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LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA EN MXICO

LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA EN MXICO


Coordinacin Editorial Ana Luisa Ramrez Nstor Fernndez Vertti

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En la produccin editorial de esta obra se cont con la participacin de los integrantes del Comit Editorial de la Direccin General de Desarrollo Poltico: Ana Luisa Ramrez Eloy Garza Gonzlez Alejandro Gil Recasens y Luis Ricardo Lpez Figueroa Y con la Coordinacin Editorial de: Nstor Fernndez Vertti y Ana Luisa Ramrez

Correccin: Adriana J. Paz Mojica Diseo de portada e interiores: Gminis Editores e Impresores, S.A. de C.V.

La gobernabilidad democrtica en Mxico Primera edicin 2000 ISBN 968-6080-19-8 D.R. Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km. 14.5 Carretera Mxico-Toluca, Col. Palo Alto C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F. D.R. Secretara de Gobernacin Bucareli, No. 99 P.B. Col. Jurez C.P. 06600, Mxico, D.F.

Queda prohibida la reproduccin parcial o total del contenido de la presente obra por cualquier medio, sin contar previamente con la autorizacin del titular de los derechos patrimoniales, en trminos de la Ley Federal del Derecho de Autor y de los Tratados Internacionales de los que Mxico sea parte. La persona que infrinja esta disposicin se har acreedor a las sanciones legales correspondientes

Contenido
Presentacin Jos Natividad Gonzlez Pars l.Gobernabilidad democrtica y ejercicio de gobierno Didoro Carrasco Altamirano 2.Gobernabilidad: mitos y realidades Modesto Seara Vzquez 3.Democracia y transicin Luis F. Aguilar Villanueva 4. Transicin poltica y gobernabilidad Jos Luis Daz Mol .Democratizacin Alan Arias Marn y gobernabilidad I

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6. Poder compartido y gobernabilidad Alberto Begn Guerra 7.Democracia, gobernabilidad y cambio constitucional Miguel Carbonell 8. El Senado como factor de gobernabilidad democrtica Pedro Aguirre 9. Gobernabilidad y federalismo Sergio Elias Gutirrez Salazar

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10. Participacin ciudadana y gobernabilidad Ricardo Uvalle Berrones / / . Comunicacin Social, participacin derecho a la informacin Rolando Cordera Campos cvica y

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12. Eficacia, y eficiencia administrativa como elementos legitimacin de las instituciones pblicas Hilda Aburto Muoz 13. Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno Carlos Elizondo Mayer-Serra 14. Construccin de la gobernabilidad Armando Labra Manjarrez democrtica

de 197

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Presentacin
Gobernabilidad democrtica: reto del Estado moderno

Los Estados-nacin ciertamente se han transformado con el andar del tiempo. Los autoritarismos monrquicos dieron paso a nuevos caminos de la vida democrtica. Estos caminos, con bifurcaciones y retrocesos, no tuvieron una evolucin sincrnica y, cada nacin protagoniz las modalidades de su propia vivencia en lo social y en lo poltico. En Amrica Latina vivimos, durante muchos aos, las consecuencias limitantes de un colonialismo poltico que sera luego sustituido por el econmico, as como de esquemas autoritarios, que an en la independencia y en la autodeterminacin, obstaculizaron enormemente nuestras potencialidades de desarrollo. Hoy, en los umbrales de un nuevo milenio, nuestras sociedades experimentan cambios y transformaciones que nos sitan ante escenarios inditos querepresentanciertamente riesgos pero tambin grandes oportunidades. Tres fenmenos han caracterizado a esta poca de fin de siglo: la globalizacin, la revolucin tecnolgica de las comunicaciones y de la informacin y, la institucionalizacin de la normalidad democrtica en la vida poltica de los pases. La globalizacin nos ha acercado, ha construido lazos irreversibles de interdependencia creciente, nos ha hecho cada vez ms ciudadanos del mundo. La globalizacin est construyendo espacios de vinculacin supranacional en razn de afinidades territoriales o de inters comn, como es justamente el caso de Iberoamrica. La revolucin tecnolgica de las comunicaciones ha transformado muchos rdenes de la vida social, econmica y gubernamental; ha aumentado la eficacia de las organizaciones y la velocidad de los procesos de produccin de informacin y de toma de decisiones y se ha convertido en palanca clave para la

modernidad y el progreso. La democracia es ya una constante en la vida de los pueblos y, en nuestra regin ha creado una dinmica irrefrenable que nos aleja cada vez ms de dictaduras y autoritarismos. La' democracia ha contribuido a consolidar las libertades y ha generado que, an frente a los grandes retos del subdesarrollo y la pobreza, haya mejores condiciones para un crecimiento estable y un progreso ms equitativo. Estos tres fenmenos: globalizacin, revolucin tecnolgica y democratizacin han influido favorablemente en los procesos de cambio de los Estados nacionales. Los Estados de fin de siglo tienen como consecuencia de lo anterior dos grandes retos: la democratizacin de la esfera pblica y la eficacia de las instituciones gubernamentales. Estos dos elementos, democratizacin y eficacia, son supuestos indispensables y ejes rectores de las reformas de Estado. Estas dos premisas sumadas, generan la expresin de lo que debe ser la operacin ptima del Estado contemporneo: la gobernabilidad democrtica. La democratizacin del Estado se da cuando hay transformaciones que generan autnticos equilibrios en la distribucin de los poderes pblicos. Esto es importante sobre todo en nuestra Amrica Latina, ya que con el fortalecimiento de los Poderes Legislativo y Judicial y con el redimensionamiento y acotamiento de un Ejecutivo omnipresente e hipertrofiado, nos alejamos cada vez ms de regmenes presidencialistas que proporcionaron poderes excesivos, centralismo burocrtico, atronamiento de los niveles locales de gobierno y de la participacin ciudadana. Un Estado democrtico requiere de contrapesos y balances, de instituciones electorales autnomas, de descentralizacin poltica y administrativa, de participacin de la sociedad en los asuntos pblicos y de la vigencia plena del derecho. Un Estado democrtico requiere construir y consolidar nuevas instituciones autnomas de gobierno en la banca central, en el campo de los derechos humanos y en los mecanismos defiscalizaciny control de los propios poderes pblicos. Un Estado democrtico requiere tambin de instrumentos tributarios equitativos y de polticas pblicas que reduzcan la desigualdad entre las diferentes clases sociales. Por otro lado, el Estado debe ser eficaz. La eficacia se traduce en calidad en el servicio pblico, en transparencia, en eficiencia y modernidad administrativas, en profesionalizacin del servicio pblico. El Estado eficaz, independientemente de la orientacin ideolgica que el pueblo determine en las urnas, debe propiciar la simplificacin y la mejora regulatoria, el combate a la corrupcin, la planeacin estratgica que d cauce a proyecciones de mediano y largo plazos y al desarrollo regional equilibrado. Un Estado eficaz debe impulsar el establecimiento de una carrera pblica que asegure la estabilidad en la funcin, el mrito y una nueva cultura administrativa de servicio al ciudadano. Un Estado eficaz debe contar con instrumentos adecuados de control y evaluacin del desempeo de las instituciones

pblicas. Un Estado eficaz debe incorporar definitivamente los avances de la informtica y de la comunicacin a distancia para facilitar el derecho a la informacin y un mejor servicio al usuario. Cuando se suma en la ecuacin, democracia y eficacia, se suma la buena poltica y la buena tcnica; cuando se suma en la ecuacin democracia y eficacia en el Estado hay gobernabilidad democrtica, cuando hay gobernabilidad democrtica, hay legitimidad del gobernante, estabilidad poltica, confianza para la inversin productiva; hay armona social y mejores condiciones para lograr progreso y desarrollo con justicia. La gobernabilidad democrtica debe ser pues desidertum, es decir, objeto yfinde la reforma del Estado. Reforma que debe llevara las naciones a contar con Estados ms eficaces y con administraciones pblicas ms eficientes al servicio del hombre. El reto que todos tenemos, desde las amplias trincheras de la academia, de la funcin pblica o desde grupos diversos de la sociedad, es orientar adecuadamente el esfuerzo transformador de la esfera de lo pblico hacia horizontes que nos permitan avanzar ms rpido en el camino del progreso y del deseable desarrollo, tantas veces diferido de nuestros pueblos. El reto que todos tenemos, en el campo de la poltica y de la gestin gubernamental es asegurar, que haya democracia y eficacia en nuestros gobiernos; que logremos sortear las tentaciones de dar marcha atrs hacia modelos de una organizacin estadual que ya ha sido superada y que no corresponde a los tiempos modernos. El reto que todos tenemos es aprender de los dems lo que valga la pena y lo que no valga la pena. El reto que todos tenemos es aportar lo mejor de nosotros mismos para que las generaciones que vienen vivan mejor y sigan transitando por los caminos interminables y siempre mejores de la historia. El actual proceso de cambio poltico ha llevado a una profunda reflexin sobre la conservacin de la estabilidad en un rgimen de libertades y derechos. La democracia, como arreglo institucional, busca asegurar la gobernabilidad en Mxico; no se trata slo de un diseo estructural dotado de legitimidad por sus acciones y eficiente en su funcionamiento, sino adems de un sistema poltico que se retroalimenta constantemente. La gobernabilidad adquiere su particular significado en la democracia y la participacin social y se asume como una constante bsqueda para desactivar y resolver los conflictos que alteren el orden pblico o afecten la marcha de la sociedad. Los ciudadanos, por su parte, identifican gobernabilidad con la exigencia a su gobierno de conducirse con racionalidad y eficiencia en la administracin de los servicios pblicos. De ah que el estudio de este tema sea crucial para entender el momento poltico por el que transitamos todos los mexicanos. El Instituto Nacional de Administracin Pblica, en colaboracin con la Secretara de Gobernacin, a travs de la Subsecretara de Desarrollo Poltico, presentan el

libro La Gobernabilidad Democrtica en Mxico, derivado de la primera generacin del Diplomado sobre Gobernabilidad y Desarrollo Poltico realizado entre junio y octubre del ao 2000. La experiencia enriquecedora del diplomado, desemboc en un acervo de inquietudes y propuestas plurales que demandaban un espacio dnde articular las visiones sobre la gobernabilidad en sus diversos mbitos, lo que alent la publicacin de esta obra. La Gobernabilidad Democrtica en Mxico es una compilacin de ensayos de reconocidos acadmicos y especialistas quienes, a travs de la reflexin crtica, el debate responsable y las propuestas realistas, analizan los procesos de gobernabilidad democrtica y los nuevos modelos de accin gubernamental. Los textos hilvanados invitan a un dilogo respetuoso y franco, en donde se abordan los medios para alcanzar una razonable capacidad de mando en la conduccin poltica y en la disciplina democrtica. En el libro, por medio de sus autores, est representada una gran diversidad de instituciones acadmicas y de investigacin como la UNAM y su Instituto de Investigaciones Jurdicas, el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, la Universidad Autnoma Metropolitana, el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico y la Universidad del Mar, entre otras. En suma, se trata de un dilogo abierto, sin reservas ni diques censores, que fructific en un documento plural, del que sus autores habrn de sentirse satisfechos en razn de las inesperadas coincidencias. Fue un ejercicio de interlocucin que integr un concierto armnico de propuestas, consensos y disensos, posiciones personales y valiosos comentarios crticos. En las siguientes pginas se retoma el sentido original de la palabra dilogo como bsqueda colectiva del bien pblico y del concepto ciudadano como ser comprometido con la sociedad. Una pregunta gravita en torno a los ensayos de este libro: hemos realmente arribado al terreno de la normalidad democrtica? Este dilogo se abre con la participacin del Secretario de Gobernacin, Didoro Carrasco Altamirano, quien aborda el ejercicio de gobierno. De igual manera describe los avances de estabilidad social y gobernabilidad democrtica que deja la presente Administracin Federal en los rubros del federalismo, la desconcentracin y la descentralizacin de facultades que tena la Presidencia de la Repblica; las reformas electorales y la consolidacin del sistema de partidos. Mxico es un pas con instituciones polticas ms slidas que hace seis aos. Modesto Seara Vzquez concatena con la poltica interior de Mxico la posicin que debemos asumir frente a un mundo globalizado, y se detiene en el anlisis de la democracia representativa, la cultura poltica y el liderazgo; profundiza en el anlisis de actores modernos que modifican la dinmica poltica y contribuyen a la vigilancia del poder pblico, como las organizaciones no gubernamentales. IV

Luis F. Aguilar Villanueva introduce al lector, con la buena dosis de sabidura poltica que tanto lo distingue, en la discusin terica sobre la transicin, expone los principales factores de la gobernabilidad democrtica en el diseo de las polticas pblicas y muestra que el proyecto de democratizacin del rgimen debe incluir temas centrales para el funcionamiento de la democracia, como el sistema de justicia, administracin pblica, crecimiento, relacin entre los poderes pblicos y organizaciones sociales. La reforma del marco jurdico electoral ha dado certeza e imparcialidad a la organizacin y calificacin de los comicios electorales, por lo que Alan Arias revisa las modificaciones en la legislacin electoral y su impacto en el sistema de partidos. Por su parte, Alberto Begn examina retrospectivamente la hegemona monopartidista pasando por los reajustes distributivos del poder poltico. A la luz del cambio de gobierno que arrojaron las elecciones del dos de julio del 2000, el Presidente de la Agrupacin Poltica Iniciativa XXI, discute acerca de las facultades de los poderes pblicos y la necesidad de una Presidencia ms acotada. Un catlogo de modificaciones para encauzar el creciente pluralismo y dar certidumbre a las instituciones pblicas, es ofrecido por el joven constitucionalista Miguel Carbonell. El autor recupera el debate sobre una nueva Constitucin Poltica y, sin dejar de tomar partido, expone con pericia la factibilidad y oportunidad de esta propuesta, que ha sido abordada sinrigory sin un adecuado estudio constitucional. Pedro Aguirre, mediante el mtodo comparativo que caracteriza sus libros y ensayos, se centra en el planteamiento de reforma del Senado de la Repblica. La participacin de este rgano representativo en el federalismo y en el diseo de la poltica exterior, as como en funciones que se han mantenido exclusivamente para la Cmara baja, es fundamental, para equilibrar los tres poderes y garantizar la gobernabilidad democrtica. Las instituciones del Estado no slo responden a las demandas de seguridad y libertad; tambin deben descubrir nuevas rutas para reducir la brecha de desigualdad, al tiempo que satisfacer las ms apremiantes necesidades de la poblacin. Esta es una tarea ineludible del Estado. Su funcin debe respaldarse por la eficacia y la eficiencia administrativa, tema que aborda Hilda Aburto Muoz. Pero no podra construirse la nueva relacin democrtica en el pas sin la participacin activa de los estados y las regiones en la toma de decisiones pblicas. De ah la importancia del federalismo como factor de gobernabilidad democrtica abordado por Sergio Elias Gutirrez. El poder que ostentan los medios de comunicacin, obliga a redefinir su rol dentro de una sociedad abierta como lo es ya la mexicana. Los medios guardan una relacin cotidiana con los ciudadanos y abrigan el compromiso de mantenerla informada oportuna y verazmente. Esta y otras reflexiones teje Rolando Cordera Campos al tiempo que toca el tema de la informacin como obligacin regulada de los rganos estatales. V

La alternancia en el Poder Ejecutivo Federal ha constituido, para algunos analistas polticos, un parteaguas en la vida poltica de Mxico. Este aspecto que debe ser estudiado con ponderacin y sin apasionamientos, es abordado por tres especialistas desde diversas perspectivas: Carlos Elizondo Mayer-Serra pulsa el cambio democrtico que ha registrado el pas por cuanto se refiere al sistema de partidos y la legislacin electoral que abre posibilidades a cualquier partido de obtener el poder. En una segunda parte dibuja escenarios hipotticos para la prxima administracin y los retos estructurales que enfrentar el nuevo gobierno. El papel de la participacin ciudadana como fundamento para la estabilidad poltica ante este cambio de gobierno es analizado por Ricardo Uvalle Berranes. Asimismo, Jos Luis Daz Mol traza las principales lneas de la transicin poltica y su impacto en la gobemabilidad del pas. El Subsecretario de Desarrollo Poltico de la Segob, Armando Labra Manjarrez, como corolario del libro, perfila los horizontes de la gobemabilidad democrtica de Mxico. Tras sealar las coordenadas tericas de la gobemabilidad desde su actual concepcin, nos brinda una explicacin acuciosa sobre los desafos inherentes a la gobemabilidad. Adems, enfatiza los logros aportados por este gobierno en los mbitos de la reforma electoral, el desarrollo social y la estabilidad econmica que heredaremos a las futuras generaciones. Los ensayos integrados en este libro expresan la amplia gama de versiones sobre la democracia y el ejercicio de gobierno en Mxico. Sus consonancias y disonancias en los diversos temas, nutren la discusin seria y comprometida de los autores, a quienes agradecemos ampliamente su generoso y desinteresado esfuerzo y que con elocuentes ideas entretejieron en los ensayos aqu presentados. Gracias a ellos concretamos el caro anhelo de contribuir al conocimiento sobre la gobemabilidad a travs de la edicin del libro que ahora tiene el lector en sus manos. Con la publicacin de esta obra, la Secretara de Gobernacin y el Instituto Nacional de Administracin Pblica aportan elementos de juicio que permitirn a los interesados en la administracin pblica y la ciencia poltica, profundizar en el estudio de la gobemabilidad afinde entender con mayor claridad el ejercicio del gobierno mexicano. La aproximacin terica sienta las bases para responder a los desafos que en el mbito de la gobemabilidad habremos de encarar sociedad y gobierno. Estos retos definirn el perfil de nacin democrtica al que aspiramos todos los mexicanos. Jos Natividad Gonzlez Paras, Presidente del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Administracin Pblica.

VI

Gobernabilidad democrtica y ejercicio de gobierno _ _ _ _ _ _


Didoro Carrasco Alta.mira.no*

El tema de la gobernabilidad democrtica resulta siempre en su consideracin un rubro rico y provocativo, y lo es ms ahora, al ser evidente la consolidacin democrtica que vive Mxico. El problema de la gobernabilidad en una democracia surgi desde los orgenes mismos del Estado moderno. As, por ejemplo, el periodo del Terror jacobino durante la Revolucin Francesa y la inestabilidad poltica resultante de ello, deriv en la reinstauracin de la monarqua, puesta ahora en manos de Napolen Bonaparte.1 Por su parte, la discusin entre federalistas y anti-federalistas, luego de la emancipacin de los Estados Unidos de Norteamrica, culmin con la victoria de los primeros, al aprobarse la Constitucin Federalista de 1787, la cual fue descrita por algunos autores como "un retroceso ante los excesos de democracia que contena la constitucin previa", la de 1783.2
* Secretario de Oobernacin.
' Para un anlisis dr las causas del ascenso de Na|x>len, a partir de la inestabilidad poltica francesa, vase David Thompson, Eumpe suT Napolen. Londres: IVnguin Books, 1981,1992. 1 (Vorge Tindall y David E. Shi. Historia de los Estadas Luidos, mi. I. Bogot, Editorial del Tercer Mundo, 1984. pp.150 y ss.

Gobernabilidad democrtica y ejercicio de gobierno

Es decir, que la inestabilidad poltica o ingobernabilidad, ha representado una clara circunstancia de retrocesos democrticos, incluso en el surgimiento mismo del ms connotado sistema poltico del mundo. Podemos ennumerar ms ejemplos de esta constante: nuevamente en Francia, los aires revolucionarios de 1848 llevaron a Luis Napolen al poder y de vuelta a la monarqua, ya como Napolen III; y en nuestro pas, la inestabilidad poltica del siglo XIX, que culmin en la centralizacin poltica y el excesivo poder presidencial, encontr su mximo punto de concentracin en la figura de Porfirio Daz durante su dictadura. En el siglo XX, la inestabilidad poltica en la Alemania del periodo de entreguerras, en la repblica de Weimar, llev al ascenso al poder del Partido Nacional-socialista y al surgimiento de su trgico lder: Adolfo Hitler. Lo mismo ocurri por esos aos en Italia, Austria y Espaa: la ingobernabilidad de un sistema democrtico provoc el debilitamiento de las instituciones y lo que Alfred Stepan y Juan Linz han llamado: "el rompimiento de los regmenes democrticos en Europa".3 De entonces a la fecha, los tericos de la ciencia poltica se han preocupado por un concepto clave de la estabilidad de un sistema poltico: la gobernabilidad. La gobernabilidad puede ser definida como "la capacidad de un gobierno para elaborar y presentar a los ciudadanos sus planes de polticas pblicas, obteniendo respaldo social y poltico suficiente en su realizacin y preservando, en el desarrollo de sus acciones, tanto el orden como la paz social".1 De acuerdo con la definicin anterior, podemos encontrar al menos tres tipos diferentes de gobernabilidad: 1. La gobernabilidad dictatorial, cuando sta se basa en los mecanismos supresores de los derechos civiles y los derechos humanos, en un Estado de excepcin, frecuentemente respaldado por la estructura castrense y los sistemas de inteligencia poltica del Estado.

2. En segundo lugar la gobernabilidad autoritaria, cuando opera a travs de


' Alfml Strpan y Juan I.in/.. TheBirakdown ofDenimralicRrginirs: Eiimjx-" Baltimoir y I-oildris,John I lopkins Univcrsily Pn-ss, 1992. 4 Para un anlisis ms puntual del Ifrinino vraso Karl Hcutsrh. f>iirnt Gobirnm. Mrxiro, KCE, 19!).'5.

. Didoro Carrasco Altamirano

estructuras corporativas o clientelares, con reglas no escritas, en una estructura de mando vertical, frecuentemente encuadrada por un partido hegemnico o nico; precisamente el escenario que vivimos hace algunos aos en Mxico. 3. Finalmente, la gobernabilidad democrtica, cuando la legitimidad gubernamental surge del mandato dado en las urnas, dentro de un sistema federal descentralizado, donde son plenamente vigentes las libertades cvicas y existe una garanta de respeto ciudadano extendido fundamentalmente a los derechos humanos. Precisamente de esta ltima variante, es decir de la gobernabilidad democrtica, trataremos el caso particular del sistema poltico mexicano. A travs de la Reforma del Estado, acordada en principio entre el Presidente Ernesto Zedillo y los partidos polticos en diciembre de 1994, Mxico ha vivido un intenso cambio poltico, a partir de tres bases que han sido fundamentales para la construccin del Mxico moderno. En primer lugar, la voluntad poltica de cambio, consustancial a un presidencialismo democrtico, que renunci a todas las atribuciones meta constitucionales del pasado; en segundo trmino, el pas ha vivido el impulso decidido de un Nuevo Federalismo, que modific de raz y en forma positiva las relaciones entre los tres rdenes de gobierno; y, en tercer lugar, en este sexenio se ha logrado a ojos de propios y extraos, la consolidacin de nuestra democracia por la va de una profunda y completa reforma electoral. Estos cambios han modificado en forma radical la naturaleza de la gobernabilidad en el pas. A continuacin tratar con mayor detalle cada uno de estos motores del cambio en Mxico. El Nuevo Federalismo es una corriente genuinamente innovadora de la Federacin, a travs de la autonoma y de la participacin comunitaria; eso responde a una nueva legalidad para el ejercicio del gasto; a la desconcentracin de funciones pblicas bsicas, como la educacin y la salud y al respeto recproco de la accin estatal y municipal, espacio que se ve enriquecido, sin duda, por el pluralismo poltico. El Nuevo Federalismo y la fortaleza democrtica responden indudablemente a la aspiracin, a la voluntad y a los requerimientos de nuestro pueblo y constituyen la esencia de la gobernabilidad democrtica.

Gobernabilidad democrtica y ejercicio de gobierno

El municipio es el primer eslabn de la democracia, ya que es el espacio poltico ms cercano a las comunidades y a los ciudadanos. As se construye la democracia diariamente, a partir de cada ayuntamiento, a lo largo y ancho de nuestra nacin. Desde el inicio de este gobierno, se asumi un compromiso muy claro a favor del fortalecimiento de los municipios. Por ello, el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len propuso como estrategia fundamental de su gobierno un nuevo federalismo, que ha significado el traslado de atribuciones, recursos y capacidad de decisin de la Federacin a los estados y, sobre todo, a los municipios, armonizando las funciones concurrentes de los tres rdenes de gobierno. Este fenmeno poltico es trascendente, pues implica la participacin ciudadana activa como elemento imprescindible para fortalecer la capacidad de gobierno de los representantes municipales, quienes asumen la responsabilidad esencial de concretar en sus comunidades los beneficios de los programas de gobierno. De esta forma, se logra una mayor eficiencia en el ejercicio del gasto, los programas y la planeacin de gobierno en el plano local. Viene a ser un mecanismo eficaz de gobernabilidad, esencialmente democrtica pues nadie conoce mejor los problemas que les aquejan y las demandas sociales ms sentidas, que las propias comunidades. En esta circunstancia, las modificaciones al artculo 115 constitucional, que entraron en vigor el 23 de marzo del 2000, constituyen un decidido impulso plural y representativo al municipio. Se trata de apuntalar las capacidades institucionales de los ayuntamientos, sobre una amplia base de consenso y legitimidad, como cimiento invulnerable de la Repblica. Con esta reforma, los municipios amplan sus facultades tanto en materia administrativa como reglamentaria. Hoy el municipio est facultado para controlar, vigilar y autorizar el uso de suelo, y se han ampliado sus atribuciones en materia ecolgica y en los programas de vialidad y de transporte urbano. Sobre todo, los ayuntamientos cuentan con ms recursos para ejercer estas nuevas facultades. Mientras que en 1994 las participaciones municipales ms los recursos del Ramo 26, ascendan a 12 mil 679 millones de pesos, para" este ao 2000 tal cifra -ahora considerando el Ramo 33 del presupuesto federal- es mayor a los 61 mil millones de pesos; es decir, que a lo largo de este sexenio prcticamente se han quintuplicado los recursos que ejerce directamente el municipio.

. Didoro Carrasco Altamirano

Como resultado de lo anterior, por cada peso que gastaba la Administracin Pblica Federal en 1994, los gobiernos estatales y municipales gastaban 78 centavos. Hoy, en contraste, por cada peso que gasta el gobierno federal, los gobiernos locales estn gastando un peso 55 centavos. De esta forma, los recursos se aplican en donde hacen falta, para las obras o los programas que son ms necesarios. Con este mecanismo, superamos la poca en que las decisiones se tomaban en forma centralizada y con criterios que no necesariamente reflejaban intereses y prioridades locales, pero que, sobre todo, sustituan indebidamente instancias de decisin locales o regionales. Un ejemplo de ello ocurra en materia de seguridad pblica y prevencin de desastres. Las comunidades reclamaban, con justicia, que los planes y programas en estas dos reas muchas veces no correspondan a sus necesidades particulares. No haba equipo adecuado para enfrentar delitos especficos de la regin, o bien, para atender riesgos a la poblacin, muy concretos y propios de cada rea. Por eso, en materia de seguridad pblica, los municipios adems de contar por disposicin constitucional con policas preventivos y de trnsito, ahora lo hacen de manera coordinada con el gobierno estatal y en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Asimismo, se han aprobado los fondos intermunicipales de seguridad pblica, mediante los cuales es posible acceder a mayores recursos para el combate a la delincuencia en una regin, previo acuerdo entre los municipios circunvecinos. Los municipios cuentan con mayores recursos va FORTAMUN (Ramo 33) y con los establecidos en los convenios que pacten con sus gobiernos estatales, en el ejercicio del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica. Una forma de prepararnos mejor ante las urgencias y las necesidades de toda la poblacin, es mediante el fortalecimiento paulatino del municipio, como el nivel de gobierno de inters ms inmediato para los ciudadanos. Sin embargo, hay un tramo an largo que recorrer, metas que podramos alcanzar en plazos razonables. Debemos emprender una reforma fiscal, que

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permita a los estados y municipios allegarse mayores recursos, a travs de sistemas ms eficaces de recaudacin. De esta forma, las condiciones favorables creadas por el nuevo federalismo habrn de incentivar el desarrollo, el equilibrio regional y una accin de gobierno ms apegada a las necesidades y demandas locales. Aunada al Nuevo Federalismo, hoy se manifiesta una democracia consolidada en el pas, gracias fundamentalmente a las reformas electorales promovidas a partir de 1993, y muy especialmente, a la impulsada por el Ejecutivo Federal en 1996, aprobada en forma singular con el consenso de todos los partidos. Contar con mecanismos que proporcionen certeza y transparencia al proceso que entraa la emisin del sufragio, implic transformar a fondo y en detalle el marco jurdico electoral. En 1993 se aprobaron reformas en materia electoral cuyos aspectos centrales fueron: el aumento del nmero de escaos senatoriales para crear la figura de senador de primera minora por cada entidad federativa. La supresin del sistema de autocalificacin en ambas cmaras del Congreso de la Unin; el otorgamiento al Tribunal Federal Electoral de facultades, que lo convirtieron en rgano jurisdiccional de pleno derecho; una nueva frmula para el reparto de diputaciones plurinominales; y el reconocimiento legal de los observadores electorales. A pesar de haber llevado a cabo modificaciones sustanciales en el funcionamiento del sistema electoral mexicano, la reforma de 1993 no resultaba suficiente para la coyuntura electoral de 1994. El 27 de enero de ese ao, los dirigentes de ocho partidos polticos (con la excepcin del PPS) firmaron el Acuerdo por la Paz, la Democracia y la Justicia, para iniciar una nueva reforma legal en materia electoral. Las modificaciones fundamentales que acordaron los partidos en 1994 fueron: el cambio de los consejeros magistrados, que pasaron a denominarse consejeros ciudadanos; la ciudadanizacin integral del rgano electoral; la supresin de la facultad del Presidente de la Repblica de proponer a los consejeros, otorgndosela a las fracciones parlamentarias en la Cmara de Diputados; la creacin de la figura de observadores, hoy visitantes extranjeros; la tipificacin de los delitos electorales y el sealamiento de las sanciones correspondientes en el Cdigo Penal.

