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JUAN MANUEL ABAL MEDINA

HORACIO CAO (COMPS.)


MANUAL DE LA NUEVA
ADMINISTRACIN PBLICA
ARGENTINA
28| JUAN MANUEL ABAL MEDINA Y HORACIO CAO (COMPS.)
Administracin Pblica en una herramienta poderosa, capaz de llevar
adelante el mandato popular. Nombrarlos es materialmente imposi-
ble, pero pensando en ellos, en todos los que se empean cada da en
convertir al Estado en una organizacin democrtica, gil, efciente,
orientada a las necesidades del pueblo, es que escribimos este libro.
Captulo 1
EL ESTADO
Juan Manuel Abal Medina
Resumen
Qu es el Estado? Cul es su naturaleza especfca? Cules son
sus rasgos defnitorios? A qu tipo de cambios se vio sometido a lo
largo del tiempo? Dar una respuesta sistemtica y ordenada a tales
interrogantes signifca alcanzar una defnicin conceptual sobre el Es-
tado. Sin embargo, esta tarea no est exenta de difcultades. Prueba de
ello es la proliferacin de diversas teoras y defniciones que, de modos
distintos e incluso opuestos entre s, han intentado defnir la natura-
leza estatal. La perspectiva adoptada en este trabajo intenta reconocer
la complejidad propia de su objeto de estudio, evitando caer en una
visin reduccionista o parcial. El Estado es un fenmeno histrico,
dinmico y multidimensional que reclama un tratamiento especf-
co, desarrollado a partir de dichas caractersticas. En este sentido, un
abordaje terico completo exige una perspectiva analtica integradora
que permita revelar las mltiples aristas que integran el complejo en-
tramado estatal.
1.1. Introduccin: hacia una definicin
Desde su origen mismo, hace aproximadamente cinco siglos, el
Estado moderno ha estado indisolublemente vinculado con los pro-
cesos polticos de las naciones. Dado que la poltica siempre se refere
o involucra al poder, y que el Estado-nacin que surge en la moder-
nidad se convierte en el centro mximo de condensacin de poder en
30| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |31
Asimismo, una correcta identifcacin de estos elementos permitir
delinear un patrn de desarrollo a fn de interpretar las distintas for-
mas que asumi el Estado a lo largo del tiempo. En otros trminos,
los cambios en las formas estatales sern el resultado de cambios en la
forma en que se manifestan esos rasgos centrales.
1.2. El Estado como aspecto de las relaciones sociales y
como burocracia
Para aproximarnos a una defnicin conceptual, subrayamos ini-
cialmente dos dimensiones fundamentales del Estado, a saber:
a) es un aspecto de las relaciones sociales y
b) es un conjunto complejo de instituciones burocrticas.
En torno a estas dos dimensiones se han erigido los distintos enfo-
ques tericos. A fnes del siglo XIX y comienzos del XX, en momen-
tos en los que el enfoque institucionalista resultaba dominante en el
mbito de la naciente ciencia poltica, prim la segunda dimensin;
es decir, se conceba al Estado principalmente como una institucin
burocrtica pero, desde un punto de vista formal-legal, vinculada ex-
clusivamente al derecho. Uno de los estudios ms importantes realiza-
dos en esa poca, y que se inscribe felmente dentro de la perspectiva
sealada, es el clsico texto de Woodrow Wilson Te study of Adminis-
tration, en donde el autor defne a esta corriente de estudios como la
ejecucin sistemtica y detallada del derecho pblico (Wilson, 1887
citado en Drewry, 2001: 293).
En cambio, tras la revolucin conductista de mediados del siglo
XX, prim una visin sociolgica que centraba su anlisis en la prime-
ra dimensin, es decir, se conceba al Estado desde el punto de vista de
la sociedad. Tanto en la perspectiva pluralista como en la estructural-
funcionalista, el Estado era considerado como un concepto antiguo, y
se utilizaban otras categoras analticas, tales como sistema poltico
o gobierno, considerado como un terreno en el que los grupos de
inters de carcter econmico o los movimientos sociales normativos
contendan o se aliaban entre s para confgurar la adopcin de de-
cisiones sobre poltica pblica. Se entenda que esas decisiones eran
una sociedad (el Estado es, por defnicin, soberano), resulta com-
prensible que poltica, poder y Estado sean conceptos necesariamente
vinculados entre s. El Estado regula las relaciones sociales dentro de
un territorio. Pero tambin constituye la instancia poltica especfca
de dominacin, lo que supone la facultad para confgurar aspectos
sustanciales de la vida social. Este carcter bidimensional plantea la
necesidad de estudiar en forma conjunta las fronteras variables que
se establecen entre el Estado y la sociedad a lo largo del tiempo. En
defnitiva, la evolucin histrica de las distintas formas estatales no es
sino la expresin de una redefnicin permanente de los lmites esta-
blecidos entre el Estado y la sociedad.
Pero antes de adentrarnos en este terreno resulta necesario precisar
una serie de elementos que en conjunto servirn de marco introduc-
torio para la tarea propuesta. En primer lugar, se impone una delimi-
tacin temporal de nuestro objeto de estudio. En efecto, las nicas
sociedades sin Estados han sido primitivas. No hay sociedades civili-
zadas complejas sin algn centro de autoridad dominadora coactiva
(Mann, 2008: 63). Nuestros esfuerzos, sin embargo, se concentrarn
exclusivamente en dilucidar la naturaleza y formas del Estado moder-
no, es decir, centraremos el anlisis en una forma estatal particular e
histrica, cuyo origen se remonta a los siglos XV y XVI. Prescindi-
remos, en consecuencia, de indagaciones relativas a formas estatales
anteriores, tales como los proto Estados.
En segundo lugar, la naturaleza multidimensional del Estado pro-
dujo una multiplicidad de enfoques tericos, diversos y muchas veces
opuestos entre s. Como es lgico, cada uno iluminaba algn aspecto
dejando en la penumbra a otros. Una recorrida por las principales co-
rrientes nos puede dar una aproximacin ms completa a nuestro ob-
jeto de estudio. Asimismo, un anlisis crtico y comparativo de dichas
corrientes alertar sobre la necesidad de adoptar una postura terica
decididamente amplia y plural, que combine aspectos y elementos que
provengan de distintas corrientes y que en conjunto permitan abordar
al Estado en toda su complejidad.
En tercer lugar, las sucesivas transformaciones que sufri el Estado
a lo largo del tiempo determinan la necesidad de contar con un con-
cepto dinmico. Nuestra tarea consistir en dilucidar aquellos elemen-
tos que se han mantenido invariantes y que, en conjunto y pese a las
transformaciones, permiten que podamos seguir hablando de Estado.
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Esto es lo que se entiende normativamente por autonoma del Estado
(Skocpol, 2008: 174).
Segn Mann (1991), la autonoma del Estado en verdad, de la
elite que lo conduce se expresa mediante el ejercicio de dos poderes
diferentes: el poder desptico, que se refere a las acciones estatales em-
prendidas sin previa negociacin con los distintos grupos de la socie-
dad, y el poder infraestructural, que se refere a la capacidad del Estado
para penetrar realmente la sociedad civil y poner en ejecucin las deci-
siones polticas. Segn Mann, la propia sociedad requiere de una auto-
ridad poltica territorialmente centralizada. Es esta peculiar estructura
organizacional, distinta a la que poseen otros poderes sociales, la que
confere al Estado su carcter autnomo. A diferencia de los grupos
econmicos, ideolgicos y militares en la sociedad civil, los recursos de
las elites estatales se difunden autoritariamente hacia fuera desde un
centro pero se detienen ante barreras territoriales defnidas. El Estado
difere de hecho socioespacial y organizativamente de las principales
agrupaciones de poder de la sociedad civil. Un poder estatal autnomo
resulta de esta diferencia (Mann, 2008: 66). Aunque resulte parad-
jico, el Estado es una arena social, en coincidencia con la perspectiva
sociolgica, pero es justamente dicha caracterstica la que confere su
autonoma: Incluso si un Estado concreto es consolidado o intensi-
fcado simplemente para institucionalizar las relaciones entre grupos
sociales dados, esto se hace concentrando recursos e infraestructuras
en manos de una institucin que tiene contornos socioespaciales e
infraestructurales distintos de aquellos grupos (Mann, 2008: 67, 68).
En defnitiva, las obras de distintos autores que hacen hincapi
en el concepto de autonoma, ms all de sus diferencias, expresan
en conjunto el giro analtico y metodolgico que se produjo a partir
de los aos setenta en las teoras sobre el Estado. Lejos del rol pasivo
que le asignaba la perspectiva sociolgica, el Estado se convierte en un
actor con voluntad de poder y con intereses e iniciativas no determina-
das por intereses sociales. Cabe advertir, no obstante, que la perspecti-
va autonomista pec en ocasiones del mismo vicio reduccionista que
caracteriz a las lecturas en clave sociolgica. En este caso, el excesivo
nfasis en la autonoma signifc marginar el carcter de garante de
determinadas relaciones sociales. De esta manera, se desvanecieron
en el olvido terico la investigacin y enseanza sobre la relacin del
Estado con capitalistas y trabajadores, sobre las funciones estatales y su
repartos de benefcios entre los grupos que los reclamaban (Skocpol,
2008: 170). El Estado era entendido como una caja negra que pro-
duca outputs (en forma de polticas pblicas) simplemente a partir de
los inputs que reciba de la sociedad.
