Revista Fuerzas Armadas y Sociedad Ao 18 N 3-4 pp.

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Nuevas amenazas y su impacto sobre las fuerzas armadas brasileas1

Suzeley Kalil Mathias, y Ednia Fazio
Universidad Estatal Paulista, Brasil

Resumen
En este artculo se discute la transformacin de las amenazas y cmo estas son percibidas de manera diferente por los Estados Unidos y por Brasil. A partir de eso, se analiza cmo las Fuerzas Armadas brasileas se insertan en este nuevo contexto, avaluado como al mismo tiempo aislado y cooperativo. Se concluye que la subordinacin a los Estados Unidos de las estrategias de insercin brasileas en el sistema internacional es, en amplia medida, responsable por el grado de autonoma interna y cooperacin externa (regional) del sector castrense nacional.

Abstract
In this paper it is argued transformation of the threats and as these are perceived of different form for U.S.A. and Brazil. Thus, it is analyzed what it is and the degree of deepening of the regional cooperation in the defense area. One concludes that, even so the subject is sufficiently sensible, the advances in the areas is significant.

Palabras Clave: cooperacin, defensa, fuerzas armadas, seguridad internacional, Brasil.

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Dossier

Esta investigacin es parte del proyecto Estudio para una poltica de Defensa Cooperativa entre Brasil y Argentina, desarrollado por el Grupo de Estudios sobre Defensa y Seguridad Gedes (Cela-Unesp-Frana).

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INTRODUCCIN
Raymond Aron, defina el orden internacional despus de 1945, como de paz imposible, guerra improbable2, con esto subrayando la principal caracterstica de la Guerra Fra: la presencia del arma nuclear que impeda el enfrentamiento directo entre las dos grandes potencias y la necesidad que los dems pases gravitasen en torno de ellas. As, durante casi medio siglo, por fuerza geopoltica, Brasil se encontraba bajo la hegemona de la potencia mundial3. En este perodo, las Fuerzas Armadas de los diferentes pases occidentales eran preparadas para enfrentar el mismo enemigo: el comunismo. Por eso, los pases precisaban de grandes ejrcitos, no slo para ocupar el territorio nacional y por esa va combatir el comunismo internamente, pero tambin para, al primer pedido de auxilio de la gran potencia norteamericana, abastecer mano de obra calificada para auxiliar en las embestidas de la potencia regional4. Con el fin de la Guerra Fra, expresada por la cada del muro de Berln (1989) y, para los intereses ac avaluados, particularmente por la guerra del Golfo (1991), pareca que la estimacin de Aron finalmente haba sido superada. No obstante, los eventos posteriores mostraron que la paz continuaba siendo imposible y que el fin de la Guerra Fra slo cambiaba el eje de los conflictos: la tercera guerra mundial continuaba improbable, lo que slo alimentaba los conflictos regionales5. Por otro lado, el fin de ese conflicto, sumado al desarrollo tecnolgico de los pases, hizo surgir una serie

Segn el autor describe, la primera vez que l utiliz la frase fue como ttulo del primer captulo de Le Grand Schisme, libro de 1950. Sin embargo, a pesar de la guerra de Corea haberlo apartado momentneamente de ese concepto sobre el perodo de la Guerra Fra, l continu utilizndola en varias obras posteriores. Aron, Raymond. 1983. Memorias, Ro de Janeiro, Nova Fronteira, p. 296. No solamente por la geografa, esto es, Brasil est en Amrica del Sur, las relaciones entre este pas y los EE.UU. son determinantes. A lo largo de la historia de los dos pases, fueron varios los puntos que aproximaron las polticas de ambos. Slo para dar un ejemplo de la importancia de los EE.UU. para Brasil, basta recordar que aquel fue el primer pas en reconocer la independencia de ste, en 1822, aprobando la Constitucin del Imperio brasileo. Cf. Holanda Srgio Buarque de. 1985. Histria Geral da Civilizao Brasileira, Tomo II, Vol. 3. S.P., Difel. En este aspecto, basta observar los discursos del presidente George W. Bush al respecto de la Estrategia de Seguridad Nacional de los EE.UU., en los cuales l invariablemente recuerda la diferencia entre las Fuerzas Armadas del pasado y las necesidades actuales. Bush, George W. 2003. La Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, serie de discursos y documentos compilados IBRI, publicados en la revista Poltica Externa, 11 (3), 78-113, Ro de Janeiro. Se adopta ac el punto de vista que el fin de la Guerra Fra fue un cambio sistmico, no representando el fin de la historia y ni de la estructura de los actores, solamente un aumento del grado de interdependencia entre estos, el que alimenta la configuracin de un nuevo sistema internacional. Soares, Maria Regina. 1996. Hiptesis erradas sobre el orden mundial despus de la Guerra Fra, Dados, 39 (3), 393-421, Ro de Janeiro.

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de nuevos problemas para los cuales las Fuerzas Armadas, especialmente las de las naciones latinoamericanas, no estaban preparadas, trayendo incertidumbre y crisis al interior de las mismas. El objetivo de este texto es discutir los temas clasificados como nuevas amenazas, el impacto de esos sobre la percepcin de seguridad por los pases de la Amrica Latina y fundamentalmente cmo esa nueva configuracin internacional incide sobre las Fuerzas Armadas brasileas, apreciando las respuestas dadas por el sector castrense y en su relacin con el medio civil para este nuevo escenario internacional. La principal hiptesis desarrollada es que no slo la preparacin de las Fuerzas Armadas, sino hasta la percepcin de las amenazas por el gobierno brasileo, est subordinada directamente a los intereses norteamericanos, razn por la cual la cooperacin del sector castrense a nivel regional, no apunta en la misma percepcin de amenazas y consecuente formulacin de polticas cooperativas en el rea, debilitando la propia formulacin de polticas de seguridad y defensa de todos y de cada uno de los pases de la regin. Se considera que la explosin de las nuevas amenazas y la reconceptualizacin del significado de seguridad fueron concomitantes porque es parte de un mismo fenmeno. As, la comprensin de ser amenazas y cmo enfrentarlas se torn pauta de las relaciones entre los pases y al mismo tiempo parmetro para la formacin de las fuerzas armadas y de seguridad de estos pases a lo largo de los aos noventa, aunque ya en los ochenta pudiese ser percibida la insercin de nuevos problemas a alimentar el sistema internacional. Pero Qu son las amenazas? Cmo clasificarlas en viejas y nuevas? Este es un concepto recientemente incorporado a los estudios de Relaciones Internacionales, siendo ms comn en los textos de estrategia militar, lo que representa una dificultad adicional. Como sostiene Saint-Pierre, la amenaza es una representacin, una seal, una cierta disposicin, gesto o manifestacin percibida como el anuncio de una situacin no deseada o de riesgo para la existencia de quien la percibe6. Defenderse contra las nuevas amenazas sera, independientemente de lo que es definido como inters estratgico para determinado pas, anticiparse a cualquier seal que pudiese provocar inseguridad en el sujeto amenazado.
6 Saint-Pierre, Hctor. 2003. Reconceptualizando nuevas amenazas: de la subjetividad de la percepcin a la seguridad cooperativa en Mathias, Suzelei y S.A Soares (orgs.) Novas Ameaas: dimenses e perspectivas. So Paulo, Secureza, p. 13.

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SEGURIDAD

NUEVAS

AMENAZAS

A partir de una perspectiva brasilea, el primer factor a destacar en lo que se refiere a la problemtica de la seguridad y de la introduccin de las nuevas amenazas en el escenario de defensa regional, es que la regin sudamericana o, ms especficamente, el Cono Sur 7, no son escenarios de problemas de seguridad convencional desde hace algn tiempo8. Al contrario, es una regin que camina cada vez ms al establecimiento de la paz definitiva. El segundo factor a considerar es el grado de importancia de los dos mayores pases de la regin, Argentina y Brasil. A partir de la visin brasilea, y a pesar del nuevo sistema internacional en formacin, la poltica externa del Brasil mayoritariamente la de seguridad y defensa est asociada a la bsqueda de la armonizacin de intereses con Argentina. Sustenta nuestro argumento la percepcin de otro experto: considerando el MERCOSUR, la alianza entre Brasil y Argentina tendra una eficacia irrefutable en relacin a sus vecinos, funcionando como ncleo gravitacional, atrayendo uno a uno los dems pases a integrarse en esa cooperacin para poder resolver disuasivamente, por la negociacin, los problemas especficos de los sudamericanos que amenazan o puedan amenazar la paz y tranquilidad en esta parte del continente, sin la intervencin de potencias extrarregionales9. Ejemplos en esa direccin, que tambin indican el grado de confianza entre los pases, son los acuerdos bilaterales y hasta multilaterales establecidos en materia de seguridad regional. As, el Atlntico sur es una Zona de Paz y Cooperacin (ZPACS) desde 1982; el MERCOSUR fue constituido por el Acta de Iguau y del Acuerdo Conjunto sobre Poltica Nuclear, ambos celebrados entre Brasil y Argentina en 1985; incentivado por la Declaracin conjunta sobre Uso Pacfico de la Energa Nuclear (1990), etc. Slo por la consulta a las fechas, se percibe que ya durante la distensin, Brasil tomaba la iniciativa de transformar la regin en una zona de paz.
7 Aunque el trmino de connotacin geopoltica Cono Sur no es comn en el discurso brasileo, lo adoptamos ac slo como indicacin de un recorte espacial ms preciso. Costa, Thomaz Guedes da. 1998. Strategic Balance, Brazil, and Western Hemispheric Security. En Tulchin, Joseph S. et. al. (Eds.) Strategic Balance and Confidence Building Measures in the Americas. Washington, DC., Woodrow Wilson Center. Sobre conflictos convencionales, recordamos que ese es el caso, por ejemplo, de la demanda de Bolivia relativa a Chile. Sin embargo, ac adoptamos la perspectiva que las negociaciones fueran victoriosas y nada indica que temas como estos se transformarn en conflictos abiertos hoy o en el futuro prximo. Saint-Pierre, Hctor Luis. 2003. Brasil y Argentina rumbo a la cooperacin estratgica. Octubre Sudamericano, Buenos Aires, N 3. Enero, p. 20.

