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GUA PRCTICA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA:

CONTRIBUCIN PARA LA SOLUCIN DE CONFLICTOS


Orlando Fals Borda con la colaboracin de Miguel Borja.
Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI), Universidad Nacional de Colombia, Bogot

esde !""!, cuando #ued$ incor%orado como &tulo 'I de la Carta Constitucional, el (rdenamiento &erritorial se )a considerado como uno de los %roblemas nacionales *undamentales #ue merece tratamiento %rioritario+ Es cierto #ue no se )a logrado la a%robaci$n de la res%ectiva ley orgnica (,((&)- %ero s se )an e.%edido una media docena de leyes ordinarias relacionadas con el mane/o del territorio #ue nos %ueden ense0ar, con la %rctica, c$mo %odramos movernos al ir observando y %onderando e.%eriencias en tan delicadas materias como el r1gimen munici%al, servicios domiciliarios, medio ambiente, reas metro%olitanas, gobierno interior y comunidades a*rocolombianas+ ,a 2ltima de estas leyes ordinarias, la 344 de !""5, obliga a los munici%ios a tener %lanes %arciales de ordenamiento territorial (uso de la tierra) %ara los %r$.imos die6 a0os7 revivi$ el tema general, en e*ecto, %ero omiti$ admitir %lanes ms am%lios %ara combinar munici%ios a nivel de asociaciones, reas metro%olitanas o %rovincias, lo #ue era y sigue siendo ms realista y econ$mico+ &odava )ay tiem%o %ara corregir dic)a ley y a%render de ella y de las otras mencionadas+ 8ue el %roblema de la organi6aci$n y administraci$n territorial est vivo y #ue es de ca%ital im%ortancia, no s$lo en las reas rurales donde se )an reali6ado batallas cam%ales %or el control de es%acios sociogeogr*icos, sino tambi1n en las ciudades, se demuestra %or la %ermanente atenci$n #ue )a recibido desde !""! en medios muy diversos+ 9$lo en los 2ltimos meses se )an registrado e.%resiones como las siguientes7 el descubrimiento del casero de Ba/ir en el dis%utado corredor del Pac*ico entre %aramilitares y guerrilla, #ue no se sabe si %ertenece al C)oc$ o a :ntio#uia (%roblema de indeterminaci$n de lmites y autoridades legales)- los U;<a #ue niegan el %aso a t1cnicos de la %etrolera (ccidental %or ra6ones de dominio ancestral (%roblema de *alta de normas sobre E&I9)- el gobernador del Putumayo #ue declara la inviabilidad de su de%artamento a causa del con*licto y %or ra6ones *iscales (situaci$n #ue se e.tiende a muc)os otros de%artamentos)- los coste0os #ue reali6an su 91%timo =oro e.igiendo la Regi$n :dministrativa y de Plani*icaci$n (R:P), %aso )acia la Regi$n &erritorial %lena (RE&)- >? munici%ios encabe6ados %or Rionegro #ue articulan cam%a0a %or una %rovincia aut$noma, %ara no ser absorbidos a la *uer6a %or el :rea @etro%olitana de @edelln+ ,a dolorosa realidad del con*licto armado, es%ecialmente en el cam%o, le da a este tema visos %rcticos #ue no %ueden antici%arse en discusiones *ormales, %ero #ue a)ora se destacan en todo su dramatismo+ Por su%uesto, no se %retende ignorar la %roblemtica urbana, ya #ue 1sta, adems de lo %oltico, asume tambi1n e.%resiones violentas y delincuenciales en barrios, calles y es%acios de*inidos, adems los *en$menos regionales a*ectan a las ciudades+ Pero las signi*icativas batallas a cam%o abierto o en %e#ue0os %oblados #ue se vienen registrando son %ruebas de #ue elementos como el control del territorio rural y la ocu%aci$n de asentamientos agro%ecuarios, mineros, silvcolas y

cam%esinos en general, tienen sitio %rivilegiado en los dise0os estrat1gicos y tcticos de los gru%os en*rentados as como %ara la =uer6a P2blica+ ,a guerra civil colombiana %arece #ue se est ganando o %erdiendo en el cam%o, no en la ciudad, )ec)o e.tra0o si recordamos #ue el %as tiene a)ora mayoras de %oblaci$n urbana+ E.%licitar el %unto de vista civil ante la descom%osici$n general del %as derivada del con*licto armado %ara %resentar alternativas de soluci$n y coadyuvar en la b2s#ueda de la %a6, constituye un deber moral y %oltico+ Por eso )emos organi6ado y %resentado nuestros %untos de vista en *orma de una Aua, con el *in de #ue las %ro%uestas y sus *undamentos sean accesibles a todos los interesados+

PARTE I FUNDAMENTOS POLTICOS SOBRE EL PROBLEMA DEL TERRITORIO EN COLOMBIA


1. Gobernabilidad y ordenamiento.
Es necesario organi6ar bien los %oderes %2blicos en *unci$n del territorio, es%acio o circunscri%ci$n #ue les corres%onda, %or#ue en ello /uega la gobernabilidad en sus diversos niveles, desde el local )asta el nacional, el uso del %oder %oltico, y el em%leo correcto y e*iciente de los recursos estatales #ue reciben las unidades territoriales+ Para cimentar estos %asos debe servir el ordenamiento territorial, y %or eso es aconse/able #ue se a%li#ue de manera con/unta y simultnea con las %olticas de descentrali6aci$n *iscal, y no se%aradas o de *orma sucesiva como de manera e#uivocada se )an venido sugiriendo %or algunos senadores, de all los des%il*arros #ue se )an venido observando+ El ordenamiento territorial, en e*ecto, trata del mane/o %olticoBadministrativo de los con/untos )umanos #ue ocu%an es%acios geogr*icos concretos, donde las comunidades e/ercen *unciones sociales ligadas a la economa, la cultura y el medio ambiente+ En Colombia estos es%acios sociogeogr*icos se de*inen como veredas o caseros, corregimientos, munici%ios, reas metro%olitanas, distritos y de%artamentos, %ara con*ormar el mbito unitario de la naci$n+ e estos es%acios, la Constituci$n de !""! consagr$ como Centidades territorialesC a los munici%ios, los de%artamentos y los distritos, y a0adi$ las %rovincias, las regiones y las entidades indgenas (E&I9)+ :bri$ igualmente la %uerta a una *igura cercana7 la comunidad ribere0a a*rocolombiana, y %ermiti$ im%ulsar las asociaciones de munici%ios y las reas metro%olitanas+ &odas las entidades constitucionales se establecen con cinco %ro%$sitos7 gobernarse %or autoridades %ro%ias- e/ercer com%etencias- administrar recursos- establecer tributos- y %artici%ar en las rentas nacionales+ Estas dis%osiciones )acen de Colombia una re%2blica unitaria, %ero descentrali6ada y con autonoma de sus entidades territoriales+ En el cam%o, el ordenamiento territorial se relaciona %rimordialmente con actividades agro%ecuarias, la %roducci$n de alimentos y la e.%lotaci$n de recursos naturales y la biodiversidad, de all lo vital de su consideraci$n y la urgencia de buscar su gobernabilidad+ En resumen, la ms am%lia visi$n del ordenamiento territorial en Colombia incluye *actores socio%olticos, ambientales y administrativos+ Estos tres *actores merecen discutirse, en nuestro caso, /unto con otros dos elementos7 !) la consideraci$n del im%acto nacional, regional y local #ue tiene el con*licto armado- y >) la e.%licitaci$n del %unto de vista de la

sociedad civil en la b2s#ueda de la %a6 y del buen gobierno a trav1s del ordenamiento del territorio+ En las circunstancias del con*licto armado y %ara llegar a su alivio o soluci$n, la contribuci$n %rinci%al del ordenamiento territorial es la de indicar c$mo construir o reconstruir es%acios sociogeogr*icos y administrativos bien determinados donde, como en los casos recientes de conversi$n de corregimientos en munici%ios, se siga e.%resando libremente la voluntad de la sociedad civil como %oder aut$nomo o gobierno %o%ular+ &odos los gru%os en armas, tanto los o*iciales como los revolucionarios y los irregulares, deben res%etar la voluntad %o%ular as e.%resada+ En otra *orma se crean o contin2an vacos de %oder #ue *uer6as irregulares, a veces delincuenciales, llenan con violencia+ Esta 2ltima %rctica es lo #ue )ay #ue controlar antes de #ue se vuelva una mala tradici$n+

