, com primazia do Estado, e ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio19. Realiza-se, ainda, de forma integrada s polticas setoriais, visando o enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao provimento das condies pare atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais, ofertando servios com qualidade e eficincia20. De princpio, alguns desafios estavam postos e requeriam enfrentamento em breve. Num primeiro plano era preciso suplantar o padro de proteo social aplicado no Brasil, considerando o modelo assistencial e clientelista adotado e a cultura patrimonialista local. Paralelamente, para a garantia dos direitos constitucionalmente assegurados, havia necessidade de legislao ordinria apta a institucionalizar as conquistas alcanadas. Todavia, a proposta de universalizao dos direitos esbarrou em foras conservadoras, que tentaram retardar ou estabelecer novos rumos na tarefa de superao das prticas tradicionais, favorecendo o poder constitudo. Assim, passaram-se cinco anos at a aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS). Neste espao de tempo, movimentos, estudos e debates foram registrados, no sentido de garantir densidade ao tema, gestando sua regulamentao constitucional.
Estado de legitimidade justa, fundante de uma sociedade democrtica que instaura um processo de efetiva incorporao de todo o povo nos mecanismos de controle das decises e de sua real participao nos rendimentos da produo. Assegura constitucionalmente um sistema de direitos fundamentais acoplados com os direitos individuais, os sociais, os coletivos e os difusos, tomando como base os princpios da justia social, da igualdade e da legitimidade (SILVA, 1990, p. 105). 18 I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV irredutibilidade do valor dos benefcios; V - eqidade na forma de participao do custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados, pautados pelo vis democrtico de universalidade, de eqidade, de justia social, de descentralizao da gesto, de participao popular e de controle social 19 A organizao da assistncia social tem como base as seguintes diretrizes: I descentralizao polticoadministrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, e comando nico das aes em cada esfera de governo; II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis; III - primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social em cada esfera de governo (Art. 5, da LOAS). 20 Art. 1, da LOAS.
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Todavia, imprescindvel assinalar, que a LOAS fruto do pacto possvel de ser estabelecido entre Estado e sociedade civil naquele determinado momento histrico. Portanto, embora signifique um grande avano na rea, est carregada de contradies e imprecises, como a falta de clareza nas atribuies das trs esferas de governo, os critrios restritivos estabelecidos na previso dos benefcios de prestao continuada, a supresso da renda mensal vitalcia, entre outros. Ainda, assim, a LOAS estabeleceu um sistema descentralizado e participativo de assistncia social nas esferas de governo, cuja estrutura engloba as diversas instncias decisrias, respeitando as diretrizes de participao popular e controle social, formadas por fruns, conselhos, conferncias, comisses intergestores, fundos. Todavia, mesmo diante desta nova ordem, na prtica, determinadas atitudes ainda denotam traos patrimonialistas e clientelistas. A era Collor foi alvo de denncias pblicas de corrupo, praticadas pela primeira-dama Rosane Collor quando frente da Legio Brasileira de Assistncia (LBA). J o Presidente Itamar Franco, que o substituiu aps sua cassao, tambm no alterou a adoo de programas eventuais e meramente compensatrios, como de distribuio de leite e cestas bsicas, deixando de implementar uma poltica integral de assistncia social. Sob o pretexto de imprimir o reordenamento institucional21, o Presidente Fernando Henrique Cardoso, atravs da Medida Provisria n 01/95, extinguiu o Ministrio de BemEstar Social e todas as suas estruturas de administrao direta e indireta, autarquias e fundaes, e instalou a Secretaria de Assistncia Social, ligada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Novamente, em 1999, promoveu novo enxugamento de estrutura e de recursos, tendo fechado todos os seus escritrios de representao nos Estados, e criado a Secretaria de Estado de Assistncia Social. Contudo, persistiu a marca da interveno tradicional assistencial, ainda com forte incidncia do patrimonialismo. Em paralelo s estruturas governamentais, instituiu o Programa Comunidade Solidria, coordenado pela primeira-dama do pas, e tendo como conselho consultivo, alm de instituies da rea, pessoas fsicas de renome na sociedade, tais como Renato Arago, XUXA, Regina Duarte, entre outros, com o intuito de alterar a forma de gerenciamento da questo social.

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O reordenamento institucional pressupe a reviso das estruturas pblicas responsveis pela definio, normatizao ou execuo da poltica de assistncia social, com o intuito de serem evitados o paralelismo e a superposio de programas, assim como a fragmentao das aes, o excesso de burocracia no repasse de verbas e servios, ou ainda, os elevados gastos de recursos humanos, materiais e financeiros em atividades meios.

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Por sua vez, no governo Lula, apesar de definir um Ministrio especfico para a rea, responsvel pela instituio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)22, manteve, em paralelo, a lgica de concesso do Certificado de Entidades Beneficentes de Assistncia Social (CEBAS) para as entidades reconhecidas como filantrpicas e benemerentes, no s da rea de assistncia social, mas tambm de sade e de educao, que chancela o recebimento de exoneraes tributrias e molda o formato de financiamento indireto aparte do oramento pblico, objeto de anlise do presente trabalho. Continua, portanto, a mescla do pblico e do privado no trato da coisa pblica. Todas estas medidas confirmam a refilantropizao da questo social, onde a assistncia social reafirmada como benevolncia paliativa, renegada como secundria e marginal ao conjunto das polticas (YAZBEK, 1993, p. 49). Este enredo exprime a hiptese da qual o estudo em tela partiu e que ser elencada nos captulos subseqentes, qual seja, a manifestao da coexistncia de dois modelos de gesto e de financiamento dos servios prestados pela rede governamental e no-governamental de atendimento populao usuria da assistncia social no Brasil, de modo a explicitar o movimento oscilatrio entre a filantropia e a efetivao da poltica pblica, considerando os regramentos e os processos de interveno dispostos. A estruturao do modelo que se sustenta sob a tica da filantropia tem por fundamentao terica a influncia do pensamento social conservador brasileiro, de cunho autoritrio, centralizador e com forte presena patrimonialista, determinada pelo precrio discernimento de esfera pblica expresso no Brasil, tanto na formao da sociedade como na prtica tradicional assistencial, que incentiva o assistencialismo, o clientelismo e a benesse, descrita no contedo acima. No entanto, ao mesmo tempo, e em especial aps a promulgao da Constituio Federal e das posteriores regulamentaes da matria, prevalece a concepo da assistncia social alicerada no desenho de poltica pblica afianadora de direitos socioassistenciais, em correspondncia aos preceitos da formatao do Estado Democrtico de Direito introduzidos na Carta Magna, sendo constituda nova referncia terica de orientao do pensamento social, sem, contudo, alterar ou substituir a outra lgica vigente.

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O sistema unificado reafirma a assistncia social como poltica estatal, resgatando a primazia do Estado como princpio organizativo na implementao de uma nova lgica de gesto que supere o descontinusmo, a sobreposio de aes, o atendimento pontual e o focalismo. Estrutura um conjunto de servios e benefcios de proteo social para atender as demandas apresentadas, de acordo com a sua complexidade, o porte do municpio e a capacidade de gesto, alm de definir as atribuies e a sistemtica de financiamento das trs esferas de governo considerando as realidades locais e regionais.

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Assim, permanecem co-existindo os dois modelos relatados, que embora assimilados como prottipos viveis de interveno na realidade social, integram uma rea especfica de atuao, mas convivem em paralelo e esto permeados de contradies tcnicas, conceituais, jurdicas e normativas. A assistncia social parece no fugir do dilema entre constituir-se em poltica de proviso de necessidades bsicas ou a tradicional prtica de socorro e ajuda (GOMES, 2001, p. 59). H, assim, que se questionar: este enredo se configura como uma contradio inerente questo social, tornando-se uma disputa prpria dos diferentes interesses em presena e que, portanto, compor de forma perene o seu desenrolar; ou conseqncia da baixa densidade poltica at ento encontrada de promover a superao do modelo conservador assistencial, historicamente traduzido pela ajuda aos mais necessitados mediante ao pontual e compensatria, com parcos recursos, e pela busca de convenincias eleitorais pela via do clientelismo na rbita das relaes pessoais, tratado como particularidade da esfera privada, em transio para o modelo de proteo social que afiana direitos socioassistenciais, com forte cobertura do Estado, no terreno da esfera pblica para sua gesto e financiamento, e que se transveste, neste momento, em uma contradio em processo de realinhamento?
Entre o pesado legado de tradio autoritria e excludente e as mudanas em curso no mundo contemporneo, o cenrio pblico brasileiro est atravessado por alternativas antagnicas de futuro, contrapondo, de um lado, as possibilidades de uma regulao democrtica da vida social que tenha como medida o reconhecimento e a generalizao de direitos e, de outro, propostas neoliberais que representam uma tentativa de privatizao das relaes sociais pela recusa de mediao pblica dos direitos e esferas de representao ... (PAOLI; TELLES, 2000, p. 114).

Para melhor compreenso, faz-se necessrio um aprofundamento acerca da concepo de Estado impressa constitucionalmente, que assegurou direitos fundamentais e imps o reordenamento das polticas sociais pblicas como estratgia de atendimento das demandas societrias, culminando, ao fim, na marca da poltica de assistncia social, em contraponto s prticas tradicionais e aos ditames neoliberais.

1.2 ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO COMO VIABILIZADOR DO SUAS A noo de Estado, enquanto organizao poltica que congrega elementos constitutivos caractersticos, tais como a existncia de um territrio compreendido dentro de fronteiras determinadas, habitado por um conjunto de sujeitos possuidores de direitos e deveres, submetidos a um ordenamento poltico-jurdico especfico, assentado em instituies

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duradouras que superem o mbito privado e assumam o esboo de esfera pblica, aparece na Europa nos fins do sculo XV e incio do sculo XVI. Todavia, no h uma concepo nica e homognea acerca de seus contornos. No caso em questo interessa demarcar os principais enfoques sociolgicos de Estado Moderno23, implantado com a modernidade capitalista, desde a mercantil at a industrial, representando uma forma de organizao do poder historicamente determinada e desenvolvida. Portanto, faz-se premente registrar, que o Estado Democrtico de Direito se consubstancia em uma das modelagens de evoluo desta forma de organizao poltica. H certo consenso na cincia poltica24 de que, no mundo ocidental, existiram quatro formatos de Estado que regularam a relao entre os grupos constituintes do corpo poltico e estabeleceram as funes de suas instituies:

1. Estado Absolutista Surgiu como uma modalidade de substituio ao sistema medieval, de modo a superar as organizaes corporativas, em especial da magistratura e do clero que, juntamente com o soberano, obtinham grande poder de deciso, e estavam isentos de qualquer sistema de controle. Foi solidificado sob o formato de Estado posto que, no campo jurdico-poltico, integrou as unidades locais e constituiu um territrio jurisdicional, alm de instituir exrcito prprio, organizar a burocracia e estabelecer um modelo de mercado, embora submetido autoridade nica de um monarca absoluto. No campo econmico imperou com o

mercantilismo, fortalecendo o mercado interno e a relao com os demais mercados alm fronteiras, viabilizado pela produo e pela criao do organismo de fazenda pblica para cobrana de impostos. Teve na figura de Hobbes o seu maior defensor, na medida em que o Estado de Monarquia Absoluta representava a nica possibilidade pacfica de convivncia entre os seres humanos que estavam envoltos na guerra de todos contra todos. A alternativa repousava na
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Para Hegel, o Estado, eminentemente racional, incorpora uma dimenso moral e tica na qual se articula a plena emancipao humana (HEGEL, 1999). Quase que como contraponto, Weber enfoca o Estado enquanto comunidade humana que, dentro de um territrio, aspira com xito o monoplio legtimo da violncia, assentado na crena da legalidade e na conformidade das aes administrativas com as normas jurdicas (WEBER, 1999). Outra vertente da teoria de Estado com origem na violncia a concepo marxista, que o reconhece como um produto histrico da violncia e do direito de conquista. Na viso de Marx, o Estado s pode ser compreendido em sua historicidade no campo da luta de classes e se constitui em um instrumento de poder utilizado pelas classes dominantes no intuito subjugar as classes dominadas. Cabe a ressalva de que para o marxismo o Estado compunha uma superestrutura e se encontrava condenado a desaparecer em funo das leis e do desenrolar da prpria histria, a fim de atingir uma sociedade sem classes (MARX, 1978).

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proposta de submisso da vontade prpria de cada homem vontade de um nico homem (Leviat) ou a uma assemblia determinada. Para ele, o absolutismo deriva de um pacto social (HOBBES, 1979). Contudo, aspectos polticos e econmicos, acompanhados de outros determinantes, levaram sua decadncia, culminando com a promulgao da revoluo industrial pela burguesia e a instituio do Estado liberal. Do ponto de vista poltico, se concentraram, basicamente, na consolidao de um sistema totalitrio, marcado pela tirania e pelo paternalismo, que apregoavam a restrio das liberdades e a adoo da postura de subservincia e, do ponto de vista econmico, seu desenvolvimento sofreu as limitaes impostas pela tecnologia adotada.

2. Estado Liberal O Estado Liberal compe, juntamente com o Estado Social e o Estado Democrtico de Direito, uma das variantes do Estado de Direito25. Assim, eles no so antagnicos, mas primam por enfatizar elementos prprios que os caracterizam.

So caractersticas essenciais do Estado de Direito: estrutura formal do sistema jurdico, garantia das liberdades fundamentais com a aplicao da lei; estrutura material do sistema jurdico, liberdade de concorrncia no mercado, reconhecida no comrcio aos sujeitos da propriedade; estrutura social do sistema jurdico, a questo social e as polticas reformistas de integrao da classe trabalhadora; e estrutura poltica do sistema jurdico, separao e distribuio do poder (COUTO, 2004, p. 59).

No caso do Estado Liberal, seu reconhecimento est calcado nos princpios fticonormativos de organizao social, quais sejam, a Constituio, as Declaraes dos Direitos Individuais e a instituio de uma burocracia administrativa, em contraposio aos limites impostos pela autoridade absoluta e soberana. Importa salientar a prevalncia da terminologia weberiana do elemento essencial que define o Estado, reservando aos poderes pblicos o monoplio da violncia, legitimado pelas

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Ver: MANNHEIM, 1953; BOBBIO, 1986; COTARELO, 2004; DAZ, 2004; SANTOS, 1999. Vale registrar que os dois primeiros autores no fazem a distino apresentada neste estudo entre o Estado Social e o Estado Democrtico de Direito. 25 El Estado de Derecho, as bsicamente concebido, es un tipo especfico de Estado, un modelo organizativo que ha ido surgiendo y construyndose en las condiciones histricas de la modernidad como respuesta a ciertas demandas, necesidades, intereses e exigencias de la vida real, de carcter socioeconmico y, unido a ello (como siempre ocurre), tambin de carcter tico y cultural ... Tales necesarios caracteres generales (entendiendo siempre que el Estado de Derecho, como la democracia misma, es siempre una realidad de carter procesual, perfectible y abierta en el tiempo) seran, a mi modo de ver, principalmente los cuatro siguientes: a) Imperio de la ley; b) Divisin de poderes; c) Fiscalizacin de la Administracin; d) Derechos e libertades fundamentales (DAZ, 2004, p. 63).

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normativas jurdicas, bem assim a implantao de quadro jurdico e institucional identificado com o tipo racional-legal. No que tange articulao econmica, institui a livre economia de mercado, calcada na teoria econmica clssica da chamada Escola de Manchester, com inspirao em Adam Smith, que visa a competio no mercado mundial e a absteno da interveno estatal no processo produtivo, restringindo-se manuteno da ordem pblica, da defesa nacional, e da disponibilizao de obras e financiamentos necessrios ao aumento da produo. Estes princpios forneceram as bases para a consolidao do sistema capitalista que, sob a nova roupagem neoliberal, esto sobrepujantes at nossos dias, e comungam resultados diretos nas polticas sociais pblicas, em especial na poltica de assistncia social, conforme ser descrito no item posterior.

3. Estado Social Busca ultrapassar uma das principais crticas ao Estado Liberal, qual seja, a de garantir apenas a igualdade formal dos direitos (declarao e proteo jurdica de liberdades e direitos fundamentais, civis e polticos), ainda que no plenamente, ocultando as causas e as conseqncias que culminam em desigualdades reais. Valoriza a iniciativa de um Estado mais intervencionista, propondo o atendimento das demandas sociais por maior participao poltica e de prestao de servios pblicos. Tem seu escopo cimentado sob a tica da proposta social-democrata, veiculada pelo Estado de Bem Estar Social26, segundo a qual o Estado tem a funo de assegurar os direitos fundamentais do cidado, em contraponto lgica das relaes mercantis27. Os pilares de sustentao das polticas de bem-estar social em seu perodo de ouro (1945-1975) estiveram circunscritos ao pleno emprego, respaldados na prosperidade

A proposta do Estado de Bem-Estar Social ganhou corpo com a crise econmica capitalista de 1929, tendo como objetivo promover a segurana social e a regulao da economia. Nesta fase, e especialmente com mais veemncia a partir da Segunda Guerra Mundial, com a mesma pretenso da classe trabalhadora, ou seja, de ver atendidas as suas demandas, os capitalistas referendaram a instituio de um Estado intervencionista que passaria, ento, a atuar nos campos em que o mercado no demonstrasse grande interesse. 27 Para Polany a lgica da economia de mercado a seguinte: o emprego e o salrio dependem da lucratividade dos negcios; a lucratividade dos negcios depende dos cmbios estveis e das condies slidas de crdito, sob os cuidados dos controladores do sistema financeiro (banqueiros); o oramento slido e as condies estveis de crdito interno pressupem cmbios externos tambm estveis; os cmbios s podem ser estveis se o oramento domstico for seguro e se as finanas internas do Estado estiverem equilibradas, o que regula os investimentos pblicos. O autor entende que no admissvel uma economia de mercado separada da esfera poltica, bem como que o trabalho e o capital no podem ser enfocados como mercadoria e que o mercado precisa da regulao do Estado, visto que a auto-regulao da economia resultou no fracasso da utopia dos trs princpios apregoados pelos clssicos liberais: livre comrcio, mercado livre do trabalho e livre funcionamento do padroouro (POLANY, 1980).

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econmica de ps-guerra, dentro de um mercado capitalista liberal; na doutrina keynesiana28 e no esquema beveridgiano29 de seguridade social; na segurana da aquisio da renda e da ocupao dos postos de trabalho garantidas pela legislao trabalhista; na universalizao dos servios sociais; na instituio de uma rede de proteo social, de modo a impedir que segmentos socialmente vulnerveis se resvalassem para alm da linha de pobreza (PEREIRA, 1999). Se caracterizou, portanto, como um novo pacto social entre capital e trabalho, como uma nova fase do capitalismo, como um novo sistema de produo social-democrata, composto de desenvolvimento econmico, bem-estar social e conquistas polticas, apontando vantagens tanto para a classe trabalhadora como para o capital. Portanto, ele no se restringe ao projeto de uma nica classe, mas sim na reorganizao da relao entre o Estado e a sociedade, e deste com a economia, ou seja, na reconfigurao do sistema de poder. Identifica-se, aqui, uma construo bastante complexa deste tipo de Estado. Concomitantemente, ele foi marcado tanto pela ao progressista e organizada da classe trabalhadora, como pela crise financeira que assolava o sistema capitalista no final da dcada de 1920, aliado s proposies keynesianas para manter o funcionamento satisfatrio da economia capitalista, salvando-a da referida crise. Esping-Andersen (1991, p. 102) lembra que o Welfare State no pode ser compreendido apenas em termos de direitos e garantias. Tambm precisamos considerar de que forma as atividades estatais se entrelaam com o papel do mercado e da famlia em termos de proviso social. As aes devem ter carter universalista e abranger as reas vitais para o bem-estar societrio. Este modelo vigorou com xito at a dcada de 1970, chamado crculo virtuoso. Contudo, a partir desta data, entrou em colapso, posto que a dinmica da acumulao capitalista se confrontou com o modo de regulao estatal e com os pactos democrticos estabelecidos entre capital e trabalho, gerando uma imensa crise do Welfare State, abordada segundo uma multiplicidade de causas, de acordo com a concepo terica e ideolgica seguida pelos diferentes autores e correntes.30

Segundo Keynes, fundamental que o Estado intervenha nas polticas econmicas na perspectiva de evitar novas crises e manter o ciclo do capital, mediante a adoo de certos mecanismos: controle dos juros e dos preos; poltica fiscal; distribuio de subsdios; polticas sociais (KEYNES, 1988). 29 O Plano Beveridge apresenta como principais atribuies para a seguridade social: responsabilidade estatal na manuteno das condies de vida do cidado; universalidade dos servios sociais; implantao de rede de segurana dos servios de assistncia social (BEHRING; BOSCHETTI, 2006). 30 Ver estudo realizado por DRAIBE e WILNS (1988).

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Mesmo considerando os mltiplos enfoques decorrentes da leitura das causas da crise do Estado de Bem-Estar Social, em suma, ela se caracteriza como o reflexo direto do recrudescimento do capitalismo, por um lado, por intermdio da crise fiscal e, por outro, da retrao da social-democracia, que afeta as estruturas sociais e de poder e dificulta o tratamento das desigualdades e excluses sociais. Enfim, resulta do desconserto da conjugao da poltica econmica com a poltica social, na perspectiva de manuteno do modelo capitalista neoliberal. Por sua vez, os autores mais progressistas reconhecem que o modelo de Estado de Bem-Estar Social est proporcionalmente relacionado com o dficit pblico. Assim, a crise financeira-fiscal conseqncia inerente ao processo e vem acompanhada da crise da sociedade do trabalho31, ao gerar a desmercantilizao da fora de trabalho. O capital, representado no salrio direto se comprime, reduzindo a base social de explorao e, consequentemente, a contribuio para o fundo pblico, que se v esgotado em suas reservas. Santos aborda a necessidade de reinveno do Estado Social diante do contexto vigente, argumentando a existncia de uma ntida crise no contrato social at ento estabelecido.

O contrato social assim a expresso de uma tenso dialtica entre regulao social e emancipao social que se produz pela polarizao constante entre vontade individual e vontade geral, entre o interesse particular e o bem comum. A crise da contratualizao moderna consiste na predominncia estrutural dos processos de excluso sobre os processos de incluso (SANTOS, 1999, p. 86-93).

Este contexto contraditrio, com a vigncia acirrada de um processo de excluso, composto pelo ps-contratualismo, situao em que os indivduos at hoje includos no contrato social so dele retirado, sem quaisquer perspectivas de regresso, e na outra ponta, em condies mais aviltantes, pelo pr-contratualismo, consistente no bloqueamento do acesso cidadania para aqueles indivduos que um dia a ela almejavam ascender. Para o autor, diante deste quadro, a viabilidade que sustenta a construo de um novo contrato social est inscrita na transformao do Estado, de modo a ampliar a participao social e, consequentemente, o exerccio da democracia, com resgate dos movimentos sociais. O processo de desmantelamento do Estado nacional, por via do declnio do seu poder regulatrio, da sua soberania, torna obsoletas as teorias do Estado, tanto liberais quanto marxistas.

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Para maior compreenso ver HABERMAS (1987); OFFE (1989); ANTUNES (1995); OLIVEIRA (1993).

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Em realidade, sob a denominao de Estado, est emergindo uma nova forma de organizao poltica mais vasta, onde este o articulador e integra um conjunto hbrido de fluxos, redes e organizaes em que se combinam e interpenetram elementos estatais e no estatais, nacionais e globais. Os bens pblicos at agora produzidos pelo Estado legitimidade, bem estar econmico e social, segurana e identidade cultural so objeto de disputa e de negociao permanente por ele coordenado, com varivel nvel de estruturao e de respostas. O Estado atual uma relao poltica parcelar e fraturada, aberta para a competio entre agentes polticos, com concepes alternativas de bem comum e de bens pblicos. mais que uma materialidade institucional burocrtica, um campo de luta poltica muito menos codificada e regulada que a luta poltica convencional. um campo onde, simultaneamente, as vrias formas de fascismo societal buscam articulaes que amplificam e consolidam as suas regulaes despticas, transformando o Estado em componente do seu espao privado, com nfase no espao pblico no estatal, como poder ser melhor observado nos captulos II e III. Para se contrapor, as foras democrticas tero de se centrar nas lutas por uma democracia redistributiva. Tambm Offe anota que ocorre uma alterao no consenso estabelecido com base no contrato social do Welfare State, ocasionando sua crise poltica e a fragmentao dos movimentos sociais, como um reflexo das mudanas estruturais e de novas situaes em que se encontram os agentes polticos, tanto individuais quanto coletivos (OFFE, 1989, p. 283). Cada vez menos os indivduos atuam como pertencentes a uma determinada classe. Hoje tmse a diviso multipolar, onde esto presentes os desempregados, os integrantes do mercado informal, a esfera dos servios, entre outros, impondo novas relaes. Para ele, a sociedade capitalista submete o nvel poltico, das relaes administrativas coercitivas, e o nvel normativo, das regulaes e legislaes, s exigncias do nvel econmico, das relaes de mercado. Contudo, a acumulao do capital inversamente proporcional s polticas sociais. Elenca como indicadores da crise que vem ocorrendo desde meados da dcada de 1970, as sucessivas perdas dos partidos sociais-democratas e socialistas, os abruptos cortes oramentrios nas transferncias e servios, a ausncia dos movimentos sociais na agenda do Welfare State, o abandono de um projeto igualitrio coletivo pela classe trabalhadora, os padres predominantes de mudana econmica, industrial e tecnolgica. A alternativa seria reverter a lgica, subjugando o nvel econmico ao poltico e normativo e aumentando a participao da populao, na inteno de restituir a noo de cidadania. Se um Estado democrtico um Estado de bem-estar, isso no ocorre devido

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democracia, mas apesar dela. Deve ser devido s solidariedades e aos modos de integrao normativa que sustentam a produo contnua de bens coletivos e garantem esta produo (OFFE, 1989, p. 297). A sociabilidade que est dada informa o tipo de legitimidade desta nova concepo de Estado de Bem-Estar Social e imprime a democracia, vindo de encontro com a afirmao social-democrtica de que as prticas de solidariedade da classe trabalhadora reforam a democratizao da democracia. Nesta linha de anlise se encontra Rosanvallon (1991), para quem a crise deste tipo de Estado a crise da solidariedade, um problema de ordem cultural e sociolgica, tendo como premissa o modelo de desenvolvimento adotado e o sistema de relaes sociais estabelecido, visto que, hoje em dia, no h mais correlao entre os direitos sociais e igualdade social. Sugere como dinmica a desburocratizao, a descentralizao e a autonomizao das funes do Estado para a coletividade, com o propsito de resgatar a cidadania. Envolve compromissos de ordem scio-econmica, de ordem scio-poltica e de ordem democrtica. Prope, ainda, a instituio de uma nova forma de solidariedade social, implantando novos mtodos de progresso social, complementares ao Estado Providncia. No entanto, alerta para o cuidado com as tendncias de refilantropizao das polticas sociais e da desresponsabilizao do Estado, observao tambm apontada por Yasbeck (1995) ao abordar o atendimento ofertado para a populao usuria da poltica de assistncia social. No Brasil, estes procedimentos foram regulamentados para transferncia das atribuies pblicas ao chamado terceiro setor, compreendendo as organizaes sociais e as agncias pblicas no-estatais, a ser pormenorizada no captulo II. J o captulo III resgatar os diferentes institutos jurdicos que conferem incentivos tributrios a estas modalidades. Todavia, cabe o alerta de que as proposies apontadas por Santos e Rosanvallon, ao final, no viabilizam superar com propriedade a fora funcional do iderio neoliberal. No por mero acaso, o momento de crise do Estado de Bem-Estar Social coincidiu com a expanso do neoliberalismo nos fins dos anos de 1970, acarretando significativa regresso em sua agenda.

O neoliberalismo passou a ditar o iderio e o programa a serem implementados pelos pases capitalistas, inicialmente no centro e logo depois nos pases subordinados, contemplando reestruturao produtiva, privatizao acelerada, enxugamento do Estado, polticas fiscais e monetrias sintonizadas com os organismos mundiais de hegemonia do capital, como o Fundo Monetrio Internacional. A desmontagem dos direitos sociais dos trabalhadores, o combate cerrado ao sindicalismo classista, a propagao de um subjetivismo e de um individualismo exacerbados em que a cultura ps-moderna, bem como uma clara animosidade contra qualquer proposta socialista contrria aos valores e interesses do capital, so traos marcantes deste perodo recente (ANTUNES, 1999, p. 22).

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No item a seguir sero discorridas as implicaes do modelo neoliberal na efetivao das polticas sociais pblicas, afunilando para a poltica de assistncia social.

4. Estado Democrtico de Direito As consideraes at ento elencadas culminaram na defesa de um formato de Estado de Direito responsvel pela interveno estatal sob limites mais precisos, ofertando servios pblicos com maior qualidade e organizando a vida social. Tal conformao requer uma sociedade civil mais vertebrada, com forte presena de organizaes econmicas, entidades prestadoras de servios, categorias profissionais, de trabalhadores e dos movimentos sociais, de modo a gerar um novo pacto entre as instituies jurdico-polticas e as demais organizaes da sociedade civil. A proposta caminha na vertente indicada por Offe (1989), Santos (1999) e Rosanvallon (1991), j explanada acima. No Brasil, a perspectiva do Estado Democrtico de Direito32 ganhou assento na Constituio Federal, mediante a implantao e implementao de polticas pblicas33, como mecanismo de atendimento qualificado s demandas societrias, co-financiadas por fundos pblicos34. O acrscimo diferencial no tocante ao Estado Social de Direito recai na ampliao da participao poltica e do controle social, alm da verticalizao das provises na seara da

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A responsabilidade do Estado brasileiro no asseguramento da condio de sujeito de direito para todos os cidados, dentro do enfoque do Estado Democrtico de Direito, comparece como um princpio da Constituio Federal, em seus arts. 1 e 3, a seguir transcritos. Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I a soberania; II a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV o pluralismo poltico. Pargrafo nico. Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor idade e quaisquer outras formas de discriminao. 33 As polticas pblicas tm a funo de produzir, instituir e distribuir bens e servios por meio da prestao de servios, programas, projetos, e benefcios, como forma de materializao e efetivao dos direitos sociais no mbito da esfera pblica. 34 O fundo pblico se sustenta com a publicizao das lutas de classe e com sua passagem da esfera privada para a esfera pblica. Engloba tanto a busca da mais-valia e do lucro (valor) como, em contraposio, visando se desvencilhar das determinaes da mercadoria, revigora um novo excendente social, a permanncia do processo de luta de classes na produo do fundo pblico (antivalor). Ele no , portanto, a expresso apenas de recursos estatais destinados a sustentar ou financiar a acumulao de capital; ele um mix que se forma dialeticamente e representa na mesma unidade, contm na mesma unidade, no mesmo movimento, a razo do Estado, que sociopoltica, ou pblica, se quisermos, e a razo dos capitais, que privado (OLIVEIRA, 1988, p. 8).

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esfera pblica35 como locus de asseguramento dos direitos fundamentais. Estes componentes integram o escopo do SUAS e sero detalhados no captulo IV. A participao poltica tem suas razes fulcradas nos princpios da democracia participativa, que enaltece o mrito da participao popular nos processos de tomada de deciso poltica e na fiscalizao das aes, como contraponto ao vis realista e elitista que integram a teoria democrtica contempornea36 e aos limites da democracia meramente representativa37. Inmeros mecanismos legais de participao direta foram inscritos na Constituio Federal, tais como plebiscito, referendo, iniciativa popular de leis, audincias pblicas, e outros restaram construdos social e juridicamente com prerrogativas de participao, como oramentos participativos, conferncias, fruns e conselhos setoriais e de defesa de direitos. Por sua vez, a esfera pblica apresenta como elementos constitutivos, organizados de maneira dinmica e interligada: a) visibilidade social, que supe publicidade e fidedignidade das informaes que orientam as decises polticas nos espaos pblicos de representao direta e indireta; b) controle social, que prev a participao da sociedade civil organizada na pactuao das regras e normatizao das negociaes, das decises, da implementao e da avaliao (de processo, de resultado e de impacto); c) representao de interesses coletivos, estabelecendo a mediao entre os sujeitos polticos e as demandas coletivas, onde a mediao manifestada como uma categoria que compe o ser social (ontolgico) e como uma construo lgica elabora racionalmente para possibilitar a apreenso do movimento do objeto; d) democratizao, instituda atravs da ampliao das arenas de participao e

Neste texto utilizamos o conceito de esfera pblica entendido como espao de publicizao de interesses heterogneos, de confronto entre prticas sociais contraditrias e de luta pela hegemonia poltico-cultural em torno de projetos societrios. Assim concebida, a esfera pblica envolve, necessariamente, a organizao de segmentos da sociedade civil ante projetos polticos e, portanto, a representao de interesses coletivos de grupos e classes sociais contrapostos (RAICHELIS, 1998, p. 82). Para cincia das discusses mais recentes transcorridas na sociedade contempornea acerca do tema esfera pblica, h que se tomar como referncia os principais trabalhos dos autores que tm se destacado nesta rea, tais como Jrgen Habermas, em Mudana estrutural da esfera pblica: investigaes quanto a uma categoria da sociedade burguesa; Hannah Arendt, em A condio humana e Richard Sennet, em A decadncia do homem pblico. 36 Para a teoria das elites, o poder de tomar e de impor decises vlidas para todos os membros do grupo est restrito a uma determinada classe poltica, caracterizada pela sua condio minoritria de integrantes em proporo dos governados, onde prevalece o predomnio de uma unidade de ao e de interesses da classe, que favorece o monoplio do poder poltico e o desfrute de todos os benefcios a ele vinculados (MOSCA, 1992). J Schumpeter elabora uma crtica veemente teoria clssica democrtica, apontando que, na realidade emprica, h um reduzido senso de responsabilidade e ausncia de uma vontade eficaz e eficiente do cidado comum em assuntos de poltica interna e externa, onde os interesses individuais se coadunam aos interesses da burguesia, e o cidado comum tende a ceder aos impulsos irracionais. Em virtude desses pressupostos, na poltica deve predominar uma camada de polticos, entendidos como aquelas pessoas aptas a compreender e a manusear a lgica da poltica (SCHUMPETER, 1942). 37 Baixo nvel de prestao de contas, privatizao da poltica, exerccio do poder por polticos profissionais e pela burocracia, entre outros (BENEVIDES, 1994).

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deciso poltica, extrapolando as instituies e os mecanismos formais de representao, com vistas a inscrever a democracia participativa; e) cultura pblica, impondo o enfrentamento do autoritarismo e da cultura patrimonialista de apropriao do pblico pelo privado (RAICHELIS, 1998).

El sector pblico y, dentro de l, el Estado representante de intereses generales en los sistemas democrticos (otra cosa es que, pero dgase as entonces, esto no se acepte) debe, a mi juicio, cumplir por tanto esa triple imprescindible funcin: de produccin (cualitativa), de redistribucin (proporcional y progresiva) y de regulacin e organizacin (flexible e revisable) desde esa doble participacin del grupo social que, tngase siempre en cuenta, es bsica para la identificacin de la democracia, del Estado del Derecho y, en consecuencia, del Estado Democrtico de Derecho (DAZ, 2004, p. 79).

Para Santos (1999) h caractersticas prprias dessa nova conformao, tais como a democratizao da perda do monoplio do Estado, pelas tarefas de coordenao das diferentes organizaes, interesses e fluxos, que competem ao Estado, resultantes de interesses divergentes e at contraditrios; e o fortalecimento da democracia redistributiva, com ampliao dos processos de deciso poltica e reconstituio do espao pblico. As decises, sobretudo as da rea social, s devem ocorrer depois das possveis alternativas serem escrutinadas, segundo a sua eficcia e a sua qualidade democrtica, pelos prprios cidados. Contudo, tal delineamento vem sofrendo as conseqncias da ofensiva neoliberal38, em especial na desregulamentao dos direitos sociais com primazia da responsabilidade estatal e na desconstruo da idia de esfera pblica, revertendo-se n a reduo do Estado Democrtico de Direito. Sob a justificativa de ineficcia, ineficincia, parasitismo e burocratismo dos rgos pblicos propem-se o Estado-mnimo, que defende o enfraquecimento e a reduo do Estado intervencionista e propulsor de polticas sociais que promovam respostas positivas s necessidades e demandas da populao, e efetuem a redistribuio da renda e da riqueza. A idia se fundamenta no propsito de minimizar o controle pblico e facilitar a atuao do setor privado, enfatizando a ofensiva de privatizaes. Apesar de todo este
O neoliberalismo se caracterizou por um conjunto particular de receitas econmicas e programas polticos, com conseqncias diretas e automticas no campo social, que comearam a ser propostas com mais veemncia a partir dos anos de 1970 por Milton Friedman, inspirado em Friedrich Hayek, como forma de manter o sistema capitalista, logo aps a II Guerra Mundial, e de se configurar como uma reao terica e poltica ao Estado de Bem-Estar Social. Ganhou corpo e expresso na dcada de 80 com as eleies de Margaret Thatcher como primeira-ministra da Inglaterra e de Ronald Reagan como presidente dos Estados Unidos da Amrica. Nesta poca, novas medidas foram editadas no Consenso de Washington, propondo um Estado forte na defesa do mercado e um Estado fraco no tocante aos gastos sociais, realinhando as polticas sociais sob a lgica do mercado, onde os prprios bens e servios tm que se auto-sustentar.
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antiestatismo, os neoliberais querem um Estado forte, capaz de garantir um marco legal adequado para que sejam criadas as condies propcias expanso do mercado. A proposta do Estado mnimo pode viabilizar o que foi bloqueado pelo desenvolvimento da democracia poltica - o Estado mximo para o capital (NETTO, 1993, p. 81). Todavia, mesmo com toda carga de incentivos e de expanso alcanados, no entendimento de Perry Anderson, a lgica neoliberal no conseguiu reduzir os gastos sociais. A diminuio conquistada com a privatizao dos equipamentos e servios pblicos acabou sendo direcionada para cobrir as despesas com o seguro-desemprego, atingindo, em muitos pases europeus, a taxa de 10%, e com o sistema de previdncia social, demandado em funo do aumento do ndice de sobrevida da humanidade. Outro limite sofrido esteve ligado sua incapacidade de elevar as taxas de investimento do capital, visto que a tendncia manifesta foi a de promover a inverso especulativa, em detrimento do reforo na produo.

Economicamente, o neoliberalismo fracassou, no conseguindo nenhuma revitalizao bsica do capitalismo avanado. Socialmente, ao contrrio, o neoliberalismo conseguiu muitos dos seus objetivos, criando sociedades marcadamente mais desiguais, embora no to desestatizadas como queria. Poltica e ideologicamente, todavia, o neoliberalismo alcanou xito num grau com o qual seus fundadores provavelmente jamais sonharam, disseminando a simples idia de que no h alternativas para os seus princpios, que todos, seja confessando ou negando, tm de adaptar-se a suas normas...A tarefa dos opositores a de oferecer outras receitas e preparar outros regimes (ANDERSON, 1995, p. 230).

Como decorrncia, no plano da poltica de assistncia social, h a retrao dos programas universais de proteo social em prol de critrios mais particularistas e seletivos de acesso aos direitos e aos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais, alm da retomada da prestao do atendimento por meio de instituies pblicas no estatais ou de organizaes no governamentais. Este iderio encontra respaldo na viso conservadora e tradicional assistencial, que opera sob a vertente da filantropia e do clientelismo, j abordada neste captulo. A retrao do Estado na esfera da proteo social implica na

privatizao do financiamento e da produo dos servios; cortes dos gastos sociais, eliminando-se programas e reduzindo-se benefcios; canalizao dos gastos para os grupos carentes; e a descentralizao em nvel local.(...) que atende ao objetivo econmico de abrir todas as atividades econmicas rentveis aos investimentos privados, com o intuito de ampliar os mbitos de acumulao, e ao objetivo poltico-ideolgico de remercantilizar o bem-estar social (LAURELL, 1995, p. 163 e167).

O mximo que se permite uma rede de proteo para atender os mais pobres dos pobres, demarcando a pauperizao da pobreza. Indica, assim, a reduo do Estado Democrtico de Direito a padres mnimos exigidos para a reproduo social da fora de

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trabalho e, imediatamente, do mercado. Diante disso, o Estado s deve intervir naqueles campos no-lucrativos, em que a iniciativa privada no demonstre interesse em atuar, ou em servios de apropriao da coletividade.

1.3 DISCURSO NEOLIBERAL DE REFORMA DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E DE PRIVATIZAO DAS POLTICAS SOCIAIS COM FOCO NA REFILANTROPIZAO39 DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL

No perodo que se seguiu promulgao da Constituio Federal, pde-se constatar a atuao de foras polticas contraditrias no campo social. De um lado, procurou-se fortalecer a integrao da assistncia social no mbito da seguridade social, conferindo-lhe carter de direito integrante da conquista de cidadania, sob preponderante atuao do Estado Democrtico de Direito. De outro, por fora do pensamento conservador e corroborado pelo discurso neoliberal, apregoou-se a implantao do Estado mnimo e a modernizao de seus princpios, por meio de mltiplos mecanismos administrativos e legislativos. Apresentado pelo governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995, sob a gide de reforma administrativa, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado40, tinha por
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O termo refilantropizao da assistncia social foi utilizado pela professora Dra. Maria Carmelita Yazbek para explicitar a tendncia de retorno lgica da benemerncia e da gesto filantrpica da pobreza, mediante a ateno compensatria e residual das classes subalternas, tendo como referncia o modelo de desenvolvimento capitalista neoliberal e globalizado adotado, que impulsiona a desresponsabilizao do Estado e prope a transferncia da prestao dos servios para a sociedade civil, em especial sob a tica da filantropia privada e da solidariedade social. Este movimento nega as conquistas sociais traduzidas em direitos sociais constitucionalmente assegurados, portanto inscritos no interior do Estado e sinaliza a destituio dos direitos, de forma real e simblica, em um cenrio de reduo dos investimentos pblicos na rea social, obstruo dos instrumentos de interveno social previstos na Constituio Federal e na LOAS, e desligitimao dos espaos de representao. Neste sentido, a autora procura esclarecer que os padres brasileiros de assistncia social esto estruturados ao sabor do casusmo histrico, em bases ambguas e difusas, garantindo apenas um atendimento precrio aos seus usurios, apesar da pauperizao no pas no ser apenas conjuntural, mas resultar da organizao social, poltica e econmica da sociedade. A reverso deste processo requisita a adoo de polticas pblicas estatais que busquem a recomposio dos sujeitos histricos participativos e respondam qualitativamente s demandas societrias. 40 Na introduo do Plano de Reforma do Aparelho do Estado estava assinalado que a crise do Estado teve incio nos anos de 1970, mas s nos anos 80 se tornou evidente. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos pases passaram a apresentar reduo nas taxas de crescimento econmico, aumento de desemprego e elevado ndices de inflao. A desordem econmica e a sobrecarga de demandas tomadas como expresso das dificuldades do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relao poltica de bem-estar aplicadas com relativo sucesso no ps-guerra (...) A crise do Estado defini-se, ento, como (i) uma crise fiscal, identificada pela perda do crdito pblico e por uma poupana pblica que se torna negativa; e como (ii) uma crise de modo de interveno burocrtico e planejador do Estado (...) Neste sentido, so inadiveis: (i) o ajustamento fiscal duradouro; (ii) reformas econmicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica, garantam a concorrncia interna e criem as condies para o enfrentamento da concorrncia internacional; (iii) a reforma da previdncia e a inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios sociais; e (iv) a reforma do

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essncia transformar a administrao pblica brasileira, classificada como burocrtica, em gerencial. Previa, ainda, um conjunto de reformas - poltica, administrativa, previdenciria e tributria - que at hoje se encontram em alternados processos de discusso e reviso no Congresso Nacional. Os primeiros passos foram iniciados nos anos 80, com o ajuste fiscal e as privatizaes, com o objetivo de sanear as finanas do Estado. O passo seguinte exigia rgida reformulao do servio pblico, numa tentativa de melhor atender a demanda social. A reforma provavelmente significar reduzir o Estado, limitar suas funes como produtor de bens e servios e, em menor extenso, como regulador, mas implicar tambm ampliar suas funes no financiamento de atividades que envolvam externalidades ou direitos humanos bsicos e na promoo da competitividade internacional das indstrias locais (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 23). Segundo o autor, diante do exposto, as duas instituies criadas para proteger o patrimnio pblico, a democracia e a administrao pblica democrtica, em superao ao Estado patrimonialista, que no faz a distino entre o pblico e o privado e se utiliza do nepotismo e da corrupo, requerem mudanas. Assim,

a democracia, instrumento poltico que protege os direitos civis contra a tirania, assegura os direitos sociais contra a explorao e afirma os direitos pblicos em oposio aos interesses privados, deve se tornar mais participativa ou direta, e a administrao pblica burocrtica, instituio administrativa que usa os princpios de um servio pblico profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional, deve ser substituda pela administrao pblica gerencial (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 26).

A crtica posta para a administrao pblica burocrtica a de que o controle hierrquico e formalista dos procedimentos se mostrou inadequado, lento, caro e ineficiente, submetida s novas modalidades de apropriao privada do patrimnio pblico, tais como a existncia de subsdios desnecessrios e a iseno de impostos para empresrios; a concesso de benefcios especiais para a classe mdia; a previso de privilgios aos funcionrios pblicos, entre outros exemplos. Esses benficos e privilgios comparecem como conseqncia dos modelos de Estado adotados anteriormente: Estado Liberal que tinha por propsito garantir os direitos de propriedade e a apropriao dos excedentes da economia pela classe capitalista emergente, o
aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas. O governo do Brasil, atravs de seus trs Poderes, no tem hoje problema de governabilidade, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governana, na medida em que sua capacidade de implementar as polticas pblicas limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa (BRASLIA: Presidncia da Repblica/Cmara da Reforma do Estado, 1995, verso 09/08/95, p. 2 e 3).

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que gerou a concentrao de renda nas mos da burguesia, mediante mecanismos de mercado; Estado Desenvolvimentista que utilizou os mecanismos de mercado e, no sculo XVIII, o controle poltico do Estado para direcionar o excedente da economia para os capitalistas e os burocratas. A proposta da administrao pblica gerencial emergiu na segunda metade do sculo XX como resposta crise do Estado, coincidindo com a derrocada do Estado de Bem Estar Social, tendo como caractersticas bsicas: ser orientado para o cidado sob o aspecto poltico e concentrado nas necessidades do consumidor na vertente econmica; visar obteno de resultados ao estabelecer rigoroso controle sobre o desempenho aferido mediante indicadores acordados no contrato; promover a descentralizao e o incentivo criatividade e inovao; depositar confiana limitada nos polticos e funcionrios pblicos, delegando autoridade e responsabilidade ao gestor pblico; utilizar o contrato de gesto como instrumento de controle dos gestores pblicos. Todavia, cabe observar que os benefcios e privilgios acima criticados no sofreram soluo de continuidade na idia ento defendida, em especial no que concerne ao financiamento indireto da poltica de assistncia social, ganhando reforo por institutos jurdicos, a ser discorrido no captulo III. Bresser Pereira tenta mostrar que o pensamento de reforma do Estado apresentado no est vinculado com a corrente conservadora neoliberal do Consenso de Washington, embora tenha sido adotado com vigor nos governos Tatcher na Inglaterra e Reagan nos EUA, ou com a corrente social-democrata, com reformas semelhantes ocorridas na Nova Zelndia, na Austrlia e na Sucia, todas na dcada de 1970, bem como no incio de 1990, na Frana, e at mesmo com o social-democrata Clinton nos EUA. A origem no Brasil data de 1967, no governo de Castelo Branco, ao promover uma radical descentralizao da administrao pblica brasileira, incluindo as empresas de propriedade do Estado, fase anterior ao iderio neoliberal. A confuso com os princpios neoliberais comparece porque as tcnicas de gerenciamento empregadas so introduzidas no perodo similar aos programas de ajuste estrutural, que tm por objetivo enfrentar a crise fiscal do Estado. No entanto, de se registrar sua similaridade ao se deparar com os procedimentos defendidos pela mencionada reforma, tais como reduo dos gastos pblicos a curto prazo e o aumento da eficincia gerencial a mdio prazo, com rebatimento na reduo dos funcionrios pblicos, do tamanho do Estado e das reas de sua interveno. A reforma previa quatro setores de interveno nos Estados modernos:

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1. Ncleo estratgico, no qual se definem os direitos previstos na legislao e as respectivas polticas pblicas a serem implementadas, sendo formado pelos Poderes Legislativo, Judicirio e pela cpula eletiva e de confiana do Poder Executivo. Em se constituindo na essncia do Estado, impe estar composto por servidores pblicos altamente competentes, capacitados e remunerados, com previso de carreiras especficas e de estabilidade; 2. Atividades exclusivas, que garantem o cumprimento e o financiamento das mencionadas polticas pblicas e da legislao, de forma descentralizada. Este grupo integrado pelas Foras Armadas e pelas Agncias Arrecadadoras de Impostos, funes tradicionais do Estado, como tambm pelas Agncias Reguladoras e de Financiamento, alm do fomento e controle dos servios sociais e da seguridade social. A estrutura administrativa montada por meio de agncias autnomas; 3. Servios no exclusivos, integrados por todos aqueles que o Estado prov, mas que tambm podem ser oferecidos pelo setor privado e pelo setor pblico no-estatal, como por exemplo, os de educao, sade, assistncia social, cultura, pesquisa cientfica, porque fogem ao poder extorverso do Estado, ou seja, o poder de impor leis e impostos para a sociedade civil. So financiados ou subsidiados pelo Estado, atravs de dotaes oramentrias destinadas s entidades ou diretamente aos beneficirios, mas controlados pela sociedade. A execuo dos servios recai fundamentalmente pelas organizaes sociais de direito privado; 4. Setor de produo de bens e servios, formado pelas empresas estatais.

Cabem aqui algumas ressalvas. Primeiramente no que tange composio do ncleo estratgico, visto que a proposta desconsiderou as instncias de deliberao e de participao poltica asseguradas constitucionalmente, tais como os conselhos de polticas setoriais ou de defesa de direitos, entre outros, que ditam como imperativo a efetiva participao popular e o controle social na definio e fiscalizao de polticas pblicas, e que na estrutura administrativa esto vinculadas ao Poder Executivo. Como segundo ponto, de se destacar que as atividades exclusivas elencadas tambm como os servios sociais e a seguridade social abarcam as mesmas polticas pblicas relacionadas como servios no exclusivos, ou seja, a educao, a sade, a previdncia social, a assistncia social, dentre outras. Ademais, a Constituio Federal dispe que estes servios relacionados como no exclusivos, realmente possam ser prestados em parceria com a

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sociedade civil, mas de forma complementar, na medida em que prev a primazia da responsabilidade do Estado, e a integrao destas rede de proteo social prestadora de servios. H, ainda, uma grande confuso na caracterizao dos servios pblicos no estatais, entendidos como aqueles que no fazem parte do aparelho do Estado e que devem se dedicar ao interesse pblico, mas que no fundo dependem basicamente do repasse de recursos financeiros, e s vezes dos recursos humanos, do prprio Estado para promoverem suas atividades e sua manuteno. Os recursos no so s provenientes do oramento, como tambm se originam nas exoneraes tributrias, que no integram o oramento e no so fiscalizados pelas diferentes instncias de controle, internas ou externas, aspectos que podem ser observados no contedo do captulo III. Neste sentido, foram editadas vrias leis que legitimam a criao de Organizaes Sociais de Interesse Pblico (OSCIPs), Organizaes Sociais (OSs), lei do voluntariado, entre outras, bem como introduzidos novos benefcios e exoneraes tributrias, inclusive para quem remunera sua diretoria e cobra pelo servio prestado. Este tema ser objeto de discusso no captulo II. Por fim, ao enaltecer o poder extroverso do Estado, ainda que insista na ultrapassagem das funes tradicionais, novamente recai nestas, enquanto um dos pressupostos neoliberais. Comporta aqui parnteses para relacionar que este quadro vem a ser agravado quando se reservou maior responsabilidade na execuo dos servios sociais, consagrando-os como integrantes do terceiro setor. Enquanto o primeiro setor relacionado com o Estado e o segundo com o mercado, o terceiro setor41 est focado na sociedade civil e seria composto pelo setor privado no lucrativo que busca a consecuo de objetivos coletivos. No entanto, cabe lembrar que a esfera da sociedade civil, reconhecida nesta tica como o espao dos entes privados, engloba desde grandes corporaes empresariais, como tambm organizaes culturais, religiosas e at instituies de assistncia social dos mais variados tipos. Existe, assim, forte ambigidade do termo, posto que a lucratividade pode ser travestida por grande reconhecimento social de seus dirigentes e operadores, o que resulta em status social e poder de influncia, alm da fruio de propaganda favorvel e, outras vezes, na diluio dos lucros obtidos atravs de contrapartidas e despesas indicadas como gastos com
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O termo terceiro setor surgiu nos Estados Unidos, sendo primeiramente utilizado por John D. Rockefeller III, como o setor privado sem fins lucrativos, o qual inclui milhares de instituies absolutamente indispensveis vida da comunidade, dependendo, para sua sobrevivncia, de contribuies voluntrias de tempo e dinheiro por parte dos cidados (apud LANDIM, 1999:70). Conforme Ioschpe, o mesmo sentido foi adotado no Brasil, sendo trazido por um funcionrio da Fundao Roberto Marinho (MONTNO, 2002).

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a atividade desenvolvida, alm de tambm visarem as aes desencadeadas ao atendimento de interesses econmicos advindos dos benefcios fiscais concedidos. Ainda que existam entidades que no se encaixem nestes parmetros, a grande maioria depende do repasse de recursos financeiros, materiais e humanos, governamentais e comunitrios, para consecuo de seus trabalhos. Mesmo diante da complexidade da relao pblico e privado que esta questo engendra, persiste a nfase no desenvolvimento das aes e dos servios socioassistenciais por via da atuao de entidades privadas, fundada em justificativas como a ausncia da capacidade de governana que atingiu o Estado moderno, a inoperncia deste Estado burocratizado frente s exigncias da sociedade e do mercado e a forte crise fiscal que o assola desde a dcada de 1980. Estas passaram a assumir as atividades consideradas no exclusivas do poder pblico, embora se refira ao desenvolvimento das polticas sociais de ateno sade, educao, assistncia social, ao meio ambiente, entre outras reas, conforme previso da Lei n 9.226/98, a qual adota a transferncia de responsabilidade mediante o estabelecimento de um contrato de gesto com entidades qualificadas como organizaes sociais, de acordo com a discricionariedade do chefe do Poder Executivo. As organizaes sociais esto autorizadas a receber o patrimnio pblico, os servidores e a dotao oramentria do ente estatal, havendo, ainda, a possibilidade de cobrarem pelos servios prestados. Ficam tambm dispensadas das exigncias da lei de licitaes para aquisio de bens, de materiais e de equipamentos, bem assim da realizao de concursos pblicos para contratao de pessoal. Polmicas tm sido suscitadas com a adoo deste direcionamento administrativo para o aparato estatal brasileiro, em especial no que tange ao descompromisso com as diretrizes constitucionais de participao popular e controle social, posto que desconsidera os conselhos paritrios e deliberativos da sade, da criana e do adolescente, do trabalho, da assistncia social, do idoso - enquanto espaos de participao poltica e de fiscalizao das aes e dos recursos pblicos, se afasta da idia da prestao de servios pblicos que atendam as reais demandas societrias em um patamar de protagonismo social, alm de manter os benefcios e exoneraes tributrias to criticados mas legalmente assegurados. Este assunto ser melhor debatido nos captulos II e III. Em sua modelagem atual, o discurso neoliberal vem alterando seu centro de interesse e suas prioridades. Se, ao incio, as preocupaes se concentravam no corte dos gastos sociais e na reduo da interveno estatal, na atualidade se direciona mais descentralizao,

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focalizao e privatizao. A descentralizao vista como forma de aumentar a eficincia; a focalizao visa melhor direcionar os gastos, dirigindo os programas aos setores mais pobres da populao; e a privatizao representa resposta crise fiscal do Estado42. Assim que, no governo Lula, foi retomada a proposta de reforma do Estado, agora em nova roupagem, com a instituio de fundaes sem fins lucrativos, integrantes da administrao pblica indireta, com personalidade jurdica de direito pblico ou privado, neste ltimo caso, para o desempenho de atividade estatal que no seja exclusiva do Estado, nas seguintes reas: sade; assistncia social; cultura; desporto; cincia e tecnologia; meio ambiente; previdncia complementar do servidor pblico; comunicao social e promoo do turismo nacional43. A fundao estatal com personalidade jurdica de direito privado ter patrimnio, quadro de pessoal e receitas prprias, alm de autonomia gerencial, oramentria e financeira, apesar de sujeita s disposies legais referentes licitao e contratos. Embora vinculada ao rgo em cuja rea de competncia estiver inserida a sua atividade, e submetida fiscalizao do sistema de controle de cada Poder e ao controle externo, sem poder realizar cobranas diretas e indiretas aos usurios44, descaracteriza, sobremaneira, a racionalidade do Estado Democrtico de Direito imposta na Constituio Federal. Ambos os redirecionamentos causam impactos imediatos na assistncia social, posto que absorvem, em grande proporo, a tica clientelista, assistencialista e filantrpica, que a relaciona direta e exclusivamente com a pobreza absoluta, como uma ao mecnica e pontual, voltada para suprir as carncias crnicas, sem o propsito de dirimir as desigualdades sociais. Nesta esteira, a assistncia social torna-se sinnimo de seletividade e de residualidade. A ao toda sistematizada sobre determinados segmentos, para atender grupos especficos, sujeita ao processo de acumulao do capital e aos diversos jogos de interesses, e no como um direito social de contedo progressivo, cuja poltica pblica est voltada a quem dela necessitar, considerando a famlia ou qualquer outro grupo estabelecido como um elemento constitutivo das relaes sociais. Busca-se, ento, restringir ao mximo o acesso aos servios, programas, projetos e benefcios, sem, contudo, redistribuir os bens, servios e riquezas socialmente produzidos.
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995. 43 Projeto de Lei Complementar n 22/07, de iniciativa do Poder Executivo Federal, que regulamenta o inciso XIX, do art. 37, da Constituio Federal. Sofreu emenda substitutiva de Plenrio, apresentada pelo Deputado Federal Pepe Vargas, do PT/RS, sendo convertido em Projeto de Lei Complementar n 92/07, com o propsito de aperfeioar o projeto original, introduzindo novos artigos que regulam a sua relao com o Poder Pblico e com as normativas das polticas setoriais envolvidas, sem promover alterao na essncia de seu contedo.
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Todavia, o conceito de assistncia social lato sensu, introduzido em parte na Constituio Federal e na Lei Orgnica de Assistncia Social, contm propriedades essenciais que a caracterizam como uma poltica social pblica com identidade prpria. Exatamente ao inverso dos princpios neoliberais, a nova ordem da assistncia social tem o propsito de estabelecer critrios de ateno totalmente compatveis com os direitos de cidadania, com carter preventivo, progressivo e redistributivo, cujo exerccio impea a transferncia de renda da base da pirmide para o seu topo (PEREIRA, 1995). Assim pensada, enquanto uma poltica originria de um movimento constitucional e de declarao de direitos, sob responsabilizao expressa da esfera pblica pela sua garantia, a assistncia social conceituada como um conjunto de aes, servios, programas, projetos e benefcios, institudos pelo poder pblico, na esfera do Estado, espao contraditrio atravessado por interesses coletivos e privados, contando com a complementaridade da sociedade civil, destinados a suprir as demandas sociais da rea, especialmente no que tange ao atendimento da populao em situao de vulnerabilidade e de risco pessoal e social. Portanto, se constitui em poltica social no contratual, no contributiva e desmercadorizada, estabelecendo uma relao orgnica com as demais polticas sociais e econmicas na arena do Estado. Como poltica pblica destina-se a superar a debilidade de certos segmentos, desfazer excluses e assegurar o direito vida e aos bens e riquezas sociais dentro de um padro tico de dignidade, construdo historicamente, numa dada sociedade. , assim, poltica de longo alcance, porque contm o homem, por natureza, fragilidades e heterogeneidades, exacerbadas pela sociedade, que tambm geram excluses e vulnerabilidades, tudo de forma a fazer nascer necessidades especiais. Para tanto, impe incluir na proviso de bens tanto os aspectos que suprem as necessidades materiais como as necessidades cognitivas do ser humano, como: a informao, a convivncia familiar e comunitria saudveis, a capacitao profissional e intelectual, a oportunidade de participao e de controle nas decises polticas.

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Artigos 2, 3 e 4 do Projeto Substitutivo.

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1.4 POLTICAS SOCIAIS PBLICAS COMO INSTRUMENTOS PROGRAMTICOS QUE AFIANAM DIREITOS

Neste contexto, a poltica social pblica entendida como um campo de prticas mediadoras entre as condies de vida, pautadas nos padres de sociabilidade que se deseja imprimir na sociedade; os processos de legitimao poltica, cujas decises so referendadas tanto em seus aspectos polticos quanto legislativos e jurdicos; e as reivindicaes sociais, traduzidas nas demandas a serem inscritas na agenda pblica (CONIL, 1995). Em assim sendo, a poltica social pblica reflete a direo poltica e o padro de desenvolvimento scio-econmico a ser institudo na sociedade, uma vez que est visceralmente imbricada ao processo estatal de alocao e distribuio de valores econmicos, polticos, sociais e culturais, bem como ao mecanismo de distribuio e redistribuio de bens e servios sociais demandados pela sociedade em sua relao de reciprocidade e de antagonismo com o Estado. Por conseguinte, envolve confronto de idias e propostas, conflitos de interesses, presses e contrapresses entre os diversos atores e segmentos que comparecem na arena de deciso, sendo eleitas, no interior deste embate de concepes e correlaes de foras, as prioridades, os procedimentos e os recursos dispendidos para a concretizao dos direitos sociais declarados em lei, alm de restarem definidos os tipos de vinculao a serem estabelecidos com as demais polticas, o que requer positividade institucional para a satisfao das necessidades sociais.
Para vrios estudiosos45, as polticas pblicas referem-se alocao imperativa de valores pelo Estado para a sociedade, ou seja, expressam a capacidade do governo em realizar as preferncias dos cidados. Nesse sentido, os governos devem ser perfeitos agentes do pblico46, e a ao do Estado torna-se condio necessria, como suporte institucional, para a busca da justia social, refletindo a impossibilidade de se efetivar um direito sem a interveno pblica do Estado. A poltica s se torna pblica quando ela adotada, implementada e garantida por alguma instituio governamental, que lhe concede legitimidade atravs das obrigaes legais que fundamentam a obedincia dos indivduos s prescries do Estado. E mais, somente o Estado produz polticas pblicas universais, garantindo sua execuo atravs da coero, isto , uma violao das polticas punida legitimamente pelo Estado (SIMAN, 2005, p. 29).

BACHRACH; BARATZ (1983); SANTOS (1994); SULBRANDT (1994); NOGUEIRA (2001). PRZEWORSKI (1995) apresenta trs formas de relao do Estado com a sociedade. Na primeira, os Estados respondem s preferncias dos cidados e, nesse sentido, os governos so perfeitos agentes do pblico. Na segunda verso, os Estados procuram realizar seus prprios objetivos, e so vistos como entidades autnomas em relao sociedade e, por isso, as polticas elaboradas refletem os valores e os interesses dos administradores
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Para Nogueira, nenhum sistema de proteo e nenhum padro de cidadania existem fora do Estado (NOGUEIRA, 2001, p. 27). Assim, os contornos que delineiam uma poltica pblica esto fundados nos princpios da: a) universalidade, destinada a todos os cidados brasileiros; b) publicidade, com ampla divulgao e de fcil acesso; c) legalidade, prevista na legislao e demais normas regulamentadoras; d) continuidade, sem sofrer supresso ou rompimento; e) sistematicidade, enquanto conjunto de elementos e aes coordenados entre si e que funcionam de forma organizada para o atendimento dos objetivos propostos; f) planejamento e financiamento pblico previstos em lei. Sua operacionalizao ocorre atravs do planejamento social, entendido como um processo contnuo de tomada de decises, inscritas nas relaes de poder e submersas s presses presentes. Este movimento dialtico prev as operaes interligadas de reflexo, com conhecimento dos dados, dos conceitos, dos processos e tcnicas; de deciso, com escolha das alternativas, meios, recursos e prazos; de ao, pela execuo das decises; e de retomada da reflexo, operao crtica dos processos e dos efeitos da ao planejada para o planejamento das aes posteriores. Requer constante equacionamento entre a proposta tcnica de planejamento e a deciso poltica em oper-la, imposta pela participao dos sujeitos polticos em todas as etapas do planejamento (diagnstico, elaborao, execuo, monitoramento e avaliao). O planejamento engloba todas as fases que envolvem a prestao do servio como resposta positiva demanda apresentada, tais como, levantamento diagnstico da realidade e dos recursos humanos, materiais, fsicos e financeiros disponveis e necessrios; elaborao da proposta acompanhada de estudo de viabilidade e sustentabilidade poltica, econmica, cultural e social; execuo; avaliao de processo, de resultado e de impacto, com base na aferio dos indicadores qualitativos e quantitativos. J o financiamento, requisita a identificao das fontes financeiras constitudas pelos tributos e a conseqente previso no oramento pblico, que no caso da poltica de assistncia social a unidade oramentria corresponde ao fundo especial. A avaliao dos investimentos sociais traz embutida como indicadores de anlise a natureza das fontes de financiamento, a magnitude dos gastos sociais e a direo dos gastos sociais (FAGNANI, 1998). Estes elementos sero melhor abordados no captulo IV. H uma especificidade na poltica de assistncia social que incorpora a possibilidade de financiamento indireto das aes e servios
estatais. Na terceira, os Estados agem de acordo com o interesse daqueles que possuem riqueza produtiva, ou seja, os Estados so constrangidos a agir de acordo com os interesses do capital.

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desenvolvidos por entidades beneficentes e filantrpicas mediante a aplicao de benefcios tributrios, em especial os da iseno e da imunidade fiscal, detalhados no captulo III. Portanto, na medida que as polticas pblicas compreendem um conjunto de decises e aes relativas alocao imperativa de valores pelas instituies estatais, envolvem, ao mesmo tempo, proposies estrategicamente selecionadas para implementar as deliberaes efetuadas, o que implica optar dentre as vrias alternativas postas, levando em considerao a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos e das presses sofridas, bem como a adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis para alcan-los (RUA, 1997). Faz-se mister lembrar que a deciso poltica tanto pode fazer referncia ao direta correspondente ao atendimento da demanda assimilada pelo aparato estatal, quanto a noao, que indica a eliminao, latncia ou obscurecimento das reivindicaes, ambas com resultados e impactos concretos, o que depende de sua capacidade de absorver as propostas apresentadas e de mobilizar recursos polticos, econmicos, sociais e culturais para transform-las em bens e servios a serem redistribudos para a sociedade (BACHRACH; BARATZ, 1983). De acordo com seus objetivos, as polticas pblicas incorporam certas caractersticas e podem ser classificadas como preventivas, destinadas a minimizar a ocorrncia de algum problema social grave, sendo financiada com recursos pblicos; compensatria, voltadas para a soluo de problemas gerados pela insuficincia ou ineficincia das polticas sociais, cujo financiamento proveniente dos recursos pblicos e privados; e redistributiva, que envolve, necessariamente, a transferncia de recursos das camadas sociais superiores para as inferiores (SANTOS, 1994). H vrias classificaes acerca do desenrolar das polticas sociais no Brasil. Contudo, como observado a seguir, elas no se contradizem, muito pelo contrrio, utilizam anlise similar sobre a forma de organizao e do contedo da poltica, adotando apenas perodos de avaliao mais extensos ou mais concentrados. No estudo em tela sero expostas duas destas classificaes: a discorrida pelo IPEA e a divulgada por Evaldo Vieira. Segundo o IPEA, trs vertentes histricas so responsveis pelo modo de organizao do Sistema Brasileiro de Proteo Social47. A primeira gira em torno da dcada de 1930 e
47

O Sistema Brasileiro de Proteo Social entendido como um conjunto de polticas e de programas governamentais destinado prestao de bens e servios e transferncia de renda, com o objetivo de cobertura de riscos sociais, garantia de direitos sociais, equalizao de oportunidades e enfrentamento das condies de destituio e pobreza. Se originam, se desenvolvem e se agrupam em quatro diferentes eixos estruturantes das polticas sociais: a) emprego assalariado contributivo e, mais recentemente, o trabalho socialmente til, mas no necessariamente assalariado, em suas mais variadas e heterogneas formas (poltica previdenciria contributiva; poltica previdenciria parcial e indiretamente contributiva; polticas de proteo ao trabalho assalariado formal;

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imprime como referncia a conformao da Repblica Velha, estruturando a poltica social de cunho corporativo, assentada nos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) e na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). A segunda marcada pela tradio caritativa e filantrpica, voltando-se para o atendimento de certas situaes de pobreza que, aps a dcada de 1930, passam a ser desenvolvidas mediante a interveno do Estado, em paralelo com a prestao de entidades privadas que contavam com o apoio financeiro dos entes pblicos e que, at o presente momento, se fazem presentes transfiguradas de caridade, de filantropia, de solidariedade e de subsidiariedade, ancoradas no financiamento estatal direito, atravs de repasses financeiros, e do financiamento indireto, por meio de exoneraes tributrias. Estes temas sero discorridos nos captulos subseqentes. Na dcada de 1960 instituiu-se um conjunto de intervenes sociais do governo federal ancoradas em sistemas de remunerao de fundos pblicos, tendo como parmetro o modelo de welfare state impresso na Europa, os quais tambm comparecem at hoje na lgica de financiamento das polticas pblicas, tambm objeto de estudo desta tese no captulo IV. A ltima vertente encontra-se representada na afirmao dos direitos sociais e da cidadania, que tomou consistncia com a Constituio de 1988, embora sejam identificados momentos delimitados de fortificao dos mesmos em perodos anteriores, e que reproduzem os ditames do Estado Democrtico de Direito. Por sua vez, como notria, a classificao utilizada por Evaldo Vieira48 no se contrape s etapas utilizadas pelo IPEA. Para o autor, a configurao de polticas pblicas com interveno estatal tambm remonta dcada de 1930, do mesmo modo que a consolidao dos direitos fundamentais, enquanto fase democrtica das polticas sociais referendados na Constituio Federal de 1988. No entanto, se atm a detalhar os perodos histricos e a conceituar as referidas fases conforme descrio abaixo. De 1930 a 1964, a fase fora denominada de mobilizao controlada, quando os problemas do cidado passaram a se configurar como questo social no curso da introduo da sociedade capitalista, tendo como referncia o movimento desencadeado na Europa com a Revoluo Francesa, historicamente resultante da relao capital x trabalho. Anota-se que no Brasil esta fase compareceu apenas no sculo XX.

polticas de proteo ao trabalhador em geral e polticas agrria e fundiria; b) assistncia social, segurana alimentar e combate direto pobreza; c) cidadania social incondicional (sade pblica e educao fundamental); d) infra-estrutura social (habitao, saneamento bsico e meio ambiente) (CARDOSO JR; JACCOUD, 2005). 48 Material coletado no mdulo de Polticas Pblicas, ofertado em curso de especializao em Servio Social na PUC/SP, em 2003.

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De 1964 a 1988, fase chamada de controle da poltica, fora identificada a expanso do Estado para inmeros setores produtivos, tendo como parmetro a tendncia modernizadora e tecno-burocrtica, com o planejamento centralizado na esfera federal. Estas propostas foram aplicadas em todo o pas de maneira homognea, tanto no campo do desenvolvimento econmico como no social. Em certa medida, as polticas sociais eram utilizadas como um instrumento de despolitizao e de desmobilizao da sociedade, posto que, nesta fase, as demandas sociais restavam transformadas tecnicamente pela burocracia estatal para se adaptar aos programas de governo, muitas vezes deslocando-se dos interesses populares. A denominada Abertura Democrtica, vigorante em meados da dcada de 1980 em diante, e fruto da reorganizao dos movimentos sociais e do desmoronamento do Estado centralizador e burocrtico, favoreceu a incluso dos direitos sociais e coletivos e a insero das diretrizes de descentralizao poltico-jurdico-administrativa e de participao popular nas polticas sociais na Constituio Federal. Atravs de legislao infra-constitucional estes direitos foram sendo regulamentados ao longo da primeira dcada de existncia da Constituio, culminando na redao e vigncia da Lei Orgnica de Sade, em 1990; no Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990; na Lei Orgnica de Assistncia Social, em 1993 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao, em 1996, entre outras. Todavia, imprescindvel assinalar, que os direitos sociais inscritos nestas legislaes so resultantes do pacto possvel de ser estabelecido entre o Estado e a sociedade naquele determinado momento histrico. Portanto, embora signifiquem um grande avano no mbito dos direitos sociais, ao explicitar os conflitos de interesses presentes nos diferentes campos e atores societrios, a Carta Magna traz consigo um emaranhado de contradies e imprecises, como a falta de clareza nas atribuies das trs esferas de governo, a ausncia de vinculao de recursos financeiros que viabilizem o financiamento das polticas sociais, a coliso com outros direitos fundamentais, e assim por diante. Por conseguinte, a nova lgica de gesto democrtica e descentralizada destas polticas, enquanto materializao dos direitos sociais, impe como ponto de partida a considerao das demandas e das necessidades apresentadas pelos cidados, permeadas pela disputa com os diversos interesses inerentes sociedade, que adentram na agenda do Estado quando adensam foras e presses, introduzindo-as na arena poltica e transformando-as em polticas sociais pblicas, como forma de assegurar o alargamento e a consolidao da cidadania para todos.

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Na seara especfica da poltica de assistncia social, a Constituio Federal incorporou ttulo prprio da Ordem Social detalhando os direitos sociais49 a serem assegurados pela Repblica Federativa Brasileira, adotando como base o primado do trabalho e como objetivo o bem-estar e a justia social50. Neste sentido, estabeleceu a organizao do sistema de Seguridade Social, integrado por trs polticas setoriais: assistncia social, previdncia social e sade, que embora com formatos diferenciados, visam ofertar proteo social com suporte nos princpios da eqidade e da universalidade, onde apenas a previdncia social se estrutura com aporte na contribuio efetuada pelo trabalhador. Dois fatos influenciaram a transmutao do campo da assistncia social tradicional, moldado pela relao pessoal e da rbita privada, sempre com recursos residuais e insuficientes, para a seara da esfera pblica e asseguradora dos direitos, via legislao. O primeiro fruto da mobilizao internacional e nacional de difuso e defesa dos direitos humanos, exigindo ateno integral do cidado, para alm do suprimento das necessidades emanadas da relao capital e trabalho. O segundo est direcionado poltica em tela e se caracteriza como conseqncia da especificidade a ela interposta na construo terica e legislativa, acima mencionada, com particularidade no pblico usurio e na oferta de servios em situaes de vulnerabilidade e risco, o que engloba uma populao que em virtude da crise estrutural no campo do trabalho busca respaldo na seara da assistncia social (COUTO, 2004). Importa destacar a magnitude do texto constitucional ao afirmar a primazia da responsabilidade do Estado na prestao dos servios e no financiamento das polticas respectivas, e a sua vinculao com o restabelecimento da condio de cidadania. Todavia, a Constituio Federal estabelece diversos princpios e positiva valores jurdicos que investem os particulares em direitos. Contudo, os princpios e valores no geram diretamente direitos, pois ante o grau elevado de abstrao, permitem vrios graus de

O direito social um produto histrico, construdo pelas lutas da classe trabalhadora, no conjunto das relaes de institucionalidade da sociedade de mercado, para incorporar o atendimento de suas necessidades sociais vida cotidiana. decorrncia de um movimento das sociedades europias e norte-americanas, iniciando pelo reconhecimento dos direitos civis e polticos, a partir, principalmente, do sc. XVIII. Compe o direito social a idia de que as dificuldades enfrentadas pelos homens para viver com dignidade sero assumidas coletivamente pela sociedade, com supremacia da responsabilidade de cobertura pelo Estado, que dever criar um sistema institucional capaz de dar conta dessas demandas. E, no estgio maduro, a sociedade tem usado da juridificao para garantir o acesso de todos os direitos - civis, polticos e sociais, sendo que as Constituies tm sido os mecanismos que representam essa pactuao (COUTO, 2004, p. 183). 50 Art. 3, da Constituio Federal: Objetivos da Repblica Federativa do Brasil: I Construir uma sociedade livre, justa e solidria; II Garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade, e quaisquer outras formas de discriminao.

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concretizao, consoante os condicionalismos fticos e jurdicos, e sujeitos a ponderaes (AMARAL, 2001, p. 45). Assim, este compndio de direitos abalado pelas ambigidades que compareceram no momento histrico de sua elaborao e que ainda hoje se fazem presentes na realidade social, o que indica a correlao incondicional com os contextos e as conjunturas polticas, econmicas, sociais, histricas e culturais postas. Ao tempo em que se caracterizou como Constituio Cidad, ordenou princpios, diretrizes, objetivos, de acordo com um rol de direitos listados; resgatou a competncia estatal e definiu os contornos para efetivao da cidadania, se comprometendo com um padro democrtico de proteo social, ainda que em mdia com 40 anos de atraso e de forma mais superficial em comparao com o welfare state implantado nos pases europeus, ocasio em que o modelo j demonstrava grave crise de sustentabilidade e apontava para cortes dos fundos pblicos e limitao das intervenes, em especial na rea social. Sofreu, de igual sorte, no mesmo perodo, as imposies e conseqncias do capitalismo globalizado, regido pelos mandamentos neoliberais, que exige a minimizao da interveno estatal, a mxima regulao e prestao de servio pelo mercado e a retomada das aes de solidariedade e de filantropia no campo assistencial. Ocorre que, particularmente no caso brasileiro, como j descrito neste captulo, h uma forte tradio histrica que incide na formao de nossa sociedade e corrobora para ofuscar os avanos constitucionais e infraconstitucionais assinalados no mbito do asseguramento de direitos e da efetivao de poltica pblica, com ateno para a poltica de assistncia social, como demonstrado a seguir. Na contramo dos ditames do Estado Democrtico de Direito, esta situao ficou mais agravada com a incidncia dos princpios neoliberais de retrao das polticas sociais e dos gastos sociais. Todavia, frente ao novo marco regulatrio, particularmente aps a instituio do SUAS, a poltica de assistncia social ganhou identidade prpria, tendo como funo primordial ofertar proteo social, realizar a vigilncia social e garantir direitos socioassistenciais.

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1.5

ESPECIFICIDADE

DA

POLTICA

DE

ASSISTNCIA

SOCIAL

COMO

AFIANADORA DE DIREITOS

Ao se consubstanciar constitucionalmente a poltica de assistncia social como afianadora de direitos, faz-se premente o enfoque acerca dos direitos fundamentais da pessoa humana no plano mundial e, mais especificamente, no Brasil, considerando seus paradoxos, seus avanos e suas dificuldades, marcado por uma realidade de tenso entre o crescimento econmico, a desigualdade social e a efetivao da cidadania poltica que, por vezes, comparece enfraquecida. Parte-se, ento, do pressuposto de que

os direitos seja na sua formulao legal, seja na sua materialidade so essencialmente histricos e reveladores das relaes estabelecidas entre o Estado e a sociedade nos distintos pases, sujeitos a particulares condies polticas, econmicas e culturais ... As respostas aos direitos se materializam em poltica sociais, em um arco de tenso entre concesso e conquista (COUTO, 2004, p. 20-22).

Em assim sendo, indicado analisar as fases de expanso dos direitos humanos, segundo classificaes clssicas adotadas por Bobbio (1992) e por Marshall (1967), no aspecto em que separa as fases de conquista dos direitos civis e polticos, enquanto o primeiro as aborda de forma agrupada. A primeira declarao de direitos fundamentais de carter universal foi, sem dvida, a Declarao Francesa de 1789. Embora conseqncia direta de uma conjuntura polticoeconmica especfica, inegvel que tal declarao seja resultado de um longo processo histrico, marcado pela evoluo da teoria do direito jusnaturalista, que considera ser condio da natureza humana a deteno de direitos, para a conquista da concepo histrica dos direitos, enquanto resultantes das lutas travadas para a emancipao do cidado e por inmeros diplomas legais que o antecederam. A doutrina dos direitos do homem pode ser entendida como aquela que se ocupa dos direitos intrnsecos da pessoa humana, oponveis vontade do Estado. Nesse sentido, interpreta-se a noo de liberdade na Grcia clssica como possvel origem desta ocupao terica. Liberdade era estar sujeito somente lei, ou seja, no estar submetido ao mando de ningum. Seu exerccio se fazia atravs da participao poltica, afinal, o cidado da polis deveria ser governante e governado, conforme as idias democrticas de Plato. Para Bobbio (1992), a primeira gerao de direitos humanos (sculo XVIII) se vincula concepo do Estado liberal, em que se contraporiam a liberdade individual ilimitada e o

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poder estatal de interveno limitado, mensurvel e controlvel. So, portanto, direitos absolutos, que s excepcionalmente, nos limites da lei, podem ser relativizados, constitudos pelos direitos civis e polticos, os quais, por percorrerem j um longo caminho histrico, encontram-se hoje aceitos e consolidados na maior parte das naes, inexistindo Constituio que no os recepcione em sua quase integralidade. Talvez o seu trao caracterstico mais marcante seja o da subjetividade, traduzindo-se em faculdades ou atributos pessoais, de resistncia ou oposio ao Estado. Em nossa atual Constituio encontram amplo reconhecimento, a ponto de constiturem captulo especfico (Ttulo II, Captulo I) e extenso rol de direitos, podendo ser referidos vida, liberdade, segurana, propriedade e assim por diante. No sculo XIX, registrado como a poca da segunda gerao, foram institudos os direitos polticos, como os relativos livre organizao e expresso, e universalizao do voto. Ainda que formalmente, Sorj considera que abrem a possibilidade de participao dos indivduos nos processos de deciso da vida pblica, em contraposio aos direitos de primeira gerao, visto que estes no se afirmam contra o Estado, mas dentro do Estado (SORJ, 2000). J os de terceira gerao tratam-se dos direitos sociais e econmicos, nascidos da crtica ao liberalismo e apoiados nos princpios de igualdade e de justia social na perspectiva keynesiana, amplamente dominantes no sculo XX. Se, de pronto, eram dotados de baixa normatividade, restritos a declaraes de intenes, passaram a ser, posteriormente, em particular com a implantao do welfare state, gradativamente incorporados s Constituies. No caso da Constituio da Repblica Federativa do Brasil foi cunhado sob o auspcio do Estado Democrtico de Direito. Superam, ento, o exacerbado individualismo que marcava a primeira gerao de direitos humanos, passando a salvaguardar tambm os valores institucionais. Tambm ao diverso do que ocorre com os de primeira gerao, no limitam a ao estatal, mas antes a impulsionam, no sentido da correo de distores nela verificadas. Impem, portanto, comandos direcionados atuao do Estado para a respectiva garantia, caracterizando-o como direito positivo, que podem ser exemplificados pelas aes necessrias a preservao do direito assistncia social, sade, educao, moradia, ao trabalho, ao transporte, entre outros. Todavia, no Brasil, a respectiva observncia segue percurso prprio: se, nos pases centrais, a reivindicao, a conquista e a garantia de tais direitos se deram em etapas gradativas e em bem definidos momentos histricos, em nosso pas o processo se desencadeia

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simultaneamente no sculo XX, dentro de um mesmo marco histrico, o que importa em convivncia tensional com as dificuldades inerentes a cada um dos estgios antes referidos. Esse fato especialmente relevante ao se tratar dos direitos humanos de quarta gerao, reconhecidos apenas no final do sculo XX, em coroamento evoluo da teoria dos direitos fundamentais.