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Evidentemente, durante el proceso de distensin de las relaciones entre EE.UU. y la URSS, permanecieron entre los pases sudamericanos algunos problemas en la agenda de seguridad regional y an hoy persisten situaciones de conflicto. Entre los ms de 20 conflictos que alcanzan el continente americano, se destaca aquel entre Chile-Bolivia, ya que se presenta justamente al interior del MERCOSUR ampliado. En todos los conflictos posibles, sin embargo, la postura de Brasil fue la misma: buscar la negociacin, independientemente de si el inters nacional brasileo tenda para uno u otro lado. Tal comportamiento de Brasil deriva, como defiende Costa, de la falta de un proyecto estratgico nacional10. Pero, como muestra la Constitucin de 1988, cualquier propuesta que se haga en el mbito de la seguridad, debe considerar la vocacin pacfica y negociadora de la nacin. Segn lo determina el Art. 4, son diez los principios que rigen las relaciones internacionales de la Repblica Federativa de Brasil, enfatizando, en su prrafo nico: La Repblica Federativa de Brasil buscar la integracin econmica, poltica, social y cultural de los pueblos de Amrica Latina, apuntando la formacin de una comunidad latinoamericana de naciones11. En ese mismo perodo, o sea, a lo largo de las ltimas dos dcadas, se redefini la nocin de seguridad, igualmente en funcin del desmoronamiento del mundo bipolar que, sin duda, afecta la percepcin de los actores en relacin a cules temas son o no importantes para el nuevo orden internacional. Para nuestros objetivos basta la manera como la Organizacin de las Naciones Unidas defini seguridad en 1985: En principio la seguridad es una condicin en la que los Estados o los individuos consideran que estn expuestos en pequea medida al peligro de un ataque militar, a las necesidades econmicas, a la presin poltica o a la injusticia social. Es un trmino ms relativo que absoluto. Es necesario considerar la seguridad nacional e internacional como un tema principal; en las circunstancias internacionales actuales no es factible que las naciones o los individuos alcancen por sus propios medios plena libertad frente a todos los peligros, aunque mediante la cooperacin internacional plena sera posible alcanzar ese objetivo12.

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Costa, Thomaz Guedes da. 1998. op. cit. p. 57. Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/88). So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1996, p. 16. Lpez, Apud Ernesto. 2003. Nueva problemtica de seguridad y nuevas amenazas. En: Lpez, Ernesto y Marcelo Sain (comp.) Nuevas Amenazas: dimensiones y perspectivas. Quilmes, UNQui. p. 67.

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Lo que queremos decir es que el escenario internacional cambi y, si bien no podemos llamarlo totalmente un nuevo sistema internacional porque an se est configurando podemos decir que ese proceso ya tiene como caractersticas: la multipolaridad, la interdependencia y la dilucin de las responsabilidades internacionales. En este nuevo orden prevalece una nueva concepcin de seguridad, entendida como indivisible (humana) y multidimensional (no es puramente militar). El cambio en el escenario internacional se combin, en el plan interno brasileo, con la salida de los militares del centro de poder poltico, representada por el proceso de transicin negociada para el gobierno civil. Con el fin de la dictadura militar, los sectores castrenses perdan uno de sus papeles frecuentemente desempeados a lo largo de la vida republicana brasilea: el ejercicio de la poltica. De entre las consecuencias de esa transicin interna, dos merecen ser destacadas, porque representan desafos institucionales para las Fuerzas Armadas: 1) la incitacin de la disputa entre las Fuerzas, y 2) un resentimiento en relacin al mundo civil en razn de lo que ellos llaman de revanchismo13. Es en ese ambiente que viejos temas ganan nuevo significado. Entre otros se incluyen cuestiones tan antiguas como Derechos Humanos, ecologa o degradacin del medio ambiente, trfico de drogas a pesar de ser ya hace dcadas considerado un crimen, ni por eso fue tratado como una amenaza al Estado, como parece ser hoy, el terrorismo, migraciones internacionales, lavado de dinero y el crimen organizado internacional. Subryese que en el discurso brasileo sobre Seguridad y Defensa, el tema del Desarrollo, sea el econmico o social, es el gran condicionante de cualquier estrategia en esta direccin14.

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Castro, Celso y Maria Celina DAraujo (orgs). 2001. Militares e poltica na Nova Repblica. Ro de Janeiro, FGV . Slo para efectos de ejemplificacin, a lo largo de los 21 aos de gobierno burocrticoautoritario (1964-1985) en Brasil, este fue el lema (seguridad y desarrollo) de todos los generales-presidentes. Tambin en reciente discurso, el ministro de Defensa, Jos Viegas ratifica la conjugacin inseparable de los trminos: Nuestra obligacin, delante de una realidad desfavorable, es luchar para cambiarla. Luchar para tornarla favorable a la promocin de nuestras legtimas ansiedades de seguridad y de desarrollo econmico y social. Y es eso lo que hemos hecho. Es en esa lucha que nos hemos comprometido. Una lucha que apunta a la configuracin de un sistema internacional que este tan prximo cuanto sea posible de un modelo multipolar; una lucha que apunta a la construccin de una comunidad internacional ms justa y solidaria.. Conferencia La insercin de Brasil en el contexto mundial el sector de defensa, dictada por el Ministro de Estado de Defensa, Jos Viegas Filho, en el Curso de Gestin de Recursos de Defensa. Brasilia, 21 de octubre de 2003. Disponible en http://www.defesa.gov.br/discursos.

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De los temas sealados, ninguno requiere de tratamiento militar, reforzando la ampliacin del concepto de Seguridad y de Defensa que, por ser relativo, es tomado por los Estados individualmente, o sea, lo que es seguridad para un pas puede muy bien representar inseguridad o amenaza para otro. En este sentido, se complica la definicin de intereses nacionales, particularmente en lo que se refiere al proceso de establecimiento de acuerdos multilaterales en esta materia, exigiendo por lo menos una diferenciacin en cuanto a la responsabilidad de los actores (las Fuerzas Militares, Polticas Gubernamentales, Sociedad Civil, Organizaciones Internacionales) en el tratamiento de las nuevas amenazas. En la sntesis de Rojas Aravena: La principal percepcin de amenaza (...) dej de estar radicada en las disputas interestatales. El factor transnacional se constituye en un elemento central, las amenazas afectan simultneamente a ms de un Estado y estas amenazas no pueden ser resueltas dentro de las fronteras nacionales; adems provienen de actores y agentes que no representan a gobiernos ni Estados. El crimen organizado es un actor fundamental en la emergencia de las nuevas amenazas. Las tensiones intra-estatales, las fracturas sociales, en un contexto de incremento en el acceso a las armas livianas facilita el terreno para que distintos actores no estatales, en especial el crimen organizado con vnculos transnacionales, pongan en cuestin el monopolio legtimo de la fuerza del Estado (...) La violencia urbana ocasiona ms muertos que los conflictos estallados en Amrica Latina y Caribe (...)15. Si las nuevas amenazas no piden tratamiento militar, establecemos que la confusin entre seguridad internacional que necesariamente envuelve, aunque hipotticamente, la aplicacin de la fuerza y seguridad pblica, que se relaciona a la polica y no a las fuerzas armadas y seguridad ciudadana, est envolviendo la dimensin propiamente de seguridad humana, lo que exige la elaboracin de polticas gubernamentales para vencer las amenazas internas como el hambre y la migracin en masa16, deriva de la subordinacin estratgica de esta regin a los intereses norte-

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Rojas Aravena, Francisco. 1999. Seguridad en las Amricas, los desafos post Conferencia: operacionalizar los consensos y articular los conceptos. FES Briefing Paper. Bogot, Friedrich Ebert Stiftung, maio, 2004. Por considerarla explicativa y operacional, adoptamos ac la divisin propuesta por Francisco Rojas Aravena. Cooperacin y seguridad internacional en las Amricas: nuevos conceptos, nuevos riesgos, nuevas amenazas? En Rojas Aravena, Francisco (Ed). 1999. Cooperacin y Seguridad Internacional en las Amricas. Caracas, Nueva Sociedad.