El marxismo tambin ha puesto nfasis en la dimensin socio-
lgica. Los supuestos fundamentales sobre los cuales se han erigi-
do las distintas teoras estatales pertenecientes a este enfoque estn
centrados en la sociedad. El punto en comn, de hecho, es que los
Estados estn confgurados intrnsecamente por las clases o las luchas
de clases y sirven para mantener y ampliar los modos de produccin
(Skocpol, 2008: 171). Incluso los neomarxistas, que durante la dca-
da de 1960 vigorizaron y ampliaron el conocimiento sobre el Estado
a partir de la introduccin de conceptos tales como la autonoma
relativa, no lograron escapar de esta tendencia a concebir al Estado
mayormente como un refejo de los procesos que ocurren en la so-
ciedad civil.
En defnitiva, y haciendo abstraccin de las sustanciales diferen-
cias que existen entre el marxismo (y neomarxismo), el pluralismo y
el estructural-funcionalismo, todos ellos mantienen una coincidencia
signifcativa que consiste en visualizar el accionar estatal como el resul-
tado de las demandas e intereses sociales.
De esta manera qued eclipsada la segunda dimensin, aquella
que consideraba al Estado como una institucin burocrtica con ob-
jetivos e intereses propios. El resultado fue una desvalorizacin de las
iniciativas y la autonoma que posee el Estado en el proceso de elabo-
racin, diseo e implementacin de polticas pblicas. Esta tendencia
comenz a revertirse a mediados de los aos setenta, cuando de forma
incipiente se impuso la percepcin de que las medidas del Estado no
siempre constituan una respuesta a las demandas sociales (vanse al
respecto los trabajos de Stepan, 1978; Trimberger, 1978; Finegold y
Skocpol, 1982). El hincapi en visualizar al Estado como una institu-
cin burocrtica que posee intereses y objetivos propios, incluso po-
tencialmente distintos y opuestos a los que reinan en la sociedad civil,
llev a diversos autores a reivindicar el concepto de autonoma como
una entidad analtica central: Los Estados, concebidos como organi-
zaciones que reivindican el control de territorios y personas, pueden
formular y perseguir objetivos que no sean un simple refejo de las
demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad.
34| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |35
aspecto cooperativo de las instituciones y deja en un lugar perifrico
a las relaciones de poder. Segn Moe, los procesos polticos frecuen-
temente dan origen a instituciones que benefcian a ciertas personas
y grupos y perjudican a otros, dependiendo de quin tiene el poder
para imponer su voluntad. Las instituciones pueden ser estructuras
de cooperacin [] pero tambin pueden ser estructuras de poder
1

(Moe, 2005: 215).
Ahora bien, el Estado, en tanto objetivacin poltica del dominio
social, se expresa en un conjunto contradictorio e interdependiente
de instituciones. En otros trminos, las instancias de dominacin
no se traducen en un aparato monoltico y homogneo que reco-
noce una nica lgica de accin: Las instituciones que componen
el aparato estatal presentan notorias diferencias en trminos de au-
tonoma, funciones, tamao, clientela, jurisdiccin, y recursos, lo
cual difculta la atribucin de rasgos genricos al conjunto (Oszlak,
2008: 122). En este sentido, el prisma a travs del cual el Estado
ser analizado en este captulo remite a una concepcin de la po-
ltica ms amplia, que apunta a superar las lgicas deterministas y
reduccionistas que impregnaron tradicionalmente los estudios sobre
el tema (Abal Medina, 1998). Desde esta perspectiva, la poltica y,
en consecuencia, el Estado se constituye en un espacio en el que se
intersectan contradictoriamente diferentes racimos de relaciones so-
ciales (Abal Medina, 2003). En ese sentido, Mann identifc cuatro
fuentes del poder social: ideolgica, econmica, poltica y militar.
En base a ello, resulta fundamental el concepto de matriz social que,
en oposicin a la idea de sistema, denota que ninguna de estas
fuentes de poder posee de por s una posicin dominante respecto
de las otras: no existe en las sociedades ni una lgica funcional o
dialctica ni una estructura, que determinen en ltima instancia el
conjunto de la vida social (Mann, 1997: 956-957).
Recapitulando, podemos observar la existencia de corrientes que
niegan la existencia de una divisin clara entre el Estado y la sociedad,
en cuyo caso se tratara ms bien de una abstraccin producto de una
necesidad analtica. En esta lnea, se argumenta que los mltiples canales
de interaccin que existen entre los actores, instituciones y poderes de
1. Traduccin propia.
relacin con macro-procesos estructurales, as como perspectivas ms
Estado-cntricas (Acua, 2008: 11).
Este breve compendio terico ha puesto en evidencia el predo-
minio de planteos dicotmicos y parciales en los anlisis acerca del
Estado: o bien aparece como un aspecto de las relaciones sociales, sin
iniciativa propia, o bien se lo visualiza como una entidad burocrtica
con plena autonoma y desligada de su base social. El reduccionismo
fue, en ltima instancia, el denominador comn de gran parte de las
teoras generales sobre el Estado.
El punto nodal subyacente en estos planteos dicotmicos reside en
las relaciones de determinacin entre la sociedad y el Estado. Desde
la perspectiva que aqu se defende, el Estado debe ser considerado
como un actor que posee iniciativa y autonoma propias y, por ende,
que confgura aspectos sustanciales de la realidad social. Pero ello no
debe impedir visualizarlo tambin como una institucin condicionada
y estructurada por el conjunto de las relaciones sociales: Es un error
asimilar el Estado al aparato estatal, o al sector pblico, o al conjunto
de burocracias pblicas. No cabe duda que ellas forman parte del Es-
tado, pero no son el Estado en su totalidad. El Estado tambin es, y
no menos fundamentalmente, un conjunto de relaciones sociales que
establece un cierto orden y en ltima instancia lo respalda con una
garanta coactiva centralizada, sobre un territorio dado (ODonnell,
1993: 167). En defnitiva, los cambios en la confguracin de las rela-
ciones sociales impactan decisivamente en la forma y contenido que
asume el Estado (y las polticas pblicas que de l emanan) pero este,
a su vez, por ser un centro condensador de poder, precisa y regula
aspectos sustantivos de la vida social organizada: En un sentido ideal
abstracto concibo al Estado como una relacin social, como la instan-
cia poltica que articula un sistema de dominacin social (Oszlak,
2008: 117).
Entender al Estado como una instancia de dominacin supone
el rechazo de aquellas visiones que ponen de relieve casi en forma ex-
clusiva su carcter cooperativo. Al respecto, los tericos de la accin
racional ven en las instituciones y en particular en el Estado la clave
para superar con xito los dilemas de la accin colectiva. Desde esta
perspectiva, la accin estatal redunda en benefcios para todos los ac-
tores involucrados. Terry Moe, desde una visin neoinstitucionalista,
seala crticamente que la teora de la accin racional sobrevalora el
36| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |37
tamente preordenadas para la concreta persecucin de las tareas y de
los fnes que se consideran de inters pblico o comn en una colec-
tividad o en un ordenamiento estatal. Tal amplia acepcin permite
comprender la afrmacin de Gladden (1972) segn la cual todos los
gobiernos contaron siempre con algn tipo de administracin pblica,
desde el Antiguo Egipto, pasando por los variados imperios europeos
(Grecia, Roma, Espaa) hasta llegar a los Estados modernos. En de-
fnitiva, toda estructura gubernamental, sea cual fuera su naturaleza,
presupone alguna clase de administracin.
A lo largo del tiempo, en funcin de las transformaciones so-
ciales, econmicas y polticas, y de las cambiantes necesidades y de-
mandas imperantes en la sociedad, se han sucedido distintos tipos de
estructuras administrativas. Sin embargo fue recin a principios del
siglo XX que la administracin pblica, como teora y como prcti-
ca, comenz a ser formalizada (Hughes, 2003). En esta seccin, por
ende, nuestro abordaje est centrado en tres modelos de administra-
cin: el primero de ellos surgido a principios del siglo XX, y los otros
dos en sus postrimeras.
1.3.1. El modelo burocrtico
El modelo racional-normativo o burocrtico, que se consoli-
da entre fnes del siglo XIX y principios del siglo XX, surgi en gran
medida como respuesta a las falencias evidenciadas por la administra-
cin preburocrtica que haba caracterizado a la organizacin estatal
durante todo el perodo previo al surgimiento de los Estados-nacin.
Patrimonialista y discrecional, basado en la lealtad personal, el modelo
preburocrtico se convirti en cierto momento en un poderoso obst-
culo para el desarrollo del capitalismo liberal y la emergente sociedad
industrial (Hughes, 2003). En efecto, hacia fnales del siglo XIX se
puso en evidencia que el modo en que estaba estructurado el Estado
resultaba obsoleto e inefciente frente a las nuevas demandas y nece-
sidades de una sociedad en pleno proceso de transformacin. Tales
circunstancias condujeron a una profunda reestructuracin en el or-
denamiento estatal, por medio de la cual la lealtad personal comenz a
ser suplantada por las reglas impersonales y la legalidad. La efciencia,
la efcacia, la imparcialidad, la honestidad, el inters pblico, se con-
la sociedad civil y del Estado no hacen sino diluir las fronteras formal-
mente establecidas entre uno y otro. Ahora bien, el peligro que entraa
esta postura es la anulacin de las especifcidades propias del entramado
estatal. Resulta difcil no admitir los mltiples puntos de contacto entre
la sociedad y el Estado: es empricamente verifcable la existencia de
distintas reas e instituciones estatales que se encuentran controladas o
condicionadas, en mayor o menor medida, por diversos poderes sociales
y econmicos. En tal sentido, podemos afrmar que existen zonas gri-
ses en las que se produce una interpenetracin de actores e instituciones
sociales y estatales que terminan por diluir los lmites entre lo pblico y
lo privado. Sin embargo, debe advertirse, en primer lugar, que el Estado
no es una entidad monoltica sino que, por el contrario, en su interior
coexiste una pluralidad de instituciones con diverso grado de autono-
ma. Y en segundo lugar, el reconocimiento de la existencia de estas zo-
nas grises no debera impedir visualizar al Estado como una institucin
con una estructura organizacional y una lgica que resultan irreductibles
e incomparables a otro tipo de poderes sociales.