Dotados de altssimo teor de humanismo e universalidade, os direitos de quarta gerao tendem a cristalizar-se neste fim de sculo enquanto direitos que no se destinam especificamente proteo dos interesses de um indivduo, de um grupo ou de um determinado Estado. Tm primeiro por destinatrio o gnero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmao como valor supremo em termos de existencialidade concreta (BONAVIDES, 1996, p. 523).

Em mbito mundial, vive-se no momento entre o final do sculo XX e o incio do XXI a quarta gerao dos direitos humanos (direitos de solidariedade), afetos ao meio ambiente, engenharia gentica e aos mecanismos de integrao entre sistemas informticos e a mente humana, emergente ao lado daqueles de terceira gerao (direitos econmicos, sociais e culturais), de segunda gerao (direitos polticos) e de primeira gerao (direitos civis). No entanto, ainda no encontraram repercusso mais aguda em nosso pas, sendo relacionados alguns, especialmente no plano internacional, como o direito ao desenvolvimento, paz, ao meio ambiente, propriedade sobre o patrimnio comum da humanidade, comunicao, s minorias tnicas, religiosas, raciais, sexuais. Na concepo de sociedade moderna est intrnseca a noo de direitos, que tanto criam ou consolidam identidades coletivas, interesses e discursos sobre a sociedade como vice-versa, so marcadamente influenciados por eles, mas, necessariamente, so positivados em um dado ordenamento jurdico. Nessa esteira, a grande questo que se coloca para a atualidade est centrada na identificao de quais os indivduos que se apresentam como detentores desses direitos, quais podem adquiri-los, quem est autorizado a reconhec-los e conquist-los e, por fim, qual a melhor forma de implant-los. E mais, ao representarem uma interveno positiva do Estado, exigem a prestao de bens materiais e, por conseqncia, a mediao legislativa e oramentria que, todavia, so escassos porque finitos. Sob essa vertente, comparecem trs correntes de entendimento: a) negao da eficcia dos direitos sociais em funo de sua dependncia da autorizao legislativa e dos recursos materiais e financeiros; b) enfoque dos direitos sociais em correspondncia com os direitos individuais; c) tratamento dos direitos sociais dentro da lgica da reserva do possvel, assegurado positivamente conforme as condies disponveis.

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Como resultado, depreendem-se diferentes tratamentos jurdicos: a) o dos que entendem serem exigveis apenas os direitos negativos e que os direitos positivos vigeriam sob a reserva do possvel; b) o dos que entendem haver um ncleo de direitos positivos ligados ao mnimo existencial que seriam sempre exigveis, quedando os demais direitos positivos sob a reserva do possvel; c) o dos que entendem serem exigveis todos os direitos classificados pela constituio como fundamentais (AMARAL, 2001). H, ainda, uma teoria bastante recente no mundo jurdico, datada de 1989, e proposta por Ferrajoli e um grupo de juristas italianos da chamada jurisprudncia alternativa, na obra Diritto e Ragione, na perspectiva de se contrapor ao iderio neoliberal, denominada de teoria do garantismo, que prev a criao de um sistema de garantia de direitos sociais, com a mesma eficcia e capacidade de regulao e controle do sistema que garante os direitos civis e polticos, em especial os direitos individuais de liberdade e de propriedade. Tem como pressuposto a efetivao dos princpios de dignidade humana, paz, liberdade plena e igualdade substancial, conquistada atravs da instituio de contedo limitador do exerccio do poder poltico, e da oferta de tutela, defesa e reparo de danos (FERRAJOLI, 1997). Diante desse contexto, h que se considerar os instrumentos jurdicos de juridificao e de judicializao. Sorj lembra que os conceitos de juridificao e de judicializao aparecem como instrumentos que permitem articular os processos macro-societrios com o sistema de leis e o Poder Judicirio (SORJ, 2000, p. 102). O conceito de juridificao compreendido como o tratamento jurdico dado s questes da sociedade visando, em especial, a regulao das relaes sociais e a institucionalizao de seus conflitos sociais, para alm das questes que se ocupam dos interesses individuais e patrimoniais. O aspecto preponderante que incentivou a transferncia para o Judicirio da soluo dos conflitos sociais repousa na fragilidade atual dos sistemas tradicionais de representao poltica (Poderes Executivo e Legislativo) em oferecerem uma resposta efetiva a tais dificuldades e contradies, como tambm est associado expanso de novos direitos e do surgimento de novos atores sociais. J o conceito de judicializao se traduz na converso das demandas sociais em demandas jurdicas, passveis, ento, de serem ajuizadas processualmente, atravs dos mais variados instrumentos e aes jurdicas, e cobradas em juzo. Cabe observar que a trajetria histrica brasileira acima relatada espelha e condiciona a realidade social, poltica e econmica perversa que se configurou na sociedade contempornea, repleta de contraditoriedades e conflitos, que acabam por distanciar a efetividade dos dispositivos legais e a aplicao concreta dessas normas jurdicas, resultantes

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dos interesses hegemnicos e das correlaes de foras vigentes. Se, por um lado, h o reconhecimento e a legitimao da sociedade no que tange ao contedo das normas constitucionais, identificando o avano na construo da cidadania, por outro, se visualiza uma retrao na implementao de tais previses, na medida em que impera a prevalncia dos princpios neoliberais, em especial do individualismo, do livre mercado, e do Estado mnimo, causando imensa reduo dos programas universais de proteo social, e o desmonte das polticas sociais atravs das reformas pontuais da prpria Constituio, tais como as reformas administrativa, tributria, fiscal e previdenciria, realizadas de maneira fragmentada de modo a impedir a visibilidade das perdas ocorridas. Outro complicador comparece na identificao do conflito entre os direitos fundamentais, onde embora haja prenncio de ambas as normas, uma colide com a outra, como, por exemplo, a observncia de prioridade absoluta no atendimento de crianas e adolescentes, bem como dos idosos, inseridas em seus respectivos Estatutos, e a inscrio legal da universalidade do atendimento nas reas de sade e de educao. A alternativa remonta aos critrios de resoluo do conflito de direitos, como o da aplicao do princpio da proporcionalidade, diante do qual prevalece o direito que se mostra prioritrio, em virtude da anlise do caso concreto. Ao tempo em que se percebe neste embate um gradativo aprimoramento da assistncia social desde a promulgao da Constituio Federal, tanto no aspecto legislativo como no de gesto, a prpria LOAS foi editada carreada de contradies, se considerada enquanto poltica afianadora de direitos, tais como a delimitao de seus objetivos com foco no atendimento aos segmentos51, e a renda mensal per-capita exigida para a concesso do benefcio de prestao continuada52. Pela primeira vez na histria brasileira, em 1996, esteve pautada oficialmente a Poltica Nacional de Assistncia Social, alargando as diretrizes j mencionadas e, em 2004, ao propor ainda a efetivao de amplos pactos entre o Estado e a Sociedade para a prestao de servios socioassistenciais e a ampliao das condies produtoras de bens e servios de qualidade populao, em especial as em estado de vulnerabilidades e riscos pessoal e social, de acordo com a complexidade dos servios e o porte do municpio; a mudana na cultura poltica de pensar, gerir, executar, financiar e avaliar as aes de assistncia social; o estmulo

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Descritos no art. 2, da LOAS. Art. 20, 3, da LOAS: Considera-se incapaz de prover a manuteno da pessoa portadora de deficincia ou idosa a famlia cuja a renda mensal per capita seja inferior a do salrio mnimo.

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s aes que promovam a integrao familiar e comunitria, para a construo da identidade pessoal e convivncia social do destinatrio; entre outras. Seu detalhamento ocorreu por intermdio das Normas Operacionais Bsicas (NOB) 01/97 e NOB 02/98, e agora com a NOB-SUAS/05, com o objetivo de disciplinar os procedimentos operacionais para a implementao da Poltica Nacional de Assistncia Social, a primeira de 1996 e a segunda de 2004. A consolidao do SUAS conjuga, ainda, desafios quanto a implementao de uma poltica de capacitao continuada e a instituio de quadros de trabalhadores sociais especializados, prevista na NOB-RH/06. A dificuldade remonta na disseminao pela sociedade, em suas diferentes esferas, do reconhecimento cultural de que o atendimento aos pobres e menos favorecidos pode ser efetuado por qualquer indivduo de boa vontade, reforado pelo princpio religioso de dever moral, bem como pela tradio histrica assistencial e conservadora reinante no Brasil, que a desloca dos elementos constituintes de polticas pblicas e correlaciona, quase que de maneira automtica, a execuo da assistncia social por instituies de caridade e filantropia, no mbito no governamental, e pela figura da primeira dama, no governamental, conforme j descrito neste captulo. Adotando como referncia as exposies efetuadas ao longo do texto, possvel observar uma vinculao intrnseca entre a tradio histrica da poltica de assistncia social, formatada pelas diferentes maneiras como a mesma administrada e apreendida pelos diversos segmentos societrios, e a persistente confuso entre a relao da esfera pblica com a esfera privada, externada pela incompreenso de seus contornos e delimitaes, tambm como resultado da herana cultural e do modelo de organizao da sociedade brasileira, de forte cunho concentrador da riqueza e do poder poltico. Nesta esteira, a estrutura social patrimonial impetrada est baseada na introduo dos interesses privados no espao pblico e na transferncia dos anseios individuais e familiares, anteriormente atendidos pelo senhor colonizador e proprietrio, para o campo do Estado. Como estratgia para conceder sustentao a esse contexto, houve o ordenamento da estrutura poltico-administrativa sob as bases de um aparato burocrtico, que exercia suas atribuies fundamentado na lgica da troca de favores. Similar relao clientelar e assistencialista percebida na poltica de assistncia social, onde as prticas so, ainda hoje, em grande maioria, desenvolvidas por entidades religiosas e por associaes civis, dirigidas por voluntrios, leigos e senhoras da sociedade, mas que desde sempre demandaram continuada dependncia dos organismos do Estado, em especial do

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financiamento dos recursos pblicos, seja pela via oramentria como pela modalidade no oramentria. Esta situao agravada pela introduo do padro de proteo social institudo no Brasil, arrolado segundo um atendimento pontual, provisrio, fragmentado e focado em segmentos como clientela, descaracterizando a noo de direitos, e desvirtuando a resoluo dos conflitos para fora da arena pblica. A contradio identificada entre os dois modelos de oferta da poltica de assistncia social comparece porque estes formatos engendrados requerem sistematicamente a presena do Estado, dotado de seus recursos humanos, materiais, fsicos e financeiros, mediante cooperao e financiamento direto ou indireto, ao tempo em que tambm h ntida presso de prevalncia da prestao dos servios por instituies pblicas no estatais, parametrado na proposta de reforma deste mesmo Estado, que constitucionalmente responsvel pelo asseguramento dos direitos sociais pela via da positivao de polticas pblicas. Todavia, a legislao regulamentadora da poltica de assistncia social a institui como poltica pblica, com primazia da responsabilidade do Estado, e a instalao de uma rede de proteo social bsica e especial, formada por entidades governamentais e no governamentais, que seguem as determinaes e a fiscalizao estatal, tendo como propsito a oferta de servios socioassistenciais no atendimento s situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social, como ainda o estabelecimento de um projeto de vida e de um padro de proteo social que comungue com o patamar de cidadania socialmente aceito. Contudo, sua construo requer a reviso de procedimentos, responsabilidades e prticas na direo de uma nova cultura poltica, de gesto e de financiamento, com a organizao de um sistema unificado e estruturante, na ruptura gradual e contnua com os vcios de uma rede focalista, segmentada e descolada das demandas inclusivas expressas nos territrios vividos, embasados na prtica conservadora tradicional clientelista e

assistencialista. Em assim sendo, faz-se imprescindvel analisar a possibilidade de integrao de ambos os modelos s disposies do SUAS, de modo a efetivamente instituir um Sistema nico de Assistncia Social. Nesta discusso cabe, ainda, avaliar a viabilidade do reconhecimento dos benefcios fiscais e das exoneraes tributrias como uma modalidade de financiamento pblico, mesmo que no integrante do oramento, e de inserir os servios por eles financiados na rede de proteo social instalada, sob as deliberaes e o controle social dos respectivos conselhos. Estes aspectos sero abordados nos captulos III e IV, que tratam da gesto e do financiamento direto e indireto da poltica pblica de assistncia social.

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A conjuntura atual coloca desafios para a reconstruo de posicionamentos e prticas, no sentido da afirmao do lugar da proteo social na agenda poltica brasileira, com a criao de medidas que garantam um crescimento econmico sustentvel e soberano com gerao de emprego, trabalho e renda. Em outras palavras, uma forte articulao

programtica e oramentria, alm do horizonte ideo-poltico inserido no projeto societrio, entre as polticas pblicas de corte social e econmico, desvelando a indissociabilidade entre desenvolvimento ou sustentabilidade econmica e o enfrentamento das expresses da questo social. A perspectiva a de superar a fragmentao e a segmentao das polticas sociais pblicas, considerando a integralidade do direito como algo indivisvel e como um atributo do sujeito no exerccio da cidadania. Fortalecer as instituies democrticas e impulsionar processos emancipatrios na direo de uma sociedade justa e igualitria parte desse novo movimento de consolidao da poltica de assistncia social, com o objetivo de alcanar patamares civilizatrios na constituio de sujeitos polticos. Somente o acompanhamento aprofundado desta trajetria poder indicar os rumos assumidos pela poltica pblica de assistncia social, que se encontra entre a dicotomia da luta social pela implantao do SUAS, enquanto poltica afianadora de direitos socioassistenciais, e a prtica conservadora tradicional assistencialista, clientelista e filantrpica, que perpetua a dependncia, a caridade e o status quo. No entanto, em se tratando de um campo de disputas e de correlao de foras, onde comparecem inmeras concepes e vises, resultantes de interesses ora convergentes ora contraditrios, ocorrem mltiplas dificuldades no processo de regulao e pactuao entre os entes federados e a sociedade civil, de acordo com a descrio detalhada nos captulos seguintes, o que provavelmente acarretar interferncia nos contornos assumidos durante a implementao efetiva do SUAS. Para melhor compreenso destas diferentes manifestaes da assistncia social e dos embates nelas inscritos, que referendam seu trnsito entre a filantropia e a poltica pblica, abordaremos no captulo II a caracterizao das entidades de assistncia social. Este tema comparece como de fundamental importncia porque a ao programtica de assistncia social executada pela rede de proteo social, composta por entidades de assistncia social, que realizam servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais prprios desta rea. Porm, como ser possvel observar, pelas razes j acima mencionadas, sua delimitao bastante tnue, favorecendo a perpetuao de diferentes interpretaes e classificaes, de modo a reforar a existncia paralela dos modelos descritos.

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CAPTULO II

CARACTERIZAO DAS ENTIDADES DE ASSISTNCIA SOCIAL: n crtico para a implementao do SUAS

O processo de subjetivao da privatizao do pblico comum aos dois lados da contenda

(Francisco de Oliveira)

2.1 CONCEITOS EM DISPUTA E A DIVERSIDADE DE MODALIDADES QUE CONFIGURAM AS ENTIDADES COM ATUAO NA REA SOCIAL

A assistncia social, apesar de hoje ser poltica constitucionalmente regulada, ainda suscita dificuldades acerca da sua adequada conceituao. O prprio texto constitucional, ao tratar da questo, no traa contornos precisos para a rea, mas apenas consigna, em seus art. 203 e 204, que ela ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio, estabelecendo seus objetivos e diretrizes. sua vez, em complemento, a LOAS, em seu art. 1, caracteriza a assistncia social no mbito da poltica de seguridade social, e no art. 2 descreve os objetivos da poltica ainda com foco nos segmentos e em aes complementares e/ou residuais. De igual sorte, como ser mencionado no captulo IV, a PNAS/04 e a NOB-SUAS/05 procuram dar densidade ao tema, alm de explicitar as suas especificidades, a lgica de organizao da gesto, as atribuies das trs esferas de governo, as parcerias com a sociedade civil e a nova sistemtica de financiamento pblico. Ao mesmo tempo, esta nova concepo marcou o incio de uma etapa que busca a superao da viso tradicional, amparada no pensamento social brasileiro conservador, de base clientelista e assistencial, para alcanar o entendimento de que a poltica pblica de assistncia social no mais corresponde mera distribuio de benefcios individuais ou de servios compensatrios e descontnuos, destinados ao atendimento de segmentos (criana e adolescente, pessoa com deficincia, idoso, mulher, etc) com carncias scio-econmicas. Muito contribuiu para esta impreciso a trajetria histrica da assistncia social, vinculada prestao de servios e benefcios por entidades no governamentais, inmeras delas formadas com a inteno de fornecer ajuda e benesse aos pobres e oprimidos, modelo

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originrio de assistncia social e, em grande parte, assentado na expresso de um sentimento judaico-cristo de dever moral e de caridade, j apresentados no captulo I. Cabe assinalar que, at hoje, mesmo que com caractersticas diferenciadas, persiste o modelo de interveno tradicional, de apelo assistencialista, como forma especfica de resposta s expresses das desigualdades sociais. Aqui, a concentrao da prestao de servios ocorre por via da filantropia privada, dentro da concepo da solidariedade e do dever moral (NETTO, 1992; YAZBEK, 1993; TELLES, 1994). Tambm no se pode esquecer que o modelo de proteo social institudo no Brasil marcado pela forte influncia do Estado patrimonialista, no qual so mantidos traos meritocrticos, focalistas e clientelistas (DRAIBE, 1989), descritos no captulo I. Firmou-se, assim, o senso comum de que as prticas assistenciais so entendidas ora como servios no lucrativos, analisados com base nas regras de uma sociedade de mercado, ora como voluntariado, voltado para a ateno aos mais necessitados, e ora como aes de utilidade pblica, desenvolvidas pelas instituies que atuam com os desajustados e improdutivos (MESTRINER, 2001). Por sua vez, as presses para a adoo do tipo neoliberal de Estado tm reforado, sobremaneira, a constituio do assim chamado terceiro setor, de forma a provocar a instituio de diversos modelos legais de entidades privadas, bem assim de exoneraes tributrias, como estratgia para lhes garantir sustentao e legitimidade. Estes temas sero abordados nos captulos II e III, respectivamente. Contudo, no novo marco regulatrio, a assistncia social passa a ser reconhecida como um meio, uma estratgia de asseguramento dos direitos socioassistenciais e de redistribuio de renda, na perspectiva de reverter as situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social. Para tanto, lhe compete garantir as seguranas de rendimento, de autonomia, de acolhida, de convvio e de atendimento s situaes circunstanciais e emergenciais, mediante a oferta de provises socioassistenciais traduzidas em servios, programas, projetos e benefcios, de modo a permitir o acesso, a universalizao da cobertura e a demanda societria apresentada. Diante desta complexidade, de se constatar que a implantao do SUAS e a nova conformao da poltica nacional mostraram-se insuficientes, at o momento, para provocar efetivo equacionamento e redirecionamento das mencionadas prticas tradicionais para os moldes da recente previso legislativa. Assim, a nova configurao do setor ainda convive com a tica tradicional, a qual sustenta e reproduz a herana cultural e institucional da benemerncia, em suas diversas

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expresses, tais como a filantropia, a caridade, o voluntarismo, o primeiro-damismo (TORRES, 2002), atravs do fornecimento de servios e programas aleatrios, fragmentrios, compensatrios e centralizados (SILVA, 2000). Concentradas na justificativa de ateno aos pobres, mesmo as entidades que qualificaram as suas prestaes, realizam a defesa de sua classificao como entidade beneficente de assistncia social na clientela atendida e no nos servios socioassistenciais desenvolvidos, enquanto resposta positiva s demandas individuais e coletivas em razo da situao de vulnerabilidade e risco. No entanto, faz-se mister registrar que o ato de estabelecer as delimitaes de um termo, implica na necessria tomada de posio quanto ao seu processo de construo e ao objetivo que se busca alcanar. A precisa caracterizao do conceito de entidade de assistncia social se mostra urgente para o efeito de se permitir a distino o mais ntida possvel e, por conseguinte, a correspondente identificao, caso a caso, no mbito da realidade social. A respeito do tema se tem constatado certa confuso nos planos conceitual, terminolgico e legislativo, em muito decorrente da variedade e da pluralidade das formas jurdicas adotadas, da precariedade dos conceitos manejados e da fragmentao da legislao, das quais exsurge a premncia de esclarecimento e a lapidao de concepes ainda em disputa. Decorrncia histrica do percurso empreendido pela assistncia social no Brasil, paulatinamente se vem decantando os elementos imprescindveis perfeita compreenso das entidades e organizaes com atuao na rea, em especial a partir das recentes normativas instauradas (Constituio Federal, LOAS, PNAS/2004, NOB-SUAS/2005, NOB-RH/2006, Decretos Presidenciais, Portarias Ministeriais e Resolues do CNAS), que tm conferido contorno ao SUAS. Para alm da delimitao da prpria poltica de assistncia social, a importncia da conceituao tambm advm da necessidade de precisa contabilizao dos recursos pblicos destinados s entidades e organizaes, de forma direta ou indireta, inclusive quelas que tradicionalmente prestam algum servio socioassistencial ou que vinculam-se a outras polticas setoriais, temas a serem discorridos nos captulos III e IV. Diversas so as modalidades de repasse dos recursos pblicos, seja atravs de subvenes sociais e de transferncias fundo a fundo, ou mediante a concesso de exoneraes tributrias, as quais ainda hoje contam com contraditrias interpretaes, mas

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que acabam por distanciar outras entidades e organizaes, de fato de assistncia social, mas com menor capacidade de mobilizao e presso53.

Se se reconhece a dimenso valrica (de dever moral) do campo assistencial, sua condio de envolvimento e mobilizao de solidariedades e da importncia de uma certa mstica dos atores envolvidos no atendimento s populaes mais fragilizadas da sociedade, no mais possvel a aceitao da utilizao de recursos pblicos na expanso de interesses privados ou no proselitismo confessional e poltico. Estes possuem outros canais absolutamente legtimos de expanso. O grande desafio desta regulao est, pois, em corresponder aos novos parmetros de uma assistncia social como poltica pblica e republicana de direitos: no confessional, mas tambm no estatizante ou burocratizante. A burocratizao, alm de engessar a realidade da assistncia social no pas, terminar por favorecer os grupos sociais com recursos e mecanismos para enfrentar e contornar as exigncias legais (QUIROGA, 2005, p. 5).

A complexidade da matria tem fundamento nos conflitos relatados a seguir.

2.2 QUESTES TERMINOLGICAS: DIFICULDADES PARA A CARACTERIZAO DAS ENTIDADES DE ASSISTNCIA SOCIAL

amplo e heterogneo o universo das entidades sem fins lucrativos no Brasil, cujas denominaes so as mais variadas, podendo ser referidas a sociedade civil organizada, as organizaes no-governamentais (ONGs), o terceiro setor, as organizaes sociais, as entidades de interesse social e assim por diante. Com semelhantes designaes, procura-se referir o cada vez maior nmero de entidades, organizaes, instituies e movimentos que vm atuando na sociedade contempornea. Exemplificativamente, so assim mencionadas:

organizaes comerciais, clubes de futebol, hospitais e universidades privadas, associaes de produtores rurais, organizaes de defesa de direitos, fundaes e institutos empresariais, clubes recreativos e esportivos, organizaes no-governamentais, creches, asilos, abrigos, centros de juventude, associaes de bairro, entidades ambientalistas, centros comunitrios, associaes de interesse mtuo etc. (CICONELO, 2005).

Dentre essas instituies, destacam-se as de assistncia social, a serem caracterizadas a partir das finalidades institucionais perseguidas, necessariamente ligadas consecuo dos objetivos traados pelo art. 203, da Constituio da Repblica, acrescido do elenco de
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Em um levantamento emprico e preliminar realizado pelo CNAS estima-se que 80% das entidades e organizaes de assistncia social que buscam a concesso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social tm seu pedido indeferido por falha de documentao e outros motivos. No entanto, a quase totalidade das entidades e organizaes de grande porte e provenientes de outras reas atendem s exigncias legais.

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funes54, seguranas55 e protees sociais56 descritas na PNAS/04. Portanto, pode-se depreender como primeira constatao que nem todo o conjunto de entidades sem fins lucrativos so passveis de identificao como entidades de assistncia social. Prev a Constituio Federal, ainda, em seu art. 204, inciso I, que as aes governamentais ligadas assistncia social sero exercidas pelos entes pblicos, nas esferas federal, estaduais e municipais, mas com a imprescindvel colaborao de entidades beneficentes e de assistncia social. Observa-se, portanto, que a prpria Constituio Federal emprega termos diferenciados para referir entidades e organizaes com atuao no meio social, conforme at mesmo a posio topogrfica do dispositivo, como se pode verificar, por exemplo, no art. 199, que refere entidade filantrpica; no art. 195, 7, que fala em entidade beneficente de assistncia social; no art. 204, inciso I, que trata de entidades beneficentes e de assistncia social; no art. 203, caput, e inciso II, que cuida das escolas filantrpicas; no art. 222, 1, que menciona entidades no governamentais; e, por fim, no art. 150, inciso VI, alnea c, que prefere a expresso instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos. Nesse rumo, tambm podem ser referidos os diversos textos legais, quase todos editados aps a promulgao da Constituio Federal e da LOAS, os quais criam e delineiam diferentes modalidades de instituies privadas, aptas a estabelecer relaes com o poder pblico e executar funes inerentes s polticas sociais:

a) Lei n 9.790, de 15 de maro de 1999, que qualifica pessoas jurdicas de direito privado como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)

Essa qualificao conferida s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades: promoo da assistncia social; promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; promoo gratuita da educao; promoo gratuita da sade; promoo da segurana alimentar e nutricional; promoo do voluntariado; defesa, conservao e preservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel; promoo do desenvolvimento econmico, social e do combate pobreza; experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio,

Proteo social; vigilncia social e defesa dos direitos socioassistenciais. Acolhida, convivncia, rendimento, autonomia e enfrentamento das situaes emergenciais e circunstanciais. 56 Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial, de mdia e alta complexidade.
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emprego e crdito; promoo de direitos estabelecidos e de novos direitos e de assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar; promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s atividades relacionadas. A partir da qualificao, requerida ao Ministrio da Justia, pode a entidade estabelecer termos de parceria com rgos pblicos e empresas estatais, a fim de executar as aes acima referidas, mediante a percepo de bens ou recursos de origem pblica. , ainda, permitida a remunerao de seus diretores.

b) Decreto n 2.536, de 6 de abril de 1998, da Presidncia da Repblica, que regula a concesso do CEBAS pelo CNAS

Entende-se por entidade beneficente de assistncia social a pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, que atue no sentido de proteger famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; amparar crianas e adolescentes carentes; promover aes de preveno, habilitao e reabilitao de pessoas portadoras de deficincia; promover, gratuitamente, assistncia educacional ou de sade; promover a integrao no mercado de trabalho; promover o atendimento e o assessoramento aos beneficirios da LOAS e a defesa e garantia de seus direitos. Permite-se s entidades certificadas o acesso a diversas exoneraes tributrias, legalmente previstas, em especial no que tange s isenes e s imunidades fiscais, mas se exige que a prestao de servios gratuitos seja permanente e sem qualquer discriminao de clientela.

c) Lei n 91, de 28 de agosto de 1935, e Decreto n 50.517, de 2 de maio de 1961, que disciplinam a concesso do ttulo de utilidade pblica

Concedido pelo Ministrio da Justia para as sociedades civis, as associaes e as fundaes constitudas com o fim exclusivo de servir desinteressadamente a coletividade, desde que possuam personalidade jurdica; estejam em efetivo funcionamento; no remunerem os cargos de diretoria, conselhos fiscal, deliberativo e consultivo, mantenedores ou associados; apresentem relatrio circunstanciado dos trs ltimos anos comprovando

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desenvolvimento de atividades na rea de educao, pesquisa cientifica, cultura e de entidades filantrpicas; publiquem anualmente o demonstrativo de receita e de despesa do ano anterior. A titulao autoriza o recebimento de subvenes sociais e o estabelecimento de convnios com rgos integrantes da administrao pblica.

d) Lei n 9.249, de 26 de dezembro de 1995, que concede benefcios tributrios a pessoas jurdicas doadoras de recursos financeiros a entidades civis

So consideradas entidades civis aquelas que prestam servios gratuitos em benefcio de empregados da pessoa jurdica doadora, e respectivos dependentes, ou em benefcio da comunidade onde atuam, desde que reconhecidas como de utilidade pblica e no tenham fins lucrativos, e estejam legalmente constitudas no Brasil. As pessoas jurdicas que efetuarem doaes em proveito das entidades civis so autorizadas a obter deduo do Imposto de Renda at o limite de 2% do seu lucro operacional.

e) Lei n 9.867, de 10 de novembro de 1999, que prev a criao e o funcionamento de cooperativas sociais Constitudas com a finalidade de inserir as pessoas em desvantagem57 no mercado econmico, por meio do trabalho, fundamentam-se no interesse geral da comunidade em promover a pessoa humana e a integrao social dos cidados, tendo como atividades a organizao e a gesto de servios scio-sanitrios e educativos e o desenvolvimento de atividades agrcolas, industriais, comerciais e de servios.

f) Lei n 9.637 de 15 de maio de 1998, que dispe sobre a qualificao de entidades como Organizao Social (OS)

So qualificadas como organizaes sociais as pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade,

So caracterizados como pessoas em desvantagem os deficientes fsicos e sensoriais, os deficientes psquicos e mentais, os dependentes qumicos, os egressos do sistema penitencirio, os condenados s penas alternativas, os adolescentes em idade adequada ao trabalho, mas em situao familiar difcil do ponto de vista econmico, social ou afetivo.

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que estabelecem contrato de gesto firmado com o poder pblico, com o objetivo de formar parceria entre as partes para fomento e execuo das atividades mencionadas, discriminando as atribuies, as responsabilidades, as obrigaes e as remuneraes a serem recebidas pelos dirigentes e empregados no exerccio das funes.

g) Lei n 9.608, de 18 de fevereiro de 1998, que dispe sobre o servio voluntrio

Considerado como qualquer atividade no remunerada, prestada por pessoa fsica a entidade pblica de qualquer natureza ou a instituio privada sem fins lucrativos, que tenha objetivos cvicos, culturais, educacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia social, sem gerar vnculo empregatcio e obrigaes trabalhistas e previdencirias, estabelecida mediante termo de adeso entre a entidade e o voluntrio.

Se forem agrupadas, sob diverso aspecto, no chamado terceiro setor, situado entre o estatal e o mercado, a classificao se torna muito abrangente e de difcil focalizao, posto que absorve expresses as mais variadas: organizaes sociais que adotam a conformao de entidades pblicas no-estatais, entidades privadas, organizaes no governamentais, instituies sem fins lucrativos, entidades auto-governadas, associaes voluntrias (MONTAO, 2000), organizaes da sociedade civil, instituies filantrpicas, associaes civis ou comunitrias, associaes profissionais ou categoriais, instituies religiosas, culturais, instituies de caridade e outras (MONTAO, 2002). Podem ser utilizadas, tambm, referncias diversas para determinar sua composio, tais como organizaes formais, atividades informais, individuais e ad hoc (FERNANDES, 1994) ou a no incluso das fundaes empresariais (MONTAO, 2000) e a insero ou no dos sindicatos e partidos polticos. Como intuitivo, o espectro de possibilidades de organizao e de funcionamento destas entidades bastante variado, englobando desde pequenas entidades comunitrias de atuao local at grandes grupos empresariais. Tambm multiforme a sua vinculao doutrinria, de cunho religioso, empreendedor, revolucionrio, entre outras.

As entidades de assistncia social fazem parte de um universo amplo e bastante heterogneo de organizaes da sociedade civil. Por definio so organizaes sem fins lucrativos e de interesse pblico, voltadas prestao de servios de proteo social, assessoria, promoo e defesa de direitos do pblico sujeito da assistncia social, devendo estar comprometidas com o conceito democrtico de fim pblico [...] devem garantir princpios de democracia interna (mecanismos internos de gesto, direo colegiada, sem perfil familiar, etc.), a transparncia (publicizao das informaes, avaliaes

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De igual sorte, de se destacar a mltipla adoo de critrios para caracterizao dessas entidades, podendo ser referidos os seguintes: a) conforme o servio prestado, dentre os previstos pela Poltica Nacional de Assistncia Social, nos eixos de interveno de proteo social bsica e proteo social especial de mdia e de alta complexidade; b) consoante a clientela atendida, composta por pessoas em situao de vulnerabilidade ou de risco pessoal e social; c) pelo atendimento aos objetivos da Poltica Nacional de Assistncia Social;58 d) de acordo com a forma jurdica adotada: a legislao civil prev associaes, sociedades, fundaes, organizaes religiosas e partidos polticos;59 o Cdigo Tributrio Nacional contempla as entidades no lucrativas, com aplicao integral dos resultados financeiros e dos recursos nelas prprias, no pas e nos fins institucionais, sem remunerao de scios e diretores ou distribuio de rendas, e com escriturao de suas receitas e despesas;60 e) segundo a qualificao atribuda por diversos diplomas legislativos: organizaes sociais; organizaes da sociedade civil de interesse pblico; entidades beneficentes de assistncia social; entidades de utilidade pblica; entidades civis; cooperativas sociais; f) em consonncia com a natureza e o perfil organizacional: entidades comunitrias, regidas pelo princpio da reciprocidade e da solidariedade, com atuao de mbito restrito e local, em geral dotadas de poucos recursos; entidades filantrpicas; entidades confessionais, ligadas s diversas igrejas, que atendem segmentos mais vulnerveis da populao; organizaes no governamentais stricto sensu, que privilegiam a solidariedade e a defesa dos direitos; fundaes empresariais,

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Promover servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e/ou especial para famlias, indivduos e grupos que dela necessitarem; contribuir com a incluso e a eqidade dos usurios e grupos especficos, ampliando o acesso aos bens e servios socioassistenciais bsicos e especiais, em reas urbana e rural; assegurar que as aes no mbito da assistncia social tenham centralidade na famlia, e que garantam a convivncia familiar e comunitria (PNAS, 2004, p. 27). 59 Tipificao das pessoas jurdicas de direito privado constante do art. 44, incisos I a V, do Cdigo Civil. 60 Cdigo Tributrio Nacional, art. 14, incisos I a III.

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financiadoras ou executoras dos servios; organizaes sociais de interesse pblico, que atuam principalmente como assessoria61. H, ainda, a adoo de classificao especfica62, valendo-se de alguns dos critrios antes referidos: a) entidades diretamente relacionadas s prestaes continuadas de servios previstos pelo SUAS, geralmente de pequeno porte, que operam as aes socioassistenciais em mbito local atravs de convnios e parcerias com o Poder Pblico; b) entidades cuja natureza principal no est diretamente relacionada com a assistncia social, mas possuem dimenses, atividades e interfaces com o campo assistencial, geralmente de grande porte, compostas principalmente por entidades de educao e sade credenciadas rede prestadora de servios, e que ocupam parte significativa das atuais certificaes concedidas pelo CNAS, seguindo a herana histrica da rea; c) entidades que atuam na assessoria e defesa de direitos, no fomento de processos organizativos e movimentos ligados a grupos sociais, e na formao de cidadania de populaes alvo da assistncia social, mas que no seguem a lgica do Estado, compondo um aporte diferenciado na PNAS e na rede de proteo social; d) entidades, movimentos e organizaes de usurios da assistncia social, em geral com menor institucionalidade e maior fragilidade organizativa, mas com profundo conhecimento das demandas do pblico-alvo, que se vinculam ao campo da vigilncia social e da defesa de direitos.

A utilizao de qualquer dos mencionados critrios, de forma isolada, acaba por privilegiar a insero indiscriminada de entidades e o cerceamento da melhor compreenso do termo. Em contrapartida, a coexistncia plural de critrios importa em arbitrariedade e em incerteza quanto aos resultados na sua operao, criando conflitos de difcil soluo, com repercusses polticas, jurdicas e administrativas.

Classificao adotada pelo Instituto de Estudos Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP. 62 Adotada pela Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG).

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2.3 CARACTERIZAO DAS ENTIDADES DE ASSISTNCIA SOCIAL NO NOVO MARCO REGULATRIO

A idia de sistema pressupe organicidade e integrao de todo o conjunto das gestes pblicas e das atividades privadas a elas articuladas, a partir de princpios comuns que lhes confiram unidade, fixados na Constituio Federal e na LOAS. Assim, com a gradativa implantao do SUAS, muitas das aes desenvolvidas pelas entidades e organizaes com interveno na rea foram caracterizadas como servios socioassistenciais, prestados populao usuria da poltica de assistncia social, ou seja, quela em situao de vulnerabilidade ou risco pessoal e social e, como tal, exigem ser regulados e monitorados pelo poder pblico, de acordo com a natureza e finalidade dos servios, de modo a integrar a rede de proteo social instalada. Em sendo considerados servios de relevncia pblica, faz-se essencial que tenham como base os elementos constitutivos da esfera pblica, quais sejam: visibilidade, controle social, representao dos interesses coletivos, democratizao e cultura poltica (RAICHELIS, 1998). A nova lgica da poltica de assistncia social

pressupe mudanas de concepes das ONG`s e entidades sociais. [...] Nesse sentido, imprescindvel a mudana da cultura institucional hoje ainda corporativa, fundada na propriedade privada do espao fsico e da clientela. [...] As entidades devem tramitar do campo privado para o pblico, permitindo a garantia dos direitos e a representao poltica dos usurios. [...] Nessa parceria, o Estado assume sua responsabilidade de regulador das entidades e organizaes que devem tornar pblicos seus atos e programas, os quais se realizam como investimentos de recursos pblicos (BATTINI, 1998, p. 39).

Estas entidades passam, em conjunto com o poder pblico, a compor a rede de prestao de servios de proteo social bsica e especial, incumbida de dar cumprimento LOAS, em especial aos seus arts. 2 e 4, e a compor a rede socioassistencial integrante do Sistema nico de Assistncia Social. A NOB-SUAS/05 define a rede socioassistencial a partir dos seguintes parmetros:

a) oferta, de maneira integrada, de servios, programas, projetos e benefcios de proteo social para cobertura de riscos, vulnerabilidades, danos, vitimizaes, agresses ao ciclo de vida e dignidade humana e fragilidade das famlias; b) carter pblico de co-responsabilidade e complementariedade entre as aes governamentais e no governamentais de assistncia social, evitando paralelismo, fragmentao e disperso de recursos; c) hierarquizao da rede pela complexidade dos servios e abrangncia territorial de sua capacidade face demanda; d) porta de entrada unificada dos servios para a rede de proteo social bsica atravs de unidades de referncia e para a rede de proteo social especial por centrais de acolhimento e controle de vagas;

76 e) territorializao da rede de assistncia social sob os critrios de: oferta capilar de servios baseada na lgica da proximidade do cotidiano de vida do cidado; localizao dos servios para desenvolver seu carter educativo e preventivo nos territrios com maior incidncia de populao em vulnerabilidades e riscos sociais; f) carter contnuo e sistemtico, planejado com recursos garantidos em oramento pblico, bem como com recursos prprios da rede no governamental; g) referncia unitria em todo o territrio nacional de nomenclatura, contedo, padro de funcionamento, indicadores de resultados, rede de servios, estratgias e medidas de preveno quanto a presena ou agravamento e superao de vitimizaes, riscos e vulnerabilidades sociais.

Dentro destes novos parmetros normativos, resta evidente que, sem que se tenha por objetivo principal o desenvolvimento de servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais, desacompanhado de qualquer intuito de lucro ou de contraprestao pelo usurio, no se poder classificar como de assistncia social determinada entidade ou organizao. Nessa perspectiva, a noo de assistncia social, apesar de certa fluidez e da impreciso observada em vrios dos textos legais anteriormente referidos, vem gradativamente ganhando contornos prprios e inconfundveis, a partir da leitura dos dispositivos contidos na Constituio Federal, especialmente em seu art. 203, na LOAS, na Resoluo n 191, de 10 de novembro de 2005, do CNAS, e no Decreto n 6.308/07. Tratam-se, por assim dizer, de etapas progressivas, em que a delimitao conceitual vai emergindo do mbito extenso da indistino para alcanar destaque e maior rigor, ainda que com certos hiatos e pendncias. Esse caminho foi percorrido tanto no plano temporal, j que os mencionados textos normativos foram sendo editados ao longo de um perodo de vinte anos, compreendidos entre 1988 e 2008, quanto no plano da abstrao legislativa, porquanto se tenha iniciado com o texto constitucional, necessariamente mais amplo e abrangente, at a regulamentao a ele dada pela LOAS e, mais tarde, pelo CNAS e pelo gestor federal. Dispe a LOAS, em seu art. 3, acerca do conceito de entidades de assistncia social: Consideram-se entidades e organizaes de assistncia social aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficirios abrangidos por esta lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos. Por sua vez, determina a Resoluo n 191, de 10 de novembro de 2005, do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS):

Art. 1. Consideram-se caractersticas essenciais das entidades e organizaes de assistncia social para os devidos fins: I ser pessoa jurdica de direito privado, associao ou fundao, devidamente constituda, conforme disposto no art.53, do Cdigo Civil Brasileiro e no art. 2, da LOAS; II ter expresso, em seu relatrio de atividades, seus objetivos, sua natureza, misso e pblico, conforme delineado pela LOAS, pela PNAS e suas normas operacionais; III realizar atendimento, assessoramento ou defesa e garantia de direitos na rea da assistncia social e aos seus usurios, de

77 forma permanente, planejada e contnua; IV garantir o acesso gratuito do usurio a servios, programas, projetos, benefcios e defesa e garantia de direitos, previstos na PNAS, sendo vedada a cobrana de qualquer espcie; V possuir finalidade pblica e transparncia nas suas aes, comprovadas por meio de apresentao de planos de trabalho, relatrios ou balano social de suas atividades ao Conselho de Assistncia Social competente; VI - aplicar suas rendas, seus recursos e eventual resultado operacional integralmente no territrio nacional e na manuteno e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais. Pargrafo nico. No se caracterizam como entidades e organizaes de assistncia social as entidades religiosas, templos, clubes esportivos, partidos polticos, grmios estudantis, sindicatos, e associaes que visem somente ao benefcio de seus associados e que dirigem suas atividades a pblico restrito, categoria ou classe.

H, ento, harmonia e complementariedade entre os citados textos normativos, cujo conjunto permite delinear a atual compreenso do que sejam entidades e organizaes de assistncia social. Partindo-se, ento, dos saberes j produzidos e das recentes discusses realizadas, chega-se ao seguinte enunciado:

Entidade de assistncia social a pessoa jurdica de direito privado, regularmente constituda, que expresse, em seu ato constitutivo, fins institucionais, natureza jurdica, misso e pblico alvo, conforme delineado pela Lei Orgnica da Assistncia Social, pela Poltica Nacional da Assistncia Social e suas normas operacionais, tendo por finalidade preponderante o atendimento, o assessoramento ou a defesa e a garantia de direitos aos usurios da assistncia social, de forma permanente, planejada e contnua.

Caracterizada a entidade como de assistncia social, a legislao vigente63 impe, ainda, os deveres de garantia da gratuidade no acesso e na fruio pelo usurio, de compromisso com a finalidade pblica e a transparncia nas suas aes, de comprovao do efetivo exerccio de suas atividades por meio da apresentao de planos de trabalho, relatrios de suas atividades ou balano social ao Conselho de Assistncia Social competente e da aplicao de suas rendas, seus recursos e eventual resultado operacional integralmente no territrio nacional e na manuteno e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais. Ademais disso, a citada Resoluo expressamente acolheu as vrias formas de atuao das entidades de assistncia social:

Art. 2. As entidades e organizaes de assistncia social podem ser: I de atendimento, quando realizam de forma continuada, permanente e planejada, servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e/ ou especial e de defesa de direitos socioassistenciais, dirigidos s famlias e indivduos em situaes de vulnerabilidades e risco social e pessoal, conforme preconizado na LOAS, na PNAS, portarias do MDS e normas operacionais. II de assessoramento e defesa e garantia de direitos, quando realizam, de forma continuada, permanente e planejada, servios, programas e projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivao dos direitos, e para a construo de novos direitos, promoo da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, fortalecimento dos movimentos sociais e das organizaes de usurios, formao e capacitao de lideranas, dirigidos ao pblico da poltica de assistncia social, conforme a LOAS, a PNAS e suas normas operacionais, tais como:

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Consulte-se, a respeito, especialmente o art. 55, da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991.

78 a) Assessoria poltica, tcnica, administrativa e financeira a movimentos sociais, organizaes, grupos populares e de usurios, no fortalecimento de seu protagonismo e na capacitao para a interveno nas esferas polticas, em particular na Poltica de Assistncia Social; b) Promoo da defesa de direitos j estabelecidos atravs de distintas formas de ao e reivindicao na esfera poltica e no contexto da sociedade; c) Formao poltica-cidad de grupos populares, nela incluindo capacitao de conselheiros/as e lideranas populares; d) Reivindicao da construo de novos direitos fundados em novos conhecimentos e padres de atuao reconhecidos nacional e internacionalmente; e) Sistematizao e difuso de projetos inovadores de incluso cidad que possam apresentar solues alternativas a serem incorporadas nas polticas pblicas; f) Estmulo ao desenvolvimento integral sustentvel das comunidades e gerao de renda; g) Produo e socializao de estudos e pesquisas que ampliem o conhecimento da sociedade e dos cidados/s sobre os seus direitos de cidadania, bem como dos gestores pblicos, subsidiando-os na formulao e avaliao de impactos da Poltica de Assistncia Social; h) Monitoramento e avaliao da Poltica de Assistncia Social e do oramento e execuo oramentria.

No intuito de corroborar com este entendimento e de estabelecer os parmetros legais para a definio da terminologia entidades e organizaes de assistncia social, disposta no art. 3, da LOAS, foi editado o Decreto n 6.308, de 14 de dezembro de 2007. De pronto, o art. 1 delimita o referido conceito e seu pargrafo nico especifica as caractersticas essenciais das mesmas:

Art. 1 As entidades e organizaes so consideradas de assistncia social quando seus atos constitutivos definirem expressamente sua natureza, objetivos, misso e pblico alvo, de acordo com as disposies da Lei n 8.742/93. Pargrafo nico. So caractersticas essenciais das entidades e organizaes de assistncia social: I realizar atendimento64, assessoramento65 ou defesa e garantia de direitos66 na rea de assistncia social, na forma deste Decreto; II garantir a universalidade do atendimento, independentemente de contraprestao do usurio; e III ter finalidade pblica e transparncia nas suas aes.

Aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios, executam programas ou projetos e concedem benefcios de proteo social bsica ou especial, dirigidos s famlias e indivduos em situaes de vulnerabilidades ou risco social e pessoal, nos termos da Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993, e respeitadas as deliberaes do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS de que tratam os incisos II e II do art. 18 daquela Lei (art. 2, inciso I, do Decreto n 6.308/07). 65 Aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios, executam programas ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizaes de usurios, formao e capacitao de lideranas, dirigidos ao pblico da poltica de assistncia social, nos termos da Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993, e respeitadas as deliberaes do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS de que tratam os incisos II e II do art. 18 daquela Lei (art. 2, inciso II, do Decreto n 6.308/07). 66 Aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios, executam programas ou projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivao dos direitos socioassitenciais, construo de novos direitos, promoo da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulao com rgos pblicos de defesa de direitos, dirigidos ao pblico da poltica de assistncia social, nos termos da Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993, e respeitadas as deliberaes do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS de que tratam os incisos II e II do art. 18 daquela Lei (art. 2, inciso III, do Decreto n 6.308/07).

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Sob esta tica, somente podero ser consideradas entidades e organizaes de assistncia social aquelas que se enquadrarem nas condies expostas acima e que comprovem adeso ao SUAS, cabendo-lhes proceder a inscrio de seus servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais, no prazo de 12 (doze) meses a contar da data de publicao do Decreto, junto ao Conselho Municipal de Assistncia Social ou do Distrito Federal onde prestam o atendimento, o qual far a fiscalizao destas, independentemente do recebimento de recursos pblicos. Resta, ainda, por fim, que se estabelecer a diferenciao com as entidades cuja atribuio precpua se vincula a outras polticas setoriais, mas que tradicionalmente foram identificadas como de assistncia social por desempenharem alguma atuao na rea. Observa-se que o Decreto de regulao no tornou evidente esta classificao, provavelmente devido s injunes desfavorveis destas instituies, as quais temem a suspenso ou o cancelamento do CEBAS e, como conseqncia, dos benefcios tributrios correspondentes. Sugestes foram apresentadas no sentido de formatar a rede socioassistencial, em especial no mbito no governamental. Entende-se que, embora no se caracterizando como entidade ou organizao de assistncia social especificamente, poder ainda a pessoa jurdica registrar apenas o servio socioassistencial que eventualmente preste. Estariam reconhecidas como entidades e organizaes correlatas poltica de assistncia social, posto que atuam, prioritariamente, em outras polticas pblicas, tais como educao, cultura, sade, esporte, entre outras, mas que mantm, de forma continuada, permanente e planejada, algum servio ou ao socioassistencial dirigida ao pblico usurio da assistncia social, seja no atendimento, no assessoramento ou na defesa de direitos. Todavia, no h consenso quanto a este encaminhamento, embora aparente ser o mais lgico. Este emaranhado67 se apresenta de tal monta que o MDS encomendou para o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, em 2006, um censo das entidades de assistncia social privadas sem fins lucrativos, concludo no final de 2007, na inteno de efetuar um levantamento da rede socioassistencial no Brasil, complementado com a pesquisa Munic68, realizada no perodo similar. A seleo do universo da pesquisa adotou como referncia um estudo anteriormente realizado pela Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos no Brasil (FASFIL), no
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As informaes sobre a oferta de servios de assistncia social no Brasil so escassas e dispersas, inexistindo, at o momento, levantamentos ou pesquisas regulares de mbito nacional que permitam identificar as entidades privadas sem fins lucrativos prestadoras desses atendimentos e as condies em que os mesmos so realizados (Apresentao do documento, IBGE/MDS, 2007). 68 Pesquisa aplicada junto aos gestores da poltica de assistncia social dos 5.564 municpios brasileiros.

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que tange ao Grupo 5, que se refere s entidades de assistncia social, cuja composio baseia-se no Cadastro Central de Empresas (CEMPRE), do IBGE, integrado por entidades legalmente constitudas, ou seja, que possuem o Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ). Foram identificadas e quantificadas 33.076 (trinta e trs mil e setenta e seis) entidades registradas no respectivo cadastro. Entretanto, deste total, verificou-se que aproximadamente 10.000 (dez mil) no exerciam atividades de assistncia social69, embora sua classificao pelo CNPJ se vinculasse a este ramo de atividade. Outras 7.000 (sete mil) tambm foram excludas da pesquisa por motivos diversos, tais como, atividade paralisada; endereo no localizado; entidade extinta, entre outros. Assim, o universo efetivamente investigado esteve circunscrito em 16.089 (dezesseis mil e oitenta e nove) entidades de assistncia social, legalmente constitudas e distribudas nacionalmente. Na perspectiva de salientar as entidades em consonncia com as regras do SUAS, os principais temas abordados pela pesquisa foram: a) registro no Conselho Municipal de Assistncia Social ou do Distrito Federal; b) freqncia de superviso/fiscalizao pelo CMAS; c) tipo de servio socioassistencial prestado; d) pblico-alvo atendido; e) horrios e formas de funcionamento; f) instalaes fsicas e equipamentos; g) recursos humanos existentes e necessrios; h) fontes e montante de financiamento; i) parcerias estabelecidas. Os resultados obtidos, embora divirjam no nmero total de entidades, se aproximam das anlises apresentadas na reunio ampliada do CNAS, realizada em So Paulo, em 2007, no que concerne distribuio geogrfica, com maior concentrao nas regies sudeste, com 8.334 entidades, representando 51,8% e sul, com 3.636 entidades, sendo 22,6%. Salienta-se que o Estado de So Paulo detm 29,6% do total de entidades do pas, seguido por Minas Gerais, com 14,9%. A regio nordeste conta com 2.381 entidades, ou seja, 14,8%, o centrooeste com 1.191 entidades, sendo 7,4% e a regio norte com 547 entidades, correspondendo a 3,4%. Destas, a maioria esmagadora, 11.197 (69,8%), possui atuao no mbito municipal, enquanto 2.482 (15,5%) comprovam interveno nacional e um percentual bastante prximo 7,8% (1.260) e 6,9% (1.114) assinalam abrangncia regional e estadual, respectivamente.

Definiu-se como atividade de Assistncia Social, a prestao de pelo menos um dos seguintes servios: atendimento sociofamiliar; atendimento psicossocial; atendimento socioeducaional; habilitao e reabilitao; defesa de direitos; execuo de medidas socioeducativas; abrigamento; abordagem de rua; assistncia material e/ou em espcie; atividades relacionadas a trabalho e renda; atendimento domiciliar; atividades sociocomunitrias.

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Quanto qualificao institucional, 4.065 declaram ser Organizao Social (OS) e 2.629 so Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP). Um volume bastante significativo j se inscreveu no CMAS, 72,6% (11.676), conforme determinao da LOAS e normativas posteriores, bem assim no CEAS, 7.736 (48,1%) e no CNAS, 6.932 (43,1%). No entanto, permanece preocupante a situao de quase 30% das entidades que ainda no adotaram este procedimento, visto que no poderiam funcionar sem este reconhecimento. Quanto fiscalizao a ser processada pelo CMAS, com o assessoramento tcnico do rgo gestor, 59,6% informaram ocorrer uma ou mais vezes ao ano, aumentando a incidncia para 71,6% nos casos de entidades que possuem sistema de abrigamento, o que se justifica por ser caracterizado como servio de alta complexidade. Os principais servios prestados pelas entidades so enquadrados dentre atividades recreativas, ldicas e culturais; atendimento scio-familiar; e atendimento scio-educacional. Cabe assinalar que todos esses se caracterizam, em princpio, enquanto servio socioassistencial no eixo da proteo social bsica, carecendo ser analisado seu formato de interveno. Outra observao a ser feita recai no fato de se constiturem em servios tpicos a serem prestados no Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), enquanto equipamentos estatais que, na medida do necessrio, estabelecem parcerias com a rede socioassistencial no governamental. No entanto, conforme anteriormente mencionado, e por fora de sua trajetria histrica, como o grosso do atendimento na assistncia social ofertado por meio das entidades no governamentais, ainda comparece fortemente tal prestao nesta seara. A grande maioria das entidades (9.413) denomina seu pblico-alvo atendido como pessoas vulnerabilizadas ou em situao de risco social, compatibilizando-se com as exigncias da PNAS e da NOB-SUAS. Outro grupo mencionado por grande parcela das entidades (4.896) composto por pessoas com deficincia. Este caso merece um adendo. Todas as normativas do SUAS especificam a necessria incluso das pessoas com deficincia nos servios de proteo bsica e especial conforme as caractersticas das demandas que apresentam, ou seja, situao de vulnerabilidade ou risco social e pessoal, e no mais pelo simples motivo de portarem uma determinada deficincia. Contudo, tambm devido tradio na rea, persiste o entendimento de que por se distinguirem como pessoas com deficincia, requerem ser recepcionadas pela poltica de assistncia social. Este enfoque pode ser comprovado quando a Seccional no Paran da Federao das Associaes de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAEs) solicitou oficialmente ao CEAS, em dezembro de 2007, a reviso da Nota Tcnica que orienta a inscrio das entidades de

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assistncia social junto ao CMAS, alegando que todas deveriam ser assim qualificadas, independentemente do tipo de servio prestado, pelo fato de realizarem atendimento direto e/ou defesa de direitos das pessoas com deficincia, o que geraria desrespeito s determinaes contidas no Decreto supra e na referida Nota. O foco da ateno por segmento (criana e adolescente, pessoa com deficincia, idoso, mulher, etc) ainda comparece em larga escala, muito embora este no seja mais o enfoque do SUAS, j explicitado acima.Tendo como recorte as faixas etrias, nota-se uma leve tendncia priorizao do pblico jovem (15 a 24 anos), entretanto, todas as faixas etrias esto contempladas de maneira razoavelmente uniforme. O quadro de recursos humanos totaliza 519.152 pessoas atuando nas entidades. composto, em primeiro plano, por aproximadamente 277.301 voluntrios (53,4%), seguido de 241.851 (46,6%) funcionrios, sendo 166.711 contratados (69,0%), 37.702 cedidos (15,5%), 22.942 terceirizados (9,5%), e 14.496 estagirios (6,0%). Dentre os funcionrios, a escolaridade subdivide-se quase que de forma igualitria entre nvel mdio (40%) e superior (35%), acompanhado do nvel fundamental (25%). J quanto aos voluntrios sobressai o nvel mdio (45,5%), e se equiparam os nveis fundamental (27,5%) e superior (27,0%). De acordo com a NOB-SUAS e a NOB-RH, a prestao dos servios socioassistenciais requer um atendimento especializado e qualificado, de modo a responder positivamente s demandas e necessidades individuais, familiares e coletivas apresentadas, inclusive havendo indicao de nmero e formao de profissionais de nvel superior por tipo de servio e equipamento. Por fim, 55,7% das entidades (8.964) declararam receber financiamento pblico, sendo para 32,6% (5.135) destas a principal fonte de financiamento. Vale salientar que aqui esto computados apenas os repasses de recursos financeiros processados de forma direta, mediante transferncias, convnios ou outros instrumentos jurdicos, de acordo com a dinmica e sistemtica exposta no captulo IV. Ocorre que, como detalhado no captulo III, outros formatos de financiamento pblico so possveis, em particular os operados de maneira indireta, como isenes, renncias, imunidades, doaes, que geram benefcios tributrios e, ento, alcanam outro nmero bastante elevado de entidades, mas que esto fora da contabilizao pblica e do controle social. Como demonstrado, as entidades de assistncia social pesquisadas assinalam premncia por um reordenamento institucional, tcnico, operativo e metodolgico a fim de que possam confirmar sua adeso ao SUAS. Vale, ainda, registrar a importncia de se contabilizar o financiamento indireto, por meio dos benefcios tributrios, de modo a evidenciar a amplitude dos recursos pblicos para, enfim, serem dimensionados os custos e

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seus respectivos resultados e impactos na reverso das desigualdades sociais e no asseguramento dos direitos sociais, funo precpua da poltica de assistncia social.

2.4 REPERCUSSES DA CONFUSO CONCEITUAL NA CONCESSO DO CEBAS

A concesso do certificado de entidade beneficente de assistncia social, ao longo do tempo, sofreu os influxos dos diferentes perodos histricos vivenciados pela poltica de assistncia social, principalmente em suas relaes com a filantropia. A primeira referncia corresponde ao Decreto-Lei n 525/38, que criou o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) como rgo consultivo do ento Ministrio da Educao e Sade, com a responsabilidade de organizar a prestao dos servios sociais, pblicos ou privados. Cabia-lhe, tambm, a emisso de parecer acerca das entidades sem fins lucrativos que buscavam o reconhecimento do poder pblico, a fim de se habilitarem ao recebimento de subvenes federais como meio de cooperao entre o Estado e a sociedade (GOMES, 1999). Ao englobar as reas sociais sob a gide de um mesmo organismo, qual seja, o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), o citado Decreto-Lei contribuiu para a precariedade na delimitao da poltica de assistncia social, confundindo-a,

equivocadamente, com as aes de sade, de educao e de cultura, cujos reflexos so at a atualidade fortemente sentidos, face as mltiplas atividades desenvolvidas pelas instituies filantrpicas, em geral de natureza voluntria ou religiosa, com atuao voltada populao carente. Outrossim, foram nomeados como conselheiros do CNSS pessoas de reconhecida expresso na rea filantrpica, funcionrios pblicos de renome, componentes do quadro diretor de instituies caritativas de cunho religioso ou de instituies culturais, impregnados pela lgica da tutela e da subsidiariedade, esvaziando o papel do Estado. Paulatinamente a legislao foi incorporando a ampliao dos benefcios fiscais, tais como a iseno das contribuies previdencirias e dos impostos de importao, a imunidade em relao aos impostos sobre o patrimnio, renda ou servios, mas sempre condicionados ao registro das entidades junto ao CNSS, como ocorria sob a gide do Decreto-Lei n 5.698/43 e da Lei n 1.493/51, e hoje junto ao CNAS.

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Conforme refere Mestriner:

Alm de no vir definida com clareza, a filantropia na nova Constituio ainda colocada como instrumento para conceder vantagens s associaes, e no para garantir direitos populao. Contraditoriamente, reafirma a relao cartorial e de excessiva regulao burocrtica, incongruente com o novo padro de parceria que inaugura com a sociedade civil, no papel decisor e controlador das aes estatais (MESTRINER, 2001, p. 51).

O Conselho Nacional de Assistncia Social, rgo paritrio e deliberativo, atualmente vinculado ao MDS, cujo espao permeado de conflitos e onde comparecem uma multiplicidade de concepes, de interesses, de atores e de correlaes de foras, o rgo responsvel pela concesso de registro e de certificado de entidades beneficentes de assistncia social, na forma do regulamento a ser fixado, observado o disposto no art. 9, da LOAS.70 De posse do certificado, as entidades beneficirias podem pleitear a exonerao tributria junto a cada rgo federal, tais como o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) e a Receita Federal, que as autoriza a deixar de recolher as contribuies sociais e os impostos respectivos. Houve modificao profunda no sistema de registro, cadastro e concesso de certificado s entidades beneficentes de assistncia social a partir da nova normatizao inaugurada pela Constituio Federal. Criadas e instaladas as instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo, as inscries para funcionamento das entidades de assistncia social passaram a se realizar perante os conselhos municipais, os quais ficaram encarregados de estabelecer os critrios para tanto, alm de manterem fiscalizao sistemtica quanto ao tipo e qualidade dos servios prestados. Essa inscrio que confere entidade condies para desenvolver servios na rea de assistncia social, bem como propicia o acesso s aes e ao financiamento a serem aprovados e implementados na esfera pblica. De outro lado, atravs dos Conselhos Municipais so encaminhados os pedidos de registro de entidade de assistncia social e iniciado o processo de certificao das entidades beneficentes de assistncia social junto ao Conselho Nacional de Assistncia Social. No entanto, a ausncia de delimitao clara acerca do conceito de entidade de assistncia social tem gerado equvocos e distores nos procedimentos de inscrio, registro e certificao. Por sua vez, tambm a atribuio de controle e de fiscalizao do CNAS tem se mostrado restrita ao ato de concesso e de renovao, abstendo-se da exigncia de incorporao destas na rede de proteo socioassistencial e da realizao de acurada anlise

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do balano social de suas aes, bem assim do uso dos recursos pblicos a elas destinados e dos resultados advindos, visto que a maior parte no contabilizada no fundo pblico pertinente (YAZBEK; PAZ, 2003). A expedio do Decreto n 2.536, de 6 de abril de 1998, alterado pelos Decretos n 3.504, de 13 de junho de 2000; n 4.327, de 8 de agosto de 2002; n 4.381, de 17 de setembro de 2002; n 4.499, de 4 de dezembro de 2002; n 5.895, de 18 de setembro de 2006; n 6.308/07; e das Resolues n 177, de 10 de agosto de 2000; n 81, de 18 de maio de 2006; n 220, de 23 de novembro de 2006; e n 47, de 15 de maro de 2007, estas ltimas emanadas do Conselho Nacional de Assistncia Social, fixam os critrios que devem ser atendidos pelas entidades que pretendem a obteno do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social. Atualmente, esto sendo recadastradas as entidades que eram, segundo os parmetros anteriores, reconhecidas como filantrpicas. Para fazer jus a este certificado o interessado dever demonstrar nos trs anos imediatamente anteriores ao pedido estar em concordncia e cumprir cumulativamente com as seguintes exigncias:71

I - estar legalmente constituda no Pas e em efetivo funcionamento nos trs anos anteriores solicitao do Certificado; II - estar previamente inscrita no Conselho Municipal de Assistncia Social do municpio de sua sede se houver, ou no Conselho Estadual de Assistncia Social, ou Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal; III - estar previamente registrada no CNAS; IV - aplicar suas rendas, seus recursos e eventual resultado operacional integralmente no territrio nacional, na manuteno e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais; V - aplicar as subvenes e doaes recebidas nas finalidades a que estejam vinculadas; VI - aplicar anualmente, em gratuidade, pelo menos vinte por cento da receita bruta proveniente da venda de servios, acrescida da receita decorrente de aplicaes financeiras, de locao de bens, de venda de bens no integrantes do ativo imobilizado e de doaes particulares, cujo montante nunca ser inferior iseno de contribuies sociais usufruda; VII - no distribuir resultados, dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, sob nenhuma forma ou pretexto; VIII - no perceberem seus diretores, conselheiros, scios, instituidores, benfeitores ou equivalente remunerao, vantagens ou benefcios, direta ou indiretamente, por qualquer forma ou ttulo, em razo das competncias, funes ou atividades que lhes sejam atribudas pelos respectivos atos constitutivos; IX - destinar, em seus atos constitutivos, em caso de dissoluo ou extino, o eventual patrimnio remanescente a entidades congneres registradas no CNAS ou a entidade pblica; X - no constituir patrimnio de indivduo ou de sociedade sem carter beneficente de assistncia social; XI - seja declarada de utilidade pblica federal.72

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Artigo 18, inciso IV, da Lei Orgnica de Assistncia Social e art. 195, da Constituio Federal. Redao dada pelo Decreto n 4.499, de 4 de dezembro de 2002, que complementa as previses do Decreto n 2.536, de 6 de abril de 1998. 72 Inciso includo pelo Decreto n 3.504, de 13 de junho de 2000.

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Consta, ainda, da citada legislao, que as fundaes particulares, que desenvolvam atividades previstas nos incisos de I a VI, do art. 2,73 constitudas como pessoas jurdicas de direito privado, devero apresentar seus contratos, atos constitutivos, estatutos ou compromissos inscritos junto ao Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o disposto no art. 16, do Cdigo Civil, devidamente aprovados pelo Ministrio Pblico. Elas devem comprovar que: a) no participam da diretoria, dos conselhos, do quadro de associados e de benfeitores pessoas jurdicas dos poderes pblicos: federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal; b) as subvenes sociais, dotaes oramentrias ou quaisquer recursos recebidos dos poderes pblicos: federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal no podero ser destinados ao pagamento de pessoal; c) no caso de dissoluo, o eventual patrimnio da Fundao seja destinado, de acordo com o artigo 30 do Cdigo Civil, ao patrimnio de outra entidade com fins iguais ou semelhantes.

Em se tratando de instituio de sade exigida a prestao de todos os seus servios ao SUS no percentual mnimo de sessenta por cento, e comprovao, anual, do mesmo percentual em internaes realizadas, medida por paciente-dia74. O atendimento no percentual mnimo pode ser individualizado por estabelecimento ou pelo conjunto de estabelecimentos de sade integrantes da instituio.75 A instituio de sade poder, alternativamente, realizar projetos de apoio ao desenvolvimento institucional do SUS, estabelecendo convnio com a Unio, por intermdio do Ministrio da Sade, nas seguintes reas de atuao:76 I - estudos de avaliao e incorporao de tecnologias; II - capacitao de recursos humanos; III - pesquisas de interesse pblico em sade; IV - desenvolvimento de tcnicas e operao de gesto em servios de sade, atribuindo ao Ministrio da Sade a definio dos requisitos tcnicos.

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Considera-se entidade beneficente de assistncia social, para os fins desta Resoluo, a pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, que atue no sentido de: I - proteger a famlia, a maternidade, a infncia, a adolescncia e a velhice; II - amparar crianas e adolescentes carentes; III - promover aes de preveno, habilitao e reabilitao a pessoas portadoras de deficincias; IV - promover gratuitamente, assistncia educacional ou de sade; V - promover a integrao ao mercado de trabalho; VI - promover o atendimento e o assessoramento aos beneficirios da Lei Orgnica da Assistncia Social e a defesa e garantia dos seus direitos (Art. 2, do Decreto 2.536, de 6/04/98 e Art. 2, da Resoluo n 177, de 10/08/00, do CNAS). 74 Redao dada pelo Decreto n 5.895, de 18 de setembro de 2006. 75 Redao dada pelo Decreto n 4.327, de 8 de agosto de 2002. 76 Includo pelo Decreto n 5.895, de 18 de setembro de 2006.

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Por seu turno, no que tange s exigncias a serem atendidas pelas entidades de educao, de incio se limitaram necessidade de comprovao de concesso de 20% de gratuidade das matrculas efetivadas. Com a instituio do PROUNI,77 no caso de entidades de ensino superior, passou-se tambm a exigir que,

para efeito de comprovao de gratuidade em assistncia social em programas no decorrentes de obrigaes curriculares de ensino e pesquisa, as Entidades Beneficentes de Assistncia Social que atuem no ensino superior, com base no disposto nos artigos 10 e 11, da Lei n 11.096/2005, devero prestar assessoramento e defesa e garantia de direitos, conforme o art.3, da LOAS e a Resoluo do CNAS n 81, de 18 de maio de 2006, desenvolvendo, prioritariamente, a formao e capacitao dos trabalhadores, gestores, conselheiros e usurios do SUAS.78

Observa-se que so consideradas aptas para pleitear o registro junto ao CNAS e obter o CEBAS aquelas que desenvolvem, sem fins lucrativos, as atividades previstas no art. 2, da LOAS, acrescidas da promoo gratuita de assistncia educacional e de sade, referendadas no art. 2, do Decreto n 2.536, de 6 de abril de 1998. Todavia, h que se destacar que, dada poca de aprovao da LOAS, a compreenso deste artigo deve ser integrada com as disposies concernentes ao SUAS, em especial as contidas na PNAS/04 e na NOBSUAS/05, de modo a superar a inicial focalizao do atendimento segundo certos segmentos sociais, como os compostos pelas crianas, adolescentes, idosos, pessoas com deficincia, entre outros, para serem identificadas as demandas de todos os grupos sociais em situao de vulnerabilidade e risco, com vistas garantia da prestao universal dos servios a quem necessitar, assegurando-lhes as protees sociais bsica e especial. Tambm cabe lembrar que o procedimento de habilitao e reabilitao de pessoas com deficincia foi assimilado pela normatizao do Sistema nico de Sade e a prestao do servio de educao infantil incorporado como responsabilidade da poltica de educao, desde a edio da Lei de Diretrizes e Bases da Educao79 e, recentemente, pela Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007, que cria o Fundo Nacional de Valorizao do Ensino Bsico (FUNDEB). Ressalte-se, ento, a persistncia da confuso conceitual j detalhada anteriormente. Em primeiro plano, ocorre a distoro acerca do entendimento dispensado s aes das reas da sade e da educao, compreendidas por alguns como de assistncia social apenas pelo

A Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005, instituiu o Programa Universidade para Todos (PROUNI), regulando tambm a atuao de entidades beneficentes de assistncia social no ensino superior. 78 Art. 5, da Resoluo n 220, de 23 de novembro de 2006, do Conselho Nacional de Assistncia Social. 79 Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996.

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simples fato de tambm atenderem pessoas em situao de carncia econmica, posto que suas respectivas regulamentaes legais prevem carter universal para as suas prestaes. Outro aspecto fundamental remonta obrigatoriedade de comprovao de percentual equivalente a 20% de gratuidade na prestao do ensino ou da adeso ao PROUNI, que as entidades pretendem estender ao ensino bsico. Ou, na rea da sade, a imposio de pelo menos 60% dos atendimentos e das internaes serem disponibilizadas ao SUS. Embora nestas situaes no haja cobrana direta ao usurio, elas se constituem em servios remunerados pelo poder pblico, atravs de ressarcimento posterior80, de forma a possibilitar dupla vantagem financeira, ou seja, recebimento pelo fundo pblico e autorizao para acesso s exoneraes tributrias. Outrossim, no h referncia do modo como essas vantagens fiscais contribuem para aprimorar a constituio dos fundos pblicos, atravs dos quais so financiadas as polticas pblicas e cujo fortalecimento potencializaria a cobertura do atendimento e o eventual aumento na tabela de custos. Diante deste contexto, existe proposta legislativa81 no sentido de que a anlise da prestao dos servios dentro dos parmetros exigidos pelo SUS e pela LDB estejam a cargo dos respectivos Ministrios e Conselhos Nacionais de Sade e de Educao, a fim de que o CNAS se responsabilize por analisar apenas as condies para a concesso do CEBAS para as entidades de assistncia social. No entanto, comparece forte presso de certas instituies para a manuteno da sistemtica atual, o que vem a prejudicar a atuao do CNAS nas deliberaes prprias da poltica especfica de assistncia social, assoberbando-o com intervenes burocrticas e cartoriais82, alm de limit-lo no cumprimento da nova lgica da PNAS/04 e da NOB-SUAS/05. o que se procurar explicitar na seqncia.

No caso da sade, ocorre o pagamento dos procedimentos efetuados pela tabela do SUS e, no caso da educao, o pagamento se d pelo PROUNI ou pelo FUNDEB, neste ltimo quando os alunos esto cadastrados no censo escolar. 81 Projeto de Lei n 3.021/08, que dispe sobre a certificao das entidades beneficentes de assistncia social, regula procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade social e d outras providncias. 82 Na justificativa do Projeto de Lei est referida a existncia de 1.800 recursos em processos de concesso ou renovao do CEBAS aguardando julgamento junto ao Ministrio da Previdncia Social, e de 8.000 processos para julgamento no CNAS, entre concesses, renovaes e representaes.

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2.5 EMBATE PRESENTE NO PROCESSO DE REGULAMENTAO DO ART. 3, DA LOAS, QUE DISCIPLINA O CONCEITO DE ENTIDADE DE ASSISTNCIA SOCIAL83 As disputas em torno da interpretao e da regulamentao do art. 384, da LOAS, justificam-se, em grande proporo, pelo interesse em serem fixados os parmetros que iro permitir a identificao e a caracterizao concreta de pessoas jurdicas de direito privado como integrantes da rede prestadora de servios socioassistenciais, ensejando-lhes a possibilidade de reconhecimento e certificao como entidades beneficentes de assistncia social e, em conseqncia, o acesso s exoneraes tributrias previstas na legislao. Os posicionamentos so diversificados, mas podem, para o efeito desta exposio, ser subdivididos em trs vertentes. A primeira formada principalmente por representantes de grandes instituies, que tm por funo precpua o desenvolvimento de aes nas reas de educao e de sade, os quais exercem presso no sentido da manuteno do Decreto n 2.536/98, com a excluso dos acrscimos impostos pelos Decretos n 4.499/02 e n 5.895/06. Em especial no caso de entidades de sade, pleiteiam o afastamento da exigncia de comprovao de percentual mnimo de atendimentos pelo SUS. No que tange educao, a extenso das condies previstas no PROUNI, em favor das instituies de ensino infantil, fundamental e mdio. A segunda vertente engloba os defensores do enfoque da assistncia social tradicional, com forte apelo na caridade e na solidariedade, demonstrada no atendimento realizado por entidades de notria atividade assistencialista, tendo por argumento a gratuidade dos servios oferecidos e sua destinao direcionada populao mais empobrecida e carente de perspectivas. Cabe salientar que muitas delas esto ainda vinculadas a intervenes que anteriormente compunham a poltica de assistncia social, mas que com a nova regulao instituda, foram assimiladas pelas reas de sade e de educao, como por exemplo, as creches, as escolas de educao especial, os estabelecimentos voltados ao tratamento de usurios de substncias psicoativas ou aos procedimentos de reabilitao das pessoas com deficincia, entre outros.

Os contedos aqui analisados foram extrados das discusses travadas durante o Seminrio Nacional de Regulamentao do Artigo 3, da LOAS, promovido pelo CNAS, em reunio ampliada, realizada no auditrio do Congresso Nacional, em Braslia, no dia 17 de outubro de 2005. 84 Consideram-se entidades de Assistncia Social aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos benefcios abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e na garantia de seus direitos.

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A terceira vertente prope a classificao dos servios socioassistenciais como parmetro para determinar a identificao das entidades de assistncia social, reforando a vinculao e o compromisso com as especificidades da poltica de assistncia social. Esta tem por fundamento as protees sociais a serem garantidas qualitativamente como resposta s demandas de vulnerabilidade e risco pessoal e social, relacionadas s desigualdades de corte socioeconmico e sociocultural. A utilizao do termo servios socioassistenciais visa abarcar o conjunto de aes ofertadas em rede, por meio de servios continuados, programas, projetos e benefcios, contemplando critrios tcnicos de eqidade, consoante o porte do municpio, o nvel de habilitao em gesto e a complexidade das protees a serem estabelecidas. A rede socioassistencial , assim, estruturada a partir de iniciativas do poder pblico e da sociedade civil, com primazia da responsabilidade do Estado, para o cumprimento das funes definidas na Poltica Nacional de Assistncia Social.

Ao convocar o mencionado Seminrio, o CNAS elencou os principais problemas para dirimir estas divergncias ou distores: a) a inexistncia de definio clara e objetiva quanto ao campo de atuao e do pblico a ser atendido pelas entidades beneficentes de assistncia social; b) o excesso de burocracia para a concesso de certificados e ttulos federais; c) a falta de padronizao para a contabilizao das prestaes de contas; d) a indefinio dos servios que podem ser considerados de assistncia social; e) a associao direta da rea com a oferta de gratuidade na execuo de aes e servios; f) a ausncia de estrutura e de domnio do Conselho para analisar a contabilidade e referendar os registros de prestao de servios pelo SUS ou de concesso de bolsas pelas instituies de ensino superior.

Para enfrentar a situao, o Conselho constituiu grupo de trabalho com vistas a apreciar as causas e as implicaes dos problemas acima mencionados, a fim de apresentar documento terico com indicativos para a discusso ampliada do tema junto aos rgos pblicos, instncias de pactuao e de deliberao da poltica, entidades interessadas e a sociedade civil em geral, cujo teor foi exposto no referido Seminrio85 e gerou pronunciamentos distintos dos debatedores convidados e da plenria. Na abertura, a presidente do Conselho Nacional de Assistncia Social retomou o processo de luta travado em torno do tema e lembrou que

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O debate nacional esteve sob a coordenao do CNAS, contou com o apoio da Comisso de Seguridade Social e Famlia e da Frente Parlamentar em Defesa da Assistncia Social, ambas da Cmara dos Deputados, e teve como embasamento a verso preliminar da proposta de regulamentao do art. 3, da LOAS, aprovada previamente pelo Conselho em sua reunio ordinria de 14 de setembro de 2005. Essa proposta abriu a discusso

91 a questo do art. 3, da LOAS, alm de estar presente em todas as deliberaes das Conferncias Nacionais at ento realizadas, tambm faz parte do compromisso desta gesto, pactuado no I Encontro Nacional de Conselhos Estaduais e Municipais, ocorrido em 2004. Essa presena significativa86 nos mostra a disposio da sociedade em fazer a discusso desse tema. Ns recebemos 14 propostas ao documento inicial que o CNAS produziu e apreciou detalhada e exaustivamente, por todo o seu colegiado. No entanto, ela se constituiu apenas em uma proposta preliminar, que permaneceu no site e agora est sendo colocada em exposio, a fim de que a sociedade possa critic-la, aprofund-la, debat-la e, enfim, aprov-la. Assim, preciso que sejam explicitadas as divergncias e os consensos para a posterior regulamentao pelo Executivo. A interface supe faces bem definidas. No como uma mistura de coisas que no se sabe o que . Quanto mais definirmos o nosso campo, mais fcil ser fazer a interface.87

Em seguida, o documento preliminar foi apresentado pela coordenadora do grupo de trabalho do CNAS, que fez meno ao longo processo de questionamento acerca de quem so as entidades de assistncia social, iniciado em 1994, logo aps a promulgao da LOAS e desde a primeira gesto do CNAS, posto que este rgo colegiado recebeu por atribuies proceder ao registro das entidades de assistncia social e conceder o certificado de entidade filantrpica, hoje beneficente de assistncia social. Devido s disputas de interesses e s contradies conceituais inerentes ao tema, estendeu-se para a atualidade. Agora, em razo de trs fatores fundamentais presentes, houve justificativa para a priorizao da matria. O primeiro fator se refere consolidao da LOAS por meio da implantao do SUAS. O segundo traduz a fase de amadurecimento, nestes 15 (quinze) anos, de conceitos e propostas bastante discutidas em diversas instncias. Em terceiro, comparece a afirmao do campo prprio da poltica de assistncia social e, como resultado, a estruturao da rede prestadora de servios socioassistenciais, como requisito para que esteja sedimentada a regulao e a gesto do SUAS. Todavia, segundo a coordenadora,

a regulamentao do art. 3, da LOAS, no abarca todos os elementos que envolvem a relao da rede com o poder pblico. Persiste, assim, uma srie de preocupaes. As indagaes e sugestes apresentas por algumas e tradicionais entidades no governamentais ao documento preliminar disponibilizado no site do CNAS informou, com veemncia, os receios destas quanto aos aspectos relacionados aos benefcios tributrios, em especial os de iseno e de imunidade fiscal. No entanto, neste momento, a regulamentao no pretendeu se ater certificao e aos benefcios tributrios, entendendo-os como decorrncias posteriores s opes adotadas. Agora, a idia do CNAS foi a de se preocupar com um formato de regulamentao que oferea condies para a implementao do SUAS, nas trs esferas de governo, e para a concretizao do controle social. Precisamos primeiro definir o campo afirmativo da pblica com todos os segmentos da sociedade civil, Poderes Executivo, Judicirio, Legislativo, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas e Conselhos Municipais, Estaduais e do Distrito Federal. 86 O evento contou com a participao de 13 Conselhos Estaduais e do Distrito Federal, 42 Conselhos Municipais de Assistncia Social, 3 Conselhos Setoriais e de Direitos, 67 entidades, 25 Prefeituras Municipais e representantes dos gestores municipais, 17 gestores estaduais, funcionrios do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, do Ministrio da Justia e do Ministrio Pblico Federal, alm de 12 universidades e parlamentares. 87 Pronunciamento efetuado por Mrcia Maria Biondi Pinheiro, presidente do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).