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americanos17. De la misma forma, la resistencia en adoptar el mismo lenguaje y nombrar de la misma forma los sujetos de las nuevas amenazas, representa una manera de derribar esa subordinacin, sin, no obstante, conducir, en el caso de Brasil, a la formulacin de polticas gubernamentales en esta direccin. La percepcin y la manera de tratamiento de los temas destacados, sin embargo, es bastante diferente para pases como EE.UU. y Brasil, para el centro y para la periferia del sistema internacional. Como las nuevas amenazas son relativas, su aprehensin depende de la posicin ocupada por el pas en el sistema internacional. As, en pases como los EE.UU., que se encuentran en la posicin central y hasta limitante en el nuevo sistema, las amenazas son siempre encaradas como sucediendo fuera de su territorio, en tanto que en pases perifricos, como Brasil, las nuevas amenazas son internas a su territorio. Tomando los temas ms importantes catalogados como nuevas amenazas, tenemos 18: derechos humanos, degradacin del medio ambiente, trfico de drogas, emigraciones internacionales, terrorismo, trfico de armas, de personas y de rganos humanos; la piratera martima; la exploracin de pueblos silvcolas; las enfermedades endmicas, entre otros.

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Trabajamos especficamente esta cuestin en Brasil: inters nacional y nuevas amenazas. En Mathias, Suzelei y S.A. Soares. 2003. op. cit. p.125-56. En aquel texto informbamos (nota 2, p.126): Decir que la confusin apuntada es generada por la subordinacin estratgica no implica que slo este factor la sostiene, pero ciertamente este constituye su principal pilar. Como record Ernesto Lpez, pases como los nuestros son subordinados en varios sectores y por lo tanto, esto explicara muy poco de la relacin. Creemos, sin embargo, que la subordinacin estratgica es uno de los principales factores a considerar porque, comprendida esta como el condicionamiento de los proyectos brasileos y considerando que en el perodo pos-guerra fra los EE.UU. pasaron a entender como innecesaria la existencia de ejrcitos nacionales en Amrica Latina, que podran, cuando mucho, ser transformados en policas nacionales responsables por la seguridad pblica, papel favorecido tambin por el incremento de las actividades criminales a nivel internacional, la subordinacin estratgico-militar (que muchas veces convive con autonoma decisiva a nivel interno) interfiere y alimenta la confusin entre seguridad pblica y defensa nacional, transformndose en amenaza a la definicin y planeamiento de polticas a ser adoptadas por el pas. Un ejemplo de eso fue la reciente discusin en torno de cambios legislativos en Brasil para hacer posible el empleo del Ejrcito como polica. Tambin la subordinacin estratgico-militar puede llevar al aumento de la subordinacin en otros sectores, como el tecnolgico. Este mismo sentido es presentado por Jos Genono (diputado federal-PT) en su reciente comentario La carencia de poltica de seguridad pblica, O Estado de S. Paulo, 01/09/2001, p. A2. Con otra visin, la lista ac indicada es trabajada en Saint-Pierre, Hctor Luis y Suzeley Kalil Mathias. 1997. Reflexiones sobre el Mercosur: unidad estratgica y cooperacin militar. Historia, UNESP (So Paulo), Vol. 16, pp. 83-105.

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Sera interesante analizar la perspectiva adoptada por los actores centrales y perifricos para cada una de las nuevas amenazas. Mientras tanto, el objetivo ac es evaluar cmo esas amenazas inciden sobre la organizacin de las Fuerzas Armadas de un pas en desarrollo como Brasil. Slo para dilucidar el tema esto es, como los actores tratan de manera diferente los temas dependiendo de la posicin ocupada en el sistema internacional escogemos como ejemplo, justamente por sus aristas, el medio ambiente (ecologa o degradacin del) que, en lneas generales, sugiere: tomado como amenaza global, tiene merecida atencin de todos los gobiernos. Sin embargo, a pesar de ser uno de los promotores de la eco-seguridad19, el gobierno norteamericano se rehsa a firmar el Protocolo de Kyoto, aunque consuma 25% de la energa del planeta y sea responsable por ms de 35% de la emisin de gases txicos en la atmsfera. Como consecuencia de la degradacin ambiental y si ninguna medida es tomada para revertir el proceso, 680 millones de personas no tendrn sus demandas por comida atendidas el 2015, en cuanto 1/3 del mundo sufrir con la falta de agua potable el 2025, segn estimaciones de la FAO20. En el caso de la periferia del sistema, Brasil en particular, la cuestin ambiental est profundamente relacionada al desarrollo, como es el caso de la regin amaznica, para la cual las polticas gubernamentales prevn el empleo de las Fuerzas Armadas en la bsqueda de amenizar los efectos nocivos de la destruccin de los recursos naturales, proyectos como Calha Norte y Sivam sirven de ejemplo21. Los crmenes mencionados se globalizaron recientemente y desafan la seguridad interna y transnacional. Pero, ninguna de esas amenazas piden solucin militar a no ser muy puntualmente, cuando hay una iminencia de catstrofe natural o social, durante perodos de guerra o de suspensin de derechos polticos (estado de sitio o de defensa). Al contrario, las nuevas amenazas, a pesar de no respetar fronteras, deben ser dominadas, combatidas y prevenidas por medio de la accin policial, poltica y de inteligencia. Es importante sealar que en el estado de derecho, la funcin de la polica es garantizar la seguridad pblica o hacer cumplir la ley respetando los lmites legales y teniendo su cuerpo preparado para una serie de tareas

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Villa, Rafael D. 2004. A Antrtica en el sistema internacional. So Paulo, Hucitec, 2004. Chalk, Peter. 2000. Non-Military Security and Global Order. Nova York, St. Martin Press, pp. 80-92. Miyamoto, Shiguenoli y Paulo Csar Manduca. 2004. Seguridad Hemisfrica, una agenda inconclusa. En: Oliveira, Marcos Guedes de (org.). Brasil e EUA no novo milnio. Recife, Ed. Universitria.

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que van desde actividades de prevencin hasta de investigacin criminal22, todas estas restringidas al mbito de la mantencin del orden en los lmites del territorio estatal y dirigida por la infraccin a sus normas. As, para combatir el crimen internacional, los pases deben promover un intercambio mayor entre las fuerzas de seguridad de sus pases, sean esas uniformadas o civiles, de manera de caminar a la cooperacin en seguridad pblica.

EE.UU. - AMRICA LATINA, NUEVAS AMENAZAS Y SUBORDINACIN

ESTRATGICA

En los aos noventa, con Estados Unidos libre de su enemigo sovitico y con los nuevos vientos de globalizacin, hubo un significativo cambio en el espacio ocupado por la poltica externa en los planes del gobierno norteamericano. Segn la descripcin de Joseph Nye, aument exacerbadamente la falta de inters de los norteamericanos por lo que suceda fuera del pas, teniendo impacto sobre la poltica gubernamental y reduciendo an ms el ya pequeo espacio ocupado por la poltica externa en los planes de gobierno. Para dar una idea de esa reduccin, ya en la primera pgina de su libro l dice: ...Entre 1989 y el 2000, las redes de televisin cerraron las sucursales en el exterior y eliminaron dos tercios de los noticiarios internacionales...23. El desinters por la poltica externa dio como resultado un vuelco hacia dentro, en especial hacia las necesidades y problemas domsticos, pues al mismo tiempo en que se dilua la amenaza externa, emergi un contexto social y poltico que apuntaba a la necesidad de dirigir las bateras para el control o resolucin de problemas como el dficit presupuestario, el crecimiento econmico, desempleo, abuso de drogas, el aumento de la criminalidad, etc. Eran esos temas que se definan como intereses nacionales y ninguno de ellos peda una solucin en el mbito internacional. En el mbito

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Un clsico estudio del tema es el de Bayley, David H. 2001. Padres de Policiamento. SP, Edusp. La inspiracin ac es particularmente su captulo 5 (pp. 117-43), en el cual el autor seala 10 categoras para clasificar el trabajo del polica en la actualidad mundial. Cabe sealar ac que la vigilancia ostensiva como la realizada en las escuelas de la periferia paulistana puede ser considerado como precaucin del estado de derecho, pues la presencia de los agentes policiales no sucede en todas las escuelas, sino en aquellas consideradas peligrosas, justamente la que se localizan en los barrios pobres y poblaciones. Nye, Joseph S. Jr. 2000. La paradoja del poder americano, por qu la nica superpotencia del mundo no puede proseguir aislada. So Paulo, Ed. UNESP.