2. Lmites y desintegracin nacional.


E.iste la %reocu%aci$n de #ue las %olticas reordenadoras del es%acio sociogeogr*ico %uedan llevar a alguna desintegraci$n nacional o, de otra *orma, a una intensi*icaci$n de nuestros con*lictos internos+ Esta es una %reocu%aci$n vlida, en es%ecial si la relacionamos con lmites actuales de munici%ios y de%artamentos y con circunscri%ciones electorales de las #ue de%ende el %oder de terratenientes y de clases dominantes tradicionales+ Casi no )abr ning2n gran %ro%ietario o %oltico %ro*esional #ue ace%te de buenas ganas alg2n a/uste de lmites #ue lleve a la disminuci$n de su %oder %ersonal territorial, lo cual e.%lica en buena %arte las resistencias del Congreso Nacional %ara e.%edir la ,ey (rgnica de (rdenamiento &erritorial+ 9in embargo, un anlisis )ist$rico sereno de la cuesti$n demuestra #ue esos %eligros %ersonalistas y de clase social %ueden sortearse con 1.ito, y #ue las e.%licables resistencias encontradas %ueden vencerse sin arriesgar ninguna catstro*e+ ,os con*lictos agudos %ueden evitarse si se e.%lican bien y se entienden con %atriotismo, en es%ecial %or los %olticos, las ra6ones locales y generales de su*iciente valide6+ #ue /usti*ican los a/ustes territoriales+ :s lo )i6o el Presidente Ra*ael Reyes entre !"DE y !"D4 al im%oner con 1.ito el %rimer reordenamiento territorial del siglo en nuestro %as+ 9us medidas im%licaron una conmoci$n nacional en un momento %enoso y di*cil de a/ustes %ostBb1licos y de asimilaci$n de la sensible %1rdida de Panam+ :#uellos a/ustes no s$lo *ueron ace%tados en su momento, sino #ue de all %arte la vida administrativa de seis de los actuales de%artamentos+ e la misma manera, no creemos #ue a/ustes e#uivalentes en las similares condiciones %roblemticas de )oy, %rodu6can a)ora ninguna balcani6aci$n, ni a2n a#uella #ue es%eran los #ue ya creen ver sntomas de Ftres ColombiasG7 una %aramilitar al norte, otra guerrillera al sur y otra bi%artidista al centro+ Esto ya no es %osible %or ra6ones econ$micas, sociales y culturales #ue ms bien de*ienden la unidad, %or encima de im%osiciones guerreristas+ Con grandes es*uer6os colectivos, Colombia gan$ su luc)a contra la to%ogra*a ind$mita #ue aislaba a sus regiones, y )oy es un %as unitario de verdad+ ,as oc)o regiones )ist$ricoB culturales #ue nos distinguen en el mundo, estn integradas y de%enden unas de otras %ara su %rogreso econ$mico y bienestar social+ :dems, las actuales tendencias )acia la globali6aci$n mundial nos obligan a %ensar en unidades territoriales grandes #ue le )agan bien el /uego a dic)os macro%rocesos sin %erdernos, como sera %recisamente con Regiones &erritoriales %lenas (RE&)+ Pero %ostular RE&s *uncionales y viables e.ige revisi$n de lmites y a/ustes en el %oder local, y admitir accesiones y secesiones de territorios de%artamentales y munici%ales con el *in de

dar bases *irmes a la gobernabilidad y estabilidad necesarias, todo a#uello #ue necesitamos %ara sobrevivir como naci$n moderna en el siglo #ue nace+ Para ello se necesita de una alta dosis de generosidad y %atriotismo de %arte de las clases dirigentes, al ad#uirir consciencia de la gravedad de las situaciones creadas %or el con*licto armado+ Para em%e6ar, recordemos c$mo es #ue )emos )eredado los actuales lmites de%artamentales y munici%ales7 ellos no nacieron %or#ue s en el ma%a o*icial, y su tra6o actual no les )ace, %or eso mismo, intocables o eternos+ 9e decidieron en circunstancias concretas en un momento dado %or gente de carne y )ueso, con intereses o ignorancias %al%ables+ En e*ecto, los actuales lmites son %or regla general resultado de im%osiciones verticales, autoritarias y a veces violentas, e.ternas a los %ueblos de base a*ectados, decisiones #ue a veces nos vienen desde )ace siglos+ Por e/em%lo, el ro @agdalena como lmite divisor de de%artamentos *ue decidido )acia !EED en el Palacio de :ran/ue6 %or el rey de Es%a0a+ (En el :*rica (riental, los tra6os limtro*es entre Henya y &an6ania *ueron decididos seg2n los ca%ric)os de las reinas euro%eas- los inocentes @asai del Hiliman/aro su*rieron las consecuencias de la divisi$n)+ ,os lmites de %rovincias y Estados 9oberanos del siglo 'I' en nuestro %as re*le/aron intereses de caudillos de las diversas regiones #ue as lo determinaron arbitrariamente en la Convenci$n de Rionegro luego del triun*o de la revoluci$n *ederalista de !4?!+ e esas decisiones elitistas %ersiste nada menos #ue el embrollo del sur de Bolvar, )erencia de un vaco territorial #ue *uer6as no estatales )an venido llenando+ ,os lmites de Risaralda se deben a una %u/a inmisericorde de %olticos caldenses #ue ante todo #ueran de*ender sus curules en el Congreso+ e esas inconsultas o incom%etentes decisiones, muc)as veces sin reali6ar los amo/onamientos *sicos necesarios, %rovienen los !" con*lictos interde%artamentales y 4" intermunici%ales e.istentes seg2n cuentas del Instituto Aeogr*ico :gustn Coda66i en !""3+ ,a e.istencia de estos con*lictos sin #ue ellos generen movimientos armados %or la de*inici$n o con*rontaci$n de lmites es una muestra mas de #ue los colombianos no nos matamos %or cuestiones de limites internos+ Igualmente, la conversi$n de E> corregimientos en munici%ios, en los 2ltimos cinco a0os BB%roceso %ositivo #ue )a %ermitido descentrali6ar recursos y *omentar autonomas locales BB se )a reali6ado %artiendo los es%acios munici%ales actuales y redistribuyendo %oderes %olticos sin #ue se )ubieran ocasionado con*lictos cruentos o motines contra las autoridades+ Iubo casos de com%rensible resistencia en antiguas cabeceras- %ero la discusi$n colectiva y el dilogo, as como la %resi$n desde las bases veredales, con nuevos lderes y movimientos cvicos, %ermitieron llegar a soluciones ordenadas y constructivas+ 9ituaciones similares de reordenamientos territoriales %ac*icos observamos en las re*ormas de Reyes a comien6os de siglo y en los cambios territoriales de mitad de siglo cuando se crearon nuevos de%artamentos+ Es ms, dic)as trans*ormaciones de geogra*a %oltica y administrativa se reali6aron como estrategias %ara construir la %a6+ el mismo modo, se %uede observar #ue en %rocesos #ue %odramos denominar im%ro%iamente de Fdegradaci$n territorialG, como el %aso de un munici%io a corregimiento e incluso a *ormar %arte de una ciudad, el caso de los antiguos munici%ios de la 9abana, se )an llevado a cabo sin #ue sur/an actores armados dis%uestos a luc)ar %or un status territorial interno+ &odo esto %arece demostrar #ue si se )ace bien el %roceso reordenador #ue seguimos necesitando, el %ueblo colombiano rai6al ser ca%a6 de asimilarlo sin mayores traumas+ No le teme a la revisi$n de lmites tanto como los vie/os %olticos, y sera a 1stos a #uienes )abra #ue ilustrar+ El :rtculo >"D de la Carta, #ue consagra revisiones %eri$dicas de lmites, al a%licarse, %uede en esta *orma contribuir a la me/or distribuci$n territorial, %ara *omentar el buen gobierno y cimentar la %a6+ J as evitar la desintegraci$nK descuarti6amientoK balcani6aci$n del %as #ue algunos observadores e.)ibiendo un %esimismo antro%ol$gico marcado sobre los colombianos, creen advertir+

3. Metodologa y procedimientos.
Como vemos, no se %uede esconder #ue la recom%osici$n territorial del %as im%lica una reorgani6aci$n del %oder %oltico local y nacionala/ustes en las circunscri%ciones electorales- una redistribuci$n de la ri#ue6a %roducida a todo nivel- y la asunci$n de la autonoma de cada unidad territorial dentro del marco unitario de la naci$n+ Es necesario desarrollar estos elementos en la ,ey (rgnica de (rdenamiento &erritorial+ Con el *in de su%erar la actual guerra civil, a %artir del reordenamiento territorial recomendamos %roceder %aso a %aso desde las bases comunales locales )acia arriba, es decir, a %artir de las unidades de administraci$n territorial bsicas como veredas y corregimientos donde tiene lugar lo cotidiano, %asando a entidades ms com%le/as y grandes como el @unici%io, la Provincia y la Regi$n, reconociendo vinculaciones econ$micas y sociales antiguas o nuevamente creadas %or la dis%ora cam%esina, la dinmica demogr*ica y %or el con*licto armado mismo+ Estos %rocedimientos buscan la con*ormaci$n de organismos e instituciones democrticas de %artici%aci$n %o%ular universalmente acatadas en secciones donde se restable6can niveles estables de %resencia estatal y de gobernabilidad+ &ales secciones se declaran sucesivamente como C6onas reordenadasC o Cde %a6C, #ue se van e.tendiendo y a*irmando unas con otras de manera acumulativa, dentro de un es#uema general de %a6, #ue anali6amos ms adelante+ Para %roceder con e*icacia en el %roceso ordenador del territorio se re#uieren dos clases de disci%linas+ En %rimer lugar, las sociogeogr*icas con el *in de determinar los lmites reales de cada unidad territorial (#ue como )emos visto no son los #ue a%arecen )oy en ma%as o*iciales), y las *ormas de organi6aci$n del es%acio seg2n sus caractersticas y %osibilidades, como lo #uiere la ,ey 344 de !""5, tareas #ue %ueden reali6arse %or comisiones corogr*icas y otros t1cnicos mediante levantamientos cartogr*icos y encuestas+ En segundo lugar, %ueden em%learse las t1cnicas %artici%ativas (investigaci$nBacci$n %artici%ativaBBI:P) %ara incor%orar a los dise0os cient*icos y t1cnicos del traba/o los a%ortes de los ciudadanos id$neos de cada unidad, y otras in*ormaciones culturales y sociales %ertinentes+