. Didoro Carrasco Altamirano

Los cambios constitucionales aprobados en 1996 constituyen pasos significativos en el perfeccionamiento y modernizacin del sistema electoral mexicano. Prcticamente no hay mbito del sistema electoral que no haya experimentado una transformacin en sentido progresivo y positivo. En 1996 se modificaron las normas de integracin de la Cmara de Diputados, de forma que ahora se requiere dos por ciento de la votacin emitida para que los partidos adquieran el derecho a la representacin proporcional. Tambin se acot a 300 curules, el lmite mximo para un slo partido, lo que afirma y consolida el principio de que una sola fuerza parlamentaria no puede modificar por s misma la Carta Magna y se determin un mximo de sobrerrepresentacin, para cualquier partido, de ocho puntos porcentuales computados entre su porcentaje de curules en el total de la Cmara y su porcentaje de votacin nacional emitida. La integracin del Senado de la Repblica se elev a 128 miembros, de los cuales en cada entidad federativa dos son electos por el principio de mayora relativa y uno es asignado a la primera minora; en tanto que, otros 32 senadores son electos, a partir de entonces, por el principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripcin que comprende todo el territorio nacional. La reforma introdujo tambin normas que regulan el financiamiento de los partidos, para que prevalezcan los recursos de origen pblico sobre los de origen privado; 30% de los recursos se distribuyen de manera igualitaria y 70% en razn de la fuerza electoral de cada partido. Se prev un rubro especfico para el financiamiento de campaas, que corresponde al equivalente del gasto anual normal y, en especial, se establecen las bases para un sistema de control y vigilancia del origen y el uso de todos los recursos con los que cuenten los partidos. La Constitucin ampla el derecho de los partidos al uso permanente de los medios de comunicacin social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establece la ley reglamentaria. Para orientar y dar cauce institucional a este nuevo esquema electoral, se fortalecieron las instancias que garantizan la legalidad y legitimidad de los procesos electorales.

Gobemabilidad democrtica y ejercicio de gobierno

El Tribunal Electoral Federal fue objeto de la ms profunda reforma desde su creacin en 1986. Al incorporarse al Poder Judicial de la Federacin y con el otorgamiento de facultades a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para conocer y resolver sobre conflictos de constitucionalidad de leyes electorales la tradicin de que el Poder Judicial no interviniese en materia electoral qued superada. Adems, el Tribunal Electoral puede conocer de querellas, contra actos firmes y definitivos de autoridades electorales locales, lo que constituye un paso sin precedente, al centralizar la justicia electoral de ltima instancia en un rgano de carcter federal. En correspondencia con esos cambios, fueron derogados los libros correspondientes del COFIPE, y en su lugar se expidi una nueva Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, la cual contiene las reglas a que se sujeta todo el procedimiento contencioso. La adscripcin del Tribunal Electoral al Poder Judicial hizo necesaria la reforma de la correspondiente Ley Orgnica de dicho poder. Asimismo, se reform la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 constitucional, para regular las nuevas atribuciones de la Corte en materia electoral. Otra de las funciones que atrajo el Tribunal Electoral es la calificacin de la eleccin presidencial, la cual era facultad de la Cmara de Diputados. Esta funcin se consolida ya como un procedimiento jurisdiccional de ese organismo, facultado para resolver las impugnaciones que se presenten sobre dicha eleccin, para realizar el cmputo final de l misma y, en su momento, formular la declaracin de validez de la eleccin y la de Presidente electo. Con el propsito de asegurar plenamente la imparcialidad y un perfil profesional consecuente con su responsabilidad, la designacin de los Magistrados del Tribunal Electoral est a cargo del Senado de la Repblica en votacin calificada y a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Otra instancia que resulta fundamental para organizar y normar el proceso electoral, garantizando su transparencia, es el Instituto Federal Electoral. A consecuencia de la reforma de 1996 este Instituto experiment cambios sin precedente.

Didoro Carrasco Altamirano

El Poder Ejecutivo Federal dej de tener representacin en el Consejo General y, en consecuencia, el Secretario de Gobernacin dej de presidir tal rgano, que a partir del primero de noviembre de 1996 se integra por ocho consejeros electorales y un consejero presidente con voz y voto; con representantes del Poder Legislativo, uno por cada fraccin parlamentaria; un representante por cada partido poltico y el Secretario Ejecutivo. De esta forma, se cre una institucin que permite al proceso electoral desarrollarse en un marco de absoluta confianza, transparencia e imparcialidad. La figura del Secretario Ejecutivo responde al objetivo de coordinar el rgano superior de direccin y la estructura administrativa y de operacin del Instituto, en trminos consecuentes con el carcter autnomo del rgano electoral. Su designacin corre a cargo de la mayora calificada de los miembros del Consejo General, a propuesta de su presidente. Para el Distrito Federal la reforma supone cambios fundacionales. La Asamblea de Representantes se convirti en rgano legislativo de esta entidad. Por vez primera en nuestra historia como nacin independiente, los ciudadanos del Distrito Federal eligieron en 1997, y lo harn despus cada seis aos a partir del 2000, de manera universal y directa, al Jefe de Gobierno. En resumen, contamos ya con una autoridad electoral mejor integrada, dotada legalmente para cumplir y hacer cumplir los principios rectores que la rigen y que norman los procesos electorales, as como un Tribunal Electoral convertido en autoridad mxima para conocer y dirimir los conflictos. Los mexicanos estamos seguros de que nuestras instituciones, reglas y autoridades electorales, garantizan plenamente el ejercicio de nuestros derechos polticos. Independientemente de los resultados, as lo apreciamos en el desarrollo de la jornada electoral del dos de julio pasado, cuando la madurez de los actores polticos, la eficacia de las autoridades electorales y la responsable participacin de la sociedad, confluyeron a mostrar que hoy Mxico es ejemplo y modelo de transicin poltica. Qued plenamente demostrado que nuestro rgimen poltico identifica la estabilidad en la democracia. Vivimos un cambio de gobierno entre partidos distintos, que as lo confirman. De esta forma, los motores del cambio han dinamizado y fortalecido el proyecto democrtico nacional: de la imposicin de una sola voluntad y un 9

Gobernabilidad democrtica y ejercicio de gobierno

solo proyecto poltico, como lleg a ocurrir en el pasado, hemos transitado a ser una sociedad plural y participativa, con plena vigencia de las libertades ciudadanas y con instrumentos vlidos y apropiados para la defensa de los derechos humanos. De un modelo centralizado y vertical, hemos avanzado a la descentralizacin de recursos, atribuciones y una mayor participacin de las comunidades en la toma de decisiones a nivel local. Del constante cuestionamiento por la falta de suficiente equidad de los comicios, circunstancia que generaba repetidos conflictos postelectorales, contamos ahora con procesos e instituciones probados y confiables, as como una efectiva normalidad democrtica demostrada fehacientemente por el respeto de todos los mexicanos a los resultados de las elecciones. Sin duda, a esta circunstancia correspondi el fortalecimiento del presidencialismo democrtico, que al abandonar funciones meta-constitucionales, modific de raz el sistema poltico y abri paso a la gobernabilidad democrtica. La importancia de esta decisin es la de una voluntad poltica de cambio, sin la cual los procesos de transformacin poltica habran resultado ms prolongados y dolorosos. De esta forma, si la voluntad poltica de Plutarco Elias Calles permiti el paso de una era de caudillos a una era de instituciones; o si la voluntad poltica de Lzaro Crdenas del Ro signific la consolidacin del poder poltico sexenal, sin figuras ni maximatos de por medio; la decisin poltica de Ernesto Zedillo, de renunciar a un ejercicio del poder presidencial ms all de sus estrictas atribuciones constitucionales, signific en el proceso histrico del pas, la posibilidad de una genuina reforma del Estado, la transicin poltica y, lo ms importante, la normalidad democrtica. La gobernabilidad democrtica es el gran saldo positivo de la reforma del Estado. Esta gobernabilidad se apoya en la legalidad y la legitimidad de los gobiernos constituidos, en el plano municipal, estatal y federal. A diferencia del pasado, hoy existen en Mxico tres ejes por los cuales se desarrolla la gobernabilidad democrtica y, por tanto, la accin de la Secretara de Gobernacin: 10

Didoro Carrasco Altamirano

El primero, corresponde a la relacin y contacto con todos los actores polticos, con pleno respeto al pluralismo, a la divisin de los poderes y al federalismo. En este mbito, la Secretara se constituye como interlocutor privilegiado y capacitado, para cultivar el constante y fructfero dilogo poltico con los gobiernos estatales y municipales, los partidos polticos, las asociaciones polticas nacionales, los grupos de inters, los medios de comunicacin y los organismos no gubernamentales, entre otros destacados participantes de la vida poltica nacional. La Secretara funciona as y ahora en un esquema de mayor equilibrio entre los poderes; de respeto a las entidades y de dilogo constante con los actores polticos y la sociedad civil. El segundo eje de la gobernabilidad democrtica, se dirige a que prevalezcan siempre las condiciones para el ejercicio pleno de las garantas constitucionales de todos los mexicanos. Para ello, la Secretara de Gobernacin tiene la obligacin de respetar y promover los derechos fundamentales de los mexicanos en todas y cada una de las funciones que realiza. Y en este sentido se da la promocin de los derechos humanos, de la mujer, del respeto a los derechos del ciudadano, como la libertad de expresin. La Secretara ya no tiene como misin el control poltico en un sistema cerrado y verticalista, con un presidencialismo excesivo. Ahora trabaja para ampliar los derechos civiles de todos los mexicanos. El tercer eje de gobernabilidad, se refiere al procesamiento de informacin para la seguridad nacional y el mantenimiento de la paz social. En particular, la informacin poltica se requiere para la toma de decisiones polticas. Por ello, las funciones de la estructura de seguridad nacional rebasan el mbito policaco y corresponden a una dimensin estratgica del Estado mexicano, cuyo encuadre se localiza necesariamente en la Secretara de Gobernacin. La aportacin de la Secretara de Gobernacin a la democracia ha sido la de coadyuvar a un clima propicio para la libre expresin de las ideas y el pleno ejercicio de los derechos polticos de todos los ciudadanos. Para ello, el fomento de la cultura poltica participativa, y el mayor respeto a la libertad de prensa han sido herramientas fundamentales, conjuntamente con el dilogo intenso y responsable con todos los actores polticos del pas. 11

Gobernabilidad democrticay ejercicio de gobierno

Un rgimen democrtico, como el nuestro, tiene voluntad de dilogo, capacidad para imponer la ley, mecanismos para canalizar las demandas y, sobre todo, cuenta con la legitimidad de su contrato social, que est inscrito en la Constitucin de la Repblica. El riesgo no est en el incremento inusual de las demandas nuevas o aejas, sino en la accin de los grupos radicales que no aceptan las reglas de la democracia. Sin embargo, el Estado ha demostrado capacidad de acotamiento de los conflictos. En este sentido, debemos sealar tambin que uno de los grandes peligros que sufre la democracia es el embate delictivo y, especialmente, el que representa el crimen organizado, con su capacidad corruptora que pretende minar las bases del Estado. Por eso, complementando la visin del cambio poltico llevado a cabo con el nuevo federalismo y la consolidacin de la democracia, el gobierno ha aplicado una poltica de largo alcance en materia de seguridad pblica. Sealo algunos elementos importantes. En primer trmino, hemos asignado a este rubro recursos financieros sin precedente. Este ao, el presupuesto asciende a 12 mil millones de pesos que, a travs de la firma de convenios de cooperacin entre el gobierno federal y los estados, se aplican principalmente a la capacitacin y profesionalizacin de los cuerpos de seguridad pblica, equipamiento, tecnologa, infraestructura e instancias de coordinacin. En particular, destaca la creacin de la Polica Federal Preventiva, un instrumento estratgico que ha dado muy buenos resultados, contribuyendo, por su profesionalismo y eficacia, a que se recupere paulatinamente la confianza de los ciudadanos en sus autoridades. Los mexicanos sabemos defender la democracia manifestada en una gran descentralizacin que fortalece el federalismo, a los gobiernos estatales y a los municipios; lo hacemos por la va poltica que consiste en dar certidumbre a los procesos electorales, as como tambin sabemos cuidar a la democracia de la delincuencia, que significa y representa corrupcin, violencia e inseguridad para la sociedad. Hoy podemos decir que el pas est en calma, confiando en sus instituciones democrticas y en la madurez de una nueva cultura poltica. Estamos 12

. Didoro Carrasco Altamirano

preparados, todos, para asegurar que nada perturbe la confianza de los mexicanos. Asimismo, se observa en Mxico un avance sustantivo e indiscutible de la cultura poltica democrtica. Lo ms notable, y para algunos medios extranjeros incluso sorprendente, fue la gran madurez de todos los actores polticos mexicanos el da de las elecciones federales pasadas. Felipe Gonzlez la calific como "la noche sueca" de Mxico, en alusin a la tranquilidad, madurez y responsabilidad de los actores polticos. Los valores y las percepciones que integran la cultura poltica de Mxico, en efecto se han modificado, como se ha podido constatar a travs de diversos estudios de campo realizados por la Secretara de Gobernacin. En ellos, se han apreciado cambios, tan trascendentales, que autentifican una mayor confianza en las instituciones democrticas del pas y en su funcionamiento; una ms amplia participacin de la poblacin, de las mujeres en especial, en la vida pblica; un ejercicio ms intenso de la libertad de asociacin, que se ha traducido en un mayor pluralismo poltico e ideolgico; un incremento considerable en los canales de comunicacin social; un desarrollo notable de la cultura del respeto a los derechos humanos; y finalmente, un claro aprecio de los valores democrticos por parte de nuestros ciudadanos. A manera de conclusin, podemos afirmar que el cambio poltico que ha vivido el pas transform los mtodos de la gobemabilidad; ahora slo es posible avanzar con certidumbre y firmeza hacia una gobemabilidad democrtica que se basa en una relacin crecientemente equilibrada entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; entre la Federacin y los estados; entre el gobierno y los distintos actores polticos; entre el gobierno y los ciudadanos; en el dilogo constante con los actores polticos; en la defensa de los derechos constitucionales y en la salvaguarda de la seguridad nacional. La gobemabilidad que hoy vivimos se nutre de la legitimidad de los procesos electorales y se expresa en leyes, instituciones y conductas ciudadanas; es, as, una gobemabilidad democrtica en tanto surja del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

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Gobernabilidad: mitos y realidades _ _ _


Modesto Seara Vzquez*

La Segunda Guerra Mundial fue la ms cruel confrontacin armada de la historia, un choque de ambiciones imperiales, de ideologas y de intereses econmicos. Al trmino del conflicto armado, los pueblos tenan la legtima esperanza de que aqulla s haba sido la guerra para acabar todas las guerras y que se abrira una era de paz y prosperidad para todos. La Conferencia de San Francisco, en el crepsculo del conflicto, diseaba en la Carta de las Naciones Unidas un gran plan para la convivencia de los Estados. Pero los nubarrones polticos, que se haban disimulado por las necesidades de la lucha contra las potencias del eje, pronto fueron evidentes en la nueva confrontacin ideolgica de la llamada guerra fra, que iba a mantener al mundo al borde del aniquilamiento nuclear por varias dcadas. Con el derrumbe del imperio sovitico, vuelve la esperanza y muchos lanzan las campanas al vuelo, viendo en ello el heraldo de una nueva poca, en la que los dividendos de la paz permitiran acabar con los males que la humanidad haba arrastrado por tanto tiempo.
' Rector de la Universidad Tecnolgica de la Mixteca y Rector de la Universidad del Mar.

Gobernabilidad: mitosy realidades

Algunos, advertimos contra el optimismo excesivo, apuntando a los nuevos peligros que traa consigo la ruptura de la disciplina internacional impuesta por las dos grandes potencias en la era de la bipolaridad. Los aos nos han dado la razn. Las causas profundas del conflicto entre individuos y pueblos no han sido eliminadas. Las desigualdades sociales a nivel de las naciones y en el plano internacional se agudizan: con una concentracin creciente de la riqueza y del conocimiento, con la depauperizacin de regiones enteras del planeta, con la destruccin progresiva del medio fsico y con la descomposicin general del orden jurdico, por la incidencia creciente del crimen organizado. En ese medio social en descomposicin contina el festival de incoherencias por parte de los responsables de los pueblos, con mensajes de impertrrito optimismo, y con insistencia en las recetas de gobierno que han probado su obsolescencia. Las frmulas de la democracia liberal del laissez faire y la minimizacin del Estado continan extendindose, dejando el campo libre a todas las fuerzas transnacionales, que por encima de las fronteras escapan al control de los gobiernos y de los pueblos. Los valores tradicionales son sustituidos por la simple bsqueda de la ganancia. En ese remolino poltico y social, aparece como distractor el debate bizantino sobre la gobernabilidad, centrado en las formas procesales de la democracia como curalotodo, dejando de lado la esencia del verdadero debate: una democracia para hacer qu?, para que cada quien diga y haga lo que le da la gana?, para que cada quien tenga una oportunidad de compartir y disfrutar el poder? Dnde quedan las obligaciones, el sentido del deber, la solidaridad con los que sufren, la vocacin de servicio? Dnde est un plan racional de ordenacin de las relaciones sociales, basado en la justicia y encuadrado en el marco de las posibilidades reales de realizarlo? Con la gobernabilidad como pretexto, voy a hacer a continuacin algunas reflexiones sobre la cosa pblica. La Cobernabilidad Una de las palabras ms utilizadas en el lenguaje de la poltica en la ltima dcada es gobernabilidad, un trmino derivado de una palabra griega que significa direccin. Aunque el problema de la gobernabilidad de los pueblos 16

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empez a adquirir importancia en la dcada de los aos 70, entre otras cosas por la prdida de credibilidad de los pueblos en la eficacia de los gobiernos y en la honestidad de los partidos polticos,1 el uso de ese concepto se generaliza al cerrarse la fase de la Guerra Fra, cuando el mundo se qued sin la terminologa simplista de la supuesta confrontacin Este-Oeste, capitalismo-socialismo, democracia-dictadura y todas las dems dicotomas que se puedan recordar.2 Ahora, gobernabilidad es lo que define el objetivo de toda poltica que se respete y se usa para describir determinadas situaciones de la poltica interna y tambin de la poltica internacional. De modo general podra definirse como el conjunto de condiciones que hacen posible el funcionamiento efectivo de la sociedad. A ese ingrediente esencial se pueden aadir otros, principalmente los de la justicia, y se presenta adems en envoltorios muy diferentes, con frmulas autoritarias o ms democrticas, en las que hay una distribucin del poder. Cada quien puede utilizar la receta que mejor satisfaga sus intereses o sus inquietudes ideolgicas, si es que puede haber discrepancia entre ambas perspectivas. Como tantas otras palabras, se ha convertido en el perejil de todas las salsas o en el chile de todos los moles. En el idioma ingls existe la palabra equivalente, governability, con la misma significacin, pero adems tienen otra de la que carecemos nosotros y es governance que ms que a las condiciones de gobernabilidad se refiere a los instrumentos jurdicopolticos y al modo en que operan para tratar de ordenar el sistema social, a los distintos niveles, incluido el internacional. El trmino se usa incluso para las empresas y ya hay una amplia literatura al respecto. Los ingredientes En la Enciclopedia Larousse Gastronmica se define (o defina) a la paella, como un plato truculento, compuesto de... y segua una larga lista de ingredientes, que a m me pareci interminable. Al plantearme el tema de la gobernabilidad, empec a escribir una lista, sin orden preestablecido, de cuestiones relacionadas con l, y pronto me encontr
1 Esa prdida de credibilidad en las instituciones se volvi muy evidente en los aos 80 y a ello me haba referido en la parte relativa a la crisis poltica, en mi libro Ijt Hora Decisiva, cuya primera edicin apareci en 1986. ! En realidad, la desaparicin de la bipolaridad destruy el orden basado en la distribucin de la hegemona entre las dos principales potencias y dio paso a loque he llamado la sociedad amorfa, con una extraa frmula de hegemona, en que la primera potencia no tiene ni la fuerza fsica ni la voluntad poltica de imponer modelo alguno, limitndose por tanto a propugnar un reflejo de su propio sistema, que no responde a la idiosincrasia de los dems pueblos y que adems ni siquiera es una copia fiel del original, en el que hay muchos instrumentos para corregir las distorsiones que se dan en su funcionamiento.

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Gobernabilidad: mitosy realidades

con un catlogo interminable, que iba cubriendo todo el mbito de la ciencia poltica. De esa larga lista, quiero mencionar en esta ocasin, los siguientes puntos: Origen del trmino. Burocracias y servicio civil. Sociedad civil. Derechos humanos (libertad, etctera). Globalizacin. Medio ambiente. Ordenacin del territorio. Partidos polticos (poder poltico y poder militar). Poder efectivo, requisito de la gobernabilidad; pero poder legtimo, en cuanto a su origen y en cuanto al contenido de sus polticas (definidas democrticamente). Gobierno fuerte o gobierno dbil. Grupos de inters y grupos de presin. ONG's. Delitos y crimen organizado. Poder econmico transnacional. Democracia. Formas reales y falsas. Cunto vale un demcrata? Democracia y alternancia. Mayoriteo. Legalidad y legitimidad. Negociar la adopcin de la ley. Negociar la aplicacin de la ley. Liderazgo. Cultura poltica. Uso, abuso y no uso del poder. El libre mercado como regulador de conductas (?). Representacin. La democracia continua (electrnica). Gobernar por encuestas. Fraccionamiento del poder: Federalismo y descentralizacin. Inters nacional e intereses locales. Individualismo vs. solidaridad. Corrupcin y eficacia. En el fondo, el problema social es la eleccin entre: a) Barbarie: con un orden injusto impuesto desde arriba mediante la dictadura o ley de la selva por la inhibicin del poder, que deja sueltas todas fuerzas sociales y queda el campo abierto a la accin de los grupos inorgnicos que mediante el uso o amenaza del uso de la fuerza chantajean a la sociedad entera. b) Orden: que debe partir de la definicin democrtica del inters colectivo, cuyo respeto se impone con el poder coercitivo que da la legalidad acompaada de legitimidad. Hasta aqu la lista. Gobernabilidad y democracia El objeto de este trabajo no es ofrecer un estudio sistemtico, sino reflexionar o divagar sobre algunos temas polmicos y provocar una reflexin colectiva sobre ellos. Lo primero sera preguntarse cul es la esencia de la gobernabilidad, y a m la respuesta me parece clara: la posibilidad de garantizar un funcionamiento 18

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efectivo de la sociedad, independientemente de cmo se garantice esa efectividad. En unos casos la gobernabilidad radica en el mantenimiento de la estabilidad presente y en otros, en la accin transformadora, para pasar del desequilibrio o del equilibrio inestable a una situacin ms ordenada basada en un orden jurdico justo. La idea de democracia se ha relacionado mucho con la gobernabilidad, aunque sean dos conceptos distintos, y por ello es preciso aclarar algunos puntos. Al concepto de democracia me he referido en muchas ocasiones hace bastante tiempo3, y lo he reducido a una afirmacin esencial: el gobierno de la mayora. Cuando se le aaden adjetivos se falsea su naturaleza; as, democracia socialista, democracia orgnica, democracia social, democracia dirigida, entre otros, son disfraces de algn tipo de manipulacin del concepto. La democracia tampoco es la bsqueda constante y desgastadora del consenso. El consenso es muy importante para la adopcin de los procedimientos de discusin, pero en todo proceso de organizacin social hay dos fases esenciales: la del establecimiento de las reglas para la toma de decisiones (constitucin en el nivel nacional ms alto y leyes en un nivel ms bajo) y la del funcionamiento de ese sistema. En la primera fase cabe la discusin, es conveniente la bsqueda de un consenso para acomodar intereses que procuren armonizar la regla mayoritaria con los intereses vitales de las minoras. Una democracia es tanto ms perfecta cuanto mejor se protejan los intereses de las minoras, pero sin olvidar un principio bsico: a las minoras se les debe respetar pero a la mayora se le debe obedecer. Democracia Representativa Tambin tengo serias reservas a las crticas que se ha puesto de moda formular respecto a la democracia representativa. Es comprensible que los pueblos desconfen de quienes, habiendo sido elegidos para el desempeo de determinadas funciones, acaban ms preocupados por sus intereses personales que por los de sus representados; entonces stos desean conservar el control de su propio destino. Sin embargo, ese escrutinio constante de las decisiones polticas, muchas veces realizado por algunos medios de comunicacin que
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En el libro I* Sociedad Democrtica, Mxico, UNAM, 1978, recojo varios ensayos, algunos de ellos prcviamenfe publicados, en los que rechazaba algunos deformaciones de la democracia y consideraba inaceptable aadirle adjetivos.

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tambin persiguen intereses propios y no muy transparentes, dificulta sobremanera la labor de gobernar. Los gobiernos se dejan llevar por la marea de crticas y empiezan a actuar coyunturalmente, abandonando las estrategias de medio y largo plazo, sin darse cuenta de que los pueblos al final de cuentas juzgan por los resultados y no por la respuesta inmediata que los funcionarios den a sus reclamaciones. Los polticos que gobiernan con los ojos en las encuestas, claudican de su papel de lderes; buscando la popularidad inmediata, pierden un lugar de dignidad en la historia. Liderazgo Esto nos lleva al tema del liderazgo. No hay poltica sin liderazgo. Desgraciadamente, hace tiempo ya que el mundo carece de verdaderos lderes y esa ausencia constituye una de las manifestaciones de la crisis mundial. Hoy los lderes se inventan y se comercializan mediante la compra de espacios en los medios de comunicacin de masas. Los expertos en manipulacin crean imgenes, inventan cualidades y saturan los medios, hasta el punto en que la imagen virtual de cualquier mediocre bien promovido puede aparecer como un lder carismtico. Los resultados, sin embargo, no se pueden evitar y pronto se pone en evidencia la falta de proyecto poltico inteligente. Claro que casi nunca dicho proyecto es necesario para los intereses que estn detrs de los lderes falsos, pues aquellos ya tienen su propio proyecto y lo nico que quieren es una mscara. El liderazgo es indispensable y la historia nos prueba hasta la saciedad que no hay progreso sin ese liderazgo. Los pueblos son conjuntos de individuos que mientras alguien no me pruebe lo contrario, actan en busca de satisfactores inmediatos. Por eso es necesario el tipo de individuo anormal, que relega a segundo trmino sus intereses personales y trata de poner en prctica un proyecto de accin social, conservadora o transformadora, que satisface su vocacin de servicio. Vocacin de servicio Este es otro concepto clave para entender la funcin pblica. Quienes desempeen un puesto pblico deben tener vocacin de servicio, si no la tienen no entendern jams la funcin que les corresponde desempear. El dirigente debe subordinar su inters al del pueblo al que sirve y debe estar dispuesto a asumir la responsabilidad de tomar decisiones impopulares. No
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se trata de gobernar a contrapelo de la voluntad popular. El poltico inteligente tiene su propio proyecto poltico, que refleja su idea de la sociedad justa, y debe de presentarlo y defenderlo ante el pueblo, asumiendo los costes que se deriven de ello. Ah est la diferencia con el populismo rastrero, bien puesto de manifiesto en aquella terrible frase de Lope de Vega: " pues que lo pide el vulgo es justo, hablarle en necio para darle gusto". Claro que el poltico listo, cuyo primer objetivo es la supervivencia poltica, jams defender posiciones que considere impopulares y estar siempre atento a la direccin del viento para tender su vela. No le importa tanto a dnde va, sino seguir flotando. No es muy difcil, pero ah esta la diferencia entre los politiquillos y los lderes. La verdad es que la poltica sin grandeza es poca cosa. Tambin hace falta sentimiento; no basta la inteligencia para simular identificacin con los intereses del pueblo. Si el lder no siente realmente los problemas del pueblo que desea dirigir, este acaba dndose cuenta de ello y ah termina el liderazgo, por eso es tan difcil encontrar lderes, pues es muy rara la combinacin de inteligencia y sinceridad. La ley En la misma lnea de pensamiento estara la reflexin sobre el valor de la ley en una sociedad civilizada. Se ha hablado mucho del Estado de derecho, como un Estado en el que el gobierno ajusta su conducta a leyes preestablecidas, que regulan y controlan el ejercicio del poder. Eso est bien y es un avance sobre los Estados en los que hay un poder arbitrario y sin control; pero es insuficiente. Baste recordar que la Alemania hitleriana fue tambin un pas de leyes, como las infames leyes sobre raza y nacionalidad de 1935. Por eso se requiere que las leyes sean justas y el problema filosfico y social de la justicia de las leyes ha de ser resuelto de la nica forma socialmente admisible, es decir, a travs de una definicin democrtica, por la mayora de la poblacin. No termina ah el problema, pues puede haber hermosas leyes, adoptadas en un proceso democrtico puro, pero que no se aplican poro"^ falta voluntad poltica para aplicarlas o porque hay grupos sociales uci upu que sean, partidos polticos, grupos de presin, ONG's, etctera, que pretenden negociar la aplicacin de la ley. Es bueno insistir en un problema que se ha planteado en los ltimos tiempos, debido a una serie de factores, como la ignorancia sobre los procesos democrticos, la desvergenza por parte de grupos de presin que ejercen un chantaje sobre los pueblos, o la timidez, incompetencia o falta de valor por parte de quienes no entienden que han sido 21

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elegidos (si efectivamente han sido elegidos), para ejercer el poder y no para negociarlo. No hay que olvidar que la negociacin para la adopcin de las leyes es posible y conveniente; pero si se negociara su aplicacin se estara burlando la voluntad popular y a fin de cuentas, traicionando al pueblo que adopt las leyes a travs de sus representantes. Voluntad mayoritaria y mayoriteo En la democracia, la mitad ms uno basta para legitimar las decisiones polticas. La invencin de trminos como mayoriteo revelan total desconocimiento de la esencia de la democracia, sino es que muestra descarnadamente las intenciones de chantaje a la mayora por parte de quienes lo utilizan y que por su parte podran ser acusados de minoriteo. De Alexis de Tocqueville4 a Daniel Patrick Moynihan, hay muchos que se han referido a la democracia como la dictadura de la mayora, pero no nos explican dnde hay una frmula menos mala. La voluntad mayoritaria da la base, la nica base legtima, al poder poltico y el que lo detenta tiene la obligacin de ejercerlo de acuerdo con lo que establecen las leyes. El que reciba el mandato y no lo ejerza incurre en una grave responsabilidad, pues nadie est obligado al desempeo de funciones, que no desea desempear, pero si lo acepta no puede ampararse ni siquiera en su propia conciencia para no aplicar la ley. La nica salida para quien no tenga valor o voluntad de hacer lo que tiene que hacer es irse a casa. Sobre esto cabe preguntarse si el no uso del poder no es peor incluso que el abuso del poder (cuando fue adquirido legtimamente). En efecto, el abuso puede perjudicar a muchos sectores de la sociedad, pero el no uso, al crear las condiciones propicias para la anarqua y desembocar en la prdida de la seguridad jurdica, vital para la existencia de una sociedad justa, acaba por perjudicar a todos los miembros del cuerpo social. Sociedad Civil Mencionbamos al principio, que entre las razones que explican el inters por el concepto de gobernabilidad hacia los aos 70, est la prdida de credibilidad en los gobiernos y en los partidos polticos. Por esa misma razn y en busca de una frmula de solucin a los problemas sociales de todo tipo,
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De la DmocratieenAmrique, 1835

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se dirigi la atencin a la sociedad civil, la brgerlicher Gesellschaft de que hablaba Hegel,5 con la ingenua esperanza de que los individuos actuaran en el seno de las diversas organizaciones de la sociedad civil de manera diferente que en las instituciones estatales o de los partidos polticos. Primero se recurri a los grupos de presin y de inters, cuyo modus operandide todas formas se desarrolla en estrecho contacto con el medio poltico, en el que nicamente trata de influir en la toma de decisiones, sin ir al choque directo ni mucho menos intentar substituir las instituciones existentes. Lo malo con la llamada sociedad civil es que sus miembros, individuos o instituciones, actan de modo aislado y fragmentario y no pueden ofrecer as una alternativa vlida al Estado, que por definicin representa a la sociedad entera. Las Organizaciones No Gubernamentales Posteriormente, se pusieron de moda las organizaciones no gubernamentales, nacionales o internacionales, que a muchos nos hicieron sentir una gran esperanza. Empezaron a aparecer en campos como los derechos humanos, el desarme y la paz, la conservacin del medio ambiente, etctera, y crecieron, proliferaron y se multiplicaron prodigiosamente, apareciendo ahora como una gigantesca mezcla de organizaciones serias y de gran efectividad con otras que no van ms all de un membrete y sirven de milagrosos salvavidas para todos los mediocres y farsantes. Sin la ms elemental prueba de la representacin que dicen ostentar, se erigen en jueces de todo el mundo, se proclaman expertos en cualquier cosa y reclaman la exclusividad para la defensa de los intereses ms variados. Algunas actan de buena fe y con inteligencia; pero la mayora, sobre todo cuando proceden de pases desarrollados, mezclan una buena dosis de frivolidad con el intento de aplacar su mala conciencia o jugar al hroe por un poco de tiempo, sin perjudicar demasiado su vida burguesa. Baste recordar, como ejemplo, la bufonada de aquel grupo de italianos que vino a Mxico a apoyar la lucha indgena de Chiapas, exhibindose con el lema de sus camisetas (Tutti siamo indi), para regresar das despus, cumplida su misin heroica, a su rutina diaria, de pasearse por la Via Venetto, sorber un buen capuccino y contemplar a las ragazze. Esta plaga ha alcanzado enormes dimensiones: segn una estimacin de la revista britnica The Economist,6 solo en Estados Unidos habra unos dos
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S. Avineri, Hcgel 's Theoryotlie Modem State, Cambridge, Cambridge University Press, 1972. "Sins of the secular nissionanes", en The Eetmomist, 29 de enero- 4 de febrero, 2000. pp. 25-27.