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externo, se combinaron acciones aisladas con un multilateralismo selectivo que tuvo reflejos en Amrica Latina. Con excepcin de algunos pases de la Amrica Central, la regin americana jams fue prioridad estratgica de Estados Unidos. Aun as, este pas siempre reserv algn espacio en su agenda externa para el hemisferio, notoriamente en defensa y seguridad. Sin volver mucho en el tiempo, en la administracin de Bill Clinton, la poltica externa demcrata fue orientada por la llamada Doctrina de Ampliacin y del Compromiso que, en lneas generales, defenda y apoyaba la democracia de mercado, principalmente en los pases importantes para la seguridad e intereses de la potencia, pues aquel gobierno entenda que la consolidacin y expansin articulada de regmenes democrticos y las reglas de libre mercado son funcionales al surgimiento de un entorno ms estable desde la perspectiva de la seguridad internacional de este pas y contribuye a sustentar el desarrollo econmico y el crecimiento de Estados Unidos24. La Doctrina de Ampliacin y Compromiso es la traduccin en poltica de gobierno de la percepcin norteamericana de las amenazas25. Nuestra hiptesis es que los temas en defensa y seguridad son diferentes para Amrica Latina y Estados Unidos, ejemplificados por los puntos nominados arriba. Resta ver en qu medida el nfasis en cada una de las amenazas descritas cambi o se ajust a la coyuntura, acompaando, en primer lugar, la sucesin presidencial con la ascensin del republicano George W. Bush y26, ms importante, si ese pas reavalu sus posiciones en poltica exterior despus de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001. Entre 1991 y el final de la administracin Clinton, el gobierno norteamericano entenda que los EE.UU. an eran la gran potencia hegemnica y por eso mismo, deberan tener una poltica multilateral. Con la ascensin de Bush, la comprensin es de que los EE.UU. vencieron la guerra fra,

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Montenegro, Germn. 2003. Nuevas Amenazas: abordaje a partir de una perspectiva internacional. En: Mathias, Suzelei y S.A. Soares (orgs.) Nuevas Amenazas: dimensiones y perspectivas. So Paulo, Secureza, p. 108. Es interesante observar que el volverse para dentro norteamericano se combin en Brasil con la substitucin de la seguridad nacional y, por consiguiente, de la definicin de intereses nacionales, por la seguridad institucional, conforme lo avaluado por Oliveiros Ferreira, representando tambin una poltica de gobierno vuelta mucho ms para el mbito interno que para el externo. Ferreira, Oliveiros. 2001. La crisis de la poltica externa: autonoma o subordinacin? Ro de Janeiro, Revan. Todas las menciones en este texto al presidente norteamericano se refieren a George W. Bush, hijo de George Bush.

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pero an no sacaron el provecho de esta victoria, principalmente en el plano econmico. As, la administracin republicana asumi que promovera un ajuste en sus perspectivas estratgicas, definiendo como rea prioritaria Euro-Asia, pues en ella se encontraran las condiciones de alcanzar los intereses nacionales, cosechando los frutos de la victoria en la Guerra Fra. Esa visin, equivocada, abandon tambin aquello que parcialmente motivaba a los gobiernos anteriores: negaba la declinacin del imperio27. Eso llev al aislamiento y unilateralismo que caracteriz los primeros meses de la gestin Bush. En sntesis, la Casa Blanca adopt acciones unilaterales, a veces alienadas hasta en relacin a sus aliados de la OTAN, teniendo como consecuencia el aumento de la inseguridad mundial y la diseminacin de tensiones y conflictos, cuyo ejemplo exacerbado es la escalada del conflicto palestino-israel. No es de admirar que tanto Gore Vidal como Noam Chomky afirmaron que el gobierno republicano fue, al menos en parte, responsable por los acontecimientos del 11 de septiembre de 200128. La traduccin del unilateralismo de Bush para Amrica Latina, en particular para Brasil y Argentina, fue no considerar esta ltima en las definiciones de poltica exterior y centrar las relaciones con el primero en comercio exterior29. El Departamento de Estado entenda que la regin no representaba ninguna amenaza a los intereses norteamericanos, pues es estable del punto de vista de los conflictos internacionales. Esto llev al gobierno norteamericano a organizar las sucesivas reuniones de Ministros de Defensa de las Amricas. En stas, progresivamente, el gobierno norteamericano convence a los pases que participan de esos encuentros a subordinar sus intereses nacionales a sus intereses. Ninguna de las reuniones de cpula de Amrica evit tocar el tema de la Seguridad, pero fue a partir de 1995, con las reuniones de Ministros de Defensa para tratar de Defensa Hemisfrica que el tema gan foro propio30.
27 28 29 Paulo Vizentini. 2001. Afganistn y la diplomacia americana Textos Cevep. N 32, octubre. Entrevistas de los autores al diario O Estado de S. Paulo, edicin de 18 de septiembre de 2001. Citamos especficamente a Argentina porque durante la administracin Clinton, ese pas fue elevado a la condicin de socio preferencial extra-OTAN por causa de la adopcin de una poltica externa excesivamente pro-americana durante el gobierno de Carlos Menem. En relacin al Brasil, son motivaciones econmicas que dirigen la relacin, basta ver que la constituicin del ALCA ya no tena el mismo vigor en las discusiones entre ambos. Aunque no sea el caso ac de discutir los trminos utilizados, no podramos dejar de mencionar la manera errnea de utilizacin del trmino hemisferio. Repetimos, concordando, las palabras de Ernesto Lpez: Tanto en crculos polticos como acadmicos norteamericanos se usa la expresin notoriamente errnea de hemisfrico para caracterizar lo que con toda propiedad sera continental, en el sentido de continente americano. Como se sabe, la geografa como disciplina ha establecido que la lnea del Ecuador que es un

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En su primera reunin, en Williamsburg (EE.UU.), entre los das 24 y 26 de julio de 199531, los Ministros de Defensa de 34 pases de Amrica concordaron adoptar 6 principios a partir de entonces llamados Principios de Williamsburg que redundaron en verdadera reformulacin del concepto de Seguridad y Defensa. En pocas palabras, afirmaban el compromiso de los pases signatarios con la definicin de la Seguridad como multidimensional y abarcante (Seguridad Humana), la separacin entre seguridad interna y seguridad externa, la necesidad de mayor dilogo entre civiles y militares para implementar la transparencia y la funcionalidad de los mecanismos de seguridad y defensa, y se comprometieron a buscar la solucin pacfica de los posibles conflictos en la regin. De manera tangente, apareci en tabla la necesidad de redefinir las nuevas amenazas y como tratarlas32. La experiencia se repiti en San Carlos de Bariloche (Argentina), entre el 7 y 9 de octubre de 1996, con la presencia de 31 pases. En esta, se reafirmaron los Principios de Williamsburg, agregando en la Declaracin Final algunos otros asuntos: la necesidad de profundizar medidas de confianza mutua; profundizar la cooperacin interamericana para la mantencin de la paz con la preservacin de la soberana de los Estados; solicitud por el aumento de la participacin de las naciones americanas en las operaciones de mantencin de la paz de la ONU y, lo que nos parece lo ms importante, se acord que la funcin bsica de las fuerzas armadas sigue siendo la defensa de la soberana nacional, o sea, se mantiene la separacin entre seguridad interna de la cual las fuerzas armadas deben quedar apartadas y defensa, sta afecta al escenario internacional33. Con los mismos propsitos, propuestas y resultados, pero con cada vez menos participacin de pases, esas reuniones se repitieron en Cartagena de Indias (Colombia) en 1998; en Manaus (Brasil) en 2000; en Santiago (Chile), en 2002 y en la Ciudad de Mxico (Mxico) en 2003. A lo largo del
paralelo divide a la esfera terrestre en dos hemisferios: norte y sur. El hemisferio occidental, en rigor, no existe. An cuando por convencin tambin, se dispusiera que los meridianos cortaran dos hemisferios A cul habra que llamar occidental?. Lpez, Ernesto. 2003. Nueva problemtica de seguridad y nuevas amenazas. En: Mathias, Suzelei y Samuel A. Soares (org.) Nuevas Amenazas: dimensiones y perspectivas. S.P., Sicurezza, p. 76. Esa iniciativa fue precedida por la Reunin de Especialistas en medidas de Fortalecimiento de la Confianza Mutua y Mecanismos de Seguridad Regional, realizada en marzo de 1994, en Buenos Aires, Argentina. I Conferencia Ministerial de Defensa de las Amricas. Disponible en http://www.oas.org/ csh/portuguese/documents. II Conferencia Ministerial de Defensa de las Amricas. Disponible en http://www.oas.org/ csh/portuguese/documents.