4. Pivotes y actores del reordenamiento por la paz.


,os %ivotes %rinci%ales del autonomismo unitario #ue consagra la Constituci$n son las Provincias (constituidas %or @unici%ios a*ines) y las Regiones, no los e%artamentos+ El establecimiento de Provincias y Regiones como unidades territoriales ser una contribuci$n a la %a6 y al %rogreso %or#ue articulan una visi$n macra ayudando a resolver %roblemas mayores #ue inciden en los con*lictos, y #ue los @unici%ios y e%artamentos solos son inca%aces de resolver+ ,a realidad de Colombia como %as de Regiones, Provincias, &erritorios Indgenas y :*rocolombianos es venta/osa %ara el %as+ Es cierto #ue tener regiones no es *en$meno e.clusivo de Colombia, ya #ue %ueden registrarse en muc)as otras naciones- %ero en nuestro caso las regiones )an ganado caractersticas )ist$ricas y culturales %eculiares debidas a su inicial aislamiento, caractersticas #ue siguen %esando muc)o en la realidad nacional, %ero #ue *ueron mati6ndose y enri#ueci1ndose con los con*lictos internos, las

comunicaciones modernas y las visiones nacionales elaboradas desde comien6os del siglo '' %or diversos )ombres de Estado e intelectuales+ ,a diversidad regional as %roducida y re%resentada como elemento nacional es rica en lo cultural, econ$mico y %oltico, )asta el %unto de #ue es %osible concebir a Colombia como una combinaci$n de Estados Regiones, con*ormando una Repblica Regional Unitaria. Pre*erimos identi*icarnos con las Regiones unidas y no )ablar de F*ederaci$nG, de F*ederalismoG o de Fcon*ederaci$nG a la manera de los cantones sui6os, %or#ue 1sta es nuestra realidad, en lo #ue somos %rivilegiados+ Por su%uesto, el tema merece tratamiento a *ondo7 a#u volvemos sobre ello al *inal de la Aua, %ara en*ati6ar b2s#uedas %ro%ias de *orma estatal sin caer en los usuales modelos euroc1ntricos #ue no nos )an #uedado bien+ Como #ueda dic)o, %ara #ue reine la gobernabilidad y vuelvan la %a6 y el %rogreso a las unidades del territorio, es indis%ensable #ue se res%eten las decisiones de los %obladores, esto es, a las organi6aciones civiles #ue la dinmica del reordenamiento y otras *uer6as %olticas se )ubieran %roducido+ Es el derec)o a la vida, al traba/o y al *uturo lo #ue #ueda en /uego+ e esta regla se deduce #ue los %rinci%ales actores del %roceso reordenador sern los nuevos dirigentes cvicos e inde%endientes #ue lo encabecen, nuevos %or no estar envueltos con los intereses creados de los %olticos tradicionales%ero #ue se mantendrn sintoni6ados con las bases %o%ulares de las #ue derivan su %oder %oltico y social+ 9in movimientos sociales y %olticos regionales y locales #ue se diri/an a estos ob/etivos, ser di*cil llegar a las metas %ro%uestas+ Reglas nuevas %ara este /uego reordenador surgirn en cada sitio seg2n las necesidades encontradas o descubiertas+ Para todo ello conviene conocer %rinci%ios de democracia %artici%ativa y la *iloso*a de la %artici%aci$n %o%ular, sin olvidar #ue en 1stas cuentan tambi1n soluciones conocidas de re%resentaci$n colegiada+ No es %osible )oy el e/ercicio de la democracia directa, al antiguo estilo ateniense, ya #ue ser necesario delegar %oderes y )acer *e en las ca%acidades de los dirigentes escogidos+ &urnarlos y ensayar lidera6gos colectivos %uede resultar conveniente+ Reconstruir conce/os munici%ales y recolocar en sus sitios a los %ersoneros de cada comunidad, con el res%eto de las gentes, es %arte del %roceso reordenador %ara la %a6+ El res%eto comunal debe incluir a#uel de los gru%os armados, o*iciales e irregulares, #ue tienen %resencia a nivel local+ No es %osible reconstruir la democracia con una es%ada de amocles colgando sobre ella, creando situaciones de intimidaci$n #ue desvirt2en la voluntad %o%ular+ Esta debe ser siem%re libre de coacci$n+ J los gru%os armados debern res%etar siem%re el resultado de las decisiones de los %ueblos, en la es%eran6a de #ue el %roceso )aya sido )onesto y trans%arente, y encaminarse )acia el desarme+ En casos di*ciles o %ersistentes de violencia armada, no #ueda otro camino #ue %edir o e.igir la %resencia coactiva e.terna, e.%resada en mecanismos de veedura, seguimiento, control y /usticia con %oder su*iciente %ara )acerse res%etar y )acer res%etar los acuerdos ciudadanos %or todos los gru%os armados+

PARTE II SOBRE LOS GOBIERNOS LOCALES


1. GU !" P!#! L! #$%&'"(#U%% &' )$ L! G&*$#'!* L )!) L&%!L

1. Registre sntomas de vacos de poder + ,o %rimero #ue %uede observarse en las reas de con*licto es la e.istencia de un vaco de %oder %oltico o ingobernabilidad, #ue se mani*iesta de las siguientes maneras7 a+ esconocimiento de los lmites actuales de las secciones %olticoBadministrativas (munici%io, distrito y de%artamento)+ Este *en$meno es general en el territorio nacional, lo #ue convierte a los tra6os *ronteri6os #ue a%arecen en los ma%as, como sim%les *icciones+ &odo lmite interno es )oy %roblemtico debido a *allas de conce%ci$n yKo e/ecuci$n del amo/onamiento, %rotocolos incom%letos sobre lmites y errores de a%reciaci$n sobre el sentir de los ciudadanos a*ectados+ :dems rom%en con la unidad socioeconLmica y ecol$gica de los territorios+ Ello invita a cuestionar el sistema ordenador nacional y a e.igir el cum%limiento del :rtculo >"D de la Constituci$n #ue %ermite la revisi$n %eri$dica de lmites y corregir el desorden e.istente+

b+ Rec)a6o, su%resi$n o sometimiento de autoridades legtimas en sus res%ectivas /urisdicciones+ Es la m.ima e.%resi$n del irres%eto a la sociedad civil y a la voluntad %o%ular %or %arte de gru%os armados+ c+ Ignorancia de normas legales vigentes y *ormulaci$n de normas alternas+ Como mal generali6ado en el %as, viene a ser %arte de los %untos anteriores+ : veces se dictan normas locales, como la ,ey del ,lano de !"E>, o se establecen consensos en Ccomunidades de %a6C )asta a)ora inestables+ d+ Reem%la6o de instituciones locales, regionales o nacionales %or otras adB)oc+ Re*le/a la necesidad elemental de reglas %ara la convivencia, como %ara el orden %2blico, la /usticia, las relaciones *amiliares, los trans%ortes y contactos con el e.terior, reglas cuya a%licaci$n es asumida %or las *uer6as de ocu%aci$n armada+ e+ Im%osici$n de contribuciones, grama/es e im%uestos+ Es la *orma es%ecial de asegurar la sobrevivencia de las *uer6as de ocu%aci$n, %or coerci$n de la %oblaci$n local o con su acuerdo+ 2. Determine los orgenes de los vacos de poder + El vaco de %oder #ue se e.%erimenta en estos sitios se origina, %or regla general, en las o%eraciones #ue reali6an tanto el E/1rcito Nacional como las guerrillas y los %aramilitares+ &odos )acen ocu%aciones de )ec)o al crear unidades de control o de gobierno local a %artir de secciones mnimas de territorio como veredas, caseros, corregimientos o resguardos+ 9ometen o des%la6an entonces a la %oblaci$n cam%esina res%ectiva+ En estos casos el vaco de %oder se crea %or la *uer6a de las armas y se desconoce a la sociedad civil #ue #ueda sin la ca%acidad de de*ensa %ro%ia y sin la autonoma bsica %ara traba/ar y %roducir, transmitir la cultura, y re%roducirse con el sosiego indis%ensable+ 3. Apele al poder primigenio del sector civil y articlelo. Resulta evidente #ue %ara reconstruir de manera estable la gobernabilidad local, como base de la regional y la nacional, tenemos #ue a%elar a la *uente %rimigenia del %oder #ue es el %ueblo soberano+ 9e le considera constituyente %rimario de la sociedad y del Estado+ Por lo tanto, se necesita reconocer, articular y )acer res%etar la organi6aci$n %ro%ia o aut$noma de la sociedad civil #ue se e.%resa en movimientos sociales y en unidades vitales mnimas, em%e6ando con la gente de carne y )ueso #ue )abita veredas, laderas, barrancos, o valles, el C%ueblito vie/oC desarmado #ue vive de su *uer6a de traba/o+