92 assistncia social, que se concretiza pela ao do estado e da rede socioassistencial, atravs da prestao de servios e programas continuados e permanentes.88

Ainda na abertura da reunio, discorreu sobre os procedimentos seguintes para a aprovao do referido documento. Ou seja, todas as 14 propostas recebidas por e-mail e as expostas no Seminrio foram sistematizadas e consideradas na redao do esboo de Resoluo a ser apreciado pelo CNAS no ms de novembro de 2005 e, posteriormente, encaminhado Casa Civil e ao Poder Executivo, para a elaborao e promulgao de Decreto Presidencial89. Mencionou que o texto contm, no seu eixo, duas grandes partes: as consideraes preliminares que basicamente fazem uma contextualizao histrica do marco legal e, no item seguinte, inicia-se a apresentao da concepo geral de assistncia social com base nos arts. 203 e 204 da Constituio Federal, na LOAS, na Poltica Nacional, no Sistema nico e no novo Cdigo Civil, e a caracterizao dos usurios, culminando com o destaque para a definio das entidades e organizaes de assistncia social que prestam atendimento e/ou atuam na defesa e garantia de direitos. Frente s confuses de entendimento j mencionadas, promoveu-se a identificao das entidades no especficas de assistncia social, agrupadas dentre aquelas que atuam prioritariamente em outras reas sociais, como da educao, da cultura, dos esportes, etc., mas que mantm, de forma continuada, algum servio socioassistencial dirigido ao pblico usurio da poltica de assistncia social, reconhecido pelo SUAS. Ao encerramento da explanao, destacou o compromisso assumido pelo CNAS de que a regulamentao do art. 3, sob o prisma jurdico, no afetar as entidades beneficentes de assistncia social quanto imunidade prevista no art. 195, 7, da Constituio Federal, uma vez que se encontra amparada em legislao prpria. Por sua vez, durante seu pronunciamento, o MDS demarcou a presena dos representantes das diversas instituies governamentais e no governamentais nas mesas de exposio e na plenria, inclusive de outras reas, como as de sade e de educao, rememorou a trajetria de luta e de disputas para aprovao da Constituio Federal e da LOAS, vivenciada dentro do Congresso, e registrou seu compromisso com a consolidao da assistncia social como poltica de Estado.

Pronunciamento efetuado por Rosngela Paz, coordenadora do grupo de trabalho do CNAS, conselheira no governamental representando a Associao Brasileira de Entidades No Governamentais (ABONG). 89 As propostas contidas no esboo deste Decreto sero analisadas no item 6, do presente captulo, juntamente com o texto final que comps o Projeto de Lei n 3.021/08.

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93 Eu me lembro que quando fazamos, nesta casa mesmo, o debate, em 1988, nos vrios grupos de trabalho sobre a LOAS, ns j sabamos quais seriam os desafios posteriores para concretizar o que estava no referido texto. E um desses temas era, certamente, a regulamentao do art. 3, da LOAS, que trata do conceito, da definio clara de entidades e organizaes de assistncia social. Reafirmo, ento, a atribuio do Ministrio em regulamentar e executar as deliberaes do CNAS.90

Reconheceu, ainda, que todo o processo de gesto da poltica pblica no pode ser realizado, na sua plenitude, sem a abertura e a predisposio para o enfrentamento dos pontos polmicos, como o caso da regulamentao do art. 3, da LOAS, particularmente por envolver a certificao das entidades beneficentes de assistncia social, que se reverte na possibilidade de conquista de exoneraes tributrias. Aspecto este que por si s justifica a utilizao do espao para o debate amplo e profundo, ao qual toda a sociedade brasileira possa ter acesso. Logo aps, houve a explanao do representante da Comisso de Seguridade Social e Famlia, da Cmara dos Deputados, assinalando que o fato denotou ao de grande significado, posto que formalizou o debate no Poder Legislativo.

Como ex-conselheiro do CNAS, eu avalio que um ato de coragem este debate, porque, na realidade, s quem passou pelo Conselho sabe os conflitos que muitas vezes temos que administrar, pela falta de clareza da regulamentao, no s fragilizando os posicionamentos dos prprios Conselheiros, que muitas vezes tm que tomar decises numa avaliao subjetiva, ou da interpretao daquilo que acham que correto, sem ter um referencial claro em relao a essa regulamentao. Ento, vocs estaro, a partir de agora, respaldando tambm a deciso do Conselho. E, mais do que isso, facilitando o processo de fiscalizao das entidades. Como o Osvaldo91 colocou, todas as vezes que ns trabalhamos com a regulamentao de alguma coisa, as ameaas surgem. Principalmente no que se refere prpria iseno da cota patronal. E, por isso, tambm acredito que esse debate importante ser feito dentro da Cmara, porque, qualquer efeito subseqente vai chegar aqui, por presses de vrios segmentos. E muito importante, ento, que a gente se intere do debate e das diferentes vertentes para que possamos ter o entendimento do que se deseja, para que no tenhamos uma expectativa de ansiedade, por vrios segmentos da sociedade, que podero estar mobilizando para poder contrapor algum passo de avano, no que se refere definio clara das entidades especficas de assistncia social.92

Por fim, reforou a necessidade de se definir o que realmente se configura como especificidade da poltica de assistncia social, para que serve, quem atende, e quais servios presta, para encerrar as distores at hoje presentes. Os expositores e debatedores que representavam os rgos governamentais, os gestores estaduais e federais, as universidades pblicas, os conselhos de categorias

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Pronunciamento efetuado por Mrcia Helena de Carvalho Lopes, Secretria Executiva do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome e, neste momento, Ministra em exerccio, substituindo o Ministro Patrus Ananias, que se encontrava em viagem de trabalho representando o Brasil fora do pas. 91 Osvaldo Russo de Azevedo, Secretrio Nacional de Assistncia Social do MDS. 92 Pronunciamento efetuado pelo Deputado Federal Eduardo Barbosa, coordenador da Frente Parlamentar em Defesa da Assistncia Social e membro da Comisso de Seguridade Social e Famlia da Cmara dos Deputados.

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profissionais e algumas organizaes no governamentais,93 em especial as que se destinam ao assessoramento e defesa de direitos dos usurios, manifestaram-se no sentido de resgatar o papel da assistncia social e de reavivar a primazia da responsabilidade do Estado. Lembraram que no por acaso que aps doze anos de promulgao da LOAS, o seu art. 3 ainda no tenha uma regulao que permita configurar a rede de proteo social e orientar a sua forma de atuar no mbito desta poltica pblica. Enfatizaram que o enfrentamento desse desafio passa, rigorosamente, por trs decises. A primeira delas uma deciso terminolgica, na inteno de conferir um nome objetivo para o universo de entidades que exercitam a poltica de assistncia social. A segunda envolve o desafio conceitual, ao se definir exatamente o que uma entidade de assistncia social. E a terceira a regulamentao, ou seja, a constituio legislativa a partir do conceito e da terminologia que forem estabelecidas.

Diante da incapacidade do prprio texto constitucional em formalizar uma terminologia adequada, sugiro que seja adotada a denominao de entidade de assistncia social para aquelas entidades que realizam as atividades pertinentes Poltica Nacional de Assistncia Social e s demais normativas afins, aquelas que prestam assessoramento ou aquelas que efetuam a defesa ou garantia de direitos dos usurios, em referendo ao documento mencionado. Nesta esteira, as entidades que no se encaixam na mencionada definio devem ser entendidas como instituies correlatas poltica de assistncia social, visto que prestam suas atividades primordiais vinculadas com as reas de educao, de sade, entre outras, e apenas os servios socioassistenciais que porventura prestem seriam considerados para fins de registro e certificao.94

Apontou que o passo seguinte carece prever a opo de critrios de classificao, visto que, atualmente, ora esto correlacionados aos servios prestados, critrio defendido por estes representantes, ora com a clientela atendida, ou ainda natureza jurdica adotada, ou tambm qualificao legal. Frente a tais indicativos, apontou subsdios para a construo legislativa posterior, na direo prospectiva de busca e mediao do conflito. Mencionaram a importante adequao do documento ao estabelecer homogeneidade na terminologia adotada e na conceituao de entidade de assistncia social, cujo resultado fornece subsdios para a referida regulao. Contudo, indicam a retirada de duas distines que so feitas no documento. A primeira est relacionada com a nfase dada para diferenciar entidade beneficente de assistncia social e entidade de assistncia social, posto que no percebem a necessidade de se fixar essa dicotomia. Em verdade, ocorre uma multiplicidade de
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Secretarias Estaduais de Assistncia Social (SEAS), Conselho Federal de Servio Social (CFESS), Universidade de Braslia (UnB), Ministrio Pblico do Estado do Paran - MPPR, Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG). 94 Pronunciamento efetuado por Marcos Bittencourt Fowler, representante do Ministrio Pblico do Estado do Paran e do Centro Interdisciplinar de Pesquisa e Consultoria em Polticas Pblicas (CIPEC).

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nomenclaturas, que carecem ser abordadas sob determinada metodologia, para se chegar a um conceito determinado, que o de entidade de assistncia social, como sendo aquela que presta os servios vinculados ao SUAS, conforme a PNAS/04 e a NOB-SUAS/05. A outra distino recai na previso de entidades de assistncia social especficas e no especficas. Concordam que existem entidades vinculadas s reas esportivas, recreativas, de sade, de lazer, de educao, entre outras, as quais apenas prestam alguns servios socioassistenciais, o que no as transforma em entidades de assistncia social. Todavia, acreditam que no h necessidade de se fazer essa distino e de trazer para dentro do conceito alguma coisa que perturba a compreenso do mesmo, na medida em que no lhe traz maior clareza e pode gerar mais confuso. Bastaria identific-las como correlatas, seguindo sugesto j apontada acima. Com o propsito de imputar legitimidade e cientificidade ao debate foram lembrados, pela representante da UnB, os princpios que fundamentam a LOAS, e que no devem estar dissociados da discusso. O primeiro retoma o carter da no contributividade e da gratuidade na oferta dos servios da assistncia social, o que veda qualquer regulamentao que pressuponha algum tipo de contraprestao. O segundo princpio introduz o enfoque de que o campo da assistncia social permeado pela interface e pela interdisciplinariedade com as demais polticas setoriais e de defesa de direitos, mas que possui sua prpria especificidade. O terceiro resgata a primazia da responsabilidade do Estado, sem deixar de viabilizar o controle social e a participao popular, definindo atribuies aos respectivos conselhos de assistncia social. No caso, interessa a competncia do CNAS, ditada pelo art. 18, inciso II, da LOAS, em definir normas que disciplinem a prestao de servios de natureza pblica e privada. No entanto, este no um processo tranqilo, por fora do legado histrico da assistncia social sustentado por dois pilares. Um que valoriza o atendimento sob a tica do assistencialismo e do dever moral, mediante a ao do voluntariado e da filantropia, e outro que refora a culpabilizao dos pobres, prevendo a interveno nos limites da manuteno do status quo. Neste sentido, a instituio do SUAS se constitui de imensa complexidade. Ainda assim, acredita ser possvel e exeqvel sua implantao no contexto da esfera pblica. O debate de hoje, neste espao democrtico por excelncia, reflete duas coisas: como a assistncia social cresceu, saiu do limbo e do poro das discusses para se tornar, de fato, uma

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arena de conflito, uma poltica repleta de disputa de interesses, o que muito positivo e faz crescer.95 Na mesma direo se pronunciou o Conselho Federal de Servio Social. Retomou o processo histrico que caracteriza socialmente a poltica de assistncia social e a prpria profisso do assistente social. Referendou o documento apresentado, mas sinalizou a necessidade de retirada da diferenciao entre entidade especfica e no especfica. Validou o consenso aparentemente estabelecido pela maioria dos presentes, apesar de algumas manifestaes em contrrio, em especial as provenientes das entidades que atuam em outras reas, principalmente no campo da educao e da sade, e que mesclam este debate com os benefcios tributrios alcanados por meio da concesso do certificado de entidade beneficente de assistncia social.

Temos muitos problemas ainda no campo da assistncia social. Por isso, a importncia de se aprimorar os mecanismos regulatrios para que o SUAS seja consolidado. Neste sentido, urgente a regulamentao do art. 3. No entanto, preciso ter muito cuidado, pois ao definirmos as especificidades da poltica de assistncia social, suas responsabilidades e os servios que lhe compete prestar, no podemos confundir com as aes desenvolvidas pelas outras reas e que compem a intersetorialidade na garantia do atendimento integral ao usurios. Assim, precisamos conhecer a rede de proteo social, categorizar o que so entidades de assistncia social e as que prestam servios socioassistenciais, e georreferenci-las.96

Com um vis bastante similar se manifestou o representante da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Iniciou abordando a multiplicidade de nomenclaturas que envolvem o tema, tais como entidades, instituies, organizaes, terceiro setor, todas compreendidas como passveis de executar a poltica de assistncia social, ainda que de forma variada e multifacetada. No entanto, lembrou que o Estado tem o dever de implementar polticas pblicas que, in casu, traduzem-se em servios e programas dentro do sistema de Seguridade Social e do subsistema de Assistncia Social. Rememorou o conceito do Celso Barroso Leite, que afirma a seguridade social como o conjunto das medidas com as quais o Estado procura atender necessidade que o ser humano tem de segurana na adversidade, de tranqilidade quanto ao dia de amanh, e que no h como confundir os seus trs subsistemas: previdncia social, sade e assistncia social.

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Pronunciamento efetuado por Ivanete Boschetti, professora doutora do Departamento de Servio Social, da Universidade de Braslia. 96 Pronunciamento efetuado por Jucimeri Silveira, conselheira representante do Conselho Federal de Servio Social (CFESS).

97 Portanto, o subsistema da Assistncia Social tem como marco legal os objetivos traados dentro da Constituio, em seu art. 203, e da prpria LOAS, em particular nos arts. 2 a 5 o que, de pronto, norteia o conceito de assistncia social, tanto do ponto de vista tcnico como do ponto de vista poltico, o qual foi plenamente considerado na verso preliminar oferecida a debate pelo CNAS. Assim, s podem ser denominadas entidades de assistncia social, seguindo a tica destas legislaes, da PNAS/04 e da NOB-SUAS/05, as que garantem proteo social por meio das seguranas de acolhida, de renda, de convvio ou vivncia familiar e da sobrevivncia a riscos circunstanciais. Partindo deste balizamento, o grande desafio colocado remonta ao pargrafo nico, do art. 2, da LOAS, e especificao do lcus da assistncia social, enquanto atividade de fomento do Estado. Sem isso, esse dispositivo fica absolutamente incuo.97

Ao ser indagado por alguns conselheiros do CNAS acerca da caracterizao das entidades de educao como organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP), desvinculou a discusso da questo da imunidade da cota patronal, repassando a abordagem para a seara legislativa e para o escaninho da jurisprudncia do STF. Entidades ligadas Associao Brasileira das Organizaes No-Governamentais (ABONG) registraram que se coadunam com as posies at ento apresentadas e informaram que desde a dcada de 1990 vm contribuindo e refletindo sobre a conceituao das entidades de assistncia social, dentro da discusso mais ampla sobre o marco legal das entidades sem fins lucrativos no pas, alm de participarem da construo do texto em debate. Todavia, alertaram para a necessidade de separar este tema de outras questes correlacionadas, tendncia natural dos processos de regulamentao, quando so levantados outros objetos e aspectos que tambm merecem ser aperfeioados, tais como o das entidades de trabalhadores e de usurios. Estavam se referindo, particularmente, aos questionamentos trazidos no bojo dessa regulamentao pelas entidades beneficentes de assistncia social, as quais, a todo momento, reduzem a contenda questo da certificao e ao asseguramento dos benefcios fiscais, com nfase na preservao do posicionamento jurdico-tributrio da imunidade fiscal. Aludiram favoravelmente incorporao da perspectiva de assessoramento e de defesa de direitos dos usurios da poltica conceituao de entidade de assistncia social, como forma de ampliao da democracia e criao de outros espaos institucionais, onde a sociedade civil e os seus movimentos sociais possam contribuir e efetivar o controle das polticas pblicas. Nesse sentido, alm da prpria caracterizao dessas entidades, enalteceram o reconhecimento do papel inovador dessas organizaes em uma poltica pblica e do avano do documento quando coloca um rol exemplificativo do que seriam aes

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Pronunciamento efetuado por Luiz Eduardo Regules, professor de Direito da PUC/SP, assessor jurdico da Secretaria Municipal de Assistncia Social de So Paulo na gesto anterior e consultor em Polticas Sociais.

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de assessoramento e de defesa dos usurios da poltica, posto que introduz a abertura para insero de novas aes ou novos direitos ainda no reconhecidos. Enunciaram a maturidade suficiente da discusso para promover a regulamentao, enfocada como essencial para a gesto e para a constituio de uma rede socioassistencial com adeso ao SUAS, bem assim para o estabelecimento da sistemtica de financiamento das entidades, tanto do direto como do indireto.

Primeiramente, gostaramos de elogiar o documento no mbito da assistncia social, que at hoje luta para se configurar como uma poltica pblica de direito, perdendo o carter de caridade e de benemerncia. Para ns ficou claro que devemos separar a questo da imunidade e da certificao e a questo da regulamentao do art. 3. Ento, fundamental discutir como vamos fortalecer essa rede socioassistencial, como vai ser o financiamento direto e indireto das entidades. No podemos postergar essa discusso, visto que o Plenrio do CNAS e o Grupo de Trabalho tm elementos suficientes para avanar nessa definio.98

O Frum Nacional de Assistncia Social iniciou sua exposio na mesma direo, enaltecendo a iniciativa do CNAS como um importante passo para o cumprimento de uma das principais atribuies do Conselho, no sentido de regular as aes socioassistenciais desenvolvidas pela rede, tanto pelo Estado como pelas entidades privadas.

Essa proposta no s vem para regulamentar esse importante artigo da LOAS, mas tem profundos significados. O primeiro, o estabelecimento de parmetros para melhor precisar a assistncia social como poltica pblica, como direito social, e avanar nessa to difcil distino entre assistncia social e aes filantrpicas e de benemerncia. O segundo, que a proposta apresenta indicativos fundamentais para definir reas e campos de interveno. O terceiro o carter democrtico, pela forma como esse processo vem se dando, abrindo a possibilidade a todos de apresentarem as suas contribuies, de debater pblica e coletivamente as diversas posies e compreenses que giram em torno da assistncia social, o que absolutamente salutar para fortalecer a democracia participativa, para fortalecer essa construo coletiva dos direitos sociais no Brasil.99

No entanto, explicita que at pela essncia de sua composio plural, o Frum expressa as divergncias e os posicionamentos diferenciados assumidos em relao a essa questo, tanto pelo conjunto da sociedade civil como por diferentes sujeitos sociais. Diante deste contexto, no apresentou proposta especfica para a regulamentao do art. 3, da LOAS, mas pretendeu acompanhar e acolher as propostas das diversas entidades que o compem, e analisar as diferentes manifestaes postas em debate.

Pronunciamento efetuado por Alexandre Ciconello, representante da Associao Brasileira das Organizaes No Governamentais (ABONG). 99 Pronunciamento efetuado por Ivanete Boschetti, representante da UnB na coordenao do Frum Nacional de Assistncia Social, que congrega entidades governamentais e no governamentais na defesa da poltica de assistncia social e dos direitos de seus usurios.

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99

Ao se manifestarem, as grandes entidades100 que atuam nas reas de educao e de sade, na sua maioria mantidas por instituies religiosas, de diferentes credos, e perfilhadas como filantrpicas, postaram-se de forma diametralmente oposta aos pronunciamentos at ento proferidos. Enfatizaram na exposio a relao pblico e privado, conjugada com a afirmao de que a res publica incorpora as instituies beneficentes e filantrpicas. Portanto, estas instituies no podem ser abordadas sob a tica do mbito privado, na medida em que no visam o lucro e se qualificam pelo atendimento comunitrio aos mais empobrecidos. Em seguida, listaram o extenso elenco de exigncias que necessitam cumprir, fator que lhes confere legitimidade e credibilidade: estar legitimamente constitudas no pas; ter o seu patrimnio pertencente a uma comunidade, sem dependncia do poder pblico, nem de famlias, empresas ou grupos de interesses econmicos; aplicar integralmente os seus recursos nas suas finalidades estatutrias; no distribuir dividendos de seus possveis resultados de supervit, pois algumas geram renda para manuteno de suas finalidades; apresentar a prestao de contas ao Ministrio Pblico, quando se tratar de fundaes; no remunerar os seus dirigentes; e ser reconhecida como entidade de utilidade pblica federal, estadual ou municipal. Assim sendo, classificam estas instituies como pblicas no estatais, traduzidas enquanto uma extenso do governo, reconhecidas como de utilidade pblica, por efetuarem aes que o governo quer ou deveria realizar, no mbito de qualquer comunidade, mas que no as est desenvolvendo ou no as pode concretizar, por qualquer razo.

Todas as comunitrias associadas ABRUC tm a finalidade educacional, algumas, inclusive, de sade, e outras de natureza cultural. Todas as comunitrias so protagonistas sociais em sua regio e praticam uma ao extensionista, que provocam impactos e mudanas, tanto dentro da universidade, na medida em que geram novos conhecimentos, quanto quando provocam a real integrao entre teoria e prtica, fora da universidade. No mbito da assistncia social, as comunitrias atendem aos ditames dos Decretos n 752 e 2.536/98, na concesso de bolsas s pessoas em situao de pobreza, atendendo aos critrios e requisitos estabelecidos por profissionais da rea, identificando os mais necessitados para serem beneficiados.101

A Confederao das Santas Casas de Misericrdia tambm corroborou com o posicionamento acima descrito e passou a expor o histrico da entidade.

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Associao Brasileira das Universidades Comunitrias (ABRUC), com 52 instituies associadas, espalhadas por 11 Estados e no Distrito Federal; Confederao das Santas Casas de Misericrdia, que engloba 15 Federaes Estaduais e 2.100 estabelecimentos de sade; Conselho Nacional das Igrejas Crists do Brasil CONIC, integrado por 8 Igrejas Crists. 101 Pronunciamento efetuado por Jos Carlos Aguilera, representante da Associao Brasileira das Universidades Comunitrias (ABRUC).

100 A Confederao uma entidade de 42 anos, tem sede em Braslia, e possui 15 Federaes Estaduais. Ns comeamos com a Santa Casa de Santos, em 1543, portanto, toda discusso que perpassa as reas de sade e de assistncia tm incio nas Santas Casas, constitudas como a primeira organizao no governamental do Brasil. Hoje, somos 2.100 estabelecimentos de sade, 56% dos responsveis pelos nicos hospitais existentes no interior do pas, 40% das internaes realizadas pelo SUS, 64% da receita dos hospitais filantrpicos do SUS e mais de 140 mil mdicos autnomos.102

A proposta da Confederao se mostrou mais ampla e previu que a regulamentao do art. 3, da LOAS, deveria abranger tambm o art. 9, do mesmo diploma legislativo, que trata da autorizao para funcionamento das entidades e organizaes de assistncia social, condicionada prvia inscrio no respectivo Conselho. A idia foi apresentada no 15 Congresso de Santas Casas, alm de ser analisada tambm por quase 500 entidades religiosas, educacionais e de sade e, na seqncia, entregue ao Frum das Entidades Beneficentes de Assistncia Social. Como desdobramento destas discusses, elaborou-se projeto de lei, apresentado pelo Deputado Federal Jos Linhares, no sentido de aumentar o perodo de vigncia do certificado de entidade beneficente de assistncia social de trs (prazo atual) para cinco anos (prazo sugerido), sob a justificativa de que o Conselho tem demonstrado dificuldades na realizao de diligncias e procedimentos para a concesso do CEBAS. Outra sugesto da Confederao foi a de que o frum competente para debater o assunto se concentra no CNAS, na tentativa de redirecionar o encaminhamento dado pelo governo federal de responsabilizar os Ministrios da Sade, da Previdncia, da Educao e de seus respectivos Conselhos Nacionais pela emisso de parecer acerca do cumprimento das condies impostas para a concesso do certificado, frente a redao oferecida em esboo de Decreto Presidencial substitutivo ao atualmente em vigncia. As idias acima descritas foram referendadas pelo Conselho Nacional das Igrejas Crists do Brasil (CONIC), que enalteceu os inmeros momentos de luta em que as entidades filantrpicas j estiveram envolvidas.

O CONIC, a quem eu represento neste momento, j vem debatendo esse assunto h muito tempo. Lembro que participamos, em 1977, de um movimento, que se iniciou l no sul, mas depois se espalhou por todo o Brasil, com destaque para So Paulo e Rio de Janeiro, acerca de um Projeto de Lei que tramitava no Congresso, que simplesmente exclua todas as entidades do benefcio do gozo de desoneraes fiscais. Foi elaborado um documento, negociado com o governo e dali surgiu o DecretoLei n 1.552, que cassou a iseno das entidades que haviam adquirido esse benefcio em 1959, ainda na poca de Juscelino Kubitscheck. Mas o art. 2, do Decreto-Lei, manteve o direito at ento gozado por aquelas instituies que a poca possuam o certificado de filantropia, de utilidade pblica e assim por diante. Depois disso, durante a Constituinte, tivemos participao efetiva em vrios dispositivos da Constituio e, por fim, a participao decisiva na formulao do art. 55, da Lei n 8.212/91, que
102

Pronunciamento efetuado por Antnio Brito, representante da Confederao das Santas Casas de Misericrdia.

101 contempla a entidade beneficente de assistncia social e faz a interface inclusive da educao e da sade.103

Para o representante do CONIC, a prpria Constituio Federal assimilou a interface das reas da educao, da assistncia social e da sade quando tratou dos direitos sociais, em seu art. 6. Mais adiante, no art. 150, ao estabelecer a imunidade para as entidades sem fins lucrativos, novamente expondo a juno das reas de educao e de assistncia social, permitindo, inclusive, remunerar os membros da diretoria, se assim for necessrio. Ainda a integrao das reas se mostra evidente no art. 203, quando so mencionadas a promoo da integrao ao mercado do trabalho, a habilitao, a reabilitao e a integrao vida comunitria da pessoa com deficincia. Em direo bastante assemelhada sinalizou a Federao Brasileira de Contabilidade (FENACON),104 justificando seu interesse na matria em virtude do princpio contbil em manter a escriturao das receitas, despesas, ingresso e desembolso, realizados pelas diferentes entidades e instituies existentes no Brasil. Destacou a participao da Federao Brasileira de Contabilidade no 15 Congresso da Confederao das Santas Casas de Misericrdia, ocorrido no ms de agosto de 2005, onde se debateu o art. 3, da LOAS, e a redao de decreto complementar ao Decreto n 2536/98, ocasio em que se concluiu que, diante da defasagem do mesmo, h a necessidade de se proceder normatizao da poltica de assistncia social de maneira mais ampla, completa, harmoniosa e eficaz. Refora o entendimento de que este Decreto bastante restritivo e apresenta exigncias que ultrapassam os limites estabelecidos na Lei n 8.212/91, que dispe sobre o Plano de Benefcios e Custeio da Previdncia Social, por exemplo. Dentro da mesma lgica de anlise, o expositor passou a enumerar os artigos da Constituio Federal que forneceram todo o embasamento LOAS e que, em sua percepo, conferem legalidade para se promover a vinculao automtica das aes desenvolvidas pelas polticas de sade e de educao com as da assistncia social.

Para o caso, ns temos os arts. 5, 6 e 204, da Constituio Federal. Temos tambm o art. 196, que descreve a funo da sade e a sua introduo efetiva dentro da prpria assistncia social. Inclumos, ainda, o art. 205, onde de forma transparente e clara, mostra a funo da educao analisada e vista como assistncia social. A seguir temos o art. 227, que vem de encontro com o prprio artigo que d os objetivos da assistncia social especificamente. Depois, temos a Lei n. 10.836, que institui o programa
103

Pronunciamento efetuado por Luiz Vicente Dutra, representante do Conselho Nacional das Igrejas Crists do Brasil (CONIC). 104 A FENACON congrega os Conselhos Regionais e o Federal de Contabilidade e o Instituto Brasileiro de Contabilidade (IBRACON). Estes rgos representam 350 mil profissionais da contabilidade no territrio brasileiro, dos quais 15 mil so trabalhadores nas entidades beneficentes de assistncia social.

102 Bolsa-Famlia. Eu gostaria que os senhores analisassem os arts. 3 e 4 dessa lei e vo verificar a importncia da educao, da sade, dentro do contexto da assistncia social. Da mesma forma, se nos aprofundarmos na hermenutica jurdica, vamos verificar que a educao e a sade esto inseridas na assistncia social.105

Para encerrar, desencadeou acirrada defesa a uma determinada interpretao jurdica que explora a tese do direito adquirido, concedido s entidades que at 1 de setembro de 1977 eram certificadas e reconhecidas como entidades filantrpicas, por fora de lei vigente poca, que definia a competncia do Conselho Nacional de Servio Social em certificar a pessoa jurdica sem fins lucrativos como entidade beneficiria, por meio do certificado de entidade filantrpica e de assistncia social. Esta tese de direito adquirido questionada pelo Tribunal de Contas da Unio, em parecer detalhado mais adiante. Ecoou na mesma vertente o pronunciamento do Frum Nacional de Entidades Beneficentes de Assistncia Social, embasado na fundamentao filosfica e doutrinria j detalhada pelos expositores que o antecederam. Discorreu acerca do contedo que, necessariamente, comporia o referido Decreto, no intuito de resolver as celeumas jurdicas criadas com a nova regulamentao do art. 3, da LOAS.

Consideram-se entidades e organizaes de assistncia social aquelas que prestam, por si prprias ou atravs de parcerias com entidades beneficentes de assistncia social, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficirios da LOAS, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos, com observncia dos seguintes procedimentos: no distribuir qualquer parcela de seu patrimnio ou renda, a qualquer ttulo; no perceberem seus diretores remunerao em decorrncia do exerccio de quadros estatutrios; aplicar integralmente no pas os seus recursos econmicos e financeiros, em suas finalidades institucionais; manter escriturao contbil de suas receitas e despesas patrimoniais, assim como dos benefcios assistenciais recebidos; e conceder benefcios assistenciais nos termos da legislao aplicvel, porque a teramos todas as reas, no s da assistncia social, mas da sade e da educao.106

Assim, para que as entidades se enquadrem nestes parmetros, assinala como fundamental que em seus estatutos conste expressamente a sua finalidade, em consonncia com as disposies do art. 2, da LOAS, que define os objetivos da poltica de assistncia social, bem assim estejam referidos os critrios de atendimento e de assessoramento ao pblico alvo em regimento ou regulamento, aprovado pela assemblia geral ou rgo deliberativo superior. Faz-se, primordial, tambm, que os projetos socioassistenciais recebam o acompanhamento tcnico de profissionais habilitados em servio social, na forma da lei.

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Pronunciamento efetuado por Srgio Monelo, representante da Federao Brasileira de Contabilidade (FENACON). 106 Pronunciamento efetuado por Eric Olm, representante do Frum Nacional de Entidades Beneficentes de Assistncia Social.

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Para a Rede Brasileira de Entidades Assistenciais Filantrpicas a discusso sobre a necessidade e os contedos de regulamentao do art. 3, da LOAS, extempornea, posto que sua redao suficientemente clara e no requer maiores aperfeioamentos. Chamou a ateno, ainda, para a considerao da hierarquia entre as leis, lembrando que juridicamente no h possibilidade de se efetuar restries em normas complementares que no esto previstas na legislao principal - a Constituio Federal e a LOAS. Enalteceu trs aspectos inerentes atuao das entidades assistenciais filantrpicas, como a solidariedade para com os mais necessitados, impressa na ao desenvolvida; a indispensvel complementaridade aos servios estatais e o reconhecimento de que os servios das reas de educao e de sade se configuram como de assistncia social. Vale recordar que tal compreenso remonta aos ditames da assistncia social tradicional, enfocada no captulo I. Alm disso, recorreu interpretao jurdica de direito adquirido, tese atualmente questionada pelos tribunais. Todavia, denotou sua fora de presso junto aos poderes institudos.

Para a REBRAF, o art. 3, da LOAS, no precisa ser regulamentado porque claro. Mas s restringir o direito, que vai haver uma enxurrada de aes no Poder Judicirio. E, dependendo do caso, at uma ao direta de inconstitucionalidade. A nossa preocupao o engessamento da assistncia social no Brasil. Ns tivemos uma ao bastante importante quando do novo Cdigo Civil, visto que diversos dispositivos engessavam as instituies. Ns orientamos todos os nossos associados a no promoverem as adequao das associaes ao novo Cdigo Civil, pois entendamos que esses dispositivos eram inconstitucionais. Fizemos uma ao direta no Congresso Nacional, conseguimos prorrogar o prazo para adaptao ao Cdigo Civil e, ao mesmo tempo, ingressamos judicialmente com uma ao direta de inconstitucionalidade do seu art. 59, junto com o PDT. Ao mesmo tempo, fomos na liderana do Congresso, conversamos com os partidos polticos e, numa ao com outras entidades, conseguimos mudar tais dispositivos. A nossa preocupao que tambm com essas novas normas ns acabemos por engessar a assistncia social. Quanto rea da sade e da educao, essas so abrigadas pela assistncia social. O STF em reiteradas decises reconhece que no cabe a nenhum decreto restringir o que a Lei dispe, tampouco o que diz a Constituio Federal. Gostaramos de encerrar mostrando a nossa preocupao para que o manto burocrtico no cubra a ao dos empreendedores sociais e acabe a criatividade e a solidariedade no s sonhadas, mas realizadas pelas entidades de assistncia social.107

Na mesma linha de anlise se apresentou a Associao Nacional das Mantenedoras de Escolas Catlicas (ANAMEC). Resgatou o seu legado histrico no trato dos mais carentes e necessitados no Brasil e fez comparaes de similaridade com as demais instituies filantrpicas que a antecederam nas explanaes. A tnica esteve voltada para a defesa do atendimento tradicional prestado pelas entidades assistenciais e filantrpicas, inclusive as relacionadas s demais reas de atuao, como a da sade e da educao, tanto em virtude do carter de transversalidade que a assistncia social exige, como pelo fato de que estas

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Pronunciamento efetuado por Marlia de Castro, representante da Rede Brasileira de Entidades Assistenciais Filantrpicas (REBRAF).

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resguardam os direitos sociais dos cidados. Recomenda que, ao delimitar o campo da assistncia social, no se proceda restrio aos direitos socioassistenciais, visto que se deve buscar a universalidade dos direitos ofertados pelas demais reas intersetoriais. Com bastante veemncia prope o trato da caracterizao das entidades beneficentes e de assistncia social pelo vis da subsidiariedade e da intersetorialidade, amparada nas normativas legais, como o art. 204, da Constituio Federal, que discorre sobre a forma de execuo da poltica de assistncia social por meio da ao do poder pblico e das entidades beneficentes e de assistncia social. O que corresponde dizer que ambas fazem parte da formulao, do controle e da execuo da poltica, podendo apenas ser definido o que especfico da rea, mas nunca fazer uma dicotomia entre as esferas pblica e privada. A nica distino passvel de ser aceita se sedimenta nos elementos constitutivos dos termos entidade e organizao de assistncia social. Essa sim uma questo para ser discutida, incorporada no debate que, por sinal, precisa se prolongar por mais tempo. Nesta vertente, ao expor as tipificaes de entidades contidas no novo Cdigo Civil, como fundaes e associaes, subdivididas em no lucrativas e as de fins no econmicos, argumenta que a natureza jurdica destas j est estipulada, cabendo ao Conselho to somente dedicar-se a especificao dos objetivos que devem alcanar junto poltica de assistncia social, independentemente de outras funes que exera. Desta forma, os objetivos integram o campo funcional da assistncia social e no carecem estar relacionados com a estrutura organizacional das entidades. Como alternativa de distino sustentou a necessidade de incorporao do aspecto profissionalizante da assistncia social, para que realmente se transforme numa poltica pblica, com a participao do setor pblico e do setor privado. Ao mesmo tempo, parabenizou a audcia do CNAS e do MDS na implementao do SUAS, mas lembrou o equvoco de regulamentao do art. 3, da LOAS, em detrimento do art. 9, que, na verdade, o que precisa ser minudenciado.

Tradicionalmente, a instituio de educao catlica instalou-se no Brasil pelos jesutas, que foram os primeiros a trabalhar com os curumins, filhos dos ndios. Ento, tem uma histria to antiga quanto a das Santas Casas de Misericrdia. Mas, ns viemos falar aqui da beneficncia que essas entidades fazem e da participao efetiva que essas entidades tm, no dia de hoje, com a PNAS/04. Quero cumprimentar o Conselho, de onde sa h menos de dois anos atrs, e afirmar o avano que representou no Brasil a implantao do sistema unificado. Mas, vrias instituies fazem essa poltica, executam esses servios, porque a assistncia social sempre foi e continuar sendo uma poltica transversal. Acredito que essa questo da definio dos objetivos do campo funcional deve estar muito prxima da relao do financiamento da poltica de assistncia social. E, nesse sentido, eu quero instar aqui para questes que foram formuladas no perodo da manh, com relao aos convnios filantrpicos. Se ns no permitirmos que as entidades com maior poder econmico financiem e assessorem as entidades beneficentes, e se isso no for regulamentado at o prximo ms pelo CNAS, pequenas entidades

105 assistenciais que esto sendo atendidas com recursos do setor de educao e do setor de sade vo fechar as suas portas.108

Ao final, o conjunto de representantes das entidades vinculadas s reas de educao e de sade, e das que se manifestaram em seu apoio, propuseram a continuidade do debate, postergando a regulamentao do art. 3, da LOAS, sob a alegao de insuficincia de tempo para se promover ampla discusso com toda a comunidade envolvida, o que exigiria o estabelecimento de agenda com as trs esferas de governo e, especialmente, o envolvimento do Ministrio Pblico, de usurios e dos trabalhadores para aprimorar essa discusso. Em primeiro plano seria fundamental remeter a discusso para as Conferncias Municipais e Estaduais de Assistncia Social, culminando na definio de espao especfico na V Conferncia Nacional, para nortear os delegados, gestores e convidados da sociedade civil sobre as discusses, e concluir com um Encontro Nacional no incio de 2006 para aprovao final da matria. Nesta agenda, vrias questes precisariam estar incorporadas, como, por exemplo, a considerao das entidades mantenedoras e executoras, inclusive de suas filiais, para inscrio no Conselho Municipal de Assistncia Social; a capacidade dos Conselhos em cumprir com sua atribuio de controle e qualificao da rede socioassistencial; a elaborao de documento que norteasse a regulamentao conjunta dos arts. 3 e 9, da LOAS; e a conformao de um denominador comum frente s inmeras discordncias apresentadas. Por sua vez, algumas Secretarias de Estado, acompanhadas dos representantes da UnB, da ABONG, do CFESS, do Frum Nacional, e demais entidades de defesa de direitos, apresentaram contraposio sugesto externada pela Confederao das Santas Casas de Misericrdia e reforada por outras entidades no governamentais e filantrpicas acerca da vinculao da regulamentao do art. 3 ao art. 9, da LOAS. A argumentao da contraproposta tomou por pressuposto que a prpria conceituao e a caracterizao de entidade de assistncia social orientaro o processo de inscrio destas entidades nos Conselhos respectivos. Tal definio adotar como parmetro as previses na NOB-SUAS/05 sobre quais servios e qual clientela delimitam a especificidade da poltica de assistncia social. Outro aspecto fundamental ento destacado foi o da superao da focalizao do atendimento apenas orientado pelo critrio de pobreza. Com o SUAS, a populao usuria reconhecida a partir das situaes de vulnerabilidade e de risco social e pessoal a que se
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Pronunciamento efetuado por Ceclia Ziliotto, representante da Associao Nacional de Mantenedoras de

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encontra submetida, aptas a se traduzir em demandas por servios socioassistenciais. Portanto, o simples fato desta populao tambm buscar servios nas demais polticas setoriais, em especial nas que imprimiram o princpio da universalidade dos direitos e do atendimento, como a de sade e de educao, no qualifica a entidade prestadora como sendo de assistncia social. Cabe salientar, no entanto, que a rede de proteo social, particularmente a da seguridade social, composta por um conjunto de entidades que executam aes nas suas respectivas reas, quais sejam, de assistncia social, de sade e de previdncia social. Assim, do ponto de vista de rede de atendimento, pode ainda ser complementada pelas reas de educao, de cultura, de meio-ambiente, entre outras, embora cada uma delas seja portadora de competncias e particularidades prprias, que esto interligadas, mas no se confundem ou se sobrepem. Muito pelo contrrio. Apresentam uma articulao em rede, com atribuies, responsveis, fluxos e recursos pr-definidos. No encerramento do Seminrio, a coordenao da mesa apresentou a sistematizao das principais contribuies ofertadas pelas diferentes instituies presentes e se comprometeu em submet-las apreciao do CNAS.

2.6 TENTATIVA DE REGULAMENTAO DO ARTIGO 3, DA LOAS

2.6.1 Resoluo n 191, de 10 de novembro de 2005, do CNAS

O resultado do debate apontou para a dificuldade de consenso e explicitou as controvrsias existentes. No obstante, trouxe subsdios para a primeira tentativa de redao normativa acerca do tema, ainda bastante tmida, consubstanciada na Resoluo em comento109. Como desdobramento, foi elaborado pelo MDS, em julho de 2006, esboo110 de Decreto Presidencial destinado a regulamentar a concesso, a renovao e cancelamento do CEBAS111, em substituio ao atual Decreto n 2.536/98, ainda vigente. A Resoluo mencionada instituiu orientaes para a regulamentao do art. 3, da LOAS, indicando os elementos essenciais que caracterizam as entidades e organizaes de
Escolas Catlicas (ANAMEC). 109 Resoluo n 191, de 10 de novembro de 2005, do CNAS, publicada no DOU em 17/11/05. 110 Tal esboo ser analisado na letra b, deste item.

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assistncia social, como tarefa indispensvel para a conduo da poltica e para a constituio da rede socioassistencial, com o objetivo de uniformizar e estabelecer os contornos do conceito. Para tanto, tomou como alicerce as deliberaes apresentadas nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social; as discusses travadas sobre o tema112; as Resolues do CNAS113; alm dos contedos inscritos na PNAS/04 e na NOB-SUAS/05. Iniciou pela descrio das caractersticas essenciais das entidades e organizaes de assistncia social no corpo do art. 1, da Resoluo, j citado no decorrer deste captulo. No pargrafo nico deixou esclarecido, de pronto, as que no se caracterizam como entidades e organizaes de assistncia social. Tambm tipificou, em seu art. 2, duas categorias de entidades e organizaes de assistncia social: de atendimento; de assessoramento, defesa e garantia de direitos. Reproduziu a previso constante do art. 9,114 da LOAS, que estabelece a necessidade das entidades e organizaes de assistncia social se inscreverem nos CMAS ou no Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal para terem autorizado seu funcionamento, com apresentao do plano de ao ou relatrio de atividades. Incumbe, ento, aos referidos Conselhos a fiscalizao dessas entidades, independentemente do recebimento direto de recursos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Para aquelas que atuam em mais de um Municpio ou Estado, prevista a inscrio em todos os entes federados em que desenvolvem suas principais atividades. J nos casos de inexistncia de Conselho no municpio, as inscries so efetuadas nos respectivos Conselhos Estaduais. Importa assinalar que o ato da inscrio no Conselho determina o reconhecimento da natureza socioassistencial dos servios, programas, projetos e benefcios que as entidades e organizaes desempenham, condicionando-o necessidade de vinculao ao SUAS.
Atribuio conferida ao CNAS no inciso IV, do art. 18, da LOAS. Estas discusses tiveram incio em abril de 2005, na Reunio Descentralizada do CNAS, ocorrida em Curitiba, e culminaram no Seminrio Nacional, realizado em 17 de outubro de 2005, no Congresso Nacional, discorrido acima. 113 Resolues do CNAS de n 87, de 11 de maio de 2005; e n 148, de 11 de agosto de 2005, que criou o Grupo de Trabalho para estudo da regulamentao do art. 3, da LOAS, e definiu as diretrizes para o processo de discusso e regulamentao deste, respectivamente. 114 O funcionamento das entidades e organizaes de assistncia social depende de prvia inscrio no respectivo Conselho Municipal de Assistncia Social, ou no Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal conforme o caso. 1 - A regulamentao desta Lei definir os critrios de inscrio e funcionamento das entidades com atuao em mais de um municpio no Estado, ou em mais de um Estado e no Distrito Federal. 2 - Cabe ao Conselho Municipal de Assistncia Social e ao Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal a fiscalizao das entidades referidas no caput, na forma prevista em lei ou regulamento. 3 - A inscrio da entidade no Conselho Municipal de Assistncia Social e ao Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal, condio essencial para o encaminhamento de pedido de fins filantrpicos junto ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS). 4 - As entidades e as organizaes de assistncia social podem, para defesa de seus direitos referentes inscrio e ao funcionamento, recorrer aos Conselhos Nacional, Estaduais, Municipais e do Distrito Federal.
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Apesar das especificaes contidas nesta Resoluo, permanecem algumas controvrsias no tocante s previses do Decreto n 2.536/98, as quais no foram ainda passveis de superao dentro do CNAS. Este, a propsito, encaminhou vrias recomendaes ao MDS, indicando a premncia de adequao da Resoluo ao mencionado Decreto. No obstante, as incongruncias continuaram presentes. Dessa forma, ao mesmo tempo em que o CNAS considerou que a inscrio no conselho municipal condio essencial para o encaminhamento do pedido de registro e certificao como entidade beneficente apenas para as entidades de assistncia social, conforme disposto no art. 9, 3, da LOAS, e autorizou as entidades que no se enquadrarem nesta regulamentao a efetuar o registro e pleitear a certificao diretamente no CNAS, dispensadas de inscrio nos conselhos municipais, recomendou expressamente a estes ltimos que, enquanto no compatibilizada a regulamentao do art. 3, da LOAS, com o Decreto n 2.536/98, devem eles continuar a inscrever as entidades de sade e educao, na forma que vem sendo feita, e a exercer o controle social sobre as mesmas. Acrescentou, ainda, que no caso de entidades e organizaes que atuam em outras reas, cabe a observncia das disposies somente no que se refere oferta de servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social, sendo que as demais atividades desenvolvidas por essas entidades e organizaes continuam a se reger pela legislao pertinente rea. Em concluso, persiste o impasse que cerca as detentoras do CEBAS, em particular as que operam em outras polticas setoriais, principalmente no que concerne ao vnculo que estabelecero junto ao SUAS para a composio da rede de proteo social, com a padronizao dos servios socioassistenciais e a insero integral das fontes de financiamento no fundo pblico, como forma de viabilizar a publicizao das aes desenvolvidas, compatibilizando-as com as demandas societrias, e de propiciar a fiscalizao e o controle social devidos.

2.6.2 Proposta de Alterao do Decreto n 2.536/98

Como j mencionado, o MDS esboou o contedo de Decreto Presidencial destinado a regulamentar a concesso, a renovao e o cancelamento do CEBAS, em substituio atual verso do Decreto n 2.536/98. Todavia, o seu encaminhamento sofre as agruras das contradies intrnsecas matria e os posicionamentos assumidos continuam sob a gide da

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dubiedade. perceptvel a confuso j na conceituao do termo entidade beneficente de assistncia social115, por referendar a idia de subsidiariedade e por enfatizar o atendimento ao pobres, ainda que mencione as demandas de vulnerabilidade e risco. So tambm caracterizadas como entidades de assistncia social as que se encontram referenciadas ou conveniadas no mbito do SUAS, mesmo que das reas de educao e de sade, tendo prioridade na concesso do referido certificado, mediante a aplicao de procedimentos simplificados, definidos pelo CNAS. Ora, se a lgica de implementao do SUAS prev a oferta de servios socioassistenciais, que correspondam qualitativamente s demandas societrias, dentro dos objetivos e das prioridades da poltica de assistncia social, por meio da organizao da rede de proteo social, no parece adequado nele se incluir entidades que realizam outras importantes intervenes na esfera pblica, visto que esto ligadas a polticas setoriais que possuem Sistemas116 prprios. Permanece, por conseguinte, a confuso, com a previso de que, em relao s entidades com atuao exclusiva no campo da sade ou da educao, no necessrio o cumprimento da exigncia de inscrio junto ao Conselho Municipal de Assistncia Social ou do Distrito Federal, em razo de sua prpria natureza. At pela redao adotada se deduz que as aes e servios prestados nestas no correspondem s especificidades da poltica de assistncia social. Portanto, no caberia a concesso do CEBAS com mera pretenso de acesso s exoneraes tributrias. H que se inserir enquanto integrante da rede de proteo social, em ateno s demandas intersetoriais. Reitera o documento que o certificado somente ser fornecido para a entidade cuja prestao de servios gratuitos117 seja permanente, sem qualquer discriminao de pessoas, e para as que atuam na rea de assistncia social, de qualidade reconhecida pelo gestor municipal do SUAS. Faz-se imprescindvel registrar que a oferta gratuita de servios condio sine qua non da poltica de assistncia social, enquanto poltica no contributiva de seguridade social, de acordo com o disposto no art. 1, da LOAS.

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pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, que presta servios, em carter gratuito e continuado, sem qualquer discriminao, destinados s pessoas sob vulnerabilidade e risco social, sem capacidade para pagar por servios privados, que supram suas necessidades de sobrevivncia e de aquisio de bens e de conhecimento, que lhes proporcionem os mnimos sociais e sejam afetos s responsabilidades das polticas de assistncia social, sade e educao (Artigo 2, do esboo de Decreto Presidencial, em anlise). 116 Sistema nico de Sade (SUS); Sistema nico de Assistncia Social (SUAS); Sistema Pblico de Educao. 117 Entendeu-se aqui, por gratuidade, o dispndio financeiro com a prestao de servios que atendam diretamente s necessidades bsicas das pessoas de que trata o art. 2, do Decreto esboado, sem a exigncia de contrapartida do beneficirio para ressarcimento das despesas da entidade, em dinheiro ou atravs de trabalho, com os servios beneficentes a eles prestados.

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O percentual exigido de gratuidade para as entidades de educao atendido quando a mdia da aplicao em gratuidade durante o trinio analisado for igual ou superior a 20% (vinte por cento) em relao ao montante da receita bruta do referido perodo. A entidade que, ao demonstrar o cumprimento, atingir percentual inferior a 20% (vinte por cento) e superior a 15% (quinze por cento), pode, antes da deciso final do CNAS, complementar a aplicao em gratuidade mediante depsito do valor correspondente, definido em parecer tcnico da Secretaria da Receita Previdenciria, em conta especfica do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). A certificao adotada para as entidades de educao que atuam no ensino superior est relacionada com os ditames da Lei n 11.096/05, que institui o PROUNI e sua respectiva regulamentao118. Foi, de igual sorte, admitida como aplicao em gratuidade a transferncia de recursos financeiros a outra entidade beneficente de assistncia social, vedado seu repasse pela entidade receptora, cujo montante global deve to-somente ser convertido na prestao de servios diretos s pessoas mencionadas no artigo 2, do esboo de Decreto. O montante dos valores transferidos no , em hiptese alguma, computado como aplicao em gratuidade pela entidade receptora, a qual deve encaminhar os registros de atendimento entidade doadora, para fins de prestao de contas junto ao CNAS. Tambm foram includos os benefcios resultantes de acordo ou conveno coletiva de trabalho e outros assemelhados, desde que o empregado beneficirio ou seu dependente se enquadre nas condies do art. 2, do Decreto em discusso. Ao diverso, esto impedidos de serem considerados como aplicao em gratuidade os dispndios financeiros relativos s atividades que no tenham a finalidade de suprir, de imediato, a situao de vulnerabilidade das pessoas indicadas no seu art. 2. Dessa forma, excluem-se os gastos com lazer, cultura e turismo, salvo quando inseridas em servios socioassistenciais reconhecidos pelo gestor local; com pesquisas e levantamentos de dados, salvo aquelas de interesse declarado pelo SUAS; com cursos regulares de lngua estrangeira e bolsas custeadas pelo Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES), alm
Para a comprovao de gratuidade, s Instituies de Ensino Superior IES facultada a oferta de bolsas de estudos, alm daquelas vinculadas ao PROUNI, respeitado o critrio de 1 (um e meio) salrios mnimos per capita para as bolsas integrais, e 3 (trs) salrios mnimos per capita para bolsas parciais de 25% (vinte e cinco por cento) e 50% (cinqenta por cento). E para efeito de comprovao de gratuidade em assistncia social em programas no decorrentes de obrigaes curriculares de ensino e pesquisa, as entidades beneficentes que atuam no ensino superior, com base no disposto nos arts. 10 e 11, da Lei n 11.096/05, podem fazer a opo de prestar assessoramento e defesa de direitos, conforme o art. 3, da LOAS, e a Resoluo n 81/06, do CNAS, desenvolvendo, prioritariamente, a formao e capacitao dos trabalhadores, gestores, conselheiros e usurios do SUAS.
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da eventual diferena entre os valores pagos pelo SUS e os preos praticados pela entidade ou pelo mercado. O estabelecimento de sade pode comprovar a gratuidade mediante a assinatura de convnio com o gestor, garantindo, no mnimo, 60% (sessenta por cento) dos seus servios ambulatoriais e hospitalares ao usurio do SUS, remunerados pelo poder pblico de acordo com a tabela de procedimentos adotada, e contabilizados por estabelecimento ou pelo conjunto de estabelecimentos integrantes da instituio. Havendo impossibilidade, declarada pelo gestor local do SUS, de contratao dos servios de sade da instituio no percentual mnimo estabelecido, permitido como referencial de aplicao os seguintes montantes: I 25% (vinte e cinco por cento) de reduo no percentual de aplicao em gratuidade, se o percentual de atendimento ao Sistema for inferior a 30% (trinta por cento) e superior a 20% (vinte por cento); II - 50% (cinqenta por cento) de reduo no percentual de aplicao em gratuidade, se o percentual de atendimento ao Sistema for igual ou superior a 30% (trinta por cento); ou II - 75% (setenta e cinco por cento) de reduo no percentual de aplicao em gratuidade, se o percentual de atendimento ao Sistema for igual ou superior a 50% (cinqenta por cento) ou se completar o quantitativo das internaes hospitalares, medido por paciente-dia, com atendimentos gratuitos devidamente informados por meio de Controle de Internao Hospitalar (CIH), no financiados pelo Sistema ou por qualquer outra fonte. Para as entidades da rea de sade consideradas beneficentes de assistncia social e as sem fins lucrativos foi acrescida a prioridade de contratao de servios privados pelos gestores do Sistema quando a disponibilidade de cobertura assistencial da populao pela rede pblica de uma determinada rea for insuficiente. Em se tratando de instituio que atue, simultaneamente, nas polticas de sade e de assistncia social ou de educao, a gratuidade reconhecida desde que atenda a um dos seguintes dispositivos: a) aplicar, anualmente, pelo menos 20% (vinte por cento) da receita bruta proveniente da venda de servios, acrescida da receita decorrente de aplicaes financeiras, de locao de bens, de venda de bens no integrantes do ativo imobilizado e de doaes particulares; b) aplicar percentual mnimo de 60% (sessenta por cento) de servios prestados ao SUS pela rea de sade e ao percentual de aplicao de 20% (vinte por cento) em gratuidade em relao s demais reas de atuao. No que tange s entidades de educao, a Resoluo n 220/06, do CNAS, estabelece que o Servio de Registro e Certificado, para fins de anlise, adotar base nica de clculo reduzida, para efeito do cmputo da gratuidade prevista no art. 11, da Lei n 11.096/2005,

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composta da receita anual efetivamente recebida, para as mantenedoras de ensino superior, no caso em que todas as unidades mantidas tenham aderido ao PROUNI. J para as mantenedoras que atuam simultaneamente na poltica de educao, assistncia social e sade, a base nica de clculo pode ser reduzida, conforme disposto no inciso I, do art. 11, da Lei n 11.096/2005, respeitadas, quando couber, as normas que disciplinam a atuao das entidades beneficentes de assistncia social na rea da sade. E para as mantenedoras que atuam no ensino superior e tambm na educao bsica ou ainda em ps-graduao, so observados os dispositivos da Lei n 9.870/99, do art. 44; da Lei n 9.394/96; e do Decreto n 2.536/98. Em relao s entidades de sade, o Decreto n 4.327/02 expandiu a modalidade de hospital estratgico para as entidades filantrpicas, assim como o Decreto n 5.895/06 alterou o art. 3, do Decreto n 2.536/98, definindo como parmetro mnimo de percentual de atendimento pelo SUS o montante de 60% (sessenta por cento), alm da comprovao anual do mesmo percentual em internaes realizadas, medida por paciente-dia. Foi aberta a alternativa de realizao de projetos de apoio ao desenvolvimento institucional do SUS, estabelecendo convnio com o Ministrio da Sade, nas seguintes reas de atuao: estudos de avaliao e incorporao de tecnologias; capacitao de recursos humanos; pesquisas de interesse pblico em sade; desenvolvimento de tcnicas e operao de gesto em servios de sade. Alm da gratuidade, so exigidas outras condies para a concesso do certificado, as quais esto relacionadas demonstrao cumulativa pela entidade de que, nos ltimos trs anos imediatamente anteriores formulao do requerimento junto ao CNAS: I - est legalmente constituda no Pas e em efetivo funcionamento; II - est previamente inscrita no CMAS do municpio de sua sede, se houver, ou no CEAS, ou Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal; III - est previamente registrada no CNAS; IV - aplica suas rendas, seus recursos e eventual resultado operacional integralmente no territrio nacional e na manuteno e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais; V - aplica as subvenes e doaes recebidas nas finalidades a que estejam vinculadas; VI - aplica anualmente, em gratuidade, pelo menos vinte por cento da receita bruta proveniente da venda de servios, acrescida da receita decorrente de aplicaes financeiras, de locao de bens, de venda de bens no integrantes do ativo imobilizado e de doaes particulares; VII - no distribui resultados, dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, sob nenhuma forma ou pretexto; VIII - no percebem seus diretores, conselheiros, scios, instituidores, benfeitores, ou equivalentes, remunerao, vantagens ou benefcios, direta ou indiretamente, por qualquer forma ou ttulo, em razo das competncias, funes ou

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atividades que lhes sejam atribudas pelos respectivos atos constitutivos; IX - destina, em seus atos constitutivos, em caso de dissoluo ou extino, o eventual patrimnio remanescente a entidades congneres registradas no CNAS ou a entidade pblica; X - no constitui patrimnio de indivduo ou de pessoa jurdica sem carter beneficente de assistncia social. Denota-se que as pr-condies exigidas no acrescentaram novidade, posto que reproduziram os mesmos contedos da legislao afeta ao tema. A entidade dever, ainda, apresentar ao CNAS, alm de demonstrativo dos servios prestados devidamente atestados pelo gestor local de sua respectiva rea de atuao, pelo menos, as seguintes demonstraes contbeis e financeiras, relativas aos trs ltimos exerccios, devidamente auditadas por auditor independente, legalmente habilitado junto aos Conselhos Regionais de Contabilidade e registrado na Comisso de Valores Mobilirios: I balano patrimonial; II - demonstrao do resultado do exerccio; III - demonstrao de mutao do patrimnio; IV - demonstrao das origens e aplicaes de recursos; V - notas explicativas. Para subsidiar a apreciao das demonstraes contbeis e financeiras apresentadas pela entidade, o CNAS dever submet-las Secretaria da Receita Previdenciria ou ao rgo que a suceder, a qual ficar responsvel pela anlise da documentao e emisso de parecer tcnico sobre o efetivo cumprimento ou no daqueles dispositivos. No caso das entidades de sade, a apreciao e parecer tcnico so de responsabilidade do Ministrio da Sade e, quanto s entidades de educao, do Ministrio da Educao. Todos os rgos descritos tm o prazo de noventa dias, contados do ingresso dos autos no referido rgo, para manifestao. Vencido o prazo, o processo devolvido ao CNAS, ao qual cabe a analise das demonstraes apresentadas pela entidade e a deciso sobre o cumprimento de todos os requisitos. Nas notas explicativas faz-se importante evidenciar o resumo das principais prticas contbeis e os critrios de apurao do total das receitas, das despesas, das gratuidades, das doaes, das subvenes e das aplicaes de recursos, bem como da mensurao dos gastos e despesas relacionados com a prestao de servios de carter beneficente, alm de serem demonstradas as contribuies previdencirias devidas, como se a entidade no gozasse da imunidade. A entidade que tenha auferido em cada um dos trs exerccios receita bruta igual ou inferior a R$ 1.200.000,00 (um milho e duzentos mil reais), corrigido, anualmente, pelo ndice Geral de Preos, da Fundao Getlio Vargas, fica dispensada da auditagem e apresentao dos documentos e procedimentos acima citados, devendo apresentar suas

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informaes contbeis e comprovar a prestao de seus servios em formulrio simplificado, estabelecido pelo CNAS. O cancelamento do certificado est condicionado ao descumprimento das condies e dos requisitos estabelecidos no Decreto ou na legislao especfica relativa s entidades de ensino superior, observando os princpios do contraditrio e da ampla defesa, restrito ao trinio correspondente do CEBAS impugnado. A validade proposta de trs anos, a contar da data da publicao no DOU da resoluo de deferimento de sua concesso, com efeitos retroativos data do requerimento, sendo permitida sua renovao, sempre por igual perodo, exceto quando cancelado em virtude de transgresso de norma que regulamenta a sua expedio. Aps a publicao e sua entrada em vigor, ficaro revogados os Decretos n 2.536, de 6 de abril de 1998; n 3.504, de 13 de junho de 2000; n 4.327, de 8 de agosto de 2002; n 4.381, de 17 de setembro de 2002; e n 4.499, de 4 de dezembro de 2002. Das decises finais do CNAS sobre concesso, renovao ou cancelamento do CEBAS autorizado recurso ao Ministro de Estado da Previdncia Social, no prazo de trinta dias, contados da data da publicao do ato no DOU, por parte da entidade interessada, da Secretaria da Receita Previdenciria, da Secretaria da Receita Federal, dos rgos especficos dos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Sade e da Educao. A parte interessada, aps cincia encaminhada pelo CNAS, pode apresentar contra-razes, no prazo de 30 (trinta) dias, quando o processo ser encaminhado ao Ministro da Previdncia Social para julgamento. A redao original da LOAS no assim dispunha. Este procedimento foi introduzido pelo Decreto n. 2.536/98, em seu art. 7, 1. Posteriormente, a redao foi alterada pelo Decreto n 3.504/00, reduzindo o prazo para 10 (dez) dias e mencionando que das decises do CNAS que no referendassem os atos da Presidncia seriam interpostos recursos ex officio, sem prejuzo de eventual recurso voluntrio. O atual pargrafo nico foi introduzido ao art. 18, da LOAS, pela Lei n 10.684/03, que disps sobre a legislao tributria e o parcelamento de dbitos junto Secretaria da Receita Federal, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e ao INSS. Porm, o rigor da anlise tem gerado inmeras reclamaes por parte das entidades, impulsionando o senador Flavio Arns a apresentar Projeto de Lei, registrado sob n 73/06, em trmite no Senado Federal, fixando nova redao ao pargrafo nico, do art. 18, da LOAS, para passar a vigorar com o seguinte teor:

115 Das decises finais do Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS, vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS, relativas concesso ou renovao do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social - CEBAS, caber recurso ao Ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data de publicao do ato no Dirio Oficial da Unio, por parte da entidade interessada, do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS ou da Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda.

A justificativa do Projeto de Lei se fundamenta no argumento de que, conquanto o dispositivo apresente o mrito de disciplinar por meio de Lei o que antes vinha disposto apenas em Decreto, fato que incorreu em equvoco ao atribuir competncia para anlise de recurso a Ministrio que, por sua finalidade institucional, no detm atribuio para tanto. E continua afirmando que os mencionados Decretos apenas faziam referncia a esta previso por estarem as reas de assistncia social e previdncia social vinculadas ao mesmo Ministrio, mas cujo posterior desmembramento no foi observado quando da promulgao da Lei n 10.684/03, o que precisa agora ser corrigido. A mesma justificativa foi apresentada pelo Executivo Federal quando do encaminhamento do Projeto de Lei n 3.021/08 ao Congresso Nacional. Diante dos impasses relatados acima, a proposta de Decreto Presidencial sofreu forte presso das entidades interessadas na manuteno do modelo de certificao em vigor, sendo transformada em duas tentativas distintas de regulamentao, via Decreto Presidencial e via Projeto de Lei, abaixo expostas, cujos textos absorvem parte das previses iniciais, mas que mantm certa generalidade e limitao.

2.6.3 Decreto n 6.308, de 14 de Dezembro de 2007

Tal como o esboo acima explicitado, o presente Decreto tambm referendou as disposies da Resoluo n 191/05, do CNAS, identificando e estabelecendo as caractersticas essenciais das entidades de assistncia social em seu art. 1, e classificando-as como de atendimento, assessoramento e de defesa e garantia de direitos em seu art. 2. Especifica a obrigatoriedade de inscrio no CMAS e no Conselho do Distrito Federal, e no CEAS em caso de sua inexistncia, para autorizarem seu funcionamento e promoverem a fiscalizao e o controle social necessrios. A estas disposies, apenas corrobora com dois acrscimos em relao Resoluo supra, quais sejam, impe a exigncia de respeito s caractersticas e classificaes determinadas para comprovar a adeso ao SUAS, vinculando a prestao de servios,

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programas, projetos e benefcios socioassistenciais na estruturao da rede socioassistencial; e define o prazo de 12 (doze) meses, a contar da data de sua publicao, para a readequao das mesmas. Muito provavelmente em funo das inmeras injunes presentes, a redao final no contemplou questes primordiais que poderiam resultar no esclarecimento da questo e tampouco incluiu importantes previses do esboo preliminar, cuja elaborao contou com a participao de representantes governamentais e no governamentais do CNAS e outras organizaes convidadas. Como possvel apreender, no h meno s entidades cuja essncia de seu atendimento se vincula a outras polticas setoriais, em particular as de sade e de educao, e que so portadoras do CEBAS, muito embora existam sugestes em decodific-las como instituies correlatas poltica de assistncia social, desde que desenvolvam algum servio, programa, projeto ou benefcio socioassistencial, sejam registradas no CMAS enquanto tal, e integrem a rede de proteo social com aes complementares. As propostas prevem, ainda, a manifestao e a fiscalizao pelos respectivos gestores e conselhos das reas correspondentes.

2.6.4 Projeto de Lei n 3.021/08 PL/CEBAS

A incompletude do Decreto n 6.308/07 impulsionou a edio do Projeto de Lei n 3.021/08, de iniciativa do Poder Executivo da Unio, que dispe sobre a certificao das entidades beneficentes de assistncia social, regula os procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade social e d outras providncias. Destina a certificao das entidades beneficentes de assistncia social e a iseno contribuies para a seguridade social s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, reconhecidas como entidades beneficentes de assistncia social com a finalidade de prestao de servios nas reas de assistncia social, sade ou educao, e que atendam ao disposto nesta Lei.119

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Art. 1, do PL.

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Novamente repete os critrios de gratuidade j previstos nas regulaes para as entidades de sade120 e as possveis complementaes em caso de impossibilidade de cumprimento do percentual mnimo121, conforme constava no esboo de Decreto. Prerrogativa similar foi adotada no que tange s entidades de educao. Permaneceu o percentual de gratuidade de 20%, por meio da oferta de bolsas de estudo122 integral ou parcial, agora estendido s turmas de creche, pr-escola, ensino fundamental e ensino mdio, e ao atendimento das determinaes do PROUNI no caso do ensino superior. Por sua vez, para as entidades especificamente de assistncia social, foi acrescida a prestao de servios planejados e continuados, sem qualquer discriminao e sem exigncia de contrapartida do usurio, alm da necessidade de integrar o cadastro nacional de entidades e organizaes de assistncia e promoo social123, e mantida a obrigatoriedade124 de inscrio no Conselho Municipal de Assistncia Social ou no Conselho do Distrito Federal. A grande inovao remonta na apreciao dos requerimentos de concesso da certificao, de renovao e de cancelamento125 pelos rgos relacionados a cada rea respectiva, ou seja, Ministrios da Sade, para as entidades de sade; da Educao, para as entidades de educao; e de Desenvolvimento Social e Combate Fome, para as entidades de assistncia social. Esta indicao vem sendo veementemente solicitada pelos gestores governamentais e rgos de fiscalizao, devido correspondncia da matria com as atribuies dos setores envolvidos, ao passo que vem sendo repudiada pelas entidades no governamentais, que alegam sua inconstitucionalidade, posto que na Carta Magna e na LOAS esta responsabilidade foi direcionada ao CNAS. O Projeto de Lei determina que a entidade beneficente certificada na forma do seu Captulo II far jus iseno do pagamento das contribuies de que tratam os arts. 22 e 23, da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991126, desde que atendam, cumulativamente, aos

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Ofertar a prestao de todos os sues servios ao SUS no percentual mnimo de 60%, e comprovar, anualmente, o mesmo percentual em internaes realizadas, medida por paciente-dia. (Art. 4, do PL). 121 Estabeleceu correspondncia de percentuais e indicou a realizao de projetos de apoio ao desenvolvimento institucional do SUS, bem como a complementao destes projetos com a prestao de servios ambulatoriais e hospitalares ao SUS, no remunerados, mediante pacto com o gestor local. 122 Refere-se s semestralidades ou anuidades escolares fixadas na forma da lei, vedada a cobrana de taxa de matrcula, custeio de material didtico ou qualquer outro encargo. (Art. 15, do PL). 123 Previsto no inciso XI, do art. 19, da LOAS. 124 Conforme art. 9, da LOAS. 125 Arts. 22, 23 e 24, do PL. 126 Lei de Benefcios e Custeios da Previdncia Social.

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requisitos listados em seu art. 25127, cujo teor mantm, em grande parte, as disposies dos regulamentos e legislaes que o precederam. Outra polmica tem sido suscitada pelo art. 32, que obriga as entidades que atuam em mais de uma das reas apontadas no art. 1 a criar uma pessoa jurdica para cada qual, com nmero prprio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas CNPJ. evidente que tal previso tem o propsito de conferir maior rigor e controle das exoneraes tributrias concedidas, atendo-se aos requisitos especficos para cada entidade e rea de atuao, inclusive com o repasse das informaes Secretaria da Receita Federal128. Todavia, retomase a tese da inconstitucionalidade, por interferir na liberdade de constituio de associaes, assegurada na Constituio Federal.

2.6.5 Apreciao Crtica da Regulamentao at o Momento Operada

Neste ponto, cumpre reavivar os princpios, as diretrizes e os objetivos que legitimam a poltica de assistncia social. Primeiramente, o de que a assistncia social deve ser prestada gratuitamente, a quem dela necessitar, sem exigncia de contribuio ou contraprestao, pois no h meno, no texto legal, sobre a capacidade de pagamento por servios privados. Em segundo lugar, ao se destinar garantia dos mnimos sociais, afasta-se o antigo conceito que restringia a assistncia social mera sobrevivncia e se aproxima da noo constitucionalista moderna de preservao da dignidade humana, enquanto patamar condizente com os valores

I seja constituda como pessoa jurdica nos termos do caput do art. 1; II no percebam, seus diretores, conselheiros, scios, instituidores ou benfeitores, remunerao, vantagens ou benefcios, direta ou indiretamente, por qualquer forma ou ttulo, em razo das competncias, funes ou atividades que lhes sejam atribudas pelos respectivos atos constitutivos; III aplique suas rendas, seus recursos e eventual supervit integralmente no territrio nacional, na manuteno e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais; IV preveja, em seus atos constitutivos, em caso de dissoluo ou extino, a destinao do eventual patrimnio remanescente a entidades sem fins lucrativos congneres ou entidades pblicas; V no seja constituda com patrimnio individual ou de sociedade sem carter beneficente; VI apresente certido negativa ou certido positiva com efeito de negativa de dbitos relativos aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e dvida ativa da Unio, certificado de regularidade do Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS e de regularidade em face do Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal CADIN; VII mantenha escriturao contbil regular que registre as receitas e despesas, bem como os gastos despendidos nas gratuidades de forma segregada, em consonncia com as normas e princpios contbeis emanados pelo Conselho Federal de Contabilidade; VIII no distribua resultados, dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas de seu patrimnio sob qualquer forma ou pretexto; IX aplique as subvenes e doaes recebidas nas finalidades a que estejam vinculadas; X conserve em boa ordem, pelo prazo de 10 anos, contado da data de emisso, os documentos que comprovem a origem de suas receitas e a efetivao de suas despesas, bem como os atos ou operaes realizados que venham a modificar sua situao patrimonial; XI cumpra as obrigaes acessrias estabelecidas na legislao tributria; XII zele pelo cumprimento de outros requisitos, estabelecidos em lei, relacionados com o funcionamento das entidades a que se refere este artigo. 128 Art. 39, do PL.

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ticos, polticos, econmicos, sociais e culturais que se deseja imprimir em uma sociedade justa, igualitria e democrtica. Em terceiro, remonta-se especificidade j delimitada pela poltica de assistncia social em suas normas regulamentadoras, aqui subsumida ao resgate das reas intersetoriais para alcanar o asseguramento integral dos direitos sociais, de modo a embaraar as finalidades e as particularidades das polticas sociais. Pela prpria Resoluo n 191/05, do CNAS, e pelo Decreto n 6.308/07, as entidades caracterizadas como de assistncia social, e que, nessa condio, integram a rede de proteo social, esto voltadas para o atendimento das demandas de vulnerabilidade e risco apontadas para a estruturao de servios nos eixos de proteo social bsica e especial, de mdia e alta complexidade, conforme descrito na PNAS/04 e na NOB-SUAS/05, ou para a defesa dos direitos de seus usurios. Nesse rumo, a adeso ao SUAS fundamental e as induz a serem reguladas pelas normativas da rea e fiscalizadas pelos conselhos respectivos, os quais tm a funo de qualificar e definir os padres de qualidade dos servios de natureza pblica e privada, considerados de relevncia pblica, bem como de estabelecer os objetivos e traar os resultados esperados da interveno da rede prestadora. O reordenamento desta rede abarca, ento, todas as entidades de assistncia social inscritas nos conselhos municipais, estaduais, nacional e do Distrito Federal, inclusive as detentoras do CEBAS. Esta se constitui na grande razo de se buscar a delimitao, conceituao e caracterizao minuciosa e cuidadosa das mesmas. A perturbao se instaura ao serem observadas as prerrogativas das entidades integrantes de outras polticas pblicas. A admisso de entidades de sade como de assistncia social, ainda que atendam pelo SUS e percebam a remunerao pela prestao de seus servios, conforme tabela, importa em duplicao da gratificao percebida, ante a incidncia paralela dos mecanismos de financiamento pblico indireto, via concesso de exoneraes tributrias que, por paradoxo, isentam-nas do recolhimento de impostos para o fundo pblico que, ao final, dificulta a possibilidade de melhor remunerao pela tabela de pagamento do SUS. Anlise similar pode ser feita em relao s entidades de educao que inscreveram seus alunos no censo escolar e recebero recursos do FUNDEB ou das que efetuaram adeso da instituio de ensino superior ao PROUNI, visto que o pagamento da mensalidade reembolsado pelo Ministrio da Educao (MEC). O esboo do novo Decreto que regulamentaria o CEBAS manteve o disposto na Resoluo n 191/05, do CNAS, impedindo de se caracterizarem como entidades beneficentes de assistncia social as instituies religiosas, os templos, os clubes esportivos, os partidos

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polticos, os grmios estudantis, os sindicatos e as associaes que dirigem suas atividades a pblico restrito, categoria ou classe, visando somente ao benefcio de seus associados. Mas incorreu no equvoco de identificar a pessoa em situao de vulnerabilidade e risco social como aquela cuja renda familiar per capita seja igual ou inferior a 1/2 (meio) salrio mnimo, comprovada mediante a apresentao de qualquer documento idneo pelo beneficirio ou por seu representante legal. Se for tomada como referncia a definio da PNAS/04 para a situao de vulnerabilidade e risco, torna-se incua a limitao pelo corte de renda. J o Decreto n 6.038/07 pouco contribui, em virtude de tambm apenas ter reprisado as indicaes da Resoluo n 191/05, do CNAS, acrescentando como dado imprescindvel a adequao da entidade aos preceitos do SUAS. sua vez, o Projeto de Lei n 3.021/08, embora descreva em seus arrazoados os objetivos de estabelecer os requisitos para a caracterizao e certificao das entidades beneficentes de assistncia social e de repartir esta competncia com os Ministrios envolvidos na temtica, no tocou no mago da questo, mantendo a impreciso conceitual e, inclusive, reforando a vinculao do certificado a uma modalidade de exonerao tributria, dentre as mais atrativas, considerando o seu significado na manuteno da atividade e o montante que deixa de ser recolhido como tributo, qual seja, o da iseno de contribuies para a seguridade social. Como se percebe, o problema no est centrado no fato de que so oferecidas vantagens fiscais para as entidades privadas que se engajarem nos respectivos sistemas pblicos de sade e de educao, mas sim no subterfgio utilizado, tanto pelo poder pblico, quanto pela iniciativa privada, para justificar a concesso dessas vantagens, mediante o acrtico enquadramento das mesmas como entidades beneficentes de assistncia social, aproveitando-se das previses inscritas na Constituio Federal e em legislaes infraconstitucionais, notadamente no mbito da previdncia social, ao invs de se enfrentar a essncia da discusso, disciplinando o formato de parceria a ser firmado entre o Estado e a sociedade civil, de modo a incluir a gesto e o financiamento direto e indireto das aes desenvolvidas, assuntos abordados nos captulos III e IV, desta tese.

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2.7 CONFLITOS PRESENTES NO CONSELHO NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL (CNAS)

A composio plural do Conselho - na qual a representao no governamental est tripartida entre entidades ou organizaes de assistncia social129, entidades ou organizaes de usurios ou de representaes de usurios130 e entidades ou organizaes de trabalhadores da assistncia social131, ao passo que a representao governamental composta pelo conjunto de Ministrios132 afins e de gestores estaduais e municipais - corrobora a salutar ampliao da democracia participativa e, ao mesmo tempo, expressa, ora de forma explcita, ora de maneira camuflada, a diversidade de interesses em torno da poltica de assistncia social, inclusive evidenciando a multiplicidade de posicionamentos e os conflitos que lhes so intrnsecos. Essa constatao pode ser percebida nas respostas oferecidas pelos conselheiros nacionais ao formulrio aplicado durante o transcorrer da presente pesquisa, no ano de 2006. As entrevistas realizadas constituram instrumento para a coleta de dados sobre o posicionamento de cada qual no que concerne gesto e ao financiamento da poltica de assistncia social, seja ela implementada na lgica do Sistema nico, reconhecida como direito fundamental prestao estatal, em parceria com a sociedade civil, seja ela concebida na lgica tradicional, voltada para o atendimento de segmentos e grupo de assistidos, prestada subsidiariamente pelo poder pblico e preferencialmente por entidades beneficentes de assistncia social.
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A Resoluo n 191, de 10 de novembro de 2005, do CNAS, regulamentou o artigo 3, da LOAS, que institui o conceito de entidades e organizaes de assistncia social como aquelas que prestam atendimento ou assessoramento, defesa e garantia de direitos dos usurios da PNAS (art. 2, desta). 130 A Resoluo n 24, de 16 de fevereiro de 2006, do CNAS, regulamentou o entendimento acerca de representantes de usurios como aquelas pessoas vinculadas aos programas, projetos, servios e benefcios socioassistenciais, organizadas sob diversas formas de constituio jurdica, poltica ou social, em grupos que tm por objetivo a luta por direitos, sendo legtimos: associaes, movimentos sociais, fruns, redes ou outras denominaes; e de organizaes de usurios da assistncia social aquelas juridicamente constitudas, que tenham, estatutariamente, entre seus objetivos a defesa dos direitos de indivduos e grupos vinculados PNAS/04, sendo caracterizado seu protagonismo na organizao mediante participao efetiva nos rgos diretivos que os representam, por meio da sua prpria participao ou de seu representante legal (art. 1, 1 e 2, desta) 131 A Resoluo n 23, de 16 de fevereiro de 2006, do CNAS, regulamentou o entendimento acerca de trabalhadores do setor como aquelas organizaes que tm como base de representao segmentos de trabalhadores que atuam na poltica pblica de assistncia social, defendem os direitos destes segmentos e dos usurios da referida poltica, possuem formato jurdico de sindicato, federao, confederao, central sindical, conselho federal de profisso regulamentada ou associaes de trabalhadores legalmente constituda, e no ser representao patronal ou empresarial (artigo 2, da Resoluo n 23/06, do CNAS). 132 O CNAS tem como conselheiros governamentais representantes dos Ministrios de Desenvolvimento Social e Combate Fome, atualmente na vice-presidncia do CNAS; de Planejamento, Oramento e Gesto; de Educao; de Sade; do Trabalho e Emprego; de Previdncia Social; da Fazenda; e representantes do Frum de Secretrios de Estado de Assistncia Social - FONSEAS e do Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social - CONGEMAS.