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mismo perodo, sucedieron 4 Cumbres de las Amricas: en Miami (EE.UU.), en 1994; en Santiago (Chile), en 1998; en Qubec (Canad) en 2001, y la ms reciente, en Nuevo Len (Monterrey-Mxico), en 2004. Cabe sealar que los temas ms importantes de la Cumbre de las Amricas se refieren al desarrollo regional y a las iniciativas de integracin econmica. Sin embargo, en la Cumbre de las Amricas realizada en Santiago, sobresalieron las cuestiones sociales, con la educacin en primer plano, y se adopt el Principio de Santiago (o Clusula Democrtica) una extensin del defendido en las reuniones del Grupo de Ro y de los participantes del MERCOSUR, segn la cual la preservacin y fortalecimiento de la Democracia es condicin indispensable para asegurar la paz y la mutua seguridad regional34. Tal principio fue acatado en todas las reuniones posteriores, incluso la de tcnicos y ministros, relacionados con la Seguridad Internacional. Volviendo la atencin hacia las reuniones de ministros de Defensa, es importante subrayar los debates sucedidos en Santiago de Chile, en 2002. Es bastante probable que las divergencias marcadas en esta Reunin hayan sido un eco tardo de los ataques a los EE.UU. el 11 de septiembre de 2001, razn por la cual este pas fue victorioso en sus demandas relacionadas al tema. Al respecto se reproducen casi textualmente los puntos ms importantes de la Declaracin de Manaus (fruto de la reunin realizada en esta ciudad de la Amazonia brasilea, el 2000). En sta, las presiones norteamericanas alcanzaron xito, y defensa y seguridad pasaron a ser temas denegados, esto es, tienen un mismo significado y, por lo tanto, casi se reeditan las Leyes de Seguridad Nacional, conocidas de nuestros pases. Segn la Declaracin de Santiago, es necesario fortalecer la coordinacin interinstitucional e intergubernamental de los regmenes de seguridad y defensa en la regin que permitan la proteccin de la poblacin, para lo cual se propone ejercicios combinados entre Fuerzas Armadas y de Seguridad Pblica35. Luego, esto significa la prdida de aos de discusiones sobre la relacin entre democracia y Fuerzas Armadas, as como un retorno al

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El concepto de democracia abrazado en estas reuniones es bastante restringido. Tmase democracia por elecciones, y slo eso. Siguiendo la orientacin de Norberto Bobbio, la democracia slo puede ser definida como un procedimiento. Pero, ese procedimiento tiene algunas reglas: el respeto de las libertades que garantizan la falta de certeza en cuanto a los resultados. No es este el concepto que domina las instituciones internacionales, aunque sea la visin restringida de democracia que contina garantizando el alejamiento de Cuba de las reuniones de Cumbre de las Amricas. Declaracin de Santiago, resolucin de los Ministros de Defensa de las Amricas, Santiago de Chile, 19-22/11/2002, cursivas nuestros. Para la versin ntegra del documento, vea: http://www.visionvenezolana.com/ASP/ContDoc.asp?ND=39D4

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peligro de dejar en manos militares lo que es esencialmente un problema civil; de tornar misin castrense lo que es funcin policial. Como los latinoamericanos estn cansados de sentir dolorosamente en la piel al respecto, debera ser obvio que la defensa de la soberana puede tener tratamiento militar, pero la seguridad dice respecto exclusivamente a que el cumplimiento de la ley sea en el mbito nacional y en las regiones de frontera. La orden interna dice respeto a la aplicacin de la ley; la soberana dice respecto a la conquista o mantencin del inters nacional. Lo que se hizo en Santiago fue ampliar de tal manera el concepto de seguridad que cualquier tema, externo o interno a cada pas, puede tener tratamiento militar. As, en un ejemplo no tan absurdo, si los diversos movimientos sin tierra organizasen una marcha reivindicatoria a Brasilia o a Buenos Aires, el gobierno de turno podra colocar las Fuerzas Armadas en la calle para detener la manifestacin, y ms an, con respaldo internacional36. Se trata no slo de un retroceso desde el punto de vista terico sino que se constituye como un precedente peligroso para la vigencia de la democracia en la regin. En esta reunin, tambin se torn central el tema de las nuevas amenazas y, en este aspecto, nuevamente fue marcada la diferencia entre Estados Unidos y los pases latinoamericanos. Como expres en la ocasin el Secretario de Defensa de los EE.UU., Donald Rumsfeld, las amenazas tradicionales, como las drogas, el crimen organizado, el trfico de armas, los secuestros y el lavado de dinero; las nuevas amenazas como los delitos cibernticos y aquellas desconocidas que pueden aparecer sin aviso previo. Estas nuevas amenazas deben ser combatidas por medio de nuevas capacidades37. La simple lectura de estas lneas, indica que hay una profunda diferencia en la definicin de lo que sean nuevas y viejas amenazas por parte de Estados Unidos y de los pases latinoamericanos: los primeros definen temas emergentes derivados del consumo y trfico de drogas y armas como viejas amenazas, en Amrica Latina la divisin es no slo histrica, sino geogrfica. Las cuestiones relativas a la definicin de fronteras son tradicionales, en cuanto las nuevas
36 Es importante registrar que en la crisis Argentina provocada por la renuncia de De La Ra a la Presidencia de la Repblica y las sucesiones desastrozas al frente de la jefatura del Estado, las instituciones del pas, y asimismo sus Fuerzas Armadas, resistiron al canto de la sirena que entonaba la necesidad de colocar las Fuerzas Armadas para contener los movimientos populares internos. sta s es una prueba de consolidacin democrtica, muy diferente del movimiento que alcanz en perodo reciente a Bolivia, que encubri un golpe de Estado con la renuncia del Presidente electo. Discurso de Donald Rumsfeld. V Reunin de los Ministros de Defensa, Santiago de Chile, 19/11/2002.

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amenazas dicen respecto al trfico de armas y drogas, as como las cuestiones derivadas de la pobreza, de la falta de respeto al medio ambiente y principalmente al control del Estado, con la corrupcin en primer plano38. En la Reunin Especial de los Estados Americanos sobre Defensa y Seguridad, que sucedi en la Ciudad de Mxico el 2003, hubo un cierto consenso en superar los obstculos creados en la reunin de Santiago (2002): al respecto el documento final de la reunin no rechaza totalmente la interferencia militar en la seguridad interna, hay que destacar que la posicin de los cancilleres de Argentina, Brasil y Mxico, absolutamente contrarios a la idea, tuvo por efecto transferir para cada uno de los pases la decisin de emplear o no sus fuerzas armadas en la seguridad interna: Reafirmamos que, en el mbito de la paz, de la cooperacin y de la estabilidad alcanzada en el Hemisferio, cada Estado americano es libre para determinar sus propios instrumentos para defensa, incluyendo la misin, el personal y las fuerzas armadas y de seguridad pblica necesarias para la garanta de su soberana, as como adherir a los instrumentos jurdicos correspondientes en el mbito de las Carta de las Naciones Unidas y de la Organizacin de los Estados Americanos39. Verdaderamente, las reuniones bienales de los ministros de Defensa, junto a peridicamente encontrar menor representatividad por causa de la creciente ausencia de pases y de tener participacin restringida a los ministros de Defensa en Mxico se extendi la representacin tambin a los cancilleres40, se ha constituido en un foro mejor y ms eficaz para lidiar con el tema delicado y cada vez ms urgente que es el de la seguridad y defensa en el hemisferio. En sntesis, y por paradjico que parezca, la globalizacin produce tanto interdependencia como interrelacin, demanda cooperacin y multilateralidad. Por otro lado, la superpotencia solitaria, procura imponer su lgica de incontestable superioridad unilateral41. An as, las reuniones regionales de cumbre se han presentado como el mejor mecanismo de aproximacin entre los pases, en especial del ABC. Existe entre estas una
38 39 40 41 Saint-Pierre, Hctor. 2004. op. cit. pp. 23-58. Declaracin sobre Seguridad en las Amricas. Aprobada en la reunin del 28 de octubre de 2003. Mxico, DF. Consultado el 05/11/2003 en el sitio: www.oea.org Es bueno recordar que Mxico es el nico pas del continente americano que no posee ministerio de Defensa. Lpez, Ernesto. 2003. La Seguridad Hemisfrica y la del Mercosur: Una Mirada desde la Argentina. UNQui, 2003, 98 pp., digit.

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expectativa de construccin de un mecanismo regional, con los tres pases a la cabeza, capaz de promover recursos de paz y estabilidad para toda la regin latinoamericana. Tal vez la cooperacin regional, aunque restringida a lo que son los acuerdos bilaterales, sea bien exitosa en el futuro prximo para promover acuerdos sobre las nuevas amenazas y cmo conquistarlas sin interferencia de EE.UU. que, por ahora, ha conseguido convencer a los aliados del sur de que las amenazas, aunque internas a sus pases, necesitan ser enfrentadas por el uso de las Fuerzas Armadas, aunque estas tengan, en razn de las definiciones legales de cada pas, su funcin restringida a la conduccin de las polticas y al auxilio en las actividades de inteligencia y apoyo logstico, notoriamente en las regiones de frontera.

EL IMPACTO DE LAS NUEVAS AMENAZAS SOBRE LAS FUERZAS ARMADAS

BRASILEAS

Recordamos que nuestra hiptesis es que Brasil, como sus vecinos sudamericanos, no consigui establecer un proyecto de seguridad y defensa coherente con los intereses nacionales del pas. Al contrario, a pesar del avance en el sector de defensa, debe ya existir un documento que indica cul es la Poltica de Defensa Nacional, sin embargo, no se logr trabajar una poltica pblica de defensa y seguridad. Por lo menos existe una definicin precisa que separe los temas de defensa y de seguridad. La entrada a esa problemtica de nuevos temas o nuevas amenazas, slo aument la confusin en esta materia. En ese sentido, las acciones de las Fuerzas Armadas brasileas se han pauteado por el significado de las amenazas dado en forma externa al pas. Las amenazas, son as, consideradas conforme son definidas, cuando mucho, en las reuniones de Defensa Hemisfrica, en las cuales, como registramos, la confusin entre defensa y seguridad fue cada vez afirmndose ms, particularmente por la actuacin del gobierno norteamericano, para quien esa indiferenciacin es bastante conveniente, pues auxilia en la consecucin de los objetivos nacionales de los EE.UU. en Amrica Latina sin que necesariamente se perciba el dominio norteamericano sobre los planes nacionales de los pases latinos. El discurso de Brasil, sin embargo, apunta exactamente en la direccin contraria. En todas las oportunidades, este pas busca mostrar su independencia en relacin a Estados Unidos, su equidistancia en el plan de defensa y de seguridad y hasta su resistencia en admitir su influencia sobre la propia concepcin estratgica. No puede ser otra la lectura sino est cuando se

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evala el comportamiento brasileo en las reuniones de Defensa Hemisfrica, en las cuales Brasil siempre defendi que, a pesar de no existir una concepcin nica y compartida de seguridad y defensa, las Fuerzas Armadas slo pueden intervenir en esta ltima42. Sin embargo, al contrario del discurso, las acciones emprendidas por el gobierno van en el sentido opuesto, pues se ancla la propia existencia de las Fuerzas Armadas en acciones subsidiarias, como su empleo para combatir el trfico de drogas, adems los principales proyectos cuya participacin militar es significativa, se encontraron justamente en reas de seguridad interna, como la prioridad estratgica prestada a la regin amaznica43.