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millones de ellas, 65 mil en Rusia y en Kenia se crean unas 240 cada ao. Si pasamos a las internacionales, en este momento su nmero podra alcanzar las 30 mil. De acuerdo con cifras de la OCDE, en 1997 habran recaudado de fuentes privadas una suma cercana a los 5.5 mil millones de dlares. Con su conducta han conseguido el increble resultado de reacreditar a los partidos polticos y a los gobiernos nacionales. Lo peor de todo es que la legitimidad de las causas que dicen defender sigue vigente y se trata de cuestiones ciertamente vitales. Cultura Poltica La problemtica social actual ha desbordado a todas las instituciones, que siguen luchando contra viejos fantasmas. Los nuevos y urgentes problemas se tratan de resolver con los instrumentos arcaicos de siempre y con la rancia mentalidad que est detrs de todos ellos. Vamos a retomar los conceptos de cultura poltica y de derechos humanos. Cuando siguiendo la moda, se trata de orientar a los pueblos hacia su tierra prometida, de libertades polticas y prosperidad econmica, se promueve el modelo de la potencia hegemnica del momento y se acusa a los gobiernos que no asumen estrictamente esos valores de todas las culpas, que van de la ineficiencia econmica a la corrupcin poltica. Segn ellos, la transformacin hacia una sociedad democrtica, con todas las virtudes que ello lleva consigo, slo es posible, al cambiar el gobierno y alternar el poder. Claro, aqu como en otras cosas, empezamos con las confusiones, pues la alternancia se hace sinnimo de democracia y libertad, cuando lo que realmente importa es que el pueblo pueda expresar libremente su voluntad, sea para el cambio o para la continuidad. La alternancia en el poder puede no significar nada, cuando hay continuidad en el cambio, lo mismo que la continuidad puede significar mucho si se traduce en un cambio en la continuidad. En realidad el problema no es tan sencillo; no es un simple cambio de gobierno el que puede cambiar las cosas. Hace falta tambin un cambio en la cultura poltica general de los pueblos, que normalmente aparece reflejada en los gobiernos que se dan, que toleran o que sufren. No llegaramos a asumir plenamente la afirmacin de que los pueblos tienen los gobiernos que se merecen, pero en muchos casos as sucede. Lo que s se debe entender es que los males de una sociedad no reflejan slo la naturaleza del gobierno sino tambin los valores que la sociedad ha asumido.
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Podramos definir este concepto de cultura poltica como un conjunto de valores que emanan de la conducta general de un pueblo y que se van convirtiendo recprocamente en criterios de conducta. Con palabras diferentes y con diversas variantes es un concepto bastante viejo, cuyos orgenes podramos remitir, quiz exagerando un poco, a Aristteles o ms recientemente a Tocqueville,7 e incluso a quienes en la sociologa o la ciencia poltica han hablado de un carcter nacional que identificara a los pueblos. Ya sabemos hoy que esto del carcter nacional no es tan fcil de definir y en todo caso es un concepto histrico que est sujeto a una constante transformacin. Pero quienes en nuestros tiempos han contribuido a difundir el estudio del trmino son Gabriel Almond8 y Talcott Parsons.9 Derechos Humanos En donde la exageracin ha traspasado los lmites de la caricatura es en el tema de los derechos humanos. En el afn de evitar los abusos por parte de las autoridades, se han adoptado documentos de tipo internacional o constitucional y se han promulgado leyes que crean rganos de defensa de los derechos humanos, a lo cual no debera de haber objecin. El problema es que no se ha entendido la simple verdad de que no hay ningn derecho que sea efectivo si frente a l no hay una obligacin correlativa y, la insistencia a ultranza en los derechos de una persona o grupo de personas, acaba por anular los de los dems. No hay ms que ver algunos ejemplos: el derecho de manifestacin, que se ha convertido de facto en la negacin de la libertad de circulacin por el territorio nacional; la libertad de expresin se ha interpretado de modo tan amplio, que prevalece sobre el derecho al honor. Quienes no compartimos las exageraciones del individualismo y todava creemos en la solidaridad de los pueblos, lamentamos que no haya ms que declaraciones de derechos y no se haya pensado en enunciar las correspondientes declaraciones de deberes. Conclusin No es posible cubrir en este texto todo el espectro de cuestiones relacionadas con el trmino de gobernabilidad. Pero ah quedan algunas ideas crticas,
7 Op. Cit.\ umbin L'Anden Rgime ella Rmlulion, 19.56. " Gabriel. A. Almond y S. Verla (eds.), The Civil Culture: Pblitical Aitudes and Democran-in Fh-e Sations, Princeton, NJ., Princeton Universily Press, 1963. 'VerD. Kavanagti, /b/ircal Culiurr, 1-omlres, Mamullan, 1972.

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Gobemabilidad: mitosy realidades

respecto a una sociedad que ha podido resolver muchos problemas, pero que deja pendientes muchos otros y ha creado algunos nuevos. Ya sabemos que los seres humanos no son un dechado de racionalidad, pero por su propio inters deberan jerarquizar correctamente sus ambiciones y entender as que su supervivencia, el objetivo prioritario a conseguir, depende de que reconozcan que ya no es posible lograrlo en forma individual, sino en un actuar solidario, de medio y largo plazo. Sera bueno que quienes hayan sido elegidos por los pueblos para dirigir su destino cumplan con el compromiso adquirido, de aplicar estrictamente, por las buenas o por las malas, las reglas de conducta que los pueblos hayan adoptado, siguiendo los procedimientos normales en la democracia.
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Democracia y transicin*
Luis E Aguilar **

1.- La democracia ha sido indudablemente el detonador de todo un conjunto de transformaciones radicales del mundo social mexicano y el condensador (por lo menos discursivo) de esas transformaciones inacabadas. Sin embargo, la democracia, as como de hecho ha sido predominantemente entendida, valorada y practicada en los aos recientes, resulta una condicin insuficiente para lograr que las transformaciones en curso culminen en orden poltico, en gobernabilidad y, en consecuencia, en orden social. Dicho metafricamente, la democracia, en su concepcin estndar dominante, no parece ser el hilo que basta descubrir y jalar para desenredar la madeja enmaraadsima en que ha devenido el cambio poltico de los ltimos veinte aos en Mxico y para evitar, por tanto, que los varios o muchos candidatos impetuosos a jugar el papel de Alejandro Magno rompan el actual nudo gordiano con la espada de la retrica, la fuerza, la astucia o la telegenia, pero sin el esfuerzo por descifrar el embrollo, identificar sus componentes y reordenar los hilos de la convivencia.
" Director General de Gerencia Pblica, S.C. y Profesor de la Maestra en Polticas Pblicas de la UAMXochimilco. 'Una versin preliminar de este texto se public en la Revista Ciencias Sociales "Trayectorias", mm. 1, septiembre-diciembre de 1999, Universidad Autnoma de Nuevo Ixn.

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Para estudiar y para construir la capacidad de gobierno de la democracia, una estrategia heursticamente til es la de preguntarse acerca de cules fueron los problemas que se creyeron y pretendieron resolver con la democracia. Cuando sta fue reivindicada poderosamente en Mxico al comienzo de los aos ochenta, despert las expectativas de numerosos sectores sociales y los motiv a luchar por su instauracin. Esta estrategia intelectual, al hacernos saber las cosas que vio y las cosas que no vio el planteamiento inicial democratizador, nos ayuda a identificar la nocin que factualmente se tuvo o se ha tenido de la gobernabilidad democrtica, de sus requisitos y componentes esenciales y por consiguiente a entender por qu se privilegi una determinada agenda poltica, por qu se emprendieron ciertas acciones y se omitieron otras. En contraste y complementacin, nos ayuda tambin a identificar cules son realmente los requerimientos para asegurar y desarrollar la capacidad de gobierno de la democracia y, en consecuencia, reconocer cules son los factores e instancias que hay que consolidar o que de plano hay que comenzar a construir, para evitar que una democracia ineficaz o incompetente frustre las expectativas que desat su reivindicacin y lucha: el riesgo de que la inefectividad derive en ilegitimidad por decepcin. El objetivo de este texto es mostrar que la idea y proyecto dominante de democratizacin del rgimen dej de lado temas importantes y cruciales para el funcionamiento poltico y el rendimiento social de la democracia, tales como el sistema de justicia, la administracin pblica, el modelo de crecimiento econmico y desarrollo social, las relaciones entre los poderes pblicos y las organizaciones sociales. Al resaltar en estas pginas los olvidos y omisiones no se busca ajustar mezquinamente cuentas con nuestros democratizadores sobresalientes, no obstante que sus concepciones limitadas y hasta sesgadas influyeron en la orientacin, la estrategia, la marcha y tambin el actual atolladero del impulso democratizador. El propsito es entender que, a menos que superemos esos lmites mentales y polticos que hemos arrastrado desde los aos ochenta, no podremos construir y desplegar toda la capacidad de gobierno que contiene la democracia pluralista y que el pas necesita para cerrar exitosamente el ciclo de la democratizacin y entrar en un tiempo social nuevo. El tono de mis consideraciones ser en muchos puntos crtico y en otros reivindicador de reformas ausentes y necesarias, que empero no sern desarrolladas de manera especfica. 2.- En el arranque y desarrollo del proceso poltico que se ha dado por llamar la transicin democrtica, se puede registrar que ocurri un olvido de temas y problemas fundamentales. A esta negligencia y restriccin de tematizacones
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y problematizaciones bsicas de reflexin crtica se debe precisamente que los protagonistas intelectuales y polticos de la democratizacin mexicana no se hayan planteado o no hayan anticipado con claridad estratgica la cuestin de la gobernabilidad de la democracia (en el sentido bsico de capacidad de gobierno) o la hayan planteado de manera restringida, dejando fuera de su foco y nfasis varios componentes que son indispensables para que el gobierno legtimamente democrtico despliegue sus potencialidades de buen gobierno: cumpla las funciones pblicas constitucionales, encuadre y limite los poderes sociales, asegure las libertades, conecte su agenda de gobierno con las posiciones y demandas de los ciudadanos y, en ese marco, genere orden. Anticipando algunas conclusiones, el olvido de ciertos temas y problemas hizo olvidar que la democracia es ante todo un orden poltico, un orden de instituciones que define y estabiliza las relaciones entre los poderes pblicos y entre stos y las libertades ciudadanas por ende, tambin define y enmarca el proceso de eleccin de gobernantes y el ejercicio de gobierno, fijando sus reglas y modos, sus alcances y lmites. Si no se edifica el orden institucional propio de la democracia, aunque se sustituya electoralmente a los gobernantes y se considere que los nuevos lderes son portadores de otra moralidad pblica y otra capacidad administrativa, la gobernabilidad democrtica enfrentar problemas bsicos sin poder resolverlos y, dicho ms genrica pero radicalmente, el orden poltico de la democracia ser incapaz de crear orden social. Desde otra perspectiva, se puede tambin afirmar que la reivindicacin mexicana de la democracia olvid y en verdad desconoci los valores, temas y propuestas de la tradicin republicana y liberal, con el efecto de propiciar que la democracia se entendiera principalmente como la eleccin universal y directa de los gobiernos por sus ciudadanos y como ejercicio de gobierno no advirti que la democracia es ante todo un orden poltico, estructurado y animado por el imperio de la ley, la divisin de poderes, la ciudadana hecha de libertades privadas y pblicas, y la corresponsabilidad de los ciudadanos con la seguridad y prosperidad general de la sociedad poltica a la que pertenecen. Por el olvido (y dicho ms insolentemente, por la ignorancia) de las races y referencias republicanas y liberales de la democracia, la nuestra padece dificultades, limitaciones e ineficacias en el modo de gobernar, a pesar de que comiencen a llegar al mando pblico otro tipo de gobernantes, con otros planes y proyectos, con otros estilos directivos y administrativos, con otras biografas. 31

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3.- En Mxico -y seguramente en otros pases con similares infortunios- la democracia de los aos ochenta se entendi principalmente como la respuesta poltica y de gobierno a la recurrente crisis fiscal en la que se hunda el Estado desarrollador, debido a su generosidad de gasto e inversin y a su pobreza de ingresos y endeudamiento. Los varios desplomes de la hacienda pblica (a fines de los aos setenta y a comienzos de los ochenta), arrastraron a la economa nacional y fueron tan devastadores y ultrajantes que comenzaron a dejar de ser interpretados en trminos administrativos errores de decisin gubernamental por mal clculo y mala gestin y a ser enjuiciados directamente en trminos polticos. El juicio fue claro, contundente y correcto: el gobierno o ms en general, el sistema poltico, por carecer de controles, competencia y sanciones efectivas, era proclive al error, a tomar decisiones equivocadas, y no contaba con los estmulos adecuados para corregirse, aprender y evolucionar. Dejado a s mismo, el gobierno (federal, presidencial, con su aparato partidario y burocrtico de apoyo y control), a pesar de sus innegables e incontables logros y beneficios, representaba una real amenaza pblica, como lo exhiban los quebrantos peridicos que padeca el desarrollo econmico, estatalmente sostenido y protegido, con su secuela de desastres en el bienestar social. La reivindicacin de la democracia como la respuesta poltica para detener y revertir los efectos sociales destructivos provocados por el agotamiento del esquema de desarrollo y del rgimen poltico posrevolucionario, permite dos consideraciones. En primer lugar, es de destacarse que el planteamiento inicial de la democracia mexicana mantuvo una relacin directa con la cuestin de la gobernabilidad. En efecto, a principios de los aos ochenta, la lucha por la democratizacin del rgimen tuvo su motivo de fondo en la creencia y expectativa de que la democracia significaba capacidad superior de gobierno, en virtud de que sus mltiples controles y acotamientos del poder pblico reducan o hacan muy costosas la arbitrariedad, el capricho y la torpeza de las decisiones. En el planteamiento mexicano inicial, democracia significaba no slo la forma de gobierno legtimo, entendido como ciudadanamente electo, sino adems gobierno competente, capaz, eficaz en el cumplimiento de sus diversas funciones pblicas, particularmente en las relacionadas con el desarrollo socioeconmico del pas y de las personas. En segundo lugar, al vincularse la reivindicacin de la democracia con la inconformidad social por los efectos de la crisis econmica y por la cerrazn del sistema poltico nuestro, el planteamiento de la cuestin de la democracia tuvo originalmente el enfoque limitado y menor del planteamiento popperiano, a saber, la pregunta prctica acerca de "cmo liberarse pacficamente de los
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gobernantes incompetentes y nocivos" o, dicho mexicanamente, cmo liberarse de los presidentes incompetentes y nocivos. Desde su origen la democracia se plante as, exclusiva o principalmente, como una cuestin de gobierno, de titularidad y ejercicio de gobierno, de acceso al gobierno. Slo ms tarde (muy recientemente) comenz apenas a compartirse la percepcin de que la cuestin de la democracia rebasaba con mucho su planteamiento gubernamentalista original acerca de la necesidad y urgencia de sustituir a la clase poltica establecida y/o al partido dominante, cuya incompetencia y capacidad de dao eran notorias, por otros lderes y partidos a la cabeza de los poderes pblicos. La dialctica del agitado proceso de democratizacin, junto con otras circunstancias traumticas (asesinatos polticos, levantamiento en Chiapas, crecimiento de la inseguridad pblica, penetracin del crimen en aparatos cruciales del Estado, por ejemplo) y otros procesos (liberalizacin de la economa, sealadamente), nos hizo empero descubrir y entender poco a poco que la cuestin de la democracia era fundamentalmente una cuestin de Estado, de estructura, configuracin y funcionamiento del Estado, de orden constitucional democrtico. Era algo de mayor calado, ms radical, estructural e integral, que enmarcaba y sustentaba a la democracia como simple cuestin sobre el acceso, la titularidad y la accin de gobierno. Se trataba, a la raz, de poner en pie un orden de instituciones y no slo de activar un gobierno administrativo alternativo. Muchos de nuestros democratizadores sobresalientes no ponderan este nivel crucial de la cuestin de la democracia. 4.- La visin gubernamentalista de la democracia se volvi hegemnica, cuando a fines de los aos ochenta se incorpor la expresin transicin democrtica al debate intelectual y a la accin poltica. Transicin democrtica tuvo la denotacin gruesa de las (en verdad) "conclusiones tentativas e inciertas", que remataron los estudios de los famosos y multicitados autores de los cuatro volmenes titulados "Transiciones desde un Gobierno Autoritario". A partir de entonces, la democratizacin mexicana fue resignificada radicalmente como el trnsito o paso de un rgimen autoritario a uno democrtico, por ende, como alternancia en el mando del Estado, y lgicamente la alternancia fue entendida como un requisito y desenlace obligado de la transicin democrtica ms que como una posibilidad institucionalmente contemplada, asegurada y regulada. Para todo fin prctico, la alternancia signific entonces la destitucin de una clase poltica considerada intrnsecamente autoritaria, no democrtica ni democrticamente recuperable (los pristas, en concreto), y su sustitucin por una clase poltica alternativa que se presenta o puede acreditarse como
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intrnseca y confiablemente democrtica. Mientras no ocurriera la destitucin/ sustitucin de la vieja clase poltica, no se poda afirmar con certeza que el viejo rgimen autoritario haba muerto y que la poca de la democracia poltica de Mxico haba nacido. Puede ser que algunos hayan pensado o esperado razonablemente, bajo el signo y la consigna de la transicin y la alternancia, que otros actores al mando del Estado, con diferentes historias y actitudes, habran conducido a sus burocracias y ciudadanos hacia otras prcticas poltico-adminisrativas y que stas a su vez, iban a reactivar instituciones formales anquilosadas o iban a generar o regenerar otras. Sin embargo, en la literatura dominante y reiterativa, tanto en la especializada como en la periodstica, no se despleg y prob explcitamente esta conexin causal, la cual qued registrada como una entusiasta declaracin de creencia o de esperanza. Slo muy recientemente comenz a descubrirse que la alternancia significaba algo ms que el cambio de gobierno y que, en realidad, se trataba del cambio hacia otro "paradigma de gobernabilidad" (A. Camou), hacia otra forma de representar, conducir, coordinar y conciliar a la sociedad. A ltima hora, por fuerza de los golpes de la realidad, la democratizacin comenz finalmente a significar el cambio hacia otro orden poltico constitucional, que haba que hacer vigente y efectivo o que haba que construir desde los cimientos. Se empez entonces a hablar muy recientemente de la necesidad de "La Reforma Poltica del Estado", muy distinta a la primera reforma del Estado, que consisti simplemente en el redimensionamiento del aparato de gobierno y de su mbito de intervencin econmica. Sin embargo, a pesar de su importancia crucial, la revisin y reforma de las instituciones polticas ha sido una empresa demandada insistentemente, pero intermitente e inconclusa. Se puede llegar por otro camino a una conclusin similar, al mostrar que el nfasis en la transicin-alternancia llev a centrar toda la atencin poltica e intelectual en la competencia por el acceso del poder, en la creacin de las condiciones para tener un proceso electoral justo y confiable mediante reglas pblicas y autoridades imparciales. En cambio, se dej fuera de foco y sin acento el tema de la funcionalidad y gobernabilidad de la democracia y, en consecuencia, no se plante con claridad y prioridad el problema acerca de cmo establecer o restablecer todas las instancias institucionales que la democracia requiere e integra para poder desarrollar su capacidad de gobierno y de creacin de orden poltico y social.
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Es explicable y justificado el nfasis que se puso en el proceso electoral, puesto que la democracia comienza por exigir y garantizar la libertad de los ciudadanos para elegir entre diferentes opciones polticas de gobierno y justamente en el punto de la libertad poltica de los ciudadanos y del respeto a sus decisiones resida la patologa bsica del sistema poltico establecido. Sin embargo, el resultado que arrojan las luchas por la democracia es hoy, notoriamente, una situacin muy cercana a la normalidad democrtica en lo que concierne al proceso electoral y algo an bastante lejano a la normalidad democrtica en el ejercicio de gobierno. Una normalidad a medias. Si se hubiera anticipado con lucidez que la democracia electoral, el da despus de las elecciones transparentes e impecables, se desdoblaba en la accin concreta de gobernar, habran aparecido temas y problemas que no se agotan en la aguerrida militancia poltica para deshacerse de gobernantes indeseables y que representan, en cambio, una precisa agenda institucional. A esta agenda de temas descuidados, desestimados o menguados, relacionados con la gobernabilidad y, ms especficamente, relacionados con la capacidad de los gobiernos democrticos para crear orden poltico y social, pertenecen nada menos que cuestiones fundamentales, como la operacin de un sistema de procuracin e imparticin de justicia honesto y efectivo, la limitacin y complementacin de las iniciativas del Ejecutivo por la deliberacin acuciosa de un Legislativo independiente, la articulacin apropiada entre el gobierno federal y los rdenes de gobierno estatal y municipal, la dialctica entre sociedad poltica y sociedad civil en la deliberacin pblica... La reivindicacin democrtica estndar pudo aqu y all evocar discursivamente estos temas y asuntos cruciales para asegurar la capacidad de gobierno de las democracias, pero dej sin resaltarlos conceptual y prcticamente. No constituyeron una prioridad intelectual y poltica. Una mirada a la produccin de los democratizadores sobresalientes de nuestro pas muestra que slo muy recientemente han comenzado a prestar atencin a las instituciones de la justicia y la seguridad pblica, a las relaciones entre los poderes pblicos, a la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica, a la articulacin entre la sociedad poltica y la sociedad civil. El nfasis en la alternancia bloque visiones y compromisos de mayor alcance. 5.- El hecho de que la cuestin de la democracia no se haya planteado correctamente en el nivel del Estado se debe tambin a que los democratizadores sobresalientes, a diferencia de los reformistas y tecnos del gobierno calificado como autoritario, no tematizaron ni problematizaron los lmites y el agotamiento del modelo de desarrollo econmico, estatalmente sustentado y
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protegido, cuya expresin terminal ms notoria haba sido la crisis fiscal del Estado por endeudamiento inmanejable, la cual haba sido justamente el detonador de la reivindicacin democrtica y del movimiento democratizador a lo largo del pas. Paradjicamente, los democratizadores sobresalientes no se plantearon con claridad estratgica la necesidad de dar origen y forma a un nuevo esquema de desarrollo que, como su base material, sustentara firmemente la accin de gobierno y administrativa del rgimen democrtico. En efecto, la primera generacin de democratizadores, a comienzos de los ochenta, con epicentro en los estados del Norte y con el Partido Accin Nacional como catalizador, tendi a pensar que el establecimiento de la democracia -elecciones confiables, controles al presidencialismo ilimitado y autonoma de los gobiernos locales- era una condicin suficiente para restablecer la dinmica del desarrollo, pues reconstrua la responsabilidad de los gobernantes mediante el acicate de la competencia y el escrutinio pblico. En sus batallas polticas hubo pronunciamientos a favor del libre mercado y contra el intervencionismo estatal, pero la reforma de la economa no constituy un eje intelectual y poltico, a diferencia de la democracia poltica que represent la referencia y meta bsica de su accin. La segunda generacin de democratizadores militantes, a fines de los ochenta, con epicentro en el Distrito Federal y regiones del centro del pas y con el Partido de la Revolucin Democrtica como punto de condensacin, descalific de antemano la reforma econmica iniciada a mitad de los ochenta por neoliberal, anturevolucionaria, antinacionalista y antipopular, y consider que la lucha por elecciones libres y respetadas era la manera ms eficaz para ocupar la cumbre del Estado Mexicano y as detener y revertir el cambio liberalizador y privatizador. En suma, la casi totalidad de los democratizadores destacados no se plante ni problematiz la conexin que ha de correr entre poltica (democracia) y economa (mercado) o defendi simplemente la vieja economa poltica posrevolucionaria (cepalina, keynesiana, desarrollista...), otorgndole todava posibilidades de levantarse de sus cenizas y crear riqueza y desarrollo. La pasin por una "democracia sin adjetivos", por la alternancia sin ms, hizo que algunos democratizadores no reflexionaran cuidadosamente acerca de la calidad fundamental de la democracia, la cual o es de cuo liberal y republicano o se vuelve la forma de gobierno de una dictadura de masas. Mientras, otros democratizadores se movan deliberada o irreflexivamente hacia una democracia iliberal, sin prever los defectos de su opcin. Haberse planteado en serio la cuestin acerca de cmo el gobierno democrtico iba a poder resolver el problema del crecimiento econmico y del desarrollo
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general -un asunto crucial de la democracia de masas en pases econmicamente rezagados- hubiera ayudado a entender por qu era insuficiente plantear y entender la democratizacin como la mera alternancia en el gobierno. Tomar el mando y seguir el viejo esquema de desarrollo y de rectora econmica gubernamental, adems de improductivo, habra significado repetir o reactivar todos los dispositivos de mediacin poltica que eran necesarios e inherentes a su funcionamiento y que contradecan directamente los valores y las prcticas constitutivas de la democracia. En cambio, haber percibido y asumido con claridad y oportunamente que la democracia no habra podido dar respuesta a las demandas de las masas por bienes, servicios y oportunidades sin proceder a revisar el esquema de desarrollo seguido por dcadas y a rehacerlo y transformarlo en uno abierto y centrado en el mercado -sin caer en las exageraciones dogmticas del mercado libre como la panacea-, hubiera llevado a descubrir la importancia y la exigencia de renovar o construir por primera vez los componentes del orden institucional que dan legitimidad y funcionalidad al gobierno democrtico. Adems el nuevo modelo de desarrollo, centrado en la libertad, competencia y apertura de mercados, exige tambin como condicin necesaria para poder implantarse y desenvolverse de manera duradera. 6.- Una democracia concierne de su agenda econmica y social -requisito imprescindible para su legitimidad de masas- hubiera descubierto, reivindicado y valorado ms centralmente la importancia de la ley (el imperio de la ley) como principio fundamental de regulacin de las relaciones sociales y como condicin para que las polticas sociales distributivas no fueran slo medidas compensatorias contra las carencias de la vida asociada sino factores de orden. Habra entonces exigido como algo inherente y no sobrepuesto a la gobernabilidad democrtica un sistema de justicia (civil, penal, laboral...) efectivo e imparcial y un armado alternativo de las relaciones entre el Ejecutivo y los legisladores en el debate y la aprobacin de las iniciativas de ley. En resumen, habra descubierto y valorado que la transicin democrtica consiste en realidad en pasar a un orden poltico alternativo, cuyas instituciones ponen en las relaciones de poder, para desde ah poner orden en las relaciones sociales asimtricas, inequitativas, injuriantes, conflictivas. Esta memoria de las instituciones republicanas y liberales, que constituyen el humus en que arraiga y del que se alimenta la democracia, hubiera ayudado a encontrar las muchas afinidades e interconexiones que corren entre democracia y libertades privadas (incluyendo las econmicas), entre agenda poltica democratizadora y agenda econmica del gobierno democrtico. La vigencia y la efectividad de
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esas dos tradiciones institucionales fundantes y tambin acotadoras de la democracia -con toda la ingeniera constitucional pertinente segn las circunstancias- posibilitan y aun facilitan tanto la consolidacin funcional de la democracia como la del mercado. Dos mecanismos de regulacin y coordinacin social que, por estar todava en elaboracin y montaje en nuestro pas, no han podido desencadenar todas sus potencialidades ordenadoras y convencer acerca de ellas. A manera de ejemplo, la tradicin liberal y republicana habra ayudado a entender que el rgimen democrtico se sustenta y se sita dentro del orden legal del Estado de Derecho, que el gobierno democrtico es aceptable y viable a condicin que sea ante todo gobierno de leyes, que el sentido de las leyes es garantizar la coordinacin de las libertades privadas y pblicas y fomentar de esta manera el significado y valor de pertenecer y contribuir a una convivencia y asociacin comn, a una repblica. Obviamente al pensarse la democracia como proceso de alternancia ms que como proceso de edificacin de orden poltico institucional y como nuevo rgimen, la mayora de los democratizadores sobresalientes desvincul a la democracia del republicanismo y del liberalismo, dos tradiciones a las que resulta propio y esencial el orden poltico y social de las libertades, hablar de l, valorarlo y sustentarlo. En cambio, con mucha frecuencia la democracia se enarbol como bandera de militancia contra los males del (neo)liberalismo y se regres a reivindicar la repblica en los trminos nacionalistas y colectivistas acostumbrados. Slo muy recientemente, frente a las peligrosas inconexiones de la democracia electoral con la democracia como ejercicio de gobierno y como gobierno que en las presentes condiciones no puede prescindir de contar con una precisa agenda econmica y social, se han congruentemente levantado dos planteamientos. El primero se refiere a la necesidad y trascendencia de llevar a cabo la Reforma Poltica del Estado (en el fondo y en conclusin, definir y acordar una nueva constitucin poltica), resaltando la dimensin de las condiciones institucionales que la democracia en formacin requiere para operar satisfactoriamente y crear orden poltico y social. El segundo se refiere a la necesidad o conveniencia de acordar una Poltica Econmica de Estado y resalta la dimensin de las condiciones institucionales y operativas de un sostenido crecimiento econmico, socialmente incluyente y equitativo, de modo que el gobierno democrtico d respuesta a las mltiples demandas de los ciudadanos en desventaja por bienes, servicios y oportunidades. Se trata
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de dos planteamientos que permanecen todava en formato discursivo ms que poltico e institucional, pero cuya solucin va negociacin y consenso es decisiva para que el gobierno democrtico no vaya a la deriva, sacudido por incompetencias, ineficacias e incumplimientos, y termine por provocar entonces la decepcin social sobre las bondades y ventajas de la democracia, particularmente entre las masas que se movilizaron electoralmente con la promesa y la creencia de que su libertad poltica de elegir gobiernos conllevaba o facilitaba la liberacin de sus necesidades econmicas. 7.- Hay vida ms all del gobierno. Ms all de la regulacin y accin del gobierno democrtico, existen tambin otros dispositivos y principios de autoregulacin y autogobierno social, cuya mayor o menor vitalidad aumenta o disminuye la capacidad de orden y cohesin social. Me refiero a las relaciones de mercado, que mediante el sistema de precios regula la correspondencia entre bienes y necesidades, entre produccin y consumo; a las multiformes relaciones interpersonales de comunicacin que tienen lugar en todos los lugares de la sociedad civil y que acercan y enlazan la pluralidad de posiciones, preferencias, deseos y proyectos de la gente; al tejido social conectivo de la cooperacin, asociacin, entendimiento y confianza entre las personas y los grupos (el hoy denominado capital social), que todava est presente en familias, vecindarios, comunidades y organizaciones civiles. Paradjicamente la funcin complementaria de estos factores de regulacin, coordinacin y equilibrio social, que desarrollan sus actividades fuera del permetro de la poltica y del gobierno, no ha sido ni destacada ni desarrollada por los que en la teora o en la prctica se ocuparon de la democratizacin del rgimen, a pesar de que muchos de los nutrientes para una democracia representativa vigorosa provienen de las deliberaciones de la sociedad civil sobre los asuntos pblicos y de los vnculos de solidaridad presentes en los grupos sociales. Los modelos mentales de nuestros democratizadores sobresalientes los indujeron a concentrar su mxima atencin en las capacidades propias del poder pblico y del aparato de gobierno pero no en las capacidades de la sociedad. Les ocultaron tambin la cuestin importante sobre el tipo de relacin (central o perifrica, intrnseca o incidental?) que es constitutiva del gobierno democrtico con los dems factores no polticos ni gubernamentales de coordinacin y autogobierno social. Y les impidieron asimismo considerar o resaltar que la capacidad del gobierno democrtico se consolida y acrecienta cuando se establece la articulacin adecuada (segn la historia y circunstancias de una sociedad) entre gobierno y organizaciones productivas de mercado, 39