En un intento por sintetizar los principales aportes de las reseadas
corrientes tericas, podemos afrmar que el Estado es un aspecto de las
relaciones sociales (ODonnell, 1977); especfcamente, es la instan-
cia poltica de dominacin, objetivada en diversas instituciones, que
ejerce en forma legtima el monopolio de la coercin fsica legtima en
un territorio determinado (Weber, 1992). Tiene por objeto garantizar
la reproduccin de un conjunto de relaciones a las que podemos en-
globar bajo el concepto de matriz poltico-social, indicando con este a
las capacidades diferenciales que tienen los distintos actores y grupos
sociales para la realizacin de sus intereses (Abal Medina, 2003). Por
ltimo, constituye una autoridad autnoma, en virtud de su peculiar
sistema organizacional: es una estructura territorialmente centralizada,
por la cual las relaciones polticas irradian desde el centro y hacia el
centro (Mann, 1997). En esta estructura, la administracin pblica
posee una relevancia singular.
1.3. Modelos de administracin pblica
Segn Bobbio, Mateucci y Pasquino (2000), el trmino adminis-
tracin pblica hace referencia al conjunto de las actividades direc-
38| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |39
Cuerpo de funcionarios profesionales, especializados y alta-
mente capacitados.
Divisin de tareas y especializacin por reas o departamentos.
Carrera administrativa de largo plazo y estable.
Estricta observancia de normas administrativas y procedi-
mentales para el cumplimiento de las tareas.
Programacin presupuestaria, pblicamente regulada y con-
trolada institucionalmente.
Segn Weber, la conformacin de un Estado burocrtico en base a
los principios antedichos era la condicin sine qua non para viabilizar
el funcionamiento de la empresa capitalista: el capitalismo y la bu-
rocracia se encontraron uno al otro y son ntimamente el uno para el
otro (Weber, citado en Evans, 2008). En efecto, las actividades mer-
cantiles requieren, adems del poder coactivo del Estado, un aparato
administrativo coherente, previsible, objetivo e imparcial. No resulta
casual, por lo dicho, que el modelo burocrtico se haya impuesto en
prcticamente todos los pases capitalistas desde fnes del siglo XIX y
se haya mantenido casi sin variantes hasta fnales del siglo XX.
Sin embargo, el modelo burocrtico evidenci una serie de pro-
blemas y falencias que hacia fnes del siglo XX resultaron difciles de
sobrellevar: surgieron problemas como la rigidez orgnica, la infexi-
bilidad funcional, el aumento desmedido de funcionarios, la asime-
tra de responsabilidades y una marcada reduccin en la capacidad de
respuesta del Estado frente a las necesidades de la ciudadana (Atrio
y Piccone, 2008: 179). Tales razones motivaron a la mayora de los
pases a emprender ambiciosos programas de reforma administrativa,
guiados por nuevas concepciones sobre la administracin pblica. En
muchos casos, estos programas de reforma del funcionamiento estatal
vinieron acompaados de un objetivo, declarado o no, de reducir el
propio rol del Estado en la vida social.
1.3.2. La Nueva Gestin Pblica (NGP)
La bsqueda de asimilar la administracin pblica con el fun-
cionamiento de las empresas tiene un lejano antecedente, que puede
rastrearse a la obra de Woodrow Wilson a fnales del siglo XIX. Sin
virtieron en los rasgos deseables para la edifcacin de una nueva forma
de administrar el Estado.
La prosecucin de tales atributos a ser impresos en el nuevo ac-
cionar estatal, y su implementacin (al menos parcial) determinan el
surgimiento de lo que dio en llamarse el paradigma racional-norma-
tivo o burocrtico. Segn Atrio y Piccone (2008), este paradigma se
sustent en dos principios: la racionalizacin de la organizacin y del
funcionamiento estatal, y la distincin y separacin entre las activida-
des que obedecen a una racionalidad poltica (funcin de liderazgo)
de aquellas que deben ser ejecutadas bajo una racionalidad predo-
minantemente tcnica (funcin de la burocracia profesional). En la
misma lnea, Hughes seala como caractersticas centrales del modelo
burocrtico a una administracin bajo el control formal del liderazgo
poltico, basada en un modelo estrictamente jerrquico de burocracia,
compuesto por funcionarios permanentes, neutrales y annimos, mo-
tivados solo por el inters pblico, que sirven igualmente a cualquier
partido gobernante, y que no contribuyen a las polticas sino sim-
plemente administran aquellas polticas decididas por los polticos
2

(Hughes, 2003: 17).
Max Weber es el mximo referente terico del modelo de admi-
nistracin pblica burocrtico. El pensador alemn distingua tres ti-
pos de autoridad: la carismtica, la tradicional y la racional-legal. El
Estado burocrtico se corresponda con este ltimo tipo de autoridad
y estaba regido, en la visin de Weber, por los siguientes principios
(Mills y Gerth, 1970):
Rgidas reas jurisdiccionales, ordenadas por leyes o regula-
ciones administrativas.
Sistema de autoridad fuertemente jerrquico, en el que los
estamentos superiores supervisan a los inferiores. El poder o
la autoridad de toda persona se explica por la posicin o el
lugar que ocupa dentro de la organizacin.
Existencia de documentos escritos, estrictamente preservados
en el tiempo. Ello permite a la organizacin ser consistente en
la aplicacin normativa.
2. Traduccin propia.
40| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |41
El argumento por el cual la NGP busc extender la lgica mercantil
al funcionamiento mismo del Estado radica, en su visin, en el carcter
monoplico de la administracin pblica, los altos costos de transac-
cin y los problemas de informacin en la relacin principal/agente,
frente a los cuales los incentivos de mercado generaran un mejor fun-
cionamiento que las herramientas burocrticas tradicionales. Con un
sesgo ms gerencial que procedimental, propici la incorporacin a la
administracin pblica de herramientas que haban sido probadas con
xito en el sector privado, tales como la gestin de calidad total, la
remuneracin variable segn desempeo, la competencia entre reas, la
desconcentracin y delegacin de responsabilidades, entre otras. De tal
modo, la forma burocrtico-piramidal de administracin tradicional
sufri una profunda transformacin, en procura de organizaciones ms
fexibles. Las reformas apuntadas tuvieron como resultado el incremen-
to en el nivel de autonoma de decisin de los gerentes (CLAD, 1998).
En efecto, al priorizar los resultados y los impactos del accionar pblico
por sobre el cumplimiento estricto de los procedimientos normativos,
qued planteada la necesidad de dotar a los gerentes de una mayor
libertad en la toma de decisiones, difcil de alcanzar dentro de los rgi-
dos procedimientos burocrticos (Kettl y otros, 1996). Estos gerentes
requeran libertad para tomar decisiones sobre el uso de recursos presu-
puestarios, la contratacin del personal, la compra de equipos, y todo
lo requerido para lograr los objetivos de su rea.
En la NGP, los objetivos de los gerentes pasan a ser fjados en
un contrato por un perodo determinado, dando fn a la tradicional
estabilidad del Estado weberiano. El cumplimiento de estos objeti-
vos, determinado mediante mtodos de evaluacin del desempeo, es
recompensado con distintos incentivos materiales y simblicos (vase
por ejemplo Osborne y Plastrik (2000) para un listado de posibles
premios). La NGP parte de constatar los problemas de agencia
(Przeworski, 2008) tpicos que existen en la organizacin estatal: dado
que es difcil y costoso monitorear el desempeo de los agentes a quie-
nes se les delega cierta tarea, la evaluacin retrospectiva del desempeo
(y el estmulo que generan incentivos como la remuneracin variable)
optimizan el funcionamiento de la administracin pblica, al fomen-
tar el esfuerzo y la creatividad de los agentes. Como se observa, se trata
de habituales instrumentos del mercado, desconocidos para el modelo
burocrtico tradicional.
embargo, como un paradigma sistemtico la Nueva Gestin Pblica
fue desarrollada primeramente en Estados Unidos y en Gran Bretaa
durante la dcada de 1980. Aunque no existe una nica manera de
defnir a esta corriente, su visin general es la de orientar a la admi-
nistracin pblica por los valores y las tcnicas del sector privado. En
sus versiones ms fuertes, las relaciones jerrquicas tradicionales de la
burocracia son reemplazadas por contratos fexibles; los organismos
pblicos pasan a competir entre s y con organizaciones privadas para
la prestacin de servicios (de los cuales los ciudadanos son consumi-
dores); se establecen incentivos para elevar la productividad de los
trabajadores, como las remuneraciones segn desempeo; y se premia
el entrepeneurismo en la funcin pblica (Hughes, 2003; Pollitt y Bou-
kaert, 2011; Kettl, 2000).
Pocos pases aplicaron estas ideas de manera integral. Pero versio-
nes ms atenuadas de la NGP fueron dominantes a nivel mundial, y
en ellas encontramos tcnicas como la gestin de la calidad total; la
preferencia por organizaciones pblicas desagregadas y especializadas
(a diferencia de los organismos multi-tarea tradicionales), separando
las reas de provisin de servicios de aquellas que formulan polticas y
son rganos de aplicacin de normas; y la atencin por medir los pro-
ductos generados para mejorar el desempeo de los organismos. En
tal sentido, este paradigma concibe que la consecucin de resultados
debe ser el nuevo eje del accionar estatal, en reemplazo de la rigurosa
observancia de normas y procedimientos burocrticos caractersticos
del modelo tradicional weberiano de la administracin pblica. El
nfasis en la medicin de los resultados impone la necesidad de def-
nir claramente los programas de polticas y sus objetivos, y establecer
estndares e indicadores que permitan medir si se han alcanzado las
metas y si se lo ha hecho de forma efciente.