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En este aspecto, el discurso del Ministro de Defensa, Embajador Jos Viegas, es interesante. En la Conferencia de apertura del Curso de Gestin de Recursos de Defensa, en Brasilia, el 21 de octubre de 2003, aludiendo a una Conferencia acontecida en el Ministerio de Defensa con la presencia de especialistas en el rea de Defensa y Seguridad, en la cual cada uno haca uso de una concepcin diferente de esos dos trminos, dice l: [en la falta de consenso en torno del significado de seguridad y defensa], decid adoptar, como punto de partida para las reflexiones que pretendo compartir con los seores, una definicin que me parece suficientemente densa para que, sin juego de palabras, podamos traficar en el terreno de la defensa con un grado razonable de seguridad. Me refiero a la definicin de defensa nacional empleada por el ejrcito brasileo. Para nuestro Ejrcito, defensa nacional es el conjunto de acciones del Estado, con nfasis en la aplicacin de la expresin militar, para la proteccin del territorio, de la soberana y de los intereses nacionales contra amenazas externas. As, el ministro, adems de reconocer la falta de consenso, tambin defiende lo que Defensa dice respecto a las acciones militares externas al Estado. Incluso, ese mismo ministro autoriz el empleo del Ejrcito en la garanta de la seguridad pblica en la ciudad de Ro de Janeiro. A la Conferencia del Ministro se puede tener acceso en http://www.defesa.gov.br/discursos. Es interesante observar que uno de los mayores estudiosos brasileos de la presencia militar en la Amazonia, afirma exactamente lo opuesto de la hiptesis por nosotros defendida ac. Es lo que se desprende de las palabras de Shiguenoli Miyamoto, en texto compartido por Paulo Csar Manduca, que afirma que, en el rea de seguridad la postura brasilea se viene caracterizando por el no comprometimiento con temas colocados en la agenda por los Estados Unidos [de Amrica del Norte] y considerados prioritarios casi slo por ese pas, citando como ejemplo la pequea participacin gubernamental en los programas del Centro de Estudios de Defensa Hemisfrica CHDS, en la sigla en ingls. As y todo, los autores no evalan que lo mismo puede ser dicho de la relacin de Brasil con otros pases o bloques. La postura brasilea es la misma en lo que se refiere a la Comunidad de Pases de la Lengua Portuguesa (CPLP). Nuestro pas, de la misma manera que evita cualquier relacin institucional con el CHDS, tambin lo hace relativamente al curso del Estado Mayor promovido por Portugal para todos los pases de la CPLP y abierto a civiles y militares. Aunque el programa tenga ms de 20 aos, ningn brasileo particip de l, de acuerdo con lo que nos inform el prof. Pedro Miguel Simes, investigador del gobierno portugus en esta materia. Cf. Shiguenoli Miyamoto e Paulo C. Manduca. Seguridad Hemisfrica, una agenda inconclusa. En Marcos Guedes de Oliveira (org.) Brasil e EUA no novo milnio. Recife, NEA-UFPE, 2004.

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Acompaando el desarrollo histrico de las Fuerzas Armadas brasileas a lo largo de las dos ltimas dcadas, perodo en el cual ellas tuvieron que enfrentar la prdida simultnea del poder poltico y del enemigo a combatir, se percibe que esas Fuerzas pasaron por un proceso de readaptacin profesional que transit desde una crisis de identidad que casi las llev a la desmovilizacin44, pasando por la reduccin de su autonoma y su subordinacin al poder civil, hasta alcanzar, como nos parece ser el caso hoy, una autonoma bastante reducida pero ni por eso menos significativa relativa al poder civil, combinada con una bsqueda incesante por la consolidacin de un enemigo que, se enfatice, sea externo al pas. Tomando como punto culminante de la transicin del poder militar para la subordinacin castrense al poder civil la creacin, en 1999, del Ministerio de Defensa transcurrieron 14 aos. Aun as, hasta hoy no se logr dibujar un proyecto de defensa que fije con precisin los intereses nacionales. El primer cambio a observar est en el frente principal del conflicto. Durante toda la Repblica, por delimitar un perodo, el principal frente estratgico de Brasil estaba en el centro-sur. La primera hiptesis de guerra tena en la Argentina el enemigo. Con el final del contencioso de Itaip, aun durante el rgimen autoritario (gobierno Geisel), la regin sur pas a no ser motivo de recelo para el gobierno brasileo; al mismo tiempo, los militares brasileos perdan su principal enemigo45. Se reforz, entonces, la preocupacin con el norte del pas, sealndose la regin amaznica como el principal escenario estratgico brasileo. La regin norte siempre fue parte de las preocupaciones del pas, lo que aument durante el gobierno autoritario, justamente porque era una regin particularmente la Amazonia que an no estaba integrada al pas, faltndole desarrollo y orden. Fue justamente en esta regin, en el norte del Estado de Par, que se instal a fines de la dcada del 60 un foco guerrillero, al mismo tiempo en que aumentaban las denuncias sobre el M-19, gue-

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Hay diferentes trabajos que tratan de la cuestin de la crisis de identidad. El pionero es el de Barros, Alexandre. 1991. El nuevo papel de las Fuerzas Armadas Brasileas: la reforma de la doctrina, de la mentalidad y de la enseanza. Poltica y Estrategia. Vol. IX, pp. 13-20, So Paulo. Aunque no trate especficamente de crisis de identidad, pero discuta el papel de las Fuerzas Armadas brasileas con la prdida del poder poltico, vale recordar el libro de Oliveiros Ferreira, cuyo ttulo es bastante sugestivo: Foras Armadas para qu? So Paulo, GRD, 1988. Ferreira dos Santos, Alex. 2004. La piedra que canta: Corpus-Itaip y el proceso distensionista de Ernesto Geisel (1974-1979). Dissertao de Mestrado em Histria e Cultura Poltica. Franca, Unesp.

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rrilla colombiana que actuaba muy prxima a la frontera brasilea. Sin embargo, hasta por lo menos mediados de los aos ochenta, la prioridad estratgica estaba dividida entre el enemigo interno, localizado en los grandes centros urbanos; la Amazonia, con sus espacios vacos y la accin guerrillera prxima a las fronteras, y la regin centro-sur, local de disputa con la Argentina y para la cual era dirigido el principal esfuerzo blico. Cuando finalmente los civiles asumieron el gobierno despus de 21 aos del rgimen autoritario, la discusin al interior de las Fuerzas Armadas46 se centraba en dos temas: 1) la definicin de su funcin constitucional, y 2) el cambio de prioridades (o de peso relativo de estas prioridades) estratgicas. Sobre las prioridades estratgicas, como ya se ha observado, ya a inicios de la dcada de los 80, teniendo como primera motivacin las iniciativas gubernamentales en pro de la aproximacin entre Brasil y Argentina, las Fuerzas Armadas brasileas, con relevancia para el Ejrcito, dejaron de tener la regin sur como el ms probable palco de conflicto y se vuelven para el norte, recolocando a la Amazonia en relieve dentro de las prioridades para la defensa nacional47. Ese volverse hacia la Amazonia era en aquel momento explicado por el discurso bastante difundido de amenaza de internacionalizacin, que calaba ms hondo hasta tanto como los conflictos guerrilleros en la limtrofe Colombia48. Fue as que casi simultneamente a la firma de los tratados de cooperacin con el vecino argentino, el gobierno brasileo desarrollaba el proyecto Desarrollo y seguridad en la regin norte de los ros Solimes y Amazonas, el Calha Norte. Con respecto a incluir la participacin de varios ministerios civiles, el Calha Norte se tradujo en una realizacin ntidamente militar, representando un significativo aumento de su presencia en la regin. Dentro de ese proyecto mayor de ocupacin de la Amazonia para protegerla, otros fueron desarrollados, como el Programa Nuestra Naturaleza, el Sistema de Proteccin de la Amazonia (SIPAM ), operacionalizado por el Sistema de Vigilancia de la Amazonia (SIVAM), todos de naturaleza militar, percibida claramente en el tra-

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Es interesante observar que las Fuerzas Armadas, al dejar el gobierno en 1985, contaban con un alto grado de confianza entre la poblacin, perdiendo slo con la Iglesia, de acuerdo a las investigaciones que se indicaban en la poca. Sobre la Amazonia como prioridad estratgica y, por eso, escenario de desarrollo para las nuevas amenazas, vea Joo Roberto Martins F. La visin militar sobre las nuevas amenazas en el escenario de la Amazonia brasilea. En S. K. Mathias y S. A. Soares (org.) Novas Ameaas: dimenses e perspectivas. S.P., Sicurezza, 2003. Cf. Shiguenoli Miyamoto. La Seguridad Regional en el contexto del Mercosur. Primera Versin, N 89. Campinas, Unicamp, junio, 2000, p. 17.