No se trata del %ueblo en armas #ue se )a levantado %ara luc)ar %or ideales %olticos, ni tam%oco del %ueblo armado en coo%erativas de de*ensa+ 9e trata del %ueblo %roductivo directo en sus res%ectivos contornos+ Por tanto, en a#uellos casos de vaco de %oder estatal en #ue )a )abido ocu%aci$n %rolongada de unidades %or actores armados #ue )ubieran asumido *unciones estatales adB)oc, ser conveniente inducir tambi1n la evoluci$n del %oder de las armas )acia el %oder civil, como viene e.%licado+ No es ace%table reordenar territorios ba/o la es%ada de amocles de la violencia, ni se %uede reconstruir una democracia aut1ntica con intimidaciones+ ,os actores armados tendrn #ue acceder a movmientos sociales o a otras *ormas del accionar %olMtico dentro del es#uema general de %a6 acordado (%unto 5)+ 4. Tome en cuenta las necesidades fundamentales de los pueblos + Resulta obvio, aun#ue se olvide con *recuencia, #ue son las necesidades y as%iraciones de estos %ueblos de base, en su generalidad cam%esinos, las #ue )ay #ue tomar en cuenta en la b2s#ueda de la gobernabilidad+ 9on las gentes #ue ms )an su*rido el con*licto en su cotidianidad e in/ustamente, en cuyas casas se )a asesinado, gol%eado o abusado, de donde )uyen como des%la6ados constituy1ndose en vctimas de las %olticas de li#uidaci$n )umana #ue se )an venido im%oniendo desde los mbitos del %oder nacional e internacional+ e entre ellos se recluta el %ersonal %ara las guerras, %ero tambi1n all est una /uventud sin *uturo #ue bien merece otro destino, no el de una sociedad cuyo te/ido se desgarra da %or da+ . Reviva el altruismo tradicional. Curioso #ue estas su*ridas gentes del cam%o y la ciudad, con toda su %obre6a y marginalidad, )ayan conservado de manera natural una tradici$n no b1lica, de coo%eraci$n, ayuda mutua y altruismo+ Esta tradici$n viene de siglos atrs y %uede tener races %recolombinas+ Conviene estimularla %ara volver a ganar niveles adecuados de estabilidad, %rogreso y %a6+ Por e/em%lo, es %arad$/ico #ue sea en las 6onas del sur de Bolvar donde se desarrollan las %eores batallas del momento, siendo #ue 1se era el %araso le/ano y tran#uilo donde se re*ugiaban las *amilias de la de%resi$n mom%osina #ue )uan de las guerras civiles del siglo %asado cuyo teatro era el ro @agdalena+ Reconstruan de manera %ac*ica la sociedad violenta y la cultura guerrerista #ue as de/aban atrs+ El aislamiento de %alen#ues como Noros y riberas como 9an Pablo y Pa%ayal aseguraba la comida, la alegra colectiva, y la creatividad cultural+ Esta tradici$n %ac*ica ancestral, #ue sobrevive en las bases rurales a %esar de la guerra, es la #ue )abra #ue a%oyar, como sociedad civil, %ara reconstruir la gobernabilidad en los niveles territoriales su%eriores+ !. Anticipe y combata la resistencia de polticos enemigos del reordenamiento. Es %osible #ue los %olticos locales con intereses en los mismos sitios se resistan a los a/ustes territoriales, %or#ue #uedara en entredic)o su vie/o %oder+ Para ello se necesita cierto realismo de %arte de los %olticos a*ectados, %ara #ue cedan y no se constituyan en obstculo %ara la b2s#ueda de la %a6 con /usticia #ue todos an)elamos+ ". #stable$ca $onas reordenadas o de pa$ en unidades mnimas vitales. En consecuencia de lo anterior, es %ositivo concentrar la atenci$n inicial del %roceso reconstructor en la unidad mnima vital de territorio #ue es la vereda, el casero, el corregimiento, la ladera o el resguardo, como viene dic)o, %ara llegar a declararla 6ona

reordenada o 6ona de %a6+ 9iendo este %unto muy im%ortante %ara el argumento central de nuestra Aua, vamos a elaborarlo un %oco ms+ a% &ondiciones del es'uema general de pa$. El es#uema general de %a6 #ue %odr surgir de las entidades nacionales constituidas %ara el e*ecto, como el Conse/o Nacional y la :samblea Permanente de la 9ociedad Civil, )ar bien en incluir o con*irmar lo siguiente7 Un mecanismo de %roscri%ci$n b1lica total #ue incluya las armas, el reclutamiento *or6ado y el servicio militar obligatorio (lo #ue liberara a la /uventud de %rcticas violentas tradicionales de iniciaci$n), y el desmantelamiento de gru%os %aramilitares+ Un re#uerimiento %or el res%eto a los derec)os )umanos y el derec)o internacional )umanitario, el res%eto a la vida, a la inde%endencia, al derec)o de autodeterminaci$n y la libre e.%resi$n de las %oblaciones en sus res%ectivas unidades territoriales, %or %arte de todos los gru%os armados as o*iciales como insurgentes e irregulares+ Ello signi*ica reconocer el %oder %o%ular local como constituyente %rimario, en e.%resiones democrticas libremente e/ecutadas tales como la elecci$n de autoridades %ro%ias y la incor%oraci$n de %ersoneros institucionales (/ueces, maestros, sacerdotes, etc+)+ @ecanismos %ara esclarecer y castigar crmenes de lesa )umanidad y la re%araci$n de los da0os su*ridos %or vctimas+ @ecanismos de estmulo, veedura, %rotecci$n y control sobre el %roceso reconstructor, en es%ecial sobre gru%os armados, incluyendo los #ue o*re6can instancias internacionales res%etables como Naciones Unidas, (E:, Cru6 Ro/a y organismos no gubernamentales+

b% &ondiciones derivadas de la situaci(n local. ,a declaraci$n de 6ona reordenada o de %a6 %odr tomar en cuenta7 ,os estragos su*ridos %or la res%ectiva unidad territorial, e.aminando con t1cnicas I:P los restos de la comunidad y los vestigios de organi6aci$n social y lidera6go natural en cada sitio+ 9i se trata de des%la6ados, estudiar las condiciones de su locali6aci$n original o de la nueva a #ue )ayan accedido+ En todos estos casos ser necesario im%edir la continuidad o e.tensi$n del lati*undio y crear condiciones de uso de la tierra y de los recursos naturales ms e*icientes y vinculadas al mercado, como se est ensayando con 6onas de reserva cam%esina en Ca#uet y Bolvar y con ad/udicaciones de tierras colectivas en el :trato @edio+ ,os nuevos lmites creados %or el desarrollo de los con*lictos o %or los %rocesos de cambio inducidos %or nuevas vas de comunicaci$n, %or actividades econ$micas y de coloni6aci$n, o %or la nueva ocu%aci$n es%acial+ Para ello %ueden em%learse t1cnicas de investigaci$n sociogeogr*ica+ ,a elecci$n o designaci$n legtima de autoridades %ara la nueva circunscri%ci$n #ue )ubiera surgido con la delimitaci$n reali6ada+

#e+le,iones pr-cticas
,a declaratoria de 6ona reordenada o de %a6 no es nueva+ 9e )a intentado en lugares como el Cagun (Ca#uet), Cimitarra (9antander), :guac)ica (Cesar) y 9an Nos1 de :%artad$

(Urab), donde la *$rmula )a *uncionado %or %erodos cortos+ Pero *uncion$, %ara ense0arnos #ue es una va %osible %ara llegar, de aba/o )acia arriba, a la reconciliaci$n nacional+ ,leva a *ormas civiles diversas de resistencia a la guerraestimula la recu%eraci$n de la dignidad colectiva- e induce a ado%tar e.%resiones %olticas aut$nomas de gobierno %o%ular sin lastres del %asado+ OPodramos ensayar estas *$rmulas en la C6ona de des%e/eC de los munici%ios del @eta y Ca#uet #ue se #uiere organi6ar en el %resente semestreP Parece #ue las %osibilidades estaran dadas %ara comen6ar all un interesante %roceso de consolidaci$n de condiciones %ara la %a6 regional de manera continua y e.tensa, a*ian6ando lo #ue se ganara durante el %erodo de des%e/e+ e manera similar, son %ositivas las autori6aciones concedidas %or el gobierno anterior a los gobernadores %ara establecer comisiones de convivencia, conciliaci$n y %a6 con el *in de dialogar y )acer negociaciones %arciales con comandantes guerrilleros en cada sitio+ Estas medidas van en la direcci$n correcta, y %or eso sus resultados son satis*actorios )asta la *ec)a en !? e%artamentos #ue lo )an %racticado+ ,o mismo ocurre con las gestiones locales y regionales de obis%os y %rrocos, como el Programa de Pa6 y esarrollo del @agdalena @edio+ Esta tendencia %odra continuar sin *atiga %ara Cdesbogotani6ar la %a6C+ En los traba/os y cam%a0as #ue con estos *ines se organicen, conviene en*ati6ar #ue la %a6 va ms all del silenciamiento de las armas+ ebe )aber %a6 con /usticia, lo #ue en el cam%o signi*ica acceso democrtico y e#uilibrado a la tierra %roductiva y a las ri#ue6as generadas, en una re*orma agraria real y %ro*unda, %or#ue )ay #ue saldar una vie/a y sangrienta deuda social+ Qivir en %a6 en nuestras localidades signi*ica vivir sin el terror ubicuo de la violencia como la )emos venido su*riendo, %or#ue )abr %or *in un %ro*undo res%eto a los derec)os *undamentales+ ,a %a6 en el cam%o colombiano %odr llevar a una me/or convivencia en las ciudades cam%eni6adas #ue la guerra )a *omentado+ 9era %osible retrotraer los nocivos e*ectos #ue el Plan Colombia de Currie y Pastrana (%adre) )a tenido en la descom%osici$n urbana %ara criar los CRodrigos C y Cvendedoras de rosasC #ue )oy %ululan sin norte ni sentido+ El retorno a la tierra en las modalidades indicadas atrs %uede brindar buena %arte de este *uturo, si se )ace la re*orma agraria real y %ro*unda mencionada, y si se im%ide la inter*erencia de los gru%os armados en los territorios concedidos, como ocurre )oy en el C)oc$+