Finalmente, las versiones ms duras de la NGP buscan gene-
rar una redefinicin del propio mbito de actuacin del Estado,
cuyo tamao buscaba reducir mediante privatizaciones, outsour-
cing y descentralizacin. La contraparte de este proceso es el creci-
miento del mercado y la privatizacin de lo pblico. En estas ver-
siones, las consecuencias de la aplicacin de la NGP no se limitan
a la esfera de la administracin pblica, ya que tambin implican
modificaciones sustantivas respecto de la frontera entre la socie-
dad y el Estado.
42| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |43
de un modelo de gestin que haba sido concebido para una realidad
diferente a la de nuestra regin. En efecto, en los pases donde fue ori-
ginalmente concebida, la NGP constituy una respuesta a las rigideces
ocasionadas por la plena vigencia del modelo weberiano. Por el con-
trario, Amrica Latina no se caracteriz por tener slidas burocracias y
un fuerte apego a las normas. En tal contexto, la aplicacin irrestricta
de la NGP en pases con amplios sectores pblicos informales puede
generar consecuencias perniciosas, tales como una excesiva discrecio-
nalidad, corrupcin, o falta de coordinacin entre las reas (Schick,
1998).
Las falencias mencionadas responden tambin a que la NGP no
tuvo en consideracin las diferencias que median entre lo pblico y lo
privado. Sin pretender agotar la cuestin, podemos identifcar algunos
aspectos centrales que evidencian que la administracin de lo pblico
es y debe ser cualitativamente distinta a la administracin privada.
En los objetivos que persiguen: mientras que las empresas
buscan maximizar sus ganancias, la lgica de la accin estatal
se basa fundamentalmente en la consecucin del bienestar
social; en otros trminos, en tanto que las empresas buscan
obtener lucros, los gestores pblicos deben actuar de confor-
midad con el inters pblico (CLAD, 2008: 10). Esto im-
plica, adems, difcultades para medir la consecucin de los
objetivos trazados: mientras que las empresas poseen un in-
dicador relativamente claro de su desempeo (los benefcios
monetarios que obtienen), no siempre es fcil fjar un precio
a la provisin de bienes pblicos por parte del Estado (Lpez,
2007; Rainey y Chun, 2007). Por lo tanto, la medicin de su
desempeo tambin es ms compleja y multidimensional que
la de una empresa.
En el modo de funcionamiento: mientras que en el sector pri-
vado es asimilable la idea de que prime lo tcnico por sobre
lo poltico, dentro del Estado estos dos elementos resultan di-
fcilmente disociables. En tal sentido, las decisiones estatales
contienen una lgica irreductiblemente poltica.
En cuanto al receptor o benefciario de las acciones: el sector
privado orienta sus acciones a satisfacer las necesidades de sus
clientes, valorados primordialmente por su poder de compra.
En defnitiva, lo que la NGP propone es la creacin de agencias al-
tamente autnomas (y no insertas en los tpicos ravioles jerrquicos
del Estado), organizadas radialmente, dirigidas por gerentes con ob-
jetivos predeterminados, que poseen una importante fexibilidad para
alcanzarlos, y cuyo desempeo es evaluado mediante indicadores de
resultados que infuyen en las retribuciones que luego habrn de reci-
bir. En lugar del foco puesto en procedimientos y rutinas normativas,
ahora el acento est puesto en la satisfaccin del ciudadano habitual-
mente entendido como un cliente de los servicios provistos por las
organizaciones pblicas.
Una vez defnidos sus lineamientos centrales, cabe advertir que el
estudio de casos concretos de aplicacin de la NGP revela la existen-
cia de distintas vertientes dentro del mismo modelo. Al respecto, en
Nueva Zelanda y en Gran Bretaa ha sido aplicada una versin dura,
denominada neoempresarial, consistente en trasladar al sector priva-
do la mayor cantidad de funciones estatales posible, y en los casos en
donde ello no fuera factible, adoptar incentivos de mercado a fn de
reemplazar los mecanismos burocrticos tradicionales. Esta vertiente
de la NGP se enfoc primero en la reduccin del tamao del Estado, y
luego en una transformacin radical en el modo en que hasta entonces
operaban las organizaciones pblicas. Por su parte, la vertiente ms
suave de la NGP se desarroll en pases como los Estados Unidos,
donde el aparato estatal nunca alcanz el tamao y amplitud registra-
dos en los pases europeos o incluso latinoamericanos (Kettl, 2000).
Por lo tanto, las reformas no se orientaron a una reduccin tan radical
del tamao del Estado, y los cambios en la organizacin fueron ms
incrementales que en Nueva Zelanda o Gran Bretaa.
La aplicacin de la NGP, principalmente en su versin ms extre-
ma, motiv una serie de problemas en su afn por dinamizar y fexi-
bilizar la gestin gubernamental, a saber: discrecionalidad por par-
te de los funcionarios en la fjacin de los objetivos y en la toma de
decisiones, falta de coordinacin y trabajo conjunto entre las reas,
excesiva fragmentacin de la administracin pblica en unidades con
sus propios objetivos, y prdida de coherencia en el accionar estatal
(Kettl, 2000); derivado de lo anterior, tambin gener la posibilidad
de que se desaten duras batallas internas entre las agencias (Heckscher,
1994). En Amrica Latina, por su parte, el nuevo paradigma tambin
present algunas falencias, vinculadas en gran medida con la adopcin
44| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |45
este y la sociedad (Jordana, 1995) y entre las distintas agencias y juris-
dicciones del mismo Estado. De esta manera, frente a la complejidad
de las modernas sociedades, se considera que la accin gubernamental
resulta necesaria aunque insufciente. En este sentido, ningn actor
cuenta por s mismo con sufcientes recursos y capacidades como para
afrontar las problemticas actuales. Entonces, se requiere de la sinergia
de una pluralidad de actores que trabajen de manera conjunta.
Asimismo, el federalismo plantea la necesidad de establecer me-
canismos de coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno. Al
respecto, y como se analizar en los siguientes captulos de este libro,
Argentina responde a una estructura estatal multinivel, compuesta por
un gobierno nacional, veintitrs provincias y una ciudad autnoma, y
1.165 municipios y 1.086 gobiernos locales sin estatus municipal, y
en la cual se produce la coexistencia de funciones exclusivas y concu-
rrentes entre cada mbito de la administracin pblica. En tal sentido,
y ante la evidencia de que los problemas y demandas ciudadanas no se
corresponden con divisiones administrativas rgidas ni compartimen-
tos estancos, resulta imperioso implementar mecanismos de coordi-
nacin entre los poderes gubernamentales que redunden en polticas
pblicas exitosas.
Sin embargo, dentro del modelo de la gobernanza han emergi-
do distintas posiciones respecto del rol que debe tener el Estado, en
el marco del trabajo en redes, en el diseo e implementacin de las
polticas pblicas. Mientras para algunos el Estado sigue siendo un
actor central en tanto que regula y controla los productos de las redes
que promueve, para otros debe ser desplazado como instancia funda-
mental de coordinacin (Peters y Pierre, 2005). Consideramos que
esta ltima postura puede traer aparejados dos serios problemas: uno
vinculado con la efectiva implementacin de las polticas y otro con
la equidad de las mismas. En este sentido, las capacidades del Estado
(en cuanto a su extensin territorial, legal y sus recursos fnancieros
as como humanos) junto con las garantas que ofrece un gobierno
elegido democrticamente para representar los intereses de todos los
ciudadanos, permiten afrmar que resulta indispensable que el Estado
retenga una posicin central, aunque no necesariamente exclusiva, en
los procesos de elaboracin de polticas pblicas.
Finalmente, un aspecto a considerar es si el enfoque que engloba la
totalidad del gobierno debe verse como una ruptura con el pasado que,
El sector pblico, en cambio, debe destinar sus esfuerzos a
garantizar la provisin de bienes y servicios de manera uni-
versal para todos sus habitantes, en virtud de que todos son
ciudadanos con derechos (y a la vez obligaciones).
En defnitiva, incorporar ciertas herramientas que provienen del sec-
tor privado no debe llevar a olvidar las especifcidades propias del sector
pblico. Los objetivos del Estado, y los medios que utiliza para alcanzar-
los, ciertamente son muy distintos a los del mundo de la empresa.
1.3.3. El modelo de la gobernanza
En los ltimos aos, han surgido enfoques dentro del mbito de la
administracin pblica que, haciendo gala de nuevos conceptos tales
como gobernanza, gobierno conjunto, totalidad de gobierno o
gobierno en red (Christensen y Laegreid, 2006; Goldsmith y Eggers,
2004; Goldsmith y Kettl, 2009), expresan la necesidad de modif-
car los mecanismos de coordinacin social imperantes. Estas nuevas
perspectivas afrman la necesidad de involucrar a una amplia gama
de actores no estatales para garantizar la satisfaccin de las demandas
ciudadanas. El enfoque de la gobernanza (governance en su trmino
en ingls) surgi, al igual que el modelo de la nueva gestin pblica,
en contraposicin con la rigidez caracterstica del modelo burocrtico
tradicional.