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zo caracterstico que marc las polticas de los gobiernos militares (19641985)49: todas las iniciativas se subordinaban a la Seguridad Nacional50. Paralelamente, en el interior del Congreso constituyente, las Fuerzas Armadas montaron un lobby bastante eficiente para impedir que hubiese prdida de prerrogativas militares, lo que result en la mantencin de sus funciones en la Constitucin de 1988. As, la letra de la Ley reprodujo sus tradicionales funciones, dejndolas como responsables por la ley y por el orden, procurando slo afirmar su subordinacin a la iniciativa de los poderes constitucionales, lo que llev a ms confusin51. En el perodo gubernamental que sigui, las esperanzas se volvieron a la definitiva consolidacin del poder civil, con el establecimiento cabal de la subordinacin militar. Pero, al contrario de las primeras impresiones, fue mucho ms por la omisin que por el ejercicio de autoridad, que las Fuerzas Armadas volvieran a los cuarteles52. En este perodo, el pas pas por la primera eleccin directa para Presidente de la Repblica, con el impedimento de este mismo presidente en
49 Falconi, Paulo. 2004. La hegemona de la Fuerza Area en el proyecto SIVAM. Disertacin de Magster en Historia y Cultura Poltica. Francia, Unesp; y Jess, Samuel de. 2003. SIVAM: los militares y la Amazonia. Disertacin de Magster en Historia y Cultura Poltica. Francia, Unesp, 2003. Esta es tambin la visin de Shiguenoli Miyamoto expresada en La Poltica de Defensa brasilea y la seguridad regional. Primera Versin, N 91. Campinas, Unicamp, agosto, 2000. Trabajamos detenidamente con la relacin entre el binomio Seguridad y Desarrollo y pensamiento militar en Distensin en Brasil: el proyecto militar, 1974-1979. Campinas, Papirus, 1995. En el art. 142 de la Constitucin se lee: Las Fuerzas Armadas, constituidas por la Marina, por el Ejrcito y por la Aeronutica, son instituciones nacionales permanentes y regulares organizadas con base en la jerarqua y disciplina, bajo la autoridad suprema del Presidente de la Repblica, y se destinan a la defensa de la Patria, a la garanta de los poderes constitucionales y, por iniciativa de cualquiera de estos, de la ley y del orden. Sus ambigedades resultaron en diversos problemas, incluso en la imputacin de responsabilidad por la muerte de operarios (en huelga acontecida en Volta Redonda en 1998), y solamente fueron corregidas 2 aos ms tarde por la Ley Complementaria N 69 (junio de 1991). Los destacados son nuestros. Como varios analistas discuten siguiendo de cerca las orientaciones de Max Weber, slo existe subordinacin si al mismo tiempo existe autoridad, pues se trata de una va de doble mano, de mando y obediencia. Lo que se verific en Brasil en este perodo, fue la subordinacin militar combinada con autonoma en el ejercicio de las actividades comprendidas por el sector castrense como especficamente militares, como definir lo que era defensa y como trazar una poltica para garantizarla sin, por lo tanto, haber la contrapartida del ejercicio del poder poltico por parte del gobierno/lite civil. Al respecto vase, entre otros, Lpez, Ernesto. 1994. Ni la ceniza, ni la gloria. Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes; y Sain, Marcelo Fabin. 1999. Alfonsn, Menem y las Relaciones cvicomilitares: la contruccin del control sobre las Fuerzas Armadas en la Argentina democrtica, 1993-1995. Tesis de doctorado en Ciencias Sociales, IFCH-UNICAMP, 1999.

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cuyo proceso qued demostrada la independencia del sector militar que sealiz enfticamente el cumplimiento de la Constitucin, llegando a la destitucin del gobierno, pero sin siquiera aproximarse a la desestabilizacin del rgimen, y por un gobierno que nuevamente se aproxim a las Fuerzas Armadas, casi promoviendo una sindicalizacin del sector53. Una de las consecuencias de la globalizacin, de los ajustes econmicos promovidos en los gobiernos de los pases en desarrollo, fue el aumento de la violencia por la incapacidad del Estado de controlar parte de su territorio. En Brasil, las diferentes formas de violencia han aumentado de sobremanera. Con ella, tambin crecen las reivindicaciones por la ampliacin del uso de la fuerza estatal. En esa modalidad de combate, particularmente cuando la violencia es vista como producto del aumento de trfico de drogas, amplios sectores de la poblacin, argumentando que la polica es corrupta y mal preparada, apelan para que las Fuerzas Armadas tomen el frente del combate. Se suma a eso lo que indica la Constitucin, responsabilizando a las Fuerzas Armadas por la ley y por el orden, se tiene que el enemigo contra el cual luchar contina siendo definido como interno al pas. Tomando la amenaza como indicada en el inicio de este texto, o sea, no como un hecho objetivo pero s como percibido por el sujeto que presencia una situacin que le parece peligrosa, es fcil explicar por qu la demanda por la participacin de las Fuerzas Armadas en la seguridad pblica ha aumentado. A pesar de la resistencia de los sectores castrenses, en varias oportunidades las Fuerzas Armadas han sido empleadas para la mantencin del orden pblico. En 1992, durante la realizacin de la ECO-92, reunin mundial sobre medio ambiente, cuya sede fue la ciudad de Ro de Janeiro, uno de los lugares ms violentos del pas, la seguridad del municipio qued bajo la supervisin de las Fuerzas Armadas, redundando en una tranquilidad propia slo de las pequeas ciudades del pas. As, esa accin militar sirvi como efecto demostracin de la eficiencia de las Fuerzas Armadas en relacin a la polica para mantener el orden pblico54. Justamente por eso, ejemplos del empleo de las Fuerzas Armadas en la seguridad pblica, no faltan: la Operacin Ro, realizada en la ciudad de Ro de Janeiro a fines de 1994 con el objetivo de contener el trfico de drogas; en
53 54 Oliveira, Elizer Rizzo de. 1994. De Geisel a Collor: Fuerzas Armadas, transicin y democracia. Campinas, Papirus. Investigacin realizada dos aos despus de la ECO-92 en el Estado de Ro de Janeiro daba cuenta que el 89% de la poblacin apoyaba el empleo de las Fuerzas Armadas en acciones de seguridad pblica.

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1995, las Fuerzas Armadas fueron llamadas para contener el movimiento huelguista de los petroleros, lo que fue repetido en 2001 en la huelga de los policas. De todos los ejemplos posibles, tal vez el ms prosaico haya sido la movilizacin de 250 soldados del Ejrcito para proteger una hacienda de los hijos del presidente Fernando Henrique Cardoso, que se encontraba bajo la amenaza de invasin por el Movimiento de los Sin Tierra55. El resultado de todas estas operaciones fue la trivialidad del uso de las fuerzas de defensa del pas, quedando en evidencia el desconocimiento de la conduccin poltica para comprender la desproporcin de las fuerzas empleadas, con resultados para la seguridad pblica despreciables y momentneos, cuando no claramente ilegales, mostrando todo la falta de preparacin (siempre recordada por el sector castrense) de las Fuerzas Armadas para actuar en situacin policiales. A las Fuerzas Armadas cabe combatir enemigos y no delincuentes56. Despus de los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, el gobierno norteamericano pas a insistir con mayor nfasis que el terrorismo tambin se constitua en amenaza para la regin sudamericana. El tema gan espacio en la agenda de las Amricas desde 1989, en la reunin del Grupo de Ro, que conden el terrorismo y nunca ms dej de presentarse en la agenda de seguridad. Pero, nunca como tema central, y menos an como una amenaza a los Estados de la regin. A partir de los ataques a las Torres Gemelas y al Pentgono, el gobierno norteamericano presiona al gobierno brasileo, como tambin al argentino y paraguayo, para que controle la Triple Frontera, regin de lmite entre Argentina, Brasil y Paraguay. Hasta como forma de medir el grado de amistad de los pases, los Estados Unidos exigieron que los tres pases cediesen a l el control del rea, en la cual la CIA indicaba una clula del Al Qaeda, pues all hay un gran nmero de inmigrantes rabes. La respuesta del gobierno brasileo fue inmediata. Es bueno recordar que despus de los ataques, el entonces presidente Fernando Henrique Cardoso convoc el TIAR, firmado en 194757, justificando que se trataba
55 56 57 Interpelada, la Justicia conden al Presidente de la Repblica a devolver los gastos con los militares a los cofres de la Unin. O Estado de S. Paulo, 07/12/2001. Soares, Samuel Alves. 2003. Las antinomias de las relaciones civiles-militares en Brasil: de las viejas a las nuevas amenazas. En: Mathias, Suzelei y Samuel. A. Soares (org.) op. cit. Recordamos que este instrumento fue convocado por la Argentina en 1982 durante la crisis de las Malvinas. Ahora, se sabe que en aquella ocasin, l fue ignorado por Chile, que tena conflictos con Argentina y, principalmente, por los EE.UU.. Tal vez eso explique su denuncia por el gobierno mexicano en febrero de 2002.