2. GU !" P!#! L! #$%&'"(#U%% &' )$ L! G&*$#'!* L )!) MU' % P!L.


Una ve6 reconstruida la unidad mnima vital del territorio cual es la vereda o sitio, se %uede ms *cilmente reconstruir el munici%io al #ue %ertenece, y llegar a %roclamar a 1ste tambi1n como 6ona de %a6+ Qeamos algunas de las guas %ertinentes+ 1. Determine los lmites reales de la comunidad + Partamos del )ec)o de #ue no e.isten lmites actuales *uncionando en ning2n munici%io o de%artamento del %as+ 9e )an roto o modi*icado %or la *uer6a de los %rocesos sociales, econ$micos y b1licos de la realidad #ue )an tenido lugar en el cam%o desde )ace medio siglo, %or lo menos+ Ninguna *uer6a armada los reconoce (tam%oco otras instituciones)+ ,a misma dis%ora cam%esina %roducida %or la necesidad de la su%ervivencia rom%e los lmites *ormales y )ace correr la *rontera agrcola cada ve6 ms le/os, creando nuevos asentamientos desconocidos %or los gobiernos y %or los catastros+ Por lo tanto, con el concurso %o%ular, se buscar *usionar y modi*icar entidades territoriales y su%rimir las #ue no son viables+

,as gentes del com2n saben %or regla general donde %rinci%ian y donde terminan *uncionalmente las unidades a las #ue %ertenecen+ 9on el resultado de la interacci$n social reconocida %or los mismos )abitantes en sus des%la6amientos diarios, tareas y ocu%aciones )abituales+ ,as comunicaciones terrestres son *undamentales %ara conocer el %olo de atracci$n de los caseros o %ueblos, tales como las cabeceras de munici%ios, #ue es criterio bsico %ara determinar las reas de in*luencia y lmites e.ternos reales de los %ueblos+ Es necesario #ue las autoridades se%an bien donde comien6an y donde terminan sus comunidades reales, %ara gobernar con e*icacia y seguridad+ ,os lmites reales no son di*ciles de determinar si se a%ela a la memoria visual e )ist$rica de las gentes y sus lderes naturales, #uienes in*ormarn al res%ecto+ ,os to%$gra*os no son necesarios en esta %rimera eta%a, s$lo des%u1s %ara tecni*icar la tarea demarcatoria y *i/ar los mo/ones+ ,os lmites reales casi nunca son los mismos *ormales o %olticoBadministrativos, %ero )abr de buscarse una eventual congruencia entre ellos+ 9on necesarios %ara conocer los com%onentes de todo @unici%io o e%artamento en su integridad *uncional+ Estas tareas se %ueden adelantar con la geogra*a social y la I:P %ara buscar consensos y acuerdos de base #ue eviten celos, sus%icacias y resistencias en los a/ustes de las entidades+ 2. Recono$ca 'ue la falta de autoridades formales no significa anar'ua. En muc)os de esos sitios ignotos e indeterminados gobierna la guerrilla+ En otros e.iste una *alta com%leta de autoridades, lo cual no signi*ica ni anar#ua ni desorden+ E.isten estructuras %ro%ias de lidera6go natural #ue conviene reconocer y acoger+ 9e a%lican entre ellos las reglas latentes y mani*iestas de la solidaridad social y ayuda mutua a las #ue ya )icimos re*erencia+ @uc)as veces se )a observado #ue )an sido los agentes del Estado los #ue introducen all la violencia, cuando se )acen %resentes+ 3. &onstruya o reconstruya la estructura formal del municipio real. Una ve6 conocidos los com%onentes reales del munici%io, esto es, los caseros o corregimientos en sus comunidades #ue se identi*ican con la res%ectiva cabecera, se %uede %roceder a construir o reconstruir el Conce/o munici%al con %ersonas id$neas, y a elegir alcalde y otras autoridades+ 9i se )ace bien este traba/o con la I:P, se ver #ue )abr unidades territoriales #ue salgan de un munici%io antiguo %ara ane.arse a otro, %or#ue as lo #uieren los )abitantes+ Esto )abr de res%etarse, en lo #ue se *omenta la satis*acci$n social y se crean nuevos canales de actividad econ$mica y %rogreso general+ :s se contribuye a la %a6 regional+ 4. #mplee la )uventud y nuevas fuer$as en la reconstrucci(n municipal. Por dentro o %or *uera de las estructuras %artidistas tradicionales, conviene #ue en estos es*uer6os de reconstrucci$n social y %oltica intervengan las nuevas *uer6as de las comunidades, en es%ecial losKlas /$venes+ Iabr #ue *ormar con ellos y ellas una nueva y satis*actoria actitud de servicio al %ueblo y de b2s#ueda del avance colectivo, creando el orgullo de %ertenecer a su comunidad o a sus /untas comunales o Conce/os+ 9e %ueden em%lear t1cnicas culturales y %artici%ativas con estos *ines, y organi6ar movimientos sociales y cvicos diversos+ . *roclame al municipio como $ona reordenada. 9$lo si se cum%len los re#uisitos anteriores de res%eto %or %arte de los gru%os armados a la voluntad de los vecinos BBe.%resada en mani*estaciones %o%ulares como elecciones, re*erendos y %lebiscitos y en movimientos sociales en las unidades bsicas ya descritasBB se %odr %roclamar al munici%io interesado como 6ona reordenada o de %a6+ En estos casos, distinto de *ormas

conocidas de reinserci$n, se %ueden estudiar *ormas abiertas de %ostulaci$n y asimilaci$n de guerrilleros como conce/ales, alcaldes, y otros *uncionarios, o como miembros o im%ulsores de movimientos sociales y cvicos, como se )a )ec)o e.itosamente en otros %ases con similares %roblemas+ !. *onga las bases para asociar municipios afines + ,os %roblemas contem%orneos de servicios (agua, energa, aseo, educaci$n, salud, trans%orte, medio ambiente) no %ueden resolverse s$lo dentro del mbito de los munici%ios tomados %or se%arado+ esbordan sus lmites+ e all #ue conviene %oner bien las bases de :reas @etro%olitanas y :sociaciones de @unici%ios a*ines y vecinos+ ,as :sociaciones de @unici%ios se vienen e.tendiendo %or todo el %as desde los a0os 4D sin tomar en cuenta los lmites de de%artamentos, en lo #ue )acen bien+ ,os munici%ios de las :reas @etro%olitanas s$lo deben demostrar el *en$meno de la conurbaci$n #ue les va ligando unos a otros y a un n2cleo urbano %rinci%al+ Es bueno dar a conocer las legislaciones e.istentes al res%ecto %ara llevar a la con*ormaci$n de Provincias, #ue son ms estables #ue las :sociaciones como entidades territoriales constitucionales, a lo #ue nos re*eriremos ms adelante+ ". Traba)e simult+neamente la descentrali$aci(n y el ordenamiento. No se%are estas dos %olticas %or#ue son )ermanas siamesas+ ,os dineros del Estado deben tener rece%tculos bien con*ormados como seran los munici%ios reconstruidos+ 9$lo as se evitan los des%il*arros y la corru%ci$n #ue )an reinado+ ,. -rganice #T./ y comunidades afrocolombianas ribere0as. 9eg2n el tama0o #ue tengan, %ueden organi6arse entidades territoriales indgenas en el mbito munici%al, con base en las %ro%uestas adelantadas %or la Comisi$n Con/unta del 9enado de la Re%2blica y la Comisi$n de (rdenamiento &erritorial en !""3, #ue cont$ con la %artici%aci$n indgena+ :s se res%eta su autonoma como naciones indgenas, sus conocimientos y su identidad cultural, elementos intrnsecos de la %a6 nacional+ e la misma manera, conviene a%licar la ,ey 5D de !""E sobre comunidades a*rocolombianas ribere0as, evitando los en*rentamientos a #ue )a llevado con gru%os indgenas %or causas discutibles+ Estas *ormas de tenencia colectiva de la tierra son la me/or %rotecci$n )asta a)ora %revistas contra los abusos de em%resas madereras y mineras, en lo #ue debera *omentarse su alian6a con E&I9 cercanas o vecinas+ 9u re*or6amiento im%edir las invasiones %or gru%os armados #ue les )an a*ectado en los 2ltimos meses de manera cruel e in/usta- y %ermitir de*ender a las comunidades negras de los mega%royectos destructivos #ue #uieren des%la6arlas y desocu%ar su )bitat, con *ines de sobree.%lotaci$n de recursos y obtener el control geo%oltico y econ$mico de la Costa Pac*ica+