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entre gobierno y redes sociales de mutuo apoyo, entre poder pblico y capital humano y social. En la perspectiva estndar la capacidad de gobierno de la democracia fue esencialmente un asunto de gobierno ms que de gobernacin o de accin efectiva de gobierno, la cual incluye y requiere mltiples relaciones de las autoridades con los ciudadanos para asegurar la conduccin, la coordinacin, la conciliacin y la seguridad de la convivencia. La contribucin de otras instancias regulatorias de la sociedad para la configuracin y mantenimiento del orden social debe ser recuperada, reconocida y acentuada en la teora y prctica de la gobernabilidad democrtica, en contrapunto a la tendencia pertinaz de considerar que el orden social resulta directamente por obra y gracia del Estado y de considerar que el gobierno -el gobierno democrtico inclusive- se reduce exclusivamente al mbito interno de las organizaciones, programas y procesos administrativos. Es paradjico que muchos democratizadores no hayan superado sus inclinaciones al estatismo y al gubernamentalismo, como si la democracia consistiera simplemente en otras formas de tener acceso al poder o de ejercer el poder, pero no de otras formas de relacin del poder pblico con sus ciudadanos y sus organizaciones sociales. Sntoma de esta situacin es el hecho de que, con todo y alternancia, no se han ampliado las formas de participacin ciudadana en las polticas pblicas, ni se han modificado sustancialmente las relaciones del gobierno con las organizaciones civiles, gremiales y mediticas o con las comunidades tnicas. 8.- Sin embargo, es necesario equilibrar esta posicin reivindicatora de las capacidades (reales o imaginadas) de la sociedad civil y recordar e insistir en que -por razones histricas y sociales conocidas- han sido las normas, agentes e instrumentos y pautas de la regulacin/coaccin estatal y de la accin administrativa de gobierno los factores principalsimos de la construccin y reproduccin del orden social mexicano. En nuestras sociedades el orden social es principalmente producto de la accin estatal. En el pasado lejano y en el cercano, la accin estatal (juicio de valor aparte) intervino sustitutiva o subsidiariamente, pactada o forzosamente, pertinente o atropelladamente, para dar origen y forma al orden social que se plasma en el Estado-nacin, debido al subdesarrollo del mercado, a la frecuente incivilidad de la sociedad civil y a la insuficiente produccin y reproduccin del capital social de las familias, etnias, vecindarios y organizaciones, que con frecuencia no logran superar su clausura particularista y, en algunos casos, hasta su aislacionismo.
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Las cosas han cambiado, pero no lo suficiente como para poder desplazar la accin estatal y la de gobierno de su sitio indispensable y fundamental para producir y reproducir el orden. En este sentido, a pesar de lo apenas reivindicado, la gobernabilidad democrtica sigue siendo principalmente un asunto del gobierno mismo: de la capacidad, eficacia y calidad de su accin directiva, regulatoria y administrativa. Y esto obedece al bajo desempeo y al insuficiente rendimiento que caracteriza todava a los otros campos de coordinacin y acoplamiento de la accin social, los cuales por s mismos son incapaces o son insuficientes para lograr un equilibrio de escala (de la sociedad entera) y no slo local, duradero y no slo temporal. Adems, las capacidades de la sociedad civil mexicana se han debilitado y desordenado debido a los impactos de la liberalizacin de la economa y de la misma democratizacin del rgimen. Liberalizacin econmica (con su aderezo de regionalizacin y globalizacin econmica) y democratizacin del rgimen han desestructurado y hasta desmantelado el orden poltico y social del siglo en varios de sus territorios, sin haber obviamente logrado an trazar los planos, juntar los recursos y reunir los instrumentos y materiales para levantar el nuevo orden: las instituciones mediadoras de la representacin, participacin e influencia poltica, junto con las instituciones del desarrollo econmico y con los recursos sociales de la cooperacin social. 9.- En efecto, los aos finiseculares mexicanos se caracterizan por una larga y polimorfa interfase o interregno entre el viejo orden que no acaba de morir y el orden nuevo que no acaba de gestarse y nacer. La caracterstica del tiempo presente, que propicia iras, inquietudes y suspicacias, consiste en que la sociedad vive una situacin informe y bastante improductiva, en la que ya no recibe del todo los beneficios del viejo rgimen poltico y administrativo que le fue familiar y no recibe todava los posibles beneficios del nuevo rgimen democrtico. La mayora de los sectores sociales se encuentran en un espacio intermedio en el que se sobreponen y rivalizan -sin que nadie gane an la batalla y defina la direccin futura- la economa estatalmente animada y los rendimientos de una economa de mercado genuina, el tieso asociacionismo corporativo y el naciente asociacionismo civil y poltico, la organizacin poltica centralizada y la multipolar de la sociedad pluralista, la administracin pblica populista y clientelar y la administracin eficiente e imparcial en la provisin de los bienes y servicios pblicos, el carcter uni o multicultural del Estadonacin. Y, a la raz, como corolario de dcadas de dominacin patrimonial, la sociedad no logra todava ordenarse y equilibrarse porque oscila todava incierta e inconcluyentemente entre la ventaja o conveniencia de organizarse y actuar 41

Democracia y transicin

conforme a reglas impersonales de leyes generales o la opcin de seguir desarrollando su vida conforme al arreglo interpersonal con las autoridades y funcionarios. En este interregno se han ido desmantelando los dispositivos, los estilos, los agentes de la solucin de los conflictos sociales, sin todava construir aceptablemente los mecanismos y prcticas alternativas de un sistema impecable de justicia (procuracin e imparticin) y de seguridad pblica. Asimismo hemos desmantelado los dispositivos y los agentes de la solucin de los problemas sociales (las necesidades de masas), sin todava poder acrecentar los rendimientos y la imparcialidad de la administracin pblica y, ms a fondo, sin afianzar las condiciones para desplegar las potencialidades del desarrollo ms centrado en la productividad y en las oportunidades de mercado. Es arriesgada la situacin de una democracia adolescente que comienza a gobernar sus sociedades en circunstancias de subdesarrollo econmico y pobreza persistente, de asociacionismo civil independiente sustitutivo de las corporaciones pero de limitada representatividad social y que todava practica la doble moral tradicional (asociaciones solidarias con sus miembros y excluyentes con los externos); de un naciente sistema de partidos y agrupaciones polticas en el que la regla dominante es por ahora el antagonismo pugnaz ms que la polmica productiva; de gobierno legalmente elegido pero an desarticulado del pleno gobierno de leyes. Por consiguiente, el foco estratgico intelectual y poltico ha de ser la construccin de las instituciones del Estado y gobierno democrtico, que recuperen y reactualicen en la circunstancia los principios republicanos y liberales. Se trata de estructurar el orden poltico y social con base y centro en la ley, mediante el establecimiento de un sistema de justicia imparcial y eficaz, mediante la puesta en prctica de un Legislativo deliberante y conocedor de los problemas pblicos y mediante el establecimiento de una administracin pblica que es eficaz por la calidad de sus procesos y que, por su actuacin conforme a leyes, ofrece adems igual consideracin a los ciudadanos en la prestacin de sus servicios. Alrededor del eje estratgico de la ley (deliberada, aprobada y aplicada por el conjunto de los poderes pblicos), se podrn asegurar mejor los intercambios fundamentales del mercado a la vez que inhibir sus abusos. Y la vigencia de la ley completar y resguardar la tica social que regula las interacciones fundamentales y cotidianas de la convivencia. Sin construir el orden estatal de derecho, en cuyo horizonte se ubique el orden
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poltico de la democracia, los gobiernos democrticos desarrollarn muy azarosa y discontinuamente la capacidad de resolver conflictos y resolver problemas sociales, los dos planos y condiciones bsicas para que la democracia cree orden social. El logro realmente trascendente de la llamada transicin democrtica se ubica por encima de la alternancia gubernamental, aunque la contemple, la valide y la haga posible. Su impulso, si no es desviado o desacelerado, podr llevarnos a la tierra prometida de la Repblica de Leyes, pertinazmente declarada y profetizada en estos aos inquietantes. Se trata entonces de una alternancia institucional de gran calado, con efectos reordenadores de la vida social y alcance histrico, que rebasa por mucho la nocin popular de la transicin y que va ms all del marcador cambiante de los partidos polticos en sus juegos de poder.
Bibiliografa Agilitar, Luis F., "Gobernabilidad y democracia", en Esthela Gutirrez Garza (Coord.), El Debate Nacional, vol.2, Mxico, Diana, 1998. Camn, Antonio, Gobernabilidad y Democracia, Mxico, IFE, 1995. Popper, Karl, Ine Open Sociely and ils Enemies, Londres, Roulledge, 1991. Schmitler y O'DonncIl, Transiciones desde un Gobierno Auioruro, Buenos Aires, Paids, 1986. Schumpcter, J. A., Capitalismo, Socialismo y Democracia, Barcelona, Folio, 1984.

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Jos Luis Daz Mol*

El debate sobre la transicin poltica en Mxico no es nuevo; ha sido objeto de mltiples estudios que van ms all del sector acadmico e intelectual de nuestro pas. Hoy, los grupos sociales y por supuesto los polticos, en sus diferentes formas de expresin, han asumido y han hecho suya esa discusin. La permanente pregunta de cules son los requisitos para que la transicin poltica nos conduzca a condiciones de gobernabilidad democrtica estable, sigue estando presente en el debate nacional. De esta manera, transicin y gobernabilidad democrtica se presentan como un binomio en el que debemos insistir permanentemente. As como el tema de la transicin, los trminos gobernabilidad e ingobernabilidad, han pasado a ser vocablos cotidianos de lderes de opinin, dirigentes polticos y medios de comunicacin. Trminos que cabe sealar, todava en los aos setenta se restringan a los tratados acadmicos especializados. Si bien el estudio de la gobernabilidad puede ser analizado en los diferentes regmenes polticos o formas de gobierno, lo cierto es que ha sido en los regmenes democrticos contemporneos donde ha adquirido mayor relevancia
Politlogo.

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por la complejidad de los factores sociales, polticos y econmicos que estos implican. En este contexto, desde la dcada de los setenta este tema fue preocupacin de los estudiosos en Amrica Latina, coincidiendo con las crisis de las economas desarrolladas, la emergencia de nuevos movimientos sociales y el agotamiento del Estado de bienestar. Los anlisis se concentraron en torno al rumbo de las transiciones polticas en la regin del Mediterrneo y posteriormente en las de Europa del Este. Por ello, el binomio democracia y gobernabilidad ocupa hoy el eje de mltiples reflexiones. Condiciones para el cambio de rgimen en los sistemas polticos Giovanni Sartori afirma que "en las democracias, de acuerdo con los procedimientos del rgimen, los cambios polticos implican que el control del gobierno se gana sin usar la fuerza. La democracia legtima, por tanto, requiere la obediencia a las reglas del juego, tanto por parte de la mayora de los ciudadanos que han votado como por parte de los que detentan la autoridad, as como la confianza de los ciudadanos en la responsabilidad del gobierno".1 Esta visin de las condiciones de un rgimen poltico recuerda una vez ms lo que algunos politlogos han planteado sobre las dos caractersticas del poder poltico: en primer lugar, es un poder que se obtiene y se ejerce de acuerdo con las exigencias de legalidad; y en segundo, es un poder emanado de la legitimidad, de la aceptacin de la mayora de los ciudadanos. El tema de la legalidad, relacionado con el proceso del constitucionalismo, no puede ser considerado como un asunto menor. A lo largo de la historia se han ensayado diversos mecanismos para mantener a raya el despotismo. Es hasta el siglo XVIII que se puede hablar propiamente del constitucionalismo como la bsqueda de la domesticacin jurdica del poder; el establecimiento de un orden normativo que da forma institucional al Estado y limita los poderes del gobierno. El constitucionalismo busca un equilibrio entre el ejercicio del poder y el control sobre el poder. Atendiendo a lo que precisa Robert A. Dahl, para que un rgimen poltico se mantenga y sea capaz de responder a las demandas sociales, todos los
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Giovanni Sartori, Teora de la Democracia, Mxico, Alianza, 1989. p. 39.

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ciudadanos deben tener oportunidades parecidas para formular sus preferencias y expresarlas a otros y al gobierno mediante una accin individual o colectiva y todas las preferencias sean consideradas por igual. Adems seala que la transicin de un rgimen autoritario o semiautoritario a uno democrtico (poliarqua) debe existir un mnimo de garantas individuales, tales como: libertad de asociacin y organizacin, libertad de pensamiento, derecho al voto, derecho de los lderes polticos a competir por el apoyo electoral, derecho a la informacin, posibilidad de ser elegido para cargos pblicos, desarrollo de elecciones libres y correctas y existencia de instituciones que hacen depender las polticas gubernamentales del voto y de otras expresiones.2 La transicin poltica exige definir el horizonte econmico e intelectual para analizar los alcances de su significado y trascendencia. La bsqueda de nuevos enfoques y un cmulo de transformaciones econmicas, tecnolgicas y geopolticas, motivadas por la persistencia de una crisis de orden estructural, son en buena medida las condiciones que han caracterizado al mundo en los ltimos aos. Para Rene Villarreal, dentro de este contexto de grandes transformaciones se pueden identificar cuatro importantes procesos de cambio, motivados por lo siguiente: 1) Crisis en los modelos histrico-reales de desarrollo y en los modelos tericoideolgicos, ubicando dentro de este ltimo, de manera sobresaliente, la crisis del Estado Benefactor. 2) El surgimiento de una nueva estructura, organizacin y funcionamiento de la economa mundial, cuyo distintivo es la globalizacin, la interdependencia en las finanzas, los aparatos industriales y los servicios. 3) La crisis y derrumbe del modelo socialista, que entre otras cosas signific el fin de la polaridad ideolgico-militar, sustituida por una tripolaridad econmica entre grandes potencias y sus bloques de influencia: Estados Unidos, Japn y Alemania. 4) La bsqueda de una economa sustentada en nuevos enfoques y procedimientos que lleven a una nueva articulacin equilibrada entre el Estado y el mercado y entre la sociedad y los sistemas de gestin pblica.3
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Roben A. Dahl, U >liaixm'a, Mxico, Alianza CONACUI.TA, 1989. p. 2. Rcn Villarreal, IJberalismo Social y Reforma del Estado, Mxico en la Ara del Capitalismo ftsmoilerno, Mcxico, Nacional Financiera-FCE, 1993.

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A estas tendencias supranacionales se suma, en la regin latinoamericana, la crisis de un modelo de desarrollo basado en la industrializacin sustitutiva puesto en marcha por un Estado proteccionista, sobrerregulador y propietario. En los anlisis actuales hay que considerar que por sus propias caractersticas y por las causas que la generan, la transicin poltica es un proceso tendiente a transformar y adecuar al Estado. No obstante, la modalidad y profundidad de los cambios implcitos, las razones y los alcances en cada pas dependen del marco y las condiciones de reinsercin de stos a la economa mundial y, por supuesto, del carcter de sus sociedades, de sus actores y sus tradiciones polticas. La transicin es pues la instrumentacin de procesos internos y externos que abarcan todos los campos porque dentro de esta lgica el Estado es objeto y sujeto de la reestructuracin econmica, poltica y social necesaria para enfrentar los retos que los cambios mundiales imponen. Dicho en otras palabras, el problema es el Estado, pero paradjicamente en l se encuentra tambin la solucin. Por las condiciones histricas en las que se han desarrollado los pases de Amrica Latina, la fragilidad de sus sistemas democrticos y la crisis del modelo de desarrollo seguido, las transiciones y la gobernabilidad democrtica han adquirido aqu matices ms profundos y determinantes, ya que se conjugan transformaciones de fondo con dinmicas o ritmos distintos. Dependiendo de la orientacin que se quiera dar a la reforma, esta puede presentar un mayor nfasis en lo econmico, lo poltico o lo social, dependiendo de las condiciones especficas de cada pas. Para Fernando Caldern es posible identificar de manera general tres grandes ejes sobre los cuales se han desarrollado los procesos de transicin en Latinoamrica:4 La reinsercin en la economa mundial implica la redefinicin de alianzas internacionales, ya que se presenta un contexto internacional que se encamina a la formacin de bloques econmicos. Aqu la eleccin estratgica de con quines asociarse influye en el tipo de sectores econmicos y productivos que sern los lderes de la reinsercin, lo que de cierta manera selecciona la dinmica, la velocidad y la capacidad de arrastre de estos sectores de punta frente al resto de la economa.

Femando Caldern, Hacia Dnde ra el Estado en Amrica Latina, Santiago de Chile, FCE, 1991.

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. Jos Luis Daz Mol Una segunda lnea de transformacin ligada a la anterior y que afecta al conjunto de las articulaciones entre economa, sociedad y Estado es el cambio en el modelo de desarrollo. Este proceso de cambio tiene una dinmica ms lenta que el anterior, por cuanto mudar de modelo de desarrollo implica no slo reorientar las bases y el funcionamiento de la actividad productiva, sino establecer las instituciones idneas para su fomento y regulacin, incluso formar o impulsar a los diferentes lderes o actores fundamentales del mismo y articular la presencia del resto de segmentos econmicos y actores sociales en un esquema de funcionamiento econmico autosustentado, socialmente incluyente y por ende estable. Por ello, la definicin de un nuevo modelo de desarrollo requiere radicalmente de un nuevo perfil de Estado. La tercera lnea es la constitucin de un nuevo orden poltico, que responda a los procesos de democratizacin. El ritmo de estas transformaciones es ms heterogneo entre unos pases y otros, pero sin duda es la dinmica ms voltil e impredecible de las tres referidas. Aqu los elementos decisivos son: el tipo de instituciones, las caractersticas del sistema poltico, las fuerzas y tradiciones polticas que interactan en el proceso y que definen en general el curso y las posibilidades reales de la reforma del Estado.

El proceso de transicin poltica en Mxico Ante la pregunta permanente de cmo entender la transicin en Mxico, es menester reconocer que a lo largo de los ltimos aos, el concepto de transicin democrtica ha sido moneda de uso comn en el debate poltico y en la investigacin acadmica. Al concepto se le ha endosado una buena cantidad de calificativos: difcil, inconclusa, interminable, sin alternancia. Jos Woldenberg insiste en que todos ellos muestran la enorme dificultad que hemos tenido para aprehender y entender la realidad poltica, que, ha ido apareciendo ante nuestros ojos como una cascada de acontecimientos novedosos y aparentemente inconexos.5 En la dinmica del proceso de transicin democrtica que envolvi a Mxico desde finales de la dcada de los sesenta, no obstante que sus expresiones han sido mltiples y han abarcado prcticamente todos los mbitos de la sociedad, tuvo un papel central el tema electoral.
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Jos Woldenberg, "Mxico: la mecnica de su cambio democrtico", en Derecho y Legislacin Electoral: 30 Aos Despus de 968, Mxico, UNAM-Miguel ngel Porrua, 1999.

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La lucha permanente de las diferentes fuerzas polticas para que Mxico contara con mecanismos electorales plenamente democrticos, llevara desde 1977 hasta 1996, a la realizacin de diversas reformas cuyo corolario sera la construccin de una base institucional caracterizada por la plena autonoma de los rganos encargados de la organizacin de las elecciones y por la resolucin jurisdiccional de las controversias en la materia. Paralelamente y en medio de la vorgine de cambios a nivel mundial, bajo la ola democratizadora en Europa del Este se acrecent la necesidad de adecuar nuestras instituciones a los nuevos tiempos. Desde sus primeras manifestaciones, en 1988, tanto en el mbito poltico como en el acadmico se hizo referencia a la urgencia de llevar a cabo una reforma del Estado. Durante la administracin de Carlos Salinas de Gortari los cambios se cieron, en buena medida, a una serie de modificaciones profundas orientadas a la vertiente econmica, continuando con el cambio estructural que iniciara Miguel de la Madrid Hurtado. Especficamente, dichos cambios se enmarcaron en el redimensionamiento del Estado. En un marco de apertura a los mercados internacionales se desincorpor ms de 90% de las empresas paraestatales. Sin embargo, la vertiente poltica fue escasamente abordada. En diciembre de 1994, al tomar posesin como Presidente de la Repblica, Ernesto Zedillo Ponce de Len, se comprometi a encauzar los trabajos para la reforma del Estado. No obstante las diferencias que entre las fuerzas polticas se dieron, pudieron concretarse reformas trascendentales para el pas, destacando la reforma electoral. Sin duda la legislacin electoral producto de la Reforma de 1996 es el indicador ms slido y contundente de este proceso, pues cre un espacio de competencia equitativo. Efectivamente, contina Woldenberg, en el proceso de transicin e instauracin paulatina de arreglos institucionales, empieza, en los hechos a cobrar forma una Presidencia acotada por las fronteras constitucionales, se ha levantado un sistema de partidos competitivo, se celebran elecciones libres, se despliega la libertad de expresin y emerge una sociedad ms organizada y participativa. Por ello, los partidos polticos ganan y pierden elecciones. En este sentido, hay que recordar que en la experiencia histrica podemos ubicar diferentes tipos de cambios polticos no revolucionarios, es decir, cambios no sbitos, que se desenvuelven por etapas y en los cuales la lnea
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entre el pasado y el futuro est sujeta a los vaivenes de las fuerzas polticas. Son cambios negociados donde los actores no tienden a las rupturas definitivas y son capaces de dialogar y establecer compromisos. En los ltimos tres decenios, segn Jos Woldenberg, se comenzaron a ejercer, de modo cada vez ms firme y sin cortapisas, las libertades esenciales de expresin, manifestacin y organizacin, sealando algunos ejemplos: El pas vivi entonces una expansin y un fortalecimiento verdaderamente nacional de los partidos polticos. Estos partidos se presentaron una y otra vez a las elecciones. Ocuparon cada vez ms posiciones legislativas y de gobierno. Adquirieron una influencia y una visibilidad pblica que antes no tenan. Se vivi un periodo de intensas negociaciones que produjeron al menos seis reformas electorales y otras tantas reformas constitucionales. El litigio poltico central se traslad a la disputa por un rgimen legal y electoral equitativo, transparente y creble. Las elecciones se convirtieron en la llave del cambio poltico de Mxico. Los partidos atrajeron grandes contingentes de ciudadanos, grupos y organizaciones. Exigieron para s un esquema jurdico cada vez ms preciso y desarrollado; mayores derechos y prerrogativas. De esa forma, los partidos en plural, se volvieron cada vez ms competitivos, ms poderosos; acudieron a las elecciones con mayores recursos y con mayores posibilidades de ganar. Su presencia y sus exigencias crecieron: mayores recursos y ms equitativos para poder expandirse; mejores instrumentos que regulasen la contienda electoral; mejores frmulas para conformar el Congreso de la Unin. A mayor fuerza poltica mayor presencia en el Estado, mayores exigencias institucionales, legales y mayor extensin del derecho electoral. Los partidos polticos de oposicin dejaron de ser oposicin. Alcanzaron cada vez ms posiciones legislativas federales, en ayuntamientos, en congresos locales y conquistaron gubernaturas. Los cdigos de entendimiento cambiaron. Ninguna fuerza pudo ya arrogarse la representacin de la nacin entera. La pluralidad se convirti en la palabra clave de la lucha y la convivencia polticas. 51

Transicin poltica y gobernabilidad La presencia y competencia de los partidos ha cambiado casi todas las relaciones y las prcticas polticas: erosion el poder del presidencialismo, plante nuevas relaciones entre los gobiernos estatales y el federal invirti la dinmica de trabajo poltico del Congreso de la Unin. Los partidos de diferente signo se encuentran todos los das procesando, negociando, definiendo las polticas estatales en todos los rdenes. De tal suerte que ya no es un slo partido, sino los partidos polticos en plural, la columna vertebral del sistema electoral de nuestro pas. Ese cambio crucial en las relaciones polticas es difcilmente reversible. Mxico es una sociedad compleja, conectada con el mundo, denodadamente plural.6

Para Ricardo Becerra, en Mxico los partidos polticos tuvieron que desarrollarse, expandirse, negociar las reglas de su competencia, sobre todo arraigarse a escala nacional y volverse eficientes maquinarias electorales. Tras una larga serie de cambios polticos, institucionales y legales, la decisin de quin gobierna se traslad realmente a las urnas. 7 Hay que recordar un dato: en la campaa electoral de 1976, un slo candidato, un slo partido; Jos Lpez Portillo se present ante la ciudadana como opcin exclusiva. Por ello no hay que minimizar la importancia de la reforma electoral de 1977, misma que sent las bases de una reforma desencadenante, pues su efecto principal consisti en poner en ruta sucesivas reformas. Como lo sigui planteando Woldenberg, en 1996 ya no se trat de encontrar o abrir un espacio jurdico a pequeos partidos sino de apartar al gobierno de la organizacin electoral, lograr que el Congreso reflejara con mayor exactitud el caudal de votos de los partidos, garantizar que el financiamiento pblico fuera siempre mayor al privado, crear un complejo sistema de proteccin a la legalidad y de constitucionalidad, elegir directamente al Jefe de Gobierno de la Ciudad de Mxico y ampliar las facultades legislativas de la Asamblea.8 Ante este repaso de caractersticas, conviene sealar que la transicin poltica, entendida en los trminos anteriormente descritos, ha sido un proceso que se
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Ricardo Becerra, "Del partido de Estado al estado de partidos", en Propuestas para el Debate, Mxico, Iniciativa XXI, 2000, p. 43. 'Jos Woldenberg, Op. Cit. ' Ibid.