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de una agresin al conjunto de los pases americanos y que, por lo tanto, todos deberan contribuir para no solamente aclarar tal acto sino tambin discutir cul respuesta adoptar. En relacin a la Triple Frontera, este gobierno insisti que la comunidad inmigrante que viva en la regin nada tena que ver con actividades terroristas y que el rea estaba bajo estricto control del Ministerio de Justicia. Ante la insistencia de la Casa Blanca en que no bastaban las actitudes tomadas, el gobierno brasileo concord la instalacin de un equipo de la CIA en territorio nacional58. La prensa aventur la hiptesis que fueron esos hechos que llevaron a la substitucin de Jos Gregori por Aloysio Nunes en el Ministerio de Justicia. En resumen, despus de los acontecimientos del 11 de septiembre, la amenaza que gan mayor nfasis fue el terrorismo. Para el caso especfico de Amrica Latina, las tentativas de relacionar las actividades del trfico de drogas con temas tnicos aumentaban y el Plan Colombia se torn una prioridad para los norteamericanos. El cuadro de amenazas descrito, por lo tanto, continu siendo vlido para evaluar la situacin actual. El cambio, pequeo pero fundamental, se dio con nfasis, tanto en los temas, destacando las narcoactividades, como en las prioridades de la Casa Blanca, que pas a considerar cada vez menos importante la regin latina de Amrica. La gran amenaza para Brasil actualmente no es ninguna de las ac descritas. Al contrario, los problemas que pueden llevar a la real destruccin del Estado nacional, que desestabilizan no solamente gobiernos, sino llegan prximos a la destruccin de regmenes, son sociales y no estn cerca de pedir tratamiento militar. Se trata de la pobreza, de la falta de perspectiva de futuro para los jvenes, de la corrupcin arraigada en la burocracia del Estado. La actuacin de las Fuerzas Armadas para superar tales amenazas es bastante restringida, slo subsidiaria, como ha sido a lo largo de los ltimos aos59.

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Los diarios de la poca estn llenos de informaciones en este sentido. An, dos reportajes ms recientes la explican mejor: El Estado de S. Paulo, 08/11/2002; Folha de S. Paulo, 16/12/2002. El diario Folha de S. Paulo del 30 de septiembre de 2001 informaba que Un estudio privado de consultora de seguridad de los EE.UU. observ a comienzo del ao el aumento de la presencia de militares y agentes de inteligencia norteamericanos en Paraguay y en la triple frontera, por causa de la sospecha de que las FARC estaran traficando drogas y lavado de dinero en conjunto con terroristas islmicos all instalados. Interesante es observar que las Fuerzas Armadas insisten en mostrar su importancia subrayando justamente las llamadas actividades subsidiarias por ellas realizadas la distribuicin de canastas bsicas (racin alimenticia mnima para la sobrevivencia del individuo y su familia); la vacunacin de animales y de personas en reas de difcil acceso, la construccin de puentes o la pavimentacin de calles, etc. como si las funciones de defensa y seguridad internacional no fuesen suficientemente importantes para garantizarles la sobrevivencia.

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En contrapartida, la postura latinoamericana relativa a las Fuerzas Armadas tiende a incentivar la reduccin de los gastos en el sector, lo que tiene resultado en dos escenarios opuestos. Hay casos, como el ejemplo argentino, en que la cada presupuestaria no ha sido acompaada por revisiones en el modelo castrense adoptado, llevando a la desmoralizacin casi completa de sus Fuerzas Armadas, llegando al extremo que el militar de carrera est obligado a tener ms de un empleo para sustentarse60. En los otros, al contrario, la reduccin del presupuesto es acompaada por reformas que tornan las tropas ms especializadas, profesionalizndolas y, por lo tanto, acompaando las exigencias actuales que piden tropas menores, pero mejor preparadas. Ese parece ser el caso de Chile. En un estudio hecho el 2001 verificamos que el presupuesto para la defensa en Brasil se viene reduciendo continua y lentamente. Aunque se note que esa reduccin, comparada con los sectores sociales, es casi insignificante. Pero, y ms importante, la investigacin apunt la autonoma mantenida por las Fuerzas Armadas, pues estas gozaban de libertad completa en la definicin de cmo emplear el presupuesto61. Al respecto de la falta de iniciativa civil en controlar el sector, las Fuerzas Armadas han procurado ajustarse a las exigencias contemporneas de empleo de la fuerza, reduciendo el volumen de soldados y aumentando su capacitacin tcnica, una vez ms reforzando su autonoma. Lo que defendemos ac, en sntesis, es que precisamos superar nuestra falta de autonoma estratgica. No podemos simplemente comprender los intereses nacionales norteamericanos como necesariamente nuestros. Brasil tiene una amenaza en comn con sus vecinos a resolver: la pobreza. Pero, para develarla necesitamos adoptar una tctica diferente de aquella que propone Estados Unidos, pues no podemos acabar con los pobres en la pretensin de superar la pobreza. Por otra parte, tambin apuntamos al hecho de no caber una efectiva responsabilidad por esa falta de proyecto estratgico del sector castrense. Al contrario, como la cita de nuestro ministro de Defensa reproducida en nota ms arriba muestra, son justamente las Fuerzas Armadas que han asumido la responsabilidad al indicar el camino para nuestra autonoma estratgica, apun60 61 Materia publicada en La Nacin, 22/07/2001. Segn ensea Max Weber, la burocracia del Estado slo merece el ttulo de profesional cuando observa diez normas, entre ellas la exclusividad en el empleo. Soares, Samuel Alves y Suzeley Kalil Mathias. 2002. Fuerzas Armadas, presupuesto y autonoma militar. Perspectiva, N 24/25, 85-113, So Paulo, Unesp.

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tando a que las respuestas para eso estn en una cada vez mayor cooperacin con nuestros vecinos, antiguos enemigos. Segn apunta Oliveira62, hay dos problemas que sustentan la autonoma militar y, por consiguiente, la falta de proyecto estratgico en Brasil. En primer lugar, como no existe riesgo de guerra, la actuacin del gobierno es ya tradicional: slo responde cuando hay presin social. Esa presin, sin embargo, dice respecto a lo que la sociedad evala como amenaza inmediata, hoy representada por varias modalidades de violencia urbana. En segundo lugar, la tradicin jurdica nacional, sustenta que al Presidente de la Repblica cabe el mandato supremo de las Fuerzas Armadas, lo que incluye la orden para su empleo; en tanto cabe a los dems poderes, en particular al Legislativo, conceder los medios para la accin militar. La falta de armona con independencia entre los poderes lleva, como es el caso brasileo, a la falta de un proyecto comn, de la sociedad, para la seguridad del pas. Al permanecer como est, Brasil continuar sin proyecto estratgico. Para concluir, nuestros gobiernos tambin necesitan comprender lo que es defensa nacional, trazando polticas de defensa y polticas militares que sean convergentes con los socios vecinos, en particular con Argentina. Al continuar como estn, seguir concordando sobre las funciones legales de las Fuerzas Armadas, no se llegar a lugar alguno. El reproducirse institucional de las Fuerzas Armadas tiene como su principal medio la educacin de sus miembros; mantenerse viva es transferir valores para las nuevas generaciones. En otras palabras, para enfrentar los nuevos desafos, la institucin militar debe esforzarse por dar una nueva visin del mundo a sus miembros, educndolos para nuevas misiones. Si la cooperacin en defensa y seguridad como apuntan las reuniones del Grupo de Ro es el camino, entonces los militares sudamericanos deben ser educados para la cooperacin. Si la cooperacin es el objetivo, entonces los pases de la regin deben compartir el mismo camino, definiendo en comn sus amenazas, cmo develarlas y cul es el papel de las Fuerzas Armadas en este proyecto. En ese aspecto, el papel principal cabe a los polticos de nuestros pases. Sin voluntad y autoridad poltica, jams construiremos una democracia con verdadera subordinacin militar y, sin eso, nunca sabremos cules son las amenazas, nuevas o viejas, que alcanzan nuestros intereses nacionales y regionales.

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Oliveira, Elizer Rizzo de. 1994. De Geisel a Collor: Fuerzas Armadas, transicin y democracia. Campinas, Papirus, 1994.

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Suzelei Kalil Mathias

suzeley@uol.com.br

Doctorada en Ciencias Sociales, Profesora de Teora Poltica (UNESP-Franca), investigadora del GEDES (CELA-UNESP-Frana) y coordinadora del curso de Relaciones Internacionales (UNESP-Frana). Ednia Fazio. Doctorada en Historia (FHDSS-UNESP-Frana), becada CAPES e investigadora del GEDES. E-mail: facce@bol.com.br.

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