Mientras que la NGP plante alternativas de administracin ba-
sadas en la lgica del mercado y en la incorporacin de herramientas
de gestin del sector privado al Estado, el modelo de la gobernanza
implic un mayor nfasis en la gestin a partir de redes. Las redes son
estructuras de interdependencia que involucran a mltiples actores
(pblicos y privados) en relaciones de cooperacin e intercambio (ver
Frederickson, 2007; Salamon, 2002). Dada la fexibilidad con la que
se ha utilizado el trmino gobernanza, resulta indispensable aclarar
que aqu lo entendemos como un tipo de administracin pblica ca-
racterizada por la cooperacin vertical y horizontal interjurisdiccional
e interorganizacional. Esta defnicin lleva implcita la nocin de que
las polticas pblicas ya no son producto de las decisiones unilaterales
del Estado, sino que son producto de una compleja interaccin entre
46| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |47
3) capacidad de diferenciar su control, referida a la posibilidad
de contar con un conjunto de instituciones profesionalizadas
que puedan extraer recursos de la sociedad en forma legtima
y controlada centralmente y
4) capacidad de internalizar una identidad colectiva, a partir de
la creacin de smbolos generadores de pertenencia y solida-
ridad que refuerzan los mecanismos de dominacin (Oszlak,
2008).
Estas propiedades, adems de permitir aprehender el complejo
proceso de formacin de los Estados-nacin, resultan pertinentes para
explicar su evolucin, teniendo en cuenta que el Estado no es un
concepto esttico sino por el contrario dinmico que ha sufrido y sufre
transformaciones posibles de ser identifcadas histricamente (Abal
Medina, 2003: 1).
Ya ha sido planteado anteriormente el desafo terico que se abre
al concebir el carcter dinmico y cambiante del Estado. Pues bien,
desde nuestra perspectiva, las propiedades que Oszlak identifca con
el proceso de formacin estatal son inherentes al Estado, pero vara el
modo en que ellas se manifestan a lo largo del tiempo. Es decir, apre-
hender los procesos de cambio por los que atraviesa el Estado implica
defnir el modo en que se manifestan tales propiedades en cada mo-
mento histrico particular. En defnitiva, toda nueva frontera entre el
Estado y la sociedad, expresada en una nueva matriz poltica y social,
exhibe cambios en la manera en que se manifestan las mencionadas
propiedades.
La cuestin de las capacidades del Estado apareci como un tema
dominante a raz de los procesos de reforma administrativa que se
implementaron a partir de mediados de los aos noventa. En efecto,
luego de un perodo signado por la hegemona neoliberal en el que se
postulaba el triunfo del mercado a expensas de reducir la maquina-
ria estatal a su mnima expresin, el rediseo de la accin pblica se
orient principalmente a posicionar al Estado nuevamente como un
agente fundamental en el logro de los equilibrios sociales. En tal senti-
do, Repetto entiende por capacidad estatal la aptitud de las instancias
de gobierno para plasmar, a travs de polticas pblicas, los mximos
niveles de valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y segn
ciertas defniciones colectivas acerca de cules son los problemas p-
por lo tanto, transforma las principales caractersticas de la NGP, o bien
como un reacomodamiento del sistema de NGP sin ningn cambio
fundamental (Gregory, 2006; Halligan, 2006). Es cierto que ambos mo-
delos comparten algunos presupuestos bsicos: son crticos del modelo
weberiano, apuestan a generar una mayor fexibilidad en la toma de
decisiones estatales, y destacan la infuencia positiva del sector privado
en la administracin pblica. Sin embargo, no menos cierto es que el
modelo de la gobernanza resulta superador de la NGP. En tal sentido,
el trabajo en redes y la coordinacin entre actores estatales y no estatales
se presentan como avances signifcativos en el mejoramiento de la ad-
ministracin pblica, frente a la prdida de coherencia que en muchos
casos se dio a partir de la aplicacin de la NGP. Lo que ciertos autores
de ambas corrientes olvidan, sin embargo, es que el Estado posee un rol
indelegable, que no puede ser transferido a ningn actor privado o de la
sociedad civil, para garantizar un principio de equidad y justicia social.
1.4. Las capacidades estatales
El Estado, en su doble carcter de relacin social y aparato institu-
cional, dispone de un conjunto de propiedades o capacidades que justa-
mente son las que determinan la condicin estatal. Oszlak introduce el
concepto de estatidad, para hacer referencia a que lejos de constituir
un acto espontneo o deliberado, el surgimiento del Estado se corres-
ponde con un proceso formativo en que un sistema de dominacin
social ha adquirido el conjunto de propiedades expresado en esa capa-
cidad de articulacin y reproduccin de relaciones sociales que defnen
la existencia de un Estado (Oszlak, 2008: 122). Desde esta perspectiva,
los atributos estatales son fruto de un proceso gradual y por tanto, en
cada momento histrico presentan un distinto nivel de desarrollo.
Las propiedades que defnen la existencia de un Estado son:
1) capacidad de externalizar su poder, es decir, la posibilidad de
obtener reconocimiento como unidad soberana dentro de un
sistema de relaciones interestatales;
2) capacidad de institucionalizar su autoridad, entendida como
la imposicin de una estructura de relaciones de poder que ga-
rantice el monopolio de los medios organizados de coercin;
48| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |49
rando cierta independencia con respecto a las presiones particularistas
de los grupos de la sociedad, con la introduccin del concepto de au-
tonoma enraizada Evans postula algo diferente:
Las polticas pblicas deben responder a los problemas percibidos por los acto-
res privados y, a la larga, dependen de estos para su implementacin. Una red
concreta de lazos externos permite al Estado evaluar, controlar y moldear, pros-
pectivamente y con posterioridad a los hechos, las reacciones privadas ante
las iniciativas pblicas. Ampla la inteligencia del Estado y vuelve ms probable
la concrecin de sus medidas. Si se admite la importancia del enraizamiento,
los argumentos a favor del aislamiento quedan cabeza abajo. Las conexiones
con la sociedad civil pasan a ser una parte de la solucin en vez de ser una
parte del problema (Evans, 2008: 45).
Por supuesto, este autor es consciente de que el enraizamiento
puede redundar en captura, corrupcin e inefcacia de la accin del
Estado; por eso, sostiene que solo tiene valor en el marco de la auto-
noma. En ausencia de un tipo de estructura administrativa coherente,
autoorientadora, weberiana, es casi seguro que el enraizamiento tendr
efectos nocivos []. Lo que funciona es la combinacin de enrai-
zamiento y autonoma, no cualquiera de estas por separado (Evans,
2008: 45).
En defnitiva, el anlisis sobre las capacidades estatales revela, en
coincidencia con lo postulado a lo largo de este trabajo, el doble carcter
estatal, como entidad burocrtica y como relacin social: el Estado es
algo ms que el aparato burocrtico, representando tambin la arena
poltica [] en la cual se procesan intereses e ideologas tanto internas
como externas al entramado organizacional estatal (Repetto, 2003: 10).
1.5. El Estado en la Argentina
Los elementos conceptuales que hemos defnido sern utilizados
para comprender el sentido y la naturaleza de las transformaciones
que ha experimentado el Estado en la Argentina. De acuerdo con la
perspectiva terica ya explicitada, el Estado ser concebido en su do-
ble aspecto de relacin social y de aparato institucional. Asimismo, se
considerarn las cambiantes relaciones establecidas entre el Estado y
la sociedad. Por ltimo, sern centrales en nuestro anlisis las capaci-
dades que fue desarrollando el Estado a lo largo del tiempo y que en
conjunto defnen, en trminos de Oszlak, la estatidad.
blicos fundamentales y cul es el valor social especfco que en cada
caso debiese proveer la respuesta estatal a dichos problemas (Repetto,
2003: 6).
En funcin del esquema terico planteado, segn el cual el Estado
debe ser concebido en su doble carcter de relacin social y de aparato
institucional, es posible identifcar dos tipos de capacidades estatales:
la administrativa y la poltica. En la tradicin weberiana, la capaci-
dad administrativa est asociada con la consecucin de una burocracia
coherente, en la que reine una total coincidencia entre los intereses
particulares de los funcionarios y los intereses de la entidad burocr-
tica en su conjunto. Ello requiere que los funcionarios individuales se
encuentren en alguna medida aislados de las demandas de la sociedad
y, al mismo tiempo, se logre constituir un cuerpo de empleados exper-
tos, a travs del reclutamiento basado en el mrito y las oportunidades
ofrecidas para obtener promociones y ascensos en una carrera profe-
sional de largo plazo (Evans, 2008).
Frente a las polticas de ajuste estructural derivadas del fundamen-
talismo del mercado, a travs de las cuales se eriga un Estado mnimo
y se fomentaba un creciente desprestigio del aparato tcnico-burocr-
tico, resulta sin dudas importante enfatizar en el fortalecimiento de la
capacidad administrativa. En tal sentido, constituye un punto nodal
de toda reforma burocrtica la constitucin de un Estado efciente
y efcaz compuesto por personal califcado. Sin embargo, tal como
advierte Repetto (2003: 12), el riesgo de tomar directamente como
sinnimo el concepto de capacidad administrativa con el de capacidad
estatal es aplicarlo solo fronteras adentro del Estado. En tal sentido,
el autor sugiere incorporar la capacidad poltica en el anlisis, ante la
certeza de que el espacio de las polticas pblicas es inherentemente
relacional, que se defne a partir del entrecruzamiento cada vez ms
globalizado entre el Estado y la sociedad (Repetto: 2003: 12). En la
misma lnea, Evans se refere a la capacidad del Estado no simple-
mente en el sentido de la pericia y de la perspectiva de los tecncratas
que lo integran, sino en el sentido de una estructura institucional per-
durable y efcaz, en tanto agrega: La aplicacin consistente de una
poltica cualquiera [] requiere la institucionalizacin duradera de un
complejo conjunto de mecanismos polticos (Evans, 2008: 18).