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ha venido desarrollado de manera gradual y paulatina, pero sobre todo, de acuerdo a las circunstancias existentes en el pas al momento de trazar las principales lneas estratgicas. As, durante el gobierno de Miguel de la Madrid el acento estuvo puesto en sentar las bases para la transformacin econmica mediante una serie de programas de ajuste y cambio estructural tendientes bsicamente a incidir en las variables macroeconmicas. Posteriormente, en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, los esfuerzos estuvieron concentrados fundamentalmente en profundizar y consolidar los cambios econmicos del sexenio anterior, as como en reorientar la poltica social a travs de un novedoso programa de asistencia social. En esa etapa se observan los intentos para transformar al Estado en cuatro vertientes: un Estado negociadora* las relaciones econmicas internacionales; un Estado promotor de\ desarrollo; un Estado regulador de las imperfecciones y excesos del mercado y un Estado solidario que combatiera la pobreza extrema y garantizara la atencin a las necesidades bsicas de la poblacin. En el gobierno de Ernesto Zedillo la consolidacin de la transicin estuvo enfocada en aspectos centrales de la vida poltica, pese a haber heredado una severa crisis al inicio de su mandato. En la administracin zedillista no se retrasaron las transformaciones de orden poltico en aras de solventar la emergencia econmica de los primeros aos de su gestin, aunque ciertamente, estas transformaciones tambin fueron en gran medida resultado de una aeja demanda social. De hecho, la magnitud de las transformaciones que supone una transicin no pudo ser sino una obra colectiva, imposible de ser llevada a cabo por la voluntad de un slo individuo o grupo poltico. En el marco de los cambios polticos apareci la Reforma del Estado, orientad; a transformar las relaciones de orden poltico entre el Estado y la sociedad, adquiriendo la connotacin de reforma del poder. Estuvo encaminada a robustecer el Estado de Derecho, avanzar con mayor rapidez y de manera definitiva a una plena normalidad democrtica y lograr un efectivo equilibrio de poderes dentro de un marco que permitiera renovar el pacto federal. En enero de 1995 fueron firmados, por los cuatro partidos polticos representados en el Congreso (PAN, PRI, PRD y PT), los compromisos para el denominado Acuerdo Poltico Nacional, en esa ocasin, el Presidente Zedillo defini la reforma del poder en los siguientes trminos:
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"A partir de ahora el avance democrtico estar sustentado en un dilogo nacional para la reforma del poder, una reforma que nos lleve a un rgimen presidencial mejor equilibrado por los otros Poderes del Estado y por la estricta observancia de la Constitucin Poltica; una reforma que consolide un sistema republicano, donde las relaciones entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial estn fundadas en una genuina autonoma y en el respeto invariable; una reforma para avanzar hacia un nuevo federalismo donde los estados y municipios sean ms fuertes por su capacidad de tomar decisiones y llevarlas efectivamente a cabo en beneficio de las comunidades. La reforma del poder que Mxico reclama debe erradicar suspicacias y recriminaciones que empaan los procesos electorales. Por eso, en el dilogo y en el consenso que sustentarn el Acuerdo Poltico Nacional, seguramente se incluir una reforma electoral definitiva en la que se aborden todos los temas que desde hace mucho tiempo han sido motivo de inconformidad. Entre ellos, deber atenderse el financiamiento de los partidos polticos, los topes a los gastos de campaa, el acceso pleno a los medios de comunicacin y la autonoma plena de los rganos de autoridad electoral, esa reforma significar el fortalecimiento de la vida partidista bajo principios claros y firmes de equidad en la competencia, civilidad en la contienda y aceptacin de la autoridad surgida de los comicios".9 Entre los primeros balances de esa reforma, surgieron las interrogantes sobre si se trat legtimamente de una reforma de Estado, una reforma poltica o slo aludi a una reforma electoral en el denso ciclo de reformas electorales de nuestro pas. Los analistas polticos no parecen haberse puesto de acuerdo sobre el particular. Sin embargo, existen elementos incuestionables que nos indican que pese a que no fue posible incluir todos los aspectos propuestos como el plebiscito y el referndum, efectivamente por sus alcances y resultados se trat de una reforma del Estado. Si se analiza de manera aislada la reforma constitucional que fue aprobada en 1996, seguramente se llegar a la conclusin que se trat de una reforma poltica y no de una reforma de Estado; sin embargo, si se analiza en retrospectiva y se consideran las transformaciones que ha sufrido nuestro sistema poltico, llegaremos a la conclusin que se trata efectivamente de una reforma del Estado evolutiva, en la que poco a poco se han ido transformando las estructuras del Estado mexicano.
' Ernesto Zedilloft>ncede Len. Discurso pronunciado durante lafirmadel AcuerdoftjllicoNacional suscrito por las principales partidos polticos del pas en una ceremonia efectuada en la residencia oficial de IJOS Pinos. 17 de enero de 1995.

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Arreglos institucionales para garantizar la transicin poltica Junto con la democracia, son necesarias condiciones de gobernabilidad, es decir, que las instituciones de la Repblica funcionen de manera adecuada, oportuna, eficiente y apegadas a lo que las leyes sealan, dando cauce y rumbo a la pluralidad poltica del pas. En la propuesta de Ernesto Zedillo, la gobernabilidad democrtica tuvo, estas caractersticas mnimas: Vigencia de un pas de leyes. La consolidacin de un rgimen de convivencia social regido plenamente por el derecho, donde ..: ley se aplica a todos por igual y la justicia es la va para la solucin de los conflictos. Desarrollo democrtico. Pleno desarrollo con el que se identifiquen todos los mexicanos y sea base de certidumbre v confianza para una vida poltica pacfica y una intensa participacin ciudadana. Desarrollo social. Un desarrollo social que propicie las oportunidades de superacin individual y comunitaria, bajo los principios de equidad y justicia. Desarrollo econmico. Promocin de un crecimiento econmico vigoroso, sostenido y sustentable en beneficio de los mexicanos. Continuando con el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, se propuso que a fin de articular el compromiso de gobernabilidad, los partidos y la sociedad en su conjunto, deban afirmar y desplegar la democracia en todos las esferas de la vida de la Repblica. Continuar con una nueva relacin entre los Poderes de la Unin sobre la base del ejercicio pleno de las atribuciones y competencias que la Constitucin estableci para cada uno de ellos, la divisin y el equilibrio de poderes. Adicionalmente, un nuevo federalismo, en el que se redistribuyeran competencias, responsabilidades, capacidades de decisin y ejercicio de recursos fiscales entre los tres rdenes de gobierno. Se abord la promocin de la participacin social, definiendo un nuevo marco de relaciones entre el Estado, los ciudadanos y sus organizaciones. Una de las columnas vertebrales de este nuevo esquema de gobernabilidad democrtica fue el fortalecimiento del sistema de partidos. En este sentido, hubo un compromiso comn por lograr que la vida poltica fuera un espacio abierto a la convivencia plural y pacfica.
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En el mismo tenor podemos hablar de otro elemento, el pluralismo, un componente que contribuye de manera substancial a continuar con los avances originados por la democracia misma y es el espacio donde los regmenes polticos ponen a'consideracin su continuidad. El pluralismo se presenta slo de manera real cuando en la competencia poltica existen condiciones de igualdad entre los diferentes participantes, lo que facilita la competencia y disminuye riesgos de desestabilidad y crisis de credibilidad en los procesos de seleccin. Rasgos de la gobernabilidad democrtica En buena medida, la gobernabilidad democrtica debe pasar por la capacidad para fortalecernos como un pas de instituciones. En primera instancia, debemos concebir esta gobernabilidad como el instrumento de la viabilidad de nuestro rgimen; se trata de insistir en aquellas modificaciones constitucionales, legales y prcticas que tiendan hacia la construccin de un Estado capaz de resolver los conflictos sociales. Como lo plantea Samuel P. Huntington, en "una sociedad compleja, la comunidad poltica depende de la fuerza de sus organizaciones y procedimientos polticos... La institucionalizacin es el proceso por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y procedimientos. En este sentido, se podra definir el nivel de institucionalizacin de cualquier sistema poltico por la adaptabilidad, complejidad, autonoma y coherencia de sus organizaciones y procedimientos".1" El gobierno debe estar dotado de una gran sensibilidad poltica y contar con la capacidad de pulsar el sentir de los diferentes actores sociales en el ejercicio de la toma de decisiones. La gobernabilidad democrtica, encuentra sus pilares en las propias instituciones de gobierno, en un contexto donde se han aceptado y se ha garantizado el respeto del Estado a las formas de organizacin, con base en el reconocimiento de la libertad y de la autonoma, con pleno respeto al Estado de Derecho. En este sentido, para que se lleve a cabo la conciliacin de intereses y posturas polticas, se debe trabajar en la construccin de reglas que aseguren no slo una convivencia, sino que se transite por la va del dilogo y la construccin de acuerdos.
'"Samuel P. Htiiuiugton, El Orden Milico en las Sociedades en Cambio, Paids, Espaa, 1 !)9fi. p. 23.

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La gobernabilidad democrtica no incumbe slo al gobierno o gobernante en turno, esto significara adjudicarle una falsa paternidad que no estara a la altura de las necesidades y expectativas del pas. Se trata de una empresa colectiva de mayor complejidad, por ser evidentemente sistemtica y multidimensional, y no poder reducirse nicamente a la accin de la autoridad. Se trata de una definicin de reglas claras en el mbito econmico y de la participacin poltica, con programas administrativos que traduzcan esas reglas y objetivos comunes en acciones y metas concretas sin perder de vista la realidad internacional en la que Mxico necesita participar con mejores condiciones y perspectivas. Como se ha podido constatar, los grandes avances en materia de desarrollo poltico y gobernabilidad tienen la misma perspectiva, es decir, la urgencia de garantizar la cohesin de nuestra sociedad a travs de una serie de modificaciones jurdicas y polticas que permitan aprovechar el potencial existente en la base social de la Nacin. Tanto el sistema legal como las instituciones del Estado deben someterse a un proceso de reformas que les permita ajustarse a las nuevas circunstancias internas y externas. No se trata que los cambios polticos respondan a uno u otro proyecto partidista, sino a un esfuerzo que involucre a gobierno, partidos, organizaciones sociales y ciudadana, lo cual explica que sea referida como una reforma poltica del Estado, transformacin central por la que las estructuras polticas del pas puedan alcanzar una nueva eficacia y legitimidad institucional. Sin embargo, la imposibilidad de concretar acuerdos en algunos temas, producto de la falta de conciliacin en las posiciones de las fracciones parlamentarias y de los institutos polticos, dej un saldo significativo en los siguientes temas: Paquete presupuesta! y cuenta pblica. Especficamente est pendiente la reforma para que la presentacin del proyecto y posterior aprobacin, de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federacin, cuente con un margen de tiempo suficiente para el anlisis y consenso de las fracciones parlamentarias de la Cmara de Diputados. Adicionalmente, se han hecho pronunciamientos en el sentido de darle al Senado de la Repblica facultades en la materia. Fortalecimiento del Poder Legislativo. Diversos temas relativos al incremento de facultades tanto de la Cmara de Diputados como la de Senadores, han
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sido paulatinamente agregados por las diferentes fracciones parlamentarias, entre ellos la ratificacin de los miembros del gabinete presidencial por parte del Congreso de la Unin. Reforma fiscal integral. En torno a este tema, an cuando las diferentes fuerzas polticas coinciden en que es prioritario e inaplazable, lo cierto es que no han logrado unificar una posicin que refleje sus diversas perspectivas. Incluso la SHCP manifest la importancia de la reforma fiscal integral, sin embargo, tambin seal que implica un anlisis detenido que permita el consenso necesario y su correcta implementacin. Formas de democracia directa y participacin ciudadana. Las reformas concernientes a la implantacin del plebiscito, referndum e iniciativa popular han carecido de consenso entre las fuerzas polticas para su concrecin. Al ser un tema relacionado estrechamente con el mbito electoral, el hecho de que formara parte de la oferta poltica slo de algunos partidos, dificult establecer los acuerdos necesarios. Medio ambiente. Existe un consenso entre los partidos polticos respecto a su carcter prioritario e inaplazable. Los enfoques difieren en lo referente a la conformacin e integracin de las instituciones encargadas de dicha tarea; destacan puntos de vista como los del PAN y del PRD que proponen la fusin de Secretaras para obtener un enfoque global que permita atacar con eficiencia la problemtica. Reforma laboral. Este es un tema en el que se reflejan posicionamientos ideolgicos plenamente diferenciados del PAN, PRI y PRD, en cuanto al papel del Estado en los procesos productivos, incluso desbordando la discusin hacia la poltica econmica. Responsabilidad de servidores pblicos. Considerar reformas a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. Comunicacin social. En tanto que es un tema altamente controvertible, relacionado inevitablemente con la libertad de expresin, nicamente se avanz en cuanto a su posicionamiento en la agenda poltica nacional. Dicho tema requiere de un amplio consenso no slo de las fuerzas polticas sino de los sectores sociales, para legislar sobre un posible Cdigo de Etica o incluso un ombusdman de la comunicacin.
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Es pertinente agregar que permanentemente se han incrementando los temas para la gobernabilidad democrtica, algunos respondiendo a problemas coyunturales, como es el caso de los siguientes: Reforma constitucional para abrir el sector de energa a la inversin privada. El conflicto en la UNAM, vinculado estrechamente a la reforma educativa. El tema del secreto bancario frente al asunto del FOBAPROA. Aprobacin del Plan Nacional del Desarrollo por parte del Congreso de la Unin. Que el Presidente de la Repblica sea sujeto de juicio poltico. Para el Distrito Federal, preparar la reforma constitucional que lo convierta en el estado 32. Regulacin de gastos y tiempos de precampaas y campaas electorales.

Consideraciones finales El anlisis de la transicin-alternancia llev en muchos casos a concebirla, casi exclusivamente, en la competencia por el acceso del poder, en la creacin de las condiciones para tener un proceso electoral justo y confiable mediante reglas y autoridades imparciales. Sin embargo se dej fuera la importancia de la gobernabilidad y de la funcionalidad de la democracia. No se plante con claridad y prioridad el problema de cmo establecer o restablecer todas las instancias institucionales que la democracia requiere para poder desarrollar su capacidad de crear un orden poltico y social. Considerando la experiencia histrica, es explicable y justificado el nfasis que se puso en las reformas electorales, puesto que la democracia comienza con exigir y garantizar la libertad para elegir entre diferentes opciones polticas. Frente a la falta de conexin de la democracia electoral con la democracia como ejercicio de gobierno, no se puede prescindir de una agenda no slo poltica sino econmica. El primer planteamiento se refiere a la necesidad de dar continuidad a la reforma del Estado y resaltar las condiciones institucionales que nuestro rgimen poltico requiere para poder operar satisfactoriamente. El segundo se refiere a la conveniencia de acordar una poltica econmica de Estado que, sin entrar en por menores, debe resaltar las condiciones institucionales y operativas para un sostenido crecimiento econmico. Desde otra perspectiva se puede afirmar que el olvido de los temas y problemas de la tradicin republicana y liberal, propici que la democracia se entendiera 59

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como eleccin universal de gobiernos y como ejercicio de gobierno, pero se pasar por alto que se trata ante todo de un orden poltico (rgimen), estructurado y animado por el imperio de la ley, la divisin de poderes, las libertades privadas', civiles y polticas de los ciudadanos. La gobernabilidad democrtica por considerar, el riesgo de que un gobierno poco efectivo o incompetente frustre las expectativas de desarrollo de una sociedad determinada. La democracia es un orden poltico, un orden de instituciones polticas en cuyo marco se sita el proceso de eleccin de gobernantes y el ejercicio del poder pblico, con su lugar y tiempo, con sus alcances y lmites, su significado y funcionalidad. Por consiguiente si no se edifica el orden institucional propio de la democracia, aunque s sustituyan electoralmente los gobernantes y se les considere portadores de otra moralidad pblica y otra capacidad administrativa, la gobernabilidad democrtica de nuestra sociedad no estar exenta de riesgos. El tema de la gobernabilidad no slo hace referencia a la forma de gobierno ciudadanamente legtimo, tambin hace alusin a si es competente, capaz, eficaz, en el cumplimiento de sus funciones pblicas, particularmente en las vinculadas con el tema socioeconmico. Por ello no es un asunto menor el hecho de que la democracia se plantee cmo sustituir pacficamente a los gobernantes incompetentes y nocivos. El proceso de democratizacin en Mxico, junto con otras circunstancias como el levantamiento en Chiapas, la inseguridad pblica, y esos asesinatos polticos, nos recuerda que la cuestin de la democracia es fundamentalmente una cuestin de Estado, de estructura y configuracin del orden constitucional. Es algo estructural e integral, es decir, se trata de poner en pie un orden de instituciones y no slo instaurar gobiernos alternativos. As pues, la gobernabilidad democrtica sigue siendo, en nuestro sistema poltico, principalmente un asunto del gobierno, de la capacidad, eficacia y calidad de su accin directiva, regulatoria y administrativa. Paralelamente habr de fortalecerse la participacin social tambin como un eje rector. El logro realmente trascendente de la llamada transicin democrtica est por encima de la alternancia gubernamental, aunque la contemple y la haga posible. Su esencia consiste en ubicarnos en una repblica de leyes. Se trata
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entonces de una alternancia institucional que va ms all de una transicin electoral que, por supuesto, le da sentido y vigor.
Bibliografa Becerra, Ricardo, "Del partido de Estado al Estado de partidos", en Propuestas para el Debate, Mxico, Iniciativa XXI, 2000. Caldern, Fernando. Hacia dnde va el Estado en .Amrica latina, Santiago, FCE, 1991. Dahl, Roben. U Poliarqua, Mxico, Alianza-CONACULTA, 1989. Huntinglon, P. Samuel, El orden poltico en las sociedades en cambio, Espaa, Paids, 1996. Sartori, Giovanni. Teora de la democracia, Mxico, Alianza, 1989. Villarreal, Rene. Liberalismo social y reforma del Estado, Mxico en la era del capitalismo posmoderno, Mxico, Nacional Financiera, FCE, 1993. Woldenberg, Jos, "Mxico: la mecnica de su cambio democrtico", en Derecho y Legislacin Electoral: 30 aos despus de 1968, Mxico, UNAM-Miguel ngel Porra, 1999. Zedillo Ponce de Len, Ernesto. Discurso pronunciado durante la firma del Acuerdo Poltico Nacional. 17 de Enero de 1995.

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Alan Arias Marn*

Las elecciones del dos de julio son un punto de inflexin en la historia poltica del pas al ser el resultado del proceso electoral ms libre, competido y transparente de todos los tiempos. La coincidencia de los trminos en un proceso electoral es indita en Mxico y debe entenderse como el producto de la prolongada y peculiar transformacin de un rgimen que ha logrado adaptarse a un cambio poltico de fondo, por la va de sucesivas reformas electorales. Sin grandes fricciones se lleg al desmantelamiento de un orden intrnsecamente no liberal y se construyeron bases slidas para conformar un sistema plural de partidos. La alternancia en la Presidencia de la Repblica despus de ms de setenta aos de predominio del PRI, no constituye un cambio de rgimen, como se repite tozudamente; tan slo reafirma la existencia de un rgimen poltico democrtico en Mxico. El acatamiento de la decisin ciudadana y el buen funcionamiento de los rganos electorales confirm el carcter extralgico de la estril discusin sobre la transicin a la democracia. Todos los candidatos y partidos perdedores ratificaron con su actitud la vigencia de la democracia como forma de gobierno.
' Profesor de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Analista y ensayista poltico.

Democratizacin y gobemabilidad

En la perspectiva de consolidar la institucionalidad democrtica del pas, genuino tema del debate actual, el reto de la poltica se centra en la capacidad del gobierno para incorporar la diversidad de puntos de vista e intereses del conjunto de la sociedad. En los prximos aos el avance democrtico y la eficacia de las polticas pblicas dependern, en buena medida, de la dinmica equilibrada entre las necesidades y las demandas de la sociedad con la capacidad gubernamental para procesarlas. Un grado de gobemabilidad suficiente, fundado en un rgimen plural de partidos, requiere que la beligerancia partidista, el oposicionismo legislativo a ultranza o las pretensiones hegemnicas por parte del Ejecutivo Federal se asuman en adelante como criterios errneos que degradan el ejercicio del poder, multiplican los conflictos e incrementan los riesgos de regresiones autoritarias o de una reafirmacin de un presidencialismo ya superado. La conformacin de un Congreso de la Unin en el que ninguna organizacin poltica goza de la mayora absoluta y en el que no podr haber reformas constitucionales sin el acuerdo entre el partido gobernante y el PRI, principal fuerza de oposicin, obligarn al Presidente de la Repblica y al PAN a desarrollar un trabajo permanente de negociacin y construccin de acuerdos, adems de una tolerancia a prueba de fuego como principio de conducta poltica. Estamos no slo ante lo que la teora describe como un gobierno dividido (en el que el partido predominante en el Legislativo es distinto al que tiene el control del Poder Ejecutivo), sino ante una correlacin de fuerzas indita, polarizada y voltil, que indica la creciente complejidad del sistema poltico mexicano. En este contexto, los principales desafos para la gobemabilidad remiten a un anlisis que rebasa los lmites del presente estudio. Sin embargo, cabe sealar que en el mbito de las instituciones polticas democrticas ser una tarea estratgica la refuncionalizacin de las relaciones del Poder Ejecutivo con el Congreso, as como con los partidos polticos. Conviene tener presente que el tema de fondo en el cambio poltico es la consolidacin de la institucionalidad democrtica y no el trance pre-democrtico de establecer pactos acerca de las reglas para transitar a la democracia. Ms all de la discusin inmediata sobre la novedad histrica o las caractersticas del rgimen poltico, la teora y el anlisis corren el riesgo de la historzacin. Se trata del procedimiento terico mediante el cual la evolucin
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. Alan Arias Marn histrica del proceso poltico mexicano es observada desde el supuesto punto de llegada que ha sido la alternancia en el poder. Lo sucedido el dos de julio se asume como el momento final del proceso de transicin a la democracia, el cual se reconstruye con una lgica finalista que acomoda los hechos en funcin del resultado ya conocido. Este texto intenta eludir esa tentacin presuntamente sistemtica, aunque a final de cuentas, banal. Su propsito es exponer de modo interpretativo el proceso de reforma del rgimen jurdico-electoral mexicano y presentar una serie de elementos que buscan plantear crticamente la problemtica derivada del resultado de las trascendentales elecciones federales del 2000. A tal efecto se propone, en primer lugar, una valoracin de las transformaciones a la legislacin electoral, con especial nfasis en la reforma de 1996 y, en segundo trmino se analizan las implicaciones para el sistema de partidos de lo que puede entenderse como el mayor giro poltico de la historia reciente: la alternancia en el Poder Ejecutivo. Institucionalizacin democrtica: Inclusin y pluralismo poltico El cambio democrtico en Mxico se explica en funcin de lo que puede definirse como una evolucin histrica tipificada por procesos de inclusin de fuerzas polticas.1 Esta capacidad del Estado Mexicano deriva lgicamente del impulso decisivo aportado por la Revolucin como un movimiento sociopoltico muy extenso que inicia como revuelta contra el anden rgime y culmina en la instauracin de un nuevo orden constitucional y en el gran pacto poltico de 1929.2 Ninguna interpretacin del desarrollo democrtico en Mxico resulta adecuada a la realidad del pas sin referencia a esos dos momentos fundadores de la modernidad poltica: el proyecto constitucional de 1917 y la suma de fuerzas que dio origen al partido en el poder desde 1929. Resulta ineludible analizar la cuestin del prolongado monopolio poltico ejercido por el PRI, pero una afirmacin de esta naturaleza debe especificarse a fin de contar con una explicacin objetiva. El partido que ha asociado su identidad poltica a la Revolucin Mexicana gobern a partir de las directrices de la ley fundamental, en donde se resumen las orientaciones surgidas de un amplio movimiento social. Los
1 Alan Arias Marfil, "Reflexiones sobre la evolucin del rgimen poltico mexicano", en Estudios Polticos, No. 3, FCPyS, UNAM, Mxico, 1994. 2 Respecio al proceso <le conformacin del rgimen poltico post revolucionario Cr. Arnaldo Crdova, La formacin del poder poltico cu Mxico, Mxico, Era, 1972. Ama Ido Crdova, La ideologa dla Revolucin Mexicana. Mxico, Era, 1973. Arnaldo Crdova, "Revolucin burguesa y poltica de masas", en Interpretaciones de la revolucin mexicana, Mxico, UNAM-Nucva Imagen, 1979, pp. 55-90.

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gobiernos postrevolucionarios asumieron las premisas de defensa de las libertades bsicas, promocin de condiciones de equidad social y tambin, no obstante la permanente presencia de formas de ejercicio autoritario del poder, mantuvieron un compromiso democrtico. Un primer gran momento del rgimen postrevolucionario estuvo asociado centralmente al establecimiento de polticas sociales extensivas que aportaron una gran base de apoyo al Estado y al partido gobernante. Este momento podra relacionarse con el trayecto histrico que va de la presidencia de Plutarco Elias Calles al sexenio de Jos Lpez Portillo y la primera parte del gobierno de Miguel de la Madrid. El eptome de esta poltica fue el populismo ejercido por Lzaro Crdenas y sus repercusiones en todos los mbitos de la vida social, incluida la figura de un Estado y un partido fuertes, en estrecha relacin con las masas.3 Ese primer momento del rgimen posrevolucionario se caracteriz por el desplazamiento de los temas democrticos. La democracia era ms un aspecto formal, entendido bajo una perspectiva antirreleccionista, y no una prctica acorde con el esquema liberal clsico. El desplazamiento de los temas democrticos se explica por la vasta capacidad de representacin del partido en el poder y la consecuente ausencia de una efectiva oposicin poltica. Sin embargo, esa situacin, generada por condiciones histricas particulares comenz a cambiar a medida que la sociedad mexicana requiri de nuevas formas y vas de representacin y participacin poltica. El sistema corporativo que fue tan importante para la estabilidad poltica comenz a mostrar signos de desgaste desde la poca de Adolfo Lpez Mateos; ms tarde, el Movimiento Estudiantil de 1968 revelara trgicamente los lmites del sistema de participacin unvoca.4 Al mismo tiempo, el esquema de desarrollo centrado en la sustitucin de importaciones y economa cerrada mostraba sus insuficiencias. El sexenio de Luis Echeverra se vincula al inicio de una poltica de intervencin del Estado en la economa prcticamente sin restricciones. Esta lnea fue continuada por Jos Lpez Portillo, bajo el espejismo de la riqueza petrolera. Fue una decisin errnea que provoc un enorme endeudamiento externo y un costossimo dficit de las finanzas pblicas. Desde 1973 la historia de la economa nacional ha sido la historia de la crisis permanente, a pesar de que
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GfcArnakloCrdova, Aa poltica de masas del' cardenismo, Mxico, Era, 1974. * Cfr. Sergio Zermefto, Mxico: tina democracia utpica. El molimiento estudiantil del 68, Mxico, Siglo XXI, 1978.

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se han realizado esfuerzos por reconducir el rumbo econmico y reencontrar la estabilidad perdida. La respuesta a la crisis poltica de 1968 fue la expansin del gasto pblico. Cabe apuntar que tambin se procur abrir espacios de participacin poltica, aunque bajo una perspectiva an muy limitada. La reforma poltica de 1977 incorpora a un sector mantenido al margen bajo las constricciones de la guerra fra. Al incluir a nuevas organizaciones polticas, destacadamente al Partido Comunista Mexicano, se ponen las bases de un piolongado proceso de liberalizacin poltica del rgimen. Cabe hacer notar que la iniciativa de liberalizacin fue promovida por el propio gobierno y que esa ha sido la constante desde entonces. 5 Los antecedentes de esta reforma son el otorgamiento del voto a las mujeres en 1953; la instauracin de plenos derechos ciudadanos desde la edad de dieciocho aos en 1969; as como los esfuerzos para la integracin de un padrn electoral confiable. Puede decirse que la constante ha sido la tendencia a la ampliacin del sujeto poltico y la orientacin bsica de las reformas se define por su carcter incluyente. Desde la instauracin de la figura de los diputados de partido en 1963, la constitucin de la Ley de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (LOPPE) y el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), se han instrumentado mecanismos para que los grupos con aspiraciones polticas puedan articularse al marco jurdico-poltico nacional.6 En 1985 se inicia una segunda fase del rgimen postrevolucionario. El problema a resolver era la insolvencia del Estado y la ausencia de factores de crecimiento. La lgica que se deriva de esa situacin se resume en el saneamiento de las finanzas pblicas y el redimensionamiento del Estado. En el marco exterior se desarrolla la reforma del rgimen sovitico con la perestroika y avanza inconteniblemente la poltica neoliberal del gobierno norteamericano. En trminos polticos, a ese momento corresponde la promulgacin del Cdigo Federal Electoral de 1986, que permiti la ampliacin del nmero de diputados de representacin proporcional en busca de una mayor equidad de la
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Respecto a este asunto Cfr. Csar Cansino, La transicin mexicana 1977-2000, Mxico, Centro de Estudios de Mtica Comparada A. C , 2000. 6 Para una exposicin ponnenorzada del proceso de reformas electorales pueden consultarse Jos Woldenberg, el al. La mecnica del cambio poltico en Mxico, Mxico, Cal y Arena, 2000; y Jorge Alcocer, "El ciclo de las reformas electorales 1978-1996", en Dilogo y Dbale, ao 1, nmero 1, abril-junio de 1997, pp. 99-114.

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representacin en el Legislativo. No obstante, el rgimen sigue siendo deudor de un modelo centralizado de poder.7 El cambio de condiciones externas y la crisis interna, econmica y poltica, lleva a profundizar las reformas iniciadas por Miguel de la Madrid. Carlos Salinas de Gortari lleg al poder en medio de un serio cuestionamiento a la legalidad de los comicios de 1988 y la legitimidad del gobierno. La escisin del PRI y el amplio caudal de votos obtenidos por el Frente Democrtico Nacional anunciaban la necesidad de cambios profundos en la estructura poltica. Paralelamente la reduccin de los cauces de desarrollo planteaba la urgencia de un nuevo esquema acorde con la realidad econmica internacional. La apertura comercial y la privatizacin se constituyeron en factores de estabilizacin y creacin de condiciones para el crecimiento, luego de la prolongada recesin. El rgimen salmista recuper legitimidad al impulsar un cambio econmico con resultados patentes y promover una nueva poltica social a partir de la colaboracin entre las comunidades y el gobierno. La historia siguiente es bien sabida. Las premisas de estabilidad econmica no se mantuvieron y llevaron a la catastrfica crisis financiera de 1994, coincidente con el retorno de la violencia poltica. La ltima etapa del sexenio salinista se caracteriz por las medidas de emergencia, incluida la reforma poltica de 1994. Esta reforma es decisiva porque define la separacin formal del rgano responsable de las elecciones, con lo que se aporta una base de credibilidad a la organizacin de los importantes comicios federales de ese ao. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que durante el sexenio de Carlos Salinas se llevaron a cabo una serie de reformas electorales que anteceden a la de 1994. En 1989 se crea el Instituto Federal Electoral y se renueva el Padrn Electoral; en 1992 se llevan a cabo modificaciones procedimentales para garantizar la equidad en las contiendas electorales; en 1993 se crea la figura de senadores de primera minora a fin de dar mayor representatividad a los partidos de oposicin. Todas esas reformas, muy importantes, fueron insuficientes para cumplir con los requerimientos de liberalizacin y participacin efectiva de la ciudadana.8

7 Una explicacin detallada sobre lareformaelectoral de 1986 se encuentra en Manuel Barqun, "Lareformaelectoral de 1986-1987 en Mxico. Retrospectiva y anlisis" en Sistemas electorales y representacin poltica en Latinoamrica, \o\. 2, Madrid, Fundacin Ebei; Instituto de Cooperacin Iberoamericana, 1987, pp. 305-350. 1 C/c Jos Woldenberg, Op. cit, Jorge Alcocer, Art. Cit, y Csar Cansino, Op. cit, pp. 217-235.