PARTE III SOBRE LA ESTRUCTURA DEL NUEVO ESTADO


1. .!% ! L!" P#&/ '% !".
,a Provincia, como coordinaci$n de munici%ios a*ines #ue combinan %royectos, recursos y voluntad %oltica, %uede contribuir a la soluci$n de con*lictos al asegurar el buen gobierno en

un nivel su%erior y ms am%lio de es%acio territorial+ siguientes %asos+

Para crearla %ueden darse los

1. Determinaci(n de afinidades y necesidades comunes de municipios cercanos. :s como ocurren a*inidades veredales %ara con*ormar munici%ios, tambi1n a otro nivel se crean a*inidades, necesidades comunes y actividades com%artidas entre munici%ios cercanos #ue )acen necesario estructurarlos como un Provincia aut$noma y %ermanente+ ,as t1cnicas %ara de*inir estas tendencias son las mismas recomendadas %ara los munici%ios (geogra*a social e I:P)+ 2. #mpleo de criterios de e1ternalidad y escala. 9e descubrir la venta/a de %rinci%ios como los de e.ternalidad y escala %ara %lantear %royectos comunes de desarrollo econ$mico y social #ue s$lo seran viables si los munici%ios a2nan es*uer6os+ El %rinci%io de e.ternalidad se re*iere a e*ectos #ue una entidad tenga sobre otras, %or e/em%lo, en as%ectos ambientales como cuencas )idrogr*icas o en las #ue se trascienden los lmites administrativos buscando entes mayores+ El de escala se a%lica %or ra6ones t1cnicas o de tama0o *inanciero #ue )acen aconse/able delegar del @unici%io al e%artamento, o de la Regi$n a la Naci$n, %royectos %rovinciales o subnacionales+ 3. .ntercambio de e1periencias entre alcaldes y municipios afines. Como se di/o atrs %ara las :sociaciones de @unici%ios, ninguno de 1stos es ca%a6 de resolver %or se%arado sus %roblemas de servicios %2blicos, y menos a2n los derivados del con*licto armado+ Es necesario combinar los munici%ios, con lo cual tanto los alcaldes como los gobernadores de%artamentales ganan al asumir una am%lia visi$n de gobernantes, la consideraci$n e.%edita de los asuntos munici%ales #ue ad#uieren mayor %resencia, vo6 y autoridad ante %oderes e.ternos, y el mane/o e*iciente de recursos+ 4. &onformaci(n de *rovincias plenas. Es loable #ue las :sociaciones de @unici%ios coronen su gesti$n con la con*ormaci$n de sus res%ectivas Provincias+ Pero como el :rtculo 3>! de la Constituci$n im%ide combinar munici%ios de di*erentes de%artamentos, se im%one la necesidad de re*ormar dic)o artculo y corregir as una im%osici$n de 2ltima )ora #ue ocurri$ en la :samblea Constituyente de !""!+ Necesitamos traba/ar con Provincias %lenas, no recortadas %or los lmites *icticios de los de%artamentos+ . #stablecimiento de &rculos #lectorales de Diputados. 9eg2n el :rtculo >"" de la Constituci$n, los Crculos %ara la elecci$n de di%utados e#uivalan a Provincias y servan %ara #ue en las :sambleas se alcan6ara una re%resentaci$n e#uilibrada de todas las secciones de los de%artamentos+ El :cto ,egislativo No+ ! de !""? los su%rimi$ inconsultamente, %ero cabe insistir en ello %or su evidente conveniencia, y como una contribuci$n a la %a6 regional+ En esta *orma las Provincias ad#uieren mayor /usti*icaci$n %oltica, si se adelanta la cam%a0a %ara reintroducir en el :rtculo >"" el Inciso > #ue *ue borrado+ No obstante, si se a/ustan los e%artamentos a la estructura %rovincialKregional, como se sugiere en la %r$.ima secci$n, las actuales :sambleas %odran #uedar redundantes y los Crculos Electorales de i%utados no seran ya necesarios+ En estos casos, las :sambleas %odran *raccionarse dentro del territorio de%artamental %ara *ormar Conse/os Provinciales constituidos %or alcaldes o sus re%resentantes+ 9altan a la vista los a)orros al *isco de%artamental %roducidos %or estas medidas+ !. *romoci(n de la poltica provincial. No se deben en*rentar gobernadores y alcaldes sobre estos asuntos, %or#ue todos se bene*ician con la creaci$n de Provincias, %or las

ra6ones de servicio %2blico, visi$n de Estado y economa de escala #ue se )an enunciado+ Como lo veremos enseguida, es %atri$tico traba/ar en este em%e0o %or cuanto los e%artamentos %ueden asumir *unciones de coordinaci$n, su%ervisi$n y orientaci$n de %royectos multi%rovinciales de desarrollo econ$mico y social, as como de gesti$n de %royectos macros del nivel regional o su%rade%artamental #ue luego articulen y e/ecuten las Regiones+ En estas tareas grandes, las *uer6as insurgentes %ueden )acer una sustancial contribuci$n, %or#ue tambi1n son un %oder multi%rovincial o regional+

2. L! (#!'" % &' )$ )$P!#(!M$'(& ! #$G &'.


No conviene suscitar celos ni en*rentamientos entre regionalistas y de%artamentalistas en lo #ue a la reconstrucci$n del Estado se re*iere+ Un mismo %ro%$sito %atri$tico y de %rogreso general debe cobi/arnos, %ensando siem%re en lo #ue convenga me/or %ara los %ueblos gobernados+ Nuestra %ersonal o%ini$n es conocida7 %ensamos #ue los %ivotes centrales de la nueva re%2blica son la Provincia y la Regi$n /ugando con/untamente, y #ue los e%artamentos actuales deben em%e6ar a asumir una u otra *unci$n, o convertirse en una u otra+ ,a introducci$n )ist$rica de los e%artamentos no )a sido del todo *eli6, ya #ue *ue resultado de tendencias e.tran/eri6antes no bien ada%tadas a nuestras realidades, y de la im%osici$n b1lica %or el triun*o de un %artido %oltico en el cam%o de batalla+ Pero en cambio, los de%artamentos %ueden o*recer una e.celente labor de coordinaci$n regional, con cuya %rctica %odrn irse acomodando en el nuevo Estado+ 9iguen a)ora algunas sugerencias %ara *acilitar la transici$n del e%artamento a la Regi$n+ 1. Reconocimiento de la importancia t+ctica de Departamento + Constitucionalmente, sin la ace%taci$n de los gobernadores y asambleas, no se abren las %uertas %ara crear Regiones :dministrativas y de Plani*icaci$n (R:P) con*ormadas %or dos o ms de%artamentos+ : menos #ue se re*orme el :rtculo 3D? de la Carta, )ay #ue traba/ar con estas entidades en lo #ue %uede verse como un %erodo de transici$n constructiva+ Promover %rotocolos de intenci$n %ara crear R:Ps y obtener las autori6aciones de las asambleas son %asos necesarios+ Pero no conviene crear nuevos de%artamentos en estas circunstancias, entidades #ue al dividir los e.istentes s$lo )eredaran sus %roblemas de conce%ci$n y e/ecuci$n sin resolver a *ondo las crisis e.istentes+ Por e/em%lo, un nuevo de%artamento en el sur de Bolvar no acerca las soluciones re#ueridas de gobernabilidad local o regional+ (tras %osibilidades merecen considerarse, como la %rovinciali6aci$n yKo la ane.i$n a entidades vecinas+ 2. -btenci(n del aporte poltico de los Departamentos + ,a contribuci$n de los de%artamentos a las R:Ps es ms del orden %oltico y de com%etencias #ue de recursos *inancieros (1stos s$lo suben al !R %or ciento de los gastos estatales), lo #ue #uiere decir #ue diversas com%etencias actuales de los de%artamentos %ueden delegarse y res%onsabili6ar al gobierno central %or la mayor %orci$n de los gastos consiguientes+ 3. Refuer$o al papel coordinador de los Departamentos. El %royecto de ley de las R:Ps %uede dar a los de%artamentos *unciones de coordinaci$n, su%ervisi$n y orientaci$n de %royectos multi%rovinciales de desarrollo econ$mico y social, as como de %royectos macros del nivel regional o su%rade%artamental #ue seran articulados y

e/ecutados %or las R:Ps, basados en los criterios de e.ternalidad y escala ya mencionados+ 4. Descentrali$aci(n de funciones estatales especficas. Por las ra6ones antedic)as, los de%artamentos y las R:Ps deben asumir las estructuras, recursos y *unciones regionales es%ec*icas de los @inisterios e Institutos Nacionales escentrali6ados (incluyendo la educaci$n su%erior), de/ando a los entes nacionales s$lo con el %a%el orientador y *iscali6ador #ue les corres%onde+ Esta medida, /unto con la siguiente, a%ortara, seg2n estudios, alrededor de R billones de %esos a los de%artamentos y R:Ps y 3E mil *uncionarios actuantes+ . *aso de los &-R*#/ a las RA*s. El %erodo de vida de los Conse/os Regionales de Planeaci$n Econ$mica y 9ocial (C(RPE9) )a terminado+ No deben %rorrogarse ms, y su %ermanencia est creando tensiones y con*lictos #ue com%lican la b2s#ueda de gobernabilidad+ El %aso siguiente es el establecimiento y organi6aci$n de las R:P, como lo autori6a la Carta, con un mnimo de a%arato administrativo+ Para ello el concurso de los gobernadores es *undamental, como ya se di/o, con el *in de obtener la %ronta e.%edici$n de dic)a ley+ En 1sta debe %restarse atenci$n a las relaciones entre los de%artamentos y las R:Ps sobre com%etencias y recursos, y no de/arse llevar %or la *alsa idea de #ue se crea burocracia adicional+ En la %rctica, los gastos actuales de los C(RPE9 no se agrandaran con el %aso a las R:Ps+

3. .!% ! L!" #$G &'$".