Si bajo la perspectiva weberiana la va para conseguir un Estado
fuerte consiste en aislarlo de los intereses y demandas sociales, gene-
50| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |51
con mercados muy localizados, poblacin generalmente escasa, rutas
intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de un mercado fnan-
ciero y vastos territorios bajo control indgena o de caudillos locales,
las iniciativas vean comprometidas sus posibilidades de realizacin
(Oszlak, 2008: 130).
En este sentido, el espritu positivista de orden y progreso, que en
nuestro pas fue readaptado por la administracin Roca bajo el lema
paz y administracin, resuma felmente las exigencias planteadas
para nuestro pas por aquel entonces. El orden surga de la superacin
de las restricciones y la instauracin de un nuevo ordenamiento social;
con el trmino progreso se aluda a la necesidad de promocionar un
conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumu-
lacin capitalista. Ahora bien, la tarea de satisfacer tales necesidades
objetivas, prerrequisito fundamental para que Argentina se insertara
en el mercado mundial, solamente poda ser cumplida por el Estado y
no por otras fuerzas sociales: La garanta de expansin y reproduccin
de estas relaciones [de produccin capitalista] no poda quedar libra-
da a las propias fuerzas sociales que las engendraban (Oszlak, 2008:
130). En trminos de Mann, se requera de un poder que ejerciera su
autoridad de manera centralizada en todo el territorio nacional. Por su
estructura organizacional, el Estado constitua (y constituye) el nico
poder que posee tal capacidad.
En el marco de este proceso, hacia 1880 se consolidaron de mane-
ra defnitiva las tendencias para la emergencia del Estado nacional, a
partir de la asuncin de Julio A. Roca como presidente de la Nacin, el
triunfo del Ejrcito nacional contra la sublevacin bonaerense liderada
por Carlos Tejedor y la federalizacin de la Ciudad de Buenos Aires.
De hecho, esta dcada marca el fn de las guerras civiles, que haban
protagonizado la vida poltica argentina desde la Independencia. Este
proceso de instauracin de una autoridad centralizada puede ser ana-
lizado en funcin de la gradual incorporacin por parte del Estado
de una variedad de atributos o capacidades que en conjunto defnen
su condicin de estatidad. Al respecto, en esta etapa formativa, el
Estado desarroll fundamentalmente sus capacidades de externalizar
su poder y de internalizar su autoridad: la formacin de un aparato
de seguridad otorg al poder central el monopolio legtimo de la vio-
lencia frente a toda disidencia interior o peligro exterior que amena-
zara la soberana nacional (Rapoport, 2003: 15). Un claro ejemplo
Podemos distinguir, en principio, tres tipos de Estado que se die-
ron en Argentina. El primero de ellos, el Estado liberal, estuvo vigente
entre 1880 y 1930, cuando nuestro pas se insert en el mercado mun-
dial mediante la adopcin de un modelo agroexportador. El segundo,
el Estado de bienestar keynesiano, se dio en el perodo 1930-1976,
que coincide con el rgimen de sustitucin de importaciones. En ter-
cer lugar, el Estado se enrola en el nuevo orden global que predomina
entre 1976 y 2001, y que se basa en un modelo neoliberal.
Finalmente, indagaremos en las caractersticas del Estado en el
nuevo siglo. A partir del ao 2003, qued instituido en Argentina un
nuevo patrn de acumulacin. Este nuevo modelo ha demostrado
que un rol activo y presente del Estado no solo es compatible con el
crecimiento econmico, sino que es condicin imprescindible para
que este se distribuya equitativamente entre todos los miembros de
la sociedad.
1.5.1. El Estado liberal (1880-1930)
La disolucin del rgimen colonial a principios del siglo XIX im-
plic no solo la desaparicin de una autoridad poltica centralizada
para todo el territorio nacional, sino tambin la desarticulacin de los
vnculos comerciales y sociales que haban predominado hasta ese mo-
mento. Por ende, el complejo proceso de instauracin y consolidacin
estatal, signado por una larga disputa entre Buenos Aires y el interior
por el control de la hegemona poltica, involucr tambin la difcil
tarea de sentar las bases para el desarrollo de un mercado de alcance
nacional y de establecer un orden social homogneo para todo el terri-
torio; en defnitiva, la creacin del Estado supona al mismo tiempo la
creacin de una nacin.
Hacia fnes del siglo XIX qued confgurado a nivel mundial un
nuevo esquema de divisin del trabajo, en el cual los pases dependien-
tes, entre ellos Argentina, deban proveer materias primas a los pases
industrializados del centro (principalmente Inglaterra). La ausencia de
condiciones econmicas y sociales bsicas constitua el principal esco-
llo a superar para aquellos grupos sociales y polticos que pugnaban
para que nuestro pas adoptase un modelo econmico en consonancia
con las exigencias que emanaban del nuevo escenario internacional:
52| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |53
Comunista: el Estado como comit de administracin de negocios de
la burguesa.
1.5.2. El Estado de bienestar keynesiano (1930-1976)
Si la instauracin y consolidacin del Estado liberal estuvo vincu-
lada principalmente con el desarrollo de las dos primeras propiedades,
el Estado de bienestar keynesiano puede ser entendido fundamental-
mente a partir del desarrollo de la tercera dimensin, que es la diferen-
ciacin de la estructura de control. En trminos generales, se trat de
una etapa signada por un sostenido crecimiento del aparato institucio-
nal del Estado. Esta expansin burocrtica no puede ser comprendida
sin una referencia a la instauracin de un nuevo patrn de desarrollo
en nuestro pas, como consecuencia de la crisis econmica de 1929 y
las transformaciones a escala global que esta desencaden.
Vale la pena recordar que el crac econmico-fnanciero motiv una
profunda revisin de los postulados liberales que hasta ese momento
predominaban en el mundo. El precepto segn el cual los mecanis-
mos del mercado tendan por s mismos al equilibrio general recibi
un contundente rechazo emprico, al proliferar en los pases centrales
altas tasas de desocupacin y una depresin econmica profunda. Se
impona una nueva confguracin en las relaciones entre el mercado y
la poltica. El Estado, a travs de polticas monetarias y fscales expan-
sivas, deba funcionar como un actor contracclico: el keynesianismo
entraba en escena.
En nuestro pas, por su parte, a principios de la dcada del trein-
ta se hizo evidente la imposibilidad de continuar con el esquema
agroexportador. De manera gradual al principio, y con el gobierno
peronista de manera defnitiva, nuestro pas adopt un nuevo rgi-
men de acumulacin, centrado en la industrializacin sustitutiva de
importaciones. El Estado ampli entonces su mbito de actuacin y
sus competencias, teniendo un papel sumamente activo en el plano
econmico y social. Al respecto, se convirti en el principal pro-
veedor de bienes y servicios pblicos, particip en forma directa e
indirecta en la produccin de bienes estratgicos para el desarrollo
del pas, y pas a controlar y regular el mercado cambiario, el siste-
ma fnanciero y el comercio exterior. Asimismo, implement una
de obtencin de reconocimiento como unidad soberana dentro de un
sistema de relaciones interestatales fue el proceso de defnicin de los
lmites territoriales en la Patagonia que realiz el Estado argentino du-
rante los aos ochenta con el gobierno de Chile. Asimismo, el trmino
de las sublevaciones del interior y de las guerras civiles constituy una
expresin clara del establecimiento de una relacin de poder caracte-
rizada por el monopolio de los medios organizados de coaccin por
parte del Estado nacional.
A partir del desarrollo de estas dos capacidades externalizar e in-
ternalizar su autoridad el Estado podr diferenciar su control e inter-
nalizar una identidad colectiva. As, se cre un sistema de obtencin y
distribucin de recursos fscales, y diversos espacios de la sociedad civil
fueron secularizados y apropiados por el Estado: el establecimiento de
la educacin gratuita, laica y obligatoria (ley N 1420), la creacin del
Registro Civil, la Ley del Matrimonio Civil, y la administracin de
cementerios (Rapoport, 2003).
Sin embargo, en esta etapa formativa del Estado se observaban
tensiones en el desarrollo de las propiedades estatales. La prioridad
era consolidar el orden, y ello en cierta medida implic desatender las
dems funciones. De hecho, en este momento fundacional, el Estado
encontr serias difcultades para extraer recursos de la sociedad, por
lo que debi recurrir en forma sistemtica al endeudamiento exter-
no. Asimismo, las tareas desempeadas por el Estado se limitaron a
generar y garantizar las condiciones necesarias que exiga el modelo
agroexportador. En este sentido, se trat de un modelo estatal liberal,
con competencias y mbitos de actuacin limitados. No fueron me-
nores las difcultades para sustentar una identidad colectiva. En este
caso, el problema resida en que el modelo agroexportador, desigual en
el plano econmico y social, requera de un orden poltico excluyente.
En ese sentido, hasta la reforma electoral de 1912 la autoridad estatal
se afrmaba principalmente en la coaccin, en una participacin cvica
restringida y en el fraude sistemtico en los comicios.
En resumen, el Estado que se form a partir de 1880 era liberal, su
misin principal era garantizar la ampliacin de relaciones capitalistas
de produccin, y se encontraba estrechamente condicionado por los
sectores dominantes (vinculados directa o indirectamente con el ne-
gocio agroexportador). Esta particular confguracin estatal se acerc
empricamente a aquella tajante afrmacin de Marx en el Manifesto
54| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |55
econmicas, generaban programas sociales de diversa ndole (Abal
Medina, 2003). En otras palabras, el Estado era visualizado como un
actor fundamental para garantizar el desarrollo.