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Ernesto Zedillo Ponce de Len inicia su gobierno con la legitimidad que le otorg el voto ciudadano en comicios altamente competidos y con resultados confiables. Sobre esta base el Ejecutivo Federal estuvo en condiciones de convocar a un Acuerdo Poltico Nacional, suscrito el 17 de enero de 1995 por todos los partidos polticos representados en el Congreso de la Unin. Ese acuerdo marc el comienzo de los trabajos de la reforma poltica del Estado, que adopt como captulo inicial el tema de la reforma electoral.9 En las mesas de discusin se defini una agenda de trabajo constituida por los siguientes puntos: reforma electoral, fortalecimiento del Poder Legislativo, procuracin e imparticin de justicia, impulso al federalismo, reforma poltica del D.F., derechos indgenas, comunicacin social, participacin ciudadana y atencin a problemas coyunturales. Debido a las prioridades de los partidos y la inminencia del proceso electoral federal, slo fue posible avanzar en los temas cruciales de la reforma electoral y la reforma poltica del Distrito Federal, las que determinaron el cambio poltico que se desarroll en dos momentos: agosto de 1997 y julio del ao 2000.

La reforma electoral de 1996


La aprobacin de la reforma electoral por votacin unnime de los diputados y senadores de la LVI Legislatura constituy un importante avance en el proceso de democratizacin del pas. Los cambios a dieciocho artculos constitucionales, concertados por los principales partidos polticos, fueron producto de un acuerdo indito con el que se intentaron superar las deficiencias histricas del sistema electoral mexicano. La primera reforma por consenso de todas las fuerzas polticas represent tambin, la conclusin de una serie de cambios a la legislacin electoral que liberalizaron de manera relativa el sistema poltico fundado en 1929. Las modificaciones a la Constitucin para las reformas electorales y del Distrito Federal establecieron un marco legal ms claro y completo para la competencia democrtica, al tiempo que restituyeron los derechos polticos de los habitantes de la capital de la Repblica. Por su carcter integral, la Reforma de 1996 ampli significativamente la legitimidad de las instituciones y procedimientos electorales, con lo que se elimi9

Cfr, L\iis F. Agilitar, "La reforma por consenso", en Dilogo y Debate, ao 1, nmero 1, abril-junio do 1997, pp. 81-98.

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naron las principales causas de controversia sobre el desarrollo de los comicios y se cerr el paso a impugnaciones infundadas de fraude electoral. La aceptacin general de las reglas de la competencia democrtica y el establecimiento de garantas para el respeto al voto han fortalecido al rgimen, legitimado al gobierno y debilitado al PRI. Pero lo decisivo es que limitan el riesgo de un descontrol en el proceso de afirmacin efectiva de la pluralidad poltica. Con la reforma electoral los derechos polticos de los ciudadanos cuentan con mecanismos jurdicos de proteccin; los rganos y autoridades electorales adquieren plena autonoma; la organizacin del proceso electoral queda sujeta estrictamente a las condiciones previstas por la ley y la representacin popular en el Congreso de la Unin se adeca a nuevas reglas de participacin. La reforma se perfilaba hacia el desmntelamiento de lo que en algunos crculos polticos se ha definido como sistema de partido de Estado. El principio de asociacin libre, pacfica e individual se opone a los mtodos corporativos que fueron la base del orden prista, por lo que es explicable la reaccin de reticencia que suscit en algunos sectores polticos. Este mismo principio, no obstante, deja en entredicho la identidad democrtica de las organizaciones polticas armadas como el EZLN. Al mismo tiempo, la completa autonoma del Instituto Federal Electoral y la adscripcin del Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial impide la injerencia del Ejecutivo en las elecciones, con lo que cambiaron radicalmente los procedimientos de organizacin y calificacin de los comicios. A estos elementos se suma la definicin de normas para establecer condiciones de equidad en la competencia democrtica y tipificar los delitos en materia electoral, as como sus correspondientes sanciones. La introduccin de restricciones a la sobrerrepresentacin en la Cmara de Diputados y la eleccin de senadores por medio del principio de representacin proporcional modifica tambin el orden poltico que sustentaba la fuerte hegemona del PRI. Con la reforma electoral de 1996 se traspone el umbral de la liberalizacin parcial del sistema poltico porque se establecen las bases para una competencia democrtica, libre y equitativa. La superacin de los constreimientos estructurales a la participacin plural y al desarrollo de las opciones electorales minoritarias abre el camino a modificaciones de fondo en el esquema de ejercicio del poder. La reforma electoral fue, en este sentido, la premisa de una democratizacin ms amplia de la vida poltica.
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Los cambios en la legislacin electoral son una respuesta a la compleja situacin generada por la doble crisis que marc el inicio del sexenio 1994-2000. La reaparicin de la violencia poltica tras aos de estabilidad y el grave tropiezo de las reformas econmicas iniciadas por el gobierno de Miguel de la Madrid sometieron al sistema poltico a una enorme presin. Las fracturas en el bloque gobernante, aunadas a las reacciones sociales ante la liberalizacin econmica y los efectos de la abrupta devaluacin del peso, minaron sensiblemente la capacidad de respuesta del gobierno. Al perderse prcticamente la posibilidad de continuar reproduciendo la racionalidad poltica tradicional que tena al PRI como factor de cohesin, se hizo necesario el establecimiento de nuevas condiciones de gobernabilidad. La nica va para evitar el colapso del sistema poltico y asegurar un reordenamiento pacfico de las relaciones entre los grupos de poder fue el desarrollo de un proyecto reformista. El logro de un consenso interpartidista para modificar las reglas del juego democrtico puede ser entendido, como un importante elemento de estabilidad poltica. Por otra parte, pese a los innegables avances democrticos que comporta la reforma electoral, pueden destacarse algunos rasgos en que se preservan varias de las inercias del sistema poltico. En primer lugar, salta a la vista el difcil acomodo de compromisos en los cambios al texto constitucional, lo que ha llevado a integrar iniciativas con pocas posibilidades de instrumentacin, como en el caso del voto de los mexicanos en el extranjero. El mismo problema aparece en lo referente a la limitacin del nmero de diputados que puede tener el partido que alcance la mayora parlamentaria y, sobre todo, en la incorporacin de 32 senadores electos segn el principio de representacin proporcional. Los compromisos pactados por las fuerzas polticas hicieron sumamente compleja la reforma electoral, lo que sujeta el sistema democrtico a eventuales problemas de operacin, como los que se han advertido en los ltimos tiempos. La complejidad de la reforma deriva del carcter cupular de los acuerdos y de los clculos polticos de quienes la realizaron. Se aprecia un esfuerzo por conseguir el consenso aun a costa del apego a la voluntad popular y del respeto a los derechos polticos individuales, como lo dej ver la incorporacin de los senadores plurinominales y el veto a la participacin de los exregentes en la contienda electoral por la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal. Aparte de esos rasgos, la reforma recorre el camino de iniciativas anteriores, al orientarse principalmente en trminos de compensacin a los partidos minoritarios. El peso electoral de los partidos con mayor nmero de votos sigue siendo determinante y, por tanto, se ha procurado fortalecer a la representacin con 71

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menor reconocimiento entre el electorado. En el fondo, este hecho refleja la debilidad del sistema de partidos y las dificultades para establecer un mecanismo funcional de contrapesos que propicie el avance democrtico.10 En sntesis, la reforma electoral aporta efectivamente un nuevo impulso al proceso de democratizacin, pero la composicin de un verdadero sistema democrtico depende de una amplia coincidencia de factores, entre los que destaca la afirmacin de los partidos minoritarios, la transformacin del PRI a las nuevas condiciones polticas como principal partido de oposicin y adecuadas formas de participacin ciudadana. En el caso contrario, es previsible que el proyecto de construccin de una democracia moderna en Mxico siga limitado a la capacidad de acuerdos cupulares, la aquiescencia del gobierno y al juego de fuerzas que lo sostiene. En esta perspectiva, la reforma electoral de 1996 slo garantiza la vigencia plena de un sistema plural de partidos, pero es insuficiente para garantizar la gobernabuidad por el desplazamiento del PRI del Ejecutivo Federal en julio de 2000 y la ausencia de una mayora absoluta en el Congreso de la Unin, toda vez que el sistema poltico mexicano est diseado para la hegemona de un partido y el ejercicio de una presidencia fuerte. De no modificarse las estructuras institucionales, la democratizacin puede llegar a un punto crtico. No obstante, el establecimiento y aceptacin de las nuevas reglas de competencia para la formacin de gobiernos y de las representaciones legislativas constituye la premisa necesaria, y lentamente construida, para un autntico sistema poltico-democrtico en Mxico. La legalidad, el pluralismo sin exclusiones, la equidad en la competencia y la transparencia de los procesos electorales y sus resultados constituyeron el conjunto de condiciones mnimas requeridas para abatir el dficit de credibilidad en los procedimientos electorales y, con ello, el establecimiento de los requisitos para una legitimidad moderna y democrtica del poder pblico en Mxico. La aprobacin de la reforma electoral de 1996 permite arrojar el siguiente balance general: Los partidos polticos y el Ejecutivo consiguieron una reforma pactada, avalada por todas las fuerzas polticas y con el beneplcito de la opinin pblica internacional y nacional. Quedaron establecidas las reglas del juego y precisados los procedimientos electorales.

10 Un estudio pormenorizado sobre la reforma electoral de 1996 es el informe titulado .hi/isis del sistema e/eetorai} mexicano, que un grupo de expertos, entre los que deslaca Dieter Nohlen, elabor para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

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Las reformas realizadas permitieron la revitalizacin del sistema de partidos como nico mecanismo de acceso al poder, quedando pendiente la identificacin de frmulas que puedan incorporar a este proceso democrtico a fuerzas disidentes apartidistas como el EZLN, el cual ha resultado excluido de la reforma electoral, en buena medida debido a su carcter ambivalente: desafo poltico militar al gobierno y demanda simultnea de reconocimiento institucional.

La reforma electoral se afirm con la aprobacin de la legislacin electoral secundaria, aunque nicamente con el voto favorable de los legisladores pristas lo que fue la consecuencia de las posiciones irreductibles sobre financiamiento a los partidos por parte del PRI y la oposicin. Pese a las negociaciones entre los partidos para llegar a un voto de consenso, al menos en lo general, las prioridades contrapuestas de las organizaciones electorales impidieron alcanzar un acuerdo para otorgar pleno reconocimiento a la reforma de las leyes electorales. Para los partidos de oposicin resultaba de importancia estratgica limitar los recursos econmicos de que dispondra el PRI para mantener su aparato electoral, mientras que para el partido gobernante era preciso salir al paso de los riesgos que representaba la formacin de coaliciones. La ley electoral es sustancialmente mejor que la vigente en las elecciones de 1994 y abri nuevas posibilidades a los partidos opositores. La oposicin ha contado con un marco ms completo para el desarrollo de las elecciones, incluida la independencia de los rganos electorales. El resultado ha sido el ingreso de Mxico a la plena normalidad democrtica. Pareciera que, en rigor, los temas pendientes de la agenda electoral ya estn definidos: mayor fiscalizacin a los ingresos y gastos de los partidos, incluyendo las campaas internas para la seleccin de candidatos y las precampaas; reduccin de los tiempos de campaa y de los periodos para las tomas de posesin; redefinicin de criterios y mecanismos para la constitucin de coaliciones y alianzas; regulacin de los tiempos para los partidos polticos en los medios masivos de comunicacin; reeleccin de los legisladores y presidentes municipales. El cambio poltico despus del dos de julio La prdida de la mayora legislativa por parte del PRI en 1997 y su posterior derrota en las elecciones del dos de julio de 2000 transforma radicalmente la
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lgica prevaleciente en el sistema presidencial mexicano. En primer lugar se introdujo como factor determinante la diferenciacin poltica entre los Poderes de la Unin. En segundo lugar, la alternancia en el Ejecutivo Federal rompi el vnculo entre la Presidencia de la Repblica y el partido gobernante. Con los grandes cambios polticos entra en vigor un nuevo esquema de gobernabilidad que se asienta en la legitimidad democrtica de las estructuras polticas. Sin embargo, se ha abierto una fase de recomposicin general de las relaciones de poder que necesariamente se asocia a problemas inditos en el funcionamiento del sistema poltico." Los resultados de los comicios del dos de julio de 2000 son elocuentes: el PAN en alianza con el PVEM obtuvo 42% de votos frente a 36 del PRI y 17 del PRD. Los partidos minoritarios sumaron 5 por ciento de los sufragios. Esta situacin se refleja en el Congreso, donde en. la Cmara de Diputados el PAN cuenta con 207 legisladores, el PRI 211 y el PRD 50. El PT est representado por ocho diputados, el PVEM por dieciseis, Convergencia por la Democracia obtuvo tres curules, el Partido Alianza Social dos y el Partido Sociedad Nacionalista tres. En el Senado el PRI mantuvo la mayora con 60 escaos, seguido por el PAN con 46, el PRD con 15, PVEM con cinco, PT y Convergencia con uno, respectivamente. Como puede observarse, de entrada se ha incrementado la dificultad para la realizacin de reformas constitucionales, debido a que requiere del consenso de dos terceras partes de los integrantes del Congreso de la Unin. Esa proporcin slo puede lograrse a travs de una alianza entre el PAN y el PRI, que en su carcter de primera minora legislativa mantiene una importante capacidad de decisin. No obstante, en el caso de reformas a leyes secundarias, el PAN y el PRD podran obtener la mayora simple en alianza con los partidos minoritarios. El mayor peso poltico de los partidos de oposicin es un factor determinante en la composicin de la agenda legislativa y definir, en buena medida, el curso de la nueva etapa de democratizacin. Es previsible que el PRI y el
11 Sobre el desalo de manlenere institucionalizar la democracia son de inters los artculos dr JuanJ. Linz, "Los peligros del presidencialismo" y "I-as virtudes del parlamentarismo", as como los textos de I^arir Diamond, "Tres paradojas de la democracia", Donakl L. Horowitz, "Comparando sistemas democrticos" compilados en Diamond, I -arry y Plattnei; Vlarc F. (raed.), El resurgimiento global de la democracia, Mxico, Institulode Investigaciones Sociales, UNAM, 1996. Tambin puede consultarse Giovanni Sarlori, Ingeniera consbhicional comparada. Una imvstigacin de estructuras, incentivos y resultados, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996.

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PRD intenten, en el corto plazo, una poltica legislativa sustentada en el bloqueo de reformas contrarias a los contenidos nacionalistas de la Constitucin, al tiempo que procurarn obtener ventajas polticas a travs de la promocin de iniciativas con alto reconocimiento por parte de los sectores populares. El inicio de la LVIII legislatura representa una transformacin fundamental de la prctica poltica vigente desde 1929 y, en consecuencia, abre una etapa de recomposicin del conjunto del sistema democrtico mexicano. Los datos principales de este proceso son la posibilidad de una estrategia comn de los partidos de oposicin con mayor nmero de votos y la relativa dificultad del nuevo bloque gobernante para conformar consensos. La transformacin radical de la realidad poltica se refleja adems en la recomposicin del sistema de partidos. De la centralidad del PRI se ha pasado a una situacin definida completamente por la pluralidad, la competencia y la ausencia de hegemona de cualquier formacin partidista. Resulta prematuro un anlisis de las posibles trayectorias de los partidos y del sistema en su conjunto, pero cabe sealar desde ahora un conjunto de rasgos y problemas que determinan el nuevo estado de cosas. Los puntos esenciales para una reflexin prospectiva sobre el cambio poltico seran: la correspondencia entre la dinmica actual de la sociedad y el voto por el cambio y, la recomposicin del rgimen de partidos. En las elecciones presidenciales del dos de julio la mayora de los electores decidi que el PRI haba dejado de representar la opcin adecuada a las enormes necesidades sociales. Pese al gran esfuerzo de actualizacin de sus procesos internos y a la innegable aportacin del gobierno al avance democrtico, el PRI no fue reconocido como la avanzada del cambio poltico. En su lugar, la alianza conformada por el PAN y el PVEM logr coincidir con el evidente ascenso de la participacin ciudadana. De algn modo, la transformacin de la dinmica social se expresa en el hecho de que la Alianza por el Cambio triunf contundentemente en el norte y las principales ciudades del pas, mientras que el PRI obtuvo las ms altas votaciones en el sureste y los estados con mayor rezago social. En este panorama el PRD se vio circunscrito a sus bastiones electorales ms firmes: Michoacn y el Distrito Federal. En la capital de la Repblica la alianza PAN-PVEM gan las elecciones presidenciales y estuvo cerca de obtener la Jefatura de Gobierno del Distrito
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Federal. De hecho, el PAN tiene una importante presencia en la Asamblea Legislativa, pese al dictamen del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin que decidi aplicar la frmula de proporcionalidad pura en la composicin de la ALDF. Como puede observarse, la centro-izquierda no est en el eje central de la tendencia poltica dominante y el hecho de que conserve el Gobierno de la Ciudad de Mxico se explica bsicamente por la ventaja competitiva obtenida en 1997. Las elecciones para gobernador en Chiapas del mes de agosto ratificaron el esquema de alternancia en el poder al triunfar la Alianza por Chiapas, constituida por los partidos de oposicin (a excepcin de Demo-cracia Social). Vicente Fox gan porque su propuesta poltica de cambio logr el reconocimiento del sector ms amplio de una sociedad fundamentalmente urbana e identificada con una perspectiva individualista del progreso econmico. Segn el ltimo censo, slo 25 por ciento de la poblacin sigue aun vinculada a las actividades agrarias. A favor de Vicente Fox vot la mayora de la clase media y una buena parte de los electores urbanos de bajos ingresos. Puede afirmarse que se trat de un voto con carcter plebiscitario contra la prolongada presencia del PRI en el poder, al tiempo que una respuesta electoral ineludible al elevado costo del ajuste econmico. Deben tambin considerarse las hiptesis de la gran influencia de los medios en la decisin final de la ciudadana y las limitaciones evidentes de la campaa del candidato prista. Vicente Fox surge del PAN, pero representa una posicin diferenciada de la tradicin doctrinaria que fue preponderante hasta la aparicin de una lnea ms pragmtica. El resultado de esa transformacin fue el constante ascenso poltico del panismo y su configuracin como un espacio de alianzas. De tal modo, el triunfo de Vicente Fox no se restringe al proyecto poltico de Accin Nacional, sino que deriva de una conjuncin de fuerzas con trayectorias distintas. No se trata, como se ha dicho, de una victoria de la derecha en un sentido estricto, sino de una convergencia de intereses que pudo articularse bajo la premisa de la alternancia en el poder. Sin embargo, debe reconocerse que tal alianza est encabezada por un ncleo empresarial que aspira a impulsar un nuevo proceso de modernizacin del pas. No debe perderse de vista a algunos grupos conservadores, cercanos al foxismo, que reivindican demandas anacrnicas. En suma, el cambio propuesto por Vicente Fox se identific con las expectativas de los estratos que participan de un modo de vida moderno y que aspiran a
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reactivar los procesos de movilidad social inhibidos por aos de crisis. La imagen del presidente electo es la de un empresario exitoso que se presenta como la alternativa a un sistema desfasado de la nueva sociedad. La necesaria recomposicin del sistema de partidos El triunfo de Vicente Fox es indudablemente una afirmacin de la democracia. Su gobierno contar con una legitimidad indiscutible, apoyada por quince millones de votos y una alta credibilidad en el proceso electoral, lo que potencia su aceptacin social. No obstante, la llegada al poder del impulsor de la Alianza por el Cambio trae consigo grandes incertidumbres para todos los partidos, incluido el PAN. De entrada, se ha producido una crisis mayor en el campo de la centro-izquierda y en el partido que gobern Mxico durante 71 aos. Para el PRD el cambio por la derecha como lo definen sus dirigentes ha significado una gran desilusin: la mayora del electorado no comparte la visin del nacionalismo revolucionario. La nueva derrota implica tambin, el ocaso de la carrera poltica de Cuauhtmoc Crdenas, todava el nico lder capaz de aglutinar a las fuerzas de izquierda. En consecuencia, resulta ineludible la redefinicin del partido que sostuvo la poltica de oposicin ms intransigente. En el futuro del PRD apunta una nueva poltica de alianzas, con una orientacin ms pragmtica y constructiva. El PAN tiene el mrito histrico de haber sido el primer partido en sostener la demanda de una democracia ciudadana, cuando el resto de las fuerzas polticas se centraban en el nacionalismo revolucionario y la justicia social. Con Manuel Gmez Morn se sentaron las bases de una estrategia de oposicin, cuyas reivindicaciones fueron libertad de iniciativa y respeto a los derechos polticos individuales. La participacin panista enriqueci el precario sistema de partidos que domin el PRI hasta 1988. En torno al PAN gravitaron parte de los intereses empresariales, las aspiraciones de un sector de la clase media y algunas organizaciones vinculadas con la Iglesia Catlica. Sobre esa base se construy un peculiar proyecto de conquista del poder.12 Tras su triunfo en las elecciones del dos de julio el PAN tiene el gran reto de preservar su identidad y fungir como partido en el gobierno con apego a las pautas
11 Respecto a este tema C/h Soledad Loaeza, ElPunido Accin Sacional: la larga marcha, 1939-1994. Oixxsicin leal y partido de protesta, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999.

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democrticas. Habr que observar si es capaz de orientar la accin del Ejecutivo dentro del cauce institucional y mantener una lnea legislativa y partidista independiente y crtica.13 No ser menor la dificultad para mantener la cohesin entre la militancia propiamente panista y los nuevos ncleos adherentes, ms identificados con la propuesta poltica de Vicente Fox, quienes durante la campaa se articularon en la organizacin Amigos de Fox. El proceso de mayor inters en la recomposicin del sistema de partidos es la incierta evolucin del PRI. Tras su desplazamiento del Ejecutivo el partido que hegemoniz la vida poltica nacional se encuentra en una crisis de identidad. Si el trnsito del gobierno a la oposicin de suyo no es fcil, en el caso del PRI resulta traumtico. Se trata de una condicin agravada por la extrema dependencia de esa organizacin a la dinmica gubernamental. Pese a los intentos por desligar la vida partidista de la institucin presidencial, la democracia no lleg a ser el vector principal de una organizacin constituida para conservar el poder y no para competir electoralmente. La democratizacin del PRI comienza apenas, si aplicamos un criterio estricto. Slo hasta ahora, al perder el apoyo del Ejecutivo Federal, se pone enjuego la independencia de un partido que mantiene, pese a todo, importantes recursos polticos. Ciertamente, la eleccin de la dirigencia partidista, el proceso para elegir al candidato y la posterior competencia por la presidencia fueron esbozos de lo porvenir. Sin embargo, la obligada identificacin del PRI con los procedimientos democrticos deriva de la necesidad actual de recomponerse y adecuarse a circunstancias totalmente cambiadas. Si el PRI pretende continuar como una fuerza poltica influyente slo podr conseguirlo a travs de procesos de legitimacin acordes con los nuevos tiempos. Actualmente los principales activos polticos del PRI son los gobernadores y sus amplios grupos parlamentarios en el Congreso de la Unin. El bloque de gobernadores pristas intenta sustituir el papel de orientacin y arbitraje que cumpla el Presidente de la Repblica, aunque parece poco probable que logre superar sus divisiones. Los prximos procesos electorales podran mermar la capacidad de liderazgo partidista que pretenden los ejecutivos estatales. Aun ms, la lgica de gobierno los obligar paulatinamente a concertaciones y colaboraciones polticas con la administracin foxista. El PRI no slo deber readecuar su oferta poltica, sino que corre el peligro de disgregarse. Nadie puede adelantar el desenlace de la actual pugna por el
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Vase Jos Antonio Aguilar Rivera, "La Reinvenrin del PAN" en Propuesta, ao 5, nmero0, volumen II, agosto de 1999.

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control de ese instituto poltico. Lo deseable es que d paso a una transformacin radical que le permita asumir cabalmente su papel de principal fuerza opositora. Sin embargo, est presente el fantasma de un retorno a la circunstancia que antecedi a la formacin del viejo PNR. Si fracasan los intentos por mantener la unidad prista y dotar a ese partido de nuevos recursos democrticos podra iniciarse un proceso de descomposicin de lo que fue el referente principal del sistema poltico mexicano. El horizonte poltico es as el de un cambio general obligado por la alternancia en el poder que ratifica el avance democrtico del pas. Corresponde a todos los partidos polticos y a la ciudadana la preservacin y el desarrollo de una democracia que hoy se confirma como la principal decisin de los electores. Esta decisin requiere de grandes capacidades de reflexin y deliberacin que deben desarrollarse a fin de dotar de contenido al mandato de las urnas. Cabe aqu una ltima reflexin sobre el cambio poltico y el sistema de partidos. En Mxico la tradicin liberal no logr impregnar a la esfera pblica, pese a la importante herencia de los intelectuales del siglo diecinueve y sus continuadores del siglo pasado. Tampoco podemos hablar en nuestro pas de una democracia compleja al estilo de los regmenes europeos. Somos ms bien un hbrido marcado por aos de autoritarismo suave, la idea del ogro filantrpico de Octavio Paz, a la que pueden sumarse rasgos de caudillismo y esbozos de modernidad poltica. Con tales elementos comienza a apreciarse un nuevo panorama poltico que, como todo lo nuevo, ser en buena medida consecuencia del pasado. Como puede observarse, el resultado de la eleccin del dos de julio tiene un significado sumamente problemtico. Lo cierto es que estamos en el inicio de un proceso de mutacin, de modernizacin acelerada de la cultura poltica tradicional y, en consecuencia, ante la urgente necesidad de articular un nuevo pensamiento democrtico.
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Alberto Begn Guerra *

Las cuestiones del poder presidencial La discusin sobre la organizacin del poder pblico en Mxico y, en particular, sobre los mecanismos y los procedimientos constitucionales previstos para encauzar las relaciones y resolver los conflictos entre los poderes federales, pasa necesariamente por las interrogantes que plantea la inminente transformacin de la institucin presidencial, como consecuencia de la derrota del PRI en las elecciones del dos de julio. La razn es muy sencilla: con la transformacin de la institucin presidencial, en torno a la cual gir el rgimen poltico posrevolucionario, los trminos de las relaciones entre los poderes tambin cambiarn y, al hacerlo, fijarn nuevas condiciones, an inciertas, para la construccin de la gobernabilidad democrtica que sustituya a la vieja gobernabilidad autoritaria. Asumir la transformacin de la institucin presidencial como una consecuencia necesaria de la derrota del PRI responde a una evidencia que no requiere mayor explicacin: el presidencialismo, imperante desde la segunda mitad de la dcada de los treinta, no slo estaba soportado por las amplias facultades
Presidente de la Agrupacin Poltica Nacional Iniciativa XXI.