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O formulrio foi composto por dados pessoais do conselheiro e por um rol de questionamentos com vistas a evidenciar a respectiva experincia associativa; seus valores polticos, sociais e religiosos; seus vnculos com a assistncia social; sua representao social dessa poltica e as consideraes finais que desejassem expressar.133 Portanto, a anlise das respostas obtidas indicou, desse modo, desde a motivao que os impulsionou a integrar o Conselho; o seu histrico de vida; o enfoque desenvolvido a respeito da referida poltica; a compreenso das suas atribuies e do prprio colegiado que integram, bem como os vnculos que mantm com a rea. Tudo considerado, concluiu-se que so extremamente diferenciadas e, por vezes, contraditrias, as origens e as posies de cada um dos conselheiros. No entanto, no foi possvel identificar com clareza a existncia de grupos organizados em torno de cada um dos segmentos, mas apenas a coeso estabelecida entre os representantes das entidades de atendimento, que contam com grande afinidade com os representantes das organizaes de usurios. Em contrapartida, os posicionamentos externados pelas entidades de trabalhadores do setor,134 exceo da Federao de Sindicatos de Trabalhadores das Universidades Brasileiras e do Conselho Federal de Contabilidade, bem como os das entidades de assessoramento e de defesa de direitos, aproximam-se daqueles expostos pelos representantes governamentais, em especial dos Ministrios de Desenvolvimento Social e Combate Fome; de Planejamento, Oramento e Gesto; de Educao e de Previdncia Social.

2.7.1 Conselheiros No Governamentais

De incio, ressalte-se que, ao longo das gestes anteriores do CNAS, e principalmente nesta que vigora de 2006 a 2008, as entidades e organizaes de assistncia social,135 caracterizadas como de atendimento so, em grande parte, representadas por entidades beneficentes de assistncia social, dotadas de CEBAS, e com interveno nas reas de

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Ver formulrio em Anexo I. Titulares: Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social (CNTSS); Federao de Sindicatos de Trabalhadores das Universidades Brasileiras e Federao Nacional dos Assistentes Sociais (FENAS); e Suplentes: Conselho Federal de Contabilidade (CFC); Associao Brasileira de Educadores de Deficientes Visuais e Conselho Federal de Servio Social (CFESS). 135 Titulares: Instituio Sinodal de Assistncia, Educao e Cultura (ISAEC), atualmente na presidncia do CNAS; Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e Confederao das Santas Casas de Misericrdia, Hospitais e Entidades Filantrpicas; e Suplentes: Associao Brasileira das Universidades Comunitrias (ABRUC); Instituio Adventista Central Brasileira de Educao e Assistncia Social e Federao Brasileira das Associaes Crists de Moos.

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assistncia social, de sade e de educao. J as organizaes de usurios136 so compostas, quase que exclusivamente, por entidades que promovem a defesa de direitos dos usurios, e no pelos usurios em si. Impende observar, de igual sorte, que a parcela significativa dos representantes das entidades e organizaes de assistncia social e de usurios menciona praticar assiduamente uma religio e considera esta formao de razovel importncia para o desenvolvimento de sua atuao junto poltica de assistncia social, seguida da experincia adquirida com a participao em organizaes no governamentais. Tambm afirmam que seus interesses so parcialmente coincidentes e que realizam reunies internas para atingir o consenso. Reconhecem que os temas mais polmicos discutidos no Conselho esto centrados no processo de eleio dos conselheiros, na aprovao da PNAS/04 e no procedimento de concesso e suspenso do CEBAS. Muito embora argumentem que a assistncia social deve ser efetivada enquanto poltica pblica, assecuratria de direitos, voltada garantia da proteo social bsica e especial aos seus usurios, ou seja, populao em situao de vulnerabilidade e risco pessoal e social, ainda enaltecem a focalizao da poltica junto populao pobre do Brasil, subdividida por segmentos e, neste sentido, entendem que as entidades filantrpicas e beneficentes se constituem no melhor formato de prestao de servios de assistncia social, discordando em assumir papel complementar prestao ofertada pelo poder pblico. Esta defesa em muito se assemelha viso tradicional conservadora da assistncia social, ancorada no atendimento conferido por instituies religiosas aos mais pobres, com base no dever moral, descrita no captulo I. Portanto, afirmam que a rede prestadora de servios tanto pode ser composta por entidades governamentais como por entidades no governamentais e por entidades beneficentes de assistncia social, de sade e de educao, dentre outras, acrescentando estas ltimas ao elenco de entidades passveis de serem caracterizadas como de assistncia social, no intento de ampliao do conceito emanado na Resoluo n 191/05, do CNAS. Reforam a idia de responsabilidade exclusiva do CNAS em proceder concesso e renovao do CEBAS, em contraposio tentativa do rgo gestor federal em estabelecer o pronunciamento de outros Ministrios e Conselhos, como os da Sade, da Educao e da

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Titulares: Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR); Unio Brasileira de Cegos (UBC) e Unio Norte Brasileira das Igrejas Adventistas do Stimo Dia; e Suplentes: Pastoral da Criana; Federao Brasileira das Instituies de Incluso Social, Reabilitao e Defesa da Cidadania (FEBIEX) e Obra Social Santa Isabel (OSSI).

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Previdncia Social, alm da Receita Federal, para melhor aferio acerca do cumprimento dos requisitos exigidos para a certificao. Em particular, no que concerne aos benefcios tributrios proporcionados pelo CEBAS, sustentam que eles correspondem parcela de responsabilidade e de contribuio do poder pblico para com as entidades beneficentes de assistncia social, em virtude do trabalho que desempenham junto populao empobrecida, ainda que os reconheam como uma das formas de financiamento pblico. Demonstram total domnio sobre as vantagens tributrias autorizadas137 e estimam como resultado da imunidade apenas quanto s contribuies ao INSS o montante em torno de R$ 4,9 bilhes ao ano, calculando que esse valor representa cerca de 50% dos recursos oramentrios alocados no Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS. Este tpico, instigante e particularmente significativo para o presente trabalho, permite a meno notcia138 acerca do aumento de 12,7% sobre o montante de renncia fiscal praticada pela Unio em 2005, percentual bem superior variao da inflao medida no perodo pelo ndice de Preos ao Consumidor Ampliado (IPCA), de 7,6%, ocasionando a diminuio de arrecadao na ordem de R$ 27,288 bilhes, por conta das exoneraes tributrias concedidas a empresas, pessoas fsicas e instituies filantrpicas, de acordo com estimativa elaborada pela Receita Federal, somente no que concerne ao pagamento do Imposto de Renda de Pessoas Jurdicas e do Imposto sobre Produtos Industriais. A ttulo de dimensionar a amplitude destes incentivos, cabe assinalar que equivale a 74% da despesa total do governo com sade prevista no oramento do exerccio em vigor, a quase 4 vezes a estimativa do gasto anual do governo federal com educao, a 72% do dficit estimado da Previdncia Social e a mais de 4 vezes a despesa do Programa Bolsa Famlia. Na avaliao dos rgos fazendrios, como beneficiam setores escolhidos da economia e parcelas especficas da populao, os incentivos fiscais ajudam a concentrar renda. No passado, alguns governos tentaram, sem xito, eliminar alguns estmulos. No governo Fernando Henrique, o ento secretrio da Receita Federal, Everardo Maciel, chegou a sugerir que todos os incentivos fossem eliminados, mas sua proposta esbarrou em forte resistncia poltica.
137

Referem, ento, os seguintes tributos no incidentes: Imposto sobre a Renda; Imposto sobre Importao; Imposto sobre Produtos Industrializados; Imposto sobre Operaes Financeiras; Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira; Imposto sobre Servios; Imposto Territorial Urbano; Imposto sobre Transaes de Bens Imobilirios; Imposto sobre Circulao de Mercadorias; Imposto Territorial Rural; Contribuio Social sobre o Lucro Lquido; Contribuio para o PIS/PASEP; Cota Patronal do INSS. 138 Publicada no Jornal Valor Econmico, 1 Caderno, dia 29 de abril de 2005, na coluna do comentarista Cristiano Romero.

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Este tambm o pensamento de alguns especialistas da rea, como o economista Raul Velloso, ouvido pelo jornalista mencionado na nota 85, para quem o

incentivo fiscal a pior poltica. O melhor seria o governo arrecadar os impostos dos setores sem nenhum tipo de renncia e aplicar nos setores que considera importantes. Seria mais transparente, visto que praticamente impossvel para o governo saber se os beneficirios aplicam efetivamente os recursos perdoados. Esse, definitivamente, um tema considerado tabu no Brasil.

2.7.2 Conselheiros Governamentais

A seu turno, entre os representantes governamentais, a experincia associativa e de participao se concentra em sindicatos, partidos polticos, associaes de classes, movimentos sociais e fruns. Dessa forma, defendem maior democratizao no processo de tomada das decises, incluindo, para alm dos rgos imbudos desta responsabilidade e dos poderes constitudos, o indispensvel envolvimento da populao em geral, em especial dos usurios das polticas sociais. Propem, ainda, que a composio do CNAS seja regida pela conjugao do critrio de finalidade da entidade139, ou seja, entidade de assistncia social, de assessoramento e de defesa de direitos, com o critrio de distribuio geogrfica, de modo a contemplar as demandas e as especificidades das cinco regies do Pas. Informam a coincidncia e at a forte identificao dos conselheiros oriundos dos diversos Ministrios, em especial do Desenvolvimento Social e Combate Fome e do Planejamento, Oramento e Gesto, com algumas organizaes de representantes de usurios, como o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua, e com entidades de assessoramento e de defesa de diretos, como a Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais, todos com reconhecida influncia no processo de discusso e com sucesso nos resultados das deliberaes. Registram como temas mais polmicos a eleio dos conselheiros e da mesa diretora, acompanhados da apreciao do oramento da Unio e da definio dos critrios de partilha de recursos financeiros. Curiosamente, no houve meno acerca da concesso, renovao ou suspenso do CEBAS. Referendam, com bastante nfase, os princpios, os objetivos, as funes e as previses contidas nas normativas que regulam o SUAS e assinalam total discordncia com as alegaes do senso comum e da representao social que se tem da rea, como a focalizao
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Conforme disposto em todas as regulaes acima mencionadas.

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do atendimento pela condio de pobreza e voltada para os segmentos, a prestao do trabalho voluntrio, a prevalncia da caridade e da filantropia na interveno, entre outros aspectos crticos concepo tradicional conservadora da assistncia social. Muito embora apontem para a possibilidade de participao das entidades beneficentes de assistncia social e das associaes civis no enquadramento para a caracterizao de entidades de assistncia social, so referidas apenas aquelas que prestam atendimento direto aos usurios da poltica de assistncia social, as de defesa destes usurios e as que realizam estudos, pesquisas e capacitao neste campo de ao. Por conseguinte, somente estas poderiam fazer jus ao CEBAS. Exatamente neste aspecto residem as maiores controvrsias entre as representaes, quais sejam, na atribuio do CNAS em proceder concesso, reviso e suspenso do CEBAS com exclusividade; a conexo da matria com as exoneraes tributrias; e a definio das entidades passveis de usufruir do Certificado. Para os conselheiros governamentais, as entidades com atuao precpua nas demais reas, como as de educao e sade, deveriam estar sujeitas s exigncias e procedimentos dos rgos gestores e conselhos correspondentes. No haveria vinculao automtica destas com a poltica de assistncia social, exceto na condio de servio complementar execuo das aes e servios pelo poder pblico, ao qual cabe estipular a respectiva remunerao pelo fundo pblico e a concesso de eventuais vantagens tributrias.

2.7.3 Balano das entidades beneficentes de assistncia social no Brasil O tema de tal monta recorrente e polmico que, na reunio ampliada do CNAS140, foi apresentado o balano das entidades beneficentes de assistncia social no Brasil. De um total de 17.501 entidades141, apenas 10.431 so registradas junto ao referido Conselho e, destas, somente 7.070 so consideradas filantrpicas, dotadas de CEBAS. Destas ltimas, a maior parte, inscreve-se no campo de atuao da poltica de assistncia social, enquanto um nmero mais reduzido se credencia junto poltica de sade e em volume menor poltica de educao, segundo quadro abaixo reproduzido.
140 141

Realizada de 23 a 26 de abril de 2007, em So Paulo. Faz-se a ressalva de que no censo de entidades de assistncia social privadas sem fins lucrativos, efetuado pelo IBGE, identificou-se 16.089 destas entidades, legalmente constitudas e distribudas no Pas. Os dados apresentados no balano do CNAS se aproximam do resultado do censo, mas os nmeros no so exatamente iguais.

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Foi assinalada, ainda, a dificuldade de grande parte das entidades de assistncia social em ter acesso ao CEBAS junto ao CNAS, chegando a 80% dos casos, muito em decorrncia da falta de conhecimento acerca dos critrios a serem atendidos e da precariedade de organizao poltica e administrativa.

Tabela 1 Total de Entidades Beneficentes de Assistncia Social por rea de atuao Brasil
rea de atuao Assistncia Social Sade Educao Total Nmero de entidades 5.050 1.126 894 7.070 Percentual 71% 16% 13% 100% de 7.070 entidades

Nota-se que, sob o prisma da distribuio geogrfica, as entidades se concentram nas regies sudeste e sul, seguidas da regio nordeste e, bem abaixo, acompanhadas das regies centro-oeste e norte. Se, por um lado, este dado traduz as particularidades de cada regio no que tange ao seu processo de organizao das respostas do Estado e da comunidade s demandas societrias, por outro lado externa a densidade geogrfica das presses sociais, capaz de intervir na capacidade de estruturao da rede socioassistencial, de cobertura do atendimento e de investimento financeiro.

Tabela 2 Percentual de Entidades Beneficentes de Assistncia Social por regio do Brasil

Regio Sudeste Sul Nordeste Centro-Oeste Norte Total Percentual de entidades 46% 23% 22% 6% 3% 100% correspondente a 17.501 entidades

Ao proceder o detalhamento das Unidades da Federao em que se situam as mencionadas entidades, fica pronunciada a correlao direta entre as potencialidades econmicas, polticas, sociais e culturais do Estado em questo e a conformao das entidades beneficentes de assistncia social, traduzida em renomadas instituies sociais, com atuao nas polticas de assistncia social, de sade e de educao e sede nestes Estados, sendo guarnecidas de representao eletiva para cargos dos Poderes Legislativo e Executivo.

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Tabela 3 Total de Entidades Beneficentes de Assistncia Social por Unidade da Federao

Unidade da Federao So Paulo Minas Gerais Paran Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Total de entidades 2.365 1.163 713 601 470

2.7.4 Apreciao do Tribunal de Contas da Unio Acerca da Certificao

A apreciao do desempenho do CNAS no que tange atribuio de concesso, reviso e suspenso do CEBAS foi objeto de questionamento junto ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), o qual instituiu auditoria por meio do processo n 013.757/2004-1, a partir de denncia do deputado distrital Augusto Carvalho (PPS-DF). A mesma versava acerca da aplicao indevida do conceito de filantropia, especialmente a faculdades, universidades, colgios particulares e hospitais, bem como da concesso irregular do CEBAS, emitido pelo CNAS, vinculado ao MDS. Como dito, este certificado gera a possibilidade de solicitao de exoneraes tributrias junto aos rgos pblicos competentes142, conforme ser detalhado no Captulo III. O procedimento de auditoria ento instaurado tomou por apreciao o CNAS, o INSS e a SRF, realizado por meio de amostragem, com o objetivo de analisar o cumprimento dos requisitos necessrios ao usufruto das imunidades de tributos federais relacionados a entidades beneficentes de assistncia social, especificamente escolas, faculdades,

universidades e hospitais, bem como a atividade de fiscalizao desses benefcios pelos rgos responsveis.143 Nesse rumo, observa-se que o critrio de gratuidade na prestao dos servios se constitui na essncia da poltica de assistncia social como no contributiva e destinada a quem dela necessitar, de acordo com o art. 1, da LOAS. Outra exigncia est assentada no cumprimento do art. 203, da Constituio Federal, e no art. 2, da LOAS, que definem seus objetivos e a populao usuria. Estes dispositivos foram retomados nas regulaes da concesso e renovao do CEBAS, j explanadas acima. Ao largo destes parmetros, concluiu

142

As exoneraes tributrias constam de dispositivos legais insertos na Constituio Federal, no Cdigo Tributrio Nacional, na Lei de Benefcios e Custeio da Previdncia Social, dentre outras, as quais estabelecem requisitos e critrios de concesso e suspenso, com acrscimos correspondentes s finalidades e competncias de cada rgo. 143 Acrdo TCU, p. 3.

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o TCU pela impossibilidade de concesso do CEBAS para as entidades averiguadas, frente ao desrespeito dos requisitos pautados nas legislaes que disciplinam a matria. nesse ponto, contudo, que encontram-se as maiores controvrsias do sistema de controle das imunidades citadas, tendo em vista que os preceitos da Constituio e da LOAS, referentes s prestaes e servios possveis de enquadramento como gratuitos, so frequentemente desconsiderados pelo CNAS.144 Inmeros foram os artifcios constatados para camuflar estas exigncias legais e que esto sendo acatados erroneamente pelo CNAS. Por exemplo, em referncia s entidades de ensino, a gratuidade demonstrada pela concesso de bolsas e descontos a parentes e filhos de professores ou a funcionrios, que no so caracterizados como pblico usurio da poltica de assistncia social. Ou por intermdio de servios destinados populao carente e prestados em clnicas ou escritrios, mas que se constituem em atividades de ensino, na modalidade de atividades prticas, integrantes da formao curricular obrigatria dos estudantes, cujos custos j esto contemplados no clculo necessrio fixao do valor das mensalidades cobradas. A seu turno, a consultoria jurdica do Ministrio da Previdncia Social, respondendo a consulta sobre quais os servios poderiam compor o conceito de gratuidade estabelecido no art. 2, inciso VI, do Decreto n 2.536/98, excluiu, por meio do Parecer n 2.414/01, em consonncia com a Constituio Federal e com a LOAS, a possibilidade de aceitao como gratuitos, dentre outros: a cesso de espao fsico s empresas e comunidade; o desconto ou bolsa concedida a alunos irmos; os atendimentos prestados pelos prprios alunos como atividades curriculares; as prestaes in natura, como moradia, alimentao, etc., fornecidas a funcionrios. Outras despesas tambm foram excludas por no guardarem a menor relao com a poltica de assistncia social, tais como despesas religiosas (pagamento de capelo, dzimo paroquial); assistncia mdica (plano de sade dos funcionrios, pagamento dos segurados); seguro educacional e gastos com medicamentos (aquisio de suprimento para farmcia). Esse parecer foi referendado pelos ministros relatores de outros processos julgados pelo TCU acerca dos certificados concedidos pelo CNAS. De igual sorte, foi ele ratificado pelo Ministro de Estado da Previdncia Social145, diante das impugnaes manifestadas pelo INSS contra decises do CNAS por ter aceitado as despesas citadas como parte do montante

144 145

Acrdo TCU, p. 6. Enquanto instncia recursal das decises do CNAS.

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das gratuidades concedidas pelas entidades solicitantes. No mbito do Poder Judicirio esta viso tem sido tambm acolhida, embora com algumas discordncias, detalhadas adiante. Contudo, as incongruncias apontadas vo mais alm. Outras exigncias legais esto sendo desconsideradas quando da anlise da documentao pelo CNAS, chegando inclusive a serem mencionadas no relatrio do TCU como total subverso da legalidade, das quais so exemplos o impedimento de remunerao aos diretores das entidades; o desrespeito ao percentual de gratuidade indicado; e, at mesmo, a data de vencimento dos certificados. Adensam estes problemas a ausncia de sistema prprio, na Secretaria da Receita Federal, que consolide os dados e registre os contribuintes a quem foram impostas penalidades em decorrncia das fiscalizaes levadas a efeito. Assim, em procedimentos fiscais realizados nas entidades beneficentes de sade e de educao no foi possvel delimitar o universo auditado, nem os atos inquinados, e tampouco se computou o nmero de entidades fiscalizadas e o objeto das fiscalizaes. At o perodo de unificao das receitas federais,146 em 2007, tambm contribua para dificultar as apuraes fiscais, em entidades sob suspeita de irregularidades, a necessidade de autorizao legal para a quebra de sigilo bancrio, difcil de ser judicialmente obtida. De toda sorte, as concluses da auditoria apontam que

o CNAS cometeu ilegalidade manifesta ao desconsiderar todos os princpios e normas relativas s despesas com gratuidade. O conselheiro relator do processo de renovao do CEBAS utilizou metodologia sem qualquer amparo na lei ou nos normativos contbeis [...] Chama a ateno o no acatamento do posicionamento da unidade tcnica pelo indeferimento do pedido, pois esta , em tese, o rgo tcnico especializado, capaz de reforar os entendimentos expressos na legislao especfica [...] Na ata da 101 reunio ordinria, na qual foi aprovada a renovao do CEBAS da instituio analisada, um conselheiro no governamental afirmou que: Ns no estamos aqui para, em primeira mo, proteger o interesse pblico. Estamos aqui para proteger o interesse da boa execuo da poltica de assistncia social nesse Pas e as benesses para o usurio. Percebe-se que os conselheiros procuram, como explanado acima, utilizar qualquer artifcio para que a entidade permanea com o CEBAS, usufruindo da imunidade da Cota Patronal.147

A concluso da referida auditoria assinala que, sob a benevolncia do CNAS, entidades tidas como beneficentes tm atuado de forma irregular no Pas [... e] se beneficiam da lei, mas no do a contrapartida necessria (PARDELLAS: 2007). No decorrer da matria, transcreve trechos do voto do ministro Marcos Vincios Vilaa, o qual aponta que o funcionamento precrio, a atuao deficiente do Conselho e o constante desrespeito legislao constituem motivos de sria preocupao na medida em que resultam na concesso
146

Conforme a proposta de constituio da Super-receita, atravs da edio da Lei n 11.457, de 16 de maro de 2007. 147 Acrdo TCU, p. 12.

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indevida de vantagens tributrias a entidades que no preenchem os requisitos para receblas. A alarmante preocupao registrada no relatrio de auditoria do TCU condiz com o posicionamento manifestado por conselheiros no governamentais do CNAS. Em seus depoimentos, declaram-se amplamente partidrios s entidades em detrimento da legalidade. Outros conselheiros chegaram a afirmar textualmente: Ficarmos nessa discusso tcnica-jurdica, em cima de quem faz um trabalho srio de assistncia social me deixa revoltado. Em algumas situaes de entidades bastante reconhecidas e dotadas de elevado poder de influncia, o nvel de comprometimento dos conselheiros pareceristas nos processos em exame to evidente que se adicionou ao relatrio denominao especfica para a eles se referir, fazendo-se meno ao partidarismo dos conselheiros. Como agravante, assinalou-se que o Conselho arquivou representao do INSS contrria emisso do certificado, sem julgar o mrito, sob alegao de que faltou a assinatura do ento ministro da Previdncia Social, sr. Ricardo Berzoini.148 Um dos conselheiros no governamentais solicitou vistas dos autos e elaborou novo relatrio, refutando todos os fatos e argumentos elencados para o indeferimento do pedido, a despeito do parecer contrrio emitido por analista tcnico do CNAS. Em reunio plenria o processo foi colocado em votao e obteve aprovao para a renovao do certificado, mesmo sem atender aos imperativos legais. Ainda nesta mesma ocasio, outro conselheiro no governamental declarou seu voto, registrando grande indignao pela perseguio que esto desencadeando junto s entidades beneficentes de assistncia social, nos seguintes termos:

fico indignado, em primeiro lugar, porque se o Ministro pode, dentro das prerrogativas, cassar o que este Conselho delibera, no precisa de Conselho. Acho que estamos brincando de fazer Conselho. Em segundo lugar, estas entidades so entidades srias, que atuam na filantropia h muito tempo e no merecem ser tratadas assim. Queria qualificar neste sentido e vou pelo deferimento como os demais conselheiros.

No obstante, a conselheira governamental indicada pelo grupo de trabalho, constitudo pela Resoluo n 41/06, do CNAS, para analisar as informaes prestadas, posicionou-se pelo cancelamento dos registros da maioria das entidades, a partir da constatao das irregularidades. Por seu turno, em entrevista concedida ao Jornal do Brasil, o presidente do CNAS negou qualquer descumprimento lei e enfatizou que apenas existem interpretaes diferenciadas da legislao por se tratar de um rgo colegiado.

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Em concluso, a auditoria forneceu os subsdios necessrios lavratura do Acrdo n 292/2007 do Plenrio do TCU, que acatou as determinaes do Ministro Relator Marcos Vinicios Vilaa e determinou as seguintes providncias: a) ao Ministro de Estado da Previdncia Social, o envio das decises referentes aos julgamentos de recursos administrativos impetrados pela INSS contra as resolues do CNAS, para o fim de acompanhamento do TCU; b) Secretaria de Controle Externo do TCU, a elaborao de proposta de normativa, versando sobre procedimentos, quando da fiscalizao e anlise de contas referentes a entidades beneficentes de assistncia social, relativos ao cancelamento dos registros junto ao CNAS, em caso de comprovao de irregularidades na gesto dos recursos pblicos, conforme o disposto no art. 36, da LOAS, delimitando o termo inicial dos efeitos da deciso; c) Secretaria da Receita Federal, a elaborao de sistema informatizado que contenha todas as informaes decorrentes das fiscalizaes das entidades beneficentes de sade e de educao, em particular quanto ao contribuinte, objeto da fiscalizao, montante dos crditos irregulares apurados e delimitao dos atos irregulares praticados, visando dar cumprimento s competncias descritas no art. 1, da Portaria /MF n 030/05, informando ao Tribunal, na prxima tomada de contas anual, as providncias adotadas; e a observncia de que faa constar de sua tomada de contas anual informao sobre a quantidade de entidades beneficentes de assistncia social e o montante dos crditos fiscalizados no perodo; d) ao Presidente do CNAS, a oitiva em audincia, com fundamento no art. 43, da Lei n 8.443/92, sobre os seguintes fatos: morosidade na anlise de processos de renovao de CEBAS, com decadncia de crditos tributrios; manuteno da imunidade deferida a determinadas entidades, a despeito do prazo ter expirado e de haver denncia apresentada pelo Ministrio Pblico Federal - MPF; ausncia de informaes sobre os processos sem recadastramento e renovao, anteriores a 1988, e os vencidos a partir desse perodo, que so objeto de representaes do INSS, da SRP ou de denncias do MPF, pendentes de anlise; e) ao CNAS, Ministrios da Sade, da Previdncia Social, e da Educao, Secretaria da Receita Federal, Secretaria da Receita Previdenciria, Ministrio Pblico

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Jornal do Brasil. Manchete. Relatrio aponta partidarismo no CNAS. Rio de Janeiro, em 26/03/07.

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Federal, Procuradoria Geral da Repblica e ao interessado, a cincia do presente Acrdo, acompanhado do relatrio e do voto que o fundamentam.

No item concernente s causas e aos efeitos, registrou a equipe de auditoria que

a celeuma jurdica envolvendo os dispositivos legais relativos s entidades beneficentes de assistncia social prejudica desde a anlise no mbito da unidade tcnica do CNAS at os julgamentos do Conselho e a fiscalizao das entidades pelo INSS. Incluir instituies como estas de educao e de sade selecionadas pela auditoria no contexto de assistncia social previsto na LOAS e no Decreto n 2.536/98 desvirtua os princpios da Constituio Federal e da LOAS.149

Cabe lembrar que os posicionamentos de alguns conselheiros no governamentais reforam a interpretao estabelecida por esta tese, por ocasio da aplicao dos formulrios. As respostas permitiram observar uma linha divisria bastante acentuada entre as representaes, ao serem abordados temas relativos ao financiamento indireto, em particular, aos critrios, trmites e formas de concesso, tanto dos certificados de entidades beneficentes de assistncia social, quanto das exoneraes tributrias. Esta dicotomia, em muitas ocasies, est relacionada com a representao social adotada para a assistncia social, ainda nos moldes tradicionais e do pensamento conservador, de cunho filantrpico e clientelista, conforme descrito no captulo I, que perpetua, por meio de legislaes dispersas, a sistemtica de financiamento indireto para intervenes das instituies privadas sob a tica da subsidiariedade, e com srios equvocos de atribuies entre as reas, desconectados dos sistemas pblicos institudos pelas polticas setoriais. No caso em tela, como pode ser percebido, as alternativas apresentadas passam ao largo das determinaes contidas na regulamentao do SUAS, principalmente no que se refere estruturao da gesto e ao financiamento da poltica, discusso que ser trazida tona nos captulos seguintes.

149

Acrdo TCU, p. 17.

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CAPTULO III

GESTO E FINANCIAMENTO PBLICO NO ORAMENTRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL: as duas faces da moeda e os problemas do atual modelo

A filantropia da caridade ou a neofilantropia empresarial so, pois, as duas faces de uma mesma moeda. A segunda apenas traveste a primeira com uma roupagem mais condizente com os novos tempos.
(Nathalie Beghin)

3.1 ESTRUTURAO DA ASSISTNCIA SOCIAL ENTRE A FILANTROPIA E A POLTICA PBLICA

Historicamente, no Brasil, a assistncia social esteve vinculada caridade e filantropia, consistente na concesso eventual ou reiterada de pequenos auxlios aos mais carentes, considerados marginais ou desajustados, por sua condio scio-econmica, at criar, a partir do exame das situaes concretas por eles enfrentadas, servios de apoio que lhes permitiam a sobrevivncia e os mantinham indefinidamente submetidos cultura da ddiva (SALES, 1994). Essa prtica foi institucionalizada em entidades confessionais e leigas, que estruturaram, com a atuao de religiosos e voluntrios, aes assistenciais em hospitais, asilos, orfanatos, escolas, etc. No havia preocupao com as causas que engendravam estas situaes, na medida em que eram reconhecidas como incapacidade individual e, assim, tampouco, buscava-se a superao desta dada realidade (OLIVEIRA, 1996; SCHONS, 1999; SPOSATI, 1992). Pelos contedos discorridos nos captulos anteriores, por conseguinte, pode-se observar que, em grande parte, a trajetria da assistncia social foi construda fora do Estado brasileiro que, de forma tmida, iniciou a sua parceria com a sociedade civil por meio da oficializao da filantropia e a homenagem s aes benemritas dos particulares, instituindo ttulos honorficos, como o caso do Ttulo de Utilidade Pblica, criado pela Lei n 91, de 28 de agosto de 1935, para ser concedido pelo Ministrio da Justia, mas sem que implicasse em

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nenhum favor do Estado150. A seguir, houve a criao do Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), pelo Decreto-lei n 525, de 5 de agosto de 1938, vinculado ao Ministrio da Educao e da Sade, com a funo de regular o relacionamento entre o Estado e as entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos, mediante a definio, de forma cartorial, de mecanismos de acesso a subvenes sociais governamentais e a benefcios tributrios. Cumpre ressaltar que, desde o incio, muito provavelmente por assumirem feies advindas das obras de caridade ou, mais tarde, pelos vnculos estabelecidos em sucessivas alteraes das estruturas ministeriais, as aes de assistncia social foram confundidas com os servios prestados em outras polticas sociais, como as de educao e de sade, at o ponto de ainda hoje tornarem difceis as delimitaes entre as respectivas reas, ao se buscar melhor definir as especificidades de cada qual e as parcerias a serem estabelecidas quando da concesso do CEBAS, o que no ocorre no mbito da regulao e da interveno, visto que possuem sistemas prprios, mas que neste caso no so examinados como convenientes. Muitos dos dispositivos legais criados para regular a filantropia em pocas passadas sobrevivem nos dias atuais, podendo ser referidos os que prevem a concesso de subvenes sociais, de ttulos de utilidade pblica, de certificados de filantropia ou beneficncia, de contribuies comunitrias e sociais, de imunidades e isenes tributrias, entre outros, o que denota que o vnculo entre a filantropia e a assistncia social no foi absolutamente desvendado e superado nas normas estatais (MESTRINER, 2001, p. 11).

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Eis a ntegra de seu teor: Art. 1 As sociedades civis, as associaes e as fundaes constitudas no Paiz com o fim exclusivo de servir desinteressadamente collectividade podem ser declaradas de utilidade publica, provados os seguintes requisitos: a) que adquiriram personalidade jurdica; b) que esto em effectivo funccionamento e servem desinteressadamente collectividade; c) que os cargos de sua diretoria, conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos no so remunerados. Art. 2 A declarao de utilidade pblica ser feita em decreto do Poder Executivo, mediante requerimento processado no Ministrio da Justia e Negcios Interiores ou, em casos excepcionaes, ex-officio . Pargrapho nico. O nome e caractersticas da sociedade, associao ou fundao declarada de utilidade publica sero inscriptos em livro especial, a esse fim destinado. Art. 3 Nenhum favor do Estado decorrer do titulo de utilidade publica, salvo a garantia do uso exclusivo, pela sociedade, associao ou fundao, de emblemas, flammulas, bandeiras ou distinctivos proprios, devidamente registrados no Ministerio da Justia e a da meno do titulo concedido. Art. 4 As sociedades, associaes e fundaes declaradas de utilidade publica ficam obrigadas a apresentar todo os annos, excepto por motivo de ordem superior reconhecido,a criterio do Ministerio de Estado da Justia e Negocios Interiores, relao circumstanciada dos servios que houverem prestado collectividade. Pargrapho nico. Ser cassada a declarao de utilidade publica, no caso de infraco deste dispositivo, ou se, por qualquer motivo, a declarao exigida no for apresentada em trs annos consecutivos. Art. 5 Ser tambm cassada a declarao de utilidade publica, mediante representao documentada do rgo do Ministrio Pblico, ou de qualquer interessado, da sde da sociedade, associao ou fundao, sempre que se provar que ella deixou de preencher qualquer dos requisitos do art. 1. Art. 6 Revogam as disposies em contrrio. Rio de Janeiro, 28 de agosto de 1935; 114 da Independncia e 47 da Repblica. Getlio Vargas.

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Assim sendo, na representao jurdica e social a ela conferida permanece a dbia viso, entendendo-se a poltica de assistncia social e a filantropia como sinnimos, sem se conseguir perceber as diferenas entre as formas de organizao, de atuao, as responsabilidades e as competncias governamentais, at mesmo depois da instituio do SUAS. Como se sabe, o termo filantropia de origem grega e traduz o amor do homem pelo ser humano e pela humanidade, pois philos significa amor e antropos homem, mas sob a lgica da dominao e do dever moral, enquanto maneira de resolver a mediao entre a pobreza, que pode representar um perigo para a sociedade, e a desejada ordem social. O dever entra em cena como uma idia capaz, ao mesmo tempo, de substituir a noo de direito com base na reciprocidade social e de regular o interesse de um ponto de vista coletivo, de modo a moralizar os pobres e socializar a pobreza. A contraparte do dever moral uma obrigao tica. Assim, a filantropia no interfere nos interesses econmicos e no se ope ao Estado, mas busca contornar os riscos decorrentes do mercado auto-regulvel e os da viso jurdica das relaes sociais (BEGHIN, 2005). A filantropia constitui-se, pois, no campo filosfico, moral, dos valores, como o altrusmo e a comiserao, que levam a um voluntarismo que no se realiza no estatuto jurdico, mas no carter da relao (MESTRINER, 2001, p. 14). Pode-se mesmo afirmar que a filantropia se caracteriza como a laicizao da concepo catlica de caridade (SPOSATI, 1995, p. 75). Todavia, estas noes, pela generalidade que as impregna, se fundem pela escassa diferenciao que estabelecem entre a esfera pblica e a privada, de forma a constituir um dos fatores responsveis pela manuteno da perspectiva da assistncia social vinculada s entidades e organizaes no governamentais sem fins lucrativos ou s aes desenvolvidas por voluntrios, tudo envolto num obscuro campo de publicizao do privado. As conseqncias dessa operao de privatizao do pblico sem a correspondente publicizao do privado, recaem no acirramento da questo social e no aumento da pobreza poltica151, dificultando, sobremaneira, a instituio do Estado Social em sua vertente de Estado Democrtico de Direito. Ressente-se, exatamente, de um espao pblico real, no qual a crtica e o dissenso pode se instalar na demanda por direitos sociais, que so reclamveis devido ao novo contrato social estabelecido (OLIVEIRA, 1999). Esta idia foi debatida no

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Entendida como a impossibilidade de organizao da populao de modo a estabelecer uma alternativa poltica de contraposio questo social apresentada, ocasionando a retirada no mbito da arena poltica e pblica dos conflitos distributivos e das demandas coletivas por cidadania e igualdade.

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captulo I, no intuito de conferir sustentabilidade para a interpretao sociolgica da permanncia dos dois modelos em anlise, em especial do modelo conservador de assistncia social, focado na caridade, na filantropia e na benemerncia. Nesta nvoa entre o pblico e o privado, o Estado pode escamotear suas obrigaes e corroborar a prevalncia do atendimento pelo setor privado, estruturado sob as bases da filantropia e da benesse. No obstante, ao camuflar suas tarefas constitucionais, sente-se compelido a conceder benefcios em compensao aos servios prestados pelas entidades no estatais, de modo a reforar a persistncia desse modelo de ateno s demandas societrias, como vem ocorrendo com a concesso do CEBAS. Invoca-se, para tanto, o princpio da subsidiariedade152 na relao entre o estatal e o privado, com base no qual o poder pblico assegura sociedade o protagonismo e as mais extensas atribuies e responsabilidades, restringindo-se execuo de aes emergenciais necessrias a secundar a atividade privada. Nesse contexto, utiliza-se a estratgia da delegao de funes e da concesso de auxlios e subvenes sociais, repassados via convnios, bem como da emisso de ttulos e de certificados, em relaes de parceria ou de co-execuo de servios suportados por financiamento pblico, cujos mecanismos sero descritos nos captulos III e IV deste trabalho. Esta tendncia do Estado em destinar parcos recursos oramentrios para a rea, mediante a seleo das entidades sociais a serem beneficiadas, propiciou uma atitude ambgua e discriminada de acomodao de interesses econmicos e polticos, atravessada pelo clientelismo e pelo fisiologismo (MESTRINER, 2001, p. 21). Outra estratgia a ser mencionada se traduz no financiamento estatal indireto, objeto de estudo deste captulo, atravs da qual entidades filantrpicas e beneficentes, atestadas formalmente, usufruem de exoneraes tributrias, consistentes em imunidades, isenes, anistias e outros mecanismos fiscais, cujos resultados, ao fim e ao cabo, importam na desvinculao da sistemtica de gesto e de financiamento de poltica pblica de assistncia social dentro da lgica do SUAS. E isso porque esta modalidade de aporte tangencial de recursos financeiros, calcada na ausncia de recolhimento para o fundo pblico, camufla a contribuio do Estado, embora de grande monta, para o financiamento das aes e servios prestados por estas entidades e

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Caracteriza-se como um dos princpios bsicos da Doutrina Social da Igreja que regula as relaes do Estado com as pessoas, grupos e comunidades, no sentido de ajud-las na consecuo dos seus fins, criando, assim, as condies e os estmulos necessrios, mas sem alterar o status quo.

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organizaes, alm de no ser imposta a obrigatoriedade de adeso ao SUAS, atual formato para a implementao da poltica de assistncia social. Estas estratgias de financiamento decorrem, ao mesmo tempo em que robustecem, em processos de retroalimentao da cultura social historicamente identificada com a assistncia social, devotada ao atendimento aos pobres, com nfase no modelo de interveno conservador, assistencialista, clientelista e filantrpico. Portanto, fica evidenciado que a concepo tradicional, que uma forma especfica de resposta s expresses das desigualdades sociais, em que a concentrao da prestao de servios ocorre em instituies de carter privado e confessional, orientada pela solidariedade privada e pelo dever moral (NETTO, 1992; YASBEK, 1993). A vinculao da assistncia com as prticas de favor e benemerncia, do ponto de vista poltico, tambm compe a cultura patrimonialista local e o padro de proteo social institudo no Brasil, ainda bastante distanciadas da formulao de polticas pblicas voltadas para o asseguramento dos direitos fundamentais da populao. Reservou-se assistncia social, desse modo, um conjunto de medidas casusticas de favor e proteo aos excludos da riqueza social. Tais medidas, por no alterarem a desigualdade econmica e poltica da maioria da nossa populao, no foram capazes de atender s demandas necessrias ao enfrentamento da pobreza, sendo inclusive causadoras do agravamento da situao, at o ponto de se chegar a limites de pauperizao inimaginveis, com a constituio de extensas hordas de excludos. No obstante, o advento da Constituio Federal, trouxe assistncia social novos contornos, com vistas a al-la ao patamar de autntica poltica pblica, definida pela legislao como direito do cidado e dever do Estado153, a ser prestada pelo conjunto de aes ofertadas pelo poder pblico, em parceria com a sociedade, a todos que dela necessitar154. A nova configurao foi gradativamente tomando consistncia e sendo aprimorada com as regulamentaes posteriores, de modo a culminar com a implantao do SUAS. Este novo marco regulatrio conferiu rea a possibilidade de definir, pela atuao conjugada de suas instncias, tais como as conferncias, conselhos, rgos gestores, comisses intergestores e fruns, o detalhamento do Sistema, hierarquizado, descentralizado, participativo e homogneo, orientado por diretrizes uniformes e em que so estabelecidas as atribuies especficas de cada esfera de governo, de acordo com a demanda local e regional,
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Artigo 1, caput, da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993 Lei Orgnica da Assistncia Social. Conforme artigos 194, caput, 203 e 204, da Constituio Federal.

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o porte dos municpios e a complexidade das aes e servios a serem prestados. Neste eixo, as entidades no governamentais integram a rede socioassistencial, e esto submetidas lgica de organizao e funcionamento do SUAS, compondo a gesto e o financiamento pblico. Contudo, a inaugurao do novo momento trouxe tona a percepo de que convivem atualmente entendimentos dspares acerca da poltica de assistncia social, em permanente disputa, dada a divergncia de perspectiva. Trata-se, em verdade, da coexistncia de dois modelos de gesto e de financiamento dos servios socioassistenciais, prestados pela rede governamental e no-governamental, dirigidos populao usuria desta poltica, a serem abordados neste e no prximo captulo. O primeiro deles, fundado na concepo conservadora da assistncia social, estruturado com base na atuao das entidades privadas, filantrpicas e beneficentes, com subsidiria interveno dos entes estatais, basicamente convocados para contribuir com o financiamento das atividades, mediante a concesso de auxlios, subvenes sociais ou exoneraes tributrias. O segundo, ancorado na nova regulamentao do setor, busca o reconhecimento do sistema integrado e de abrangncia nacional, regulado, gerido e fiscalizado pelo poder pblico, cuja responsabilidade prevalente, mas que reserva papel complementar iniciativa privada enquanto rede de atendimento. Como nenhum dos modelos idealmente concebidos encontra aplicao completa na realidade concreta, persiste o entrelaamento e as profundas contradies, posto que comparecem, em concomitncia, por um lado, as prerrogativas constitucionais da poltica de assistncia social como servio de relevncia pblica, reconhecida a primazia da responsabilidade estatal e o comando nico das aes e, de outro, a presso para viabilizar a manuteno da prtica assistencialista conservadora, em poca recente recuperada ideologicamente pelo imperativo neoliberal concernente ao Estado mnimo, direcionado privatizao e terceirizao das aes executadas pelas polticas sociais. H, ento, como contraponto persistente lgica proposta pela estruturao do SUAS, a tendncia e o estmulo para que a oferta de servios ocorra, com forte predominncia, por meio das organizaes privadas de assistncia social, afastadas da lgica do sistema unificado, ainda que formalmente conformadas s normativas atuais e subsidiadas com recursos pblicos significativos. Como poder ser observado no captulo em tela, para atingir tal propsito, lana-se mo de diversos institutos jurdicos, sempre na vertente de eliminao do recolhimento dos tributos, esvaziando o fundo pblico, o qual se constitui na maneira de viabilizar a poltica pblica.

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O fato de ambos os modelos contarem com previso em textos legislativos, o primeiro em legislao mais antiga e o segundo em dispositivos legais mais recentes, permite a convivncia em paralelo e denota as marchas e contramarchas experimentadas pela rea, fruto dos diferentes compromissos assumidos pelos poderes pblicos perante a sociedade no trato da questo social. notrio, portanto, que os novos marcos regulatrios propostos no contriburam para alterar o apontado problema e mantm, de forma concorrencial, a vigncia da prestao de servios tanto por rgos e entidades pblicas como privadas de assistncia social, com enfoques e formas de atuao bastante distintos, bem como da sistemtica de investimento pblico direto e indireto. Neste contexto, parte-se do pressuposto de que a estruturao de cada um dos modelos adotados determinada pela tradio cultural e poltica conservadora da assistncia social e pelo precrio discernimento de esfera pblica ainda presentes no Brasil, os quais vm sofrendo grande e importante contraposio no sentido do reconhecimento da assistncia como poltica pblica, a partir da promulgao da Constituio Federal e do subseqente aprimoramento legislativo, conducentes ao reordenamento poltico-jurdico-administrativo e tentativa de ampliar o conceito de esfera pblica, de acordo com o exposto no captulo I. Paira, contudo, a indagao acerca da viabilidade de conjugao dos modelos em vigncia, na perspectiva de adeso s normativas do SUAS, acompanhada da constituio da rede socioassistencial, com a oferta de servios de proteo social bsica e especial, de mdia e alta complexidade, no atendimento s demandas de vulnerabilidade e risco social e pessoal, bem como da contabilizao das exoneraes tributrias como financiamento pblico, como estratgia de monitoramento das aes desenvolvidas, e dos resultados e dos impactos causados. Provavelmente a anlise dos contedos abaixo descritos possa sinalizar se esta uma proposta factvel ou se cada modelo seguir seu curso prprio.

3.2 DIREITOS SOCIAIS E GASTOS PBLICOS: ASPECTOS GERAIS

A garantia dos direitos sociais depende da organizao, do planejamento e da execuo de aes e servios, estatais e complementarmente privados, os quais naturalmente demandam recursos de variada ordem. A ausncia de estudos mais aprofundados a este respeito fez com que fosse utilizado o argumento da escassez tanto para o contingenciamento dos recursos financeiros destinados s reas sociais, quanto para a expanso das atividades privadas.

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Desse modo, semelhante discurso, disseminado nos campos econmico, poltico, jurdico e administrativo, cumpriu funo ideolgica importante no mbito das polticas sociais: de um lado, serviu como fundamento para a restrio das fontes estatais dos recursos; de outro, reforou a necessidade de proliferao desordenada e fragmentada de iniciativas particulares, reverenciadas por muitos como sendo a soluo possvel para a permanente crise do setor pblico, na perspectiva de institucionalizar o princpio da solidariedade e da desresponsabilizao do Estado, com a valorizao do Terceiro Setor. Esse se apresenta como um dos suportes para o movimento pela reforma do Estado, reiteradas vezes acusado de inerentemente ineficaz, parasitrio e predador. Para a sua recuperao, aponta-se a indispensvel reduo ao mnimo necessrio, devendo ser confinado s suas funes consideradas exclusivas, e promovida a privatizao dos servios sociais, sob os argumentos da crise fiscal e da crise de governana, do emperramento e da burocracia da mquina administrativa e da elevada competncia da iniciativa privada, mencionados no captulo I. No entanto, o almejado enfraquecimento estatal produz efeitos deletrios na seara socioassistencial, difceis de serem contidos: a) propicia a emergncia da corrupo generalizada, ao ampliar a gama de relaes entre a esfera pblica e a privada, uma vez que justamente no choque entre o interesse pblico e o interesse privado que se encontra a causa da corrupo poltica e administrativa;155 b) induz a necessidade de regulamentao cada vez mais extensa, pois como toda desregulamentao envolve regulamentao, o Estado, paradoxalmente, tem de intervir para deixar de intervir (SANTOS, 1998, p. 4); c) oportuniza o crescimento desorganizado da oferta de servios sociais privados e a preocupante expanso das suas formas de custeio, especialmente atravs de investimentos pblicos, oramentrios ou no; d) contribui para o enfraquecimento das aes e servios socioassistenciais, prestados de forma fragmentria e descontnua, segundo critrios e padres prprios, sem compromisso com a respectiva qualidade.

A causa da corrupo poltica e administrativa reside, em ltima anlise, no choque entre o interesse pblico e o interesse privado, com este ltimo, de qualquer modo e por meios ilegais, tentando vergar e sujeitar os interesses da sociedade politicamente organizada. O interesse pblico primrio, que haveria de preponderar nesse conflito, acaba, pela via da corrupo, cedendo aos incompossveis desejos egosticos, aos inconfessveis interesses individuais pessoais ou de grupos de presso privados (BERTONCINI, 2007, p. 32-33).

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O tensionamento deste argumento reside na sua premissa bsica, qual seja, a de que o atendimento aos direitos sociais que ocasiona a crise fiscal do Estado. Ocorre, todavia, que no so estes os nicos a demandar recursos, eis que todos os direitos fundamentais reclamam gastos por parte do poder pblico, mesmo os de primeira gerao, como os civis e polticos, cuja consecuo em tese dependeria da inao estatal, conforme a doutrina tradicional. Em verdade, a proteo dos direitos ditos liberais, notadamente a liberdade e o patrimnio, reclamam crescentes verbas pblicas para custeio de rgos encarregados de os garantir, como a polcia, o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico, entre outros, bem como o aparato que conforma o sistema eleitoral e os rgos que compem o Poder Legislativo (HOLMES; SUSTEIN, 1999). Bem por isso, a diferena entre os chamados direitos sociais e os individuais, no que pertine ao custo, reside no grau de dispndio necessrio para o respectivo atendimento e na disputa pela posio dentro do elenco de prioridades estabelecidas na agenda de cada esfera de governo, e nunca na sua natureza intrnseca. No se sustenta, assim, o argumento de que bastaria restringir os primeiros para solucionar os problemas de custeio das atividades estatais, pois tambm a proteo dos direitos individuais tem seus custos, apenas se est muito acostumado a eles (BARCELLOS, 2002, p. 238-239). No por outro motivo, muitas vezes se constatou o crescimento do aparato estatal mesmo em pases que adotaram e difundiram a concepo minimalista do Estado, atravs da desvinculao pelo atendimento aos direitos sociais e da conseqente reduo dos investimentos pblicos na rea. Neste sentido, houve mera realocao dos recursos humanos, materiais e financeiros, concentrados nos setores da administrao pblica, da segurana, da justia, etc. Desse modo, restou claro que o capitalismo global no pode dispensar a existncia de Estados fortes ainda que a fora estatal tenha de ser de um tipo muito diferente daquele que vigorou no perodo do reformismo e se traduziu no Estado-Providncia [nos pases centrais] e no Estado desenvolvimentista, nos pases perifricos (SANTOS, 1998, p. 4).

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3.3 CARACTERIZAO DAS EXONERAES TRIBUTRIAS CONFERIDAS FILANTROPIA COMO RECURSO PBLICO, AINDA QUE NO INCORPORADO AO ORAMENTO ESTATAL

Um dos setores do Estado em que repercute esse paradoxo o da prestao de servios sociais pblicos, imprescindveis para a efetivao dos direitos sociais. Como demandam aes complexas e custosas, so considerados servios que o Estado deve realizar, mas que so complementados pela atividade privada. Segundo a Constituio, o Estado no exerce com exclusividade prestaes nas reas da previdncia social (art. 202), da sade (arts. 197 e 199), da assistncia social (art. 204), da educao (arts. 205, 209 e 213), da cultura (art. 216), da cincia e tecnologia (art. 218) e do meio ambiente (art. 225), dentre outras. Bem por isso, todos estes servios esto submetidos a um tratamento normativo mais estrito do que o aplicvel ao conjunto das atividades privadas. Assim, o Poder Pblico, dada a grande relevncia social que possuem, os disciplina com um rigor especial, mas admite a atividade privada na consecuo dos objetivos da ordem social (MELLO, 2005, p. 644). So atividades que, ainda que desempenhadas sob regime jurdico de direito privado, vieram a adquirir relevncia pblica, dado o interesse da coletividade presente na respectiva consecuo. Assim, o regime jurdico passa a ser

fortemente impregnado por princpios restritivos da autonomia privada. As competncias fiscalizatrias estatais exercem-se de modo intenso sobre essa categoria de atividades, impondo limites mnimos de qualidade, garantias de desempenho, fiscalizao em defesa dos usurios e assim por diante. No h a pura e simples submisso dessas atividades ao direito privado (JUSTEN FILHO, 2005, p. 459).

Esse exerccio de atividades pblicas por entes privados estimulada a partir da aplicao do princpio da subsidiariedade,156 no qual as competncias que no sejam imperativamente detidas pelo Estado devem ser assumidas pela coletividade, de forma a ampliar as liberdades e a esfera de atuao daqueles que tenham a capacidade de as exercer, sem que seja sacrificado o ncleo essencial do Estado.157

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Podem ser detectadas vrias concretizaes do princpio da subsidiariedade na Constituio Federal: desde a previso, na ordem econmica, de que o Estado intervenha na economia apenas excepcionalmente, passando pelo municipalismo, com a valorizao das esferas de poder local a partir de seu reconhecimento como unidade da Federao, at a previso das prticas participativas da populao, direcionadas a tornar os cidados mais atuantes no processo poltico e no controle das atividades governamentais (MONTEBELLO, 2002, p. 120). No caso em tela utiliza-se o primeiro conceito manifestado. 157 Assim, o princpio traz a idia do que secundrio, bem como a de supletividade, absorvendo dois significados: a) complementariedade, que o que se integra, que se complementa ou que se completa; b) suplementariedade, vinculado ao que se acrescenta, amplia ou o que adicional (BARACHO, 2000, p. 23).

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No obstante, as entidades privadas que sejam investidas da possibilidade de interferir na esfera jurdica alheia e, mesmo, na vida de terceiros, devem conformar sua atuao ao que prescrevem as normas jurdicas pertinentes e ao exerccio das funes de organizao, coordenao, monitoramento, fiscalizao e avaliao do poder pblico, sem poder invocar o carter privado de suas atividades como mecanismo de impedimento atuao estatal.

3.4 ORIGEM DOS RECURSOS NO ORAMENTRIOS E FORMAS DE CUSTEIO

Para melhor compreenso do tema, ainda no sedimentado em virtude da incipiente literatura que dele trata, procedeu-se a algumas distines que enfatizam a origem dos recursos financeiros no oramentrios e as formas que assumem concretamente. De incio, cumpre destacar que h recursos de procedncia estatal e outros oriundos da comunidade, cada qual com caractersticas prprias. Os recursos estatais so decorrentes das atividades de fomento iniciativa privada desenvolvidas pelos entes pblicos, cuja composio bastante variada, compreensiva de vantagens honorficas, jurdicas e econmicas. As honorficas se compem de prmios, recompensas, ttulos honorrios e menes honrosas, destinadas a homenagear certas aes consideradas de relevncia para a coletividade. sua vez, as jurdicas se consubstanciam na concesso de privilgios prprios do poder pblico, como a possibilidade de edio de normas tcnicas, o exerccio delegado de funes pblicas, etc. Por fim, as econmicas se traduzem em auxlios, subvenes sociais, financiamentos a fundo perdido, benefcios tributrios e assim por diante (DI PIETRO, 2002, p. 20-23). Para o presente trabalho, sero enfocadas as atividades de fomento econmicas, j que as demais no importam em financiamento direto ou indireto das polticas pblicas. Este fomento econmico pode consistir na fruio direta de bens, servios ou servidores da administrao pblica, ou no acesso a recursos financeiros, os quais se classificam em diretos, quando h desembolso de recursos oramentrios, e indiretos, nas hipteses em que no h desembolso de recursos.

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3.4.1 Recursos de Origem Estatal

Os recursos de origem estatal configuram atividades de fomento, que se subdividem em fomento econmico real e fomento econmico financeiro. Os primeiros se referem disponibilizao de recursos materiais e humanos, podendo ser mencionadas a cedncia de bens pblicos (espao fsico, equipamentos, mobilirios, etc.), a distribuio de bens apreendidos em aes decorrentes do exerccio do poder de polcia e da fiscalizao do Estado, nas reas da receita federal e estadual, do meio ambiente, da agricultura, e assim por diante, bem como a cesso de recursos humanos. A seu turno, os recursos financeiros de fomento podem traduzir repasse direto, mediante a concesso de auxlios, subvenes sociais, estabelecimentos de parcerias e convnios, assim como repasse indireto, atravs das exoneraes tributrias (imunidade, iseno, renncia, remisso, deduo, anistia, etc.) ou das condenaes da justia criminal (penas alternativas). Cumpre lembrar, como anteriormente destacado, que o acesso s vantagens tributrias, no campo da assistncia social, d-se com a concesso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEBAS).

3.4.2 Recursos de Origem No Estatal

Os recursos tambm podem ter origem diversa da estatal, mas de igual natureza pblica, dado que provm de contribuies comunitrias, espontneas ou provocadas. Nesse mbito, bastante extenso em nosso pas, podem ser citadas as doaes de indivduos e de pessoas jurdicas, a arrecadao e cedncia de bens privados a partir de estratgias de telemarketing, de sorteios, de campanhas pblicas e de incentivo atuao do voluntariado. Outras possibilidades de que vrias entidades lanam mo so o repasse de bens oriundos da extino de congneres, consoante previso estatutria, e o estabelecimento de convnios e parcerias com organismos e agncias internacionais, de carter pblico e privado.

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3.5 INSTITUTOS JURDICOS158 DE FINANCIAMENTO PBLICO INDIRETO

Existem vrios institutos jurdicos de natureza tributria que atuam no sentido da viabilizao de mecanismos que possibilitem o financiamento no oramentrio em favor de entidades privadas que desenvolvam atividades relevantes para a sociedade. Dentre estes, destacam-se aqueles orientados ao financiamento da poltica de assistncia social, cuja previso consta do texto constitucional e de normas infra-constitucionais. A seguir, sero melhor explicitados os seus respectivos contedos e alcance.

3.5.1 Imunidade das Entidades de Assistncia Social

Nossa ordem constitucional trouxe duas hipteses de imunidade destinadas assistncia social, uma no art. 150, inciso VI, alnea c, dirigida s instituies de educao e assistncia social e outra no art. 195, 7, para as entidades beneficentes de assistncia social. Conquanto existam doutrinadores que defendam a equiparao dos institutos, a tese adotada para fins dessa pesquisa de que cada uma dessas imunidades apresenta requisitos especficos para seu reconhecimento e manuteno.

a) Fundamento da imunidade

Existem duas correntes que tratam do fundamento da imunidade conferida pelo art. 150, inciso VI, alnea c, da Constituio Federal. A primeira enfatiza que o referido dispositivo legal protege valores espirituais, religiosos, polticos, culturais e assistenciais, de interesse pblico, desenvolvidos por pessoas privadas sem fins lucrativos (BALEEIRO, 2000, p. 139). Na mesma linha, enfatizam o carter suplementar ao Estado, como forma de garantir a aplicao exclusiva dos recursos aos interesses da nao, e de suprir a falta de condies do Estado brasileiro em prover a sociedade com todos os servios bsicos de que ele necessita, confirmando a atividade substitutiva destas entidades (SOUZA, 2001, p. 95). Sustentam, ainda, que o escopo do constituinte foi impedir que as instituies que desempenham em proveito da coletividade funes que a rigor o Estado deveria cumprir fossem oneradas por
158

Segundo o dicionrio Houaiss, instituto jurdico o conjunto de regras e princpios jurdicos que regem determinadas entidades ou determinadas situaes de direito.

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via de impostos. Diante das reais limitaes sofridas pelo Estado no provimento dos recursos e atividades que supram de modo integral aos direitos sociais dos cidados, principalmente aqueles mais carentes e necessitados, foi reconhecido em sede constitucional, nos termos do art. 204, inciso II, o papel crucial da sociedade em geral no atendimento dos direitos sociais, atravs de entidades no-governamentais. Deste modo, em ambas as defesas, a imunidade das instituies de assistncia social justifica-se no fato de que estas, por terem como fim precpuo o amparo populao, so de extrema relevncia para o pas (RODRIGUES, 1995, p. 63). Torres discorre que, trata-se de imunidade do mnimo existencial, a proteger entidades filantrpicas que prestem assistncia social ou eduquem pessoas pobres em ao substitutiva do Estado (TORRES, 1999, p. 173). Existe ainda um segundo fundamento para essa imunidade, qual seja, a ausncia de capacidade contributiva das entidades de assistncia social sem fins lucrativos. A capacidade contributiva

a capacidade econmica gravvel, aquela que pode ser submetida tributao por via de impostos, caracterizando um plus em relao capacidade econmica. Assim, no existe capacidade contributiva sem capacidade econmica, mas pode existir capacidade econmica que no demonstre aptido para contribuir. Embora tais instituies eventualmente detenham capacidade econmica no dispem de capacidade contributiva, traduzida na aptido para contribuir com as despesas do Estado sem o comprometimento da riqueza necessria sua subsistncia (COSTA, 2001, p. 179).

Desta forma, afirma Baleeiro, uma vez que os recursos das instituies de assistncia social sem fins lucrativos, auxiliares de servios pblicos, estejam inteiramente voltados ao desempenho de suas atividades, essas entidades no detm capacidade para pagar impostos. E acrescenta:

falece-lhes capacidade econmica de contribuir, porque no h apropriao de excedentes por scios, e os seus recursos esto inteiramente voltados ao desempenho de atividades polticas, assistenciais, previdencirias e culturais, que a Constituio reputa fundamental prestigiar. Inexiste capacidade econmica de contribuir porque inexistem recursos disponveis para o pagamento de impostos (BALEEIRO, 2000, p. 181).

Baleeiro assevera ainda que a ausncia de capacidade econmica, no significa que o servio deva ser economicamente deficitrio e dependente de recursos externos. A Constituio Federal e o Cdigo Tributrio Nacional no impedem que a atividade seja autosustentada, pois no probem os lucros, o excedente da receita sobre os gastos, apenas vedam a finalidade lucrativa e a distribuio de lucros.

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A tese defendida, no entanto, distorce a essncia do instituto, posto que permite a extenso da imunidade de modo a abranger entidades com grande faturamento, mesmo que reservem uma pequena poro de recursos para a efetiva prestao de benefcios sociedade. Em contraposio, embora enfatize a importncia do instituto jurdico, Torres argumenta que a imunidade em questo tem seu fundamento na proteo da liberdade e pouco tem a ver com a capacidade contributiva, que princpio de justia. Entende que as instituies de assistncia social so imunes quando atuam desinteressada e altruisticamente na proteo das camadas desprivilegiadas da sociedade e a conseqncia de aceitar a ausncia de capacidade contributiva, sem levar em considerao a verdadeira situao econmica da entidade, como fundamento da imunidade conduz a uma interpretao alargada no reconhecimento do direito (TORRES, 1999, p. 254-256).

b) Contribuies sociais: imunidade ou iseno

O art. 195, 7, da Constituio Federal, contempla a imunidade dedicada s entidades beneficentes de assistncia social em relao contribuio para a seguridade social e prescreve que so isentas de contribuio para a seguridade social as entidades beneficentes de assistncia social que atendam s exigncias estabelecidas em lei. Segundo Costa, embora tenha sido utilizada a expresso so isentas, trata-se de norma imunitria, porquanto a intributabilidade fixada pelo prprio Texto Fundamental. Norma excludente de tributao, no plano constitucional, como visto, qualifica-se como imunidade, sendo a referncia a iseno, nesse contexto, atecnia prpria da linguagem natural empregada (COSTA, 2001). Tambm Barreto explica que se trata de imunidade e no de iseno. E continua:

H um imenso fosso separando imunidade de iseno. Da perspectiva formal, a distino entre imunidade e iseno reside na fonte normativa, pois pressuposto inafastvel da imunidade estar descrita na prpria Constituio, enquanto as isenes so estabelecidas por leis infraconstitucionais, sejam elas complementares ou ordinrias. E, da perspectiva substancial ou material as imunidades tm por trao indelvel a assegurao de princpios constitucionais ou de valores por ela prestigiados (BARRETO, 1999, p. 57-59).

A Constituio, por intermdio desse instituto, tornou as entidades beneficentes de assistncia social imunes s contribuies para a seguridade social159. Note-se que enquanto a
159

Lembra-se que o Projeto de Lei n 3.021/08 busca disciplinar este benefcio tributrio com base nas exigncias j regradas, em muito pouco contribuindo para o aprimoramento da concesso do CEBAS, conforme anlise presente no captulo II.

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alnea c, do inciso VI, do art. 150, impede a instituio de impostos sobre o patrimnio, a renda e os servios das instituies assistenciais, o art. 195, 7, abrange as contribuies para a seguridade social. Trata-se, portanto, de imunidades com objeto e alcance distintos (BARBOSA, 2005).

c) Requisitos para a obteno da imunidade

Como j visto, a Constituio Federal conferiu lei complementar a funo de regular as limitaes constitucionais ao poder de tributar. No caso da imunidade conferida s entidades de assistncia social, a lei complementar requerida pela Constituio o Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966). Embora seja um diploma jurdico anterior Constituio de 1988, editado ao tempo que ainda no existia lei complementar no direito brasileiro, foi recepcionada pelo vigente ordenamento constitucional e tida como lei complementar ratione materiae. Os requisitos previstos no Cdigo Tributrio Nacional e no art. 150, da Constituio Federal, so aplicados, e neste ponto h consenso doutrinrio e jurisprudencial, a todas as entidades que pleiteiam a imunidade contra impostos, no entanto, h divergncia no tocante a sua aplicao na hiptese do art. 195, 7, da Constituio. Neste caso os requisitos so, como ser detalhado a seguir, os previstos na lei que dispe sobre a organizao da Seguridade Social e institui o Plano de Benefcios e Custeio, ou seja, a Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991.

d) Requisitos para imunidade em relao a impostos

O Cdigo Tributrio Nacional dispe em seu art. 14:

O disposto na alnea c, do inciso IV, do art. 9, subordinado observncia dos seguintes requisitos pelas entidades nele referidas: I no distriburem qualquer parcela de seu patrimnio ou de suas rendas, a qualquer ttulo; II aplicarem integralmente, no Pas, os seus recursos na manuteno dos seus objetivos institucionais; III manterem escriturao de suas receitas e despesas em livros revestidos de formalidades capazes de assegurar sua exatido.

Eis os requisitos previstos na legislao complementar: escriturao regular, no distribuio de lucros, proibio de remet-los ao exterior, devendo ser aplicados na manuteno dos objetivos institucionais e cumprimento de obrigaes acessrias (COELHO, 1999, p. 397-398). No tocante ao primeiro requisito, previsto no inc.I, do art. 14,

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do CTN, a finalidade garantir que todo e qualquer acrscimo patrimonial obtido pela entidade seja revertido para a mesma. No se trata, contudo, de proibio de lucro, mas sim de proibio de distribuio dos mesmos. A entidade pode perceber lucro, mas no pode transferi-lo, devendo reverter o resultado em prol dela mesma (NASCIMENTO, 2001, p.60). Este argumento tem ampla adeso no meio jurdico. Para Souza, a entidade no est proibida de apresentar supervit, ter lucro em suas atividades, ou mesmo adquirir patrimnio em razo deste lucro. E acrescenta:

O que impede este dispositivo a utilizao desvirtuada deste supervit, deste lucro, ou do patrimnio adquirido com estas rendas. E a forma de desvirtuamento que se pretende evitar o de destinar seu patrimnio e suas rendas. Impede que qualquer pessoa que no a entidade venha a se beneficiar de parcela do patrimnio ou das rendas da entidade, a qualquer ttulo (SOUZA, 2001, p. 94).

Segundo Carrazza, at mesmo as instituies assistenciais que obtm lucro so abrangidas pela imunidade, contanto que o reinvistam no atingimento de seus fins. Em outras palavras,

basta que se associem ao Poder Pblico, suprindo suas deficincias, na consecuo dos valores contemplados especialmente no art.203, da Lei Maior e cumpram os requisitos do art. 14, do Cdigo Tributrio Nacional. Afinal, para favorecer esta cooperao com o Estado, auxiliando-o a promover o pleno desenvolvimento das pessoas, dando-lhes os meios materiais e intelectuais para o exerccio da cidadania, que o art. 150, inciso VI, alnea c, da Constituio Federal estabelece serem imunes a impostos as instituies assistenciais, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos de lei (CARAZZA, 2004, p. 686).

O requisito de que a integralidade dos recursos da entidade imune devem necessariamente reverter em favor do desenvolvimento de suas atividades, dentro do pas, reflete a inteno de incentivar o desenvolvimento nacional das atividades exercidas pelas entidades mencionadas. Desta forma, evita-se que instituies promovam desenvolvimento social no exterior, em detrimento da atividade que deveria ser realizada no pas (NASCIMENTO, 2001, p. 60). No que tange exigncia de escriturao das suas receitas em livros prprios, com o objetivo de garantir ao Fisco instrumentos aptos a averiguar o cumprimento dos demais requisitos, os adeptos deste instrumento alegam que a escriturao no precisa atender a todas as regras da boa tcnica contbil, basta que seja suficiente para comprovar o preenchimento dos requisitos apontados nos incisos I e II, do art. 14, do Cdigo Tributrio Nacional (CARAZZA, 2004, p. 668). Todavia, esta orientao acarreta grandes prejuzos ao controle social, e ser detalhada no final deste captulo.

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Outro dispositivo essencial o 4, do art. 150, da Constituio Federal, pelo qual a imunidade fica limitada aos tributos relacionados com as finalidades essenciais da entidade.160 Para Ichihara as atividades relacionadas com as finalidades essenciais so:

Todas as atividades relacionadas promoo e integrao do indivduo, de proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice, bem como de amparo a crianas e adolescentes carentes, de promoo e integrao ao mercado de trabalho, de habilitao e reabilitao de pessoas portadoras de deficincia fsica ou mental so finalidades essenciais da entidade imune (ICHIHARA, 2000, p. 276-277).

Cabe ressaltar, que estas atividades esto relacionadas como objetivos da assistncia social na LOAS, em seu art. 2, cuja redao dever, necessariamente, sofrer alteraes para efetivo cumprimento das previses contidas na PNAS/04 e na NOB-SUAS/05. O autor ainda escreve que as formas de atuao destas entidades podero ser:

assistncia mdica, odontolgica, psicolgica, hospitalar, de amparo velhice, crianas abandonadas etc., concretizadas por creches, asilos, berrios, centros de convivncia, clubes, entidades religiosas, de previdncia privada, de fornecimento de alimentao aos carentes, de medicamentos, de roupas, de ajuda financeira, centros de triagens, de crianas abandonadas etc., sempre voltada para a consecuo dos objetivos previstos no artigo 203, da Constituio Federal (ICHIHARA, 2000, p. 364).

Na mesma esteira, explica-se que este dispositivo legal apenas quis destacar os objetivos que so inerentes prpria natureza da entidade, que no caso das instituies de assistncia social sem fins lucrativos so a prestao de assistncia social, nas suas diversas modalidades (mdica, hospitalar, odontolgica, jurdica etc (COSTA, 2001, p. 184). Faz-se premente esclarecer que o ordenamento do SUAS estabelece os servios socioassistenciais a serem prestados para assegurar a proteo social sob a tica da poltica de assistncia social, o qual no inclui estas diversas modalidades listadas. Novamente prevalece a confuso acerca da finalidade especfica da assistncia social, relacionando-a com o atendimento populao empobrecida e com os servios prprios de outras polticas sociais, em particular as de educao e sade, tanto devido viso tradicional e conservadora da rea, quanto devido impreciso contida na Constituio Federal e nas normas regulamentadoras, explanadas no captulo II. Outra caracterstica importante que a imunidade tributria, uma vez adquirida, no constitui para a entidade um status que adere irrevogavelmente personalidade da instituio, colocando-a fora do alcance das leis e regulamentos tributrios. Ou seja, estas
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Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988, art. 150, 4, in verbis: as vedaes expressas no inciso VI, alneas b e c, compreendem somente o patrimnio, a renda e os servios,

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instituies esto sujeitas demonstrao do cumprimento das condies estabelecidas na lei (FLORIDO, 1981, p. 37).

e) Requisitos para imunidade em relao a contribuies para a seguridade social

H uma forte corrente de autores que sustentam, com base na assertiva de que as exigncias para a imunidade das instituies de assistncia social161 e as beneficentes162 s podem ser veiculadas por lei complementar e no lei ordinria, que as condies exigidas se restringem s previstas nos arts. 9 e 14, do CTN, veiculadas por lei com eficcia de complementar, fazendo jus imunidade das contribuies para a seguridade social, prevista no 7, do art. 195, da Constituio Federal (MARTINS, Ives Gandra; MELO, Jos Eduardo Soares de. apud ICHIHARA, 2000). Em que pese este posicionamento doutrinrio, no caso concreto os requisitos para o acesso imunidade s contribuies para a seguridade social tm sido estabelecidos por lei ordinria e so mais extensos que os previstos no Cdigo Tributrio Nacional.

Atualmente, apenas entidades que detenham o Certificado de Fins Filantrpicos (que sugestivamente passou a denominar-se Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social) gozam da imunidade s contribuies. A legislao pretendeu restringir sua concesso somente s entidades de assistncia social, e o Decreto n 3.048, de 06.05.99, reforou o entendimento restritivo de concesso do benefcio (BARBOSA, 2004).

Ocorre que o Poder Executivo tem feito uso de leis ordinrias de sua iniciativa para criar exigncias no previstas no Cdigo Tributrio. Nas instncias administrativas prevalece o entendimento de que a imunidade das contribuies sociais pode ser regulamentada por lei ordinria. Exemplo disso que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) entende que as entidades beneficentes de assistncia social que tm direito a imunidade das contribuies para a seguridade social so apenas aquelas que preenchem os requisitos positivados no art. 55163, da Lei n. 8.212, de 24/07/91 (SCHERER: 2004). Embora esta seja a nova redao do
relacionados com as finalidades essenciais das entidades nelas mencionadas. 161 Do artigo 150, inciso VI, alnea c, da Constituio Federal de 1988. 162 Do artigo 195, 7, da Constituio Federal de 1988. 163 I seja reconhecida como de utilidade pblica federal e estadual ou do Distrito Federal ou municipal; II seja portadora do Certificado e do Registro de Entidade de Fins Filantrpicos, fornecido pelo Conselho Nacional de Servio Social, renovado a cada trs anos; III promova, gratuitamente e em carter exclusivo, a assistncia social beneficente a pessoas carentes, em especial a crianas, adolescentes, idosos e portadores de deficincias; IV no percebam seus diretores, conselheiros, scios, instituidores ou benfeitores, remunerao e no usufruam vantagens ou benefcios a qualquer ttulo; V apliquem integralmente o eventual resultado operacional na manuteno e desenvolvimento de seus objetivos institucionais, apresentando, anualmente ao rgo do INSS competente, relatrio circunstanciado de suas atividades; 1 Ressalvados os direitos adquiridos, a iseno de

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referido artigo, as modificaes presentes no inciso III e os pargrafos 3 a 5 que foram acrescidos esto suspensos por fora de liminar concedida na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2028-5/DF.164 Barbosa justifica tal posicionamento reconhecendo ser plausvel a pretenso estatal porque a imunidade contribuio necessria manuteno do sistema de seguridade social um privilgio que, matematicamente, prejudica a todos os trabalhadores (BARBOSA, 2005). Cabe observar que a utilizao de lei ordinria para tratar de matria reservada a lei complementar juridicamente inadequada, mas enquanto no houver pronunciamento do Supremo Tribunal Federal declarando sua inconstitucionalidade, a lei ordinria vlida naquilo que no foi suspensa e detentora de presuno de constitucionalidade. Dentre os requisitos vigentes interessa comentar a exigncia de se registrar e obter o CEBAS junto ao CNAS. A princpio a indefinio conceitual contribui para que esse certificado seja utilizado como uma espcie de presuno de entidade beneficente de assistncia social, o que afasta a anlise profunda de que espcie de entidade, afinal, se trata, contribuindo ainda mais para a perpetuao das imprecises que hoje existem na conceituao das entidades beneficentes de assistncia social, situao argumentada nesta tese como componente causal da duplicidade de modelos, que se fundamenta na concepo conservadora e tutelar da assistncia social. Este entendimento tambm referendado por Barbosa, para quem esta exigncia apenas corrobora para criar maior indefinio entre filantropia e assistncia social, pois anteriormente, a legislao ordinria isentava as entidades filantrpicas da contribuio para a previdncia social, e a partir da Constituio Federal, o quadro modificou-se: a Constituio isenta (ou melhor: imuniza) apenas as entidades beneficentes de assistncia social contribuio para a seguridade social (BARBOSA, 2005).

que trata este artigo ser requerida ao Instituto Nacional do Seguro Nacional (INSS), que ter o prazo de 30 (trinta dias) para despachar o pedido. 2 A iseno de que trata este artigo no abrange empresa ou entidade que, tendo personalidade jurdica prpria, seja mantida por outra que esteja no exerccio da iseno. 3 Para fins deste artigo, entende-se por assistncia social beneficente a prestao gratuita de benefcios e servios a quem dela necessitar. 4 O Instituto Nacional do Seguro Social INSS cancelar a iseno se verificado o descumprimento do disposto neste artigo. 5 Considera-se tambm de assistncia social beneficente, para os fins deste artigo, a oferta e efetiva prestao de servios de pelo menos sessenta por cento ao Sistema nico de Sade, nos termos do regulamento ( alterados pela Lei n 9.732/98). 164 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deferimento de pedido liminar. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.028-5/DF, Confederao Nacional de Sade-Hospitais, estabelecimentos e servios CNS, Relator: Ministro Joaquim Barbosa. 02 de agosto de 1998. Disponvel em <http://www.stf.gov.br > (acesso em 10 abril 2005) Teor da liminar: Defiro a liminar, submetendo-a desde logo ao plenrio, para suspender a eficcia do art. 1, na parte em que alterou a redao do art. 55, inciso III, da Lei n 8.212/91 e acrescentou-lhe os 3, 4 e 5, bem como dos arts. 4, 5 e 7 da Lei n 9.732, de 11 de dezembro de 1998. D-se conhecimento aos requeridos, solicitandose-lhes as informaes de praxe. Ainda sem julgamento de mrito.

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A importncia, portanto, dessa delimitao est na possibilidade de se eliminar as distores at o momento verificadas na concesso destes certificados, que

historicamente vm privilegiando empresas que pouco ou nada tm com a prestao de servios na rea de assistncia social. Note-se que possuem tal certificado, hoje em dia, cerca de 38.000 entidades, muitas das quais com grande faturamento e com fins lucrativos, mas que reservam pequena frao de suas atividades para a concesso de auxlios ou benesses. Ademais, preciso lembrar que grande volume de recursos pblicos so gastos com essas instituies e entidades, seja atravs de subvenes sociais, seja mediante a concesso de isenes e imunidades fiscais, s quais ainda hoje tm acesso por equvocos legislativos (COLIN; FOWLER, 1999, p. 13).

Resta, portanto, evidente a indefinio conceitual a respeito do que sejam as entidades beneficentes de assistncia social. Essa situao, alm de causar embaraos na concesso da respectiva imunidade tributria, dificulta a imposio de meios de controle eficazes, facilitando a prtica de diversas irregularidades. Neste captulo buscar-se- expor alguns dos problemas gerados por essa situao de confuso conceitual. A impreciso conceitual e legislativa acarreta a multiplicidade de interpretaes e defesas jurdicas, como demonstrado acima, na tentativa de sustentar as exoneraes tributrias sem, contudo, contribuir preponderantemente na regulao do CEBAS, porque as concepes esto vinculadas viso conservadora de assistncia social, sob a roupagem assistencialista, filantrpica e clientelista, inclusive com a miscigenao das reas de interveno, conforme contedos expostos nos captulos I e II.

3.5.2 Outras Formas de Exonerao Tributria

Alm da imunidade, diversos outros institutos afastam a cobrana de tributos, cada qual com suas peculiaridades. indispensvel, portanto, traar algumas consideraes com o intuito de enumer-los e distingui-los. Primeiramente, preciso distinguir os institutos da incidncia e da no-incidncia. Deve-se entender por incidncia a situao em que um tributo devido por ter ocorrido o fato gerador, em sentido oposto, a no-incidncia a situao em que um tributo no devido por no ter ocorrido o respectivo fato gerador (ICHIHARA, 2000, p. 180). Em diversos textos legislativos, inclusive na Constituio Federal, possvel perceber a precariedade da tcnica legislativa no tratamento dessas figuras, para ilustrar consignados o disposto no art. 153, 3o, inciso III, da Constituio Federal, que utiliza o termo noincidncia para tratar da imunidade do Imposto de Importao sobre produtos industrializados

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destinados ao exterior. No h dvida de que seja uma hiptese de imunidade porque toda desonerao tributria prevista expressamente pela Constituio hiptese de imunidade. A no-incidncia corresponde ao fenmeno segundo o qual determinado fato est fora de campo da tributao de determinado tributo (CASSONE, 1992, p. 83). Existem ainda os institutos da iseno e da anistia, figuras que o Cdigo Tributrio Nacional tipifica como casos excludentes do crdito tributrio. A razo pela qual se optou por denominar as causas em que se exclui a exigibilidade do crdito tributrio, quais sejam, a iseno e a anistia, de hipteses de excluso tributria est no significado do vocbulo excluso, do latim exclusio, do verbo excludere, que, tomado numa acepo usual, traduz a idia de ato ou efeito de excluir.

a) Iseno

Cabe destacar que existe certa divergncia doutrinria no tratamento da iseno. Enquanto a doutrina clssica define a iseno como um favor legal, concedido pelo Estado, para dispensar o pagamento do tributo devido, a doutrina moderna afirma que a iseno nega a existncia da relao jurdica tributria, posto que a norma isentiva impede a incidncia da regra de tributao. Dentre os defensores da viso clssica destacamos Nascimento, para quem a iseno produto da implementao da poltica fiscal e econmica pelo Estado, luz do interesse social, que pressupe eximir-se o sujeito passivo da constituio do crdito tributrio, posto que, como elemento excludente, impede seja o lanamento efetivado (NASCIMENTO, 1999, p. 198). Muitos juristas reforam essa idia ao escrever que a iseno se d quando o fato gerador ocorrer, mas tenha o legislador considerado melhor a no-exigibilidade do tributo. E acrescenta: A iseno fiscal o benefcio institudo em lei pelo qual se dispensa, observada determinada circunstncia, o pagamento do imposto que corresponde a um fato gerador verificado em relao ao beneficirio. Isso quer dizer que o tributo devido, mas a determinados sujeitos passivos se dispensa essa exigncia (FLORIDO, 1981, p. 32-33). Rocha apregoa que a iseno configura dispensa do pagamento de tributo devido, vez que a obrigao tributria se instaura, mas o crdito tributrio no se concretiza porque o lanamento no lavrado (ROCHA, 2003, p. 234). No mesmo sentido, Lazarin indica que a iseno causa excludente do tributo porque probe que o crdito tributrio se constitua. O tributo nasce, na verdade, com o fato gerador, pois que surge a obrigao tributria, mas,

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incontinenti, excludo, conquanto perdurem todas as obrigaes acessrias pertinentes (LAZARIN, 1984, p. 152). Por sua vez, Lins e Loureiro afirmam ser a iseno decorrente

da existncia de tributao. Inexiste a primeira, sem a segunda (a intributabilidade constitui fenmeno distinto), e ambas nasceram ex vi legis. A lei e o fato gerador por ela definido integram o direito creditrio da Fazenda Pblica. Portanto, a lei especificamente que d de prover sobre a expressa desobrigao do dbito respectivo, uma vez que este chega, mesmo, a se constituir diante do fato gerador do tributo, mas dispensado, to logo surja (LINS; LOUREIRO, 1961, p. 437).