1.5.3. El Estado neoliberal (1976-2001)
La expansin estatal registrada en nuestro pas a mediados del
siglo XX no represent una tendencia aislada ni excepcional; por el
contrario, se dio en prcticamente todo el mundo. Esta situacin se
revirti a partir de los aos setenta, perodo en el que comenzaron a
redefnirse en sentido inverso los lmites de interaccin entre Estado y
sociedad. Qued instituida, entonces, una nueva matriz social que se
consolid en la dcada de 1990 y que Cavarozzi (1996) defni como
mercado-cntrica, la cual posibilit la radicalizacin de las polticas
neoliberales, caracterizadas por una fuerte reduccin del Estado tanto
en su tamao como en su funcionalidad.
Ya hacia fnes de los aos sesenta, el esquema de acumulacin fordis-
ta a nivel mundial, con eje en el Estado-nacin, se vena progresivamen-
te erosionando por la consolidacin de actividades econmicas transna-
cionales, tales como las sociedades ofshore, y la internacionalizacin de
los procesos productivos (Hobsbawm, 1998). Comenz a erigirse una
economa mundial y globalizada, cuyo mbito de actuacin no recono-
ca lmites territoriales concretos y tenda a socavar la autonoma estatal.
El proceso de globalizacin condujo a los diferentes gobiernos a adoptar
medidas de liberalizacin y desregulacin fnanciera. La consecuencia
ms visible fue la prdida de capacidad de control por parte de los Esta-
dos sobre los tipos de cambio y la oferta monetaria.
Tales procesos motivaron a una gran cantidad de autores de dis-
tintas y, en ocasiones, contrapuestas escuelas tericas, a considerar que
el mundo atravesaba una etapa de transicin que concluira con la
desaparicin defnitiva de los Estados-nacin. El supuesto era que los
cambios acaecidos en el plano econmico fnalmente deban ser co-
rrespondidos en la esfera poltica. Si bien ello no ocurri, el nuevo or-
den global signifc la prdida de la antigua centralidad de los Estados
nacionales. Ello se expres de diversas maneras: el retiro del Estado
como actor central de los procesos econmicos y su vuelta al cumpli-
miento de gendarme previa al consenso keynesiano []; la aparicin
serie de herramientas y medidas a fn de proteger y promocionar la
industria nacional.
La Argentina atraves durante esta etapa un profundo proceso de
reconversin productiva y la industria pas a ser el eje rector de las
relaciones econmicas, en detrimento del sector agrario. Los cambios
en el plano social y poltico no fueron menores: el creciente peso nu-
mrico y protagonismo poltico de la clase obrera motiv la progresiva
ampliacin de sus derechos sociales y polticos. Entre otras medidas
tomadas durante la dcada de 1940 se destacaron el reconocimiento
de las asociaciones profesionales, el establecimiento de los seguros so-
ciales y de la jubilacin, la sancin del Estatuto del Pen, el incremen-
to de los salarios reales y la fjacin del aguinaldo para la totalidad de
los trabajadores. La actuacin estatal no se circunscribi meramente al
plano econmico-productivo sino que cumpli un importante papel
en la esfera social. En defnitiva, se cre un Estado de bienestar cuya
funcin primordial consista en cubrir aquellos riesgos e incertidum-
bres a los que estn expuestos el trabajador asalariado y su familia en la
sociedad capitalista (Ofe, 2008: 110).
Las transformaciones en la estructura estatal se produjeron a partir
de la instauracin de dos nuevas lgicas: la del Estado keynesiano y
la del Estado de bienestar. Aunque coincidentes en el tiempo, am-
bas lgicas resultaban diferentes: mientras que el Estado de bienestar
apuntaba a garantizar condiciones de vida digna para todos sus ciu-
dadanos, el Estado keynesiano se circunscriba a equilibrar las fuctua-
ciones de los ciclos econmicos. Ms all de tales diferencias, lo cierto
es que al haberse dado en forma simultnea, en conjunto generaron
un marcado desarrollo del aparato burocrtico estatal, que potenci la
tercera propiedad de estatidad: diferenciar su control. Las funciones
y mbitos de actuacin del Estado se ampliaron, generando todo un
entramado de organizaciones burocrticas que iban desde la regula-
cin de reas econmicas hasta tareas directamente productivas (Abal
Medina, 2003).
Esta confguracin estatal produjo que la poltica adquiriera una
centralidad hasta entonces desconocida, subordinando a los merca-
dos (Luebbert, 1997: 25). En este sentido, contribuy decisivamente
a potenciar la internalizacin de una identidad colectiva: la relevancia
de las decisiones estatales para la vida de los ciudadanos era enorme,
en tanto stas creaban empleo, tasaban diferencialmente a las reas
56| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |57
total en el ao 2000, mientras que en 1991 equivalan solo al 35, 3%.
Este ingreso equivala a 23,6 veces los ingresos totales de los deciles
de menores ingresos de los hogares en 1991. Pero haba escalado a 38
veces en el 2000 (Damill, Frenkel y Maurizio, 2002: 8). Las mismas
tendencias regresivas se observaban en los indicadores de pobreza, in-
digencia y desocupacin, cuyos comportamientos desmienten la teora
del derrame en boga por aquel entonces; esta teora supona que la
prioridad para Argentina deba ser el crecimiento econmico en lugar
de la distribucin del ingreso y la reduccin de la inequidad social. Sin
embargo, las evidencias disponibles indican que el rgimen de con-
vertibilidad no fue sustentable ni siquiera en trminos de crecimiento
econmico. Estos datos refejan dramticamente que el Estado no es
un actor neutral en la distribucin de bienes pblicos.
De esta manera, la prdida de legitimidad del Estado puso en evi-
dencia la incapacidad de institucionalizar su autoridad, lo que se vin-
cul estrechamente con la difcultad estatal para afrontar problemti-
cas de ndole global, promover un crecimiento econmico sostenido y
garantizar condiciones dignas de vida para el conjunto de la poblacin.
A su vez, estas transformaciones estructurales impactaron negativa-
mente en la capacidad estatal de internalizar una identidad colectiva.
La pauperizacin de las condiciones de vida de los sectores populares,
la precarizacin de las relaciones laborales, el crecimiento del desem-
pleo y de la desigualdad social, redundaron en un debilitamiento de
los sentimientos de pertenencia y de solidaridad social, y en mayores
niveles de individualismo: Estados que han tenido que reducirse fren-
te a la crisis de sus aparatos sociales y econmicos y sociedades cada
vez ms individualizadas y heterogneas llevan a un descentramiento
de la poltica, que cede lugar frente a las relaciones mercantiles (Abal
Medina, 2003).
En defnitiva, durante la dcada de 1990 la nueva frontera esta-
blecida entre el Estado y la sociedad sigui el criterio segn el cual
achicar el Estado era agrandar la nacin (Oszlak, 2008). Mientras el
mercado se convirti en el mecanismo por excelencia de asignacin de
recursos dentro de la sociedad, fueron puestos en duda los atributos
fundamentales del Estado argentino.
y conformacin de los bloques regionales; la aparicin de fenmenos
asociados con la crisis de identidad nacional como el terrorismo y el
fundamentalismo (Abal Medina, 2003).
En Argentina, numerosos hechos evidenciaron durante la dcada
de 1990 la erosin del poder y autonoma estatal, o en trminos de
Oszlak, la incapacidad de externalizar e internalizar su autoridad. En
primer lugar, las crisis hiperinfacionarias de 1989 y 1990, conocidas
como golpes de mercado, motivadas por una corrida cambiaria; en
segundo lugar, el proceso creciente de endeudamiento con organismos
fnancieros internacionales que a cambio obtenan la posibilidad de
recomendar la adopcin de determinadas polticas pblicas, entre
ellas, la apertura econmica y el ajuste estructural; en tercer lugar, la
falta de regulacin y control de los servicios pblicos recin priva-
tizados; en cuarto lugar, el acatamiento prcticamente irrestricto de
las recomendaciones emanadas del Consenso de Washington; y por
ltimo, el tratamiento preferencial a inversiones extranjeras a travs de
la frma de los tratados bilaterales de promocin y proteccin de las
inversiones extranjeras.
Algunos de estos fenmenos incidieron tambin en la creciente
incapacidad del Estado argentino para extraer legtimamente recursos
de la sociedad. En efecto, el fuerte crecimiento de la deuda externa, la
privatizacin del sistema jubilatorio, la evasin impositiva y la reduc-
cin de los aportes patronales, entre otros factores, contribuyeron a
generar una delicada situacin fscal.
Asimismo, el surgimiento de problemticas globales y la incapa-
cidad manifesta para resolverlas aparecieron como factores determi-
nantes de la creciente prdida de credibilidad y legitimidad por la que
atravesaban los Estados-nacin. Ante el descentramiento de la polti-
ca, el rgimen poltico perdi gran parte de su carcter integrador y
representativo, hecho que favoreci la primaca de una lgica de auto-
rreferencialidad que se desarroll de manera creciente.
En el caso de la Argentina se agreg que en el perodo bajo anlisis
(1991-2001) se produjo un fuerte aumento en los niveles de desigual-
dad social y una distribucin regresiva del ingreso. Al respecto, el por-
centaje de los sueldos y salarios en el PBI en este perodo baj del 35%
al 26% (Basualdo, 2006). Al considerar los indicadores de distribu-
cin del ingreso segn el coefciente Gini, se observa que los ingresos
de los deciles ms ricos de los hogares equivalan al 40,3% del ingreso
58| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |59
pblicas, todava pueden incidir sobre el desarrollo de las poblaciones
que habitan los territorios que ellos controlan.