,a Regi$n, como suma orgnica de de%artamentos #ue se encuentran en un mismo %royecto )ist$rico de desarrollo econ$mico y social en %a6, mirando al siglo ''I y al mundo, es el segundo %ivote central del nuevo Estado, adems de la Provincia+ Para llegar a construir la Regi$n como Estado Regi$n, )acemos las siguientes sugerencias+ 1. 2a R#T es la meta+ ,as Regiones :dministrativas y de Plani*icaci$n (R:P) deben ser una eta%a corta %ara llegar a la meta de autonoma y %oder regional #ue es la Regi$n &erritorial %lena (RE&), es decir, el Estado Regi$n+ Para algunos, como los de la Costa Caribe, tres a0os %ueden ser su*icientes %or#ue )an adelantado cam%a0as regionales con este *in+ En otras %artes )abr de considerar %erodos adicionales mientras se aclimata me/or la idea+ ,a ley de R:P debera %or lo tanto *acilitar este %aso a RE& y no com%licarlo con demasiados re#uisitos y reglamentos+ ,a RE& asumira todas las *unciones auton$micas del :rtculo >45 de la Carta+ 2. &reaci(n de las Regiones. En cuanto al n2mero y locali6aci$n de las Regiones, ello de%ender de la o%ini$n %2blica y de la organi6aci$n de las *uer6as %olticas locales y regionales dis%uestas a construir las RE&s+ Iist$rica, cultural y geogr*icamente se )an determinado oc)o Regiones %or ge$gra*os y soci$logos a %artir de estudios reali6ados desde !"D3- una 2ltima %ro%uesta de !""? sugiere combinar de%artamentos siguiendo %autas constitucionales+ Pero es muy %osible #ue nuevas Regiones se )ayan ido creando es%ontneamente, sin res%etar a los de%artamentos, debido a la intensidad de los %rocesos sociales, %olticos, econ$micos y b1licos #ue los colombianos )emos desatado en el %resente siglo+ Pueden observarse mani*estaciones de estas nuevas Regiones e.trade%artamentales en el @agdalena @edio, los ,lanos (rientales (:rauca y Casanare), el 9uroccidente con el Pac*ico, y el Nororiente (Aua/ira y Cesar)+ En estos casos )abr #ue %romover la

re*orma de los :rtculos 3D? y 3D5 de la carta %ara desligar la creaci$n de las RE&s de la e.istencia de de%artamentos+ ,a %rovinciali6aci$n %uede *acilitar este %roceso de recom%osici$n territorial+ Por otra %arte, tomando en cuenta sus tama0os, en los Estados Regiones %ueden #uedar orgnicamente incluidas las E&I9 y las comunidades ribere0as a*rocolombianas mayores+ 3. 3unci(n de la participaci(n popular. Como viene dic)o, la con*ormaci$n de una Regi$n invita a la movili6aci$n %o%ular+ 9eg2n lo %revisto, %ara )acerla se necesita no s$lo una ley es%ecial sino un %lebiscito a%robatorio+ Ello no es *cil+ Por lo mismo, las autoridades y el sector civil de la %oblaci$n )abrn de organi6arse y actuar mancomunadamente en movimientos sociales y cvicos, colocando los medios de comunicaci$n al servicio de esta causa+ ,a I:P %uede ayudar en la tarea+ : los gru%os insurgentes regionales corres%onde a%oyar %olticamente la movili6aci$n %o%ular en los territorios #ue controlan, y *acilitar la transici$n del %oder militar al %oder civil+ J los intereses centralistas no deben inter*erir o im%edir estos %atri$ticos %rocesos+ 4. -btenci(n de recursos. Iabr de buscarse la %resencia %lena de las Regiones en instancias de %oder como el Conse/o Nacional de Poltica Econ$mica y 9ocial (C(NPE9), el e%artamento Nacional de Planeaci$n y el Plan Nacional de esarrollo, los =ondos de Inversi$n Regional (=IR), el =IN E&ER y el =ondo Nacional de Regalas+ : este 2ltimo *ondo tienen acceso directo las Regiones, %or dis%osici$n constitucional+ No es cierto #ue las Regiones, al constituirse, se conviertan en carga adicional %ara el *isco+ iversos estudios )an demostrado #ue tienen un costo *iscal cero o neutro, %or#ue racionali6an gastos ya e.istentes y no demandan nuevas erogaciones+ ,as %osibilidades de a%orte de recursos *inancieros a la Regi$n resultan com%arativamente in*eriores a las #ue registra el nivel nacional+ Con una sim%le *racci$n de los recursos nacionales e.istentes se abrira el camino %ara las Regiones+ . #n busca del e'uilibrio regional. Conviene res%etar el %rinci%io del e#uilibrio regional tanto dentro de las Regiones como entre ellas y el %as, %ara evitar la in/usta acumulaci$n de recursos y a%ortes en determinadas secciones (como las urbanas y ms %r$s%eras) olvidando las necesidades de las dems, y %ara combatir la malversaci$n de los dineros %2blicos+ En otra *orma se /uega con el %eligro de se%aratismos como en el caso de Panam y de amena6as o eru%ciones como las ocurridas en la Costa Caribe, el Cauca, :ntio#uia, &umaco, 8uibd$ y :rauca+ Por e/em%lo, el llamado C&ringulo de (roC (Cali, @edelln, Bogot) todava absorbe el ?D %or ciento del gasto nacional+ El desarrollo regional bien concebido como contribuci$n a la %a6, se caracteri6a %or ser como de vasos comunicantes entre localidades+ Esta regla incluye el cuidado de a%licarla igualmente dentro de las regiones y a2n dentro de los munici%ios con los debidos controles del %oder central, %ara #ue no ocurran mono%olios odiosos, des%il*arros y %revaricatos+ e la misma manera, %odra %ensarse en combinar de%artamentos ricos y %obres en una misma Regi$n, %ero buscando evitar la e.%lotaci$n #ue %or regla general se )a venido )aciendo, y controlando los enclaves e.tran/eros+ Por e/em%lo, debe observarse el caso del C)oc$ y lo #ue se )a bauti6ado como Fla me/or es#uina de :m1ricaG con inclusi$n de :ntio#uia y C$rdoba, %or#ue %uede ser *uente de grandes tensiones y con*lictos regionales e internacionales y de de%redaci$n )umana y ambiental+ ,a vie/a )ac)a %aisa no %uede sim%lemente reem%la6arse %or una motosierra, sino #ue 1sta debe ir

acom%a0ada de una *iloso*a %ostmoderna %ara #ue la *ra acumulaci$n de ca%ital #uede subordinada a los derec)os de los %ueblos y a los *actores )umanos y culturales de toda una regi$n, %rinci%almente los de las comunidades a*rocolombianas del Paci*ico+ ,a acumulaci$n de regalas %or un solo de%artamento, )asta %or un solo munici%io, es %rctica irracional #ue no s$lo demuestra egosmo de los dirigentes y administradores, sino #ue abre %uertas %ara el des%il*arro y la corru%ci$n, como se observ$ en :rauca+ ,os recursos naturales, #ue son nacionales y no de%artamentales o munici%ales, deben mane/arse con los criterios ms am%lios %osibles+ Con ellos se con*orma el =ondo Nacional de Regalas+ !. Asunci(n de funciones centrali$adas. Por las ra6ones ya e.%resadas, las Regiones deben asumir las estructuras, recursos y *unciones de los ministerios e institutos nacionales, los %ar#ues nacionales y las Cor%oraciones Regionales de esarrollo #ue la ,ey "" de !""3 coloc$ en el @inisterio del @edio :mbiente+ ,as entidades ministeriales y centrales deben asumir el %a%el de orientador y *iscali6ador de dic)as tareas con base en los c$digos, buscando #ue se cum%lan las dis%osiciones sobre e#uidad regional en la distribuci$n de los recursos, como viene dic)o+ Conviene igualmente buscar el a/uste de los lmites /urisdiccionales de las Cor%oraciones mencionadas, %ara con*ormarse a los lmites reales de las entidades territoriales como se argument$ atrs, o %ara res%etar realidades ecol$gicas como nudos, sierras y de%resiones cienagueras, descartando el arti*icio burocrtico actual con #ue se du%lican los *allidos lmites de%artamentales+ ". Reconocimiento de la autonoma de los Distritos. :2n dentro de los lmites de las Regiones, %arece adecuado estudiar las *ormas de se%arar a los istritos de los actuales de%artamentos y reconocerles su autonoma administrativa, %oltica y *iscal+ Ello sim%li*icara y ordenara me/or el mane/o de la cosa %2blica y sera motivo de sosiego general, al evitar du%licaciones burocrticas como en los casos en #ue un distrito es, al mismo tiem%o, ca%ital de de%artamento y cabecera de munici%io+ ,as ca%itales a*ectadas en esta *orma %odran trasladarse a otras ciudades dentro del mismo de%artamento+ :dems, en el mismo sentido se %odra %ensar en *le.ibili6ar el conce%to de Fsede de gobiernoG %ara %ermitir rotaciones de la administraci$n %2blica en diversos sitios de la misma entidad territorial+ e todos modos, no %arece conveniente crear nuevos istritos, a menos #ue %or conurbaci$n intensa cre6can las :reas @etro%olitanas, y ace%ten la conversi$n los @unici%ios a*ectados #ue desa%areceran+ ,. A)uste por accesiones y secesiones de territorios. 9era una gran contribuci$n a la %a6 nacional y regional si los Estados Regiones *acilitaran a/ustes territoriales BBaccesiones y secesionesBB de 6onas en las #ue no e.iste la gobernabilidad o no )ay sentido de identidad cultural regional, como en el caso de los sures de Bolvar, Cesar y C$rdoba, donde las a*inidades son con :ntio#uia y los 9antanderes, o en Urab donde las a*inidades van con la Costa Caribe+ Esta sugerencia se basa en las tesis anteriores sobre reconstrucci$n de lmites *uncionales de entes territoriales, y en la incidencia de %rocesos regionales es%ontneos e.trade%artamentales+