Conquanto parte da doutrina explique a iseno tributria como a dispensa legal da obrigao de pagamento do tributo, de modo a admitir a prvia incidncia da lei tributria sobre seu suporte ftico, gerando a relao jurdica tributria, e posteriormente, a incidncia da norma de iseno, em face da qual os efeitos jurdicos antes produzidos seriam desfeitos, tal orientao merece crtica porque cria confuso entre iseno e remisso, caso em que se perdoa a obrigao de pagamento do tributo (MELLO, 1997, p. 40-41). Para o autor, a norma jurdica que contm iseno do tipo pr-excludente de juridicizao posto que ao incidir impede que o suporte ftico ingresse no mundo jurdico, em outras palavras, da sua incidncia no resulta fato jurdico, mas sim impedimento que um fato jurdico se forme. A norma de iseno inibe a incidncia da norma tributria, impedindo a criao da relao jurdica tributria. Por tal razo, no h

como se falar de dispensa de pagamento do tributo, porque, pr-excluda a incidncia da norma de tributao, inexiste o surgimento do fato jurdico de que decorre a relao jurdica tributria. A rigor, em virtude da norma de iseno, o suporte ftico da norma de tributao desfalcado de algum ou alguns de seus elementos, tornando-se, portanto, insuficiente para que se d a incidncia (MELLO, 1997, p. 41-42).

Temos, portanto, a insuficincia do suporte ftico pela eliminao em virtude da incidncia de norma jurdica pr-excludente de juridicizao (MELLO, 1997, p. 41-42). A iseno ocorre quando uma norma legal neutraliza a hiptese de incidncia de outra norma legal. Neste sentido, a norma isencional uma norma jurdica que modifica ou restringe a abrangncia de uma outra norma jurdica, no caso a norma tributria, que define ou prev a tipicidade, ou o fato gerador da obrigao tributria. No se trata, portanto, de dispensa de pagamento, mas do surgimento de uma lei que inibe o surgimento do crdito tributrio (RAMINA, 1996, p. 87).

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A iseno , via de regra, concedida em face de relevante interesse social ou econmico regional, setorial ou nacional. Tendo em vista que dever de todos contribuir

para a manuteno dos servios pblicos, a dispensa do pagamento do tributo carece ser justificada com o fim preconizado na sua concesso. Esse fim especfico, que deve ser de interesse social, revela a ratio iuris. Leva-se em conta, muita vezes, a perda ou reduo da capacidade contributiva dos sujeitos passivos, como em determinadas reas vtimas de catstrofes ou calamidades (LAZARIN, 1984, p.153).

Somente a pessoa jurdica de direito pblico, titular da competncia tributria de determinado tributo, pode conceder iseno relativa a esse tributo. O titular da competncia para determinar a amplitude da norma tributria pode, no exerccio de sua competncia, renunciar a uma parcela dela, autolimitando seu prprio poder de tributar (RAMINA, 1996, p. 87). Assim, a Unio s competente para dar iseno de tributos federais, da mesma forma que os Estados quanto a tributos estaduais e os Municpios no que concerne a tributos municipais. A iseno concedida por lei e, no ato de sua concesso, deve especificar as condies e os requisitos para essa finalidade, bem como a indicao dos tributos a que se aplica e, se for o caso, o prazo de sua durao. Mesmo sua previso em contrato no afeta a exigncia dos procedimentos acima delineados. As isenes so classificadas em subjetivas, objetivas ou mistas. Enquanto as isenes subjetivas visam favorecer ou atingir determinada pessoa, as objetivas favorecem ou atingem a coisa tributada. Por sua vez, as mistas so as que visam tanto a pessoa quanto coisa. Regra geral, as isenes so revogveis, no entanto, caso a concesso tenha se realizado por prazo certo e em razo de determinadas condies, no poder ser revogada antes do prazo.165 Tambm o Supremo Tribunal Federal editou a smula n 544, para estabelecer que isenes tributrias concedidas sob condio onerosa, no podem ser livremente suprimidas (CASSONE, 1992, p. 86). Mesmo nos casos em que a revogao ou modificao so permitidas, em observncia ao princpio da anterioridade, estas s tero eficcia no primeiro dia do exerccio seguinte quele em que ocorrer a sua publicao, conforme preceitua o inc. III, do art. 104, do CTN. No tocante ao alcance da iseno, prev o art. 177, inc. I, do Cdigo Tributrio, que no se estende s taxas e contribuies de melhoria. A iseno no as abarca porque estas so cobradas em face da valorizao dos imveis e aquelas, pelo conceito tradicional, tm natureza contraprestacional (NASCIMENTO, 1999, p. 200).
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Art. 178, do Cdigo Tributrio Nacional.

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Importante ainda traar as diferenas entre iseno e imunidade. Primeiramente, devese lembrar que as isenes so derivadas da lei ordinria ou da complementar, enquanto a imunidade tem assento na Constituio Federal, que veda expressamente determinada tributao. Mas a diferena essencial est no fato de que na iseno o poder tributrio foi exercido para declarar excludo da tributao determinado bem, enquanto que, na imunidade, h proibio de que o poder de tributar seja exercido.

b) Anistia

A anistia configura perdo em relao, to somente, multa tributria, sem atingir o crdito tributrio. Essa medida freqentemente utilizada pelas autoridades polticas para facilitar o pagamento de dbitos tributrios, desonerando os devedores das multas pelo no pagamento nas pocas prprias. comum o governo conceder anistia, notadamente para as penalidades pecunirias de pequena monta, desacumulando milhares de processos que oneram o errio. Rocha define anistia como o perdo da falta cometida pelo contribuinte, bem como da penalidade a ele imposta por ter cometido infraes Lei Fiscal. Esclarece que pela anistia perdoam-se as multas e penalidades, mas no o tributo em si (ROCHA, 2003, p. 235). Para a autora, a anistia tem carter retroativo, alcana apenas os fatos ocorridos antes da incidncia da lei que a introduz. Entretanto, o ato que concede a anistia no gera direito adquirido, podendo ser cassado a qualquer momento, se desrespeitados os cnones legais. A anistia pode ser expressa ou tcita, geral ou limitada. Ser tcita quando o ordenamento jurdico deixa de prever determinados atos como infraes. Na anistia geral temse a sua concesso de modo irrestrito, sem quaisquer condies. Nessa hiptese, a anistia opera efeitos imediatos, desde a publicao da lei, motivo pelo qual a autoridade administrativa j estar apta a admiti-la, de ofcio, para todos os que se enquadram na previso legal. A anistia pode, ainda, ser concedida de forma limitada s infraes da legislao relativa a determinado tributo; s infraes punidas com penalidades pecunirias at determinado montante, conjugadas ou no com penalidades de outra natureza; a determinada regio do territrio da entidade tributante, em funo de condies a ela peculiares ou sob

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condio do pagamento do tributo no prazo fixado pela lei que a conceder, ou cuja fixao seja atribuda pela mesma lei autoridade administrativa.166 A anistia limitada ser concedida por despacho da autoridade administrativa, em requerimento com o qual o interessado faa prova do preenchimento das condies e do cumprimento dos requisitos previstos em lei para a concesso. Em suma, se a anistia for geral, a lei que a concede produz efeito imediato na excluso do dbito fiscal, sem provocao da parte beneficiada, mas se for limitada ou particular, aquele que pretende o benefcio dever observar as condies estatudas na lei, como requerer e preencher os requisitos exigidos para tanto (LAZARIN, 1984, p. 155). O Cdigo Tributrio Nacional no fixou o prazo para que o interessado postule junto autoridade competente o benefcio da anistia, deixando para a prpria lei que conceder a anistia a fixao desse prazo. A anistia, por disposio expressa do CTN, em seu art. 180, no se aplica aos atos qualificados em lei como crime ou contraveno, e aos que, mesmo sem essa qualificao, se praticados com dolo, fraude ou simulao pelo sujeito passivo ou por terceiro em benefcio daquele e, salvo disposio em contrrio, s infraes resultantes de conluio entre duas ou mais pessoas naturais ou jurdicas, visando prejudicar o Fisco. Dessa feita, a anistia fica reduzida aos casos de falta de pagamento e impontualidade no pagamento da obrigao principal ou acessria, em outras palavras, a anistia somente incide nas questes relacionadas com a impontualidade ou inadimplemento da obrigao tributria por parte do sujeito passivo (NASCIMENTO, 1999, p. 202-203).

c) Remisso

O art. 156, do CTN, previu as formas de extino do crdito tributrio, que correspondem ao trmino do direito da Fazenda Pblica de cobrar a obrigao tributria (FABRETTI, 2005, p. 196). Dentre elas, encontra-se a remisso, instituto que extingue a exigibilidade do crdito tributrio, mediante o perdo da dvida, como prova de desonerao do devedor e seus co-responsveis. Vale ressaltar que essa renncia gratuita, posto que a gratuidade da essncia da remisso (NASCIMENTO, 1999, p. 194). Com a remisso, o credor, alm da renncia ou perdo da dvida, abstm-se de usar o direito de ao para o seu cumprimento.

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Artigo 181, inciso II, alneas a d, do Cdigo Tributrio Nacional.

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Somente a pessoa poltica tributante pode, mediante lei, autorizar que a autoridade administrativa conceda remisso, por meio de despacho fundamentado, no qual so expostos os motivos que a levam a renunciar ao crdito da Fazenda Pblica de natureza tributria. Ademais, a lei concessiva de remisso dever atender s condies elencadas nos incisos do art. 172, do CTN167. Observe-se que a Fazenda Pblica lana e arrecada tributos dentro dos limites dispostos em lei, visto que no lhe conferido o poder de dispor desse recolhimento, por isso somente se deixar de arrecadar se houver lei autorizadora (CARAZZA, 2004, p.828). Como a extino do crdito tributrio se efetivar pelo despacho da autoridade fazendria, necessria a apresentao de requerimento do sujeito passivo autoridade pblica demonstrando que tem direito ao benefcio. O Cdigo determina ainda, em seu art. 172, pargrafo nico, que o despacho concessivo de remisso total ou parcial no gera direito adquirido, ressalvando, a possibilidade de aplicao, no que couber, do disposto no art. 155, do CTN. Desta forma, descoberto que o sujeito passivo obteve a concesso de remisso de modo fraudulento, teremos a sua revogao e a conseqente aplicao das penas cabveis (FABRETTI, 2005, p. 215).

d) Incentivos Fiscais

Tecnicamente, os incentivos fiscais so considerados "gastos governamentais indiretos de natureza tributria" ou simplesmente "gastos tributrios", como mecanismo de concesso de estmulos fiscais a determinados setores da economia, regies do pas e grupos de pessoas. Cabe destacar que os benefcios fiscais so espcie do gnero incentivos fiscais, no entanto, comum a confuso legislativa entre essas figuras, que ora os chama de incentivos, ora de benefcios.

Incentivo ou benefcio fiscal o direito que a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios conferem ao contribuinte, consistente em vantagem, ganho, proveito ou estmulo, expresso em pecnia ou em forma outra economicamente aprecivel, atravs da iseno, crdito presumido, crdito-prmio etc. o que s pode ser concedido atravs de lei, pela pessoa poltica competente, obedecidos princpios e limitaes constitucionais. Mas o nome atribudo pela lei pouco importa. Importa a anlise de sua natureza jurdica, se foram concedidos pela pessoa poltica competente, e se podem ser concedidos, de modo a no ferirem preceito constitucional. A imunidade no considerada espcie de incentivo ou

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A situao econmica do sujeito passivo, ao erro ou ignorncia escusveis do sujeito passivo, quanto a matria de fato, a diminuta importncia do crdito tributrio, a consideraes de eqidade, em relao com as caractersticas pessoais ou materiais do caso, a condies peculiares a determinada regio do territrio da entidade tributante.

161 benefcio fiscal, vez que se trata de instituto eleito a nvel constitucional, superior, portanto, lei ordinria (CASSONE, 1992, p. 84).

Ramina afirma que a Constituio Federal admite a concesso de incentivos fiscais:

(a) destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre diferentes regies do Pas, com relao aos tributos federais (art. 151, inciso I), (b) como estmulo do Poder Pblico ao acolhimento, sob forma de guarda, da criana ou adolescente rfo ou abandonado (art. 227, inciso VI), e (c) a Zona Franca de Manaus, com suas caractersticas de rea livre de comrcio, exportao e importao (art.40 dos Atos e Disposies Constitucionais Transitrias).

Quanto aos seus objetivos, os incentivos fiscais podem ser classificados em

incentivos voltados s atividades empresariais, beneficiando algumas regies ou setores de atividades econmicas, visando a implantao de novos empreendimentos, desenvolvimento e modernizao de projetos j existentes, e incentivos direcionados s atividades scio-culturais, substituindo os prprios investimentos do governo e suprindo necessidades de carter social ou cultural (RAMINA, 1996, p. 8889).

Os governos tm oscilado muito em relao ampliao ou extino dos incentivos fiscais, em determinados momentos evidencia que poderia acabar com essa prtica e, em outros, sugere a criao de novos incentivos. Com base na legislao infraconstitucional, podemos destacar os incentivos exportao (IPI, ICMS, PIS, COFINS), s indstrias de informtica (IR), ao desenvolvimento tecnolgico industrial/agropecurio e cultura. Como por exemplo, a Lei n. 8.313, de dezembro de 1991, tambm conhecida como Lei Roaunet, que instituiu o Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC), permitindo que os projetos aprovados pela Comisso Nacional de Incentivo Cultura (CNIC) recebam patrocnios e doaes de empresas e pessoas, que podero abater, ainda que parcialmente, os benefcios concedidos do Imposto de Renda devido. Dentre os incentivos fiscais dirigidos s organizaes sem fins lucrativos o exemplo mais difundido a deduo de impostos que compensa doao. Contudo, as dedues variam de acordo com a figura do doador e do donatrio. As principais dedues so de doaes realizadas por pessoa jurdica para entidades sem fins lucrativos ou projetos culturais e doaes de pessoa fsica para projetos culturais. Nas dedues de doador pessoa jurdica para entidades sem fins lucrativos preciso que a donatria seja entidade brasileira, preste servios gratuitos em benefcio de seus empregados ou da comunidade onde atue e seja reconhecida como de utilidade pblica ou Oscip e que aplique seus recursos integralmente na realizao de seus objetivos sociais. A

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deduo do Imposto de renda s beneficia se estiver no limite de 2% do lucro operacional de quem faz a doao (MARTINS, 2002). Cabe ressaltar a identificao, nos institutos jurdicos acima descritos, de ambas as teses que sustentam as exoneraes tributrias, ou seja, a aplicao para instituies que executam aes de responsabilidade do Estado ou para instituies que comprovam sua incapacidade de pagamento do tributo, mas que realizam atividades com fins de interesse pblico, particularmente as filantrpicas, sempre com a idia de subsidiariedade do Estado ou de dever moral do beneficirio, em contraponto estruturao da poltica pblica e da conformao da rede socioassistencial, tendo por parmetro a gesto e o financiamento pblico sob a lgica do SUAS. Exatamente a constatao destes modelos paralelos em vigncia e a anlise da viabilidade de convergncia para o Sistema constituem objeto de estudo do trabalho em tela.

3.6 RECURSOS PBLICOS NO ORAMENTRIOS DESTINADOS ASSISTNCIA SOCIAL: DIFICULDADES DO MODELO ATUAL E DESAFIOS A SEREM ENFRENTADOS

Muito embora a modalidade de financiamento indireto seja tida como soluo moderna e eficaz para o financiamento das aes e servios prestados na assistncia social, principalmente em face das deficincias do poder pblico no atendimento das graves demandas sociais, tambm no se apresenta imune a crticas e destituda de problemas, cujo enfrentamento tem sido negligenciado por fatores diversos, de acordo com os debates inscritos nos captulos anteriores. De um lado, reitera a existncia de um sistema paralelo ao da verso da poltica pblica de assistncia social, transcorrendo fora do mbito do Estado, tanto sob o aspecto da gesto quanto do oramento, desagregado das regras do SUAS e do fundo pblico. Esta estruturao est subsidiada na tica conservadora de assistncia social, que a traduz como sinnimo da filantropia e da caridade e, portanto, confere tratamento tributrio diferenciado pelo fato de atender a populao pobre, e em substituio ao Estado, inclusive admitindo a interveno em outras reas, como as de educao e sade, provenientes de sua trajetria histrica, sem se ater aos novos regramentos e conformao constitucional da assistncia social.

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De outro, a interferncia dos ditames neoliberais imprimem ao Estado a tendncia do incentivo ao envolvimento de atores privados na consecuo dos fins assistenciais, desonerando-o e afastando a sua responsabilidade, de modo a assumir o princpio da subsidiariedade e de primar pela manuteno das exoneraes tributrias, ao mesmo tempo em que se mostram significativas as vantagens auferidas pelos particulares, culminando numa relao clientelista e patrimonialista, de favorecimento dos envolvidos e de interseco entre o pblico e o privado. Corrobora com esta viso outros dois aspectos que comparecem bastante imbricados com o tema. O primeiro foi amplamente abordado no captulo II, e est circunscrito ao embate presente no processo de regulamentao do art. 3, da LOAS, o qual conceitua as entidades de assistncia social, o que por fim resulta no reconhecimento das instituies passveis de comporem a rede socioassistencial e de realizarem adeso ao SUAS e, por conseguinte, de obterem a concesso do CEBAS pelo CNAS. O segundo integra o contedo deste captulo, e denota a disputa de interpretaes dos institutos jurdicos que conferem legitimidade s exoneraes tributrias admitidas para as entidades beneficirias do CEBAS. Ambos os aspectos resultam da impreciso conceitual, tcnica e legislativa encontrada na Constituio Federal e nas leis infraconstitucionais, bem assim na dificuldade do Estado em estabelecer uma parceria mais inovadora e transparente com a sociedade civil, recaindo num crculo vicioso. A viso conservadora da assistncia social comparece nas legislaes atuais, que sustentam as celeumas jurdicas, e tambm as verses de minimizao do Estado e de fortalecimentos as intervenes privadas, mas com indispensvel aporte governamental, mantendo os benefcios tributrios, ao tempo em que distorce os sistemas prprios institudos pelas polticas sociais e a efetivao do Estado Democrtico de Direito. Em contrapartida, estes propem a integrao dos modelos, embora no tenham conseguido esboar um desenho vivel, que altere a realidade posta, nem tampouco que influenciem no formato atual. Tal constatao referenda a tese do presente trabalho e instiga o pressuposto de possibilidade de convergncia dos modelos. Sem pretender abarcar essa realidade complexa, nem percorrer todas as dificuldades apresentadas, sero a seguir destacados alguns dos problemas ainda pendentes de soluo, acompanhadas de suas respectivas anlises.

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3.6.1 Ausncia de Controle Social e Comunitrio

A Constituio Federal apontou novos princpios e estratgias de organizao da sociedade civil e do Estado, estabelecendo exigncias no sentido do reordenamento das relaes sociais. Em especial, na poltica pblica de assistncia social, o sistema de gesto e de financiamento incorporou referencial at ento indito, ao dar nfase ao carter publicstico das aes, assumida a partir de duas lgicas de interveno: prestao de servios pblicos, com padres de qualidade e como resposta efetiva s demandas societrias; e ampliao da cidadania, pela via da descentralizao poltico-administrativa e da participao popular nos espaos de deciso e monitoramento das polticas pblicas. Implementou-se gradativamente essas inovaes, atravs da incorporao de aportes tericos e prticos que questionam, especialmente quando se discute a temtica de controle social e financiamento, alguns pontos centrais: a poltica tributria; a legislao centralizadora e a administrao convencional; a racionalidade das aes; a participao popular; a

competncia terica, tcnica e poltica local; a aproximao do Estado ao locus do cidado, como novo padro de relao Estado/sociedade, associando democracia representativa com democracia participativa (LOPES, 1999). Compreende-se, dessa forma, que o exerccio do controle social, na esfera da poltica pblica, uma das mais pertinentes tarefas da cidadania, necessria para superar a mera vigilncia da burocracia. Assim, o controle social, de rotao rpida, contnuo e ilimitado, promove uma modulao estabelecendo uma rede integrada que contamina as relaes sociais e polticas, em sentido diverso ao tradicional controle burocrtico-centralizador. Criam-se diferentes espaos de controle, de responsabilidade pblica, que tm como diretriz ativar ambientes e instrumentos de participao popular no processo decisrio. Cabe lembrar que esses espaos no devem ser confundidos com as agncias reguladoras, propostas na reforma administrativa do Estado como forma de controle estatal por certos agentes privados. Esse compromisso requer alterao profunda nos ncleos de poder, de modo a instituir mecanismos de distribuio e de contaminao do controle democrtico nos mais diferentes nveis decisrios. Quando a sociedade amplia suas formas efetivas de participao, inibe o poder coercitivo do Estado e cria possibilidades de consenso que se conquista pela negociao, nos campos onde se confrontam interesses diversos. Nos espaos democrticos de discusso, aliada a uma representao forte e capaz de defender interesses gerais da sociedade, reside a lgica do controle da poltica pblica e os princpios do Estado Democrtico de Direito (SANTOS, 1999; DIAZ, 2004).

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Esta aliana no ocasional e carece traduzir as diversidades existentes entre segmentos sociais para a criao de consenso e confiana. Assim, os representantes da sociedade consubstanciaro sua capacidade de influir nos processos de deciso poltica, constituindo-se em sujeitos da ao e no em instrumentos da alteridade cooptada, subalternizada e tutelada (SPOSATI, 1991). Em particular, no mbito do financiamento da poltica de assistncia social, esta preocupao ganha maior relevo, na medida em que se trata de dispndio dos recursos pblicos, arrecadados junto populao, mas indispensveis consecuo das metas e objetivos traados para a implementao do SUAS. Bem por isso, ao se cuidar dos recursos financeiros que integram o oramento pblico, muitos mecanismos e instncias de controle so estabelecidos, desde a exigncia de transparncia e publicidade na elaborao oramentria, at a instituio de rgos prprios para o acompanhamento e fiscalizao da execuo do oramento, como o so as controladorias, o Tribunal de Contas e o Ministrio Pblico. Todavia, inexiste ainda semelhante arcabouo no que se refere aos recursos concedidos como financiamento indireto que, apesar de subsidiarem aes e servios socioassistenciais, no so parte integrante do oramento, como o caso das exoneraes tributrias para as entidades que possuem o CEBAS. Da o esforo que se vem fazendo, principalmente aps a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal,168 no sentido de, ao menos atravs de levantamentos estimativos, os entes federados descreverem metas e valores concernentes ao impacto oramentrio e financeiro dos benefcios tributrios concedidos169. Como exemplo, a Unio j tem previsto, em anexo Lei Oramentria Anual, os montantes aproximados que no sero arrecadados em razo dos benefcios tributrios concedidos a entidades filantrpicas e beneficentes de assistncia social, calculados em torno de R$ 8 bilhes pela Secretaria do Tesouro Nacional para o ano de 2007170. No obstante, so ainda muito frgeis essas tentativas de acompanhamento e fiscalizao, j que as prprias informaes assim obtidas so bastante escassas e fundadas em projees aproximadas, sem maior detalhamento ou abrangncia. Tambm poucas esferas de governo estaduais e municipais implantaram esta sistemtica, segundo levantamento
168 169

Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. A Lei de Responsabilidade Fiscal, nitidamente, visa dificultar a realizao de medidas de renncia de receita ou compensaes que resultem em dvidas sobre a aplicao de critrios igualitrios aos contribuintes. Alm disso, o montante apurado dessa renncia deve ser do conhecimento dos demais Poderes, bem como do Tribunal de Contas e do Ministrio Pblico, vez que estes tm os seus percentuais de repasse dependentes da apurao do resultado das receitas (CRUZ, 2001, p. 57). 170 Vide Lei Oramentria Anual 2007: www.planalto.gov.br.

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efetuado pelo MDS171. Desse modo, ainda que pequena parcela desses recursos, destinados ao financiamento das polticas pblicas, ganhe destaque em anexos aos instrumentos oramentrios, no h qualquer mecanismo de controle social e comunitrio sobre eles incidente, pois inexiste acompanhamento posterior mencionada previso172. Cinge-se o esforo mera estimativa, cuja realizao no objeto de apreciao e controle interno ou externo. E se so raros os levantamentos concernentes s exoneraes tributrias e benefcios fiscais, eles inexistem de modo absoluto quando se trata de recursos angariados diretamente junto comunidade, seja atravs de doaes espontneas de indivduos e de pessoas jurdicas173, seja mediante a utilizao dos recursos de telemarketing, a realizao de sorteios, a instituio de campanhas arrecadatrias permanentes ou temporrias e o estabelecimento de convnios internacionais. Alm de recursos financeiros, tambm solicitada comunidade a cesso de bens para posterior alienao ou para utilizao direta pela entidade ou organizao, bem como a adoo de programas de voluntariado, em que a fora de trabalho disponibilizada para a concretizao das atividades pretendidas. Vale referir, ainda, a possibilidade de repasse de bens oriundos da extino de entidade congnere, cuja destinao estatutria vincule o patrimnio restante, aps o encerramento de suas atividades, a outra pessoa jurdica que almeje os mesmos fins. Todas essas formas de aquisio junto comunidade dos recursos necessrios para a manuteno das aes e servios socioassistenciais desenvolvidas por entidades privadas no se constituem em objeto de qualquer tipo de levantamento ou estimativa, inexistindo muitas vezes sequer o registro contbil a respeito dos respectivos montantes, cuja dispensa defendida por alguns juristas referidos acima. Trata-se de bens e servios que so incorporados ao patrimnio da pessoa jurdica e se diluem nos seus processos de trabalho, sem que haja preocupao por parte do poder pblico, ou da prpria comunidade que nela investe, com a divulgao de informaes acerca da destinao efetiva desses recursos, dos

Para maior detalhamento ver publicao Financiamento da Assistncia Social no Brasil. Braslia: MDS, Caderno SUAS, ano 2, n 2, 2007. 172 Esta deficincia foi apontada no pronunciamento do Tribunal de Contas da Unio, que indica para os rgos fiscalizatrios a instituio de sistema de controle e fiscalizao, com contabilizao dos montantes e comunicao Receita Federal, comentada no Captulo II. 173 Um dos poucos desvios da regra, que vale ser referido para destacar a sua excepcionalidade, so as doaes aos Fundos da Infncia e da Juventude, as quais, por constiturem benefcio tributrio aos doadores, so declaradas junto Receita Federal. Pode-se, desse modo, verificar o valor total que doado a esse ttulo e comunicado aos rgos fiscais, ficando ao encargo dos Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente a aprovao e o acompanhamento do dispndio dos recursos doados.

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valores exatos que foram angariados, da qualidade dos servios prestados ou da insero das aes e servios por eles financiados dentro do planejamento geral da poltica de assistncia social. Ausente, assim, a prpria informao a respeito dos montantes amealhados comunitariamente, no permitindo sobre eles atuar os mecanismos de controle social inerentes s polticas pblicas e que representam a garantia da cidadania e da democracia. A sociedade civil, pelo controle social democrtico, viabiliza o compromisso de seus representantes nos espaos das polticas sociais, qual seja: o controle sobre o que pblico por meio de instrumentos legalmente constitudos, tais como as audincias pblicas, os oramentos participativos, os conselhos deliberativos, entre outros. Se o controle pblico, todos os sujeitos detm poder de controlar, supondo apropriao das decises e aes pblicas, tanto pelo conhecimento quanto pela participao. Conclui-se que inexiste, portanto, acompanhamento ou fiscalizao de rgos pblicos ou privados sobre esses recursos, vale dizer, no constituem objeto de ateno dos conselhos e conferncias, no so considerados pelos rgos gestores no planejamento e na execuo da poltica, no so verificados pelos Tribunais de Contas e nem vigiados pelo Ministrio Pblico174. Consubstanciam uma zona de sombra no financiamento pblico, inacessveis ao olhar, mas presentes em todos os setores da assistncia social, em algumas ocasies de forma prevalente. H que se ressaltar, todavia, que o controle social pressupe um padro de representatividade na elaborao, operao e gesto da poltica pblica; um exerccio de trazer as questes e decises para mais interlocutores, extrapolar os espaos de fiscalizao e construir espaos de negociao, no devendo limitar-se a regular os servios existentes, mas ampliar seu exerccio no sentido de garantir conquistas. Se apresenta como o grande desafio na implementao da gesto descentralizada e participativa das polticas pblicas para o qual j se apontam possibilidades, pela via constitucional, em especial na questo do financiamento, o qual se coloca como palco de conflito na esfera do controle social das polticas pblicas e, particularmente das entidades no governamentais que possuem o CEBAS.

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Em relao s fundaes privadas, h fiscalizao por parte do Ministrio Pblico, por fora do que dispe o Cdigo Civil, em seu artigo 66: velar pelas fundaes o Ministrio Pblico do Estado onde situadas. Nas demais formas jurdicas assumidas pelas entidades de assistncia social ou entidades beneficentes de assistncia social inexiste semelhante previso, situao que tem dado oportunidade a discusses internas a respeito da necessidade de extenso dessa atuao fiscalizatria.

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3.6.2 Quebra de Tratamento Fiscal Isonmico

Na busca pela justia e pela eqidade fiscal, entende-se que os impostos, taxas, contribuies sociais e emprstimos compulsrios devem incidir sobre toda a coletividade, tendo como base a renda e o patrimnio. Todavia, ao se observar a conformao do nosso Estado Fiscal, pode-se reconhecer que h nele algumas distores, causando privilgios a determinados grupos ou setores, ou mesmo propiciando situaes de favorecimento, ao lado de imposies tributrias cada vez mais exacerbadas. Diante da pretenso de garantir a sustentabilidade dos servios pblicos e das polticas sociais preciso buscar alternativas para o atual quadro. Como se sabe, a referncia moderna ao princpio da igualdade se encontra na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, atravs do reconhecimento de que os homens nascem e so livres e iguais em direitos175, sendo que o seu desenvolvimento se deu com a sua reproduo nos textos constitucionais modernos, em diferentes redaes, segundo os momentos histricos vividos, mas dentro da mesma matriz conceitual176. No obstante, a simples enunciao do princpio no significa que tudo esteja resolvido. Ao contrrio, muito h com que se preocupar, desde a elaborao da legislao infraconstitucional, que muitas vezes no compatvel com o princpio, at a construo das normas jurdicas para a soluo dos casos objetivos, posto que suscitam dvidas muitas vezes excedidas. As disposies das exoneraes tributrias e do conceito de entidades beneficentes de assistncia social nas legislaes j analisadas se constituem em exemplo material destas dificuldades. H que se observar, que o princpio da igualdade, consoante a sua compreenso moderna, traduz uma preocupao normativa e no descritiva. Isso significa que a igualdade um princpio e se localiza no plano da prescrio, no da assero. Em outros termos, a igualdade percebida como norma, o que a diferencia como fato, pois no sentido descritivo inconcebvel a igualdade absoluta entre todos os seres humanos. Na qualidade de norma constitucional, a igualdade no descreve, mas prescreve e, assim como todas as demais

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Art. 1, da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 26 de agosto de 1789 (FERREIRA FILHO; GRINOVER; FERRAZ, 1978, p. 58). 176 A despeito de se tratar de princpio [...] clssico, a cada reforma do sistema constitucional o legislador constituinte sente a necessidade de reescrev-lo com tintas mais veementes e com maior abrangncia, atento a que a idade avanada da isonomia no tem garantido suficientemente a igualdade de tratamento a que se prope (LIMA, 1993, p. 12).

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normas jurdicas, sujeita-se a certo grau de inefetividade, manifestada por uma variedade de discriminaes que se contrapem ao Direito. Apesar da sua expresso ser relativamente simples, a igualdade no de fcil apreenso, revelando pontos de extrema dificuldade na sua concreta elucidao. A igualdade no se reduz a uma forma, mas se expressa de muitas e variadas maneiras. Parece que a conquista real da igualdade sempre remanesce refm da diversidade humana, no conseguindo o direito, com sua apreciao redutora, conformar a realidade. Ainda que complexa em seus detalhes, apresentando conceitos vagos, ambguos e valorativamente abertos, o seu ncleo essencial relativamente simples, exigindo que toda norma jurdica seja aplicada, sem considerar as pessoas envolvidas, a todas as hipteses que recaiam no seu mbito de incidncia e, de outro lado, a nenhum caso que nele no incida. Porquanto, as normas jurdicas devem ser obedecidas (ALEXY, 1993, p. 382). Baseado na concepo proporcional de Aristteles (1985), Rui Barbosa estabeleceu a equao que vem sendo seguidas vezes repetida pelos juristas:

a regra da igualdade no consiste seno em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada desigualdade natural, que se acha a verdadeira lei da igualdade. O mais so desvarios de inveja, do orgulho ou da loucura. Tratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e no igualdade real. Os apetites humanos conceberam inverter a norma universal da criao, pretendendo, no dar a cada um, na razo do que vale, mas atribuir o mesmo a todos, como se todos se equivalessem. Esta blasfmia contra a razo e a f, contra a civilizao e a humanidade, a filosofia da misria, proclamada em nome dos direitos do trabalho; e, executada, no faria seno instaurar, em vez da supremacia do trabalho, a organizao da misria (BARBOSA, s/d, p. 72-73).

Aqui reside o grande problema, consistente em determinar at que ponto a desigualdade tolervel ou desejvel, atravs da indicao das diferenas que podem ser levadas em conta na aplicao do princpio177. Mas uma coisa parece certa,

reduzido a um sentido formal, o princpio da igualdade acabaria por se traduzir num simples princpio de prevalncia da lei em face da jurisdio e da administrao. Conseqentemente, preciso delinear os contornos do princpio da igualdade em sentido material. Isto no significa que o princpio da igualdade formal no seja relevante nem seja correcto. Reala-se apenas o seu carcter tendencialmente tautolgico, uma vez que o cerne do problema permanece irresolvido, qual seja, saber quem so os iguais e quem so os desiguais (CANOTILHO, 1995, p. 564).
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Sabemos que esta igualdade material no se oferece, cria-se; no se prope, efectiva-se; no um princpio, mas uma conseqncia. O seu sujeito no a traz como qualidade inata que a Constituio tenha de confirmar e que requeira uma atitude de mero respeito; ele recebe-a atravs de uma srie de prestaes, porquanto nem inerente s pessoas, nem preexistente ao Estado. Onde bastaria que o cidado exercesse ou pudesse exercer as prprias faculdades jurdicas, carece-se doravante de actos pblicos em autnoma discricionariedade. Onde preexistiam direitos, imprescindveis, descobrem-se condies externas que se modificam, se removem ou se adquirem. Assim, o contedo do direito igualdade consiste sempre num comportamento positivo, num facere ou num dare (MIRANDA, 1988, p. 96-97).

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Porquanto, inexistentes igualdade e desigualdade absolutas e universais, a respeito de todos os aspectos possveis, ambas absorvem avaliaes relativizadas e entendidas com base em valoraes. Em primeiro lugar, porque se manifesta uma igualdade relativa a certas igualdades fticas e parciais. Ademais, pelo fato de se apresentar relativa a certos tratamentos e, em terceiro, pela relativizao se dar com respeito ao critrio de valorao que permita dizer o que valorativamente igual ou desigual (ALEXY, 1993, p. 387-388). Para o autor, a admissibilidade ou no de diferenciaes est limitada presena de razes suficientes que as justifiquem. Se no houver razes suficientes para permitir um tratamento desigual, obrigatria a igualdade de tratamento. Se, ao diverso, estiverem presentes razes suficientes para determinar um tratamento desigual, este passa a ser no s possvel, como tambm obrigatrio. Estudo aprofundado acerca dos critrios admissveis para a desigualao, identificouos atravs da anlise pormenorizada de trs questes: o elemento tomado como fator de desigualao; a correlao lgica abstrata existente entre o fator erigido em critrio de discrime e a disparidade estabelecida no tratamento jurdico diversificado; e a consonncia desta correlao lgica com os interesses absorvidos no sistema constitucional e destarte juridicizados (MELLO, 1999, p. 21-23). Em relao ao fator de discriminao, existem quesitos a serem considerados. Em primeiro lugar, a lei no pode erigir em critrio diferencial um trao to especfico que singularize no presente e definitivamente, de modo absoluto, um sujeito a ser colhido pelo regime peculiar, para efetiva garantia individual contra perseguies, por um lado, e para tolher favoritismos, de outro. Ademais, trao diferencial adotado, necessariamente, h de residir na pessoa, coisa ou situao a ser discriminada, ou seja, elemento algum que no exista nela mesma poder servir de base para sujeit-las a regimes diferentes. Nesse sentido, conforme o valor prevalente, assume a igualdade diferentes feies. No liberalismo, a liberdade o signo que orienta a identificao das discriminaes, sendo considerada contrria igualdade toda conduta que imponha interferncias nesta. No socialismo, ao diverso, a igualdade se traduz na justa distribuio dos bens sociais e as discriminaes residem na falta de acesso a esses. Todavia, ao se buscar a igualdade de fato, imprescindvel a identificao de razes aptas a fundamentarem um determinado tratamento desigual, necessrio para a obteno da igualdade ftica. Aqui se encontra o ponto crtico, em que se revela o conflito entre as duas formulaes da igualdade. Na construo da possvel soluo, h de se ter em conta que so

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princpios que se opem e o tratamento a ser dado coliso de princpios remete aplicao da proporcionalidade ou da proibio de excesso. Contra a idia de igualdade de fato concentra-se toda a argumentao jurdica solidamente construda ao longo da trajetria do Estado liberal. Segundo seus defensores, a igualdade de fato seria uma base demasiada insegura para sustentar o reconhecimento judicial, pois os tribunais iriam incursionar por questes no suscetveis de tratamento judicial e levar a cabo a elaborao de uma poltica social, mediante a ultrapassagem de suas competncias. No s ingressaria no campo de ao do legislador, mas determinaria, de forma direta e considervel, medidas de cunho financeiro e oramentrio, com todas as suas implicaes jurdicas (ALEXY, 1993, p. 410-411). Em favor da igualdade de fato pode ser lembrado o princpio da dignidade humana e a correspectiva necessidade de se garantir um mnimo vital a todos os indivduos. Esse um conceito relativo, cujo contedo preenchido pela comparao com as condies gerais da sociedade onde ser aplicado. Desse modo, ao estabelecer tratamento fiscal diferenciado em favor de determinadas pessoas jurdicas que prestam servios e desenvolvem aes nas reas da previdncia social, da sade e da educao, como se fossem entidades beneficentes de assistncia social, muitas delas com carter empresarial e mediante remunerao, cria-se aparente privilgio em detrimento das demais que atuam no mesmo setor e com elas disputam mercado. O fato de serem imunes a tributos lhes garante vantagens econmicas expressivas, na medida em que tm seus custos reduzidos comparativamente. H, ento, clara superioridade concorrencial, que proporciona s beneficirias da imunidade tributria resultados operacionais e financeiros mais robustos, significativos o suficiente para, muitas vezes, afastarem outras empresas direcionadas ao atendimento da mesma populao. Paralelamente, no se observa proporcional reduo nos custos dos servios prestados. Ao contrrio, muitas das vezes se apresentam superiores quelas instituies no imunizadas, mas que tm menor porte e no contam com destaque no mercado. O renome da instituio lhe permite manter preos elevados, sem os compatibilizar com a reduo das despesas tributrias. Neste sentido, podem ser relacionadas as escolas e universidades privadas vinculadas s diversas congregaes religiosas, os hospitais privados ligados s universidades ou de referncia para servios de alta complexidade em sade, as fundaes privadas pertencentes a fortes grupos empresariais, entre outras tantas. Configura-se, portanto, infrao ao princpio da isonomia, j que o critrio utilizado para a discriminao no racionalmente justificado. O simples fato de exercer suas

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atividades no mbito de alguma das polticas pblicas no razo suficiente para a concesso de to expressiva vantagem fiscal. Naturalmente, cinge-se esta questo quelas entidades e instituies que prestam servios remunerados, no tendo efeito a crtica em relao s que atuam de forma gratuita e atendem a quem delas necessitar, indiscriminada e permanentemente, particularmente as que se caracterizam como de assistncia social. Para externar tal problemtica, no captulo II foi apresentada discusso acerca da classificao de entidades de assistncia social e de seus embates na conceituao.

3.6.3 Ausncia de Dados a Respeito dos Montantes Financeiros no Arrecadados pelo Poder Pblico

Hodiernamente, tem-se discutido muito a respeito da necessidade de se estabelecer formas claras e transparentes para a demonstrao do valor dos benefcios recebidos pelas entidades imunes, bem como onde e como so aplicados. Os montantes deixados de arrecadar apenas com a imunidade das contribuies para a seguridade social so bastante significativos e, normalmente, se concentram entre as entidades de maior porte e poder de presso (ANDES, 2003). Pesquisa desenvolvida junto a instituies de ensino superior possuidoras do CEBAS apontou a ausncia de limpidez quanto aos benefcios integrais obtidos pelas entidades como o da imunidade tributria. Pelos dados coletados, somente se fez o cmputo das contribuies para a seguridade social, ou seja, os relacionados com os encargos patronais devidos ao INSS, a COFINS e a CSLL, sem nenhuma referncia s demais imposies tributrias, tais como o IR, o IPTU, a CPMF, o PIS, entre outros, o que envolveria um volume bastante superior (LIMA, 2003). Concluso idntica foi apresentada no relatrio de auditoria do TCU, destacado no captulo II, que apontou a inexistncia de controle fiscal por parte dos rgos competentes e indicou uma srie de providncias a serem adotadas. Dessa forma, torna-se praticamente impossvel realizar o levantamento do montante final que anualmente deixa de ser arrecadado pela simples ausncia de informaes seguras a esse respeito. No se pode olvidar que o acesso s informaes de carter pblico constitui

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direito fundamental e vrios textos legais tratam da matria178. Em relao ao assim chamado direito informao, compreensivo de trs espcies: o direito de informar, o direito de se informar e o direito de ser informado (CANOTILHO, 1997). No Brasil, encontra-se consagrado na Constituio Federal, atravs dos incisos XIV e XXXIII, do art. 5179. Assim, a Constituio Federal acolheu tanto a liberdade pblica de informar quanto o direito ao acesso informao, sendo colocado nesse documento expressamente como um direito coletivo, pois assegurado a todos (SILVA, 1997). H que se atentar, que o princpio da publicidade dos atos administrativos encontra assento na previso constitucional, norteando, portanto, toda a organizao da administrao pblica180. Como no basta a mera previso normativa de direitos fundamentais, mas h que torn-los efetivos (BOBBIO, 1992), a Constituio Federal instituiu instrumental necessrio para os cidados fazerem valer o seu direito ao acesso informao, mediante a previso do direito de petio e do direito a obter certides de reparties pblicas, independentemente do pagamento de quaisquer taxas. Outros instrumentos para a garantia do direito ao acesso informao e do direito informao em geral podem ser considerados, como a ao civil pblica (cuja disciplina consta da Lei n. 7.347/85), a ao popular (Lei n. 4.717/65) e o mandado de segurana (Lei n. 1.533/51), que disciplinam as aes coletivas e individuais destinadas superao de situaes de ilegalidade provocadas por autoridades pblicas. Especialmente em relao legislao infraconstitucional, h que se ressaltar a Lei n.
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Lei n. 8.159/1991, de 08.01.1991, dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos e privados e d outras providncias; Lei n. 9.983/2000, de 14.07.2000, altera o Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Cdigo Penal e d outras providncias; Decreto n. 2.134/1997, de 24.01.1997, regulamenta o art. 23, da Lei n. 8.159, de 8 de janeiro de 1991, que dispe sobre a categoria dos documentos pblicos sigilosos e o acesso a eles, e d outras providncias; Decreto n. 2.182/1997, de 20.03.1997, estabelece normas para a transferncia e o recolhimento de acervos arquivsticos pblicos federais para o Arquivo Nacional; Decreto n. 2.910/1998, de 29.12.1998, estabelece normas para a salvaguarda de documentos, materiais, reas, comunicaes e sistemas de informao de natureza sigilosa, e d outras providncias; Decreto n. 3.505/2000, de 13.06.2000, institui a Poltica de Segurana da Informao nos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal; Decreto n. 3.587/2000, de 05.09.2000, estabelece normas para a Infra-Estrutura de Chaves Pblicas do Poder Executivo Federal - ICP-Gov, e d outras providncias. 179 "XIV - assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional; XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado". De forma mais genrica, podem ser referidas ainda a liberdade de informar que, em ltima anlise, consubstancia-se na possibilidade de livre expresso do pensamento ao garantir expressamente as liberdades pblicas de manifestao de pensamento (art. 5., IV), de conscincia e crena (art. 5., VI) e de crena religiosa ou convico filosfica (art. 5., VIII) e o Cdigo de Defesa do Consumidor que assegura o direito ao consumidor de ser informado. 180 Art. 37. A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade.

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9.505/97, que regula o direito de acesso informao constante de registro ou banco de dados de carter pblico181 e o procedimento do "habeas data", consistente na ao judicial cabvel182. No que concerne a prazos para atendimento, a Lei n. 9.501/95 dispe sobre a expedio de certides para a defesa de direitos ou esclarecimentos da situaes183. H, ainda, a Lei n. 8.159/91, que estabelece as diretrizes da poltica nacional de arquivos pblicos e privados, assegurando a todos o direito de acesso pleno a quaisquer documentos pblicos184. Ademais, atribui legislao estadual e municipal a gesto e o acesso aos seus respectivos documentos, mas com a obrigao de atenderem aos dispositivos constitucionais e s normas gerais de acesso nela previstas185. Note-se, por fim, que tambm o Cdigo de Defesa do Consumidor, ao impor a poltica nacional das relaes de consumo pautada pelos princpios da transparncia e da harmonia, determina aos fabricantes e fornecedores o dever de informar ao consumidor. Em linhas gerais, esse o sistema normativo que assegura e regula o direito informao no Brasil. A sua aplicao encontra algumas resistncias e dificuldades, mas talvez a maior delas seja o desconhecimento acerca do prprio contedo dessa legislao, muito pouco divulgada e menos ainda compreendida. Na sociedade contempornea, importante a considerao das amplas transformaes sociais e tecnolgicas que atribuem ao Estado a gesto das informaes pblicas, dentro de um espectro de publicizao e de implementao de instrumentos gerenciais de controle sobre as informaes. Assim, a sua operacionalizao estabelece relao direta e intrnseca com a sua prpria ao produtora, receptora, ordenadora e disseminadora de informaes.

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Art. 1, pargrafo nico, da Lei n. 9.507/97: "considera-se de carter pblico todo registro ou banco de dados contendo informaes que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que no sejam de uso privativo dos rgos ou entidade produtora ou depositria das informaes". 182 I - para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constante de registro ou banco de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; II - para retificao de dados, quando no se puder faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo; III - para a anotao nos assentamentos do interessado, da contestao ou explicao sobre dado verdadeiro mas justificvel e que esteja sob pendncia judicial ou amigvel. 183 Art. 1 As certides para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaes, requeridas aos rgos da Administrao centralizada ou autrquica, s empresas pblicas, s sociedade de economia mista e s fundaes pblicas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, devero ser expedidas no prazo improrrogvel de quinze dias, contado do registro do pedido no rgo expedidor. 184 So considerados pblicos os conjuntos de documentos produzidos e recebidos, no exerccio de suas atividades, por rgos pblicos de mbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal em decorrncia de suas funes administrativas, legislativas e judicirias (art. 7, caput). A tais documentos assegurado o direito de acesso pleno (art. 22), com exceo daqueles de carter sigiloso, "cuja divulgao ponha em risco a segurana da sociedade e do Estado" ou exponham indevidamente a intimidade, a vida privada ou a imagem das pessoas (art. 23, caput e 1). 185 Art. 21, da Lei n. 8.159/91.

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Bem por isso, faz-se imprescindvel a construo de sistema informativo que capte e disponibilize informaes confiveis a respeito dos valores que deixam de ser arrecadados em razo dos mecanismos de no incidncia tributria, antes referidos. Sem a possibilidade de acesso a semelhantes informaes, no h como se pensar em controle social, cuja dificuldade tambm foi descrita, nem em diagnstico e planejamento consistentes da poltica de assistncia social, enquanto condio inerente transferncia informacional do Estado. Um dos pilares em que assenta a democracia e, por via de conseqncia, o Estado de Direito Democrtico, a liberdade de informao, entendida quer como o direito de transmitila, quer como o de a ela aceder: a sua consagrao na lei e na prtica poltica, administrativa e judicial condio para que se forme e se desenvolva a sociedade democrtica, a partir da cidadania politicamente consciente e participativa. Este problema denota a importncia de serem estabelecidos sistemas de informao capazes de captar dados consistentes a respeito dos valores financeiros no arrecadados em razo dos benefcios tributrios, e de possibilitar o posterior acesso pblico ao repertrio ento obtido. Apesar da inovao proporcionada pelo sistema de informao, monitoramento e avaliao da poltica de assistncia social, denominado Rede SUAS186, no h sub-sistema ou aplicativo informacional que sintetize estes montantes financeiros. Muito embora o CNAS tenha padronizado determinadas exigncias de prestao de contas para concesso e renovao do CEBAS, contida na Resoluo n 177/00, ainda no h padronizao para proceder a contabilizao destes recursos, e muito menos a identificao por grupos de entidades e tipos de servios prestados. Outros rgos de arrecadao e de fiscalizao pecam neste sentido, como o caso da Receita Federal, da Secretaria do Tesouro Nacional, da Controladoria Geral da Unio, do Tribunal de Contas da Unio, entre outros, conforme j apontado no relatrio de auditoria do TCU, supra citado, que estabeleceu recomendaes nesta seara, a despeito dos dispositivos legais, em especial da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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Organizado por meio de trs subsistemas que congregam as transaes financeiras, o suporte gerencial e o controle social. Os relativos s transaes financeiras so o SISFAF, que registra o repasse de recursos federais fundo a fundo; o SIAORC, que realiza o acompanhamento da execuo oramentria; e o SISCONweb, que firma e monitora a gesto dos convnios e das emendas parlamentares. Os relacionados ao suporte gerencial so o SUASweb, que inscreve os Planos Estaduais e Municipais de Assistncia Social e os Demonstrativos de Execuo Fsico-Financeira dos recursos repassados pelo FNAS; o SigSUAS, que inscreve os Relatrios de Gesto de Estados e Municpios; o CadSUAS, que opera o Cadastro da Rede Prestadora de Servios Socioassistenciais e o GeoSUAS, que fornece as informaes territorializadas. J os referentes ao controle social so o InfoSUAS, sistema de consulta sobre os repasses financeiros do FNAS, auxiliado pelo GeoSUAS e o SICNASweb, sistema de consulta com informaes sobre as atividades e os processos do CNAS.

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Em paralelo deficiente contabilizao, a ser comentada a seguir, uma das maiores dificuldades que obstaculiza a investigao sobre a real dimenso dos benefcios tributrios a de acesso aos poucos dados existentes, pois atualmente no h meios hbeis de se conseguir acessar, reunir e processar essas informaes. De um lado, os rgos pblicos que dispem de alguma base de dados asseveram no estar autorizados a ceder as informaes que detm em razo do sigilo assegurado s pessoas jurdicas de direito privado, como o caso, por exemplo, do INSS (Setor de Arrecadao) e da Promotoria das Fundaes (Ministrio Pblico), rgos encarregados de receber anualmente prestaes de contas de entidades de interesse social. De outro, em contato direto com as entidades, verificou-se que apenas as de menor porte no restringem o acesso a seus dados, talvez porque muitas no conseguem sequer o reconhecimento da imunidade e apenas se desoneram do pagamento de tributos por meio de isenes ou convnios especficos com o Poder Pblico187. sua vez, as entidades de maior porte impem restries para o fornecimento de quaisquer de seus dados contbeis. Assim , por exemplo, o caso de vrias grandes instituies, as quais exigem o encaminhamento de pedido escrito para o respectivo setor financeiro e somente aps a anlise jurdica do requerimento decidido se alguma informao pode ser fornecida. Todavia, correspondncias enviadas no ano de 2005 at o presente momento no mereceram qualquer resposta, demonstrando o desinteresse em expor publicamente a sua situao financeira e contbil, como se no se tratasse de instituies submetidas ao controle social. Contudo, de se ressaltar a obrigatoriedade de publicao em Dirio Oficial das prestaes de contas das entidades, instrumento de foi utilizado como fonte de coleta dos dados expostos nos itens a seguir.

3.6.4 Falta de Modelo para a Contabilizao dos Gastos e dos Benefcios Decorrentes da no Incidncia de Tributos

H uma certa assimilao na literatura nacional ao tratar da necessidade de aperfeioamento dos sistemas de controle das entidades sociais, de que existe no Brasil um claro consenso entre os estudiosos e pessoas envolvidas no cotidiano de entidades sociais a

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Informaes obtidas, primeiramente em contato telefnico junto aos representantes de entidades prselecionadas que prestam servios de assistncia social na cidade de Curitiba e, posteriormente, pelo envio de dados por meio eletrnico ou pela entrega, pessoalmente, em visita entidade.

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respeito da deficincia nos sistemas de controle (contbeis e administrativos) das organizaes (NASCIMENTO, 2005, p. 30-31). corrente a observao de que os gestores, governos e sociedade necessitam de informaes teis e confiveis sobre os resultados com o CEBAS para a tomada de decises. No entanto, no existe clareza quanto aos procedimentos contbeis e legislao aplicveis na apurao e evidenciao desses impactos188 pela contabilidade (LIMA, 2003). Refere o autor, ainda, que existem divergncias quanto aos procedimentos contbeis adotados e que no existe uniformidade na apurao e evidenciao dos resultados obtidos com o certificado. E acrescenta que no so apreciadas, quando da elaborao das demonstraes contbeis, as orientaes da Norma Brasileira de Contabilidade - NBC T 10.19 e o pargrafo nico189, do art. 4, do Decreto 2536/98. Em virtude da falta de padro contbil no possvel comparar os dados fornecidos pelas diversas entidades e realizar uma anlise clara dos valores que deixam de repassar ao Poder Pblico em razo do benefcio fiscal de que gozam190, em detrimento da composio do fundo pblico. Diante das anlises efetuadas nas prestaes de contas publicadas no Dirio Oficial do Estado do Paran, observou-se que, a grande maioria das entidades de assistncia social, no contabilizam os montantes que arrecadam junto comunidade, atravs de doaes e campanhas especficas e, at mesmo, no discriminam a aferio das vantagens fiscais decorrentes da imunidade ou outro instrumento jurdico. So ingressos financeiros e materiais que se incorporam s receitas, mas que no so levados em conta para o efeito de contabilidade da pessoa jurdica, diluindo-se no pagamento das despesas cotidianas. Com isso, pouco se sabe a respeito dos totais auferidos e muito menos acerca da destinao dada a
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O autor se refere aos impactos patrimoniais e econmicos gerados pelo Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social. 189 Art . 4 - Para fins do cumprimento do disposto neste Decreto, a pessoa jurdica dever apresentar ao CNAS, alm do relatrio de execuo de plano de trabalho aprovado, pelo menos, as seguintes demonstraes contbeis e financeiras, relativas aos trs ltimos exerccios: I - balano patrimonial; II - demonstrao do resultado do exerccio; III - demonstrao de mutao do patrimnio; IV - demonstrao das origem e aplicaes de recursos; V - notas explicativas. Pargrafo nico. Nas notas explicativas devero estar evidenciados o resumo das principais prticas contbeis e os critrios de apurao do total das receitas, das despesas, das gratuidades, das doaes, das subvenes e das aplicaes de recursos, bem como da mensurao dos gastos e despesas relacionados com a atividade assistencial, especialmente daqueles necessrios comprovao do disposto no inciso VI, do art. 3, e demonstradas as contribuies previdencirias devida, como se a entidade no gozasse da iseno. 190 Por exemplo: na prestao de contas em relao ao cumprimento do requisito da prestao da chamada gratuidade, a entidade Associao Beneditina da Providncia relacionou as diversas atividades prestadas, a Sociedade Civil Colgio Sacre Couer de Jesus apresentou apenas o valor total com despesas com atividades de assistncia social, sem detalhar quais foram essas atividades, a Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAE) tambm se limitou a trazer o valor total das gratuidades oferecidas e a Fundao Ecumnica de Proteo ao Excepcional exps as reas em que foram ofertados os servios ligados gratuidade.

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eles. Remanesce, ento, evidente a necessidade de padronizao dos processos contbeis, sob pena de no se dispor do acesso a dados consistentes, sem os quais o planejamento, o controle e a avaliao se tornam inviveis.

3.6.5 Aparentes Prejuzos

Apesar da falta de demonstrao contbil das vantagens e desvantagens decorrentes da gratuidade, bem como da inacessibilidade dessas informaes, algumas poucas entidades se preocupam em contabilizar esses itens e public-los junto aos seus balanos anuais, em jornais de circulao local. A despeito da iniciativa, no se pode deixar de apontar alguns aspectos que merecem alguma reflexo. O primeiro deles a seletividade dos tributos que so indicados como no recolhidos, no mais das vezes circunscritos s contribuies sociais. No estavam mencionados, por exemplo, os impostos no arrecadados ou as taxas no recolhidas, o que tornou a apreciao bastante parcial e limitada. Ademais disso, procurou-se contabilizar certas despesas como decorrentes da fruio da imunidade tributria, fazendo com que o clculo transpassasse a idia de que essas instituies amargam prejuzos com a no incidncia dos tributos. Essa noo nasce do registro de valores aplicados com as denominadas gratuidades que somam, na maioria dos casos analisados, montantes maiores se comparados com os dos benefcios fiscais usufrudos. Em terceiro lugar, a situao de carncia financeira do setor, demonstrada contabilmente, serviu muitas vezes como justificativa para o desencadeamento de campanhas de apoio material e financeiro, seja atravs da solicitao de doaes junto populao, seja por meio da busca de recursos e parcerias com o poder pblico. Esta prtica se justifica em funo da tese jurdica, apresentada anteriormente, que busca garantir legitimidade ao instrumento da imunidade. Alguns exemplos podem ser referidos, os quais bem demonstram a preocupao em apresentar a imunidade como deficitria. Com isso no se pretende estabelecer nenhuma crtica direta a qualquer das entidades referidas, mas apenas ilustrar o procedimento adotado por aquelas poucas que do publicidade aos seus balanos. A Associao Paranaense de Cultura (APC), mantenedora da PUC-PR, concedeu em gratuidade e outros benefcios R$ 37.855.338,85 (trinta e sete milhes, oitocentos e cinqenta e cinco mil, trezentos e trinta e

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oito reais e oitenta e cinco centavos) no ano de 2002 e R$ 46.152.749,77 (quarenta e seis milhes, cento e cinqenta e dois mil, setecentos e quarenta e nove reais e setenta e sete centavos) no ano de 2003. Nestes mesmos perodos usufruiu em benefcios fiscais, respectivamente, R$ 25.697.507,27 (vinte e cinco milhes, seiscentos e noventa e sete mil, quinhentos e sete reais e vinte e sete centavos) e R$ 32.084.540,46 (trinta e dois milhes, oitenta e quatro mil, quinhentos e quarenta reais e quarenta e seis centavos). Esses valores ltimos dizem respeito apenas quota patronal do INSS, de autnomos e avulsos, COFINS e CSLL (DOE/PR, 26/04/2004, p. 22-24). A Fundao Ecumnica de Proteo ao Excepcional, em sua demonstrao das aplicaes em gratuidade, informou um total de R$ 6.155.053,23 (seis milhes, cento e cinqenta e cinco mil, cinqenta e trs reais e vinte e trs reais) em 2002 e R$ 6.433.672,81 (seis milhes, quatrocentos e trinta e trs mil, seiscentos e setenta e dois reais e oitenta e um centavos) em 2003. Neste mesmo perodo foi contabilizado um benefcio equivalente a R$ 897.402,94 (oitocentos e noventa e sete mil, quatrocentos e dois reais e noventa e quatro centavos) em 2002 e R$ 833.434,51 (oitocentos e trinta e trs reais, quatrocentos e trinta e quatro reais e cinqenta e um centavos) em 2003. A entidade mencionou que os benefcios se referem contribuio patronal do INSS, COFINS e CSLL191. A Associao Protetora da Infncia Provncia do Paran aplicou em gratuidades escolares e com assistncia social o total de R$ 2.004.518,08 (dois milhes, quatro mil, quinhentos e dezoito reais e oito centavos) em 2002 e de R$ 2.204.885,18 (dois milhes, duzentos e quatro mil, oitocentos e oitenta e cinco reais e dezoito centavos) em 2003. Usufruiu, em 2003, o equivalente a 1.322.008,71 (um milho, trezentos e vinte e dois mil e setenta e um centavos), incluindo a cota patronal para o INSS, a contribuio para o SAT, para terceiros, a COFINS e a CSLL (DOE/PR, 08/04/2004, p. 15-16). A Associao de Assistncia ao Excepcional do Paran prestou em gratuidade R$ 105.000,00 (cento e cinco mil reais) e obteve R$ 104.664, 17 (cento e quatro mil, seiscentos e sessenta e quatro reais e dezessete centavos), referente cota patronal devida ao INSS (DOE/PR, 23/04/2004, p. 19-20). A Sociedade Civil Colgio Sacre Coeur de Jesus informou que teve despesas com atividades de assistncia social no valor de R$ 808.222,00 (oitocentos e oito mil, duzentos e vinte e dois reais) em 2002 e R$ 729.856,00 (setecentos e vinte e nove reais e oitocentos e cinqenta e seis reais), equivalente a 24,08% (vinte e quatro vrgula oito por cento) de sua
Informaes cedidas por meio eletrnico pelo Sr. Jos Alcides Marton da Silva, Diretor Presidente da Fundao Ecumnica de Proteo ao Excepcional.
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receita bruta em 2003. Custo com INSS: R$ 382.316,00 (trezentos e oitenta e dois mil, trezentos e dezesseis reais) em 2002 e R$ 318.789,00 (trezentos e dezoito mil, setecentos e oitenta e nove reais) em 2003 (DOE/PR, 29/04/2004, p. 11). A Associao do Colgio Nossa Senhora de Sion usufruiu a ttulo de imunidade das contribuies previdencirias o montante de R$ 436.061,00 (quatrocentos e trinta e seis mil e sessenta e um reais) em 2002 e de R$ 536.520,00 (quinhentos e trinta e seis mil, quinhentos e vinte reais) em 2003. Aplicou em atividades assistenciais gratuitas, includas as despesas na rea de educao e de assistncia social, o total de R$ 943.595,00 (novecentos e quarenta e trs mil, quinhentos e noventa e cinco reais) em 2002 e de R$ 1.021.422,00 (um milho, vinte e um mil, quatrocentos e vinte e dois reais) em 2003 (DOE/PR, 28/04/2004, p. 10). A Associao Beneditina da Providncia apontou como despesas de filantropia, para demonstrar a gratuidade, R$ 1.452.717,68 (um milho, quatrocentos e cinqenta e dois mil, setecentos e dezessete reais e sessenta e oito centavos) e o recebimento em benefcios (cota patronal, SAT e terceiros; COFINS e CSLL) o valor de R$ 1.352.798,76 (um milho, trezentos e cinqenta e dois mil, setecentos e noventa e oito reais e setenta e seis centavos) (DOE/PR, 26/04/2004, p. 28-30). Mesmo a anlise superficial destes balanos torna ntido o prejuzo sofrido pelas diferentes instituies que so beneficirias da intributabilidade. No entanto, no se deve olvidar que o resultado apresentado , na verdade, decorrncia de exigncias legais. O Decreto n. 2.536/98, em seu art. 3, inciso VI192, impe que o valor prestado em gratuidade no pode ser inferior ao benefcio obtido com a imunidade, o que talvez tenha orientado o clculo para jamais ser favorvel entidade, pois se isso lhe acarretaria o descumprimento dos requisitos legais. Ademais, como j mencionado, as contribuies sociais no constituem os nicos tributos alcanados pela imunidade, vez que tambm os impostos e as taxas no tm incidncia e, neste campo, no se apresentam informaes no tocante aos valores no recolhidos. Desse modo, a concluso parece ser no sentido de que o dficit apenas aparente, j que as entidades mantm ao longo dos anos o sistema de gratuidade e apresentam balanos positivos em seu conjunto. A parte do saldo final, interessa a contabilizao dos mesmos, com acompanhamento dos gastos dentro dos critrios de qualidade de atendimento estabelecidos.
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Art. 3 Faz jus ao Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social a entidade beneficente de assistncia social que demonstre, cumulativamente:(Redao dada pelo Decreto n 4.499, de 4.12.2002) (...) VI aplicar anualmente, em gratuidade, pelo menos vinte por cento da receita bruta proveniente da venda de servios, acrescida da receita decorrente de aplicaes financeira, de locao de bens, de venda de bens no integrantes do

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3.6.6 Resistncia Interveno Estatal

Uma das causas da apontada incorporao deficiente ao SUAS a precria normatizao da matria pelos entes federativos, bem como a resistncia de vrias entidades e organizaes privadas em se subordinar s regras estabelecidas para o respectivo funcionamento. Esgrimindo o carter de entidade privada, algumas delas discordam em integrar a rede socioassistencial prestadora de servios e seguir os padres a elas impostos193, inscritos na NOB/SUAS e exigidos na regulamentao do art. 3, da LOAS, e no PL n 3.021/08, reservando-se o direito a estabelecer os seus prprios critrios para a seleo da populao a ser atendida e para a efetivao dos servios a que se prope. Apesar de serem servios dotados de inegvel relevncia pblica, restam margem da fiscalizao e dos controles pblico e social, aspectos j comentados nos itens anteriores. Para estas, ainda prevalece a idia de que, no tendo recebido recursos oriundos diretamente dos oramentos pblicos, teriam suas atividades restritas esfera privada, cuja regulamentao reserva maior liberdade de conformao. Assim, estariam excludas da esfera pblica e, portanto, imunes incidncia das normas que regem a poltica de assistncia social. Todavia, seja pelo aspecto prprio do financiamento de suas atividades, seja pela modalidade de aes e servios que desenvolvem, inegvel o carter pblico de suas intervenes. Ainda que no recebam recursos oramentrios, muitas delas arrecadam recursos na comunidade em que se inserem ou recebem financiamento indireto governamental, por via de vantagens fiscais ou exoneraes tributrias, que as torna igualmente beneficirias de recursos financeiros de natureza pblica, verso assinalada no incio deste captulo. Ademais, so consideradas de relevncia pblica todas as atuaes efetivadas no mbito das polticas sociais, mesmo as que complementam a ao estatal na rea e, bem por isso, guardam similitude com a atuao governamental. Por relevncia pblica h que se compreender o interesse primrio do Estado na prestao dos servios e no desenvolvimento de aes junto s polticas pblicas, essenciais para a coletividade e consagrados como fundamentais para a consecuo dos objetivos
ativo imobilizado e de doaes particulares, cujo montante nunca ser inferior iseno de contribuies sociais usufruda(...).

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estatais. O que se aplica tanto para os servios prestados por entes pblicos quanto privados, pois prevalece a caracterizao da relevncia pblica centrada na natureza da atividade. Tudo o que se referir dignidade da pessoa humana, construo de uma sociedade livre, justa e solidria, promoo do bem comum e erradicao da pobreza so servios de relevncia pblica, pois ligados diretamente aos princpios constitucionais elencados nos arts. 1 e 3, da Constituio Federal (ARAJO, 1992, p. 25). Do carter essencial desses servios e do interesse social em t-los garantidos, nasce para o Estado um poder-dever de prest-los. E, se no o faz diretamente, preserva o Estado para si um poder de interveno em nvel mais elevado do que em relao a outros servios prestados por particulares (FERRAZ, 1992, p. 38). Assim, a tarefa de dispor acerca das normas concernentes regulamentao, fiscalizao e ao controle do SUAS desenvolvida pelo gestor pblico e pelo conselho de assistncia social previamente atuao administrativa, com o carter de preveno e orientao, bem como posteriormente, com o intuito de acompanhamento, avaliao e redirecionamento das aes e servios, tanto no que concerne rede pblica ou conveniada, quanto prestao oferecida pela iniciativa privada, ao tempo em que regula as aes dos diversos agentes e define suas inte-relaes e responsabilidades, visto que se trata de servio essencial e de relevncia pblica. Portanto, o controle da universalidade para quem dela necessitar, da gratuidade e da qualidade das aes e servios de assistncia social e das demais atividades exercidas no mbito do SUAS, caracteriza-se como atribuio precpua do poder pblico, atravs do rgo responsvel pela rea, respeitando as competncias das trs esferas de governo, em comunho com a funo dos Conselhos de Assistncia Social respectivos, organismos pblicos de fiscalizao, como o Ministrio Pblico, Tribunal de Contas, Auditorias, entre outros, ou por qualquer cidado, em especial pelos usurios do sistema, pelos trabalhadores do setor e pelos prprios prestadores de servio. Para tanto, faz-se fundamental o estabelecimento, pelo gestor pblico, de indicadores sociais, de vulnerabilidade e de risco social e pessoal, que expressem as demandas societrias, de padres mnimos aceitveis de qualidade dos servios e das rotinas de atendimento, com definio de protocolos e fluxos de referncia e contra-referncia, tendo por objetivo a conquista da eficcia e da eficincia das prestaes co-financiadas. Isso implica, ento, no levantamento das necessidades reais da populao usuria e das demandas locais e regionais,
193

De acordo com os relatos dos Conselhos Municipais de Assistncia Social quando da inscrio das entidades e organizaes e da visita de fiscalizao in loco.

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como parmetro para a normatizao dos servios, bem assim para a alocao de equipamentos e insumos, acompanhados dos recursos humanos e financeiros. Com base nessas consideraes, perfeitamente lcita a atividade normativa que vise regular o desempenho das atividades das entidades privadas no mbito da assistncia social, bem como o exerccio do poder de polcia sobre elas incidente, com vistas a verificar a observncia das normas estabelecidas, especialmente no que concerne regularidade da pessoa jurdica instituda, caracterizao da clientela atendida, qualidade dos servios prestados e ao montante dos valores administrados. Essa normatizao vem sendo editada nas trs esferas de governo, podendo ser referidas, por exemplo, as leis municipais, estaduais e federal que instituram os conselhos de assistncia social e previram, dentre as suas atribuies, a de inscrever, fiscalizar, monitorar, avaliar, estabelecer critrios de funcionamento e da qualidade dos servios de natureza pblica e privada, bem assim de acompanhar e avaliar a gesto dos recursos, os ganhos sociais e o desempenho dos programas194. De igual sorte, podem ser mencionadas as resolues emanadas dos referidos conselhos, no exerccio de suas funes legais, as normas operacionais bsicas que regulam o SUAS, dentre outras.

3.6.7 Distores na Incidncia das Exoneraes Tributrias

A ausncia de exata caracterizao das entidades de assistncia social traz conseqncias, sendo de destacar as distores no momento da incidncia das exoneraes tributrias. Segundo a anlise dos dados levantados em pesquisa realizada pelo IBGE, em parceria com o IPEA, sobre as fundaes privadas e as associaes sem fins lucrativos, foi possvel perceber algumas disparidades (IBGE, 2004). De um lado, verificou-se que, dentre as entidades visadas pela pesquisa, cerca de 12 % (doze por cento) atuavam, prioritariamente, na rea de assistncia social, 6% (seis por cento) atuavam na educao e apenas 1% (um por cento) na sade. De outro lado, ao serem apresentados os dados acerca do nmero de empregados o quadro se inverte. A educao tem 29% (vinte e nove por cento), a sade 23% (vinte e trs por cento) e a assistncia social menos de 15% (quinze por cento).

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Para maior detalhamento vide art. 18, da LOAS, e a NOB/SUAS.

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Essas informaes fazem compreender porque as maiores interessadas na imunidade prevista pelo artigo 195, 7, da Constituio Federal, concernente s contribuies sociais incidentes sobre a folha de pagamento sejam entidades de educao e sade e no as entidades beneficentes de assistncia social, naturais destinatrias do benefcio, conforme a dico constitucional. Como as entidades de ensino superior e as de sade, em regra, empregam muito mais que as entidades de assistncia social, a perda da referida imunidade fiscal representaria valores considerveis de acrscimo em suas despesas, motivo pelo qual muitas delas investem pesadamente na discusso judicial e doutrinria quanto possibilidade de manuteno do benefcio195. O estudo mostra ainda que, diversamente, as organizaes que desenvolvem atividades na rea de assistncia social, por apresentarem quadro reduzido de empregados, pois so de pequenas dimenses e contam com poucos recursos, dependendo s vezes da participao de voluntrios para a execuo de suas aes, alcanam vantagens menores com o mencionado benefcio. Esta situao foi abordada no captulo II, mediante a concluso do censo de entidades realizado pelo IBGE. Desse modo, quando surgem dvidas quanto ao reconhecimento da imunidade, muitas preferem pagar regularmente os tributos, por lhes parecer menos oneroso do que litigar em juzo. A comprovao dessa assertiva pode ser extrada dos dados contbeis de algumas das entidades paranaenses de assistncia social que efetuam o pagamento das referidas contribuies, tais como: Alvorecer Ao Social e Educacional, mantenedora da Guarda Mirim Joana DArc e do Lar Fabiano de Cristo196, da Associao de Pais e Amigos dos Surdos (DOE/PR, 08/04/2004, p. 16) e do Instituto Popular de Assistncia Social (IPAS) (DOE/PR, 05/04/2004, p. 10). Pelo que se observa, o direcionamento das vantagens fiscais enfrenta sria distoro, provocada pela desproporcionalidade de foras entre as entidades de assistncia social e as que atuam em outras polticas sociais, intensificada pelo grande esforo terico em caracterizar como de assistncia social entidades e organizaes que no o so, tendo por embasamento a viso conservadora da rea, apresentada no captulo I, e amplificada pelas

Registra-se as vrias aes judiciais interpostas pelos hospitais filantrpicos e universidades com vinculao a congregaes religiosas junto Justia Federal para manuteno do CEBAS quando da cassao do certificado pelo CNAS. A mais recente representa uma liminar concedida a todas as Santas Casas de Misericrdia, sucedida pelos recursos apresentados pelas Pontifcias Universidades Catlicas. 196 Dados fornecidos por Rosngela de Castro, representante da entidade.

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destacadas posies polticas, culturais, sociais e econmicas que estas assumem dentro da nossa sociedade. Verifica-se, ainda, na atualidade, o temor de que, por meio de fraudes e simulaes, a imunidade se expanda para alcanar, na prtica, atividades desenvolvidas por motivos econmicos e interesses privados (BALEEIRO, 2000, p. 180). Essa preocupao com a necessidade de fiscalizao das entidades beneficirias, sobretudo das instituies da rea social, oriunda de certas constataes, como aquelas realizadas durante a gesto presidencial de Fernando Collor de Mello, ocasio em que se concluiu que mais da metade das instituies autorizadas e consideradas imunes no passavam de meras instituies de fachada, que alm da imunidade aos impostos, apropriavam-se de recursos pblicos, sem notcias de que seus dirigentes tenham sido exemplarmente punidos (ICHIHARA, 2000, p.281). Ocorre que a facilidade de acesso a tais benefcios um fator de estmulo patologia do setor sem fins lucrativos, cunhando termos como entidades-fantasma e pilantropia (BARBOSA, 2004). O jornalista Jnio de Freitas, colunista da Folha de So Paulo, tem publicado inmeros artigos contendo denncias a esse respeito, dando mostras da extenso do problema, ainda desconhecido em suas reais dimenses. Mais recentemente, esteve veiculada pela imprensa197 a Operao Fariseus, da Poltica Federal, que investiga a cobrana de propina por conselheiros no governamentais do CNAS, em conluio com advogados e dirigentes das entidades solicitantes, para aprovar a concesso ou renovao do CEBAS. Diante dos dados coletados pela Operao, o representante do Ministrio Pblico Federal que acompanha as investigaes se pronunciou198 no sentido de retirar a previso legislativa de concesso do CEBAS para as entidades de educao e de sade. No primeiro caso porque no integram a Seguridade Social e porque podem receber recursos pblicos pelo PROUNI e pelo FUNDEB. No entanto, vale lembrar que o art.150, da Constituio Federal, dispe sobre a vedao de cobrana de impostos sobre patrimnio, renda e servios das instituies de educao e de assistncia social sem fins lucrativos. No segundo caso, porque as entidades de sade j recebem pelo servio prestado junto ao SUS. Contudo, a legislao previdenciria assegurou imunidade s entidades beneficentes de assistncia social, incluindo as de sade.

JORNAL GAZETA DO POVO, de 14 de maro de 2008, p. 13, com a matria Ttulos falsos de filantropia causam R$ 2 bilhes de prejuzo. 198 Pronunciamento realizado na Comisso de Fiscalizao, do Congresso Nacional, em audincia pblica realizada na data de 09 de abril de 2008.

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Foi constatado tambm, durante os levantamentos realizados no Dirio Oficial do Estado do Paran no que tange a prestao de contas das entidades beneficentes de assistncia social, que, em algumas delas199, ocorria a apropriao de recursos financeiros por parte de dirigentes e profissionais contratados atravs de subterfgios contbeis. Ainda que os cargos de direo no sejam remunerados, a prestao de servios d-se atravs do pagamento de salrios elevados, muito acima da mdia de mercado, alm de estipndios em montantes desproporcionais ao tipo de servio prestado, dimenso da clientela atendida, carga horria reduzida e baixa freqncia de atendimentos, independente do impacto para a populao usuria. Outra estratgia constatada foi a aquisio de bens e equipamentos de valor elevado com base nas referidas vantagens tributrias, mas cuja destinao refugia s finalidades socioassistenciais, dado que eram voltadas utilizao de terceiros ou prestao de servios remunerados, sem vnculo com a poltica assistncia social ou com a exigncia de gratuidade. Ocorre que, devido s imprecises conceituais, as diferentes previses legislativas e as distintas interpretaes jurdicas, a matria continua repleta de indefinies e disputas, relatadas nos captulos II e III, realando a dimenso do problema e a complexidade de seu encaminhamento.

3.6.8 Cesso de Mo de Obra a Terceiros

Entidades imunes cedem funcionrios integrantes de sua folha de pagamento para a prestao de servios em outras entidades, empresas ou instituies no beneficirias das imunidades, atuando como fornecedora de servios no remunerados. O INSS tem fiscalizado essa atitude, como forma de eliso fiscal, comunicando o fato aos setores governamentais responsveis pela concesso dos benefcios tributrios, para possvel reviso dos procedimentos adotados (ALBUQUERQUE, 2004). As entidades que realizam cesso remunerada de mo-de-obra no podem, de regra, ser consideradas beneficentes. Todavia, com base no discurso da escassez de recursos para o sustento das suas atividades, em situaes especiais, tem-se permitido a prtica da cesso onerosa de mo-de-obra, desde que a entidade atenda a dois critrios: carter acidental da cesso onerosa de mo-de-obra em face das atividades desenvolvidas pela entidade

Como a Liga Feminina de Combate ao Cncer, o Instituto de Cegos do Paran, a Associao Paranaense de Reabilitao e a Associao Paranaense de Apoio Criana com Neoplasia.

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beneficente; e mnima representatividade quantitativa de empregados cedidos em relao ao nmero de empregados da entidade beneficente.200 Pelo referido Parecer, atravs dessa prtica a entidade estar, to somente, aproveitando mo-de-obra ociosa para obter receita, e no fazendo aplicao de eventual resultado operacional. Por sua vez, se a cesso for habitual configurar violao ao requisito de aplicao integral do eventual resultado operacional na manuteno e desenvolvimento de seus objetivos institucionais, previsto no inciso V, do art. 55, da Lei n 8.212/91. O problema da cesso onerosa de mo-de-obra que, na maioria das vezes, ela desvirtua a atuao da entidade beneficente de assistncia social, inclusive a educacional ou de sade, a menores, idosos, excepcionais ou pessoas carentes, violando o disposto no inciso III, do art. 55. O primeiro critrio a ser analisado para a permisso da prtica de cesso de mo-deobra pela entidade beneficente que essa cesso ocorra apenas em situaes pontuais, em que os empregados cedidos tenham funo dentro de suas prprias atividades, que devem ser de assistncia social, mas estejam ociosos por motivos alheios vontade da instituio. Em outras palavras, a entidade no pode contratar empregados, especialmente para a prestao de servios a terceiros, pois a cesso deixaria de ser acidental. O segundo critrio refere-se mnima representatividade quantitativa de empregados cedidos em relao ao nmero de empregados da entidade beneficente. Para sua caracterizao, os empregados eventualmente cedidos, de forma remunerada, devem estar sem funo na entidade de assistncia social, em razo de fatores alheios vontade da prpria entidade, como, por exemplo, no caso de reduo da demanda. Outro fator relevante que a fora de trabalho cedida no pode interferir no bom desempenho das atividades prprias da entidade, ou seja, deve ser observada a manuteno das atividades socioassistenciais no mesmo patamar e qualidade anteriores cesso. Se acaso a entidade realizar cesso de mo-de-obra em desatendimento aos critrios expostos restar configurada a violao do art. 55, inciso III, da Lei n 8.212/91, com o conseqente cancelamento ou indeferimento da imunidade.