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constitucionales del Ejecutivo, sino tambin por las prerrogativas de facto que la presidencia tena y ejerca al margen o por encima del ordenamiento constitucional, las cuales derivaban de la aplastante hegemona del PRI en todos los rganos de representacin popular y en gran parte de las estructuras corporativas del pas, lo mismo en las organizaciones gremiales, sindicales y campesinas aglutinadas en el partido que en las cmaras empresariales atadas al poder pblico. Y no hace falta mucha ciencia para prever que una presidencia sin esos instrumentos y sin esas estructuras, sencillamente no podr seguir siendo la misma de antes. Pero basta la desaparicin de las prerrogativas con que contaban los presidentes pristas para arribar a una presidencia acotada, sujeta estrictamente al ordenamiento constitucional, cuyo ejercicio garantice el principio de separacin y equilibrio entre los poderes? O en sentido inverso, tendra una presidencia rigurosamente constitucional, en los trminos del ordenamiento vigente, la eficacia requerida para asegurar la gobernabilidad del pas? No es fcil dar respuesta a estas interrogantes. Para hacerlo se requerira determinar primero hasta dnde el acentuado desequilibrio entre los poderes a lo largo del rgimen prista fue producto del firme sello presidencialista que el Constituyente de 1916-1917 le imprimi al pas y hasta dnde se debi a las facultades extraconstitucionales que concentraba el presidente; y hacer esto sin experimentar el ejercicio de una presidencia carente de esas prerrogativas es una tarea difcil o, para decirlo con exactitud, una tarea en buena medida especulativa. Sostener a pror que el actual diseo constitucional del sistema presidencial carece de funcionalidad cuando nunca ha sido sometido a prueba sin las distorsiones inherentes al poder del que disfrutaban los presidentes bajo el rgimen prista, sera tan aventurado como afirmar lo contrario, es decir, que las distorsiones del sistema presidencial mexicano fueron nicamente producto de dicho poder de /acto y que, ya sin l, el ordenamiento constitucional vigente ser funcional en el nuevo entorno poltico, sin necesidad de ningn cambio o ajuste. Hasta ahora la nica experiencia en la relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo que sugiere algunos de los rasgos que podra tener una presidencia distinta a la que vivi el pas en la era de la hegemona prista, es la del perodo 1997-2000, cuando por primera vez un presidente de la Repblica careci de la mayora absoluta de su partido en la Cmara de Diputados. Esta situacin sac a la luz una serie de cuestiones constitucionales relativas a dicha relacin
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que, en el pasado, debido al dominio avasallador del presidente sobre el Congreso, eran sencillamente ignoradas o irrelevantes frente al peso de la realidad, y que hoy son cruciales para responder a los retos de la gobernabilidad en un contexto democrtico. Pero utilizar dicha experiencia como referencia para pensar en la presidencia postprista y para plantear los desafos a los que tendr que hacer frente, exige todas las reservas del caso, en la medida en que slo respecto a aspectos muy especficos de las relaciones entre estos dos poderes la segunda mitad del gobierno de Ernesto Zedillo ofrece elementos tiles para prever las tensiones y los conflictos constitucionales que, bajo el mismo ordenamiento constitucional, podran presentarse durante la presidencia de Vicente Fox. No obstante, identificar y valorar dichos elementos puede servir al propsito de disear y realizar los ajustes necesarios a la maquinaria constitucional. La composicin de la Cmara de Diputados que result de las elecciones de 1997 no slo tuvo efectos en la relacin de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Tambin al interior del Congreso produjo una situacin hasta entonces indita en la vida parlamentaria del pas, manifiesta en la crisis que se vivi para la instalacin de la LVII Legislatura y en la necesidad de reordenar la organizacin y el funcionamiento del Poder Legislativo. La expedicin de la nueva Ley Orgnica del Congreso en 1999 da cuenta de algunas de las exigencias que debieron enfrentarse al llegar a su fin el histrico dominio del PRI en las cmaras y, por lo tanto, al adquirir esos cuerpos legislativos una buena dosis de independencia frente al Ejecutivo. El Poder Judicial tambin experiment cambios de enorme trascendencia durante el Gobierno de Ernesto Zedillo que, sin duda, ya han modificado los trminos de sus relaciones con los poderes Ejecutivo y Legislativo. Las reformas constitucionales de diciembre de 1994, cuyos alcances y significado an no se manifiestan en toda su dimensin, sentaron las bases y marcaron el inicio de un proceso de cambio que ha dotado gradualmente a la Suprema Corte de Justicia de las atribuciones, instrumentos y procedimientos necesarios para fortalecer su funcin de control sobre los actos de los otros poderes -a travs de las acciones de constitucionalidad y las controversias constitucionales y para dar sustancia y eficacia a su papel de contrapeso efectivo del poder presidencial. Estas reformas, adems, abrieron el camino para la incorporacin del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federacin, mediante las reformas constitucionales de 1996 en materia electoral, con lo cual se resolvi una vieja polmica constitucional en el pas: la conveniencia o
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no de la intervencin de dicho poder en asuntos poltico-electorales. La relevancia de estas reformas es enorme. Todos estos cambios en la organizacin y en las relaciones entre los poderes no pueden dejar de considerarse en la discusin sobre los retos para construir y consolidar la gobernabilidad en esta nueva etapa de la vida poltica del pas, pues lo cierto es que no se parte de cero. El carcter gradual del proceso de cambio poltico no slo ha permitido acumular experiencias tiles para el ejercicio del poder en un clima de pluralidad, sino tambin avanzar en la construccin de un marco institucional ms acorde a las exigencias de la vida democrtica. En efecto, entre la necesidad de identificar las carencias e insuficiencias del proceso de cambio -para sobre esa base disear e impulsar las reformas y los ajustes normativos e institucionales que se requieran- y la pretensin de reinventar el pas a travs del diseo de un nuevo ordenamiento constitucional, sin antes someter a prueba al sistema vigente en condiciones distintas a las que imperaron durante las siete dcadas de hegemona prista, hay una gran distancia, llena de riesgos y atajos engaosos. Por ello, lejos de las tentaciones y las obsesiones fundacionales, lo que se requiere para responder a las interrogantes planteadas por la alternancia en la Presidencia de la Repblica es un ejercicio de responsabilidad poltica que, al mismo tiempo, reconozca los avances logrados e identifique las insuficiencias del proceso de cambio. Contra la fascinacin que en algunos crculos polticos e intelectuales mexicanos ha despertado y sigue despertando la concentracin de toda la densidad poltica e histrica del pas en un instante que se congele en imgenes para la posteridad, el cambio poltico y la consolidacin del sistema democrtico no han sido ni sern producto de un gran pacto fundador, sino el resultado de un proceso gradual de acuerdos y pactos sucesivos y complementarios, si se quiere discretos, pero eficaces. En este sentido, conviene tener en cuenta dos rasgos singulares de la transicin mexicana a la democracia. El primero consiste en su carcter gradual, mismo que, como ya se indic, obliga a considerar las reformas que a lo largo de los ltimos aos - por lo menos desde 1989- fueron pavimentando el piso necesario para la disputa democrtica por el poder poltico y para el ejercicio acotado de dicho poder. Exige tambin tomar en cuenta, sin menospreciar las dificultades y las resistencias que se han enfrentado, la eficacia de las reformas de todos estos aos, sin las cuales las elecciones de 1997, la alternancia creciente en gobiernos locales desde 1994 y los resultados mismos de las elecciones del dos de julio, no se
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podran explicar; como tampoco podra explicarse que, a pesar de las dificultades y las tensiones enfrentadas en la relacin entre el Legislativo y el Ejecutivo desde 1997, con una Cmara de Diputados sin mayora absoluta del PRI, el pas no se paraliz. El segundo rasgo se refiere a la existencia previa de un ordenamiento constitucional, cuya debilidad -y en muchos casos abierta ineficacia- en lo que concierne a la organizacin, ejercicio y limitacin del poder pblico fue paulatinamente superada en los aos recientes como consecuencia del despliegue de la pluralidad poltica y la redistribucin del poder poltico. En efecto, a diferencia de transiciones que tuvieron como punto de partida la carencia de un ordenamiento constitucional, en el caso mexicano lo que ha ocurrido es que el ordenamiento constitucional, a la par del cambio poltico, ha ido pasando paulatinamente de una centralidad slo discursiva a una centralidad real; de un carcter esencialmente simblico a una efectiva funcin normativa; y no puede dejar de reconocerse que una vez sometido a las exigencias del pluralismo, si bien con deficiencias, ha sido aceptablemente funcional. Ahora el reto radica en acabar de empatar al pas real con el pas legal, en superar la persistente dicotoma -por cierto, ya menos acentuada- entre lo que es y lo que debe ser el ejercicio del poder en un sistema democrtico, sin vulnerar la eficacia de las instituciones. El reto no es nada sencillo. Si el presidencialismo del rgimen prista finc gran parte de su eficacia en su carcter autoritario, la nueva presidencia debe hacer descansar su capacidad de gobierno en las facultades que le atribuye el ordenamiento constitucional y, desde luego, en una relacin equilibrada y productiva con los otros poderes. Con qu se cuenta y qu hace falta para lograrlo? Qu riesgos se enfrentan en ese propsito? El poder compartido: la trayectoria del cambio El presidencialismo mexicano, entendido como una deformacin del sistema presidencial, fue el producto de la combinacin de muy diversos factores que hicieron de la Presidencia de la Repblica el eje indiscutible de la vida nacional desde la segunda mitad de la dcada de los treinta, por encima del ordenamiento constitucional y contra el principio de separacin y equilibrio entre los poderes. Entre esos factores hay tres que deben destacarse: una presidencia dotada de amplias facultades constitucionales; el liderazgo real del Presidente
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de la Repblica sobre el PRI; y la hegemona del PRI dentro de un sistema de partidos no competitivo, sin elecciones libres. La combinacin de estos factores trazaba el crculo impenetrable del dominio presidencial: si el nico partido con acceso a los rganos de representacin popular era el PRI; si por las manos del presidente en turno, en su calidad de lder real del partido, pasaba el reparto de las candidaturas para todos lo cargos de representacin popular de cierta relevancia; si, en efecto, los integrantes de los otros poderes federales y de los gobiernos locales deban sus cargos al presidente; y si, en consecuencia, stos no gozaban ni de legitimidad ni de fuerza propias para controlar o balancear al poder presidencial, entonces lo que haba era una concentracin prcticamente absoluta del poder pblico en la figura del presidente, slo limitada por los intereses y compromisos derivados de las estructuras corporativas y las redes clientelares que formaban las bases de legitimacin del rgimen. Sin controles ni contrapesos efectivos, el presidente aada a sus importantes facultades constitucionales muchas otras que le permitan una amplia discrecionalidad en el ejercicio del gasto pblico, en la conduccin de la economa, en la definicin y ejecucin de las polticas pblicas, en la articulacin de grupos e intereses de diversa ndole, en el mando sobre la fuerza pblica y en las relaciones con el exterior. Casi nada. La memoria fresca de los ltimos aos suele hacer olvidar los excesos del dominio presidencial que caracterizaron al rgimen posrevolucionario. Pero basta leer o escuchar el discurso poltico de las dcadas pasadas en torno a la figura presidencial, para constatar la actitud ignominiosa y el tono reverencial con el que lo mismo jueces, legisladores y gobernadores que lderes populares, empresarios y periodistas se dirigan al Seor Presidente, desde luego con pocas y, por ello, muy honrosas excepciones. Las cosas han cambiado radicalmente. Con muchas dificultades, no sin resistencias, a lo largo de la ltima dcada el pas ha vivido inmerso en un profundo proceso de cambio, que lo mismo ha significado la transformacin de la economa y de las relaciones con el exterior que la normalizacin de la competencia electoral como la nica va legtima para acceder al poder. Todos estos cambios se fueron traduciendo en lmites al poder presidencial, antes inexistentes. La insercin del pas en los grandes circuitos financieros, comerciales y tecnolgicos globales; el crecimiento y la autonoma alcanzados por el mercado frente al Estado; el despliegue de la pluralidad poltica, la creciente participacin de la sociedad en los asuntos pblicos y, desde luego, la libertad alcanzada por los
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medios de comunicacin, han disminuido sensiblemente la capacidad del Presidente de la Repblica para definir los destinos de la economa, la poltica y la sociedad, como ocurra en el pasado. El crculo cerrado del dominio presidencial se rompi gradual pero definitivamente con las sucesivas reformas electorales de los ltimos 11 aos (1989-90/1993/1994 y 1996). La creacin de normas e instituciones electorales eficaces y confiables y, en paralelo, la formacin de un sistema de partidos competitivo, tocaron al rgimen en el centro de su corazn: la exclusividad de la que gozaban los pristas para obtener cargos de representacin popular y, por lo tanto, para ejercer el poder pblico, origen de las lealtades y la sumisin hacia la figura presidencial. Las reformas electorales, en efecto, fueron desatando en forma gradual pero irreversible los nudos de la red que sostenan al viejo rgimen: el presidente, el partido, las estructuras corporativas y, al final, la formacin de la representacin poltica, todo bajo el control del Ejecutivo. Las elecciones dejaron de ser una mera fachada democrtica del sistema poltico para convertirse en el nico procedimiento aceptable y aceptado para la disputa por el poder. Los votos empezaron a contar y, con ello, la capacidad de decisin para la integracin de los rganos de representacin popular fue pasando de la presidencia a dos nuevos actores, antes irrelevantes: los partidos y los ciudadanos. El dominio presidencial en el escenario poltico encontr as sus lmites en las urnas. El control prcticamente total del PRI sobre los cargos de representacin popular cedi paso a la expresin de la pluralidad, con lo cual los otros poderes federales y los poderes locales empezaron a cobrar vida propia. Los datos son muy ilustrativos. Entre 1982 y 1997 el PRI pas de ocupar el 91% a 54% de los cargos de eleccin popular del pas (considerando presidencias municipales, diputaciones locales, gubernaturas, diputaciones federales, senaduras y la misma Presidencia de la Repblica). En el mbito de los rganos legislativos federales, la recomposicin de la representacin poltica fue igualmente profunda: entre 1982 y 2000 el PRI pas de 74 al 42% de la representacin en la Cmara de Diputados; y en ese mismo lapso el PRI pas de 100 a 47% de la representacin en el Senado de la Repblica. En la medida que el Presidente fue dejando de determinar a travs de su partido la conformacin de las cmaras, cada vez ms legisladores empezaron a representar un poder que provena de fuentes distintas a la presidencial. Pero no slo eso. En la medida que el PRI debi empezar a enfrentar una
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competencia real, las cualidades de sus candidatos, y ya no slo la decisin cupular del partido o las cuotas corporativas, empezaron a contar. As inici una doble ruta hacia la independencia de los legisladores: la de quienes llegaban de la oposicin y la de Tos propios pristas, quienes iban adquiriendo cierto grado de autonoma debido a la base social con la que deban contar para ganar primero la candidatura y despus el cargo en elecciones competidas. Pero sin duda el nacimiento de una nueva relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y, por lo tanto, el inicio de la ruta hacia un equilibrio real naci en septiembre de 1997 con la instalacin de la primera Cmara de Diputados en la que el PRI no contaba con la mayora absoluta. El Poder Legislativo fue por primera vez un verdadero poder, independiente del Ejecutivo. El Poder Judicial no fue ajeno al cambio democrtico. El reclamo de legalidad y los compromisos asumidos en materia de justicia por Ernesto Zedillo durante su campaa, lo llevaron, ya como presidente, a iniciar una profunda reforma en la estructura orgnica y en las facultades del Poder Judicial de la Federacin, que incluy la integracin de una nueva Suprema Corte de Justicia. Y si bien para la designacin de los ministros le bastaban los senadores de su partido (que entonces representaban el 74% del Senado, por encima de los dos tercios requeridos), para la aprobacin de la reforma constitucional requera el respaldo de diputados de la oposicin (el PRI tena 60% de la Cmara de Diputados, por debajo de los dos tercios necesarios); as, la designacin de los ministros y la reforma constitucional formaron un paquete que se negoci y aprob con legisladores de la oposicin. En esas condiciones, la Corte empez tambin a adquirir autonoma frente al Ejecutivo, en la medida en que su cargo dej de deberse en exclusiva a la voluntad presidencial y al aval rutinario del Senado, y pas a ser el producto de negociaciones y acuerdos entre los distintos partidos all representados. En el acotamiento del poder presidencial hay un factor adicional que no puede dejar de considerarse. Me refiero al sello que Ernesto Zedillo le imprimi a la presidencia, distinto al de sus predecesores por lo menos en tres aspectos fundamentales: su ambigua y poca relacin con el PRI, su no intervencin en el desarrollo y en los resultados de los procesos electorales y su concentracin en los asuntos econmicos del pas, en proporcin inversa a su relativo poco inters por la concentracin y el ejercicio del poder poltico. Una presidencia constitucional? Una presidencia polticamente aptica? Las dos cosas a la vez? No es fcil responder. Pero es indiscutible que la forma en que Ernesto Zedillo ejerci su mandato fue un factor relevante en el proceso de formacin de una nueva relacin entre los poderes, ms cercana al equilibrio.
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El proceso de cambio poltico produjo, en suma, una sensible disminucin del poder presidencial y, en sentido inverso, la emergencia de los poderes Legislativo y Judicial como poderes cada vez ms independientes, capaces de limitar y hacer contrapeso al Ejecutivo. Dicho proceso incluy reformas constitucionales que limitaron las facultades del Ejecutivo y ampliaron las de los otros poderes. Respecto al primero, cabe destacar su salida del Instituto Federal Electoral, cuyo Consejo General era presidido hasta 1996 por el Secretario de Gobernacin, y en efecto, su separacin de la organizacin y calificacin de las elecciones; la incorporacin del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federacin, originalmente un tribunal administrativo; y la modificacin de los procedimientos para la designacin de los consejeros electorales y el Procurador General de la Repblica, en los cuales el Presidente dej de intervenir o requiere ya la aprobacin del Senado, respectivamente. En relacin con el Poder Judicial deben destacarse las reformas al artculo 105 de la Constitucin, en virtud de las cuales se atribuyeron a la Suprema Corte de Justicia las facultades para conocer y resolver las controversias constitucionales que se puedan suscitar entre diversos rganos de poder pblico y las acciones de inconstitucionalidad contra normas de carcter general que puedan contravenir al texto constitucional, incluidas las leyes electorales federales y locales; asimismo, deben destacarse las reformas a su estructura orgnica, tanto en la composicin de la Corte, cuyo nmero de miembros se redujo a 11, como en la creacin del Consejo de la Judicatura y en la incorporacin del Tribunal Electoral como un rgano especializado del Poder Judicial. Respecto al Poder Legislativo, hay que destacar la facultad de la Cmara de Diputados para designar, a propuesta de los grupos parlamentarios, a los consejeros electorales, y la intervencin del Senado en la designacin del Procurador General de la Repblica; tambin deben destacarse las reformas relativas a la integracin de la representacin poltica que, adems de reducir los mrgenes de sobre y subrepresentacin en las dos cmaras, permitieron que el Senado empezara a adquirir vida propia, al expresar por primera vez la pluralidad poltica del pas y al cobrar un verdadero peso su participacin en el proceso legislativo y el ejercicio de sus facultades exclusivas. Del mismo modo, deben destacarse las reformas dirigidas a la consolidacin de las funciones de revisin y control sobre el ejercicio del gasto pblico, a cargo de la Cmara de Diputados y, por ltimo, la recomposicin de la estructura interna del Congreso, a travs de la expedicin de la Ley Orgnica de 1999. 91

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Algunas asignaturas pendientes Estas reformas no han significado una transformacin radical del ordenamiento constitucional. En esencia, el diseo original del sistema presidencial se ha mantenido; no obstante, en concordancia con las exigencias de la pluralidad poltica, se han realizado ajustes relevantes en la distribucin de facultades entre los poderes y en su organizacin interna. Se puede afirmar que las bases constitucionales para que los poderes Legislativo y Judicial ejerzan funciones efectivas de control y contrapeso frente al Ejecutivo estn dadas, si bien hace falta, desde luego, que en su organizacin y funcionamiento internos lleven a la prctica o consoliden los cambios formales que ya se han realizado. Hoy la Suprema Corte cuenta ya con las facultades, los procedimientos y los instrumentos necesarios para realizar una efectiva defensa de la Constitucin ante el poder poltico; an hace falta conocer el destino del proyecto de reformas en materia de amparo, pero es previsible, en principio, que las mismas tiendan a fortalecer todava ms la capacidad de los jueces federales para la proteccin de las minoras y los individuos frente a los actos de la autoridad. En particular, una exigencia que deben atender dichas reformas es la de ampliar los efectos de las sentencias de los juicios de amparo, hoy limitados al demandante, pues en los trminos actuales la proteccin de la justicia federal sirve nicamente, en la inmensa mayora de los casos, a las personas con recursos y capacidades para interponer una demanda de amparo, dejando fuera de esa posibilidad a las personas de escasos recursos, con lo cual no slo se refleja sino adems se acenta la desigualdad social. En cualquier caso, las reformas sealadas significan un avance nada desdeable en la ruta hacia la construccin de una verdadera democracia constitucional, donde adems de garantizarse el principio del gobierno de la mayora, tiene que asegurarse el principio del gobierno de las leyes, a travs de la defensa de los derechos de las minoras y los individuos. En torno a los rganos legislativos federales hay varias cuestiones pendientes, sin duda de enorme relevancia. Dos de ellas merecen, en mi opinin, especial atencin: la reeleccin inmediata de los legisladores y la participacin del Senado en el procedimiento para la aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Respecto a la reeleccin inmediata de los legisladores existen dos argumentos poderosos a favor. El primero se refiere a la independencia que le confiere a
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un legislador la posibilidad de reelegirse, en la medida en que sus lealtades se vuelven cada vez ms hacia sus electores; el segundo alude a las ventajas que ofrece la reeleccin para la profesionalizacin de los trabajos legislativos. Los argumentos en contra se centran en las relaciones clientelares o corporativas que, al estilo norteamericano, se podran generar entre los legisladores y las bases o los intereses que constituyan su respaldo, y en el debilitamiento de los partidos polticos que la reeleccin inmediata podra generar. Desde mi punto de vista, estos ltimos no son suficientes para rebatir a los primeros. Pero, en todo caso, el debate debe abrirse y traducirse en decisiones constitucionales. Respecto a la intervencin del Senado en la aprobacin del presupuesto, las cosas me parecen ms simples, en tanto no hay ninguna razn slida para seguir sosteniendo un arreglo constitucional, cuyo origen reside en la fallida experiencia unicameral diseada por el Constituyente de 1856-57 y en el singular restablecimiento del Senado en 1875, ya sin la facultad para participar en dicho procedimiento. En cambio, hay dos muy buenas razones para atribuirle esa facultad. La primera se refiere a la conveniencia de armonizar los procedimientos en materia de ingresos y egresos, pues bajo el sistema actual resulta absurdo que la legislacin fiscal sea aprobada por las dos cmaras y el Presupuesto de Egresos por una sola; la segunda se refiere a la indiscutible importancia que para las entidades federativas, representadas en el Senado, tiene la definicin sobre el gasto pblico federal. Adems de las anteriores, otra cuestin de enorme relevancia requiere una nueva solucin constitucional: el procedimiento compartido por el Ejecutivo y el Legislativo para la aprobacin del Presupuesto de Egresos, sobre todo ante una Presidencia de la Repblica sin mayora absoluta de su partido en la Cmara de Diputados. El riesgo de arribar a la conclusin del primer perodo ordinario de sesiones del Congreso sin la aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin no est actualmente resuelto, y si bien la experiencia del perodo 1997-2000 se qued slo en tensiones -finalmente superadas-, nada garantiza que las cosas no vayan a ms. Para evitar este riesgo, creo que la solucin ms sencilla y prctica consiste en el establecimiento de una frmula que, dado el caso, permita la aplicacin del Presupuesto del ejercicio anterior, ajustado en funcin del ndice inflacionario determinado por el Banco de Mxico. El reto de la gobernabilidad En sntesis, la redistribucin del poder poltico a lo largo de la ltima dcada, 93

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especialmente desde 1997, y las reformas normativas e institucionales a las que se ha hecho referencia, han generado la formacin de una relacin ms equilibrada entre los poderes y han permitido sentar las bases para consolidar un efectivo sistema democrtico de pesos y contrapesos. Fuera de las cuestiones pendientes y de los ajustes correspondientes a la maquinaria constitucional, creo que el sistema vigente, desde el punto de vista formal, rene las condiciones necesarias para hacer realidad el principio de separacin y equilibrio entre los poderes. Lo que hace falta, insisto en ello, son ajustes precisos, pero stos no suponen un nuevo diseo constitucional. Recupero ahora una de las cuestiones planteadas al inicio de este texto: basta la desaparicin de las prerrogativas de factocon que contaban los presidentes pristas para arribar a una presidencia acotada, sujeta estrictamente al ordenamiento constitucional, cuyo ejercicio garantice el principio de separacin y equilibrio entre los poderes? Por todo lo expuesto, me parece que s. Sin embargo, en la medida en que la discusin sobre las relaciones entre los poderes no puede reducirse -como tampoco podra prescindir de ellas- a las cuestiones relativas al diseo constitucional, el asunto se complica. Sobre todo en relacin con la segunda cuestin planteada al inicio de este ensayo: tendra una presidencia rigurosamente constitucional, acotada por la distribucin de facultades prevista en el ordenamiento vigente, la eficacia requerida para asegurar la gobernabilidad del pas? El presidencialismo que ha quedado atrs fue el eje de todo un sistema de redes clientelares, estructuras corporativas, intereses econmicos, lealtades y complicidades, en torno al cual gir el rgimen poltico posrevolucionario. Por ello fue eficaz; porque el poder del presidente contaba con el doble soporte de sus facultades constitucionales y de las prerrogativas de facto que dichas redes y estructuras le otorgaban. Sin ellas, la eficacia de la Presidencia de la Repblica, como ya se apunt, tendr que construirse nicamente sobre la base de las facultades que el ordenamiento constitucional le atribuye al Ejecutivo y, desde luego, sobre el establecimiento de una relacin equilibrada y productiva con los otros poderes. La composicin del Congreso como resultado de las elecciones del dos de julio abre muchas interrogantes en torno a la gobernabilidad del pas, no porque el ordenamiento constitucional vigente - fuera de las asignaturas pendientes ya planteadas - carezca del sistema de distribucin de facultades y de los mecanismos y los procedimientos adecuados para una relacin equilibrada entre los poderes, sino porque, precisamente, los riesgos en materia 94

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de gobernabilidad que hoy enfrenta el pas no conciernen ms que en una pequea medida a las cuestiones propias del ordenamiento formal. El centro de estas interrogantes se refiere en mucho mayor proporcin a los efectos que producir la ruptura de los viejos nudos que sostenan al presidencialismo y, por lo tanto, al anterior rgimen. En este sentido, me parece que las cuestiones decisivas residen en el desenlace y el destino inciertos de las estructuras corporativas, las redes clientelares, los intereses econmicos y, en ltima instancia, el partido del rgimen posrevolucionario. Y estas cuestiones, est claro, no se van a resolver mediante grandes reformas constitucionales, menos an con la expedicin de una nueva Constitucin. En otros trminos, se puede decir que contar con un ordenamiento constitucional adecuado representa la condicin necesaria para la separacin y el equilibrio entre los poderes en un sistema presidencial. Hoy en Mxico, con algunos ajustes, dicha condicin est dada, pero no es suficiente para garantizar la gobernabilidad. Este es el problema. La construccin de una presidencia constitucional que sea a la vez eficaz y democrtica representa el principal reto del pas en esta nueva etapa de su vida poltica, y para superarlo deben sortearse con xito algunos riesgos que, para concluir, me limito a sealar. En particular apunto dos: el primero se refiere a la tentacin populista en la que podra caer el presidente Fox si no logra resolver las dificultades que plantearn para su gobierno un Congreso dividido y una Suprema Corte de Justicia independiente, y si, ante la frustracin, opta por esquivar por fuera de los cauces constitucionales las contenciones propias de un sistema democrtico de pesos y contrapesos; el segundo consiste en el debilitamiento o, incluso, la pulverizacin del sistema de partidos, como consecuencia de los necesarios procesos de cambio que debern emprender el PRI y el PRD luego de sus respectivas derrotas electorales, pues ello podra conducir a la fragmentacin de la representacin poltica y a la carencia de interlocutores eficaces y confiables para la negociacin y formacin de los acuerdos necesarios para la gobernabilidad.
Bibliografa Becerra, Ricardo, Pablo Sa lazar y Jos Woldenberg, La mecnica del Cambio Poltico en Mxico. Elecciones, Partidos y Reformas, Mxico, Cal y Arena, 2000. Linz, Juan J., La quiebra de las democracias, Madrid, Alianza Universidad, 1987. Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada, Mxico, FCE, 1996.

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Miguel Carbonell*

En Mxico parecen haber quedado atrs los das en que el debate pblico nacional se centraba en la falta de limpieza de las elecciones. Actualmente la agenda est repleta de temas que contienen y reflejan buena parte de la ardua problemtica con la que el pas va a entrar en el siglo XXI. Al parejo de la superacin del fantasma del fraude electoral, hemos asistido en los ltimos aos al florecimiento de un pluralismo poltico y social indito en la historia reciente de Mxico. De ese creciente pluralismo da buena cuenta el hecho de que para el proceso electoral federal del ao 2000 hayan participado con registro 11 partidos polticos; seis de ellos por vez primera, luego de acreditar los requisitos legales ante el Instituto Federal Electoral y que se agregan a los otros cinco que participaron en las elecciones federales de 1997. A partir tanto de la confiabilidad en la organizacin y en los resultados de las elecciones, como del renovado y pujante pluralismo, se deben pensar los cambios necesarios que pudieran irse introduciendo en el marco constitucional
'Doctoren Derecho por la Universidad Complutense, Madrid. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurfdicas-UNAM.

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a fin de estar en posibilidades de reforzar las funciones y el desempeo de los poderes pblicos. En buena medida, de la consecucin de estos cambios y de! correspondiente mejoramiento de la operatividad de los poderes pblicos trata la llamada "Reforma del Estado". Este proceso de reforma ha pasado por varias etapas, involucrando en su delincacin y en los debates que ha suscitado tanto a instituciones nacionales (sindicatos, poderes pblicos, acadmicos, etctera), como internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Unin Europea, etctera).1 Una vez que se ha dejado atrs, por lo menos en la mayor parte de los pases de Amrica Latina, la etapa de la "reforma estructural" -enfocada particularmente hacia los componentes del sistema econmico-,2 a principios del siglo XXI las tareas parecen concentrarse en la bsqueda de nuevos diseos institucionales. En este punto, como ha subrayado Adam Przeworski, no se cuenta todava con suficiente evidencia emprica para responder a todas las interrogantes.3 De hecho, un politlogo de la talla de Giovanni Sartori todava hace unos aos se preguntaba si, en las cuestiones institucionales, sabemos qu reformar y cmo vamos a hacerlo y se responda que no.4 Al salir de lo que Jess Silva-Herzog Mrquez ha llamado "la siesta constitucional", la revisin de la parte orgnica -y seguramente tambin de la que se refiere a los derechos fundamentales- se presenta como un requisito ineludible para afianzar la incipiente democracia que estamos viviendo. El texto constitucional, tal como est, podra generar ms de un conflicto en un futuro no muy lejano. De dicha posibilidad y de la insuficiencia de la regulacin actual da buena cuenta el siguiente prrafo del propio Silva-Herzog Mrquez: "...la legislatura est condenada al amateurismo, la sustitucin presidencial ofrece el caos, el presupuesto se prepara cada ao en el abismo, el Ejecutivo
' Algunos aspectos de la "reforma del Estado" han sido explicados en CarboneH Miguel, "Una agenda alternativa para lareformadel Estado", EstePks. Tendencias y opiniones, nmero 93, Mxico, diciembre de 1998, pp. 12-18; /</., "ftxler judicial y reforma del Estado", Dilogo y debite de cultura poltica, nmero 7, Mxico, enero-marzo de 1999, pp. 27-40;/, (en coa mora con Alejandro Anaya), "Instituciones judiciales y rediseo del Estado", EstePks. Tendenciasy opiniones, nmero 102, septiembre de 1999, pp. 40-44. Vase tambin, de entre lo mucho que se ha publicado sobre el tema, el nmero 12/98 de la revista El mercado de \-alores, Mxico, diciembre de 1998, monogrfico sobre el tema de "Hacia una reforma del Estado en Mxico", as como Sema de la Garza, Jos Ma., IJI reforma del Estado en Amrica Latina: los casos de Brasil, Argentina y Mxico, Mxico, IU-UNAM, 1998. La posicin de los organismos internacionales en el tema de la reforma del Estado se encuentra sintetizada en el Informe sobre el desarrollo mundial de 1997, editado por el Banco Mundial y que lleva por ttulo "El Estado en un mundo en transformacin". ! El anlisis del impacto de la reestructuracin econmica en el mbito poltico se encuentra, para el caso de Mxico, en Ma. Lorena Cook,J. Kervin Middlebrook, y Juan Molinar Horcasitas, (eds.), Las Dimensiones Mticas de la Reestructuracin Econmica, Mxico, UNAM-Cal y Arena, 1996. 3 Democracia y Mercado, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, pp. 59-60. ' Ingeniera constitucional comparada en Una investigacin de estructuras, incenot as y resultados, Mxico, KCE, 1999 (reimpresin), p.12.