En segundo lugar, y en comparacin con los aos noventa, se evi-
dencia una mayor capacidad por parte del Estado para fortalecer su
autoridad como actor fundamental en el diseo de las polticas. Esto
se debe, en gran medida, a la restitucin de la legitimidad estatal por
el crecimiento ininterrumpido de la economa y la reduccin en los
niveles de desempleo y de desigualdad social. Este proceso de fortaleci-
miento de la autoridad se expresa en algunas de las polticas adoptadas
en los ltimos aos: establecimiento de mayores controles sobre los ni-
veles de inversin de las empresas privatizadas en un intento por regular
sus actividades, estatizacin de algunas empresas privatizadas durante
los noventa que mostraban serios problemas fnancieros, impulso a una
fuerte poltica de mediacin entre el capital y el trabajo a travs de los
convenios colectivos de trabajo, implementacin de polticas de subsi-
dio al consumo y a la produccin, y retorno al Estado de la seguridad
social, privatizada parcialmente durante la dcada anterior.
Por ltimo, en relacin con la estructura organizacional del Esta-
do, se ha observado el desarrollo de polticas tendientes a fortalecer
su capacidad de accin y de control. En este sentido, lejos del ajuste
y achicamiento del Estado que prim en los noventa, durante los l-
timos aos el criterio rector fue el de modernizar y profesionalizar
su estructura, a travs de la institucionalizacin del empleo pblico y
la implementacin de distintas innovaciones de gestin que tiendan
tanto a incrementar las caractersticas weberianas de la administra-
cin como el logro de resultados en las polticas y programas pblicos.
Como se discuti en el apartado 1.3.2., orientar la gestin al logro
de resultados solo puede funcionar exitosamente si previamente exis-
ten las estructuras administrativas del modelo burocrtico-weberiano
(ver Schick, 1998). La idea central que ha primado en estos aos es
que ambos modelos (tanto el que enfatiza el fortalecimiento de los
procesos y las normas burocrticas como el que se orienta al logro de
objetivos) deben construirse simultneamente en el Estado argentino
para verdaderamente mejorar su funcionamiento. Como ejemplo de
lo primero encontramos la normalizacin del empleo pblico, inclu-
yendo la reconstitucin de la carrera administrativa y la reapertura de
concursos para el ingreso a la misma; como ejemplo de lo segundo,
observamos la profundizacin de herramientas que orientan la gestin
1.5.4. Un nuevo siglo: una nueva frontera Estado-sociedad
El fn del rgimen de convertibilidad en diciembre de 2001 sig-
nifc el colapso defnitivo del modelo econmico neoliberal, ins-
taurado por la ltima dictadura militar en 1976 y que se profundiz
durante la dcada de 1990. Dicho modelo tuvo como caracterstica
saliente redefnir, en forma violenta y abrupta, el tipo de relaciones
que haban mantenido el Estado y la sociedad en el marco del pa-
trn econmico de industrializacin sustitutiva de importaciones.
En efecto, se produjo una profunda reduccin del mbito de actua-
cin estatal: la privatizacin de las empresas estatales mayormen-
te prestatarias de servicios pblicos, la desregulacin y la apertura
econmica indiscriminada, la descentralizacin y la transferencia de
actividades del Estado nacional hacia entidades subnacionales, fue-
ron solo algunos de los signos ms visibles de tal reestructuracin.
El derrumbe de la convertibilidad en diciembre de 2001 fue la con-
secuencia de una profunda crisis expresada en trminos econmicos
(recesin, dfcit fscal y cesacin de pagos), sociales (desocupacin,
pobreza e indigencia) y polticos (movilizaciones populares, inestabi-
lidad institucional, y deterioro en la legitimidad de la clase poltica).
De esta manera, la experiencia neoliberal en Argentina, y en el resto
de Amrica Latina, lleg a su fn.
Es posible hablar de una nueva frontera entre el Estado y la socie-
dad? Nuestra hiptesis es que el Estado atraviesa una compleja etapa
de redefnicin institucional, cuyas tendencias prevalecientes indica-
ran que la respuesta es afrmativa. Esta redefnicin implica el forta-
lecimiento desde el ao 2003 de tres dimensiones de la capacidad es-
tatal. En primer lugar, merced al supervit fscal y comercial, as como
a la acumulacin de reservas internacionales, el Estado ha recobrado
su capacidad de externalizar su poder. Esta situacin ha permitido ate-
nuar la dependencia fnanciera y recobrar la autonoma en torno a la
defnicin del modelo de pas a seguir ante las presiones de los poderes
econmicos transnacionales. Un Estado solvente puede morigerar con
mayor autonoma los efectos perjudiciales que trae aparejada la globa-
lizacin. Esto evidencia que, aunque no es posible negar las mayores
restricciones impuestas por el proceso de integracin econmica sobre
la capacidad de accin estatal, los Estados-nacin no se han converti-
do en asociaciones obsoletas; es evidente que, a travs de sus polticas
60| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |61
der autnomo del Estado: sus orgenes, mecanismos y resultados).
Asimismo, para una revisin de la lectura sociolgica del Estado re-
sultan valiosos los aportes de Guillermo ODonnell (Apuntes para
una teora del Estado); y Oscar Oszlak (Formacin histrica del
Estado en Amrica Latina: elementos terico-metodolgicos para su
estudio). Finalmente, dentro de esta primera parte, se recomienda
la obra de Terry Moe, que tambin desde una perspectiva neoinstitu-
cionalista, realiza una certera crtica a la teora de la accin racional
por no considerar adecuadamente las relaciones de poder plasmadas
en toda estructura estatal.
El origen y las caractersticas salientes del modelo burocrtico auto-
ritario han sido abordados a partir de la obra de Hughes (2003). Max
Weber (Economa y Sociedad, y From Max Weber, de Wright Mills
y Gerth) resulta imprescindible por ser el mximo referente terico de
este modelo administrativo. Respecto del modelo de la Nueva Gestin
Pblica tomamos nuevamente a Hughes (2003), a Kettl (1996; 2000),
a Pollit y Bouckaert (2011) y a otros autores, incluyendo la perspectiva
del CLAD (2008) y de Schick (1998) sobre la problemtica aplicacin
de este modelo en el contexto latinoamericano y de otros pases en
desarrollo. Por ltimo, para estudiar el modelo de gobernanza reco-
mendamos la obra de Tom Christensen y Per Laegreid (2006) y la de
Jordana (1995), mientras que Salamon (2002) y Frederickson (2007)
presentan un completo panorama sobre la utilidad de este concepto.
Con respecto a las capacidades del Estado, hemos tomado como
referencia las obras de Oscar Oszlak (2008), Repetto (2003), y la de
Evans (2008), con su concepto de autonoma enraizada.
Para la ltima parte, centrada en la evolucin histrica del Estado
argentino, hemos tomado a distintos autores, segn el perodo analiza-
do. Existe un consenso amplio en la historiografa argentina acerca de
la delimitacin de tres etapas centrales en el desarrollo contemporneo
de nuestro pas: el modelo agroexportador (1880-1930), con un Es-
tado liberal; el modelo de industrializacin sustitutiva de importacio-
nes (1930-1970), con un Estado de bienestar keynesiano; y el modelo
neoliberal, con un Estado tambin neoliberal (1970-2001). Para el
primer perodo, recurrimos a la obra clsica de Oszlak (La formacin
del Estado argentino) y Rapoport (Historia econmica, poltica y social:
1880-2003). Para el anlisis del Estado de bienestar-keynesiano y del
Estado en el nuevo orden global, hemos recurrido a estudios propios
a la bsqueda de resultados y a priorizar las necesidades ciudadanas
ms que los procesos internos de la administracin (mltiples herra-
mientas de gobierno electrnico, programas como Carta Compromiso
con el Ciudadano, entre otras). A la vez, la creciente cooperacin de
las reas nacional y provinciales de gestin pblica, expresada en la
revitalizacin e institucionalizacin del Consejo Federal de la Funcin
Pblica, sugiere una perspectiva de gobierno en red en la articula-
cin de polticas interjurisdiccionales ligadas a la mejora de la gestin.
En conjunto, este fortalecimiento de las capacidades fundamenta-
les indica una nueva concepcin en torno al rol del Estado en la so-
ciedad. No se trata de una rplica del modelo estatal que rigi durante
parte del siglo XX, ya que hoy como lo afrma el modelo de la gober-
nanza el Estado debe cooperar y colaborar con una serie de actores
(gobiernos subnacionales, actores privados y de la sociedad civil) para
el desarrollo efectivo de sus polticas. En la actualidad, el Estado no
es el nico actor de las polticas pblicas. Pero eso no implica reducir
el Estado o achicar sus funciones, cuyas dainas consecuencias la ex-
periencia de los aos noventa muestra bien. Como afrma Przeworski
(2008), para estimar si el rol del Estado es el adecuado debemos tener
en cuenta el modelo econmico y social al que se aspira. Las funciones
que el Estado ha recuperado, en el marco de un proceso complejo y
an abierto, son las indispensables para lograr una sociedad pujante y
socialmente inclusiva. Y quizs en este escenario sea posible tambin
la reconstitucin de los lazos de solidaridad social, y forjar una nueva
identidad colectiva reconociendo la heterogeneidad de los fragmentos
en constante redefnicin que componen nuestra sociedad.
1.6. Bibliografa comentada
En la primera parte del artculo, en el que se discuten nociones
tericas sobre el Estado, nos hemos servido del acervo de distintas
corrientes de pensamiento: el estructural funcionalismo, el pluralis-
mo, el marxismo y el neoinstitucionalismo. En la indagacin de la
perspectiva que concibe al Estado como una institucin autnoma,
hemos tomado como principal referencia la visin neoinstitucionalis-
ta de Teda Skocpol (El Estado regresa al primer plano: Estrategias
de anlisis en la investigacin actual) y de Michael Mann (El po-
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