200

PARECER/CJ n 3.272, de 16 de julho de 2004. Publicado no Dirio Oficial da Unio de 21/07/2004. Assunto: Iseno previdenciria de entidades que fazem cesso de mo-de-obra. Ementa: Previdencirio e Assistencial. Iseno das contribuies para a Seguridade Social. Art. 55, da Lei n 8.212/91. Cesso de mo-deobra. 1. Somente podero realizar cesso de mo-de-obra, sem perder a iseno prevista no art. 55, da Lei n 8.21291, as entidades que atendam dois critrios, a saber: carter acidental da cesso onerosa de mo-de-obra em face das atividades desenvolvidas pela entidade beneficente; e mnima representatividade quantitativa de empregados cedidos em relao ao nmero de empregados da entidade beneficente. 2. As entidades que fazem cesso de mo-de-obra sem atentar para um destes dois critrios, na forma descrita no corpo do presente parecer, violam a exigncia do inciso III, do art. 55, da Lei n 8.212/91 e no fazem jus correspondente iseno. Disponvel em <http://www.81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/60/2004/3272.htm> (acesso em 17 fev. 2005).

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vlido ainda ressaltar que a cesso onerosa de mo-de-obra no caracteriza atividade de assistncia social para o fim de obteno da imunidade das contribuies para a seguridade social. Pelo contrrio, a imunidade

que atrai as empresas tomadoras de servios a contratar com as entidades beneficentes, em prejuzo das demais empresas do ramo de terceirizao de servios que pagam contribuio para a seguridade social e no podem oferecer o mesmo preo, o que subverte a finalidade da regra de iseno, que estimular a realizao de assistncia social pelos particulares. Desse modo, quem afinal se beneficia da imunidade das contribuies para a seguridade social, com a prtica de cesso de mo-de-obra por entidades beneficentes de assistncia social, a empresa tomadora de servios, que contrata a cesso a preos menores, e no o pblico alvo da assistncia social.201

3.6.9 Defesa da Tese do Direito Adquirido

Advoga-se tambm a tese de que algumas entidades teriam direito adquirido ao ttulo de Entidade Beneficente de Assistncia Social. A base desse entendimento encontra-se na Lei n 3.577, de 4 de julho de 1959, que trouxe a possibilidade de iseno com relao a cota patronal da contribuio para a previdncia social e que introduziu como requisito para o acesso iseno, o chamado Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos. Em 1977, o Decreto-Lei n 1.572 revogou a referida Lei, contudo manteve os direitos adquiridos (ALBUQUERQUE, 2004). Com o advento da Constituio Federal, foi estabelecida a imunidade das contribuies sociais para as entidades beneficentes de assistncia social, que dentre as novas exigncias para seu reconhecimento, prev que a entidade obtenha o CEBAS, junto ao CNAS. De acordo com essa tese deve ser assegurado o direito ao certificado de entidade beneficente de assistncia social para as entidades que foram reconhecidas como de carter filantrpico em data anterior ao Decreto Lei n 1.572/77, posto que as novas regras trazidas pela Lei n 8.212/91, que regulamenta o art. 195, 7, da Constituio Federal, no atingem os direitos adquiridos.202 O entendimento, porm, questionado, porque quando as entidades pleiteiam a manuteno do CEBAS buscam, na verdade, a manuteno de um regime jurdico-fiscal e o

PARECER/CJ n 3.272, de 16 de julho de 2004. Disponvel em: <http://www.81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/60/2004/3272.htm>. Acesso em: 17 fev. 2005. 202 MESSERSCHIMIDT, Sheila. Instituio de Ensino garante manuteno de certificado de entidade beneficente. Superior Tribunal de Justia, Mandado de Segurana n 10.100, tera feira, 15 de maro de 2005. MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO PARAN. Selees da Biblioteca: Notcia &Jurisprudncia. Curitiba, 8 a 16 de maro de 2005, n 188, p.29.

201

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Supremo Tribunal Federal adota o pensamento de que no h direito adquirido manuteno de regime, seja estatutrio, monetrio, fiscal ou previdencirio.203 No entanto, ressalta-se que a tese do direito adquirido para entidades que tenham conseguido o Certificado de Entidades de Fins Filantrpicos sob a gide da Lei n 3.577/59, foi defendida pelo Ministro do TCU Adylson Motta, no Acrdo n 936/04, enquanto a entidade continuar preenchendo os requisitos constantes da legislao vigente poca da sua obteno, levando em considerao a orientao firmada pelo Superior Tribunal de Justia STJ e pelo Supremo Tribunal Federal - STF.204 Mas a celeuma jurdica persiste e tem dado margem para que renomadas entidades dela se utilizem e busquem a disputa no campo das decises judiciais. A Ministra do STJ, Eliana Calmon, expressou seu voto no Mandado de Segurana n 8.888/DF, alegando que a tese do direito adquirido cai por terra visto que as entidades beneficiadas pelo Certificado esto submetidas s exigncias legais: segundo minha tica esta a legislao (Lei n 8.212/91) a ser aplicada, porque no h direito adquirido quando o suporte ftico de tal direito est submetido ao atendimento de certas condies, cujo implemento que direciona a outorga do mesmo.
203

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 388853/RS. Agravante: Wlter Borges de Mattos. Agravada: Companhia Estadual de Energia Eltrica (CEEE). rgo Julgador: 2 Turma. Relatora: Ministra Ellen Gracie. Data do Julgamento: 15 de fevereiro de 2005. DJ 04.03.05. Ementa: (...) firme a jurisprudncia desta Corte no sentido de que descabe alegar direito adquirido a regime jurdico (...). BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 392251/PB. Agravante: Myriam Alves Souto e outro. Agravado: Estado da Paraba. rgo Julgador: 2 Turma. Relatora: Ministra Ellen Gracie. Data do Julgamento: 15 de fevereiro de 2005. DJ 04.03.05. Ementa: (...) orientao de ambas as Turmas deste Tribunal que entende descaber a alegao de direito adquirido a regime jurdico (...). BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 22094/DF. Impetrante: Carlos Eduardo Vieira de Carvalho. Impetrados: Tribunal de Contas da Unio, Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPQ e Superintendente de Recursos Humanos da Diretoria de Administrao do CNPQ. rgo Julgador: Tribunal Pleno. Relatora: Ministra Ellen Gracie. Data do Julgamento: 02 de fevereiro de 2005. DJ 25.02.05. Ementa: (...) No h direito adquirido a regime jurdico (...). BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 345458/RS. Recorrente: Joo Alberto Constantino e outros. Recorrida: Unio. rgo Julgador: 2 Turma. Relatora: Ministra Ellen Gracie. Data do Julgamento: 1 de fevereiro de 2005. DJ 11.03.05. Ementa: (...) no h que se invocar direito adquirido para tornar imutvel o regime jurdico. Jurisprudncia pacfica deste Supremo Tribunal Federal (...). BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio n 409846/DF. Agravante: Clara Aparecida Tavares de Meireles Marinho. Recorrida: Unio. rgo Julgador: 2 Turma. Relatora: Ministra Ellen Gracie. Data do Julgamento: 28 de setembro de 2004. DJ 22.10.04. Ementa: (...) Pacificou-se, nesta Suprema Corte, o entendimento de que descabe alegar direito adquirido a regime jurdico (...). 204 De acordo com a Lei n 3.577/59, artigo 1, ficariam isentas da taxa de contribuio aos Institutos e Caixas de Aposentadoria e Penses as entidades de fins filantrpicos, reconhecidas como de Utilidade Pblica Federal, cujos membros de suas diretorias no fossem remunerados, comprovasse gratuidade nos servios prestados e fosse registrada no Conselho Nacional de Servio Social. O Decreto-lei n 1.572/77 revogou a Lei n 3.577/59, mas manteve os direitos das instituies portadoras do Certificado com validade por prazo indeterminado, inclusive aquela com certificado provisrio requerido no prazo estabelecido pelo decreto. A Constituio Federal remeteu legislao os requisitos para os benefcios tributrios (art. 195, 7), bem assim Lei n 8.212/91

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Na mesma esteira se manifestou outro Ministro do STJ, Teori Zavascki, que indeferiu liminar no Mandado de Segurana n 8.850/DF:

ora, no se pode confundir direito adquirido com direito a manuteno de iseno prevista no regime fiscal revogado. Como se sabe, no h direito adquirido manuteno de regime jurdico, seja estatutrio, seja monetrio, seja fiscal, seja previdencirio. O 1, do artigo 55, da Lei n 8.212/91 no teve, portanto, a eficcia derrogatria do artigo 178, do Cdigo Tributrio Nacional, segundo o qual a iseno, salvo se concedido por prazo certo e em funo de determinadas condies, pode ser revogada e modificada por lei, a qualquer tempo ... Os direitos adquiridos a que se refere o citado pargrafo so, portanto, aqueles decorrentes de incidncias tributrias anteriores nova lei, e no ao direito, que no se adquire, de manuteno, para o futuro, do regime de iseno fiscal previsto na legislao anterior.

O rol de problemas acima mencionados instigou a investigao promovida pelo referido trabalho e colaborou no referendo da tese levantada de co-existncia de modelos paralelos de gesto e de financiamento da assistncia social, apesar da implementao do SUAS, um sob a lgica da filantropia e outra da poltica pblica, tendo como fundamento terico a origem e a trajetria histrica da assistncia social no Brasil, pautada no pensamento social conservador, que a relaciona com a atuao de cunho assistencialista, clientelista, caritativo e filantrpico. Conta, ainda, como reforo, com o incentivo ocasionado pelas premissas neoliberais, de minimizao e subsidiariedade do Estado e de privatizao das polticas sociais, em contraposio aos ditames constitucionais e ao asseguramento do Estado Democrtico de Direito. Os argumentos destes enfoques foram relatados no captulo I. No caso em questo, de anlise do modelo que tem por base a filantropia, buscou-se demonstrar a interseco de trs situaes que interferem no esclarecimento da temtica. A primeira diz respeito s imprecises conceituais, legislativas e jurdicas que pairam na legislao constitucional e infraconstitucional, gerando inmeras disputas na tentativa de regulamentao do art. 3, da LOAS, que busca delimitar a concepo de entidades e organizaes de assistncia social, abordadas no captulo II. Como conseqncia deste emaranhado e da viso conservadora da rea, decorrem as demais. Tanto a confuso acerca da especificidade dos servios desenvolvidos pelas polticas de assistncia social, educao e sade, a parte de seus Sistemas prprios, quanto a atribuio imbuda ao CNAS de concesso, reviso e cassao do CEBAS, com foco nas exoneraes tributrias, cujos pleitos e implicaes foram discorridos neste captulo.

Lei de Benefcios e Custeios da Previdncia Social. No entanto, o art. 55, 1, desta Lei, ressalvou os direitos adquiridos (Acrdo TCU, p. 15).

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O desdobramento destas situaes acarreta a incorporao de forma deficiente deste modelo ao SUAS, impulsionando at mesmo a indagao acerca da viabilidade de convergncia dos respectivos modelos. Infere-se, ento, a apreciao da probabilidade de atendimento de algumas indicaes j previstas legalmente, como a de se realizar a estimativa das exoneraes concedidas nas leis oramentrias anuais, assinalada na LRF; a de ter definido pelos conselhos de assistncia social a normatizao das aes e a regulao da prestao de servios de natureza pblica e privada, alm dos padres de qualidade de atendimento, de acordo com art. 18, da LOAS; a do rgo gestor em proceder a tipificao dos servios de proteo social bsica e especial, de mdia e alta complexidade, aprovada nas instncias de deliberao e de pactuao, com base na NOB/SUAS; a de instituir mecanismos de controle nos variados organismos de fiscalizao, recomendado pelo TCU e, principalmente, a de rever os conceitos concorrentes e at conflitantes, porm ainda presentes na Constituio Federal e nas legislaes regulamentadoras. de se considerar se a normatizao destes elementos fornecer os contornos para a delimitao das especificidades da poltica de assistncia social, e poder contribuir com o aperfeioamento da conceituao da nomenclatura das entidades e organizaes de assistncia social auxiliando, inclusive, no desembarao dos conflitos apresentados nos captulos anteriores. Neste intuito, o captulo seguinte exibir as conformaes assumidas pela assistncia social antes e depois da instituio do SUAS, acompanhada de sua sistemtica de financiamento.

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CAPTULO IV

GESTO E FINANCIAMENTO PBLICO ORAMENTRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL: as duas faces da moeda e os problemas do atual modelo

O reconhecimento da existncia de uma poltica est indissociavelmente relacionado ao envolvimento e responsabilidade do Estado, que se traduz em compromisso com financiamento, proviso e regulamentao.
(Fernanda Rodrigues)

4.1 NOVA CONFORMAO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL APS O SUAS

A caracterizao do modelo configurado sob a tica da poltica pblica, tal como apresentado no captulo I, se d na comprovao de seus elementos constitutivos, como na definio de sua especificidade de interveno por meio de regulaes; na prestao de servios continuados que respondam qualitativamente s demandas para a rea; na organicidade do atendimento s suas funes exclusivas; e no financiamento pblico. Estes temas esto consubstanciados no contedo inserido neste captulo, e uma anlise mais minuciosa auxiliar no alcance das respostas s questes levantadas. Ou seja, apesar do desenho do SUAS abarcar todos os itens acima mencionados, ele no contemplou integralmente a regulao do modelo executado pela via da filantropia, muito embora preveja sua adeso e, tampouco, conseguiu adentrar nos problemas de fundo que o conformam e foram abordados nos captulos anteriores. A assistncia social, integrante de um sistema de proteo social mais amplo, est voltada ao provimento de condies que enfrentem um conjunto de demandas relativas s necessidades sociais que esto relacionadas s desigualdades de corte scio-econmico e scio-cultural. Neste espectro, os sujeitos de direitos trazem para o campo socioassistencial um conjunto de situaes materiais e subjetivas que expressam desde pobreza e subalternidade, frgil acesso aos servios, at desigualdades relacionais em situaes de violncia pelo uso do poder, abuso sexual e outros conflitos que revelam questes de ordem afetiva. Tais demandas se constituem no objeto de interveno da poltica de assistncia social (COLIN; SILVEIRA, 2006, p. 25-54).

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Com a deliberao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003, pela implantao do SUAS, os marcos normativo-jurdicos foram sendo construdos, como a Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/2004; a Norma Operacional Bsica de Assistncia Social NOB/SUAS/05; a Norma Operacional de Recursos Humanos NOB-RH/SUAS/06, alm de Decretos Presidenciais, Portarias do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome e de Resolues do Conselho Nacional de Assistncia Social. O novo status o posiciona na intersetorialidade com as demais polticas sociais, como estratgia fundamental na regulao do Estado em favor da consolidao dos direitos sociais e da democracia na perspectiva da socializao da riqueza e da participao poltica. Sua afirmao merece destaque no tensionamento entre a financeirizao da economia, a minimizao do Estado e o incentivo s prticas privadas na linha da filantropia, que responde a interesses conservadores, e a ampliao dos servios socioassistenciais e do financiamento pblico, com participao e controle social, na vertente da efetivao do Estado Democrtico de Direito. Isto implica no desencadeamento da negociao com as polticas de sade, de educao e de defesa de direitos, de modo a viabilizar a transio das responsabilidades e do financiamento dos servios a elas afetos e que ainda so subsidiados e executados pela poltica de assistncia social, alm da definio da forma de atuao das organizaes que contam com financiamento indireto, mediante exoneraes tributrias, oportunizadas pelo CEBAS, de modo integrado rede socioassistencial, aspecto que sinaliza a viabilidade de interseco dos dois modelos identificados na tese. O SUAS infere por um sistema de regulao de hierarquias, vnculos e responsabilidades, tendo como principais funes a oferta de provises sociais, o monitoramento dos processos sociais geradores das excluses, vulnerabilidades e riscos, e a defesa dos direitos socioassistenciais. Pressupe, portanto, um pacto federativo que define as atribuies das trs esferas de governo, por nvel de complexidade e eixo de proteo social bsica e especial, segundo as especificidades em escala territorial. No caso da Unio estabeleceu a competncia de organizar e disciplinar o SUAS no territrio nacional, promovendo a regulao uniformizada dos aspectos de gesto, financiamento e controle social. Para Estados e Municpios instituiu nova racionalidade. A fim de que assegurem o cumprimento de suas responsabilidades e estejam aptos a receber apoio tcnico e financeiro do governo federal, esto submetidos a um rol de atribuies e requisitos que, se atingidos, geram um elenco de incentivos.

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Sob esta diretiva, os Estados e o Distrito Federal205 devem firmar um Pacto de Aprimoramento da Gesto bianual, contendo o diagnstico situacional, a proposta de reordenamento poltico-jurco-administrativo para a rea, as diretrizes da poltica e as aes socioassistenciais a serem desenvolvidas no perodo, desmembradas em metas, responsveis, prazos e recursos, a ser pactuado na CIT e monitorado pelo gestor federal. No que concerne aos Estados, cabe a estruturao do SUAS no territrio estadual, a coordenao e execuo da poltica estadual de assistncia social e o fornecimento do necessrio apoio aos municpios que no disponham de recursos materiais, humanos e financeiros suficientes para assumir a execuo das aes e servios, ou seja, aqueles com menor capacidade de gesto. Prev-se, tambm, a possibilidade de atendimento regionalizado, atravs de redes, associaes ou consrcios pblicos206, mediante a prestao direta ou a articulao com outros estados e municpios, com abertura para o envolvimento tcnico e financeiro da Unio. Em se tratando dos Municpios, foi estabelecida a condio de habilitao para a gesto do sistema municipal de assistncia social, englobando trs nveis - inicial, bsica e plena, o que implica no cumprimento de certos requisitos, responsabilidades e prerrogativas, compatveis com cada fase, conforme descrio que segue. O nvel mais elementar de gesto denominado de Gesto Inicial, e compreende o atendimento dos requisitos listados no art. 30, pargrafo nico, da LOAS, includo pela Lei n 9.720/98, bem como a comprovao de alocao e execuo dos recursos financeiros

prprios no Fundo de Assistncia Social para as aes de Proteo Social Bsica e o preenchimento e atualizao das bases de dados dos subsistemas e aplicativos da RedeSUAS, componentes do sistema nacional de informao. O conjunto de municpios que permanecer neste nvel de habilitao recebe apenas os recursos da Unio, considerando a srie histrica anteriormente conveniada, transformados em Piso Bsico de Transio, Piso de Transio de Mdia Complexidade e Piso de Alta Complexidade I, por intermdio do Fundo Nacional de Assistncia Social.
205

Muito embora estejam definidas para o Distrito Federal as mesmas atribuies das esferas estaduais, a ausncia de municpios na sua organizao interna indica a necessidade de serem por ele assumidas as responsabilidades que a estes incumbiriam. 206 A Lei n 11.107, de 06 de abril de 2005, dispe sobre as normas gerais de contratao de consrcios pblicos, sendo regulamentada pelo Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007, tendo por objetivos: realizar a gesto associada de servios pblicos; prestar servios de assistncia tcnica, a execuo de obras e o fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados; compartilhar instrumentos e equipamentos; produzir informaes ou estudos tcnicos; instituir escolas de governo; promover o uso racional de recursos naturais; gerir e proteger o patrimnio urbanstico, paisagstico ou turstico comum; planejar, gerir e

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A habilitao em Gesto Bsica indica que o municpio efetivamente assume a gesto da proteo social bsica na poltica de assistncia social local, cabendo-lhe preencher como principais requisitos, alm dos mencionados acima, a estruturao dos CRAS, de acordo com o porte do municpio, em reas de maior vulnerabilidade social, para gerenciar e executar aes de proteo bsica no territrio referenciado207; garantir a prioridade de acesso e o acompanhamento tcnico nos servios s famlias e seus membros beneficirios dos Programas de Transferncia de Renda e dos benefcios continuados e eventuais; disponibilizar profissional de nvel superior para a Secretaria Executiva do CMAS, podendo ser compartilhado com o rgo gestor no caso dos municpios de pequeno porte I e II. Ao comprovar a realizao dos requisitos e das responsabilidades pode angariar incentivos da Unio, tais como, receber o Piso Bsico Fixo e o Piso Bsico de Transio, definindo a rede prestadora de servios, o respectivo custeio e os critrios de qualidade, tendo em vista as diretrizes definidas em mbito nacional; receber recursos para Erradicao do Trabalho Infantil e para Combate do Abuso e da Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes; receber os recursos j repassados pela srie histrica na mdia e alta complexidade, transformados em Piso de Transio da Mdia Complexidade, e o Piso de Alta Complexidade I; proceder, mediante avaliao de suas condies tcnicas, habilitao de pessoas idosas e pessoas com deficincia, candidatas ao benefcio, mediante realizao de avaliao social de ambos os segmentos e encaminhamento em seguida ao INSS, e receber recursos do Fundo Nacional da Assistncia Social para as aes de reviso do BPC; e participar de programas de capacitao de gestores, profissionais, conselheiros e da rede prestadora de servios promovidos pelo Estado e pela Unio. No nvel de Gesto Plena, o municpio tem a gesto total das aes da poltica de assistncia social, tanto de Proteo Social Bsica como de Proteo Social Especial, de mdia e alta complexidade, sejam elas financiadas pelo Fundo Nacional de Assistncia Social, mediante repasse fundo a fundo, ou transferidas diretamente aos usurios, e, at mesmo, as provenientes de benefcios tributrios, em razo do CEBAS. Neste sentido, indicou a possibilidade de normatizao, monitoramento, fiscalizao e avaliao de seu

funcionamento, com integrao rede prestadora de servios, ainda que de maneira incipiente e com baixa aderncia.
administrar os servios e recursos da previdncia social dos servidores dos entes consorciados; desenvolver aes e polticas de desenvolvimento urbano, scio-econmico local e regional e outros que lhe forem delegados. 207 Pequeno Porte I mnimo de 1 CRAS para at 2.500 famlias referenciadas; Pequeno Porte II mnimo de 1 CRAS para at 3.500 famlias referenciadas; Mdio Porte mnimo de 2 CRAS, cada um para at 5.000 famlias

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Alm de todas as atribuies acima mencionadas deve, tambm, executar programas e/ou projetos de promoo da incluso produtiva e promoo do desenvolvimento das famlias em situao de vulnerabilidade social; ampliar o atendimento atual dos CREAS, voltados s situaes de abuso, explorao e violncia sexual a crianas e adolescentes para aes mais gerais de enfrentamento das situaes de violao de direitos relativos ao nvel de proteo social especial de mdia complexidade; realizar diagnstico de reas de vulnerabilidade e risco, a partir de estudos e pesquisas realizadas por instituies pblicas e privadas de notria especializao; cumprir pactos de resultados, com base em indicadores sociais comuns previamente estabelecidos; instalar e coordenar o sistema municipal de monitoramento e avaliao das aes por nvel de proteo, em articulao com o sistema estadual, validado pelo federal; declarar capacidade instalada na proteo social especial de alta complexidade, a ser co-financiada pela Unio e Estados, gradualmente, de acordo com os critrios de partilha, de transferncia e disponibilidade oramentria e financeira do FNAS; manter os Conselhos (CMAS, CMDCA e CT) em pleno funcionamento; elaborar e executar a poltica de recursos humanos, com a implantao de carreira para os servidores pblicos que atuem na rea. Ao demonstrarem o respeito aos requisitos e responsabilidades os municpios em Gesto Plena podem receber como incentivos da Unio todos os recursos e aes j listados nos demais nveis de gesto, alm dos Pisos de Proteo Social Especial estabelecidos na NOB-SUAS, definindo a rede prestadora de servios e o respectivo custeio, obedecidos os critrios de qualidade; a participao na partilha dos recursos relativos aos programas e projetos voltados a Promoo da Incluso Produtiva; e a celebrao de ajuste diretamente com a Unio para consecuo das aes pertinentes reviso do BPC. Por sua vez, os municpios no habilitados tero a gesto assumida pelos respectivos Estados, e somente recebem os recursos provenientes do co-financiamento das aes continuadas de assistncia social. Apesar da descrio de incentivos da Gesto Bsica e Plena se mostrarem muito similares, as pactuaes da CIT tm permitido o reconhecimento das especificidades exigidas, em particular dos requisitos e responsabilidades na esfera da Proteo Social Especial para a Gesto Plena, e, portanto, inserido os municpios habilitados neste nvel para o cofinanciamento de servios neste eixo, com preponderncia para os CREAS e os servios destinados para a populao de rua, da mesma forma que incluem os estados e o Distrito
referenciadas; Grande Porte mnimo de 4 CRAS, cada um para at 5.000 famlias referenciadas; Metrpoles mnimo de 8 CRAS, cada um para at 5.000 famlias referenciadas.

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Federal. Para o mesmo grupo, no eixo da Proteo Social Bsica, a valorizao est nos projetos de incluso produtiva. Diante da dinmica de habilitao do SUAS, pode-se perceber a dificuldade de vrios entes em absorver todas as previses, pelos motivos das mais diversas ordens. Os principais esto relacionados com a reduzida capacidade de gesto tcnica e, como conseqncia, de organizao da rede prestadora de servios, com qualidade e eficincia de impacto e reverso das situaes de vulnerabilidade e risco, decorrente, em muito, da baixa capacidade de arrecadao e de pouca margem de criatividade e de possibilidades na gesto financeira, detalhados mais adiante como um dos problemas do modelo atual. Como pode ser observado, o SUAS props a centralidade do atendimento na famlia, entendida como um conjunto de pessoas unidas por laos consangneos, afetivos e/ou de solidariedade. A materializao do atendimento das demandas sociais foi organizada mediante a prestao de servios208, programas209, projetos210 e benefcios211, organizados em rede212, com primazia de responsabilidade estatal e em co-participao com a sociedade civil. Cabe aqui a ressalva da reviso do papel do Estado em contraponto ao pensamento conservador,

208

Caracterizam-se pela prestao de atividades continuadas, segundo o art. 23, da LOAS, que visem a melhoria de vida da populao e cujas aes, voltadas para as suas necessidades bsicas, observem seus objetivos, princpios e diretrizes. A Poltica Nacional de Assistncia Social/04 prev seu ordenamento em rede, de acordo com os nveis de proteo social: bsica e especial, de mdia e alta complexidade, tendo como foco a matricialidade familiar. 209 Compreendem aes integradas e complementares, tratadas no art. 24, da LOAS, com objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos para qualificar, incentivar, potencializar e melhorar os benefcios e os servios socioassistenciais. 210 Definidos nos arts. 25 e 26, da LOAS, como projetos de enfrentamento da pobreza, compreendem a instituio de investimento econmico-social nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gesto para a melhoria das condies gerais de subsistncia, elevao do padro de qualidade de vida, preservao do meio ambiente e sua organizao social. 211 Os benefcios socioassistenciais esto subdivididos em: a) Benefcio de Prestao Continuada previsto no art. 203, inciso V, da Constituio Federal, no art. 20, da LOAS, e referendado pelo Estatuto do Idoso, provido pelo Fundo Nacional de Assistncia Social - FNAS, consistindo no repasse de um salrio mnimo mensal ao idoso (com 65 anos ou mais) e pessoa com deficincia, que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, cuja renda mensal per capita seja inferior a do salrio mnimo; b) benefcios eventuais previstos no art. 22, da LOAS, enquanto benefcios que visam o pagamento de auxlio natalidade ou morte s famlias cuja renda mensal per capita seja inferior a do salrio mnimo, podendo ser estabelecidos outros benefcios eventuais para atender necessidades advindas de situaes de vulnerabilidade temporria, com prioridade para a criana, a famlia, o idoso e a pessoa com deficincia, a gestante, a nutriz e nos casos de calamidade pblica; c) outros benefcios de transferncia de renda visam o repasse direto de recursos dos fundos da assistncia social aos beneficirios, como forma de acesso renda, visando o combate fome, pobreza e outra formas de privao de direitos que levem a situao de vulnerabilidade social, criando possibilidades para o protagonismo e o exerccio da autonomia das famlias e dos indivduos atendidos, na perspectiva da reduo das desigualdades e das injustias sociais. 212 A rede socioassistencial constituda por um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, que ofertam e operam benefcios, servios, programas e projetos, o que supe a articulao entre todas estas unidades de proviso de proteo social, sob a hierarquia de bsica e especial, e ainda por nveis de complexidade.

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que lhe reserva a funo de subsidiariedade e s propostas neoliberais, de sua minimizao junto s polticas sociais.

Estabeleceu, ainda, uma nova sistemtica oramentria e financeira para o cofinanciamento com repasse fundo a fundo, que permite ultrapassar o modelo convenial, e descarimbar os recursos que historicamente financiavam a rede tradicional, prevendo critrios e mecanismos de partilha dos recursos, a serem pactuados junto s comisses intergestores bipartite213 e tripartite214 e deliberados pelos conselhos, cujo formato ser detalhado neste captulo. A proposta que sejam respeitados o diagnstico local e regional, e considerados os indicadores tcnicos, tais como: IDH-M, porte dos municpios215, ndice de pobreza, taxa de excluso social, taxa de crescimento populacional, renda per capita, PIB, rede prestadora de servio instalada, contrapartida aplicada na rea, capacidade gerencial e de arrecadao dos entes federados. A essncia da especificidade de sua interveno enquanto poltica social pblica se encontra circunscrita aos eixos de proteo social bsica e especial. A proteo social bsica tem como objetivos enfrentar as vulnerabilidades e prevenir situaes de risco, por meio do desenvolvimento de potencialidades, de aquisies e do fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. Destina-se populao que vive em situao de vulnerabilidade social como resultado das condies scio-econmicas, e expresses dos modos de vida que resultam em pobreza, privao - ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros, e/ou fragilizao de vnculos afetivos relacionais e de pertencimento social (PNAS/04 e NOB-SUAS/05). O conjunto de servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais a ela vinculados so ofertados, preferencialmente, em equipamentos pblicos denominados Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS)216 e, de forma indireta, complementados nas entidades e organizaes de assistncia social inseridas na rea de abrangncia do mesmo. H,

213

Instncia de pactuao dos instrumentos de gesto do SUAS e dos critrios de partilha de recursos, estruturada no mbito dos Estados e composta por gestores municipais e estaduais. 214 Possui a mesma funo da comisso anterior, mas estruturada no mbito da Unio e formada pelos gestores federal, estaduais e municipais. 215 Municpios de Pequeno Porte I: com populao at 20.000 habitantes; Municpios de Pequeno Porte II: com populao entre 20.001 a 50.000 habitantes; Municpios de Mdio Porte: com populao entre 50.001 a 100.000 habitantes; Municpios de Grande Porte: com populao entre 100.001 a 900.000 habitantes; Metrpoles: com populao superior a 900.000 habitantes (IBGE, 2000). 216 Unidade Pblica Estatal responsvel pela oferta de servios continuados de proteo social bsica s famlias, grupos e indivduos em situao de vulnerabilidade social, que atendem s seguranas de rendimento, autonomia, convvio familiar e comunitrio e de sobrevivncia a riscos circunstanciais (Guia de Orientao da Proteo Social Bsica elaborado pelo MDS).

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portanto, a tentativa de estabelecimento da relao do Estado com a sociedade civil de maneira complementar s suas aes precpuas.

A proteo social especial tem por objetivos prover atenes socioassistenciais s famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e social, por ocorrncia de abandono, maus tratos fsicos e/ou psquicos, abuso ou explorao sexual, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas scio-educativas, situao de rua, situao de trabalho infantil, entre outras (PNAS/04 e NOB-SUAS/05). Est dividida em proteo social especial de mdia e de alta complexidade. A primeira oferta ateno s famlias e indivduos com seus direitos violados, mas cujos vnculos familiares e comunitrios no foram rompidos. A segunda oferta ateno s famlias e indivduos que se encontram sem referncia e/ou em situao de ameaa, necessitando ser retirados de seu ncleo familiar e comunitrio. Estas atenes so asseguradas por meio de servios, programas e projetos desenvolvidos, em particular, nos Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS)217, em servios de abrigamento ou em programas de famlia acolhedora.

4.2 VIABILIZAO DAS POLTICAS SOCIAIS PELA INSTITUIO DE FUNDOS PBLICOS

Os primeiros passos no sentido da implementao das polticas sociais foram dados na relao de continuidade entre o crepsculo do Estado Liberal e o advento do Estado Social. Em realidade,

no houve ruptura radical entre o Estado liberal predominante no sculo XIX e o Estado social capitalista do sculo XX. Houve, sim, uma mudana profunda na perspectiva do Estado, que abrandou seus princpios liberais e incorporou orientaes social-democratas num novo contexto socioeconmico e da luta de classes, assumindo um carter mais social, com investimento em polticas publicas (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p. 63).

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O CREAS constitui-se numa unidade pblica estatal, de prestao de servios especializados e continuados a indivduos e famlias com seus direitos violados, promovendo a integrao de esforos, recursos e meios para enfrentar a disperso dos servios e potencializar a ao para os seus usurios, envolvendo um conjunto de profissionais e processos de trabalho que devem ofertar apoio e acompanhamento individualizado especializado (Guia de Orientao n 1, do MDS, Braslia DF, p. 4).

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Este processo melhor compreendido com a instalao da crise ocorrida entre 1929 e 1932 e com a vigncia do Estado de Bem-Estar Social. Elementos fundamentais para o seu surgimento foram a organizao da classe trabalhadora europia e norte-americana no final do sculo XIX e no incio do sculo XX, com o estabelecimento de vnculos de solidariedade diante da estagnao do capital e do livre mercado. Teve, sob uma vertente, o propsito de oferecer melhor qualidade de vida e de trabalho para a grande maioria da populao, por meio de um sistema estatal eficaz no atendimento dos direitos sociais, como o direito previdncia social, sade, educao, habitao, ao trabalho, ao lazer, entre outros, atravs da implantao de polticas pblicas, financiadas pela instituio de fundos pblicos. Sob nova vertente, com o intuito de sustentar o capital, planejou a instituio de um Estado regulador, e voltado a atuar nos campos em que o mercado no demonstrasse grande interesse, como forma de assegurar o lucro e reproduzir a fora de trabalho, alm de promover fortes subsdios ao financiamento da produo. O Estado passou a lhes destinar parcelas crescentes da arrecadao fiscal proveniente da contribuio dos trabalhadores e dos empregadores. Este modelo, como poder ser observado ao longo deste captulo, adotado at os dias atuais, a despeito da crise sofrida pelo Welfare State, descrita no captulo I. Contudo, as parcelas provenientes das exoneraes tributrias, como esclarecido no captulo II e III, no integram os fundos pblicos e, bem por isso, no tm sido consideradas como recursos pblicos e passam ao largo das regras de gesto, de financiamento e de controle social. Polany ressalta que os mecanismos adotados para minorar os efeitos da deflao acarretaram a desorganizao do mercado, o declnio da produo e dos rendimentos, o desemprego em massa e a forte tenso entre as classes sociais (POLANY, 1980). Era, ento, conveniente, definir novo padro na relao entre o Estado, a sociedade e o mercado, a partir de regras universais e pactuadas, o fundo pblico, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulao de capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reproduo da fora de trabalho, atingindo globalmente toda a populao por meio dos gastos sociais (OLIVEIRA, 1988, p. 8). A seu turno, Oliveira aponta que o fundo pblico se sustentou com a publicizao das lutas de classe e com sua passagem da esfera privada para a esfera pblica. Ademais, englobou tanto a busca da mais-valia e do lucro (valor), como, em contraposio, visando se desvencilhar das determinaes da mercadoria, revigorou novo excedente social, a permanncia do processo de luta de classes na produo do fundo pblico (antivalor).

201 Ele no , portanto, a expresso apenas de recursos estatais destinados a sustentar ou financiar a acumulao de capital; ele um mix que se forma dialeticamente e representa na mesma unidade, contm na mesma unidade, no mesmo movimento, a razo do Estado, que sociopoltica, ou pblica, se quisermos, e a razo dos capitais, que privado (OLIVEIRA, 1993, p. 139).

Ainda que compaream posies contrrias ao enfoque adotado para os conceitos de valor e de antivalor, como, por exemplo, a anlise de Behring e Boschetti, quando reafirmam o foco do fundo pblico na reproduo da mais-valia, posto que na medida em que este tencionado pela contradio entre a socializao da produo e a apropriao privada do produto, atua apropriando-se de parcela da mais-valia (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p.176), h o reconhecimento da importncia de sua tese de que a estruturao da esfera pblica, com demarcao da responsabilidade estatal na implantao de polticas sociais, traz tona as contradies e as disputas sociais, viabilizando concesses para as diferentes classes, ainda que desiguais. No entanto, persiste o formato de regulao estatal e de autonomizao fiscal institudos, que embora tenha autorizado a interveno do Estado na economia, sob a gide da desmercadorizao dos bens e servios sociais pblicos e do atendimento das necessidades bsicas como um bem em si, tambm resultou no endividamento estatal, mas que no caso em tela serviu como alternativa para a reduo do processo de desigualdade social imposta pelas regras do mercado capitalista, mediante a implantao de polticas sociais pblicas. Assim, o financiamento da poltica de assistncia social pelo fundo pblico, com obrigatoriedade legal de instituio nas trs esferas de governo, se constitui num dos elementos fundamentais do SUAS, ao imprimir a natureza de poltica pblica. H que se destacar, que mesmo no integrando o fundo pblico, por no ingressarem no oramento, os recursos financeiros utilizados para cobertura das aes desenvolvidas pelas entidades beneficentes de assistncia social que possuem o CEBAS, e so oriundos das exoneraes tributrias, compem o espectro de financiamento pblico, posto que fruto do rol de impostos e contribuies sociais que seriam devidas mas deixam de ser cobradas em funo dos servios que prestam, ainda que se questione o atendimento s especificidades da rea e lgica do SUAS. Ocorre que, o modelo de Estado de Bem-Estar Social est proporcionalmente relacionado com o dficit pblico. A crise financeira e fiscal inerente ao processo e vem acompanhada da crise da sociedade do trabalho (HABERMAS, 1987; OFFE, 1989; ANTUNES, 1995; OLIVEIRA, 1998 e 1993), ao gerar a desmercantilizao da fora de trabalho. O capital, representado no salrio direto, comprime-se, reduzindo a base social de

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explorao e, conseqentemente, a contribuio para o fundo pblico, que se v esgotado em suas reservas. A precariedade do modelo em dar respostas satisfatrias s novas expresses predominantes nas sociedades ps-industriais, como a expanso econmica, a acelerada competio de mercado, a globalizao da economia, a flexibilizao das relaes do trabalho, entre outras, notria. Para Antunes (1995, p. 16), novos processos de trabalho emergem, onde o cronmetro e a produo em srie e de massa so substitudos pela flexibilizao da produo, pela especializao flexvel, por novos padres de busca de produtividade, por novas formas de adequao da produo lgica de mercado. A antecipao dos gastos pblicos para atendimento das demandas sociais frente arrecadao, alm de gradativamente vir sendo contingenciada nas peas oramentrias, pela imposio das agncias internacionais de financiamento, sofreu em data recente, no Brasil, uma veemente determinao legislativa, quando da aprovao da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU),218 no montante de at 20% das responsabilidades estatais previstas para os rgos, fundos ou despesas elencadas nos oramentos fiscal e da previdncia social, provenientes de impostos e de contribuies sociais, em favor da composio de supervit primrio destinado ao pagamento dos juros da dvida pblica, tanto a externa quanto a interna. Tradicionalmente, o financiamento da assistncia social tem sido cunhado por prticas centralizadas, segmentadas, pontuais, com forte trao clientelista e patrimonialista, utilizado como moeda de troca, em especial quando da apropriao de recursos pblicos com conotao de aes pessoais, a exemplo das emendas parlamentares ou das aes desenvolvidas por entidades filantrpicas com foco na caridade. Mesmo diante de todos estes aspectos, ainda assim, atualmente, por ser entendido como materializao da esfera pblica, o financiamento da poltica de assistncia social ocorre via fundo pblico de maneira direta, podendo tambm ser considerada a forma indireta pela via das exoneraes tributrias. O repasse direto se viabiliza pela transferncia de recursos financeiros aos rgos governamentais, atravs do desembolso oramentrio para os respectivos fundos especiais, ou aos rgos no governamentais, mediante convnios ou instrumentos jurdicos similares.

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Criada pela Emenda Constitucional n 27, de maro de 2000, para vigorar at 2003, sendo destinada para financiar aes nas reas de sade, educao, os benefcios previdencirios e o benefcio assistencial de prestao continuada, em substituio ao Fundo Social de Emergncia e, posteriormente, ao Fundo de Estabilizao Fiscal. Em 2003 sua vigncia foi prorrogada e nova discusso est sendo travada no Congresso Nacional, desde 2007, com forte nfase para sua manuteno at 2011.

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A forma indireta, raras vezes computada nos levantamentos feitos, abrange as exoneraes tributrias, mais comumente relacionadas s imunidades tributrias, alm das cesses e das doaes de pessoas fsicas ou jurdicas. Como j mencionado no captulo III, no h contabilizao segura destes montantes, embora haja estimativa de que representam um volume significativo, mas que passam desapercebidos pela sociedade e pelo prprio Estado, como incentivos pblicos e privados, e que acabam por ser visualizados apenas como filantropia e benemerncia. Por sua vez, o SUAS disciplina a oferta organizada e regulada de servios pblicos, com padres de qualidade e atendimento pr-estabelecidos, e com base em um financiamento que tenha como referncia as necessidades daquele determinado territrio e servio prestado, traduzido na fixao de um piso de proteo social bsico e especial, fixo e varivel, para os gestores, e o repasse de recursos para a rede socioassistencial, composta por entidades pblicas e privadas, mediante instrumento jurdico prprio, aps deliberao do conselho. Reconhece-se, ento, que ao aderirem ao SUAS, estas entidades podem receber recursos pblicos de forma direta. As tenses, como demonstrado nos captulos II e III, se concentram na manuteno do financiamento indireto por meio das exoneraes tributrias, provavelmente pelo conjunto de benefcios que resultam, embora se caracterizem como duplo financiamento e estejam fora da regulao e do controle do sistema pblico proposto. Para efeito de exposio da matria e de sua respectiva problemtica, optou-se pela descrio da gesto da poltica de assistncia social ps-Constituio Federal e ps-SUAS, correlacionada com a estrutura, a composio do financiamento pblico oramentrio e as formas de financiamento segundo a origem das receitas, culminando com a focalizao na utilizao do fundo pblico para viabilizar a implantao e a implementao do SUAS. o que se far a seguir, com nfase na sistemtica prevalente para a esfera federal, que dispe acerca das diretrizes e coordena o sistema em mbito nacional, embora os mesmos princpios e regras tambm disciplinem os oramentos estaduais, municipais e do Distrito Federal.

4.3 CONCEITOS BSICOS DE PLANEJAMENTO ORAMENTRIO

O processo oramentrio engloba as fases de elaborao, de aprovao, de execuo, de controle e de avaliao de resultados. As verbas que compem o oramento e se destinam assistncia social se submetem disciplina constitucional e se inserem no planejamento global da poltica, com a fixao das prioridades de interveno, detalhamento de metas,

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atividades e fontes de financiamento, discriminao de receitas e despesas, conforme cronograma e previso dos recursos materiais, humanos e financeiros necessrios. O art. 165, da Constituio Federal, define o rol de instrumentos de planejamento oramentrio, a longo (Plano Plurianual219), mdio (Lei de Diretrizes Oramentrias220) e curto prazo (Lei Oramentria221), enquanto leis de iniciativa do Poder Executivo que, ao determinarem as receitas e as despesas, e os meios de seu financiamento, a fim de viabilizarem a execuo das aes estatais, acabam por elencar as polticas pblicas prioritrias e, conseqentemente, definir o prprio papel do Estado e o sentido adotado para o desenvolvimento e a ateno das demandas societrias. No modelo brasileiro so observados quatro critrios de classificao da despesa, isto , a despesa institucional, a funcional-programtica, a econmica e a por elementos. A Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, atualizou a discriminao da despesa por funes, que constituem o nvel mximo de agregao das aes desenvolvidas pelo Poder Pblico, de modo a delinear grandes linhas de

O Plano Plurianual (PPA) estabelece as diretrizes, os objetivos, as aes programticas, as metas e os rgos responsveis da administrao pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada, atravs de linhas gerais de ao, especialmente no que tange realizao de obras, aquisio de equipamentos e prestao de servios, envolvendo quatro exerccios financeiros, tendo incio no segundo ano de mandato eletivo do Chefe do Poder Executivo (art. 165, 1, da Constituio Federal). 220 A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) consubstancia as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente; orienta a elaborao da lei oramentria anual; dispe sobre as alteraes na legislao tributria; estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento; e concede autorizao de aumentos salariais, de realizao de concursos, entre outros atos (Art. 165, 2, da Constituio Federal). encaminhada para o Poder Legislativo at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, apresentando prazo limite para aprovao at julho do respectivo ano. 221 A Lei Oramentria Anual (LOA) fixa as receitas anuais a serem arrecadadas, que so classificadas em tributos (impostos, taxas, contribuies de melhoria, contribuies sociais e emprstimos compulsrios), transferncias, convnios e emprstimos, bem como as despesas que sero realizadas durante o ano subseqente. At quatro meses antes do encerramento do ano enviada para apreciao do Legislativo, devendo ser votada at o final do ano corrente, para vigorar no prximo ano. O projeto de Lei Oramentria deve ser acompanhado da demonstrao dos efeitos sobre as receitas, das isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia (Art.165, 6, da Constituio Federal). Percebe-se, no entanto, a ausncia de previso quanto as imunidades tributrias que incidem sobre as instituies portadoras do CEBAS, causando dificuldade de controle social e de avaliao dos resultados alcanados, conforme j abordado no captulo III. Apenas a Unio, a partir da proposta oramentria de 2007, provavelmente por conta da tentativa de recompor o financiamento da previdncia social, vem especificando as estimativas de no arrecadao, pelo Tesouro, de apenas alguns impostos, como o imposto de renda, e de contribuies sociais, especialmente a do recolhimento da cota patronal ao INSS, que resultam dos benefcios tributrios. Encontram-se desconsiderados neste levantamento os impostos de importao e exportao, o imposto sobre operaes financeiras; e algumas das principais contribuies sociais, tais como a contribuio financeira para a seguridade social COFINS, a contribuio do salrio educao, a contribuio para o programa PIS/PASEP, a contribuio sobre o lucro lquido de pessoas jurdicas.

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atuao prioritrias e obrigatrias do governo, instituda no Anexo 5, da Lei n. 4.320/64. No caso em tela interessa a funo 08 corresponde funo Assistncia Social222. Durante a fase de anlise e aprovao do projeto da lei oramentria pelo Poder Legislativo, h a possibilidade de apresentao de emendas parlamentares (individuais223 ou coletivas224, estas de bancada ou de comisso) ou de remanejamentos intra-oramentrios, segundo o art. 16, 3, da Constituio Federal, dentro dos prazos estabelecidos anualmente. Esse sistema de emendas, por vezes, tem provocado alguns problemas, especialmente no que concerne desvinculao da destinao dos recursos financeiros, sempre escassos, das aes programticas inicialmente previstas nas polticas sociais, criando dificuldades na execuo. Nessa perspectiva, afasta a impessoalidade prpria da execuo dos servios pblicos, para assumir contornos de benesses individuais, concedidas caso a caso, por representantes do Legislativo, como grandes conquistas pessoais, recuperando nuances de prticas conservadoras, com foco no clientelismo e na benesse, na contramo dos princpios do oramento programa. Toda sorte de desvios ilcitos de recursos pblicos tm se favorecido dessas prticas, com grande repercusso pblica e comoo social, como podem ser referidos os recentes casos de compra superfaturada de ambulncias, de equipamentos de informtica e de medicamentos. Como dizem respeito esfera federal, provocam prejuzos de extensa monta, atingindo vrios municpios e estados a um s tempo. Outro aspecto a considerar o de que elas tm privilegiado as despesas de capital, como obras e equipamentos, em detrimento do custeio de despesas de aes e servios continuados ou de transferncias de renda, voltados diretamente para o atendimento da populao. Sob outro ngulo, esse mecanismo se constitui em fator de democratizao da construo do oramento, na medida em que retira do Poder Executivo a exclusividade decisria sobre toda a destinao dos recursos pblicos. Assim, a sociedade civil organizada,

Desmembrada nas subfunes: 241 Assistncia ao Idoso; 242 Assistncia ao Portador de Deficincia; 243 Assistncia Criana e ao Adolescente; 244 Assistncia Comunitria. Observa-se que, diante das novas determinaes do SUAS, esta classificao no mais atende ao disposto na poltica de assistncia social, que superou a organizao e a prestao de servios por segmentos, e definiu sua especificidade na ateno s situaes de vulnerabilidade e de risco pessoal e social, por intermdio da oferta de proteo social bsica e especial, de mdia e alta complexidade. 223 As emendas individuais tm limite de 20 propostas por membro do parlamento e possuem por caractersticas a identificao do destino, do seu objeto de aplicao e do montante de recursos disponibilizados. 224 As emendas coletivas no esto submetidas a este regime de vinculao, mas tambm so limitadas no que concerne sua quantidade: as de comisso podem totalizar at 5 emendas por comisso apresentante, dentro da matria de que trata e em benefcio da unidade governamental responsvel pela sua execuo, e as de bancada at 10 por bancada estadual, pertinentes ao respectivo Estado que representa (BOSCHETTI, 2003).

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os movimentos sociais e at mesmo os rgos governamentais com menor capacidade de influncia poltica na disputa interna pelos recursos pblicos conseguem recompor previses para subsidiar aes e servios necessrios, mas que sofreram com as restries impostas por organismos internacionais, por injunes polticas partidrias e pelo modelo econmico adotado. Uma vez aprovadas, todas elas passam a integrar o oramento do rgo responsvel pela rea, a ser executado durante o exerccio financeiro, em conformidade s disposies da LRF. Aps receber aprovao, o oramento encaminhado para a sano do Chefe do Poder Executivo. Caso este se pronuncie pela adoo de vetos de parte do oramento, ter que apresentar as razes dos mesmos, e reencaminhar a pea oramentria para nova apreciao do Poder Legislativo, que pode confirmar ou derrubar os respectivos vetos. Aps este procedimento , posteriormente, transformado em lei, entrando em vigor no dia 1 de janeiro do ano subseqente. Visto que o oramento se constitui em uma previso de receitas e gastos para o ano subseqente, normalmente se faz necessrio promover adequaes na LO, considerando-se situaes e realidades no identificadas quando da sua elaborao, bem assim de ajustes decorrentes da conjuntura econmica e da reviso de metas. Para tanto, foram criados instrumentos de retificao do oramento durante o seu processo de execuo, denominados crditos adicionais, classificados em: crdito suplementar225; crdito especial226; e crdito extraordinrio.227 Os instrumentos de controle e avaliao da execuo oramentria foram definidos pela Lei n. 4.320/64 e recepcionados pela Constituio Federal, atravs de dois sistemas formais. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia das receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.228

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Permite a realocao das previses oramentrias, ocasionando reforo de dotao na medida em que estas se tornam insuficientes. No entanto, sua abertura depende da existncia de recursos disponveis e precedida de exposio de motivos. Geralmente, na prpria Lei Oramentria, j vem descrito um percentual autorizando o Executivo a abrir crdito suplementar at o montante determinado. 226 Requer aprovao do Legislativo para realizao de despesa no prevista na dotao oramentria especfica. Cria novo programa ou grupo de despesa para atender a objetivo no previsto no oramento, com a indicao dos recursos correspondentes. 227 Destinado s despesas imprevisveis e urgentes, como nos casos de calamidade pblica, guerra e outras, devendo, posteriormente, ser submetida ratificao do Legislativo.
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Art. 70, da Constituio Federal.

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Ressalta-se, no entanto, que por se tratar de recurso pblico, h a necessidade implcita de se estabelecer outras formas de participao no controle e avaliao da execuo oramentria, tais como: acompanhamento da publicao bimestral de relatrio resumido da execuo oramentria em Dirio Oficial;229 anlise da prestao de contas, especialmente das despesas por funes, que permanece durante 60 (sessenta) dias disposio da populao no Poder Legislativo, com a possibilidade de ser impugnada; denncia oficial das irregularidades junto ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico; cumprimento da LRF, em particular os relatrios de gesto, de metas e de riscos fiscais, bem como a publicizao da execuo oramentria na internet; acompanhamento da publicao mensal das despesas com pessoal em jornal de grande circulao (Lei Complementar n 81); controle social dos fundos especiais vinculados s polticas setoriais, atravs dos conselhos respectivos, como no caso dos conselhos de assistncia social implantados nas trs esferas de governo; e implantao de oramento participativo. Outros instrumentos de controle social inseridos pela Constituio Federal podem favorecer o acompanhamento e a fiscalizao sistemtica da execuo oramentria, como por exemplo, a realizao de audincias pblicas e a proposio de plebiscitos, referendos ou projetos de iniciativa popular. Alm do mais, instrumentos resultantes da evoluo tecnolgica como a internet e o endereo eletrnico auxiliam na divulgao e socializao destas informaes. No caso especfico da poltica em tela, podem ser referidos o plano de assistncia social, o plano de aplicao do fundo, os fruns, as conferncias e os conselhos, que desempenham semelhante papel. Recentemente, os rgos de fiscalizao, com nfase nos do governo federal, mas tambm de alguns Estados, como a Controladoria Geral da Unio, o Tribunal de Contas da Unio e o Ministrio Pblico Federal tm realizado busca ativa e auditorias in loco junto aos fundos especiais, tanto no sentido de acompanhar seu regular funcionamento e execuo dos recursos oramentrios, como no de cobrar o efetivo desempenho dos conselhos setoriais e de defesa de direitos no exerccio de sua funo de controle social.230

229 230

Art. 165, 3, da Constituio Federal. A ttulo de exemplo, os Conselhos Estaduais de Assistncia Social vm recebendo sistematicamente, da Controladoria Geral da Unio, comunicao oficial acerca da elaborao de relatrios de fiscalizao com anlise detalhada da utilizao dos recursos pblicos federais repassados aos municpios, atravs da promoo de sorteios pblicos, nos quais foram encontradas irregularidades na execuo dos fundos de alguns municpios do Estado e, portanto, solicitam seu pronunciamento no tocante s providncias tomadas para apurar tais situaes. Com a inteno de verificar o cumprimento do art. 30, da LOAS, e das exigncias da NOB-SUAS/05 quanto ao repasse de recursos federais aos fundos estaduais e municipais para co-financiar servios socioassistenciais, o rgo gestor estadual do Paran tambm vem sendo acionado pelo Ministrio Pblico Federal, desde fevereiro de 2007, para atualizar a listagem dos Conselhos e Fundos Municipais de Assistncia Social em efetivo

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4.4 COMPOSIO DAS RECEITAS ORAMENTRIAS

4.4.1 Unio

Na esfera federal, a Lei Oramentria compreende o oramento fiscal, o oramento de investimento das empresas da Unio e o oramento da seguridade social, ao passo que nos Estados, Municpios e Distrito Federal, via de regra, inexiste esta tripartio, a no ser nas hipteses em que os entes federados estruturaram previdncia social prpria para seus servidores pblicos. O oramento fiscal231 contm todos os recursos referentes ao Poder Executivo, com seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, bem como dos Poderes Legislativo e Judicirio, e do Ministrio Pblico. O oramento de investimentos232 composto pelas empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Estes dois oramentos, em seu conjunto, obrigatoriamente apresentam compatibilidade com o Plano Plurianual e tm, entre suas funes, a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional233. Tendo presente este mandamento constitucional, tanto a NOB/98 como a NOBSUAS/05 o explicitaram textualmente, acompanhado do mencionado critrio, como um dos condicionantes essenciais para o repasse de recursos federais aos demais entes federados. A NOB-SUAS/05, em especial, aponta uma srie de outros indicadores que esto sendo efetivamente respeitados nos pactos firmados nas comisses intergestores, descritos neste captulo. Por sua vez, o oramento da seguridade social234 abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta e indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. As receitas da Unio so divididas entre receitas correntes e de capital.235 As receitas correntes so constitudas pelas receitas tributrias, pela receita patrimonial, pela receita
funcionamento, a fim de que possam acompanhar as respectivas fiscalizaes e as defesas apresentadas pelos municpios nos processos. 231 Art. 165, 5, inciso I, da Constituio Federal. 232 Art. 165, 5, inciso II, da Constituio Federal. 233 Art. 165, 7, da Constituio Federal.

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agropecuria, pela receita industrial, pela receita de servios e pelas transferncias correntes. As receitas de capital so compostas pelas operaes de crdito, pela amortizao de emprstimos, pela alienao de ttulos mobilirios, pelos resultados do Banco Central e pela remunerao do Tesouro Nacional. As receitas tributrias so oriundas da cobrana de tributos, que se constituem em prestaes pecunirias compulsrias, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constituam sano de ato ilcito, criadas em lei e cobradas mediante atividade administrativa plenamente vinculada.236 O Cdigo Tributrio Nacional, anterior Constituio da Repblica, reconhecia apenas 3 (trs) espcies de tributos: impostos,237 taxas238 e contribuies de melhoria.239 Com a edio do texto constitucional, foram identificadas pela doutrina e jurisprudncia outras duas espcies tributrias: emprstimos compulsrios240 e contribuies especiais,241 subdivididas em contribuies sociais, contribuies de interveno no domnio econmico e contribuies de interesse de categorias sociais ou econmicas.
Art. 165, 5, inciso III, da Constituio Federal. PAIVA identifica diversos mecanismos de composio das receitas pblicas do Estado brasileiro, tais como venda de servios e produtos; privatizaes e concesses pblicas; receita patrimonial; cobrana de multas; tomada de emprstimos; transferncias obrigatrias e negociadas; cobrana de tributos (impostos, taxas e contribuies); e emisso de moedas (PAIVA, 2003, p. 225-227). 236 Conceito extrado do art. 3, do Cdigo Tributrio Nacional Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966. 237 Define-se imposto como tributo no vinculado, ou seja, tributo cuja hiptese de incidncia consiste na conceituao legal de um fato qualquer que no se constitua numa atuao estatal (art. 16, do CTN); um fato da esfera jurdica do contribuinte (ATALIBA, 1992, p. 121). 238 As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies, tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio (art. 77, do Cdigo Tributrio Nacional). 239 A contribuio de melhoria cobrada pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies, instituda para fazer face ao custo de obras pblicas de que decorra valorizao imobiliria, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acrscimo de valor que da obra resultar para cada imvel beneficiado (art. 81, do Cdigo Tributrio Nacional). 240 Trata-se da tomada de recursos financeiros, para serem posteriormente restitudos, criada por lei complementar, exclusivamente pela Unio, para atender a despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, de guerra externa ou sua iminncia ou, observado o princpio da anterioridade legal, no caso de investimento pblico de carter urgente e de relevante interesse nacional. A aplicao dos recursos obtidos por esta forma estar vinculada despesa que fundamentou sua instituio (art. 148, da Constituio Federal). 241 As contribuies especiais foram previstas para atender a trs finalidades: a) sociais em prol da previdncia e da seguridade social contribuies sociais (Ex: Contribuio Social sobre Folha de Salrios CSFS e Contribuio Social Sobre o Lucro - CSSL); b) as necessidades financeiras das entidades de classe, contribuies classistas ou corporativas (Ex: anuidade da OAB); e c) para assegurar a interveno do Estado no domnio econmico, contribuies interventivas ou de interveno estatal (Ex: SESC, SENAC, SEBRAE). A finalidade imediata das contribuies especiais ser instrumento da atuao da Unio. J a finalidade mediata atender a um interesse da rea ou grupo social, econmico ou profissional, dentro do esprito de solidariedade que norteia a Repblica Federativa do Brasil (artigo 3, I, CF/88) [24]. Os fins das contribuies especiais so predeterminados pela Constituio da Repblica, que os vincula a rgos e finalidades. Por exemplo, para o custeio da atuao da Unio, no setor social, foi-lhe atribuda competncia legislativa plena para a instituio e majorao de contribuies sociais para o custeio dessas atividades nobres (TAVARES: 2005). Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7341>. Acesso em 17 jan. 2007).
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Na esfera da Unio, prevista a cobrana dos seguintes impostos, que iro compor o oramento fiscal: a) imposto sobre a importao, que tem por fato gerador a entrada de produtos estrangeiros no territrio nacional;242 b) imposto sobre a exportao para o exterior de produtos nacionais ou nacionalizados, cujo fato gerador a sada destes do territrio nacional;243 c) imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, sendo entendida a renda como o produto do capital, do trabalho ou da combinao de ambos e os proventos como os acrscimos patrimoniais no compreendidos na noo de renda, o qual devido por pessoas fsicas e jurdicas;244 d) imposto sobre produtos industrializados, sendo considerado industrializado todo produto que tenha sido submetido a qualquer operao que lhe modifique a natureza ou a finalidade ou o aperfeioe para o consumo, tomando-se como aspecto temporal da incidncia desse tributo a sada do produto do estabelecimento fabricante, ou a sua entrada no pas, quando de procedncia estrangeira, ou, ainda, a sua arrematao, quando apreendido ou abandonado e levado a leilo;245 e) imposto sobre operaes financeiras, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios, cujos fatos geradores so: i. quanto s operaes de crdito, a sua efetivao pela entrega total ou parcial do montante ou do valor que constitua o objeto da obrigao, ou sua colocao disposio do interessado; ii. quanto s operaes de cmbio, a sua efetivao pela entrega de moeda nacional ou estrangeira, ou de documento que a represente, ou sua colocao disposio do interessado em montante equivalente moeda estrangeira ou nacional entregue ou posta disposio por este; iii. quanto s operaes de seguro, a sua efetivao pela emisso da aplice ou do documento equivalente, ou recebimento do prmio, na forma da lei aplicvel; iv. quanto s operaes relativas a ttulos e valores mobilirios, a emisso, transmisso, pagamento ou resgate destes, na forma da lei aplicvel;246

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Art. 153, inciso I, da Constituio Federal, e art. 19, do Cdigo Tributrio Nacional. Art. 153, inciso II, da Constituio Federal, e art. 23, do Cdigo Tributrio Nacional. 244 Art. 153, inciso III, da Constituio Federal, e art. 43, do Cdigo Tributrio Nacional. 245 Art. 153, inciso IV, da Constituio Federal, e art. 46, do Cdigo Tributrio Nacional. 246 Art. 153, inciso V, da Constituio Federal, e art. 63, do Cdigo Tributrio Nacional.

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f) imposto territorial rural, cuja incidncia tem por base a propriedade, o domnio til ou a posse de imvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do Municpio e calculado sobre o valor fundirio;247 g) imposto sobre grandes fortunas, o qual depende da edio de lei complementar para o incio da sua cobrana, ainda no aprovada, apesar de serem vrios os projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional com vistas sua instituio.248

As taxas, por sua vez, esto definidas no art. 77, do Cdigo Tributrio Nacional, e se relacionam s atividades desenvolvidas pela Unio como exerccio regular do seu poder de polcia ou como execuo de servios pblicos, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio. As atividades prprias do poder de polcia, desempenhadas pelos rgos competentes, nos limites da legislao, compreendem a limitao ou disciplina de direito, interesse ou liberdade e a regulao da prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. J os servios pblicos que podem ser taxados so aqueles utilizados pelo contribuinte, efetiva ou potencialmente, sendo de utilizao compulsria e que estejam sua disposio. Devem, ainda, ser especficos, quando possam ser destacados em unidades autnomas de interveno, e divisveis, quando suscetveis de utilizao, separadamente, por parte de cada um dos seus usurios.249 No mbito federal, so inmeras as taxas cobradas, dentro das atribuies de cada um dos seus rgos da administrao direta e indireta, podendo ser referidas, como exemplos, as taxas de ocupao de imveis pertencentes Unio, as taxas judicirias, as taxas de fiscalizao de entidades privadas, as taxas para registro de produtos, as taxas de vigilncia sanitria e assim por diante. Cumpre lembrar que, alm do pagamento de taxas, o exerccio regular do poder de polcia, muitas vezes, importa na gerao de receitas, atravs da imposio de multas administrativas, por descumprimento das respectivas normas regulamentares. As mais

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Art. 153, inciso VI, da Constituio Federal, e artigo 29, do Cdigo Tributrio Nacional. Art. 153, inciso VII, da Constituio Federal. 249 Artigos 78 e 79, do Cdigo Tributrio Nacional Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966.

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conhecidas dizem respeito s infraes das regras de trnsito, de preservao do meio ambiente, de funcionamento de entidades privadas, de desateno a prazos e a recolhimentos tributrios, entre vrias outras hipteses. Sob diverso aspecto, no consta da Lei Oramentria de 2007 nenhuma previso quanto cobrana de contribuies de melhoria, pois nas poucas vezes em que se tem tentado cobr-la, o foi de forma ilegal, isto , sem atender aos requisitos mnimos (FABRETTI, 2005, p. 115) estabelecidos em lei250 e na Constituio Federal. Ademais, lei complementar sobre o assunto se faz necessria [...] diante do sincrtico texto constitucional e da existncia na doutrina de dois tipos de contribuio de melhoria tipo custo e tipo valorizao com tcnicas especficas e efeitos tambm diversificados (COELHO, 2004, p.644), a depender de disciplina pelo legislador complementar, ainda no estabelecida. Mais relevantes so as contribuies especiais, que se dividem em contribuies sociais, que iro financiar a seguridade social, incluindo a poltica de assistncia social, contribuies interventivas no domnio econmico e contribuies de interesse das categorias profissionais ou econmicas. Podem ser mencionadas como principais contribuies recolhidas pela Unio: de empregadores e trabalhadores para a seguridade social (INSS); contribuio financeira para a seguridade social (COFINS); contribuio do salrio educao; contribuio para o programa PIS/PASEP; contribuio sobre o lucro lquido de pessoas jurdicas (CSLL); contribuio para o PIN e o PROTERRA; contribuio da renda lquida de concursos de prognsticos para a seguridade social; e contribuio sobre movimentao financeira (CMF)251, entre outras.

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Artigo 82. A lei relativa contribuio de melhoria observar os seguintes requisitos mnimos: I - publicao prvia dos seguintes elementos: a) memorial descritivo do projeto; b) oramento do custo da obra; c) determinao da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuio; d) delimitao da zona beneficiada; e) determinao do fator de absoro do benefcio da valorizao para toda a zona ou para cada uma das reas diferenciadas, nela contidas; II - fixao de prazo no inferior a 30 (trinta) dias, para impugnao pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior; III - regulamentao do processo administrativo de instruo e julgamento da impugnao a que se refere o inciso anterior, sem prejuzo da sua apreciao judicial. 1 A contribuio relativa a cada imvel ser determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alnea c, do inciso I, pelos imveis situados na zona beneficiada em funo dos respectivos fatores individuais de valorizao. 2 Por ocasio do respectivo lanamento, cada contribuinte dever ser notificado do montante da contribuio, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo clculo (Cdigo Tributrio Nacional Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966). 251 Cabe assinalar que em dezembro de 2007, quando da discusso da renovao da CPMF at 2010 junto ao Congresso Nacional, sua continuidade foi rejeitada pela maioria dos parlamentares, acarretando a suspenso de sua aplicabilidade a partir de janeiro de 2008.

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4.4.2 Estados e Distrito Federal

A composio das receitas dos Estados e do Distrito Federal segue a mesma diviso de receitas correntes e de capital utilizada pela esfera federal, alterando apenas a incidncia, o montante da alquota, as formas e os prazos de cobrana, de acordo com a legislao prpria instituda. Adotando como parmetro a previso do art.155, da Constituio Federal, os Estados e o Distrito Federal possuem autorizao para institurem impostos sobre: I - a transmisso causa mortis e doao, compreendendo a tributao da herana por motivo de morte ou de doaes antecipatrias, de quaisquer bens ou direitos, relativamente a bens mveis, imveis, ttulos e crditos; II - as operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior ICMS,252 provenientes da extrao, produo, industrializao, comercializao e prestao, desde que no possuam natureza estritamente municipal. III - a propriedade de veculos automotores IPVA, enquanto modalidade de imposto que incide sobre o patrimnio pessoal, de forma direta e progressiva, em razo do valor do veculo de propriedade do contribuinte, tendo como embasamento a atuao estatal de vistoriamento de veculos ou de seu licenciamento. As taxas advm do exerccio de poder de polcia e da prestao de servios, estabelecidas mediante legislao estadual, e normalmente esto adstritas s cobranas provenientes de aes de segurana pblica, de sade pblica, de proteo e fiscalizao ambiental, judicirias, de expediente e de segurana preventiva. A receita de servios tambm est correlacionada com os servios de inspeo e fiscalizao e com os servios agropecurios. Conforme j mencionado anteriormente, as contribuies sociais estipuladas pelos Estados e pelo Distrito Federal encontram-se circunscritas s receitas automaticamente destinadas para o Plano de Seguridade Social do servidor pblico. Inmeras so as possibilidades de receita patrimonial, caracterizando-se como principais fontes de arrecadao as receitas de valores mobilirios; a remunerao de
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Com o propsito de corrigir eventuais distores, a Unio instituiu um fundo de compensao aos estados por suas exportaes imunes ao ICMS.

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depsitos bancrios; a remunerao sobre recursos de compensao financeira; sobre recursos de convnios com rgos federais e com o exterior; sobre recursos de transferncias federais; juros de emprstimos e produtos de outras operaes como a variao cambial. Alm das receitas tributrias, comparecem com razovel importncia de incidncia e valores as transferncias correntes, traduzidas pelas transferncias intergovernamentais, em especial da Unio, como a cota-parte do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal; a cota-parte do imposto sobre produtos industrializados; a cota-parte da contribuio de interveno no domnio econmico (CIDE); a cota-parte do imposto sobre operaes de crdito, cmbio ou seguro; a cota-parte da compensao financeira de recursos minerais; a cota-parte da compensao financeira pela produo de petrleo; a cota-parte do fundo especial de petrleo; as transferncias de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF),253 bem como as transferncias do exterior e as transferncias de convnios entre os entes federados, de suas entidades ou de instituies privadas. Representando menor valor, mas no menos importantes, comparecem os repasses do Fundo Nacional de Sade e do Fundo Nacional de Assistncia Social. Multas e juros de mora se constituem em outras receitas correntes, tais como dos tributos, do IPVA, do ICMS, previstas na legislao de trnsito, na legislao sanitria, por infrao Lei de Execues Penais e outras multas provenientes de indenizaes e restituies. J as receitas de capital esto vinculadas s operaes de crdito; alienao de bens mveis, de ttulos mobilirios e de outros ttulos; amortizao de emprstimos e s transferncias de capital do exterior e de convnios entre os entes federados, suas entidades ou de instituies privadas. Os Estados e o Distrito Federal possuem participao direta no produto da arrecadao do imposto de renda federal adquirido na fonte sobre os vencimentos e proventos dos seus funcionrios e na fonte sobre os rendimentos pagos pelo Estado a qualquer ttulo, em particular aos tomadores de ttulos pblicos estaduais, alm de 25% do produto da
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Emenda Constitucional n 53/06 ampliou as bases do Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) para englobar as fases da educao infantil e do ensino mdio, a partir de 2007, e criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Bsico (FUNDEB). A redao da Medida Provisria n 333/06 que regulamentava o funcionamento do fundo, quando em discusso no Congresso Nacional, teve como um dos ns crticos as inmeras emendas Medida propondo a incluso das entidades de educao infantil, no governamentais, em especial as vinculadas rede sem fins lucrativos (comunitrias e filantrpicas), como aptas ao recebimento de recursos do fundo, segundo o art. 208, inciso IV, da Constituio Federal, e o art. 4, inciso IV, da Lei n 9.394/06 - Lei de Diretrizes e Bases da Educao. A respectiva Medida foi aprovada e o FUNDEB institudo pela Lei n 11.494/07.

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arrecadao dos impostos que vierem a ser criados pela Unio com base na competncia residual do art. 154, inciso I, da Constituio Federal. A participao indireta ocorre por meio do repasse do Fundo de Participao dos Estados (FPE), na proporo de 21,5% da repartio do fundo, o qual composto pelo imposto de renda e pelo imposto sobre produtos industrializados.

4.4.3 Municpios

Aos municpios brasileiros est assegurada no art. 156, da Constituio Federal, a instituio de impostos sobre: I - a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), podendo ser progressivo em razo do valor do imvel e ter alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso do imvel;254 II - a transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua aquisio; III - os servios de qualquer natureza (ISS), no compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar (servio de comunicao e de transporte interestadual e intermunicipal), incorrendo na faixa de alquota que pode variar entre 2% a 5%, conforme disposto na Emenda Constitucional n 37. As taxas recaem sobre o exerccio de poder de polcia compatvel com as atividades da esfera municipal; sobre a vigilncia sanitria; de licenciamento ambiental; de licena para funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais e de prestadores de servios; de publicidade; de apreenso e depsito; de licena para execuo de obras; de vistoria de concluso de obras; de utilizao de rea de domnio pblico; de vistoria de segurana de edificaes; de licena para parcelamento e unificao do solo; pela prestao de servios como de coleta de lixo e de expediente. Geralmente as contribuies de melhorias esto relacionadas com o servio de pavimentao e obras complementares, ainda que difceis de serem aplicadas, em virtude dos argumentos acima mencionados.

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O imposto, de competncia dos Municpios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por natureza ou por acesso fsica, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Municpio (art. 32, do Cdigo Tributrio Nacional).

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De forma similar aos Estados e ao Distrito Federal, as contribuies sociais dizem respeito s contribuies previdencirias do regime prprio do servidor pblico. A receita patrimonial engloba as receitas imobilirias, basicamente relativas a aluguis, e as receitas de valores mobilirios, como juros de ttulos de renda, aes e cotas de sociedades, dividendos, remunerao de depsitos bancrios, e remunerao de depsitos de recursos vinculados (royalties, fundos pblicos, etc). formada pela receita de concesses de explorao de recursos naturais e de direitos de uso de bens pblicos, e pela receita de servios comerciais; de transporte; de processamento de dados; administrativos; recreativos e culturais; de consultoria, assistncia tcnica e anlise de projetos; de cadastramento de fornecedores; de coleta, transporte, tratamento e destino final de resduos slidos; de cemitrios e outros servios. Novamente, tambm no mbito dos municpios, as transferncias intergovernamentais representam montante significativo na composio do oramento. Da Unio so transferidos recursos oriundos da cota-parte do Fundo de Participao dos Municpios; cota-parte do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural; transferncia da compensao financeira pela explorao de recursos naturais; cota-parte da compensao financeira de recursos minerais; cota-parte royalties da compensao financeira pela produo de petrleo; cota-parte royalties pelo excedente da produo de petrleo; cota-parte royalties pela participao especial; transferncia de recursos dos Sistemas Pblicos, por meio de repasse fundo a fundo: do Fundo Nacional de Sade - FNS; do Fundo Nacional de Assistncia Social - FNAS; do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educao (FNDE); alm das transferncias do salrioeducao; transferncia financeira do ICMS; e outras receitas da Unio destinadas a Programas de outras reas de atuao. Dos Estados so repassadas a cota-parte do ICMS; a cota-parte do IPVA; a cota-parte do IPI sobre exportao; a cota-parte da contribuio de interveno no domnio econmico; entre outras. Compem, ainda, a receita de transferncias, as multigovernamentais, integradas pelas trs esferas de governo, como as de recursos do FUNDEF (agora FUNDEB), bem como as transferncias de instituies privadas; do exterior; de pessoas e de convnios. Outras receitas correntes so formatadas, em especial, pelas multas e juros de mora; pelas indenizaes e restituies; e pela dvida ativa. As receitas de capital envolvem as operaes de crdito; a alienao de bens mveis e imveis; as transferncias de capital intergovernamentais, de instituies privadas, de pessoas e de convnios; as receitas de contribuies sociais intraoramentrias; as receitas patrimoniais imobilirias; e as receitas de servios intraoramentria.

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4.5 FINANCIAMENTO ORAMENTRIO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL APS A CONSTITUIO FEDERAL E A LEI ORGNICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

Ao considerar a assistncia social como poltica de seguridade social no contributiva, o seu financiamento oramentrio passa a integrar tambm o oramento da seguridade social, consoante dispe o art. 194, da Constituio Federal. O que a diferencia dos demais setores a no contributividade, ou seja, para se ter acesso aos seus benefcios no exigida nenhuma contribuio, pois se entende que o atendimento tem primazia sobre as imposies de natureza econmica. Basta ao indivduo dela necessitar. Com isso se objetiva atender a todas as pessoas ou grupos que se encontrem em estado permanente ou temporrio de necessidade, seja em razo de privaes de ordem financeira, seja pela atuao de outros fatores que as tornem vulnerveis e as exponham a riscos sociais e pessoais. No que concerne seguridade como um todo, o texto constitucional estabelece uma srie de princpios para a construo de seu sistema, conforme concepes diversas, s vezes conflitantes entre si. Dessa forma, no tocante universalizao de acesso aos seus servios, adotou-se duas diferentes dimenses: a objetiva, em que se faz referncia a eventos cobertos pela seguridade (arts. 194, inciso I, e 201, incisos I a V) e a subjetiva, ao se reportar a pessoas destinatrias dos servios e aes (arts. 194, incisos II e III, e 201, 1). Essa dupla universalizao acaba por reforar a natureza securitria adotada, em que os recursos so insuficientes para a sua implementao, e possuem rebatimento na disputa pela alocao no oramento, detalhado no item que enfoca os problemas do atual modelo. Convivem, assim, dentro do mesmo sistema, a idia de seguro social, vinculado necessidade de uma prvia inscrio, carncia, limitao da clientela e contribuio, e a idia de proteo social, em que todos so atendidos, independentemente do preenchimento destes requisitos, em ateno apenas respectiva necessidade. Com a universalizao da sade, a participao na previdncia de todos quantos para com ela contribuam e a garantia de assistncia social a quem quer que dela necessite, criou-se a expectativa de serem garantidos os direitos sociais dos brasileiros, tornando-os inerentes cidadania. Todavia, as disputas polticas e de custeio no tm permitido a consecuo de tais propsitos: o tratamento conceitual equivocado da seguridade social conflita com sua base previdenciria, demonstrando que entre os constituintes prevaleceu a forma e no o contedo do projeto de

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seguridade social o deus (seguridade) criado tem ps de barro (custeio) (CARBONE, 1994, p. 117). A tanto se acrescem as constantes distores do sistema, em que h destinao indevida dos recursos financeiros que deveriam fazer parte do oramento da seguridade social,255 segundo dispe o art. 195, da Constituio Federal, a ser composto atravs de previses oramentrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e das contribuies sociais.256 As outras fontes de custeio provm da contribuio de segurados individuais, dos clubes de futebol profissional, do empregador domstico, do produtor rural, parte da arrecadao do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies (Simples) e da Contribuio sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF). Diante desses recursos e adotando a concepo de proteo social, o oramento da seguridade deveria seguir lgica inversa que preside a elaborao do oramento fiscal e o de investimento das empresas estatais, ou seja, ao invs de serem circunscritas as despesas em consonncia com o volume de receitas disponveis, parteria-se das despesas necessrias garantia dos direitos decorrentes da universalizao do atendimento para, s ento, serem previstas as receitas pertinentes. No entanto, as constantes dificuldades financeiras da rea social, resultantes das opes de poltica econmica adotada, tm demonstrado a inobservncia reiterada destes princpios. Ainda no que concerne estrutura do oramento da Seguridade Social cabe um acrscimo. A proposta original dispunha acerca da unificao de todas as fontes e de todos os
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Ao criar o Sistema de Seguridade Social, englobando Previdncia, Sade e Assistncia Social, a Constituio de 1988 deu a partida para uma monumental confuso entre fontes de receita e destinatrios das despesas. E os maiores prejudicados foram a Previdncia, a Sade, a Assistncia Social e, na realidade, os prprios trabalhadores... O oramento da Seguridade virou um saco de gatos, sem transparncia para a sociedade. No se sabe quanto se gasta e em qu, afirma Francisco Eduardo de Oliveira, economista do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), conhecido como Chico Previdncia. Um dos efeitos da confuso foi permitir que o governo avanasse nos recursos da Seguridade Social, utilizando-os para o pagamento de despesas dos ministrios militares, da Fazenda, do Planejamento, da Justia, do Tribunal de Contas da Unio e da Cmara dos Deputados, entre outros... Segundo a Anfip (Associao Nacional dos Fiscais de Contribuies Previdencirias), o Tesouro Nacional reteve, em 1994 e 1995, um total de R$ 13 bilhes da Seguridade Social. Esses recursos provinham da arrecadao do Cofins (Contribuio para o Financiamento da Seguridade, incidente sobre o faturamento das empresas) e da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido. Ambas as contribuies, de acordo com o artigo 195, da Constituio, esto vinculadas ao financiamento da Sade e da Assistncia Social (Folha de So Paulo, Acordo governo-centrais ignora maiores problemas da Previdncia, p. 8, caderno 1, Editoria Brasil, 21/01/96, edio nacional, Ana Maria Mandim). 256 I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de que trata o artigo 201; III - sobre a receita de concursos de

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recursos arrecadados em pea oramentria prpria, com previso detalhada de receitas e despesas para cada rea, e com definio de servios articulados em rede, tendo como referncia as demandas especficas e as atribuies das polticas setoriais correspondentes assistncia social, previdncia social e sade, de modo a constituir um campo determinado de proteo social. Contudo, embora inscrito na Constituio, este procedimento nunca foi respeitado nas etapas constituintes do oramento da Unio.

inegvel que os recursos que compem as fontes de financiamento da Seguridade Social desempenham um papel relevante na poltica econmica e social do Brasil ps-1994. Parcelas importantes dos recursos que deveriam ser utilizados nestas polticas sociais, e que poderiam ampliar a sua abrangncia, so retidas pelo Oramento Fiscal da Unio e canalizadas para o supervit primrio. O resultado primrio a diferena, podendo ser positiva ou negativa, entre as receitas no-financeiras,257 arrecadadas no exerccio fiscal e as despesas no-financeiras258, arrecadadas no mesmo perodo ... Se a diferena for positiva, ocorre supervit primrio; se negativa, haver um dficit primrio. Portanto, no lado das receitas esto excludas as receitas de juros; no lado das despesas, no so computados os encargos da dvida pblica (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006, p. 26).