4. L! #$PU*L %! #$G &'!L.

,as guas %rcticas, sugerencias y otras indicaciones #ue )emos %resentado en las secciones anteriores )an en*ati6ado la im%ortancia de la autonoma administrativa en la de*inici$n y reconstrucci$n de las entidades territoriales en Colombia como una contribuci$n a la b2s#ueda de la %a6 y el %rogreso, en es%ecial a#uellas a*ectadas %or el con*licto armado en niveles locales mnimos+ ,a regla de la autonoma no es nueva+ :%arece en la Constituci$n al tiem%o con otras dos7 la del reconocimiento de la diversidad cultural y la del res%eto a la unidad nacional+ Con este com%le/o geo%oltico %uede concebirse un nuevo Estado en nuestro %as, #ue es nuevo %or#ue se ale/a del modelo centralista de la Carta anterior+ El modelo al #ue lleva es una modalidad moderna y %ro%ia #ue )emos identi*icado como Regional Unitario. No se trata del *ederalismo del siglo 'I', con los estados soberanos y sus guerras internas con #ue nos asustan los crticos+ &am%oco se trata de ada%taciones *le.ibles del *ederalismo clsico con sus ribetes e.tran/eri6antes+ Ioy las soberanas estn desdibu/adas %or *uer6as econ$micas globales #ue im%onen agendas im%ensadas, en las #ue el %oder se des%la6a de los gobiernos a las cor%oraciones+ 9e )a im%uesto un mundo con %eligros de dominio uni%olar, )omogeneidad cultural, dese#uilibrios sociales e in/usticias econ$micas #ue es necesario corregir con a%ortes %olticos, sociales y culturales en los #ue lo %articular res%onde dial1ctica y crticamente a lo general+ En este marco universal caben la regionalidad y la cultura, %or#ue combinan %recisamente elementos dinmicos de diversos niveles y contenidos #ue van de lo micro a lo macro, de lo local a lo nacional y a lo internacional, #ue rom%en los es#uemas globali6antes de la )omogeneidad+ entro del sistema regionalista no %uede )aber %osibilidades de *raccionamiento o balcani6aci$n a lo yugoslavo+ ,as guerras balcnicas tienen %ro*undas races religiosas y 1tnicas #ue %or *ortuna no ocurren ac, ni a2n en las es%eciales situaciones del Pac*ico+ :s%iramos a #ue las %olaridades %olticas del %asado ()oy e.isten ?5 movimientos legalmente inscritos) tam%oco ad#uieran a#uella diab$lica dinmica de la %rimera violencia, cuando se crearon y bombardearon Fre%ubli#uetas inde%endientesG, y no %asen a contaminar las bases %o%ulares libres #ue #uisieran vivir en %a6, com%artiendo recursos, conocimientos y realidades+ :s %uede verse en secciones castigadas %or el terror %aramilitar, como en el Pac*ico+ Como lo sostuvimos al comien6o de la Aua, el temor de #ue nuestro con*licto interno est1 llevando a la creaci$n de tres Estados7 uno %aramilitar al norte, uno guerrillero al sur y otro tradicional bi%artidista al centro, es un mito sin raigambre en la realidad+ El %as es )oy una entidad integrada muy distinta de la colecci$n de regiones aisladas #ue im%ona la to%ogra*a ind$mita del siglo 'I'+ ,as comunicaciones entre nosotros )an triun*ado7 somos ya una sola naci$n en la #ue necesitamos a%oyarnos unos a otros %ara %oder vivir bien y %rogresar con venta/a+ En consecuencia, el reconocer lo inevitable de la unidad nacional en su diversidad debe ser *actor %ositivo de acercamiento a la %a6+ Colombia se )a salvado como naci$n unitaria+ :)ora corres%onde conservar los sabores, sonidos y smbolos es%ec*icos de sus Regiones, como ri#ue6a de todos %ara todos+ ,a unidad nacional nos %ermite go6ar de la diversidad regional, cultural, )ist$rica y ambiental #ue %or *ortuna nos distingue entre todos los %ases+ ,a Regi$n y la Provincia a%arecen a#u como %ivotes %rimordiales %ara construir el Estado nuevo desde a#uellos diversos ngulos+ Reconocerlas es %arte de la b2s#ueda %ara resolver con*lictos locales #ue )oy desbordan a munici%ios y de%artamentos individuales como unidades #ue son inca%aces de )acer *rente a los %roblemas contem%orneos+ No e.iste %royecto de desarrollo econ$mico bien concebido #ue no bus#ue la combinaci$n es%acial de a#uellas entidades7 lo

macro es siem%re %rovincial y regional+ :ll se a*ian6a la de*ensa nacional y el %rogreso local ante un mundo #ue cada ve6 se integra ms+ Pero es en el desarrollo de la autonoma territorial donde radica la mayor es%eran6a de articulaci$n del nuevo Estado+ Res%etarla y %romoverla es el boleto del 1.ito de los gobiernos+ Por#ue con ella se resuelven de ra6 los %roblemas del con*licto, al llegar la idea auton$mica a unidades bsicas de %oblaci$n donde se traba/a y multi%lica, es decir, donde se %uede e.%erimentar la vida en todo su es%lendor, donde %odrn de/arse atrs las %esadillas y )orrores del %asado+ En el modelo de desarrollo econ$mico y social con Estados Regiones la autonoma local #ue se necesita no %uede im%onerse desde arriba o desde *uera, sino #ue debe nacer con el %oder %o%ular o civil de cada entidad, comen6ando con unidades mnimas+ ,a autonoma se e.%resa entonces como con/untos de decisiones aisladas #ue van su%er%oni1ndose en niveles cada ve6 mayores )asta culminar en la Naci$n+ &ales decisiones %ueden articularse en movimientos %olticos, cvicos y sociales #ue se constituyen en actores %rinci%ales del %roceso ordenador y de %a6, encabe6ados %or nuevos lderes inde%endientes yKo cvicos+ ,as decisiones de la estructura civil local y de los movimientos %o%ulares aut1nticos y %artici%ativos, son las #ue deben recibir el %leno acatamiento de los gru%os armados, as los del Estado #ue seran sus agentes, como los de la insurgencia y los irregulares+ Reiteramos #ue el res%eto a las decisiones democrticas y libres de la sociedad y sus movimientos es condici$n indis%ensable %ara la recu%eraci$n de la %a6+ :rticular estos )ec)os de aba/o )acia arriba y estimular la unidad nacional de arriba )acia aba/o, viene a ser as la *unci$n %rinci%al de los Estados Regiones #ue resultan del nuevo ordenamiento del territorio+ &al la contribuci$n *inal de esta %oltica desde el %unto de vista del con*licto armado+ El secreto del 1.ito radicar en lo #ue se )aga y se gane en los diversos niveles territoriales y en la de*ensa de lo ganado %ara irlo e.tendiendo y a*ian6ando )ori6ontal y verticalmente en todo el mbito nacional+ Puede verse #ue estamos re*iri1ndonos a %olticas am%lias de %artici%aci$n %o%ular como se )an venido de*iniendo y di*undiendo universalmente+ Una reestructuraci$n estatal moderna o %ostmoderna no %uede im%onerse vertical o autocrticamente como lo )icieron Caro y Nu0e6 en !44?, y los lmites resultantes debern ser resultado de consultas de base, como las #ue se )an e*ectuado sin ningunos incidentes a nivel munici%al %or los )abitantes de corregimientos+ ,as %ro%uestas elitistas #ue se )an venido conociendo como las #ue re*orman el tama0o del Congreso, o %ro)iben la reelecci$n de %arlamentarios o disminuyen los salarios de *uncionarios, aun#ue interesantes, no son *ruto de la discusi$n social y democrtica+ Por eso %ueden verse como re*ormas cosm1ticas+ Ra*ael Reyes BBya lo recordamosBB tuvo la inteligencia de )acer consultas cuando #uiso reordenar el territorio nacional+ 9u e/em%lo debe retomarse %or#ue nuestro %ueblo no es ignaro, y merece res%eto su o%ini$n inde%endiente+ En desarrollo de la Constituci$n de !""!, Colombia %uede %roclamarse como Re%2blica Regional Unitaria con*ormada %or Estados Regiones sin #ue se %rodu6ca ning2n trauma, e.ce%to %or a#uella resistencia creada %or la inercia de los intereses centralistas y %or %olticos de la vie/a estam%a+ Est claro #ue el gobierno central conservara las *unciones clsicas de re%resentaci$n internacional, /usticia, de*ensa y control de %olticas y recursos nacionales- y #ue los gobiernos regionales traduciran c$digos y leyes a la realidad local+ O:lcan6aremos a su%erar los obstculos #ue en esta va nos vienen tendiendo los enemigos de la %a6P El ordenamiento territorial #ue a#u %ro%onemos no tiene otro %ro%$sito #ue ayudar a resolver los %roblemas de esta transici$n necesaria+ e all nuestra insistencia en

a%elar a las bases de la %oblaci$n y a re*or6ar el %a%el de 1sta como actor central de la )istoria+ Noviembre 1998