Dentro deste contexto, mesmo diante dos princpios constitucionais, observa-se que cabe assistncia social a menor parcela de recursos do oramento da seguridade social, sendo distribudos sob 2 (dois) formatos: a) por meio do repasse fundo a fundo, de maneira regular e automtica, os quais assumem as caractersticas e a estrutura dos fundos especiais e devem subsidiar os benefcios, repassados diretamente aos seus destinatrios, e os servios da rede socioassistencial (governamental e no governamental); b) mediante repasse das emendas parlamentares, com o agravante das emendas individuais, visto que so compostas por recursos j carimbados e direcionados s entidades e aos municpios indicados pelos prprios parlamentares, contrariando a lgica do sistema descentralizado e participativo e funcionando como moeda de troca entre o Executivo e o Legislativo e entre o parlamentar e o beneficirio (COLIN, 2002; BOSCHETTI, 2003). Portanto, neste perodo, ainda remanesce o vis conservador de financiamento da poltica de assistncia social, configurado em srie histrica engessada por pagamentos segundo o nmero de pessoas atendidas, com constante oscilao no aporte de recursos. Essa conformao aponta sempre no rumo da ampliao do pagamento de benefcios e, por

prognsticos; IV - do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (Alterado pela Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998). 257 As receitas no-financeiras incluem, principalmente, os tributos, as contribuies sociais e econmicas, as receitas diretamente arrecadadas por rgos e entidades da administrao indireta, as receitas patrimoniais, etc (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006). 258 As despesas no-financeiras referem-se ao conjunto de gastos com pessoal, previdncia, polticas sociais, manuteno da mquina administrativa e investimentos (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006).

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conseqncia, da regressividade no financiamento de programas e projetos, especialmente os destinados ao enfrentamento pobreza, com forte influncia das emendas parlamentares. Caracteriza-se, tambm, pela disperso dos recursos entre os demais Ministrios, muitas vezes em aes que no correspondem s especificidades da assistncia social, embora integrem a despesa oramentria classificada funcional e programaticamente como pertinentes assistncia e previdncia. Ainda, marcada pela execuo oramentria inferior aos montantes inicialmente previstos e pelo contingenciamento dos gastos sociais, redirecionados para o pagamento da dvida pblica (BOSCHETTI, 2003; PAIVA, 2003). O aprofundamento destes aspectos compem o material inscrito no item a seguir. At a promulgao da LOAS, o financiamento oramentrio das aes de assistncia social seguia as modalidades convencionais de cooperao e financiamento oramentrio entre o poder pblico e as entidades prestadoras de servio. Em outras palavras, ocorria por meio de auxlios e contribuies, derivadas do oramento ou de leis especficas, e de subvenes sociais, destinadas diretamente para entidades que prestassem atendimento de assistncia social, de sade ou educacional, bem como de convnios, acordos ou ajustes, instrumentos jurdicos que autorizam o repasse de recursos pblicos para a rede privada de atendimento. Estes formatos foram ampliados com a adoo, no final da dcada de 1990, do Plano Nacional de Reforma Administrativa proposto pelo ento ministro Bresser Pereira, no governo de Fernando Henrique Cardoso, com nfase no modelo gerencial de administrao pblica, que instituiu os contratos de gesto, com base na Lei n 9. 637/98, e os termos de parceria, segundo a Lei n 9.790/99, entre outros, tema abordado no captulo II. At 1999, o critrio utilizado para partilha dos recursos federais para co-financiamento dos servios prestados centrava-se na srie histrica, adotando, como referncia, os valores dos convnios estabelecidos pela extinta Legio Brasileira de Assistncia LBA com as entidades governamentais e no governamentais. Ademais, continuava concentrando o financiamento em programas e projetos, com caracterstica de tempo delimitado para vigncia e pblico direcionado, em detrimento de aes e servios continuados, de carter universal e com centralidade na famlia, para responder positivamente s demandas que lhe deram origem. Mesmo passado algum tempo, as tentativas de modificao foram infrutferas, por fora da presso, de um lado, dos Estados e Municpios com maior poder de arrecadao e de negociao, e que recebiam grandes valores, posto que sediavam a maioria das entidades

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conveniadas e, de outro, das tradicionais entidades privadas que eram beneficiadas259. Conseguiu-se, ento, aplicar to-somente parte dos estudos realizados pelo IPEA, que comparavam o montante de aplicao dos recursos com as regies de maior concentrao de pobreza. Nesse diapaso, Boschetti, ao analisar o financiamento e o gasto da assistncia social no perodo compreendido entre 1994 a 2002, conclui que,

tradicionalmente, o financiamento para a rea da assistncia social, no Brasil, tem sido insuficiente e perverso. Insuficiente porque sempre esteve muito aqum do necessrio para os bens e servios destinados ao atendimento das necessidades bsicas da populao pobre. E perverso porque os recursos disponibilizados foram provenientes predominantemente da contribuio direta ou indireta dos prprios trabalhadores, no tendo assumido uma funo mais progressiva, de redistribuio de renda entre capital e trabalho (BOSCHETTI, 2003, p. 193).

O financiamento da poltica de assistncia social se encontra basicamente regulado nos arts. 27 a 30, da Lei Orgnica da Assistncia Social. O art. 27 inicia o captulo relativo matria criando o Fundo Nacional de Assistncia Social, considerado fundo especial, conforme previso da Constituio Federal e das Leis n 4.320/64 e n 8.666/93. Consoante dispe o art. 71, da Lei n 4.320/64, "constitui Fundo Especial o produto de receitas especificadas que, por Lei, se vinculam realizao de determinados objetos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao", a serem consignadas na lei oramentria ou em crditos adicionais. A instituio de fundos especiais constitui prtica j consolidada na administrao pblica, tendo-se em vista as vantagens da sua adoo, na perspectiva de canalizao dos recursos do fundo pblico para o cumprimento das funes e obrigaes das polticas sociais. Dentre estas, destacam-se a possibilidade de melhor distribuio e gesto dos recursos; a perfeita identificao das responsabilidades de cada qual, segundo a respectiva participao na sua administrao; maior controle sobre o seu funcionamento e avaliao mais consistente acerca de seu desempenho; efetiva transparncia na gesto de seus recursos; viabilidade de se estabelecerem relaes com outros fundos de igual natureza, sem o risco de interferncia de um sobre outro, nem de quebra de autonomia; detalhamento das informaes aptas a dar ensejo avaliao dos servios prestados pelo poder pblico e da capacidade de manter, modificar ou implementar outros; acompanhamento permanente da evoluo dos custos das aes e servios desenvolvidos, entre outras.
259

No captulo II foram descritas as regies e os estados que contm o maior nmero de entidades de assistncia social, incluindo as beneficentes, tendo como referncia o levantamento efetuado pelo CNAS e o censo realizado pelo IBGE.

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Como reunio de recursos financeiros que , no tem o fundo personalidade jurdica prpria, nem autonomia administrativa e financeira, estando sujeito superviso do rgo ao qual esteja vinculado. Portanto, no se constitui em pessoa jurdica ou em rgo pblico, mas apenas em mecanismo de captao de recursos e de apoio financeiro s atividades da rea social. Sua natureza tem como caractersticas principais: possuir receitas especificadas em lei; vincular-se realizao de determinados objetivos ou servios, de interesse do Poder Pblico, cujo controle se faz atravs dos respectivos planos de aplicao, integrantes da lei oramentria; estar prevista na lei que o instituir a destinao dos seus recursos, bem como do rgo ao qual se vincula e a quem se atribui a sua gesto; ser dotado de contabilidade prpria, organizada mediante segregao de contas, pelas quais se produziro informaes especficas sobre a sua gesto, com vistas ao controle e avaliao de desempenho; enquanto integrante do oramento, ter suas contas apreciadas pelos rgos competentes, segundo as normas da Lei n 4.320/64; constituir o saldo financeiro, apurado em balano do exerccio encerrado, em receita do exerccio seguinte.260 Para a sua criao, exige a Constituio Federal, no art. 167, inciso IX, que haja prvia autorizao legislativa, e regulamento prprio que contenha o detalhamento da sua composio, operacionalizao, gesto, aplicao, fiscalizao e controle. A ausncia de constituio do fundo gera ilegalidade e pode trazer conseqncias negativas de variada ordem, que vo desde problemas administrativos e financeiros, at a imposio de sanes penais, visto que tanto a LOAS como as suas normas regulamentadoras condicionam o repasse de recursos da Unio para os Municpios, os Estados e o Distrito Federal efetiva instituio e funcionamento de: I- Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e sociedade civil; II - Fundo de Assistncia Social, com controle dos respectivos Conselhos; III Plano de Assistncia Social.261 Nesse sentido, tambm a Lei n 9.720/98, ao acrescentar pargrafo nico ao art. 30, da LOAS, passou a exigir, ainda, como condio para transferncia de recursos do FNAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a comprovao oramentria dos recursos prprios destinados Assistncia Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistncia Social, a partir do exerccio de 1999, os quais devero, necessariamente, ser utilizados para o financiamento das aes de assistncia social elencadas como prioritrias nos planos de

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Art. 73, da Lei n 4.320/64. Art. 30, da LOAS.

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assistncia social, aprovados pelos conselhos afetos, de modo a compatibilizar os planos municipais e estaduais e de promover o respeito ao princpio da eqidade. Cabe salientar que a NOB-SUAS/05, e tambm as anteriores, ao regulamentar o mencionado dispositivo legal, imps a co-responsabilidade dos trs nveis de governo para com o financiamento da assistncia social, explicitada atravs da alocao de recursos prprios nos fundos de assistncia social, inclusive para a habilitao dos municpios para os nveis de gesto inicial, bsica ou plena e para o estabelecimento do Pacto de Aprimoramento da Gesto dos Estados. O descumprimento de qualquer desses imperativos legais pode ocasionar a perda de receitas. Em sendo considerada uma das funes estatais obrigatrias, conforme previso no Anexo V, da Lei Federal n. 4.320/64, h sempre que se despender recursos em cada uma das diferentes esferas de governo para o atendimento das aes de assistncia social, tendentes garantia da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da Repblica constitucionalmente estabelecidos no art. 1, inciso III, tomando-se como base o diagnstico da realidade local e regional. Tambm o Decreto-Lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1967,262 que institui os crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais, e a Lei de Responsabilidade Fiscal incluem, entre as hipteses de ilcito penal, a ordenao de despesas no autorizadas por lei ou a sua realizao em desacordo com as normas financeiras pertinentes, bem assim a negativa execuo de lei federal, estadual ou municipal. Para dar concretude a estas exigncias, a Unio estabeleceu no Decreto n 1.605/95, em seu art. 3263, as receitas do Fundo Nacional de Assistncia Social. A LOAS determina que as esferas estaduais e municipais instituam seus respectivos fundos, vinculados ao rgo gestor, com o propsito de tambm reunirem todos os recursos destinados ao cofinanciamento dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais e de
Art. 1, incisos V e XIV. I - a dotao consignada anualmente nos respectivos oramentos e as verbas adicionais que a lei estabelecer no decurso de cada exerccio; II - doaes, contribuies em dinheiro, valores, bens mveis e imveis, que venha a receber de organismos e entidades nacionais e internacionais ou estrangeiras, bem como de pessoas fsicas e jurdicas, nacionais ou estrangeiras; III - contribuio social dos empregadores, incidentes sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro (receita exclusiva do FNAS); IV - contribuio social dos trabalhadores (receita exclusiva do FNAS; V - recursos provenientes dos concursos de prognsticos, sorteios e loterias, no mbito de cada esfera de governo; VI - produto de aplicaes financeiras dos recursos disponveis, respeitada a legislao em vigor, bem como da venda de material, de publicaes e da realizao de eventos; VII - receitas provenientes da alienao de bens mveis e imveis dos entes pblicos, no mbito da Assistncia Social; VIII - produto da arrecadao de multas e juros de mora, conforme destinao prevista em lei especfica; IX - recursos retidos em instituies financeiras sem destinao prpria; X - parcelas do produto da arrecadao de outras receitas prprias oriundas das atividades econmicas, de prestao de servios e de outras transferncias que o Fundo
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propiciarem o controle social. Esta exigncia se constitui, ainda, em pr-requisito para o repasse de recursos federais via fundo a fundo.264 Tendo o Fundo por objetivos facilitar a captao, o repasse e a aplicao dos recursos destinados ao desenvolvimento das aes de assistncia social, ele se vincula operacionalmente ao rgo gestor responsvel pela coordenao da poltica de assistncia social naquela esfera de governo e est submetido ao financiamento das aes programticas aprovadas pelo respectivo Conselho. Essas aes se referem ao pagamento dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais e ao atendimento de despesas diversas, de carter urgente e inadivel, desde que previstas em lei ou autorizadas pelo Conselho, bem como a implantao e implementao dos instrumentos de gesto; o aperfeioamento dos processos de planejamento, execuo, financiamento, monitoramento e avaliao; a capacitao de recursos humanos; a realizao de diagnstico, estudos e pesquisas. No que tange a Unio, acrescida a responsabilidade pelo pagamento do benefcio de prestao continuada e aos Estados e Municpios o pagamento dos benefcios eventuais.265 vedada a aplicao de recursos dos fundos para subsdio do efetivo funcionamento dos conselhos e para a manuteno da estrutura dos rgos gestores, includas as despesas com pessoal, posto que tais despesas se caracterizam como obrigaes do Poder Executivo e se encontram relacionadas em rubricas especficas estranhas ao fundo.

4.6 FUNDAMENTOS E TENSES PRESENTES NO MODELO DE FINANCIAMENTO ORAMENTRIO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL ANTERIOR REGULAMENTAO DO SUAS

4.6.1 Fragilidade na Transparncia e na Separao entre as Peas Oramentrias e Disperso de Recursos da Funo Assistncia Social em Outras reas

O preceito constitucional de construo, no mbito da Unio, de oramento exclusivo

tenha direito a receber por fora de lei ou de convnios do setor; XI - outros recursos que porventura lhe forem destinados. 264 Art. 30, da LOAS; PNAS/04; e NOB-SUAS/05. 265 Arts. 20, 21 e 22, da LOAS.

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para a seguridade social266 se justifica em razo da definio de fontes de receitas especficas, com execuo prpria, como forma de garantir a implementao de polticas pblicas essenciais, tais como as polticas de sade, de previdncia social e de assistncia social, atravs de oramento unificado e com integrao programtica. Visa aperfeioar o sistema de publicizaco e de controle social da trajetria oramentria, desde a arrecadao at a prestao de contas e avaliao. No entanto, tal modelo tem gerado desdobramentos adversos. Em primeiro lugar, porque a Lei Oramentria no elaborada levando em conta a diviso dos oramentos almejada na Carta Constitucional. De fato, o oramento da Seguridade Social, com um caixa nico gerido por um rgo colegiado quadripartite, nunca se concretizou (PAIVA, 2003, p.228). Apenas enquanto elaborao da pea oramentria so registrados em separado os dois oramentos (fiscal e da seguridade social), pela Secretaria do Tesouro Nacional, acompanhado das receitas correspondentes, mas ainda assim incompletas. O segundo ponto demarca o reiterado descumprimento do recolhimento da cota-parte do oramento fiscal da Unio destinada ao financiamento da previdncia do funcionalismo pblico enquanto rgo empregador. Em terceiro lugar, a composio do oramento da seguridade social prejudicada ao serem seus recursos canalizados para a cobertura de despesas realizadas em outras reas do governo e em diversas polticas sociais, cujos pagamentos deveriam ser suportados pelo oramento fiscal. J h certo tempo, tm sido especialmente utilizados para o pagamento dos juros da dvida pblica. Em paralelo, identifica-se a existncia de recursos registrados na funo 08, prevista como ao programtica e obrigatria de assistncia social, mas alocados em outras polticas setoriais. Podem ser referidos, a ttulo exemplificativo, gastos com a previdncia social, relativos a aes voltadas para o funcionalismo pblico; com a sade, ao efetuar a concesso gratuita de medicamentos, rteses e prteses; com a educao, ao fornecer material escolar, merenda, doao de uniformes, realizao de exames de acuidade auditiva, entre outros; com a habitao, ao efetuar regularizao fundiria, instituir loteamentos populares em regime de
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A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos a sade, a previdncia e a assistncia social. Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social com base nos seguintes objetivos: I universalidade da cobertura e do atendimento; II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios populao urbana e rural; III seletividade e distributividade na prestao dos servios e dos benefcios; IV irredutibilidade do valor dos benefcios; V eqidade na forma de participao no custeio; VI diversidade na base de financiamento; VII carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados (art. 194, da Constituio Federal).

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mutiro ou mediante aproveitamento de material reciclvel, distribuir material de construo, e assim por diante (CORDEIRO, 2000, p. 113-143; BOSCHETTI, 2003). O denominador comum desta evidncia consiste no fato de que todas as aes descritas so destinadas populao mais empobrecida, numa demonstrao de distoro da concepo de poltica pblica de assistncia social, na medida em que se constituem em aes inerentes e j regulamentadas em cada uma das reas mencionadas, alm de precisar a vinculao da matria ao conceito conservador, com foco na filantropia, conforme apresentado no captulo I. Neste sentido podem ser feitas algumas indagaes tcnicas que integram a tese defendida no presente trabalho e que sero diligenciadas neste captulo. Primeiro: em que medida as aes relacionadas como de assistncia social, mas que, na realidade, so concernentes s demais polticas setoriais e de defesa de direitos, realmente se coadunam com as caractersticas, especificidades e propriedades da poltica pblica de assistncia social, ou apenas se afinam com o entendimento conservador e primrio desta, pelo simples fato de serem destinadas populao mais empobrecida? No que tange s polticas sociais universais, como a sade e a educao, esta justificativa no mais encontra respaldo, justamente por j se terem organizado para o atendimento de todos os cidados. Em situao similar se encontram as polticas que asseguram a defesa de direitos humanos, em especial as de defesa de segmentos, como por exemplo, de crianas e adolescentes, de idosos, de pessoas com deficincia, de mulheres, de indgenas, de negros, etc. Na poltica de previdncia social, o seu carter contributivo elimina o vis da renda socioeconmica. Dada a sua natureza, na mesma medida esto listadas as polticas que promovem a implantao de infra-estrutura, tais como a de habitao e de saneamento, ou viabilizam a autonomia e a gerao de renda, em particular a do trabalho. Parece restar, ento, apenas a assistncia social como territrio indefinido, para onde convergem todas as iniciativas, governamentais ou no, que tenham por base o atendimento a pessoas em situao econmica precria. Segundo: se h mnima interconexo entre as reas, de modo a permitir o planejamento estratgico e intersetorial, com previso de articulao da ao programtica e de racionalidade nos gastos, no se revela importante a alocao dos recursos nos fundos especiais correspondentes, inclusive como forma de respeitar as deliberaes e fiscalizaes dos respectivos conselhos? Terceiro: no tocante aos recursos provenientes das exoneraes tributrias, que deixam de compor e ampliar o fundo pblico, mas cuja estimativa e impacto precisam estar

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registrados, h possibilidade de se exigir o cumprimento das normativas que regulam a rea, em particular que sejam utilizados nos servios socioassistenciais e sejam contabilizados enquanto financiamento pblico? Observa-se que o segundo e o terceiro aspecto esto contemplados nas previses do SUAS, embora no se encontrem aplicados em sua ntegra. No obstante, estas tenses no comparecem apenas na relao com as outras reas. Para alm da delimitao da poltica de assistncia social, permanece a crtica de desconsiderao das prioridades elencadas nos instrumentos de planejamento dos demais entes federados, ou seja, estados e municpios. At o presente momento, a Unio no elaborou sequer o Plano Nacional de Assistncia Social, conforme exigncia do art. 30, da LOAS267. De fato, como oficialmente reconhecido,

desde a promulgao da LOAS no se conseguiu, ainda, a articulao da unidade de gastos na funo programtica 08. Com isto, permanece o trato residual de aes nominadas como assistncia social em diversas polticas, o que compromete a operao da assistncia social como dever de estado e direito de cidadania (...) Ainda em relao ao grau de dificuldade de informaes sobre financiamento, destaca-se a variabilidade de nomenclaturas atribudas aos servios, programas e projetos desta poltica, apesar de retratarem a amplitude e abrangncia que comporta sua efetivao, no contribui para a racionalidade e objetividade necessria para a elaborao de oramentos pblicos e, conseqentemente, na destinao de recursos a esta poltica (MDS, 2005, p. 104-117).

Mesmo quando inseridos no oramento, os valores consignados so irrisrios em relao demanda existente e, em muitas ocasies, no so liberados na sua totalidade ou se vem envoltos nos trmites burocrticos que inviabilizam a sua execuo integral. Persiste, ainda, a fragmentao do oramento para o subsdio a programas e projetos, agregados por categorias e segmentos, tais como criana e adolescente, juventude, idoso, pessoas com deficincia, populao de rua e migrante, ndio, mulher, como tambm para financiamento de situaes emergenciais, de gesto da poltica, de interveno intersetorial e de capacitao para o trabalho. Salienta-se que todas estas aes so enquadradas nas subdivises constantes da despesa classificada na funo 08, denotando, desde logo, total defasagem em relao ao aperfeioamento e evoluo da referida poltica, que vem se estruturando para ofertar respostas positivas s demandas sociais e aos direitos sociais juridicamente reclamveis para a populao em situao de vulnerabilidade e risco pessoal e social. Ao fim, de se destacar a ausncia de planejamento e de disponibilizao de recursos

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Foi apresentado na VI Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em Braslia, entre os dias 14 e 17 de dezembro de 2007, o Plano de Metas Decenal.

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para a infra-estrutura e para pessoal. Como se admite,

sob a lgica da subveno h o suposto pelo qual oramentar a assistncia social custear, e precariamente, diga-se de passagem, a ao independente do local, dos meios e do pessoal tcnico que deva execut-la. Eles entram como custo zero, custo colaborao, custo solidrio. Por decorrncia da descentralizao, e esta pela prefeiturizao, vm recebendo responsabilidades sem condies fsicas de oper-las, at mesmo pela inexistncia de instalaes (MDS, 2005, p. 104-117).

4.6.2 Ausncia de Vinculao de Receitas para a Poltica de Assistncia Social

A ausncia de vinculao de receitas condiciona a poltica de assistncia social a entrar na disputa com outras polticas setoriais e de defesa de direitos que, socialmente, so dotadas de forte apelo miditico, por compromisso, interesse poltico ou promoo pessoal, muitas vezes no sem razo, mas que resultam em fator limitador na busca por maiores recursos. Ocorre que, na distribuio anual das previses oramentrias, a rea de assistncia social, que no possui destinao constitucional de percentual para suporte de sua ao programtica, tal como hoje dispem a sade e a educao, e tampouco possui assegurado fontes de receitas determinadas para integralizar seu fundo especial, provenientes de impostos, taxas e multas em cada uma das esferas de governo, tem se apresentado enfraquecida no que diz respeito sua capacidade de organizao e de presso, dado o pouco prestgio angariado e a intensidade do embate a que se submete.

Nos pases com sistemas universais de proteo social, a rea da assistncia social, por ser no contributiva, financiada com recursos dos impostos, integrantes do tesouro, assim, no competem com a previdncia social. Mas, aqui no Brasil, a natureza excludente dos processos polticos, desigualmente orientados para as minorias privilegiadas, ainda enclausura a populao, em condio de pobreza, e isola seus direitos afirmativos num grande vcuo institucional. Por esta razo, a tentativa de ampliar a seguridade social para alm do vnculo com a condio de assalariamento formal parece longe de efetivao (PAIVA, 2003, p. 259).

H, ento, no caso brasileiro, alguns problemas recorrentes. O primeiro se refere dependncia orgnica da contribuio dos trabalhadores para a composio dos fundos especiais que financiam polticas sociais pblicas. O segundo recai na descaracterizao das prerrogativas que deram origem ao oramento da seguridade social. O terceiro remonta disputa pelos recursos que se estende para mltiplas reas e ultrapassa o trip formado pela sade, assistncia social e previdncia social, expostos no item anterior. Acrescido dos elementos j explicitados, o cenrio se deve em parte ao esteretipo conservador de poltica assistencialista, filantrpica, fragmentada e pontual, estabelecida para

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o atendimento a situaes emergenciais e destinadas populao mais empobrecida e, em outra parte, ao fato de se situar em posio concorrente na repartio dos recursos remanescentes para investimento, ao lado das reas do trabalho, da habitao, do esporte, da cultura, da cincia e tecnologia, da justia, da segurana pblica, das obras pblicas, de transporte, entre outras. Isto ocorre porque estas reas, tal como a de assistncia social, no tem definido vinculao de receitas ou percentual constitucional previsto para sua efetivao. Fala-se em repartio dos recursos remanescentes para investimento devido ao fato de que o poder pblico tem legalmente definido a obrigatoriedade de atendimento a aes e despesas previamente condicionadas, dentre as quais podem ser citadas: o pagamento de pessoal e encargos sociais do Poder Executivo; a manuteno dos rgos da administrao direta e indireta; os oramentos dos Poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico; o pagamento do servio da dvida; os emprstimos e contrapartidas de programas objetos de financiamentos nacionais e internacionais; os convnios e respectivas contrapartidas firmados com entidades nacionais e internacionais; as contribuies ao sistema de seguridade funcional, compreendendo os programas de previdncia e de servios mdico-hospitalar; as aes judiciais precatrias e sentenas judiciais; as vinculaes constitucionais; a transferncia das parcelas da receita de recolhimento centralizado, pertencentes aos estados e municpios; a reserva de contingncia. Diante da extenso desses gastos e do total da arrecadao prevista pelas leis oramentrias, normalmente o montante para investimento anual nas demais aes programticas tem girado em torno de 3% a 12% (MDS, 2007). Recente estudo realizado pela Secretaria do Tesouro Nacional,268 formulado a partir das informaes prestadas pelas prprias Secretarias de Estado do Planejamento ou da Fazenda, acerca dos gastos efetuados na funo 08, durante o exerccio financeiro de 2003, demonstra que a srie histrica pertinente poltica de assistncia social tem alcanado insero oramentria, no conjunto dos entes federados, desde montantes inferiores a 1% at o mximo de 5% da totalidade das despesas. Com raras excees, apenas a Unio tem ultrapassado este percentual, mesmo que seja somente se computando os valores destinados ao pagamento do benefcio de prestao continuada, que absorve por volta de 80% dos recursos do FNAS.

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Estudo apresentado pela assessoria tcnica da Secretaria Nacional de Assistncia Social, do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em reunio ampliada do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), ocorrida em Braslia, em 2004.

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A proposta de Emenda Constitucional n 431/01269, prope a destinao de 5% do oramento da seguridade social e igual percentual dos oramentos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para a assistncia social, formalizando recomendao aprovada na V Conferncia Nacional de Assistncia Social, com o objetivo de superar as disputas na alocao oramentria acima mencionada e de ter a rea reconhecida como servio essencial, tal como inserida na LRF. O substitutivo ao referido projeto de emenda Constituio, registrado sob n 431-A, tambm de 2001, prev a alterao dos arts. 34, 35, 160, 167 e 204,270 da Constituio Federal, e acrescenta artigo ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias,271 com vistas a assegurar os recursos mnimos para o financiamento das aes, programas, projetos e servios de assistncia social. A proposta sob exame passou pelo crivo da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, que entendeu, por unanimidade, em 6 de dezembro de 2001, nos termos do parecer do deputado federal Fernando Coruja, estarem presentes os requisitos constitucionais e regimentais para sua admisso ao debate parlamentar. Tambm quando da anlise pela Comisso Especial destinada a emitir parecer, e aps as audincias pblicas realizadas com especialistas da rea, concluiu-se pela necessidade de aprovao do projeto, j que imperioso se mostra o estabelecimento de vinculao constitucional de recursos para a assistncia social.

De autoria dos Deputados Federais Eduardo Barbosa, ngela Guadagnin e outros. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios aplicaro, anualmente, em aes, programas e servios pblicos relacionados aos objetivos previstos nos incisos I a IV, do art. 203, recursos mnimos derivados da aplicao de percentuais calculados sobre: I na Unio, o oramento da seguridade social, nos termos do art.195, 2; II nos Estados, o produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alnea a, e incisos II e III, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos municpios; III nos Municpios, o produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alnea b, e 3 e 4; IV no Distrito Federal, o produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 155 e 156 e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, inciso I, alneas a e b, incisos II e III e 3 e 4 ( 1, do art. 204, da Constituio Federal). Lei Complementar, que ser reavaliada pelo menos a cada cinco anos estabelecer: I os percentuais de que trata o 1; II os critrios de rateio dos recursos da Unio vinculados assistncia social destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municpios; III as normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com assistncia social nas esferas federal, estadual, distrital e municipal ( 2, do art. 204, da Constituio Federal). 271 Art. 95 At o exerccio financeiro de 2010, os recursos mnimos aplicados nas aes, programas e servios pblicos relacionados aos objetivos previstos nos incisos I a IV, do art. 203, sero equivalentes: I na Unio: a) no ano de 2006, 5% do oramento da seguridade social, nos termos do art. 195, 2; b) do ano 2007 a 2010, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variao nominal do PIB; II nos Estados, 5% do produto de arrecadao dos impostos a que se refere o art.155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alnea a, e incisos II e III, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municpios; III nos Municpios, 5% do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alnea a, e 3 e 4; IV no Distrito Federal 5% do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 155 e 156 e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, inciso I, alneas a e b, incisos II e III, e 3 e 4.
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Como se sabe, este caminho j foi percorrido pelas polticas fundamentais de educao e de sade. A educao obteve a autorizao de vinculao de percentual oramentrio desde a promulgao da Constituio Federal, em seu art. 212272. Por sua vez, a sade conquistou este patamar por intermdio da Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000, que acrescentou o art. 77, ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias273. O indicativo de alterao constitucional decorre tanto da exigncia de submisso de todos os entes federativos a semelhante imposio, quanto em razo do que dispe o art. 167, inciso IV, da Carta Constitucional274. A justificativa apresentada pelos economistas contemporneos para a adoo deste dispositivo gira em torno da tese de que a vinculao oramentria gera resultados perversos no sentido do engessamento da ao programtica e da deliberao poltica, bem como da limitao da discricionariedade do chefe do Poder Executivo para definir as reas e os servios prioritrios, em cada exerccio financeiro, a reclamarem a interveno estatal. Assim sendo, e por integrar um conjunto de polticas pblicas marcadas pelo pensamento conservador e pela desresponsabilizao reiterada do poder pblico, segundo abordado no captulo I, embora venha sofrendo vasta mudana de concepo desde a promulgao da Constituio Federal, as alternativas se abrem em trs vertentes. Ou se utiliza caminho similar percorrido pelas reas acima descritas, aprovando a proposta de emenda constitucional em discusso no Congresso Nacional, ou se estabelece, por lei complementar, a composio do fundo de assistncia social com base em percentuais provenientes de impostos, taxas e multas, a serem recolhidos automaticamente para o mesmo, ou se permanece na disputa com as outras reas pelos recursos oramentrios. Lembra-se, no entanto, que por se constituir em oramento prprio, a lgica de elaborao do oramento da seguridade social deve considerar as despesas necessrias garantia dos direitos decorrentes
A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. 273 At o exerccio financeiro de 2004, os recursos mnimos aplicados nas aes e servios pblicos de sade sero equivalentes: I No caso da Unio: a) no ano de 2000, o montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no exerccio financeiro de 1999, acrescido de, no mnimo, cinco por cento; b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado do ano anterior, corrigido pela variao nominal do Produto Interno Bruto PIB; II No caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto de arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 157 e 159, inciso I, alnea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municpios; e III No caso dos Municpios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto de arrecadao dos impostos a que se refere o art.156 e dos recursos de que tratam os art.. 158 e 159, inciso I, alnea b e 3. 274 A vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2; 212; 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes
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da universalizao do atendimento, tambm previstos constitucionalmente.

4.6.3 Baixo Vigor Institucional na Gesto dos Recursos

A dimenso do alcance, do limite e do carter redistributivo das polticas sociais so avaliados com base em trs indicadores: 1) a natureza das fontes de financiamento; 2) a magnitude dos gastos efetivados; 3) a direo do gasto (FAGNANI, 1998, p. 29-39). Neste sentido, no tocante poltica de assistncia social, foi possvel denotar que a natureza das fontes de financiamento advm, em volume considervel, da contribuio dos trabalhadores e dos empregadores, mediante o recolhimento das contribuies sociais, em especial da COFINS. Quanto magnitude dos gastos realizados, estudo do IPEA acerca do dimensionamento e anlise das finanas sociais do gasto federal durante o perodo de 19952002 demonstrou que houve,

por um lado, uma expanso contnua do Gasto Social Federal entre 1995-1998, em ritmo mais acelerado que o crescimento econmico e populacional. Por outro lado, entre 1999-2002, com o advento da crise econmica, promoveu-se um profundo ajuste fiscal com cortes nos gastos sociais se concentrando, sobretudo, sobre aquelas polticas e programas que no tinham proteo jurdica contra iniciativas da rea econmica do governo (CASTRO; CARDOSO JR, 2006).

O aumento dos gastos sociais foi propiciado pelo crescente aumento da carga tributria com vinculao social, a qual, no entanto, no representou a mesma proporo nos investimentos respectivos, devido, em grande parte, aplicao do mecanismo de desvinculao das receitas da Unio (DRU), no montante de 20% da arrecadao de impostos e contribuies sociais.275

de crdito por antecipao de receita, prevista no art.165, 8, bem como o disposto no 4, deste artigo. 275 Em 1993, os economistas formuladores do Plano Real, com a pretensa defesa dos equilbrios das contas pblicas brasileiras, defendem a criao de um Fundo Social de Emergncia (FSE), que acabou sendo institudo por meio da Emenda Constitucional de Reviso n 1/94, permitindo a desvinculao de 20% dos recursos destinados para as polticas da Seguridade Social. Nos exerccios financeiros de 1994 e 1995, por meio do Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), com as Emendas Constitucionais n 10 e 17 e, posteriormente, da EC n 27, que criou a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), garante-se a desvinculao de 20% da arrecadao de impostos e contribuies sociais at o final deste ano. Dando seqncia mesma poltica fiscal do governo anterior, a equipe econmica do governo Lula, sob a alegao de que a economia brasileira ainda requer cuidados, manteve no mbito da Emenda Constitucional n 42, da reforma tributria, a prorrogao da DRU at 2007. A DRU apresenta algumas modificaes em relao ao FSE, pois no afeta a base de clculo das transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios, nem a das aplicaes em programa de financiamento ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Tambm no esto sujeitas a DRU: as contribuies sociais do empregador incidente sobre a folha de salrios; as contribuies dos trabalhadores e dos demais

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Adotando-se semelhante estratgia, no perodo compreendido entre 1995-1998, parte dos recursos retornaram para a rea social,

financiando parcela expressiva dos gastos totais (de 23,9% em 1995 a 17,9% em 1998). A partir de 1999, contudo, os recursos desvinculados no so mais explicitados como fonte de financiamento, o que torna complicado perceber claramente sua destinao. No entanto, sabe-se que parte deve estar voltando ao social, agregado nas receitas provenientes de impostos, mas que grande parte deixou de contribuir para a rea social e passou a compor exclusivamente a estratgia de supervit primrio do governo federal. Por meio deste expediente, processa-se, ento, uma transferncia no desprezvel de recursos do lado real da economia, e mais explicitamente, da rea social, para a gesto financeirizada da dvida pblica (CASTRO; CARDOSO JR, 2006).

Desse modo, apesar de o gasto com assistncia social ser em 1997 cerca de R$ 800 milhes superior ao gasto de 1990, eles se equivalem em termos de participao relativa no gasto social federal: 2,89% em 1990 e 2,88% em 1997 (CORDEIRO, 2000, p. 124), tendo como fonte de dados o gasto com assistncia social no perodo de 1990-1993 do Balano Geral da Unio e de 1994-1996 do SIAFI/SIDOR. Muito embora os recursos destinados ao financiamento das aes oradas no FNAS tenham obtido um crescimento na ordem de 373% ao longo da dcada de 1990, vale ressaltar a concentrao do aumento do valor aps a entrada em operao do Benefcio de Prestao Continuada no ano de 1996, o qual absorveu, em 1997, 63,79% do dispndio total do fundo, alm de continuar a apresentar acrscimos progressivos. Todavia, chama a ateno o fato de que os gastos do FNAS representaram, no exerccio de 1997, 1,14% do gasto social federal e 0,14% do PIB (CORDEIRO, 2000). Quanto ao terceiro indicador, ou seja, a direo do gasto, nota-se que a alocao dos recursos do FNAS esteve dirigida, com maior intensidade, para o pagamento do BPC e da renda mensal vitalcia (RMV), que absorve, na mdia, 80% dos seus recursos. Todavia, houve tmida ampliao da cobertura frente demanda apresentada pelas pessoas com deficincia e pessoas idosas, por conta dos estreitos critrios de renda domiciliar per capita adotados como condio de elegibilidade ao benefcio, qual seja, at um quarto do salrio mnimo. Em seguida, comparecem os gastos com os programas da denominada Rede SAC servios de ao continuada vinculados aos convnios com a extinta LBA, particularmente os voltados para a ateno criana, e com menor montante os destinados pessoa com deficincia e ao idoso. Na seqncia, esto o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, e em menor grau, o Programa Agente Jovem.

segurados da previdncia social; a parte da CPMF destinada ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, e a arrecadao do salrio-educao (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006, p. 30).

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Compreendido como gasto social dentro da poltica de assistncia social, com volume de recursos bastante superior ao dos servios, programas e projetos, sem, no entanto, compor o FNAS, registra-se o pagamento das bolsas que se configuram como transferncia de renda, tais como: bolsa escola, bolsa criana cidad, bolsa alimentao, bolsa renda, auxlio gs, integrados ao Programa Bolsa Famlia a partir de 2003. O estudo do IPEA (CASTRO; CARDOSO JR, 2006) ressalta pelo menos dois elementos essenciais. O primeiro a demonstrao de que o esforo de gasto para uma estratgia social amplamente universalizante, em correspondncia s exigncias da Constituio Federal, dever ser fortemente ampliado, tendo em vista que o Brasil s conseguiu implementar o tipo de universalizao restrita, pautada na adoo de critrios cada vez mais retrados, como forma de regular e viabilizar os gastos sociais. O segundo aponta para a reviso no patamar das relaes entre a esfera pblica e a privada para a implementao de polticas sociais no Brasil, diante do crescimento do setor privado, no s das instituies filantrpicas, que hoje em dia muito tm de atividades mercantis, mas tambm do setor entendido como lucrativo, na oferta de bens e servios sociais desde 1988, alm do impulso dado privatizao. Os autores afirmam a percepo de que esta tem sido uma estratgia imposta pelo prprio Estado, no intuito de redirecionar o sentido, o ritmo e a intensidade da acumulao de capital em cada caso concreto. Nos captulos II e III restou evidente esta mesma tendncia para o campo da assistncia social. Tais estratgias resultaram em conseqncias imediatas para as polticas sociais ao longo da dcada de 1990: (a) a descentralizao de parte das atribuies fiscais da Unio para estados e municpios, aspecto que tambm favoreceu a desresponsabilizao pelas aes e investimentos; (b) a focalizao das polticas na populao mais empobrecida; (c) o aumento da participao da sociedade organizada, por meio do setor pblico no-estatal ou setor privado no-lucrativo, em atividades sociais, muitas ainda com o rano da filantropia.

4.7 FINANCIAMENTO ORAMENTRIO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL APS A REGULAMENTAO DO SUAS

Com a instituio do SUAS, a rede de servios das protees sociais bsica e especial, de mdia e alta complexidade, deve ser co-financiada com recursos das trs esferas de governo, atravs dos respectivos fundos de assistncia social, tendo como parmetro as previses contidas na legislao regulamentadora das finanas pblicas, a Constituio

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Federal e as normas especficas da rea, como a LOAS, a PNAS/04, a NOB-SUAS/05 e a NOB-RH-SUAS/06. Estas ltimas indicam a instituio de pisos, com repasse direto e automtico fundo a fundo, ou seja, entre os fundos nacional, estaduais, municipais e do Distrito Federal, de modo a superar a relao convenial e a permitir maior transparncia e controle social pelas instncias do sistema descentralizado e participativo de assistncia social. Com o intuito de fortalecer o SUAS e a co-responsabilidade das trs esferas de governo, foram previstas na NOB-SUAS/05 as condies gerais para a transferncia de recursos federais, a saber: nvel de gesto em que o ente federado municipal est habilitado; constituio do Fundo de Assistncia Social enquanto unidade oramentria, contemplando todos os recursos empregados na poltica de assistncia social; comprovao da execuo oramentria e financeira dos recursos prprios do Tesouro e dos recebidos via fundo, aprovada pelos respectivos conselhos; atendimento aos critrios de partilha estabelecidos; comprovao do acompanhamento e do controle da gesto pelos conselhos da rea; comprovao da constituio e do regular funcionamento dos conselhos, fundos e planos; alimentao das bases de dados do SUASweb276. A partilha dos recursos obedece aos critrios pactuados nas Comisses Intergestores Bi e Tripartite, e deliberados pelos Conselhos de Assistncia Social, com base nos estudos e propostas apresentados pelos rgos gestores. Para tanto, adotou-se como indicativo a disposio do art. 18, inciso IX, da LOAS,277 acrescidos das informaes sociais, econmicas, demogrficas e cadastrais que precisam estar relacionadas com as escalas territoriais e as diversidades regionais presentes no Brasil. Assim, a combinao de critrios respeita o porte populacional do municpio, a proporo de populao em situao de vulnerabilidade no municpio e do conjunto destes no estado e o cruzamento de indicadores scio-territoriais e de cobertura de atendimento. A conjugao destes elementos aponta para a classificao de municpios prioritrios para a expanso do co-financiamento federal para a proteo social bsica. So ainda considerados

Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao do SUAS, que contempla os dados dos planos de ao e dos relatrios de execuo fsico-financeira da poltica de assistncia social de estados e municpios que recebem co-financiamento federal. A forma de repasse dos recursos federais e sua prestao de contas pelo sistema SUASweb esto determinadas pela Portaria n 459, de 08/09/05, do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). 277 Compete ao CNAS: aprovar critrios de transferncias de recursos para os Estados, Municpios e Distrito Federal, considerando, para tanto, indicadores que informem sua regionalizao mais eqitativa, tais como: populao, renda per capita, mortalidade infantil e concentrao de renda, alm de disciplinar os procedimentos de repasse de recursos para as entidades e organizaes de assistncia social, sem prejuzo das disposies da Lei de Diretrizes Oramentrias.

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indicadores bsicos a receita corrente lquida municipal per capita e os recursos transferidos pelo FNAS. Os indicadores complementares esto vinculados com o porte dos municpios, de acordo com a descrio a seguir: a) municpios de pequeno porte I ou II: taxa de urbanizao; especificidade regional; taxa de intensidade da pobreza; taxa de crescimento da populao residente; taxa de evaso escolar; b) municpios de mdio e grande porte: qualificao de mo de obra; taxa de intensidade da pobreza; taxa de crescimento da populao residente; taxa de evaso escolar; c) metrpoles: taxa de homicdios; taxa de homicdios de jovens; taxa de mortalidade infantil; taxa de intensidade da pobreza; taxa de crescimento da populao residente. Para conferir concretude e homogeneidade aos critrios acima descritos, foi institudo o ndice SUAS, tendo por objetivo primordial o estabelecimento da forma de operacionalizao da partilha, da priorizao e do escalonamento da distribuio de recursos para o co-financiamento da Proteo Social Bsica, por meio de procedimentos tcnicos que permitam efetivamente respeitar a priorizao dos municpios com maior proporo de populao vulnervel (indicada pela taxa de pobreza), menor capacidade de investimento (receita corrente lquida municipal per capita) e menor investimento do Governo Federal na Proteo Social Bsica (recursos transferidos pelo FNAS para a Proteo Social Bsica per capita). O ndice SUAS calculado anualmente pelo MDS e utilizado nos casos de expanso dos recursos para a Proteo Social Bsica. Dadas as restries oramentrias para o atendimento universal dos Municpios, a NOB-SUAS/05 estabeleceu um elenco hierrquico, com ranking dos mesmos, adotando como referncia a taxa de pobreza (com peso 2), a receita corrente lquida municipal per capita (com peso 1) e os recursos transferidos pelo FNAS para a Proteo Social Bsica (com peso 1). Como indicador complementar, adicionou a contagem da despesa per capita classificada como funo Assistncia Social, informadas pelos entes federados quando do preenchimento do Sistema do Tesouro Nacional (SISTN). Ao fim, calcula-se o ndice composto para cada municpio, colocando-os em ordem crescente (ou seja, do pior para o melhor) por porte e por unidade da federao. Quanto aos critrios que embasam o co-financiamento do governo federal para a proteo social especial foram levados em considerao os procedimentos j estabelecidos nos programas federais ento existentes, elaborados para o atendimento das principais demandas da proteo social especial de mdia complexidade, quais sejam, a erradicao do

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trabalho infantil e o enfrentamento do abuso e da explorao sexual de crianas e adolescentes. No primeiro caso importa a existncia do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e do Conselho Tutelar, a taxa de vulnerabilidade social, a taxa de trabalho infantil e a taxa de cobertura do PETI, tendo como critrio de desempate a incidncia de atividades consideradas perigosas, insalubres e proibidas para menores de 16 anos e a presena de aes especficas para o atendimento das crianas, dos adolescentes e de seus familiares em situao de explorao no trabalho. No segundo caso, comparecem a incidncia das situaes de abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes, a existncia do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente e do Conselho Tutelar, a taxa de vulnerabilidade social, o percentual de populao residente em regio porturia, turstica, ribeirinha, litornea, calhas de rio, de garimpo, de fronteira, localizadas em entroncamentos rodovirios e com obras de impacto em andamento. Os pisos que regulamentam as protees sociais bsica e especial, de mdia e alta complexidade, constam das Portarias n 442, de 26/08/05 e n 440, de 23/08/05, respectivamente, aprimoradas pela Portaria n 460, de 18 de dezembro de 2007, que dispe sobre os pisos bsicos fixo e de transio, e estabelece critrios e procedimentos relativos ao repasse de recursos financeiros referentes aos pisos de alta complexidade I e fixo de mdia complexidade, no mbito do SUAS. Ainda que a NOB-SUAS/05 tenha registrado que os estados e municpios tambm passariam a adotar os pisos como modalidade de transferncia de recursos, enquanto efetivao da co-responsabilidade e do co-financiamento da referida poltica, de acordo com o art. 28, da LOAS278, percebe-se pouca movimentao neste sentido, posto que comparecem experincias isoladas279 e de pequena monta financeira. Dispe a primeira Portaria:

Os Pisos Bsicos consistem em valor bsico de co-financiamento federal, em complementaridade aos financiamentos estaduais, municipais e do Distrito Federal, destinados ao custeio dos servios e aes socioassistenciais continuadas de Proteo Social Bsica do SUAS, e compreendem: O financiamento dos benefcios, servios, programas e projetos estabelecidos nesta Lei far-se- com os recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, das demais contribuies sociais previstas no art. 195 da Constituio Federal, alm daquelas que compem o Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS. 279 Segundo o SISPAC, Relatrio do Pacto de Aprimoramento da Gesto dos Estados, novo aplicativo da RedeSUAS, at abril de 2008, apenas os Estados de Minas Gerais e do Maranho haviam institudo esta modalidade por lei.
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238 I o Piso Bsico Fixo, destinado exclusivamente ao custeio do atendimento famlia e seus membros, por meio dos servios do Programa de Ateno Integral Famlia PAIF nos Centros de Referncia de Assistncia Social CRAS Casa das Famlias, e pelas aes complementares ao Programa Bolsa Famlia PBF; II o Piso Bsico de Transio, destinado continuidade das aes atualmente financiadas; III o Piso Bsico Varivel, destinado a incentivos das aes da Proteo Social Bsica.280

O Piso Bsico Fixo calculado pelo custo mdio anual referente aos servios do PAIF, dividido pelo nmero de famlias referenciadas no territrio, conforme porte dos municpios e do Distrito Federal, e dividido pelo nmero de meses do ano. O propsito que o mencionado valor seja composto pela participao de montante de recursos das trs esferas de governo, tendo como base o repasse efetuado pela Unio de R$ 1,80 por famlia referenciada/ms. Alguns Estados281 definiram parcelas de co-financiamento dos servios de proteo social bsica ou especificamente para o CRAS282, apesar da NOB-SUAS/05 indicar a prevalncia de apoio tcnico e financeiro junto aos municpios com menor capacidade de arrecadao e de gesto. No h percentual pr-fixado para os municpios, mas a responsabilidade pela sua implantao e manuteno se configura em requisito para habilitao junto ao SUAS nos nveis de gesto bsica ou plena. Conforme descrito acima, a NOB-SUAS/05 estabelece nveis de gesto para os municpios e Distrito Federal e assinatura de pacto de aprimoramento da gesto para os estados como condicionantes para o acesso aos recursos federais e expanso dos servios socioassistenciais, definindo requisitos, responsabilidades e incentivos, na perspectiva de aliar os processos indissolveis de gesto e financiamento da poltica pblica, considerando a natureza da proteo social, o nvel de complexidade do atendimento, o porte do municpio e as atribuies da esfera estadual. O piso bsico fixo283 financia todos os servios prestados diretamente no CRAS284, o planto de atendimento s famlias caso no esteja nele inserido e pode tambm financiar, de
Art. 1, da Portaria n 442, de 26/08/05, que regulamenta os Pisos de Proteo Social Bsica estabelecidos pela NOB-SUAS/05, sua composio e as aes que financiam. 281 o caso dos Estados do Paran, Esprito Santo, Pernambuco e Rio de Janeiro (SisPAC, MDS). 282 A V Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em 2005, em Braslia, deliberou pela alterao da NOB-SUAS/05 e da pactuao preliminar estabelecida na CIT, indicando a necessidade de universalizao dos CRAS para todos os 5.564 municpios brasileiros. 283 Art. 4 e pargrafos, da Portaria n 442, de 26/08/05. 284 As principais aes relativas aos servios ofertados diretamente no CRAS se traduzem em: entrevista familiar; visitas domiciliares; palestras; grupos oficinas de convivncia e de trabalho socioeducativo para as famlias; capacitao e insero produtiva; campanhas socioeducativas; reunies e aes comunitrias; articulao e fortalecimento de grupos sociais locais; atividades ldicas nos domiclios de famlias em que haja pessoa com deficincia; deslocamento da equipe para atendimento de famlias em comunidades quilombolas, indgenas, calhas de rio e zonas rurais; produo de material; encaminhamento e acompanhamento. (art. 4, da Portaria n 44205).
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forma complementar, as aes desenvolvidas pela rede socioassistencial285 no territrio de abrangncia deste equipamento estatal, desde que voltadas a indivduos e membros vulnerveis das famlias referenciadas. J o piso bsico de transio286 subsidia a manuteno dos servios de ao continuada da rede SAC, ou seja, jornada integral e parcial para crianas de 0 a 6 anos e aes scioeducativas para suas famlias; e centros e grupos de convivncia para idosos. A Portaria n 460/07 referenda esta previso, mas estipula que s podero fazer jus a este recurso os municpios que transferirem a rede de educao infantil287 para suas respectivas Secretarias de Educao, e mediante autorizao do CMAS. O piso bsico varivel288 composto por recursos novos ou remanejados e destina-se ao co-financiamento de incentivos ao desenvolvimento das aes scio-educativas do Projeto Agente Jovem289 e das aes definidas como prioridades nacionalmente identificadas e pactuadas entre os entes federados e deliberadas pelo CNAS, alm das aes de reviso do benefcio de prestao continuada quando realizadas pelos municpios em gesto plena. Os recursos do benefcio so provenientes do FNAS e repassados diretamente aos beneficirios, via conta bancria ou carto. Cabe ressaltar, no que tange aos benefcios eventuais caracterizados como auxlio natalidade e morte, que estes se constituam em benefcios previdencirios290 at janeiro de 1996, quando, por fora da promulgao do Decreto n 1.744, de 08/12/95, que regulamentou o benefcio de prestao continuada, e de interpretao dbia da LOAS, visto que o seu art. 40, pargrafo nico, assegurava que a transferncia do sistema previdencirio para o da assistncia social no poderia causar soluo de continuidade ao atendimento da populao, houve o posicionamento do INSS de suspenso do pagamento do auxlio natalidade, do auxlio funeral e da renda mensal vitalcia, sob a justificativa de agora se constituir em benefcio assistencial, de abrangncia universal e sem carter contributivo.

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Conforme art. 4, caput, da Portaria n 442/05, as aes entendidas como complementares e, portanto, passveis de financiamento so: grupos de convivncia e sociabilidade geracionais e intergeracionais; atividades ldicas para crianas de 0 a 6 anos; aes de capacitao e insero produtiva; aes complementares para incluso produtiva para beneficirios do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada. 286 Art. 5, da Portaria n 442/05. 287 Os recursos que anteriormente financiavam as creches devem agora ser carreados para aes socioeducativas com as famlias das crianas de 0 a 6 anos (Portaria n 460/07). 288 Art. 7 e pargrafos, da Portaria n 442/05. 289 A partir de 2008 este programa passou a integrar o Pr-Jovem Adolescente, destinado faixa etria de 15 a 17 anos, cujas famlias encontram-se inseridas no Programa Bolsa-Famlia. Faz parte de uma ao federal mais abrangente de ateno populao de 15 a 29 anos de idade, denominada Pr-Jovem, composta, ainda, pelo PrJovem Trabalhador, Pr-Jovem Urbano e Pr-Jovem Campo. 290 Conforme Lei n 8.213, de 24/07/91, sobre o Plano de Benefcios e Custeios da Previdncia Social.

240

Este descompasso se estendeu at 2006, perodo em que o CNAS aprovou a Resoluo n 212, de 19/10/06, que prope critrios orientadores para a regulamentao da proviso de benefcios eventuais no mbito da poltica pblica de assistncia social291. Neste hiato, poucos Conselhos Municipais e Estaduais se anteciparam na regulamentao da concesso e do valor dos benefcios, mediante critrios e prazos que deveriam ter sido definidos pelo CNAS, conforme prev o 1, do art. 22, da LOAS. Todavia, o encargo do pagamento dos benefcios eventuais passou da esfera federal para a esfera municipal292 e do Distrito Federal293, com responsabilidade direta na destinao de recursos financeiros para pagamento dos auxlios natalidade e funeral, e para a esfera estadual294, a ttulo de participao no custeio, segundo critrios estabelecidos pelos respectivos conselhos de assistncia social. O Decreto n 6.307, de 14 de dezembro de 2007, dispe sobre os benefcios eventuais de que trata o art. 22, da LOAS, conceituando-os como provises suplementares e provisrias, prestadas aos cidados e s famlias em virtude de nascimento, morte, situaes de vulnerabilidade temporria e de calamidade pblica295. Ademais, refora os princpios a serem respeitados e as condies de atendimento para cada uma das provises, alm de registrar que as provises relativas a programas, projetos, servios e benefcios diretamente vinculados ao campo da sade, educao, integrao nacional e das demais polticas setoriais no se incluem na modalidade de benefcios eventuais da assistncia social296. Por sua vez,

os Pisos da Proteo Social Especial consistem em valor bsico de co-financiamento federal, em complementaridade aos financiamentos estaduais, municipais e do Distrito Federal, destinados exclusivamente ao custeio dos servios socioassistenciais continuados de Proteo Social Especial de mdia e alta complexidade do SUAS, e compreendem: I - Piso de transio de mdia complexidade; II - Piso fixo de mdia complexidade; III - Piso de alta complexidade I; IV - Piso de alta complexidade II297.

291

Os municpios e o Distrito Federal tero o prazo de 12 meses, a contar da data da publicao da Resoluo, para regulamentar a concesso dos benefcios natalidade e funeral e providenciar a incluso dos gastos na Lei Oramentria e 24 meses para sua implementao. Os Estados tm prazo de 8 meses, a partir da publicao da Resoluo, para definir a sua participao no co-financiamento dos benefcios eventuais junto aos municpios de sua abrangncia, aps realizao de levantamento da situao de vulnerabilidade, dos ndices de natalidade e de mortalidade e dos benefcios concedidos pelos mesmos. 292 Art. 15, inciso I, da LOAS. 293 Art. 14, inciso I, da LOAS. 294 Art. 13, inciso I, da LOAS. 295 Art. 1, do Decreto n 6.307, de 14 de dezembro de 2007. 296 Art. 9, do Decreto n 6.307/07. 297 Art. 1, da Portaria n 440, de 23/08/05, que regulamenta os Pisos de Proteo Social Especial estabelecidos pela NOB-SUAS/05, sua composio e as aes que financiam.

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De forma similar ao entendimento do piso de transio da proteo social bsica, qual seja, o de subsidiar a cobertura dos servios que compunham a rede SAC, e que carecem de reordenamento ao longo do tempo, por isso o termo transio, de acordo com a concepo do SUAS, que propugna pelo atendimento das demandas sociais atravs das protees sociais e dos servios correspondentes, preferencialmente de forma continuada, e no mais as prestaes pontuais, fragmentadas e por segmentos, o piso de transio de mdia complexidade comporta o co-financiamento federal praticado atualmente junto aos servios scio-assistenciais de habilitao e reabilitao de pessoas com deficincia, atendimento de reabilitao na comunidade, centro dia e atendimento domiciliar s pessoas idosas e com deficincia298. Cabe lembrar que os servios socioassistenciais de habilitao e reabilitao de pessoas com deficincia, em considerao s suas especificidades, foram regulamentados enquanto atribuies da poltica nacional de ateno sade da pessoa com deficincia, com financiamento assegurado pelo SUS, de acordo com as seguintes normativas: Portaria MS/SAS n 432, de 14/11/00; Portaria MS/GM n 818, de 05/06/01; Portaria MS/SAS n 185, de 05/06/01 e Portaria MS/GM n 1635, de 12/09/02. A delimitao das responsabilidades das reas de educao e sade no tocante ao servio de habilitao e reabilitao tem gerado mobilizao das entidades filantrpicas em prol de seu entendimento como entidade de assistncia social por atenderem ou realizarem a defesa de direitos das pessoas com deficincia, provavelmente com receio da suspenso do CEBAS, j mencionada no captulo III. Mesmo assim, os valores mensais recebidos at ento da rede SAC/PPD para subsdio dos servios como tratamento precoce, habilitao e reabilitao, distrbios de comportamento e bolsa manuteno, sero direcionados para os novos atendimentos citados e que compem o piso de transio de mdia complexidade, aps apreciao dos procedimentos de alterao pelo CMAS, acompanhado do projeto tcnico para parecer e deliberao, e posterior incluso no sistema SUASweb, desde que respeitadas as normas de acessibilidade preconizadas na NBR 9050, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. O piso fixo de mdia complexidade corresponde ao co-financiamento federal dos servios atualmente prestados pelo Programa de Enfrentamento ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, o qual est sofrendo alteraes para ampliar seu foco de

298

Art. 2, da Portaria n 440/05.

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ateno para todas as modalidades de violncia e faixa etria, e pelo CREAS299. A Portaria n 460/07 estabeleceu novos valores de referncia para co-financiamento federal aos municpios habilitados em gesto plena at outubro de 2007, desde que promovem a readequao para CREAS300. O piso de alta complexidade I destina-se ao co-financiamento federal dos servios socioassistenciais de acolhimento e abrigo nas modalidades de: albergue; famlia acolhedora ou substituta; abrigo; casa-lar; repblica; moradias provisrias e casas de passagem301. A Portaria n 460/07 delimitou o prazo de 12 (doze) meses, a contar da data de sua publicao, para que Estados, Municpios e Distrito Federal que recebem co-financiamento federal do piso de alta complexidade I procedam o reordenamento dos servios de acolhimento e implantem as novas formas de atendimento adequadas ao Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria, ao Estatuto da Criana e do Adolescente e ao Estatuto de Idoso302, e definiu novos valores de referncia para co-financiamento federal, de acordo com o porte do municpio e a capacidade instalada de atendimento. O piso de alta complexidade II atribudo aos usurios em situaes especficas de exposio violncia, com elevado grau de dependncia e com particularidades que exijam servios altamente qualificados, aps pactuao na Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e aprovadas pelo CNAS303.
299

Art. 3, da Portaria n 440/05. O seu inciso I relaciona as aes co-financiadas para os municpios em gesto inicial e bsica: referenciamento e encaminhamento de situaes de violao de direitos, vitimizaes e agresses; acolhida e escuta individual voltada para a identificao de necessidades de indivduos e famlias; produo de materiais; cursos de capacitao para equipes multiprofissionais; acompanhamento e controle da efetividade dos encaminhamentos realizados; visitas domiciliares; atendimento scio-familiar; atendimento psicossocial individual e em grupos de usurios e suas famlias, inclusive com orientao jurdico-social em casos de ameaa ou violao de direitos individuais e coletivos; monitoramento da presena de trabalho infantil e das diversas formas de negligncia, abuso e explorao. No caso dos municpios em gesto plena e dos estados com servio de referncia regional so acrescidas as seguintes aes: orientao e encaminhamentos para a rede socioassistencial e de servios especializados, garantindo a anlise e atendimento de requisies de rgos do Poder Judicirio e dos Conselhos Tutelares; realizao de encontros e articulaes com Conselhos Tutelares, Ministrio Pblico, Varas de Famlia, Varas da Infncia e da Juventude e com toda a rede de garantia de direitos; abordagem nas ruas; deslocamento da equipe tcnica; oferta de cuidados domiciliares para idosos dependentes e crianas, adolescentes, jovens, adultos e idosos com deficincia grave e severa. 300 Art, 6 e pargrafo nico, da Portaria n 460, de 18/12/07. 301 Art. 6, da Portaria n 440/05. 302 Devero contemplar os seguintes aspectos: I atendimento personalizado e em pequenos grupos; II no desmembramento de grupos de irmos, no caso de crianas e adolescente, e de casais, no caso de idosos; III manuteno de equipe tcnica, cuidadores e educadores, de acordo com os parmetros estabelecidos pela NOBRH/SUAS; IV localizao dos servios em reas residenciais; V estrutura fsica com acessibilidade; VI atendimento s famlias de origem, com o objetivo de reintegrao familiar; VII fortalecimento da convivncia familiar; VIII fortalecimento do convvio com a comunidade; IX articulao permanente com o Sistema de Garantia de Direitos, com os demais servios socioassistenciais e com outras polticas pblicas (art. 2, da Portaria n 460/07). 303 Art. 7, da Portaria n 440/05.

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4.8 FUNDAMENTOS E TENSES PRESENTES NO MODELO DE FINANCIAMENTO ORAMENTRIO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL POSTERIOR REGULAMENTAO DO SUAS

4.8.1 Dualidade do Posicionamento Institucional na Alocao e Gesto dos Recursos Segundo o Departamento de Estudos Tcnicos do Unafisco Sindical304, a arrecadao da Unio em 2006 bateu o recorde e atingiu a casa dos R$ 377 bilhes, representado uma carga tributria do PIB brasileiro de 30,3%. Do total arrecadado, 54% dos recursos advm dos tributos sobre o consumo305, caracterizando tributao regressiva, em prejuzo da classe trabalhadora e das classes com menor poder aquisitivo. Se acrescidos os dados de incidncia sobre os salrios, o montante sobe para 65% do total da arrecadao consignada pela Receita Federal em 2006. Observou-se que as famlias com renda de at 2 salrios mnimos arcam com carga tributria indireta de 46% da renda familiar, enquanto as famlias com renda superior a 30 salrios mnimos gastam 16% de sua renda com tributos indiretos. Do ponto de vista da alocao de recursos especfica pelo gestor da poltica de assistncia social no mbito federal, assimilado como aspecto positivo, o MDS mais do que dobrou o seu oramento, passando de R$ 11,4 bilhes, no incio de 2003, para R$ 24,3 bilhes, em 2007, o que denota enorme fora de pactuao e negociao poltica, complementada com a capacidade de gerenciamento demonstrada. Abaixo segue quadro com o oramento para 2007 da Secretaria Nacional de Assistncia Social e com os recursos a serem destinados s demais Secretarias que compem o MDS.

304 305

Disponvel em: www.unafisco.org.br/estudostcnicos. Engloba a arrecadao com o Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF) e o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF); o Imposto sobre Importao (II); o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF); a Contribuio por Movimentao Financeira ou Transmisso Voluntria de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) (extinta a partir de janeiro de 2008); a Contribuio Financeira para a Seguridade Social (COFINS); a Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS); a

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Tabela 4 Gastos do MDS por Unidade Administrativa e Ao Programtica

Secretaria Nacional de Assistncia Social R$ 14. 856.213.292,00

Eixo de Proteo Ao Programtica Valor em (R$) 1.888.387.932,00 11.644.296.100,00 88.872.396,00 197.764.800,00 242.215.640,00 105.345.000,00 27.545.000,00 375.096.529,00 48.732.228,00 45.434.707,00 78.000.000,00 78.375.000,00 3.500.000,00 10.090.000,00 22.557.960,00 8.837.487.345,00 497.943.330,00 16.075.486,00 20.095.385,00 24.316.920.484,00 Proteo Social Bsica PSB Renda Mensal Vitalcia Benefcio de Prestao Continuada Bolsa Agente Jovem CRAS Rede SAC Estruturao da Rede de PSB Incluso Produtiva Proteo Social Especial PETI PSE Sentinela CREAS Abrigos Estruturao da Rede de PSE Aprimoramento da Gesto Capacitao Apoio s instncias do SUAS Sistema de Informtica dos benefcios Programa Bolsa Famlia Secretaria Nacional de Renda e Cidadania Acesso Alimentao Secretaria de Segurana Alimentar Pesquisa, Monitoramento e Avaliao Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Gerenciamento e Administrao Secretaria Executiva Total Geral do MDS

Ainda assim, permanece a ausncia de vinculao constitucional de recursos para a rea, impulsionando para o resgate do mtodo da disputa306 frente s outras reas. Esta sistemtica acaba expondo o vis ideolgico das opes adotadas, o que seria bastante interessante se no incorresse, ao mesmo tempo, no fortalecimento da cultura de culpabilizao dos indivduos pela situao de vulnerabilidade e risco social e pessoal em que se encontram, acrescida do reforo da banalizao da pobreza e do descaso para com as iniqidades e desigualdades sociais que assolam nosso pas. Novamente a base de sustentao remonta viso conservadora da assistncia social, que prima pela caridade e pela filantropia, sem identificar as causas da questo social para alterar o status quo, tal como assinalado no captulo I. A discusso da PEC n 431/01 no Congresso Nacional sofre as ingerncias da equipe econmica307, que no acata a idia de ampliar a margem de recursos alocados nas polticas

Contribuio para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP); a Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico (CIDE) sobre importao e comercializao de combustvel. 306 Vide item 4.6.2, deste captulo. 307 De acordo com pronunciamento efetuado junto Comisso de Oramento e Fiscalizao do Congresso Nacional quando da discusso da PEC n 431/01.

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sociais, com o intuito de atender as demandas societrias, por defender que este fato pode colocar em questionamento os parmetros de crescimento econmico impressos, de contingenciamento oramentrio e de pagamento de juros da dvida, negociados com as agncias multilaterais de financiamento, bem como por no admitir a possibilidade de limitar o poder discricionrio dos administradores, apesar da Carta Magna inscrever, em seu art. 1, como princpios fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, a instituio do Estado Democrtico de Direitos, sob os fundamentos da soberania, da cidadania, da dignidade da pessoa humana e o pluralismo poltico. Tambm no foi desencadeada a reviso da composio de receitas para o fundo de assistncia social. No mbito federal os recursos que compem o Oramento da Seguridade Social se constituem, basicamente, de contribuies sociais, que como j descrito acima, impactam negativamente na classe trabalhadora e nas classes de maior vulnerabilidade, ou seja, justamente junto ao pblico alvo da poltica em tela. Nos Estados e Municpios, a preponderncia do volume de receitas provm dos recursos prprios do aludido ente federado que, como j foi mencionado, varia de menos de 1% a menos de 5% do global do oramento para investimentos, com raras excees que atingem at 12%, e dos repasses do FNAS308. A dubiedade incorre frente seguinte questo. Na medida em que a arrecadao da receita sistematicamente aumentada nos moldes atuais, cristaliza-se o mecanismo sob a gide da tributao regressiva. Apesar da distribuio dos recursos no oramento contemplar o MDS em progresso razovel e em curto espao de tempo, sua proporo irrisria, tanto se comparada s demandas, quando se considerado o dispndio com os juros da dvida pblica e com o investimento financeiro destinado para cumprir o receiturio de medidas econmicas ditadas pelas agncias internacionais de parceria. Nesta esteira, o imperativo constitucional que busca impedir a sobreposio das atividades econmicas sobre as demandas sociais ainda est por prevalecer, de modo a permitir o desenvolvimento nacional sustentvel com incluso social, erradicar a pobreza e a marginalizao, e reduzir as desigualdades sociais e regionais309. O quadro mais favorvel ao se analisar a gesto dos recursos. Retomemos as categorias propostas por Fagnani quando da avaliao da dimenso do alcance, do limite e do carter redistributivo das polticas sociais, utilizando dois dos indicadores propostos, em

308

Para maior aprofundamento ver publicao Financiamento da Assistncia Social no Brasil. Braslia: MDS, 2007. 309 Conforme arts. 3 e 5, da Constituio Federal.

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virtude de tratarem da execuo oramentria: 1) a magnitude dos gastos despendidos; e 2) a direo dos gastos (FAGNANI, 1998). reconhecida a instituio dos pisos de proteo social bsica e dos pisos de proteo social especial, com o objetivo de co-financiar os servios de ao continuada, os programas e os projetos relativos aos eixos de interveno correspondentes, o que acarretou expressivo aumento dos valores de referncia e dos recursos para expanso das aes socioassistenciais determinadas como essenciais na NOB-SUAS/05, tais como as desenvolvidas nos CRAS, nos CREAS, no PETI, nos Projetos de Incluso Produtiva, entre outros. Isto denota o grau de importncia que a poltica de assistncia social vem adquirindo na agenda pblica, a despeito da continuidade das disputas pela definio de percentual no oramento. Importa tambm registrar que, gradativamente, a defasagem entre o valor orado e o efetivamente executado vem passando por acentuadas redues, ao ponto de no exerccio financeiro de 2006 o MDS ter alcanado a margem de 95,48% de realizao do total empenhado para o FNAS. Na contramo, observa-se a continuidade de pulverizao dos recursos da funo programtica 08 assistncia social em diferentes rgos das trs esferas de governo. S para exemplificar, levantamento promovido pela Casa Civil da Presidncia da Repblica identificou a vigncia, no ano de 2006, s no mbito federal, de mais de 20 programas, distribudos por 14 Ministrios, voltados para o atendimento da juventude entre 16 e 24 anos, em situao de vulnerabilidade e risco pessoal e social, incluindo capacitao profissional, bolsas de estudo, atividades esportivas, etc, com investimento oramentrio de cerca de R$ 1 bilho310. Nota-se, ainda, a presena de outra dubiedade, ou seja, a prevalncia do custeio de benefcios e de transferncia de renda (Benefcio de Prestao Continuada, da Renda Mensal Vitalcia e do Programa Bolsa Famlia)311, em comparao aos servios socioassistenciais de ao continuada, conforme quadro de execuo financeira do FNAS, no exerccio de 2006, com montante geral de recursos na ordem de R$ 11.984.215.692,00 (onze bilhes, novecentos e oitenta e quatro milhes, duzentos e quinze mil, seiscentos e noventa e dois reais). Ressaltase que os recursos do Programa Bolsa Famlia no integram o FNAS, embora tenham elevada
310

Na busca de reverter este quadro e articular os programas, o governo federal lanou, em setembro/07, o Programa Pr-Jovem, subdividido em quatro formatos (Pr-Jovem Urbano, Pr-Jovem Campo, Pr-Jovem Trabalhador e Pr-Jovem Adolescente), voltado para a faixa etria de 15 a 29 anos, e sob a gesto compartilhada entre a Presidncia da Repblica, a Secretaria Nacional da Juventude, o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, o Ministrio da Educao e o Ministrio do Trabalho e Emprego. 311 Esta dinmica de distribuio de recursos pode ser confirmada na tabela que demonstrou o oramento do MDS para 2007.

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execuo financeira, abrangendo R$ 8.178.278.694,07 (oito bilhes, cento e setenta e oito milhes, duzentos e setenta e oito mil, seiscentos e noventa e quatro reais e sete centavos).

Tabela 5 Tipo de Despesa do FNAS e Ao Programtica do MDS

Valor em (R$) Despesa do FNAS Benefcio de Prestao Continuada BPC Renda Mensal Vitalcia RMV Servios Scioassistenciais de Ao Continuada Outros Projetos Total Geral Ao Programtica do MDS Transferncia de renda diretamente s famlias em condio de pobreza e de extrema pobreza Programa Bolsa Famlia (PBF) Fonte: MDS, 2006. 8.934.785.376,00 1.895.437.969,00 1.123.760.169,00 30.232.178,00 11.984.215.692,00

8.178.278.694,07

A tendncia apontada de extenso destes formatos de proteo social. Levantamento do MDS312 assinala que, no final de 2005, o Programa Bolsa Famlia atingiu a escala total do nmero de famlias em extrema condio de pobreza a que se props abranger quando de sua instituio, ou seja, 12,1 milhes de famlias atendidas com repasse direto de recursos financeiros, totalizando 44,8 milhes de pessoas beneficiadas, e perfazendo um valor de R$ 6,8 bilhes ao ano. A partir deste cenrio, outros pblicos que recebem bolsas e auxlios, por meio de diferentes programas e projetos, foram paulatinamente acoplados ao Programa Bolsa Famlia, na tentativa de desenhar um nico e homogneo programa de transferncia de renda no pas, tais como as famlias com crianas atendidas no PETI, o que gerou o gasto total acima demonstrado. A proposta subseqente de englobar as bolsas aportadas no Programa Agente Jovem, agora na modalidade de Pr-Jovem Adolescente. Em outro estudo apresentado pelo MDS313 foi diagnosticada a expanso do BPC, em virtude dos correspondentes crescimentos vegetativos e do nmero de beneficirios, influenciado por dois aspectos. Primeiro, em decorrncia do crescente nascimento de pessoas com deficincias que se enquadram no conceito de incapacidade para a vida independente e para o trabalho, pr-requisito para o recebimento do benefcio, tendo como causas principais a fragilizao da sade, o desenvolvimento de quadros mrbidos, a ocorrncia de acidentes, a m formao congnita, entre outros, observou-se, no perodo de junho de 2005 a junho de

312

Material impresso distribudo na V Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em Braslia, em dezembro de 2005. 313 Material que integra a apresentao da Lei de Diretrizes Oramentrias de 2007, relativo ao item que aborda os fatores que afetam a ampliao do oramento.

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2006, percentual mdio mensal de variao positiva de 0,6% de concesses de BPC para portadores de deficincia. Segundo, em funo do fenmeno demogrfico de aumento da expectativa de vida da populao brasileira, que suscita o surgimento de novas necessidades por servios pblicos, relacionados no apenas dimenso biolgica, como tambm econmica, social e de cidadania, em que o BPC colabora sobremaneira, especialmente para a populao mais vulnervel, registrou-se, no mesmo perodo, variao de 1,0%. Essa melhora na expectativa de vida, juntamente com a instabilidade do emprego e a precarizao das relaes de trabalho, incidem significativamente no nmero de possveis requerentes ao BPC, na medida em que muitos que hoje adentram a faixa etria dos 65 anos estavam na economia informal nas ltimas dcadas, e no contam com cobertura do regime geral da previdncia. Tambm a vigncia do Estatuto do Idoso, que data de 2003, ocasionou grande impacto no crescimento de concesses do beneficio, ao estabelecer a idade de 65 anos para o acesso ao mesmo, alm de dispensar a contagem do benefcio recebido por outro idoso da famlia do cmputo do clculo da renda per capita314. Outro fator a considerar remonta no reajuste do salrio mnimo quando, conseqentemente, eleva-se o patamar de desse valor, fixado como parmetro da renda familiar per capita, utilizado como critrio de concesso do benefcio. Ocorre que o dispositivo constitucional que fundamenta o BPC vincula o valor de seu pagamento ao salrio mnimo, ocasionando, assim, seu reajuste automtico. O Programa Bolsa Famlia315 no tem sua alocao e execuo vinculada ao FNAS, como identificada no quadro acima, fazendo decorrer mais um problema, visto se constituir na transferncia direta de renda316, com condicionalidades317 e programas complementares318,
A renda per capita um ndice macroeconmico que indica a diviso do Produto Nacional de um pas pelo nmero de seus habitantes. 315 Na perspectiva de superao da fome e da pobreza, o programa pauta-se na articulao de trs dimenses essenciais: 1) promoo da segurana da renda, por meio da transferncia direta de renda famlia, para atendimento das necessidades bsicas das famlias e para sua insero nas relaes sociais, polticas, econmicas e culturais dentro do territrio a que pertencem; 2) reforo ao acesso aos direitos sociais bsicos nas reas de Sade e Educao, por meio do cumprimento das condicionalidades, como uma das estratgias fundamentais para o rompimento com o ciclo da pobreza entre geraes; 3) desencadeamento de programas complementares, que tm por objetivo o atendimento das demandas socioassistenciais das famlias, com vistas a superar a situao de vulnerabilidade e pobreza, como por exemplo, os programas de gerao de trabalho e renda, de alfabetizao de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos, entre outros. 316 Atualmente o Programa Bolsa Famlia engloba a unificao dos Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto Alimentao, e das bolsas pagas pelos servios de ao continuada do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI e do Pr-Jovem Adolescente (ex-Agente Jovem). 317 So os compromissos sociais assumidos pelas famlias beneficirias, com vistas ampliao do seu acesso aos direitos sociais bsicos, em especial os relativos sade e educao: I - em relao Sade (Portaria
314

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para as famlias em condio de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00) e de extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$ 60,00), ou que percebam at R$ 190,00 por pessoa e requeiram ateno de servios socioassistenciais, o que equivale exatamente ao pblico alvo da poltica pblica de assistncia social pela sua condio de vulnerabilidade e risco. Ao invs de dirimir a problemtica argumentada na tese de manter formatos distintos de financiamento direto e indireto, criou-se, porquanto, trs categorias de financiamento. Uma desenhada como fundo especial, dentro da tica do SUAS; outra que compem o oramento mas est apartada do FNAS, no caso das transferncias de renda; e a terceira que nem mesmo considerada como financiamento pblico, proveniente das exoneraes tributrias. A desvinculao do maior programa de transferncia de renda do FNAS tambm incorre em outra dubiedade. A ponderao que se quer aqui registrar que na medida em que o pagamento da bolsa destinada s famlias estiver integrado ao conjunto de benefcios emanados da poltica de assistncia social, com o propsito de garantir as seguranas de renda, de convvio, e de autonomia, passa a se configurar como um direito socioassistencial, com caracterstica de prestao continuada, e com subsdios de recursos do fundo pblico, em consonncia aos elementos constitutivos de uma poltica pblica afianadora de direitos, segundo descrio no captulo I. Ademais, destina-se a assistncia social, no art. 1, da LOAS, proviso dos mnimos sociais, entendidos como os meios que supririam as necessidades bsicas de todo cidado, tais como sade, educao, habitao, trabalho, transporte e alimentao. Com isso, afasta-se o antigo conceito que o restringia mera sobrevivncia, inserindo a noo adotada pelo moderno constitucionalismo atravs da garantia do mnimo vital, que asseguraria o patamar indispensvel para uma vida digna.

MS/MDS n 2.509/04): para as famlias com criana at 7 anos: levar as crianas para vacinao e manter atualizado o calendrio de vacinao; levar as crianas para pesar, medir e ser examinadas conforme o calendrio do Ministrio da Sade. Para as gestantes e mes que amamentam: participar do pr-natal; continuar o acompanhamento aps o parto, de acordo com o calendrio do Ministrio da Sade, levando sempre o Carto da Gestante; participar das atividades educativas desenvolvidas pelas equipes de sade sobre aleitamento materno e alimentao saudvel. II - em relao Educao (Portaria MEC/MDS n 3.789/04): matricular as crianas e adolescentes de 6 a 15 anos na escola; garantir a freqncia mnima de 85% das aulas a cada ms. Se o aluno precisar faltar necessrio informar escola e explicar o motivo; informar ao gestor do Programa Bolsa Famlia sempre que alguma criana mudar de escola. 318 So aes nas reas de gerao de trabalho e renda, acesso ao conhecimento, condies habitacionais, direitos sociais, desenvolvimento local, dentre outras, que visam promover o desenvolvimento social e econmico sustentvel das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia. Para a consolidao dessa estratgia de incluso social, as aes precisam ser articuladas e integradas pelas trs esferas de governo e com a sociedade civil, conforme a legislao e prticas vigentes.

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Todavia, no se pode perder de vista que a adoo de referncias para a concesso dos mnimos sociais est imbuda dos valores ticos, polticos, econmicos, sociais e culturais que se deseja imprimir em nossa sociedade, o que requer tanto a definio das implicaes indispensveis para o pleno desenvolvimento humano quanto a anlise da viabilidade de sua execuo. Essas polticas, sabemos, nunca sero neutras; refletiro sempre, o resultado do jogo de foras e interesses presentes na sociedade em determinado momento histrico (SILVA; STANISCI, 1997, p. 193). Ocorre que, como demonstrado no captulo I, estes valores esto carreados do pensamento conservador brasileiro, que restringe a relao do poder pblico com a populao sob o vis pessoal e da caridade, onde o mnimo retorna para a lgica da sobrevivncia. Em contraposio, Demo lembra a atuao da assistncia social em trs dimenses:

a) salvaguarda da sobrevivncia... com centralidade estratgica na educao e no conhecimento; b) insero no mercado de trabalho, sem a qual no vivel a auto-sustentao... trazendo ao trabalhador o acesso a polticas que promovam a sua valorizao no mercado, a capacidade produtiva e a reqalificao permanente; c) implementao da cidadania, para se obter o efeito decisivo de redistribuio da renda e do poder, com base na formao de sujeito histrico capaz de projeto prprio e coletivo (DEMO, 1997, p. 66-67).

Como reforo, vale salientar a importncia do BPC e dos programas de transferncia de renda319 para a melhoria das condies de vida da populao beneficiria estendendo-se, inclusive, para o fomento do desenvolvimento local e regional. A coordenadora da pesquisa informa que h quatro formas de proviso de bem-estar: 1) bem-estar ocupacional, atravs da renda, do salrio e do pleno emprego; 2) proviso privada, mediante mercado securitrio e poupana; 3) voluntariado, assegurado normalmente pelas famlias, pela caridade e filantropia e pelas diferentes igrejas; 4) proviso pblica, garantido por meio do sistema tributrio e prestado pelo Estado. Cabe a observao da separao efetuada entre os modelos da filantropia e da poltica pblica, na vertente da gesto e do financiamento, corroborando com o referendo da tese levantada. Resta a indagao acerca da viabilidade de instituio de mecanismos de regulao e controle que apontem para a convergncia dos modelos.
Segundo pesquisa de avaliao dos programas de transferncia de renda realizada pela UFRJ, sob coordenao da prof Doutora Lena Lavinas, em exposio efetuada no Seminrio Nacional sobre a Poltica de Assistncia Social e o SUAS, realizado em Braslia, em outubro de 2005, os mencionados programas tm se configurado como inovao social e institucional no Brasil, gerando ruptura com as propostas de doaes espordicas e pontuais, em espcie ou em pecnia. Demonstram, tambm, impacto positivo na atividade econmica, a ponto de chegar a reverter a demanda em vrios casos. Os resultados da avaliao apontam para: reduo nos indicadores de pobreza e de intensidade da pobreza; diminuio da taxa de evaso escolar; corte no ndice de repetncia; reduo do percentual de trabalho infantil remunerado; elevao da taxa de atividade feminina; maior integrao das polticas sociais; universalizao do ensino. Avaliao desenvolvida pelo MDS
319

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Em compensao, ao fazer meno ao quarto formato, e focalizar na poltica de assistncia social, identifica o benefcio assistencial no contributivo, traduzido pelo benefcio de prestao continuada, pelos benefcios eventuais e pelos programas de transferncia de renda320, como uma modalidade de interveno na economia, que se justifica por razes no apenas de justia social e de eqidade, mas notadamente de eficincia, com o intuito de corrigir as imperfeies ou assimetrias via transferncias diretas de renda321, bem como para produzir efeito redistributivo322. Tambm aqui esto dissociadas as aes desenvolvidas pelas entidades filantrpicas, cujo contedo em muito se assemelha a outros benefcios eventuais, tais como distribuio de cestas bsicas, doaes de material e de roupas, talvez porque no ensejem o propsito da redistributividade. Alerta-se, no entanto, que segundo a Resoluo n 212, do CNAS, todos os formatos de benefcios eventuais carecem de regulamentao pelo CMAS e integram a dinmica do SUAS.

4.8.2 Manuteno Prolongada do Piso Transitrio

Apesar da implantao do SUAS datar de 2004, apenas em dezembro de 2007, com a edio da Portaria n 460, do MDS, fez-se meno a mudanas no piso bsico transitrio, explicado no item 4.7, deste captulo. As entidades beneficirias do referido piso so remanescentes dos convnios firmados com a extinta LBA, que basicamente atuavam junto aos segmentos mais fragilizados,
aponta na mesma direo: adensamento no rendimento mdio das famlias em 21,35%; consumo de 3 ou mais refeies ao dia; melhoria da qualidade da alimentao. 320 Cabe assinalar que apenas o Programa Bolsa Famlia, como o programa de transferncia de renda do governo federal no integra o FNAS. J o BPC o compe, e os benefcios eventuais esto previstos e alocados nos fundos estaduais e municipais de assistncia social. 321 Estudos acerca do impacto dos benefcios sociais sobre a pobreza relativa nos pases da Comunidade Europia, apontam que esta eficcia exemplar deve-se ao trabalho combinado da generosidade da renda mnima garantida (RMG) e da cobertura social, bem como do carter universal dos benefcios (EUZEBY, 2002, p.123). Para o autor, mesmo considerando os distintos modelos de proteo social e de luta contra a excluso, adotados pelos pases europeus, que possuem lgicas e valores diferenciados de trato da questo, ligados a suas razes histricas e culturais, conforme tipologia designada por Maurizio Ferrera, quais sejam, o modelo socialdemocrata escandinavo (Dinamarca, Finlndia e Sucia); o modelo continental (Alemanha, Frana, Benelux, ustria); o modelo dos pases da Europa do sul (Espanha, Grcia, Itlia, Portugal); e o modelo liberal (Inglaterra, Irlanda), todos levam ao resultado de rebaixamento das taxas de pobreza aps a introduo dos benefcios sociais (Relatrio sobre a Excluso Social e a Pobreza na Europa: Ministrio do Emprego e da Solidariedade, 2001). 322 Segundo dados do IPEA, estima-se que os programas de transferncia de renda determinaram em at 25% a queda da desigualdade observada no perodo de 2001-2004, situao corroborada pela implantao de polticas sociais que amorteceram o mau desempenho do mercado de trabalho entre os mais pobres, pelo menos de 19962004. Embora a renda mdia de trabalho tenha cado, esta foi compensada pela ampliao dos postos de trabalho ocupados por pessoas de renda mais baixa. J a avaliao dos programas de transferncia de renda do governo

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entendidos como as crianas de 0 a 6 anos de idade, as pessoas com deficincia e os idosos provenientes de famlias carentes, entendimento j superado pelo SUAS ao estabelecer as especificidades da poltica de assistncia social. Alerta-se que a NOB-SUAS/05 autoriza o remanejamento dos recursos pelo CMAS para os servios socioassistenciais da proteo social bsica desenvolvidos por entidades que integram a rede prestadora, tendo como balizamento as demandas individuais e coletivas, a ser indicado no aplicativo SUASweb323. Contudo, os dados sinalizam que tal iniciativa foi muito pouco adotada324. Muitas dessas entidades compem, em concomitncia, o rol de beneficirias do CEBAS325, e usufruem dos benefcios tributrios decorrentes, o que importa no financiamento indireto dos servios ofertados, conforme detalhado no captulo anterior. Constatou-se, em observncia aos aplicativos da RedeSUAS, que a rea de assistncia social se sobressai na quantidade de repasses, enquanto a da educao supera pelo volume dos recursos financeiros. Entre as entidades que mais recebem recursos esto as Associaes de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAEs) e os centros de reabilitao, ou seja, as que desenvolvem tambm servios caractersticos das polticas de sade e de educao, o que comprova a existncia de miscigenao dos entendimentos acerca das atribuies das polticas respectivas e a relutncia em se reconhecer a assistncia social no desempenho de sua especificidade, em funo de sua correlao com a prtica conservadora assistencialista e filantrpica para o atendimento populao empobrecida ou a segmentos especficos. Cabe novamente salientar, que grande parte destes servios j esto regulamentados pelas polticas de referncia que estariam mais afetas ao conjunto das atividades desenvolvidas, como o caso da educao infantil, incorporada pelo art. 208, IV, da Constituio Federal, pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao e, recentemente, reafirmada a responsabilidade e com financiamento previsto via FUNDEB326, de forma progressiva e

federal e do benefcio de prestao continuada, no perodo de 2004 a 2006, indica a reduo do ndice de Gini, que mede as desigualdades sociais, na proporo de 11,7% para o primeiro caso e de 23,8% para o segundo. 323 Integrante do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Poltica de Assistncia Social, na RedeSUAS, composto pelos Planos de Ao dos Municpios, do Distrito Federal e dos Estados e pelo Demonstrativo Sinttico Fsico-Financeiro dos recursos federais repassados. 324 Alm do SUASweb, tambm a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, ao revelar o perfil dos 5.564 municpios brasileiros quanto a organizao e ao funcionamento da poltica de assistncia social, registrou que 1.352 informaram existir legislao municipal especfica para a realizao de convnios e outras parcerias para a prestao de servios na rea, sendo que quase a metade (48,4%) est situada na regio sudeste, com maior concentrao no Estado de So Paulo (IBGE, 2006, p. 73). 325 Inferncia possvel mediante anlise dos aplicativos da RedeSUAS. 326 Lei n 11.494/07 Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Bsica.

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continuada327. At que esta transio da rea de assistncia social para a da educao esteja inteiramente consensuada, orientao do MDS que no haja prejuzo para os usurios. Neste sentido, informa que, ao longo de 2008, estar regulamentando os pisos que substituiro o Piso Bsico de Transio destinado educao infantil e transferncia desta rede para o setor educacional. Para tanto, elaborou Nota Tcnica de Esclarecimento acerca da transio da Educao Infantil contendo orientaes para municpios, Distrito Federal e/ou estados que no concluram tal processo, bem como para os que a educao j assumiu o atendimento, no intuito de encerrar este co-financiamento em sua rea programtica a partir de 2009 ou de 2010. No primeiro caso, os recursos do Piso Bsico de Transio ainda podem manter o cofinanciamento da rede de educao infantil, mas precisam providenciar a negociao com a rea de educao para incluso das matrculas dos alunos de creches e pr-escolas da rede pblica ou da rede de entidades conveniadas sem fins lucrativos no censo escolar, a fim de que possam ser subsidiadas pelo FUNDEB. No segundo caso, cabe ao CMAS aprovar a alterao da modalidade de atendimento para aes e servios de Proteo Social Bsica, quais sejam, aes scio-educativas de apoio famlia e suas crianas de 0 a 6 anos de idade; grupos de convivncia e sociabilidade geracionais e intergeracionais para crianas e suas famlias, bem como para idosos; atividades ldicas para crianas de 0 a 6 anos, que visem sua estimulao, o fortalecimento de laos afetivos, familiares e a interao entre a criana e os demais membros da famlia e da comunidade, a serem ofertados em reas de maior vulnerabilidade social e referendados no CRAS, onde houver. Como j abordado anteriormente, em direo similar aparecem as entidades que executam habilitao e reabilitao para pessoa com deficincia, cujo procedimento foi absorvido pelo SUS. A dificuldade se mostra no receio destas em se credenciar junto ao SUS, por falta de esclarecimentos, por temor em perder os recursos da poltica de assistncia social que esto garantidos ou pelos obstculos vivenciados para cumprimento das prescries da poltica de sade328.

Para a rede pblica, a partir de 2007, foi iniciada a cobertura de 1/3 das matrculas de educao infantil constantes do censo escolar, atingindo 2/3 em 2008 e a cobertura total de matrculas no mencionado censo em 2009. J para a rede sem fins lucrativos (comunitrias e filantrpicas), a cobertura ter incio em 2008, contemplando 2/3 e alcanando a totalidade tambm em 2009. Portanto, aps 2009, a assistncia social no mais financiar a rede de educao infantil (creche e pr-escola). 328 Pronunciamento emanado por entidades de ateno s pessoas com deficincia no Seminrio Estadual de Educao Especial, promovido pela Secretaria de Estado de Educao do Paran, na cidade de Curitiba, em junho de 2007.

327

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Os dois primeiros itens elencados no mais se justificam, pois perfeitamente factvel o recebimento das verbas pelas reas respectivas, desde que aplicadas em projetos distintos e concernentes a cada qual, at porque a interveno tcnica qualificada para o atendimento integral desta demanda requer a presena das polticas de sade (habilitao e reabilitao, interveno clnica e teraputica), da educao (ensino especial) e da assistncia social (reabilitao na comunidade, ateno em centro dia, atendimento domiciliar, etc)329. Outro aspecto a destacar reside no fato de haver, preponderantemente, a concentrao dessas entidades, acompanhada dos servios e de seu financiamento, em regies geogrficas com maior poder de organizao e de arrecadao330, ou seja, de estruturao das aes socioassistenciais e de produo e reproduo de riquezas e bens, em razo inversa aos piores indicadores sociais de desenvolvimento humano, excluso social e taxa de pobreza, mas correspondente sobre a concentrao populacional e ao volume das situaes de vulnerabilidade e risco.

4.8.3 Paradoxo da Descentralizao da Poltica de Assistncia Social Proposta no SUAS

O art. 204, da Constituio Federal e o art. 5, da LOAS, estabeleceram como diretriz desta poltica a descentralizao poltico-jurdico-administrativa, segundo um comando nico das aes em cada esfera de governo, bem como a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis, em ateno s prerrogativas do Estado Democrtico de Direito. A descentralizao poltico-jurdico-administrativa se realiza em duas vertentes. A primeira, dentro da esfera governamental, reflete, ao final, a municipalizao da execuo das aes e servios de assistncia social, que deixam de ser concentrados diretamente na Unio e nos Estados e passam a se constituir, tambm, em encargo dos municpios. A segunda se refere possibilidade de participao popular no processo decisrio concernente s polticas pblicas. Consiste a descentralizao em "efetiva partilha de poder entre o Estado e as coletividades locais, na autogesto local. Envolve uma redefinio da estrutura de poder no sistema governamental, que se realiza atravs do remanejamento de competncias decisrias e
329

De acordo com as Portarias dos Ministrios da Sade, da Educao e da Secretaria Nacional de Assistncia Social ( poca), respectivamente, j apresentadas neste captulo.

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executivas,

assim

como

dos

recursos

financeiros

necessrios

para

financi-las

(JOVCHELOVITCH, 1995, p. 10). Isto no quer dizer, entretanto, que o municpio v assumir sozinho a soluo para todos os problemas, eximindo o Estado e a Unio de toda responsabilidade. Em verdade, a municipalizao significa que o governo local, que est mais prximo da populao, assume um papel central na formulao e implementao da poltica de atendimento, sem, contudo, abrir mo do indispensvel apoio tcnico e financeiro do Estado e da Unio e, inclusive, de executar em conjunto, via consrcio pblico, ou de ter assumido apenas pelos demais entes federados os servios de maior complexidade e que tenham abrangncia regional. " a descentralizao das aes poltico-administrativas com a adequada distribuio de poderes poltico e financeiro. desburocratizante, participativa, no autoritria, democrtica e desconcentradora de poder (JOVCHELOVITCH, 1995, p. 10). Tal descentralizao carece vir acompanhada do reordenamento institucional nas trs esferas de governo, o qual pressupe a reviso das estruturas pblicas responsveis pela definio, normatizao e execuo da poltica de assistncia social, com o intuito de serem evitados o paralelismo e a superposio de programas, assim como a fragmentao das aes e o excesso de burocracia no repasse de verbas e servios. Este procedimento foi previsto no art. 32, da LOAS, para ser realizado em 60 (sessenta) dias, dependente que era da edio de lei, encaminhada pelo Poder Executivo apreciao do Congresso Nacional. Para a sua definio, levou-se em considerao o processo de descentralizao desencadeado pela Constituio e suas leis regulamentares. Assim, cada esfera de governo procederia ao reordenamento de rgos e funes, dentro do seu campo de atuao, o que, na verdade, ainda se encontra pendente em muitos municpios e estados, segundo anlise dos aplicativos da RedeSUAS. A prpria Unio o desencadeou de forma integral apenas com a implantao do SUAS, em 2004. A descentralizao foi decorrncia do desmoronamento do Estado centralizador e tecnocrtico constitudo em 1964, acompanhado de altos ndices de inflao; da ausncia de atendimento da demanda material da maioria da populao; do esgotamento da capacidade de endividamento externo; do dficit pblico e do emperramento da mquina burocrticoadministrativa. Surgiu, ento, a necessidade de que os setores organizados da sociedade civil

Conforme estudo realizado pelo IPEA, em 1999, para subsidiar a redefinio dos critrios de partilha de recursos do governo federal, e levantamento apresentado pela CNAS na reunio ampliada realizada em So Paulo e descrita no captulo II.

330

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passassem a estar presentes no mbito das decises polticas e que se transferisse o poder decisrio a outras esferas de governo. Tiveram papel decisivo nesse processo de abertura poltico-administrativa as presses e as cobranas dos movimentos sociais que, na dcada de 1980, superaram as reivindicaes pontuais e passaram a se dedicar tambm ao trato das questes globais e busca da integrao com as demais lutas polticas e sociais. neste contexto que passa a se exigir a democracia participativa. Democracia, participao e controle popular acabam por se constituir em conceitos absolutamente relacionados (GOHN, 2005). Assim, pode-se concluir que a traduo e o detalhamento dos conceitos de descentralizao poltico-jurdico-administrativa e de participao popular no enfoque das polticas pblicas englobam como seus elementos constitutivos: partilha de poder, participao da populao nas instncias decisrias (conselhos, fruns, cotidiano das entidades), participao no controle e socializao das decises, deslocamento das decises do poder central para os mbitos regionais e locais e repasse dos equipamentos, servios, recursos humanos, fsicos, financeiros e materiais necessrios para a consecuo das aes. Todavia, provavelmente no calor das discusses de abertura democrtica e de participao popular, esta diretriz tomou rumo linear, enfatizando, sobremaneira, a municipalizao, o que, na prtica, resultou na sobrecarga dos municpios, sem avaliar, minuciosamente, as capacidades de arrecadao e de gesto dos mesmos. Note-se que, muitas das premissas que nortearam o contexto de luta pela democratizao, na dcada de 1980, com vistas descentralizao e ao aperfeioamento da gesto, incluindo a partilha do poder de deciso, culminaram no exagero ao plo em contrrio, ou seja, na defesa incondicional da assimilao das responsabilidades pela organizao das estruturas e pela prestao dos servios na esfera municipal, sob a justificativa de melhor conhecer os problemas locais e de favorecer o atendimento das necessidades dos cidados que l habitam. Entretanto, o seu desenrolar apresentou dois problemas. Em primeiro plano, a vitria alcanada pelo movimento municipalista na Constituio Federal de reconhecimento do municpio como ente federado, com autonomia financeira e administrativa, desenho indito se comparado aos outros pases, resultou, de um lado, na canalizao das atribuies das aes bsicas previstas pelo conjunto de polticas pblicas e, de outro lado, forjou a anomalia das esferas estaduais nestas reas, fato que ocorreu muito mais por conta do empoderamento dos

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governadores, e da facilidade de negociao direta da Unio com os Municpios, na medida em que demonstraram maior dependncia poltica e econmica.

Quanto menor a escala de um municpio, em termos de populao e de PIB, maior ser o seu grau de dependncia das transferncias intergovernamentais para viabilizar o seu desenvolvimento econmico e social ... Assim, aps 50 anos de polticas de desenvolvimento regional, as populaes e os governos da maioria dos municpios do Nordeste esto sobrevivendo custa de transferncias fiscais e de renda que so extradas do excedente econmico gerados nos municpios mais prsperos do Pas. De forma intensa, vai-se consolidando, nesses municpios, a cultura do subsdio, do fundo perdido e da mesada financeira, quebrando a espinha dorsal do empreendedorismo local e da capacidade endgena de organizao social e poltica para modelar o seu prprio futuro (HADDAD, 2007).

Em segundo plano, a efetivao do princpio da descentralizao no veio acompanhada dos elementos essenciais que comporiam as reformas polticas, administrativas e tributrias e lhe ofereceriam sustentabilidade. Estudos do IPEA331 confirmam que em torno de 70% dos municpios brasileiros, quase com exclusividade os de pequeno porte I e II, possuem baixa capacidade em mobilizar recursos financeiros, sobrevivendo das transferncias da Unio e dos Estados, em especial do Fundo de Participao dos Municpios, dos fundos especiais de sade e de educao e da cota-parte do ICMS. No entanto, nos ltimos anos, como j foi mencionada, a arrecadao da Unio aumentou muito em impostos que no so compartilhados com os demais entes federados, como no que tange s contribuies sociais, o que reduz de forma imperiosa a capacidade de investimento destes municpios. Os dados de preponderncia do PIB332 no Brasil referendam tal afirmativa. Ao considerar a distribuio geogrfica do PIB no Pas evidente o seu resultado de focalizao na regio sudeste, com prioridade para o Estado de So Paulo, pois, em primeiro lugar, temos como ente responsvel pela produo de riquezas depois da Unio o prprio Estado de So Paulo, seguido da cidade de So Paulo, e aps as regies metropolitanas de So Paulo e de Campinas. Esta configurao concentrada se reproduz nos Estados. A ttulo de exemplo, no Estado do Paran, a importncia do desempenho econmico valorizado est localizada em 18 dos 399 municpios existentes; a produo cientfica e as instituies de nvel superior esto presentes em 78 municpios e a maior concentrao foi percebida no tocante aos parques tecnolgicos que compareceram em apenas 5 municpios, todos agrupados em 4 regies de desenvolvimento: Curitiba e Regio Metropolitana, denominada de espacialidade de mxima

Estudos apresentados pelos pesquisadores Jorge Abraho ao abordar o financiamento pblico na rea da educao e Jos Aparecido Ribeiro ao tratar do mesmo tema na rea da sade junto Cmara Tcnica da CIT para elaborao da NOB-RH, em outubro de 2006, em Braslia. 332 O PIB representa a somatria, em valores financeiros, de toda a produo agregada de uma determinada regio ou parcela da sociedade durante um perodo determinado.

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relevncia; Ponta Grossa, Londrina-Maring e Cascavel-Foz do Iguau, caracterizadas como espacialidades com elevada relevncia (IPARDES, 2007). Em sntese, a incidncia dos indicadores tcnico-cientficos deu-se, com pequenas excees, nas mesmas espacialidades e territrios detectados como de relevncia econmica. E mais, a distribuio da infra-estrutura de comunicao, representaes polticas e da sociedade civil, e de cooperativas agrcolas e de crdito refora esse padro. Prepondera, tambm, o desequilbrio econmico, cuja geografia permite vislumbrar a concentrao de pobreza em determinadas reas do Pas e a existncia de ilhas de prosperidade em outras, bem como o dilema da existncia de muitas cidades brasileiras ricas com populaes pobres em seu entorno. Em 2004, a regio nordeste registrava 42% dos pobres brasileiros e 53% dos extremamente pobres ou indigentes. J no Paran (IPARDES: 2003), quase 1/3 de sua populao percebe uma renda per capita de at meio salrio mnimo e est radicada, principalmente, em 81 municpios, onde 60% ou mais da populao se mostra nestas condies. Na V Conferncia Nacional de Assistncia Social333 foi apresenta tabela contendo a intensidade de demandas e a capacidade de receita do total dos municpios brasileiros no ano de 2004, cujos dados esto assim reunidos334:

Tabela 6 Populao e Receitas Prprias

Referncia Brasil Pop. total 169.859.173 Pop. Rural 31.905.214 Pop. urbana 137.953.959 FPM R$ 20.898.523.545,00 RCLe R$ 128.840.600.240,00

Fonte dos dados: IBGE e Secretaria do Tesouro Nacional.

Tabela 7 Transferncias Intergovernamentais Sociais

PSB SUS Unio FNDE R$ 640.014.218,96 R$ 790.454.597,19 R$ 8.008.124.756,26

Fonte dos dados: IBGE e Secretaria do Tesouro Nacional.

Realizada em Braslia, de 05 a 08/12/05, sob o tema: SUAS Plano 10 Estratgias e Metas para Implementao da Poltica de Assistncia Social no Brasil. 334 Legenda: FPM Fundo de Participao dos Municpios; RCLe Receita Corrente Lquida da somatria dos municpios agregados por Estado; PSB Proteo Social Bsica (co-financiamento da Unio para os servios, programas e projetos, repassado atravs do Fundo Nacional de Assistncia Social); SUS Unio Sistema nico de Sade gastos e repasses da Unio via Fundo Nacional de Sade; FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao; BPC Benefcio de Prestao Continuada; PBF Programa Bolsa Famlia; RMV Renda Mensal Vitalcia.

333

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Esta situao se v profundamente agravada quando analisada a disposio da indigncia e da pobreza nos dois plos, quais sejam, nos municpios de pequeno porte e nas margens das grandes cidades e das metrpoles, conforme tabela335 a seguir. Tabela 8 Concentrao da Indigncia336 nos grupos de municpios classificados pela populao - 2000
Porte Municpios Total Municpios Populao Total Populao na Indigncia Mdia da Populao na Indigncia por municpio 2.280 7.836 11.843 23.982 182.979 5.091 Percentual da Populao na Indigncia 27,39 26,20 17,03 9,96 7,57 16,51

Pequeno Porte I 4.018 33.437.404 Pequeno Porte II 964 28.832.600 Mdio Porte 301 20.928.128 Grande Porte 209 50.321.723 Metrpole 15 36.279.315 TOTAL 5.507 169.799.170 Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.

9.160.084 7.554.345 3.564.858 5.012.177 2.744.692 28.036.157

Tabela 9 Concentrao da Pobreza337 nos grupos de municpios classificados pela populao - 2000
Porte Municpios Total Municpios Populao Total Populao na Pobreza Mdia da Populao na Pobreza por municpio 4.150 14.208 24.518 56.710 427.955 10.173 Percentual da Populao na Pobreza 49,86 47,50 35,26 23,55 17,69 32,99

Pequeno Porte I 4.018 33.437.404 Pequeno Porte II 964 28.832.600 301 20.928.128 Mdio Porte Grande Porte 209 50.321.723 Metrpole 15 36.279.315 TOTAL 5.507 169.799.170 Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002.

16.673.196 13.696.633 7.380.022 11.852.368 6.419.325 56.021.544

O Brasil apresenta um dos maiores ndices de desigualdade do mundo338, quaisquer que sejam as medidas utilizadas. Note-se que, em termos percentuais, os municpios pequenos concentram mais populao em condio de pobreza e indigncia do que os municpios mdios, grandes ou metrpoles. Do ponto de vista de concentrao absoluta, as diferenas diminuem, mas os pequenos municpios, na sua totalidade, terminam tambm concentrando mais essa populao. Porm, considerando que essa populao se distribui nos mais de 4.000 municpios, termina ocorrendo uma disperso, invertendo o grau de concentrao da populao em pobreza e indigncia, e recaindo sobre os grandes municpios e as metrpoles (PNAS, 2004, p. 20).

Embora o nmero oficial de municpios brasileiros cadastrados pelo IBGE no censo de 2000 seja de 5.561 e, aps este perodo, tenham sido criados mais trs, totalizando 5.564, o Atlas do Desenvolvimento Humano trabalhou com 5.507 municpios por razes metodolgicas. 336 Medida pela renda per capita inferior a do salrio mnimo. 337 Medida pela renda per capita inferior a salrio mnimo. 338 Segundo o IPEA, em 2002, os 50% mais pobres detinham 14,4% do rendimento e o 1% mais ricos, em torno de 13,5% do rendimento.

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Estes dados se mostram mais aguados quando correlacionados com outros indicadores de vulnerabilidade e risco social e pessoal, tais como: proporo de famlias com pessoas de referncia do sexo feminino; concentrao de mulheres de 15 a 17 anos com filhos; percentual de crianas em idade escolar fora da escola; percentagem de crianas e adolescentes de 05 a 17 anos de idade ocupadas e trabalhadores domstico; concentrao de populao com mais de 65 anos; estimativa de populao com algum tipo de deficincia. Estudo efetuado sobre a importncia das transferncias do Programa Bolsa Famlia na renda municipal verificou que quanto menor for a receita disponvel do municpio, maior a importncia relativa dos recursos transferidos, representando percentual elevado, at mesmo se comparado com as transferncia federais pelo SUS e pelo Fundo de Participao do Municpio, sendo responsvel por boa parte das atividades econmicas realizadas no municpio. J o BPC corresponde a 0,3% da renda total dos municpios e sua ausncia aumentaria em 36% o nmero de famlias pobres e em 17% a populao de rua (PAESSOUZA; VAITSMAN, 2005). A estes, tambm, so agregadas as anlises dos indicadores de gesto: capacidade de arrecadao dos entes; participao dos entes nos gastos com a funo assistncia social; participao relativa das despesas com assistncia social sobre o oramento da seguridade social; participao relativa das despesas com assistncia social na execuo oramentria dos entes; estrutura organizacional e recursos fsicos, humanos e financeiros para a gesto da poltica de assistncia social pelos entes; rede prestadora de servios instalada. A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais revelou que a existncia de estrutura organizacional para viabilizar a gesto da poltica de assistncia social, que implica no exerccio das funes de coordenao, negociao, planejamento, monitoramento, avaliao e fiscalizao, diametralmente proporcional ao porte dos municpios e as regies do Pas. Organizao idntica observada na regulao da gesto, que normatiza as responsabilidades, os fluxos, os servios, os instrumentos, os procedimentos, as estratgias e os processos de participao e de deliberao. Ou seja, pequenos municpios possuem baixa capacidade de gesto (IBGE, 2006). Note-se que, frente realidade at ento demonstrada, o poder de arrecadao est bastante focalizado no mbito federal, enquanto, em ordem inversa, por presso da corrente municipalista e da diretriz de descentralizao poltico-jurdico-administrativa, as responsabilidades das prestaes dos servios recaem com bastante intensidade sobre os municpios. Ainda que a NOB-SUAS/05 leve em considerao a especificidade das atribuies por esfera de governo, porte de municpios e complexidade dos servios, no h

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compatibilidade perfeita entre as competncias atribudas e as capacidades de arrecadao e de gesto apresentadas. Por conseguinte, a PNAS/04 e a NOB-SUAS/05 disciplinam a instituio dos respectivos sistemas de assistncia social em cada esfera de governo, conforme hierarquia dos servios, com aporte de recursos humanos, materiais e financeiros, alm da criao de estmulos que no sejam exclusivamente monetrios. Muito embora o SUAS disponha do detalhamento do co-financimanto nas trs esferas de governo, h uma centralizao do enfoque nos recursos oramentrios e apenas o indicativo de levantamento dos no oramentrios, com a incluso dos servios na rede de proteo social, em virtude do total desconhecimento quanto ao seu montante de valores e a avaliao do custo x benefcio desta forma de interveno na questo social, o que denota a vigncia paralela das duas modalidades de financiamento (direto e indireto), tal como levantado nesta tese. Ainda que muito j se tenha avanado no sentido da crtica e do desvelamento da situao, remanescem aspectos pouco conhecidos e quase nunca compreendidos em seu conjunto. Ou seja, a gradativa assuno pelo Estado da responsabilidade pela garantia dos direitos sociais, no impediu que se mantivessem e, mesmo, se renovassem, mecanismos de financiamento atrelados viso conservadora da rea, instituindo um sistema aparte, sob a coordenao de entidades filantrpicas e de prticas clientelistas, fragmentadas e pontuais no desenvolvimento das aes e servios prestados. Em concomitncia tm-se, ainda hoje, ao lado das previses oramentrias de recursos financeiros especficos para a assistncia social, submetidas ao sistema de controle social pertinentes a todas as verbas pblicas, outras formas de financiamento pblico e privado que refogem a esse controle e se disseminam pela sociedade sem que venham a integrar efetivamente a poltica de assistncia social. Um dos pontos nevrlgicos para a efetiva implementao do SUAS aponta exatamente para a gesto com base na filantropia e seu financiamento indireto, ou seja, na modalidade de financiamento proveniente das exoneraes tributrias e que no integram a composio do oramento pblico. A discusso terica e dos resultados desse formato tem um acentuado dficit na bibliografia nacional, identificando-se um acmulo apenas no mbito do direito tributrio, onde se busca consenso do entendimento jurdico acerca das limitaes do poder de tributar do Estado e dos possveis benefcios a serem pleiteados pelas entidades no governamentais sem fins lucrativos (BALEEIRO, 2000; BORGES, 2001; MARTINS, 2000), conforme registrado no captulo anterior.

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Diante do exposto, possvel inferir a comprovao da tese levantada acerca da existncia de dois modelos de gesto e de financiamento da poltica de assistncia social, um regido pela filantropia e outro pela poltica pblica, mas com tendncias para convergncias em alguns aspectos, indagao recorrente, em particular quando se prev a integrao das entidades beneficentes de assistncia social na rede socioassistencial, a ser regulada pelo SUAS, bem assim o levantamento das estimativas de montantes de recursos que envolvem as exoneraes, acompanhada de mecanismos de fiscalizao e controle, alm da avaliao dos impactos e resultados. Depreende-se, todavia, pelo elenco de problemas e tenses assinalados nos respectivos modelos, que no h um prottipo ideal, como pretendido por Weber, para a organizao e execuo da matria, mas que, frente aos preceitos constitucionais e ao formato de atendimento s demandas societrias institudo no sistema de proteo social brasileiro, faz-se premente o estabelecimento da poltica pblica de assistncia social como afianadora de direitos, na consecuo do Estado Democrtico de Direito.

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CONSIDERAES FINAIS

O objetivo deste trabalho foi evidenciar a existncia de dois modelos de gesto e de financiamento dos servios socioassistenciais prestados tanto pela rede governamental como no governamental de atendimento populao usuria da poltica de assistncia social no Brasil, de modo a explicitar o movimento oscilatrio entre a filantropia e a efetivao da poltica pblica afianadora de direitos, presente mesmo aps a instituio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Foi possvel, no captulo I, aprofundar as categorias tericas de modo a inferir que o primeiro modelo est fundado no pensamento conservador assistencial, e se estrutura, com mais veemncia, embora no com exclusividade, por meio da atuao de entidades privadas, filantrpicas/beneficentes, com subsidiria interveno dos entes estatais, basicamente convocados para contribuir com o financiamento das atividades, mediante a concesso de auxlios, subvenes sociais ou exoneraes tributrias, mostrando-se, at ento, desvinculado das novas regulaes da rea. O segundo, por conseguinte, encontra-se ancorado na implantao e implementao do SUAS, enquanto sistema integrado, hierarquizado e de abrangncia nacional, regulado, gerido e fiscalizado pelo poder pblico, cuja responsabilidade prevalente, e reserva papel complementar iniciativa privada, como integrante da rede prestadora de servios, segundo os critrios de estruturao e de funcionamento e os padres qualidade de atendimento do referido Sistema. O detalhamento da conformao de ambos, descrevendo os procedimentos de organizao, os elementos constitutivos, e as sistemticas de gesto e de financiamento, acompanhado da anlise dos fundamentos e dos embates que os engendram, permitiu desvendar as correlaes de foras e as estratgias adotadas para a sua hegemonia, ao passo que tambm explicitou a importncia que a assistncia social vem adquirindo na agenda pblica. Assim, foi identificvel a ampliao dos espaos de discusso da matria para outros Poderes institudos, tais como o Legislativo, o Judicirio e at mesmo outros rgos do Executivo, como a Controladoria Geral de Unio e a Casa Civil da Presidncia da Repblica, e para outras polticas sociais, como as de educao, de sade e de previdncia social, alm de horizontalizar o processo de debate junto s instncias de pactuao e de deliberao. Somase a isso, sua inscrio enquanto poltica pblica, com insero no ordenamento scio-poltico

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e jurdico-normativo, acompanhada de importante alavancagem no mbito oramentrio, apesar das disputas mencionadas. O caminho analtico percorrido trouxe, ainda, manifesto, as dificuldades imersas nos referidos modelos e os desafios presentes neste campo. No primeiro caso, destaca-se a ausncia de controle social, a quebra do tratamento fiscal isonmico, a ausncia de dados a respeito dos montantes financeiros no arrecadados pelo poder pblico, a falta de modelo para contabilizao dos gastos e dos benefcios decorrentes da no incidncia de tributos, os aparentes prejuzos, a resistncia interveno estatal, as distores nas incidncias das exoneraes tributrias, a cesso de mo de obra a terceiros e a defesa da tese do direito adquirido. No segundo caso, ressalta-se a fragilidade na transparncia e na separao entre as peas oramentrias, a disperso de recursos da funo assistncia social em outras reas, a ausncias de receitas vinculadas, o baixo vigor institucional na gesto dos recursos, bem como a dualidade do posicionamento institucional na alocao e gesto dos recursos, a manuteno prolongada do piso transitrio e o paradoxo da descentralizao da poltica de assistncia social proposta no SUAS. Por sua vez, avalizou depreender que h uma questo concreta e complexa que no foi enfrentada quando da modelagem e normatizao do SUAS. Qual seja, a abordagem das distintas previses conceituais e legislativas e das diferentes interpretaes jurdicas que configuram os termos entidade e organizao de assistncia social e entidades beneficentes de assistncia social, e resultam nos modelos apreciados, com formatos prprios e implicaes diretas na gesto (filantrpica ou de poltica pblica) e no financiamento (direto e indireto). A dificuldade em encaminhar estas indagaes reside na prevalncia de concepes e tendncias bastante enraizadas no pensamento social brasileiro, por vezes, inclusive, apresentando-se como antagnicas. Se, por um lado, a assistncia social pensada como funo governamental que oferta, de forma no contributiva, o acesso a bens ou servios produzidos ou financiados pelo Estado para o indivduo ou famlia que se encontra em situao de vulnerabilidade ou risco pessoal ou social, na perspectiva de conferir um dado padro de condies de vida que lhes permita exercer a cidadania e usufruir dos direitos socioassistenciais. Se, na mesma esteira, o novo perfil da rea buscou imprimir sua especificidade quanto atribuio, responsabilidade, funo, objetivos, organizao, financiamento e contedos prprios, de modo a garantir a proviso da seguridade social no que concerne poltica de assistncia social, de acordo com o exposto no captulo IV.

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Por outro lado, a trajetria histrica da assistncia social assinala como substrato os componentes fundamentais do pensamento conservador assistencial, cunhado pela caridade, pela filantropia e pelo dever moral, alm da vertente autoritria e de concentrao de poder. esta situao se somou o vis patrimonialista impregnado na ateno s demandas societrias, com frgil distino entre a esfera pblica e a privada, e forte nfase nas relaes pessoais, clientelistas e de troca de favores. Diante deste contexto, a influncia dos princpios neoliberais encontrou campo frtil para se reproduzir. A lgica do atendimento dos usurios da assistncia social pela tica da filantropia privada, com base nas prticas assistencialistas e caritativas j estava assimilada e socialmente aceita. Props-se, ento, a reduo das atribuies do Estado e o incentivo, inclusive fiscal, s iniciativas privadas, em especial do terceiro setor, ainda que este englobe inmeros desenhos e estruturas. Ocorre que, tal como demonstrados nos captulos II e III, este terreno est envolto em imprecises conceituais, legislativas e jurdicas que culminam no acirramento das tenses e dos posicionamentos apresentados. Como j relatado acima, existem diferentes previses legais acerca dos conceitos de entidades de assistncia social e entidades beneficentes de assistncia social. O reconhecimento destas ltimas implica na competncia do Conselho Nacional de Assistncia Social em realizar a concesso, a reviso e a cassao do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social, o qual autoriza o pleito por exoneraes tributrias que, ao fim e ao cabo, incorrem na ausncia ou suspenso da cobrana de impostos, taxas e contribuies sociais que iriam integrar o fundo pblico e subsidiar as polticas sociais. Por sua vez, comparecem diversas interpretaes que delineiam as referidas exoneraes tributrias, dando margem judicializao da matria sem, contudo, ter o entendimento da nova matriz incorporada integralmente nos regramentos apreciados. Estas constataes impulsionaram a apreciao da viabilidade de convergncia dos modelos descritos, e demonstraram certas propenses, em comento aos pressupostos elencados na introduo e averiguados ao longo do presente estudo. Assim, ao tempo em que a base histrica da assistncia social e a representao social e poltica conservadora da rea corroboram para a manuteno do atendimento filantrpico, o SUAS indica a conjugao dos modelos vigentes, processando a tipificao dos servios prestados e a constituio da rede de proteo social composta pelas entidades que promoveram a adeso ao mesmo, com regulao estatal e financiamento dos trs entes federados. De forma similar, apesar das prerrogativas que sustentam as exoneraes tributrias, os rgos fiscalizatrios e a Lei de Responsabilidade Fiscal apontam para a instalao de

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instrumentos de controle e a formulao de estimativas acerca do montante de recursos que no adentram aos cofres pblicos, com o propsito de promover a contabilizao dos valores e avaliar o seu impacto na execuo dos servios. Ademais, as mltiplas tentativas para disciplinar a temtica sinalizam para a integrao das intervenes, com o reconhecimento dos servios como de relevncia pblica, que carecem do ordenamento pelo poder pblico, e do financiamento indireto como uma modalidade de financiamento pblico. Portanto, fica evidente a partir da anlise efetuada que, atualmente, a assistncia social transita entre a filantropia e a poltica pblica, e que tem como pretenso ultrapassar a lgica meramente assistencialista, caritativa e clientelista para alar o rumo da positivao dos direitos socioassitenciais. Demarca-se, assim, a assiduidade da viso conservadora assistencial, sob a tica da filantropia, que a relaciona direta e exclusivamente com a pobreza absoluta, como uma ao mecnica e pontual, voltada para suprir as carncias crnicas, sem o propsito de dirimir as desigualdades sociais, bem como a da ideologia neoliberal, onde a assistncia social sinnimo de seletividade, de residualismo e de regresso, que tenta restringir ao mximo o acesso aos servios, programas, projetos e benefcios, sem, entretanto, redistribuir os bens, servios e riquezas socialmente produzidos. Por conseguinte, registra-se a incidncia do seu entendimento como um sistema pblico de proteo social que est relacionado com as determinaes scio-econmicas, polticas e culturais que engendram a sociedade brasileira, tendo por objetivo precpuo afirmar os direitos socioassistenciais como estratgia de enfrentamento das expresses sociais contraditrias e de elevao dos padres de civilidade. Neste espectro, o SUAS supe um pacto federativo, com definio de competncias das trs esferas de governo, e reorganizao da poltica operacionalizada em rede pela prestao de servios, programas, projetos e benefcios especficos, contemplando critrios tcnicos de eqidade, porte do municpio, nvel de habilitao em gesto e complexidade exigida pelas protees sociais - bsica e especial. Todavia, como ambos os modelos esto tambm permeados de dificuldades e embates, discorridos no interior deste trabalho, registra-se que no h um padro por excelncia a ser seguido ou defendido. A anlise do processo inconcluso, porquanto ainda em construo, demonstrou a possibilidade de convergncia dos modelos, em certos aspectos, como na composio da rede socioassistencial e o foco nas situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e social, mas tambm sinalizou a tendncia de cada qual em seguir sua prpria direo em outros, como a manuteno da lgica de financiamento indireto, ainda com fulcro na representao social da filantropia e da benemerncia.

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Frente ao exposto, h que se apontar os constrangimentos e desafios que foram passveis de apreenso, cuja transposio pode auxiliar para a convergncia dos respectivos modelos, mesmo que impregnados de tenses para sua efetivao. Demonstrou como imprescindvel a adoo dos seguintes procedimentos: a) reviso das previses contidas na NOB-SUAS/05, de modo a aprimorar o Sistema, considerando as incongruncias e as complexidades apresentadas no curso de sua implantao e implementao; b) tipificao dos servios socioassistenciais, visando ofertar respostas qualitativas s demandas societrias; c) padronizao dos critrios de qualidade de atendimento para a rede pblica e privada e estabelecimento dos fluxos de referncia e contra-referncia pelos conselhos de assistncia social e rgos gestores das trs esferas de governo, no intuito de determinar a especificidade da rea; d) regulamentao, por meio de lei complementar, das entidades de assistncia social e das entidades beneficentes de assistncia social, constando os critrios para concesso do CEBAS e, por conseqncia, das exoneraes tributrias, na tentativa de superar a diversidade de interpretaes e disputas jurdicas; e) instituio do Sistema nico de Assistncia Social pela seara legislativa, com definio da sistemtica de gesto e de financiamento, para autorizar a cobrana de sua aplicao de modo a materializar o acesso aos direitos socioassistenciais; f) uniformizao dos inmeros conceitos inscritos na Constituio Federal e na legislao infraconstitucional, para corrigir interpretaes conceituais e legislativas dspares; g) asseguramento de co-financiamento pblico das trs esferas de governo, de forma regular e automtica, e em montante correspondente aos custo dos servios, como forma de viabilizar as prestaes positivas no atendimento da demanda.

No entanto, faz-se premente demarcar que o enfrentamento das questes e tenses relatadas ao longo do presente estudo, requisita a definio, pelo Estado, de novos parmetros de relao com a sociedade civil, na perspectiva de consolidao do Estado Democrtico de Direito, que est por exigir novo contrato social, com o propsito de reconhecer os direitos sociais e humanos como mediao fundamental para a superao de uma sociabilidade desigual, opressora e concentrada, por meio da reconstruo das bases scio-econmicas e

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ideo-polticas que possibilitem a estruturao de uma sociedade mais justa, livre e eqitativa, tal como consubstanciado no texto constitucional. Nesta esteira, no que tange a rea em apreciao, o Estado carece de definir os alicerces sobre os quais estar sustentada a complementaridade das aes das iniciativas no governamentais nas provises da poltica de assistncia social, sob os auspcios do Sistema nico de Assistncia Social, de modo a estabelecer o formato do apoio tcnico e financeiro a ser dispensado, tanto na gesto quanto no financiamento, incluindo as exoneraes tributrias, com fulcro em um padro de proteo social redistributivo, universal e de qualidade, no mbito da esfera pblica. Em primeiro plano, preciso reconhecer a existncia dos dois modelos de gesto e de financiamento que atualmente permeiam a poltica de assistncia social, e que o mago do problema no foi abordado quando da regulamentao e implementao do SUAS. Apesar da complexidade da matria, se faz premente identificar as dubiedades e incongruncias vigentes no campo conceitual, legislativo e de interpretao jurdica, bem assim as correlaes de foras que conferem sustentao legal e poltica aos modelos respectivos, em especial as bases sociais, polticas e institucionais que suportam o mencionado rano histrico e que direcionam a cultura poltica. Em concomitncia, cabe a anlise da viabilidade das condies para o enfrentamento da questo e a indicao dos aspectos passveis de alterao ou aprimoramento a curto, mdio e longo prazo, acompanhado da definio de estratgias de negociao e dos atores a serem envolvidos, processo municiado por ampla deliberao e mobilizao em mbito nacional. Esta conformao requer, em particular, a mudana do pensamento e da representao social que cristaliza a rea, e da prtica de se moldar rearranjos organizativos que apenas reeditam os processos conservadores, alm de exigir a constante reafirmao acerca da importncia de se estabelecer mais radicalidade no acesso aos direitos.

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II - Leis Lei n 91, de 28 de agosto de 1935, e Decreto n 50.517, de 2 de maio de 1961 - Disciplina a concesso do ttulo de utilidade pblica. Lei n 3.577, de 04 de julho de 1959 Introduz o Certificado de Fins Filantrpicos como requisito de acesso iseno da cota patronal da contribuio para a previdncia social. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 Estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966 - Cdigo Tributrio Nacional - CTN. Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990 - Cdigo de Defesa do Consumidor. Lei n 8.159, de 08 de janeiro de 1991 Dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos e privados e d outras providncias. Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991 - Dispe sobre a organizao da Seguridade Social e institui o Plano de Benefcios e Custeios da Previdncia Social.

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Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991 Dispe sobre os Planos de Benefcios da Previdncia Social e d outras providncias. Lei n. 8.313, de dezembro de 1991 - Lei Roaunet - Instituiu o Programa Nacional de Apoio Cultura PRONAC. Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992 Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de contas da Unio TCU e d outras providncias. Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993 - Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS. Lei n 9.249, de 26 de dezembro de 1995 - Concede benefcios tributrios a pessoas jurdicas doadoras de recursos financeiros a entidades civis. Lei n 9.501/95 Dispe sobre a expedio de certides para a defesa de direitos ou esclarecimentos das situaes. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996 - Lei de Diretrizes e Bases da Educao - LDB. Lei n 9.505, de 15, de outubro de 1997 Regula o direito de acesso informao constante de registro ou banco de dados de carter pblico. Lei n 9.608, de 18 de fevereiro de 1998 - Dispe sobre o servio voluntrio. Lei n 9.637 de 15 de maio de 1998 - Dispe sobre a qualificao de entidades como Organizaes Sociais OS. Lei n 9.720, de 17 de novembro de 1998 Dispe sobre os critrios especiais para a alienao de imveis de propriedade do INSS e d outras providncias. Lei n 9.732, de 11 de dezembro de 1998 Altera dispositivos das Leis 8.212/91 e 8.213/91. Lei n 9.790, de 15 de maro de 1999 - Qualifica pessoas jurdicas de direito privado como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP. Lei n 9.867, de 10 de novembro de 1999 - Prev a criao e o funcionamento de cooperativas sociais.

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Lei n 9.870, de 23 de novembro de 1999 Dispe sobre o valor total das anuidades escolares e d outras providncias. Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Lei n 9.983, de 14 de julho de 2000 - Altera o Decreto-Lei n 2.848/40 Cdigo Penal e d outras providncias. Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Cdigo Civil Brasileiro. Lei n 10.836, de 09 de janeiro de 2004 - Institui o Programa Bolsa Famlia PBF. Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005, institui o Programa Universidade para Todos PROUNI, e regula a atuao das entidades beneficentes de assistncia social no ensino superior. Lei n 11.107, de 06 de abril de 2005, dispe sobre as normas gerais de contratao de consrcios pblicos. Lei n 11.457, de 16 de maro de 2007, Dispe sobre a Administrao Tributria Federal. Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007, cria o Fundo Nacional de Ensino Bsico FUNDEB. Projeto de Lei Complementar n 22/07, com emenda substitutiva para PCL n 92/07 Regulamenta o inc. XIX, do art. 37, da Constituio Federal. Projeto de Lei n 3.021/08 - Dispe sobre a certificao das entidades beneficentes de assistncia social e regula procedimentos de iseno de contribuies para a seguridade social. Projeto de Lei n 3.077/08 - Altera artigos da LOAS e institui o SUAS.

III - Decretos Decreto-Lei n 525/38, que cria o Conselho Nacional de Servio Social CNSS. Decreto-Lei n 201, de 17 de fevereiro de 1967, que institui os critrios de responsabilidade dos prefeitos municipais.

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Decreto-Lei n 1.572, de 01 de setembro de 1977, que revoga a Lei n 3.577/59. Decreto n 2.134, de 24 de janeiro de 1997, que regulamenta o art. 23, da Lei n 8.159/91, que dispe sobre a categoria dos documentos pblicos sigilosos e o acesso a eles e d outras providncias. Decreto n 2.182, de 20 de maro de 1997, que estabelece normas para a transferncia e o recolhimento de acervos arquivsticos pblicos federais para o Arquivo Nacional. Decreto n 2.910, de 29 de dezembro de 1998, que estabelece normas para a salvaguarda de documentos, materiais, reas, comunicaes e sistemas de informao de natureza sigilosa e d outras providncias. Decreto n 3.505, de 13 de junho de 2000, que institui a Poltica de Segurana da Informao nos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. Decreto n 3.587, de 05 de setembro de 2000, que estabelece normas para Infra-Estrutura de Chaves Pblicas do Poder Executivo Federal ICP-gov. Decreto n 4.499, de 4 de dezembro de 2002, que altera o Decreto n 2.536/98. Decreto n 2.529, de 25 de maro de 1998, que dispe sobre as transferncias de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS. Decreto n 2.536, de 6 de abril de 1998, da Presidncia da Repblica, que dispe sobre a concesso do Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos a que se refere o inciso IV do art. 18 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e d outras providncia. Decreto n 3.504, de 13 de junho de 2000, que altera dispositivos do Decreto n 2.536/98. Decreto n 4.327, de 8 de agosto de 2002, que altera dispositivos do Decreto n 2.536/98. Decreto n 4.381, de 17 de setembro de 2002, que acresce pargrafos ao Decreto n 2.536/98. Decreto n 5.895, de 18 de setembro de 2006, que d nova redao ao art. 3, do Decreto n 2.536/98. Decreto n 1.744, de 08 de dezembro de 1995, que regulamenta o Benefcio de Prestao Continuada BPC.

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Decreto n 5.749, de 11 de abril de 2006, que regulamenta o Programa Bolsa Famlia PBF. Esboo de Decreto Presidencial relativo ao CEBAS, 2006. Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamenta a Lei n 11.107/05, que dispe sobre as normas gerais de consrcios pblicos. Decreto n 6.214, de 26 de setembro de 2007, que altera o Decreto n 1.744 e regulamenta o Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social BPC. Decreto n 6.037, de 14 de dezembro de 2007, que dispe sobre os benefcios eventuais de que trata o art. 22, da LOAS. Decreto n 6.038, de 14 de dezembro de 2007, que dispe sobre entidades e organizaes de assistncia social.

IV - Portarias Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que atualiza a discriminao da despesa por funes. Portaria n 432, de 14 de novembro de 2000, do Ministrio da Sade/Secretaria de Ateno Sade, que exclui da tabela de procedimentos do sistema de informaes hospitalares do SUS o grupo de procedimento e os procedimentos relacionados em anexo. Portaria n 185, de 05 de junho de 2001, do Ministrio da Sade/Secretaria de Ateno Sade, que altera a descrio dos servios de cdigos 18 e 05 constantes da tabela de servios do sistema de informaes ambulatoriais do SUS. Portaria n 818, de 05 de junho de 2001, do Ministrio da Sade/Gabinete do Ministro, que cria mecanismos para a organizao e implantao de redes estaduais de assistncia pessoa portadora de deficincia fsica. Portaria n 1.635, de 12 de setembro de 2002, do Ministrio da Sade/Gabinete do Ministro, que inclui no sistema de informaes ambulatoriais do SUS os procedimentos relacionados em anexo. Portaria Interministerial n 2.509, de 18 de novembro de 2004, do Ministrio da Sade e do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que estabelece atribuies e normas relativas ao Programa Bolsa Famlia.

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Portaria Interministerial n 3.789, de 18 de novembro de 2004, do Ministrio da Educao e do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, que estabelece atribuies da freqncia escolar no Programa Bolsa Famlia. Portaria n 736, de 15 de dezembro de 2004, do MDS que aprova a implantao do sistema SUASWEB. Portaria n 360, de 12 de julho de 2005, do MDS, que estabelece regras e critrios do Programa Bolsa Famlia. Portaria n 440, de 23 de agosto de 2005, do MDS, que regulamenta os Pisos de Proteo Social Especial estabelecidos pela Norma Operacional Bsica NOB-SUAS/05, sua composio e as aes que financiam. Portaria n 442, de 26 de agosto de 2005, do MDS, que regulamenta os Pisos de Proteo Social Bsica estabelecidos pela Norma Operacional Bsica NOB-SUAS/05, sua composio e as aes que financiam. Portaria n 459, de 08 de setembro de 2005, do MDS, que dispe sobre a forma de repasse dos recursos do co-financiamento federal. Portaria n 351, de 27 de novembro de 2006, do MDS, que altera o art. 19 da Portaria n 459/05. Portaria n 350, de 03 de outubro de 2007, que dispe sobre a celebrao do Pacto de Aprimoramento da Gesto dos Estados e do Distrito Federal no contexto do SUAS, do Programa Bolsa Famlia e do Cadastro nico. Portaria n 351, de 03 de outubro de 2007, que dispe sobre a adeso dos Estados e do Distrito Federal ao SUAS e d outras providncias. Portaria n 416, de 14 de novembro de 2007, que altera a Portaria n 360/05 e estabele critrios relativos transferncia de recursos federais. Portaria n 460, de 18 de dezembro de 2007, do MDS, que dispe sobre os Pisos Bsico Fixo e de Transio, e estabelece critrios e procedimentos relativos ao repasse de recursos financeiros dos Piso de Alta Complexidade I e Fixo de Mdia Complexidade.

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V - Resolues do CNAS Resoluo n 177, de 10 de agosto de 2000, que prev exigncias de prestao de contas para concesso e renovao do CEBAS. Resoluo n 145, de 15 de outubro de 2004, que aprova a Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/04. Resoluo n 146, de 15 de outubro de 2004, que aprova a implantao do sistema SUASWEB. Resoluo n 87, de 11 de maio de 2005, que cria o GT para estudo da regulamentao do art. 3, da LOAS. Resoluo n 130, de 15 de julho de 2005, que aprova a Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social NOB-SUAS/05. Resoluo n 148, de 11 de agosto de 2005, que define as diretrizes para o processo de discusso e regulamentao do art. 3, da LOAS. Resoluo n 191, de 10 de novembro de 2005, que institui orientao para regulamentao do art. 3, da LOAS. Resoluo n 23, de 16 de fevereiro de 2006, que regulamenta o entendimento acerca dos representantes dos trabalhadores do setor. Resoluo n 24, de 16 de fevereiro de 2006, que regulamenta o entendimento acerca dos representantes dos usurios. Resoluo n 81, de 18 de maio de 2006, que normatiza o conceito de assistncia social no PROUNI. Resoluo n 212, de 19 de outubro de 2006, que prope critrios orientadores para a regulamentao da proviso de benefcios eventuais no mbito da poltica pblica de assistncia social. Resoluo n 220, de 23 de novembro de 2006, que menciona as implicaes dos arts. 10 e 11, da Lei n 11.096/05, quanto anlise dos processos do CEBAS.

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Resoluo n 269, de 13 de dezembro de 2006, que aprova a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos NOB-RH/06. Resoluo n 47, de 15 de maro de 2007, que atualiza os valores da receita bruta auferida por entidades para que o CNAS aprecie as demonstraes contbeis e financeiras.

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ANEXO

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ANEXO I

FORMULRIO DE PESQUISA APLICADO JUNTO AOS CONSELHEIROS DO CNAS

INTRODUO O presente formulrio compe o instrumental de coleta de dados a ser utilizado na pesquisa que subsidiar tese de doutorado, a qual tem por objeto a anlise da gesto e do financiamento da poltica pblica da assistncia social implementada na lgica do Sistema nico de Assistncia Social SUAS, enquanto direito positivado na prestao estatal em parceria com a sociedade civil, e na lgica tradicional, voltada para o atendimento de segmentos e grupo de assistidos e prestada pelo poder pblico e por entidades de assistncia social, beneficentes e instituies correlatas. Tendo como referncia a funo precpua do Conselho Nacional de Assistncia Social de estabelecer as diretrizes e proceder fiscalizao da execuo programtica e financeira da referida poltica, ao tempo em que tambm se constitui no rgo responsvel pela concesso do certificado de entidade beneficente de assistncia social, entendeu-se de fundamental importncia o levantamento da viso que permeia o posicionamento dos diferentes segmentos representados neste Conselho.

IDENTIFICAO DO FORMULRIO 1. Data: 2. Conselheiro responsvel pelo preenchimento: 3. Segmento representado: 4. Entidade ou rgo representado:

IDENTIFICAO DO CONSELHEIRO Identificar o perfil dos atores diretamente responsveis pela deliberao, execuo e fiscalizao da poltica de assistncia social na esfera federal, situando-os nas relaes sociais como sujeitos ativos na construo e defesa dos diferentes projetos societrios. 5. Faixa etria: ( ) 18-24 anos ( ) 51-60 anos 6. Sexo:

( ) 25-40 anos ( ) 61-65 anos ( ) masculino

( ) 41-50 anos ( ) + 65 anos ( ) feminino

7. Escolaridade: ( ) sem instruo ( ) fundamental incompleto ( ) fundamental completo ( ) mdio incompleto ( ) mdio completo ( ) superior incompleto ( ) superior completo

( ) especializao ( ) mestrado ( ) doutorado ( ) ps-doutorado ( ) NS (no sabe) ( ) NR (no respondeu)

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8. Ramo de atividade: ( ) pblica ( ) privada ( ) autnoma ( ) economia mista 9. Setor de atividade: ( ) indstria ( ) construo civil ( ) agricultura/pecuria ( ) funcionrio/membro do Poder Executivo. Cargo ____ ( ) funcionrio/membro do Poder Legislativo. Cargo ______ ( ) funcionrio/membro do Poder Judicirio. Cargo ________ ( ) funcionrio/membro do Ministrio Pblico. Cargo ______ 10. Renda familiar: ( ) at 1 SM (salrio mnimo) ( ) de 1-5 SM ( ) de 5-10 SM ( ) de 10-20 SM ( ) de 20-30 SM ( ) NS

( ) setor informal. Qual? ____________ ( ) Outra. Qual? _____________ ( ) NS ( ) NR

( ) prestao de servios ( ) comrcio ( ) profissional liberal. Qual? ___ ( ) assalariado do setor privado. Qual? _ ( ) professor universitrio ( ) executivo do setor privado. Qual? __ ( ) pensionista ( ) proprietrio rural ( ) trabalhador rural ( ) NS ( ) NR

( ) de 30-40 SM ( ) de 40-50 SM ( ) de 50-60 SM ( ) acima de 60 SM ( ) NR

ASSOCIATIVISMO, VALORES POLTICOS, SOCIAIS E RELIGIOSOS Captar o entendimento conceitual adotado e verificar o nvel de participao na vida poltica, social, religiosa e cultural. 11. O sr(a) participa ou j participou de alguma organizao ou movimento dentre os especificados abaixo? (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) ONGs ( ) associao de bairro ( ) movimento social/popular ( ) associao de classe ( ) movimento religioso ( ) sindicato ( ) movimento estudantil ( ) pastoral ( ) movimento tnico ( ) partido poltico ( ) movimento de gnero ( ) fruns ( ) movimento geracional ( ) Outro. Qual? __________ ( ) movimento ambientalista ( ) NS ( ) NR 12. Integra algum partido poltico? ( ) PFL ( ) PSDB ( ) PDT ( ) PL ( ) PTB

( ) PT ( ) PMDB ( ) PC do B ( ) PPS ( ) PSB

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( ) Outro. Qual? _________________ ( ) NS

( ) Nenhum ( ) NR

13. (Somente para quem respondeu NO) Tem preferncia ou simpatia por algum partido poltico? ( ) PFL ( ) PT ( ) PSDB ( ) PMDB ( ) PDT ( ) PC do B ( ) PL ( ) PPS ( ) PTB ( ) PSB ( ) Outro. Qual? _________________ ( ) Nenhum ( ) NS ( ) NR 14. membro de outro Conselho de polticas setoriais ou de defesa de direitos no mbito federal, estadual ou municipal? (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) sade ( ) educao ( ) trabalho ( ) habitao ( ) cultura ( ) assistncia social ( ) da comunidade ( ) da criana e do adolescente ( ) do idoso ( ) da pessoa com deficincia ( ) comunitrio de segurana pblica ( ) de segurana alimentar ( ) Outro. Qual? ______________ ( ) Nenhum ( ) NS ( ) NR 15. No seu entendimento, as decises acerca das polticas pblicas devem estar vinculadas aos seguintes grupos: (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) equipe dos rgos gestores ( ) chefe do Poder Executivo ( ) senadores, deputados, vereadores ( ) secretrio da Pasta ( ) conselheiros ( ) membros dos Fruns ( ) intelectuais ( ) pessoas com experincia ( ) empresrios ( ) representantes de entidades ( ) populao em geral ( ) Outros. Quais? _____ ( ) NS ( ) NR 16. Os usurios da poltica devem ser consultados acerca dessas decises? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR ( ) depende do tema. Qual?_________ 17. Para quem no respondeu NO. De que forma? (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) reunies ampliadas ( ) meios eletrnicos ( ) audincias pblicas ( ) entrevista ( ) plebiscito ( ) referendo ( ) avaliao formal ( ) outras. Quais? _______ ( ) NS ( ) NR

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18. Na sua opinio, qual seria a composio mais adequada de representao no conselho? ( ) por segmento atendido (famlia, pessoa com deficincia, criana e adolescente, idoso, populao de rua, etc) ( ) por finalidade da entidade (de atendimento direito, de defesa de direitos, de estudos e pesquisas, de assessoramento, etc) ( ) por natureza da instituio ( entidade de assistncia social, movimentos sociais, sindicatos, organizaes sociais, OSCIPs, etc) ( ) por regio geogrfica ( ) outras. Quais? _____ ( ) NS ( ) NR 19. Considera importante haver controle social? ( ) direto ( ) indireto ( ) no

( ) NS ( ) NR

20. favorvel ao instituto da democracia participativa? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR ( ) depende do caso. Qual? ______ 21. Que nvel de confiana atribui para cada um dos grupos, instituies, rgos ou pessoas abaixo relacionadas: 1. muita 2. suficiente 3. pouca 4. nenhuma ( ) parentes ( ) militares ( ) amigos ( ) movimentos sociais ( ) vizinhos ( ) partidos polticos ( ) colegas de trabalho ( ) igreja ( ) grandes empresas ( ) imprensa ( ) Poder Judicirio ( ) ONGs ( ) Poder Legislativo ( )entidades filantrpicas ( ) Poder Executivo ( ) sindicatos ( ) Ministrio Pblico ( ) conselhos ( ) NS ( ) NR 22. Olhando as opes relacionadas abaixo o sr (a) poderia mencionar qual a sua religio? ( ) catlica romana ( ) muulmana ( ) catlica ortodoxa ( ) judaica ( ) evanglica ( ) protestante ( ) de origem africana ( ) Outra. Qual? __________ ( ) esprita ( ) sem religio ( ) NS ( ) NR

23. (Somente para quem no respondeu SEM RELIGIO na questo anterior) Quanto sua prtica religiosa, o sr(a) se identifica como: ( ) praticante assduo ( ) NS ( ) praticante eventual ( ) NR ( ) no praticante

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24. O sr(a) considera que a formao religiosa importante para o desenvolvimento de sua atuao junto poltica de assistncia social? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR 25. (Somente para quem respondeu SIM) Qual o grau de importncia? ( ) muito importante ( ) razoavelmente importante ( ) pouco importante

( ) NS ( ) NR

VINCULAO COM A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL Detectar o histrico de vida e as experincias dos atores junto poltica de assistncia social. 26. Qual a sua representao junto ao Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS? ( ) governamental ( ) NS ( ) no governamental ( ) NR 27. (SE GOVERNAMENTAL) Qual o Ministrio que representa? ( ) Desenvolvimento Social e Combate Fome ( ) Planejamento, Oramento e Gesto ( ) Educao ( ) Fazenda ( ) Representante dos Estados ( ) Representante dos Municpios 28. (SE NO GOVERNAMENTAL) Qual o segmento que representa? ( ) prestador de servio ( ) trabalhador do setor ( ) NS

( ) Sade ( ) Trabalho e Emprego ( ) Previdncia Social ( ) Outro. Qual? __________ ( ) NS ( ) NR

( ) usurio/organizao de usurio ( ) Outro. Qual?___________ ( ) NR

29. O conselheiro(a) integra a mesa diretora do Conselho? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR 30. (Se SIM) Que cargo ocupa? ( ) presidncia ( ) vice presidncia ( ) Outro. Qual?________________

( ) NS ( ) NR

31. Incluindo a atual, em quantas gestes a entidade/rgo j participou do CNAS? ( ) uma ( ) cinco ( ) duas ( ) seis ( ) trs ( ) NS ( ) quatro ( ) NR

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32. (Caso tenha respondido mais de uma gesto) Qual o segmento de representao? ( ) governamental ( ) usurio/organizao de usurio ( ) trabalhador do setor ( ) prestador de servio ( ) NS ( ) NR 33. No mbito do segmento de sua representao os interesses tendem a ser: ( ) idnticos ( ) prximos ( ) parcialmente coincidentes ( ) distantes ( ) conflitantes ( ) Outros. Quais?______________ ( ) NS ( ) NR 34. Quais aes o segmento de sua representao mais de uma alternativa) ( ) reunies internas ( ) apresentao de propostas conjuntas ( ) absteno ( ) Outras. Quais?__________ ( ) NS tem o costume de realizar: (Pode assinalar ( ) votao em bloco ( ) apresentao de contrapropostas ( ) pedido de vistas ( ) NR

35. Em relao aos GESTORES, no segmento de sua representao os interesses tendem a ser: ( ) idnticos ( ) prximos ( ) parcialmente coincidentes ( ) distantes ( ) conflitantes ( ) Outros. Quais?______________ ( ) NS ( ) NR 36. Em relao aos PRESTADORES DE SERVIO, no segmento de sua representao os interesses tendem a ser: ( ) idnticos ( ) prximos ( ) parcialmente coincidentes ( ) distantes ( ) conflitantes ( ) Outros. Quais?______________ ( ) NS ( ) NR 37. Em relao aos TRABALHADORES DO SETOR, no segmento de sua representao os interesses tendem a ser: ( ) idnticos ( ) prximos ( ) parcialmente coincidentes ( ) distantes ( ) conflitantes ( ) Outros. Quais?______________ ( ) NS ( ) NR 38. Em relao aos USURIOS OU ORGANIZAES DE USURIOS, no segmento de sua representao os interesses tendem a ser: ( ) idnticos ( ) prximos ( ) parcialmente coincidentes ( ) distantes ( ) conflitantes ( ) Outros. Quais?______________ ( ) NS ( ) NR

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39. Algum segmento tem obtido maior sucesso no processo de tomada de decises? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR ( ) Qual? ________________ 40. Alguns membros do Conselho tm maior sucesso no processo de tomada de decises? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR ( ) Quais? ________________ 41. Quais os temas mais polmicos que so discutidos no conselho? (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) eleio dos conselheiros ( ) eleio da mesa diretora ( ) oramento e financiamento ( ) critrios de partilha de recursos ( ) aprovao, fiscalizao e avaliao dos servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social ( ) Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/04 ( ) Norma Operacional Bsica de Assistncia Social NOB/SUAS/05 ( ) Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos NOB/RH ( ) concesso/suspenso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social CEBAS ( ) Outros. Quais?_______________________ ( ) NS ( ) NR 42. H quanto tempo est envolvido com a poltica de assistncia social? ( ) menos de 6 meses ( ) de 6 meses a 1 ano ( ) de 1-3 anos ( ) de 3-5 anos ( ) de 5-10 anos ( ) 10-20 anos ( ) de 20-30 anos ( ) + de 30 anos ( ) NS ( ) NR

43. Dentre as opes abaixo, relacione as experincias desenvolvidas que possibilitaram a sua integrao com a poltica de assistncia social: (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) atuao em ONGs ( ) atuao em movimentos sociais ( ) ensino, pesquisa, extenso ( ) integrante de conselhos ( ) membro de fruns ( ) atuao em entidade religiosa ( ) cargo eletivo no Executivo ( ) cargo eletivo no Legislativo ( ) membro de clubes de servio ( ) voluntariado ( ) atuao em entidades de classe ou sindicatos ( ) atuao em partidos polticos ( ) usurio dos servios ( ) Outras. Quais?____________ ( ) NS ( ) NR 44. Houve influncia de familiares ou de outros sujeitos em sua insero na rea/poltica de assistncia social? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR

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45. Favor identificar as pessoas que mais o(a) influenciaram: (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) pai/me ( ) av() ( ) tio(a) ( ) irmo() ( ) cunhado (a) ( ) primo (a) ( ) sobrinho(a) ( ) sogro(a) ( ) amigo(a) ( ) marido/esposa ( ) colega de trabalho ( ) pastor/padre ( ) empregador ( ) membro da Igreja ( ) membro do clube de servios ( ) dolo. Qual?___________ ( ) pessoa de referncia na rea. Qual? __________ ( ) Outras. Quais? _________ ( ) NS ( ) NR 46. (Responder em conjunto com a pergunta anterior) Que atuao elas possuam na poltica de assistncia social? (Pode assinalar mais de uma alternativa). ( ) atuao em ONGs ( ) atuao em movimentos sociais ( ) ensino, pesquisa, extenso ( ) integrante de conselhos ( ) membro de fruns ( ) atuao em entidade religiosa ( ) cargo eletivo no Executivo ( ) cargo eletivo no Legislativo ( ) membro de clubes de servio ( ) voluntariado ( ) atuao em entidades de classe ou sindicatos ( ) atuao em partidos polticos ( ) usurio dos servios ( ) Outras. Quais?____________ ( ) NS ( ) NR

REPRESENTAO SOCIAL DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL Verificar o entendimento e a apreenso do entrevistado acerca da poltica de assistncia social. Qual a sua opinio acerca das afirmaes abaixo? 47. Cabe poltica de assistncia social se preocupar exclusivamente com a populao pobre do nosso pas: ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR 48. fundamental que o foco do atendimento da poltica de assistncia social esteja direcionado para os segmentos de criana e adolescente, de pessoa portadora de deficincia e de idoso: ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR

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49. A assistncia social deve ser efetivada enquanto poltica pblica, afianadora de direitos, com o objetivo de garantir proteo social bsica e especial aos seus usurios (populao em situao de vulnerabilidade e risco social e pessoal): ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR

50. As entidades filantrpicas/beneficentes se constituem no melhor formato de prestao de servios de assistncia social: ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR

51. O papel desempenhado pelas entidades de assistncia social no governamentais deve ser complementar prestao ofertada pelo Poder Pblico: ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR

52. O reconhecimento da assistncia social est relacionado com a execuo do trabalho voluntrio junto populao pobre: ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR

53. Os usurios da poltica de assistncia social se constituem na populao em situao de vulnerabilidade e risco pessoal e social: ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR

54. O Poder Pblico o principal responsvel pela coordenao, execuo, monitoramento e avaliao das aes scio-assistenciais, estruturadas conforme a demanda local e regional, o porte dos municpios, a abrangncia, a organizao dos servios, a parceria com os demais entes federados e com a sociedade civil: ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR

55. As funes da poltica de assistncia social so ofertar proteo social, promover a defesa de direitos scio-assistenciais e exercer a vigilncia social: ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR

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56. O SUAS consolida o modo de gesto compartilhada, o co-financiamento e a cooperao tcnica entre os trs entes federados que, de modo articulado e complementar, operam a proteo social no contributiva de seguridade social no campo da assistncia social: ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR

57. A proteo social de assistncia social tem por garantias as seguranas de acolhida, de renda, de convvio familiar e comunitrio, de desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social e de sobrevivncia a riscos circunstanciais: ( ) concorda totalmente ( ) concorda parcialmente ( ) discorda totalmente ( ) discorda parcialmente ( ) NS ( ) NR

58. No seu entendimento, a rede prestadora de servios vinculada poltica de assistncia social composta por: (Pode assinalar mais de uma alternativa). ( ) entidades governamentais ( ) OSCIPs ( ) entidades no governamentais ( ) entidades do terceiro setor ( ) entidades de sade ( ) organizaes sociais ( ) entidades de educao ( ) associaes civis ( ) entidades filantrpicas/beneficentes ( ) entidades religiosas de assistncia social ( ) fundaes empresariais de cunho social ( ) entidades filantrpicas/beneficentes ( ) Outras. Quais? _____________ de sade ( ) entidades filantrpicas/beneficentes ( ) NS de educao ( ) NR

59. No seu ponto de vista o pblico usurio da poltica de assistncia social se constitui em: (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) famlias e indivduos pobres ( ) famlias em geral ( ) segmentos (criana e adolescente, pessoa portadora de deficincia, idoso) ( ) populao em geral, enquanto poltica universal ( ) populao em situao de vulnerabilidade e/ou risco pessoal e social ( ) populao de rua, itinerante, migrante ( ) Outros. Quais? ___________ ( ) NS ( ) NR

60. O sr(a) entende que a caracterizao de entidades de assistncia social engloba um conjunto de: (Poder assinalar mais de uma alternativa) ( ) instituies prestadoras de atendimento direto aos usurios da poltica de assistncia social ( ) instituies de defesa de direitos dos usurios da poltica de assistncia social ( ) instituies de assessoramento aos usurios da poltica de assistncia social ( ) instituies filantrpicas/beneficentes nas reas de assistncia social, educao e sade ( ) instituies filantrpicas/beneficentes na rea de assistncia social ( ) instituies filantrpicas/beneficentes na rea de sade

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( ) instituies filantrpicas/beneficentes na rea de educao ( ) instituies filantrpicas/beneficentes nas reas de cultura, meio ambiente e outras ( ) Outras. Quais? _____________ ( ) NS ( ) NR

62. Na sua opinio, deveria ser responsabilidade exclusiva do CNAS proceder concesso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social - CEBAS? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR

63. ( Somente para quem respondeu NO) Na estrutura do governo federal qual seria o outro rgo tambm indicado para realizar esta funo? (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome ( ) Ministrio de Educao ( ) Ministrio de Sade ( ) Ministrio de Justia ( ) Ministrio do Planejamento ( ) Ministrio da Previdncia Social ( ) Conselho Nacional de Educao ( ) Conselho Nacional de Sade ( ) Secretaria da Receita Federal ( ) Ministrio da Fazenda ( ) Ministrio Pblico Federal Outro. Qual? ________________ ( ) NS ( ) NR

64. O CEBAS deve ser concedido: (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) para as entidades de assistncia social ( ) somente para as entidades beneficentes de assistncia social ( ) para as entidades beneficentes de assistncia social, educao e sade ( ) para as entidades beneficentes de assistncia social e educao ( ) para as entidades beneficentes de assistncia social e sade ( ) para todas as entidades beneficentes, de qualquer outra rea de atuao ( ) Outras. Quais? _____________________ ( ) NS ( ) NR

65. Qual papel deveria ser atribudo aos CEASs e CMASs no processo de concesso do CEBAS? (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) efetuar a inscrio das entidades interessadas ( ) realizar o monitoramento, a fiscalizao e a avaliao dos trabalhos desenvolvidos pelas entidades ( ) conferir a documentao e encaminhar ao CNAS ( ) orientar as entidades quanto aos critrios exigidos ( ) efetuar a inscrio das entidades de assistncia social e orientar as entidades das outras reas quanto aos critrios exigidos ( ) nenhum dos itens acima ( ) Outros. Quais? _____________________ ( ) NS ( ) NR

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66. Na sua opinio, os recursos financeiros resultantes dos benefcios tributrios (isenes, imunidades, etc) so considerados como uma das formas de financiamento pblico? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR

67. No seu ponto de vista, os servios prestados pelas entidades que recebem estes benefcios integram a rede de proteo social do SUAS e so regidos pela PNAS/04 e pela NOB/SUAS/05? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR

68. O sr. (a) entende que os recursos financeiros provenientes destes benefcios devem ser fiscalizados pelos Conselhos de Assistncia Social nas trs esferas de governo? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR

69. importante que as entidades preencham um instrumento informatizado contendo o volume de recursos financeiros auferidos dos benefcios tributrios e os servios prestados com os respectivos recursos? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR

70. Estes recursos correspondem parcela de responsabilidade e de contribuio do Poder Pblico para com as entidades beneficentes de assistncia social? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR

71. As entidades beneficirias devem ter autonomia para estabelecer os servios a serem prestados e a forma de execut-los, independentemente da orientao e da fiscalizao dos gestores da poltica e dos conselhos de assistncia social? ( ) plena autonomia ( ) no devem ter autonomia ( ) relativa autonomia ( ) NS ( ) pouca autonomia ( ) NR

72. O sr (a) tem conhecimento de quais impostos e taxas podem incidir os benefcios tributrios concedidos s entidades beneficentes de assistncia social? ( ) sim ( ) NS ( ) no ( ) NR

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73. (Somente para quem respondeu SIM) Pode relacionar quais os impostos e taxas? (Pode assinalar mais de uma alternativa) ( ) IR - Imposto sobre a Renda ( ) II - Imposto sobre Importao ( ) IPI Imposto sobre Produtos Industrializados ( ) IOF Imposto sobre Operaes Financeiras ( ) CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira ( ) ISS Imposto sobre Servios ( ) IPTU Imposto Territorial Urbano ( ) ITBI Imposto sobre Transaes de Bens Imobilirios ( ) ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias ( ) ITR Imposto Territorial Rural ( ) CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido ( ) COFINS Contribuio para a Seguridade Social ( ) Contribuio para o PIS/PASEP ( ) Cota Patronal do INSS ( ) Taxa de gua e saneamento ( ) Taxa de luz e iluminao pblica ( ) Taxa de telefonia ( ) Outros. Quais? ___________ ( ) NS ( ) NR

74. (Somente para quem respondeu SIM) Qual o valor ou percentual de recursos? ___________________________________

75. (Somente para quem respondeu NO) Acredita que gira em torno de qual porcentagem arrecadados por cada uma das entidades? ( ) at 5% ( ) de 11-20% ( ) de 31-40% ( ) de 51-60% ( ) de 71-80% ( ) de 91-100% ( ) NS

em relao aos recursos financeiros totais ( ) de 5-10% ( ) de 21-30% ( ) de 41-50% ( ) de 61-70% ( ) de 81-90% ( ) Outras. Quais? ___________ ( ) NR

76. Acredita que gira em torno de qual porcentagem do oramento do governo federal para a poltica de assistncia social? ( ) at 5% ( ) de 5-10% ( ) de 11-20% ( ) de 21-30% ( ) de 31-40% ( ) de 41-50% ( ) de 51-60% ( ) de 61-70% ( ) de 71-80% ( ) de 81-90% ( ) de 91-100% ( ) Outras. Quais? ___________ ( ) NS ( ) NR

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77. Acredita que gira em torno de qual porcentagem em relao aos recursos oramentrios depositados no Fundo Nacional de Assistncia Social - FNAS? ( ) at 5% ( ) de 5-10% ( ) de 11-20% ( ) de 21-30% ( ) de 31-40% ( ) de 41-50% ( ) de 51-60% ( ) de 61-70% ( ) de 71-80% ( ) de 81-90% ( ) de 91-100% ( ) Outras. Quais? ___________ ( ) NS ( ) NR

ENCERRAMENTO Expressar os agradecimentos do entrevistador e reservar espao para o entrevistado efetuar as consideraes finais, caso deseje. 78. Ao encerrarmos nosso levantamento de dados, gostaramos de agradecer a sua preciosa colaborao para a pesquisa e reservar este momento caso entenda importante proceder algum comentrio:________________________________________________