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est llamado a despreciar al Congreso. No hay, pues, un tejido jurdico que alimente la responsabilidad, que estimule la competencia, que aliente los entendimientos y que prevea medidas de alivio para las emergencias. De all que sea, a mi juicio, indispensable impulsar el debate de la reforma institucional".5 En las siguientes pginas se enlista una seleccin de las reformas que se deberan ir dando en los prximos aos para superar las eventuales situaciones de parlisis o de crisis que pudieran surgir. Al seleccionar los aspectos que integran el elenco que sigue, se ha tomado como criterio gua la necesidad y urgencia de los cambios a partir de las nuevas circunstancias que est viviendo el pas; en casi todas las propuestas se podr observar que la argumentacin se basa en la reconfiguracin que ha tenido el sistema de partidos y en el surgimiento de un importante pluralismo poltico en los ltimos aos, lo que hace que cada vez sea ms difcil seguir encajando al sistema poltico mexicano en las etiquetas que tradicionalmente lo haban explicado y caracterizado.6 Obviamente, a estas alturas ya para nadie es extrao el hecho de que no basta con cambiar la Constitucin para mejorar la capacidad y estructura del Estado. Junto a los cambios constitucionales se deben generar tambin una serie de pautas de accin poltica que acompaen a esas modificaciones y que las hagan realmente actuantes.7 Sin embargo, tambin a partir del mejoramiento del marco constitucional se pueden crear las condiciones necesarias para hacer frente a los nuevos retos del Estado mexicano.8 Como quiera que sea, a casi nadie escapa el hecho de que, en el futuro inmediato, la gobernabilidad ser un "bien escaso" en Mxico, de tal forma que se deben buscar las mejores condiciones posibles para mantener la eficacia y la legitimidad de los poderes pblicos, como ya se apuntaba prrafos arriba. El trabajo se ha dividido en dos partes. En la primera, como ya he anunciado, se enlista una serie de modificaciones constitucionales que resultan urgentes
"La Constitucin como proyecto", en Dilogo y dbale de cultura poltica, nm. 11, Mxico, enero-marzo de 2000, p. 18. ' Una caracterizacin clsica, por fortuna ya superada, se encuentra en Giovanni Sartori, Partidos y Sistemas de Partido, Madrid, Alianza, 1980. 7 Junto a los cambios constitucionales formales y a la conducta constitucionalmente correctade los responsables de la aplicacin cotidiana de los preceptos de la Carta Magna, tambin es necesaria la existencia de una teora constitucional, es decir, de un modelo explicativo que tenga por objeto la identificacin, sistematizacin, descripcin, crtica y prediccin del sistema constitucional; sobre estojse Ramn Cossfo, La Suprema Coneyla Teora Constitucional, Documentos de trabajo del Departamento de Derecho, ITAM, nmero 11,4 de noviembre de 1999. s De hecho, la renovacin de los diseos institucionales es solamente una parte dentro de una poltica de cambio constitucional profundo; otras panes de ese cambio se han tratado de forma somera en Carbonell, Miguel, "La Constitucin de 1917 hoy: cinco retos inmediatos" en Hacia una nueva Constitucionalidad, Mxico, IU-UNAM, 1999, pp. 33-51.
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o necesarias a la luz del emergente pluralismo y del desvanecimiento de las caractersticas tpicas del sistema poltico mexicano. En la segunda se hace una serie de consideraciones acerca de la necesidad de ir o no a un proceso de carcter constituyente; se trata, en este punto, de examinar las posibilidades que existen en Mxico para abordar la tarea de darnos una nueva Constitucin. Algunos de los cambios que parecen ms necesarios y que pueden constituir una "agenda constitucional" para los prximos aos son los siguientes.9 Reeleccin legislativa. Actualmente ningn partido poltico tiene una mayora absoluta en las cmaras del Congreso de la Unin, lo cual hace que los siguientes gobiernos deban convivir con legislaturas dominadas mayoritariamente por partidos de la oposicin. Este fenmeno, que a nivel federal es relativamente reciente, se observa de forma repetida en un nmero nada desdeable de entidades federativas, en las que la experiencia de los llamados "gobiernos divididos" parece tomar cada vez ms carta de residencia.10 Todo parece indicar que tanto la alternancia como el pluralismo derivado de la creciente competitividad electoral son hechos que llegaron para quedarse y no meramente coyunturales. Esto puede suponer tensiones ms o menos fuertes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, pero a la larga representa un activo democrtico que, bien aprovechado, en mucho puede ayudar al proceso poltico nacional. Es imposible negar que a partir de la LVII Legislatura, el Congreso de la Unin se ha convertido en un actor de primera importancia dentro del escenario poltico nacional, con independencia de la evaluacin del desempeo concreto que pueda hacerse de sus trabajos legislativos. Bajo el nuevo esquema pluralista y tomando en cuenta el cambio en el peso poltico especfico que las cmaras van a tener en el futuro inmediato -y que en buena medida ya estn teniendo desde 1997-, se vuelve muy urgente y necesaria la reforma a los artculos 59 y 116, fraccin II prrafo segundo constitucionales, de tal manera que se haga posible la reeleccin inmediata
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La enumeracin que sigue es incompleta desde dos puntos de vista: en primer lugar, es incompleta ya que no contiene todos los cambios posibles y, probablemente, ni siquiera se haya hecho cargo de varios de los ms importantes; en segundo trmino, es incompleta en el sentido que cada uno de los puntos que se mencionan deberan ser tratados de forma monogrfica, desarrollndolos con mucha mayor amplitud de la que se les dedica en el texto. Vale la pena advenir lo anterior en vista de la complejidad que tienen casi todos los temas que se tratan en el texto. 10 Un anlisis de la experiencia de los gobiernos divididos en las entidades federativas de Mxico se puede encontrar en Alonso Lujambio (ed.), Gobiernos Divididos en la Federacin Mexicana, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Mticas y Administracin Pblica, IFE, UAM, 1996. En general sobre los gobiernos divididas y sobre la experiencia de la LVII Legislatura del Congreso de la Unin, Alonso Lujambio. "Adis a la excepetonalidad. Rgimen presidencial y gobierno dividido en Mxico", Ene Pas. Encuestas y opiniones, nm. 107, Mxico, febrero de 2(K)0, pp. 2-16.

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de los legisladores federales y locales. Y lo mismo vale para el caso de lo dispuesto en la fraccin I del artculo 115 constitucional en lo que respecta a las autoridades municipales. Esta medida tendra, entre otras, las siguientes tres ventajas:" Creara una relacin ms directa entre los representantes y los electores. Al tener que regresar los legisladores a buscar el voto en sus distritos originales, se generara un incentivo para una mejor y ms eficaz gestin por parte de los representantes y para mantener un contacto ms estrecho con los votantes. En un diseo poltico que, como en el caso mexicano, no permite la reeleccin inmediata, el legislador busca mantener estrechas relaciones polticas con su partido ms que con su electorado. Sabe que al terminar el periodo para el que fue electo depender del partido la posibilidad de continuar con su carrera poltica. En cambio, si se permitiera la reeleccin inmediata los legisladores no solamente buscaran promocin hacia adentro de sus partidos -como sucede en la actualidad- sino que prestaran mucha mayor atencin a los electores. Fortalecera la responsabilidad de los legisladores. Bajo el incentivo de la reeleccin quiz aumente la preocupacin de los legisladores para desempear diligentemente su cargo y no dejar pasar el tiempo de la legislatura sin aportar nada a los trabajos de los rganos legislativos correspondientes. Como seala Alonso Lujambio, "Un legislador que ha sido electo en un distrito uninominal y quiere reelegirse, tendr que cultivar a su electorado, explicarle su conducta... El legislador lleva a su distrito liderazgo, argumentos, cifras, eventualmente algn beneficio material concreto...". '2 Profesionalizara a los legisladores. En la actualidad el trabajo legislativo tiene que ver con materias cuyo conocimiento no se puede adquirir de un da para otro. La complejidad de las sociedades actuales se ha traducido tambin en un complejidad de las tareas legislativas y de sus respectivos productos norma1 ' Sobre el misino lema, Miguel Caiboncll, "Sobre la no reeleccin legislativa en Mxico: eleinenlos para el dbalo", Quorum, Mxico, noviembre-diciembre de 1998, pp. 35-4.5; dem, "Hacia un Congreso profesional: la no reeleccin legislativa en Mxico1* en Germn Prez y Antonia Martnez (comps.), La Cmara de Diputados en Mxico, Mxico, Cmara de Diputados, FLACSO, M A Pbrn'ia, 2000, pp. 10.r>-117; Benito NaciC, "1 -a no reeleccin consecutiva y la persistencia del partido hegeiunico en la Cmara de Diputados", Documento dcTrabajo, Divisin de Estudios Polticos, CIDE, nin. 63, Mxico, 1997; del mismo autor, con una perspectiva ms general, "El Congreso mexicano en transicin", Documento de Trabajo, Divisin do Estudios Polticos, CIDE, nmero 101, Mxico, 1999. El esludio ms completo que se ha escrito en Mxico sobre no reeleccin legislativa, hasta donde entiendo, es el de Fernando K. Dworak (coord.), ElDebate sobre la Reeleccin Legislativa en Mxico: una Prrspecthv Histrica e Institucional, Mxico, IIJ-UNAM (en prensa). 12 "I jt reeleccin de legisladores: las ventajas y los dilemas", Quorum, Mxico, enero de 1996, p. 23; del mismo autor, "Reeleccin legislativa y estabilidad democrtica". Estudios, filosofa, Historia, Letras, nin. 32, ITAM, Mxico, primavera de 1993 y "efitra qu serviran las reelecciones en Mxico?", en Quorum, Mxico, abril le 1993.

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tivos. Hoy en da los legisladores igual tienen que votar (y se supone que conocer) sobre la regulacin de nuevas figuras delictivas que sobre el tema de las especies vegetales. La continuidad misma de los trabajos legislativos tambin se vera mejorada con la reeleccin inmediata, lo cual a su vez, permitira la creacin y desarrollo de verdaderas "polticas de Estado" en la rama legislativa. En palabras de Alonso Lujambio, "los legisladores se vuelven expertos trabajando... Los legisladores profesionales le hacen el seguimiento a las leyes que impulsan y aprueban, proponen ajustes cuando en la fase de implementacin las cosas no salen como debieran. Los legisladores profesionales acuden a las reuniones interparlamentarias a aprender, a discutir, a intercambiar informacin, datos, evidencias, argumentos. Los legisladores profesionales son los guardianes de la institucin parlamentaria: consultan archivos de comisiones (y no permiten que los archivos desaparezcan en cada legislatura), tienen incentivos para organizar cuerpos permanentes de asesores verdaderamente especializados, tienen incentivos para aprender nuevas cosas porque podrn capitalizar su esfuerzo. Los legisladores profesionales producen legislacin de calidad, porque van profundizando en el conocimiento de la o las materias sobre las que legislan".13 Para entender cabalmente estas ventajas no se puede perder de vista, como se mencionaba al principio, la confianza que hoy se tiene en los rganos encargados de organizar las elecciones y en la transparencia de los procesos comiciales. Mientras que, como seala Jess Silva-Herzog Mrquez, la reeleccin en un rgimen autoritario significa la momificacin de la clase poltica, en una etapa transicional o de democracia emergente puede ayudar significativamente a la autonoma del poder legislativo y al mejoramiento de la representacin poltica.14 Al introducir la reeleccin legislativa inmediata quiz pudiera incorporarse tambin algn lmite en la Constitucin, de forma que no se tuviera la posibilidad de permanecer como legislador de un mismo rgano ms de 12 aos. Esto significa que, suponiendo que la duracin de los periodos legislativos se mantuviera invariable, los senadores podran reelegirse de forma inmediata
" "La reeleccin de legisladores...", Op. cii, p. 23. "Jess SUva-Heizog Mrquez, El antiguo rgimen y la transicin en Mxico, Mxico, Planeta/Joaqun Moniz, 1999, pp. 31 y 96, entreoirs.

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una vez (completando dos periodos de seis aos cada uno) y los diputados lo seran hasta por cuatro periodos (una primera eleccin y tres reelecciones inmediatas). Para el caso de los diputados quiz convendra agregar que los que lo fueran por representacin proporcional (los llamados "plurinominales"), luego de haber sido electos por dos periodos consecutivos, tendran que hacerlo por el principio de mayora relativa en su tercera y cuarta oportunidades; con esto se evitara el fortalecimiento de las oligarquas de los partidos.15 Por razones sobre todo histricas y quiz tambin por la mala percepcin que tienen los poderes pblicos ante la sociedad, las encuestas demuestran que la reeleccin legislativa no es una medida vista con buenos ojos por la sociedad. En una encuesta de 1998, 52% de los encuestados se mostr contra la reeleccin inmediata de los diputados, mientras que 17% contest favorablemente y 31% dijo que le daba igual.16 Esto hace suponer que, a pesar de las buenas razones tericas que puedan existir, antes de implantar una medida como la reeleccin legislativa inmediata se deben hacer esfuerzos importantes de divulgacin social para explicar su sentido, pues de lo contrario puede ser vista como una regresin en el proceso democratizador de Mxico. Extensin del periodo legislativo De acuerdo con los artculos 65 y 66 constitucionales, los dos periodos ordinarios de sesiones que lleva a cabo el Congreso de la Unin comienzan el primero de septiembre y 15 de marzo y terminan como mximo el 15 de diciembre -con excepcin del ao en que toma posesin el titular del Poder Ejecutivo Federal en que podr concluir el 31 de ese mismo mes- y 30 de abril respectivamente. Fuera de ese plazo la Constitucin prev el funcionamiento de la Comisin Permanente (artculo 78) o, si fuera necesario, la convocatoria a periodos extraordinarios de sesiones (artculos 67 y 78 fracccin IV). El tiempo normal de funcionamiento de una legislatura, sumando los dos periodos ordinarios, es de cinco meses al ao. Es decir, durante siete meses al ao las cmaras no sesionan de forma ordinaria.
15 1.a propuesta de limitar las reelecciones se toma de Lujambio, "La reeleccin...", Op. cit, p. 25. Ves sin embargo, la muy convincente argumentacin -en sentido contraro- de Fernando F. Dworak, "Cmo sera el Congreso con reeleccin? Una prospectiva sobre el posible restablecimiento de las carreras legislativas en el sistema poltico" en Dworak, Fernando F. (coordinador), en El debate sobre la reeleccin legislativa en Mxico: una perspecrim histrica e institucional, Op. cit. 16 Datos citados por Jos Antonio Crespo, "Reeleccin parlamentara", en Este Pas. Encuestas y opiniones, nmero 86, Mxico, mayo de 1998, pp. 10-11.

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Estos periodos tan reducidos quiz pudieran haber tenido alguna justificacin en el pasado, cuando los temas y problemas que atendan los legisladores no tenan la complejidad que han adquirido en los ltimos aos y cuando el estado precario de las vas de comunicacin dificultaba que los diputados y senadores de provincia pudieran llegar fcilmente a la sede del Congreso;17 pero en la actualidad, teniendo presentes las enormes necesidades de regulacin y de intervencin legislativa que demanda la dinmica del sistema poltico y el mismo entorno social, parece un lujo excesivo para el pas tener a las cmaras fuera de funcionamiento normal durante tanto tiempo. Ese mismo hecho rompe la continuidad de los trabajos legislativos, no permite el estudio detenido y juicioso de las iniciativas y tampoco facilita las tareas de control poltico sobre el Poder Ejecutivo que son parte esencial del trabajo de los legisladores. Mientras los rganos ejecutivos trabajan de forma continua durante todo el ao, las cmaras apenas cuentan con menos de la mitad de ese tiempo para realizar sus tareas, lo cual representa un dficit importante para el equilibro que debe haber entre los poderes.18 En el derecho comparado ninguna legislatura tiene periodos ordinarios tan reducidos. De hecho, si se saca un promedio de los das en que trabajan ordinariamente las legislaturas de Costa Rica, Chile, Uruguay, Francia y Espaa se llega a la cifra de 201.6 das, contra los 153 que lo hacen los legisladores mexicanos.19 Control parlamentario El hecho de que el Congreso de la Unin haya ganado presencia y peso poltico hace necesario que se le suministren los instrumentos suficientes para desempear las funciones adecuadas a su recin adquirida importancia. Una vertiente importante de esos instrumentos pueden ser las distintas formas de control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo.

17 Diego Valads nos recuerda que en 1857 algunos diputados constituyentes no estuvieron de acuerdo en que el primer periodo de sesiones del Congreso iniciara en septiembre porque, se dijo entonces, "es cuando ms llueve y los caminos estn intransitables", EJ control del poder, Mxico, IH-UNAM, 1998, p. 376 (hay una segunda edicin, UNAM, rbrra, 2000). " En el misino sentido, Susana T. Pcdroza, El Congreso de la Unin. Integracin y Funcionamiento, Mxico, IIJ-UNAM, 1997, pp. 73yss. " Bernardo Alvarez del Castillo, La Obligacin del legislador como Representante Popular, tesis profesional, Mxico, Universidad Anahuac, 1999.

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De acuerdo con el marco constitucional actual, las cmaras pueden citar a los secretarios de Estado, al Procurador General de la Repblica, a los jefes de los departamentos administrativos, a los responsables de la administracin pblica paraestatal y de las empresas con participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o un asunto concerniente a sus respectivos ramos o actividades (artculo 93). Un paso adelante para fortalecer las facultades de control poltico de las cmaras podra darse si se les permite tambin citar al Presidente de la Repblica para que d cuenta de algn asunto especialmente relevante para los intereses de la nacin. Obviamente, no se trata de tener al Presidente cada semana en el Congreso, como sucede en la mayor parte de las democracias consolidadas (sobre todo las que cuentan con regmenes parlamentarios de gobierno), pero s de tener la posibilidad de que el Presidente explique ante el Congreso y ante la opinin pblica la atencin que se le debe dar o se le ha dado a algn asunto importante. Esto supondra, adems de aumentar las facultades de control poltico del Legislativo sobre el Ejecutivo, la creacin de mayores espacios de dilogo entre las diversas fuerzas polticas nacionales fomentara la tolerancia y el respeto hacia las posiciones del otro, lo que en mucho podra contribuir al establecimiento de una renovada cultura poltica. No es lo mismo tener al Presidente en el Congreso una vez al ao para presentar el informe que prescribe el artculo 69 constitucional, que tenerlo cinco o seis veces, en sesiones tal vez menos solemnes que la prevista en el precepto mencionado pero ms operativas y dialogantes. Por s misma, esa posibilidad introducira un cambio cualitativo muy importante en la vida poltica nacional. Para los poderes legislativos de la actualidad, las facultades de control se han vuelto tanto o ms importantes que las puramente legislativas.20 Hoy en da buena parte del tiempo de los legisladores en diversas democracias consolidadas se dedica al anlisis de las polticas pblicas que lleva a cabo el Poder Ejecutivo y no tanto a la presentacin, discusin y aprobacin de iniciativas de ley. Por eso se justifica, entre otras razones, la necesidad de
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" Hctor Fix-Zamudio, "La funcin actual del ftxlcr Legislativo" en El Poder Legislativo en la Actualidad, Mxico, IU-UNAM, Cmara de Diputados, 1994, pp. 21 y ss.; sobre el significado c implicaciones del control poltico en general, Manuel Aragn", Constitucin y Control del Poder, Buenos Vires, Ediciones Ciudad Argentina, 1995 (especialmente captulo VI, pp. 157 y ss.). Una perspectiva de derecho comparado sobre el control parlamentario puede verse en Pau Val, Francesc (coord.), Parlamento)'Control del Gobierno. VJornadas de la .Isociacin Espaola de Letrados de Parlamentos, Pamplona, Aranzadi Editorial, 1998.

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introducir mecanismos reforzados de control para que las cmaras puedan desempear de forma eficaz esas funciones.21 Otra medida posible, en el mismo sentido, sera facultar al Congreso para remover a un Secretario de Estado sin la necesidad de llevar a cabo el complejo procedimiento previsto en el Ttulo IV constitucional para el juicio poltico. En particular, parece un poco exagerado pedir en el Senado una mayora semejante a la que se necesita para aprobar una reforma constitucional (dos terceras partes de los miembros presentes), para poder destituir no solamente a un Secretario de Estado, sino tambin a un director general de una empresa de participacin estatal mayoritaria o de un fideicomiso pblico (artculo 110 constitucional). Quiz fuera ms razonable que se pidiera mayora simple para llevar a cabo dicha destitucin o la correspondiente inhabilitacin. Otra medida de control poltico puede ser la de exigir la ratificacin parlamentaria para los miembros del gabinete, tal como se explica en uno de los apartados siguientes. Aprobacin del presupuesto Con una Cmara de Diputados en la que el partido del titular del Ejecutivo no tenga mayora absoluta, el riesgo de que se termine el ao fiscal sin tener aprobado el presupuesto del ao siguiente siempre va a estar presente. La aprobacin del presupuesto, casi sobra decirlo, es uno de los actos ms importantes que pueden darse dentro de una democracia pluralista, incluso por encima de la propia agenda legislativa de los poderes Ejecutivo o Legislativo.22 Recordemos que, en los trminos del artculo 74 fraccin IV constitucional, es competencia exclusiva de la Cmara de Diputados "Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin...". Para ello, el Ejecutivo Federal debe hacer llegar a la Cmara el proyecto de presupuesto antes del 15 de noviembre o del 15 de diciembre en caso de que ese ao haya tomado posesin un nuevo Presidente de la Repblica. Qu pasa si llegado el primero de enero de cualquier ao el presupuesto no est aprobado? Esa es una pregunta que durante mucho aos tuvo un inters
" La necesidad, modalidades y funciones del control, tanto en general como el parlamentario en concreto, han sido explicadas por Diego Valads, El Control del xler, Op. cit. !! Ulises Carrillo y Alonso Lujambio, "la ncertidumbre constitucional. Gobiernodividido y aprobacin pirsupuestal en la LVII Legislatura del congreso mexicano, 1997-2IXK)", Revisa Mexicana de Sociologa, aflo LX, nmero 2, Mxico, abril-junio de 1998, p.252.

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simplemente terico, pero que a partir de 1997 no ha dejado de tener creciente relevancia prctica. Desde luego, se han formulado cualquier gnero de respuestas, varias de ellas inconsecuentes y sin fundamento constitucional alguno, para tratar de resolver la alarmante situacin que padecera el pas en caso de iniciar un ao sin contar con un presupuesto aprobado. Algunos sugieren que si para el 31 de diciembre la Cmara no ha tomado una decisin sobre el tema, se debe entender como aprobado el proyecto que hizo llegar el Ejecutivo. Otros, ms sutiles, consideran que llegados a ese punto sin aprobacin por parte de los diputados, se entender prorrogado el presupuesto del ao anterior. Una tercera posicin sostiene que, en este ltimo supuesto, adems de prorrogar el presupuesto del ao anterior, se deber hacer un ajuste conforme al avance que haya tenido la inflacin. Aunque algunas de las opciones mencionadas estn recogidas en diversas Constituciones de Amrica Latina, tal como se va a exponer ms adelante, e incluso que varias de ellas son recomendables para evitar situaciones de crisis o parlisis de las instituciones, lo cierto es que no cuentan con sustento constitucional alguno tratndose de la Carta de 1917. La verdad es que ninguna de estas posibilidades pueden contar con sustento constitucional porque el texto de la Carta Magna no tiene ninguna previsin al respecto, con excepcin de lo dispuesto en el artculo 75 que seala: "La Cmara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podr dejar de sealar la retribucin que corresponda a un empleo que est establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneracin, se entender por sealada la que hubiere tenido en el Presupuesto anterior, o en la ley que estableci el empleo". Tal como se encuentra actualmente la Constitucin, en caso de llegar al I o de enero sin contar con un presupuesto aprobado, se producira un paro de muy grandes alcances en el funcionamiento de la administracin pblica nacional, como ya sucedi en los Estados Unidos hace unos aos. La Constitucin no proporciona respuesta alguna para ese caso, pero es muy clara en sealar el carcter anual del presupuesto.'23 Para evitar una posible situacin de parlisis que pudiera lesionar gravemente a la economa nacional y al propio funcionamiento de la administracin pblica,
" Y nada "vaga", sino muy clara en el sentido de no recoger la posibilidad de que el proyecto del Presidente pueda ser aprobado de forma automtica; una postura contraria parece desprenderse del texto de Scott Morgenstem y Pilar Domingo, "The suecess of presidentialism? Brcakinggridlock in presidential rcgiines" en Valads, Diego y Serna, Jos Ma., El gobierno en Amrica Latina: cptvsidcncialismo o parlamentarismo?, Mxico, IU-UNAM, 2000, p. 121.

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quiz resulte conveniente realizar alguna modificacin constitucional. Para ello, conviene revisar el tratamiento que sobre aspectos esenciales del tema realizan algunos textos constitucionales extranjeros. La elaboracin y aprobacin del presupuesto. Un primer aspecto que resulta de inters, desde la perspectiva del derecho comparado, es definir el rgano encargado de proponer y aprobar el presupuesto. En cuanto se refiere al primer aspecto, es decir, al rgano encargado de formular el proyecto de presupuesto, la experiencia comparada de los regmenes presidenciales de Amrica Latina indica con claridad que dicha facultad la tiene el poder ejecutivo o alguna de sus dependencias, con la excepcin de Repblica Dominicana.24 Por lo que hace al segundo aspecto, es decir, al rgano encargado de aprobar el presupuesto, el derecho comparado demuestra que Mxico se encuentra en una situacin de excepcionalidad que quiz convendra repensar. En efecto, la Constitucin de 1917 es la nica en Amrica Latina que, contando con un poder legislativo bicameral, asigna la facultad de aprobar el presupuesto a una sola de sus cmaras.25 El tiempo para la aprobacin del presupuesto. En Mxico, como ya se ha mencionado, el tiempo que la Cmara de Diputados tiene para aprobar el presupuesto es de escasos 30 das, en condiciones ordinarias. A la luz del derecho comparado este plazo resulta breve. En los sistemas bicamerales de. Amrica Latina el Poder Legislativo tiene un promedio de 76 das para aprobar el presupuesto. Por su parte, los sistemas unicamerales del continente, aunque pudiera pensarse lo contrario, le otorgan incluso ms tiempo a su poder legislativo para examinar y aprobar el presupuesto: 100 das en promedio, es decir, 24 ms que en los sistemas bicamerales.26 La brevedad del plazo en el caso mexicano y el principio de no reeleccin inmediata de los legisladores en este caso de los diputados- suponen una desventaja importante para el Poder Legislativo, por lo cual debera pensarse en ampliar el plazo por lo menos para establecerlo en unos tres meses. Sobre lo relativo a la no reeleccin inmediata de los legisladores ya se ha dicho algo en el apartado uno de este trabajo. El veto del presupuesto. Se puede vetar el presupuesto? Y si as fuera, habra lugar para un veto parcial o tendra que ser total?27 En general, el examen del
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Carrillo y Lujambio, "La incertidumbir constitucional...", Op. cil., pp. 2.53-2.5.5. /6/</.pp.2.54y256. Carrillo y Lujambio, "1.a incertidumbre constitucional...", Op. r/7., cuadro nm. 4, pp. I25i-25.r>. 17 Sobre las clases de vetos y las condiciones para su superacin ver Maithew S. Shugart, yjohn M. Carey, Pn-sidentsaiifl/Useniblirs. Consturional Design and Electoral Dynamics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, pp. 134 y ss.
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derecho comparado parece demostrar que s se puede vetar el presupuesto, ya sea de forma parcial o total, con excepcin de tres pases: Mxico, Costa Rica y Honduras. En todos los casos en que el veto existe, la legislatura puede superarlo con el voto de la mayora simple o incluso con el voto favorable de dos terceras partes de la Cmara.28 El caso de Mxico quiz requiere de algn argumento adicional para demostrar la imposibilidad del veto, parcial o total, del Presidente de la Repblica sobre el presupuesto aprobado por la Cmara de Diputados. En efecto, la facultad de veto del Presidente de la Repblica se encuentra en el artculo 72 inciso C constitucional. El artculo 72 se refiere al procedimiento que debe seguirse para aprobar una ley, es decir, un producto normativo que debe ser discutido y aprobado por ambas cmaras. Al tratarse, pues, de una facultad que puede ser ejercida dentro del procedimiento legislativo, no opera para el caso de las facultades exclusivas de cada una de las cmaras, como es el caso de la aprobacin del presupuesto.29 Al no tener posibilidad de vetar el presupuesto, el Presidente queda en una posicin difcil. Como sealan Ulises Carrillo y Alonso Lujambio, "Si el Ejecutivo es la instancia que formula el proyecto y no tiene capacidad para hacer observaciones al proyecto de ley que finalmente remite al Legislativo, nos encontramos con un Ejecutivo reducido a un mero funcionario tcnico que hace los clculos correspondientes para que finalmente otra instancia tome las decisiones polticas y seale las pautas de gasto y los rubros estratgicos de inversin pblica".30 Ahora bien, con independencia del juicio de valor que nos merezca y de lo inadecuado que puede resultar dejar al Ejecutivo sin defensa frente una decisin de la Cmara de Diputados,31 lo cierto es que, en los trminos actuales del ordenamiento constitucional mexicano, el veto presidencial no es posible en materia de presupuesto. Las posibilidades para evitar una parlisis institucional. En diversos textos constitucionales de Amrica Latina se observan clusulas destinadas a evitar
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Carrillo y Lujainbio, "La incertidumbre constitucional...", Op. cit., p. 258. En el mismo sentido, Jorge Carpizo, El Presidencialismo Mexicano, Mxico, Siglo XXI, 1989, p. 87y Ma. Amparo Casar, "Las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo: el caso de Mxico", Poltica y Gobierno, volumen VI, nin. 1, Mxico, primer semestre de 1999, pp. 95 y 107. 30 "La incertidumbreconstitucional...", Op. cit., p.260. 31 Recordemos que a principios del siglo XX Emilio Rabasa conceba como las dos finalidades directas del veto del Presidente las siguientes: "dar una garanta de prudencia legislativa, mediante la intervencin ilustrada por la experiencia y afianzada en la responsabilidad personal del Presidente; dar al Ejecutivo medios eficaces de defensa contra la invasin y la imposicin del Legislativo", /.a Constitucin y la dictadura, 7 a odie, Mxico, Porra, 1990, p. 174.
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que de no tenerse aprobado el presupuesto cuando da inicio el ao fiscal, se produzca una parlisis de las instituciones pblicas, con el consiguiente dao econmico que ello producira a las economas de los Estados. Carrillo y Lujambio definen la "clusula para evitar una parlisis institucional" como la "normatividad que permite que en caso de que los actores involucrados en la aprobacin del proyecto de presupuesto no logren llegar a un acuerdo sobre el contenido del mismo antes de que d inicio el ejercicio fiscal para el que se pretende aplicar dicho proyecto, la propia Constitucin establezca las opciones para evitar una parlisis institucional y por lo tanto de gobierno...".32 Las variantes que ofrece el derecho constitucional de Amrica Latina sobre este tipo de clusulas no son muchas. De hecho, se reducen a dos, principalmente. En primer lugar, puede suceder que si el proyecto del Ejecutivo no es aprobado en los plazos que la Constitucin establece, de forma automtica adquiera fuerza de ley; en segundo trmino, existe la posibilidad de que llegados al inicio del ao fiscal sin contar con un presupuesto aprobado, se prorrogue la vigencia del anterior. Para este ltimo caso la prrroga puede ser definitiva o temporal.33 La existencia de una clusula para evitar la parlisis puede ser muy benfica en ciertos momentos del desarrollo poltico de un Estado, pero no deja de generar dudas. La principal quiz sea que supone un desincentivo para que los partidos se pongan de acuerdo entre ellos y el Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo. Este tipo de clusula, "relaja la urgencia de los partidos por llegar a un acuerdo, porque con ella el costo, en todo caso incierto, que han de pagar los partidos ante la opinin pblica, y tarde o temprano en las urnas, por la permanencia del desacuerdo es menor que el costo que han de pagar si el desencuentro permanente produce una parlisis de gobierno".34 Ratificacin del gabinete En el mismo sentido de los puntos anteriores, tambin podra resultar interesante otorgar a las cmaras, o por lo menos a una de ellas, la facultad de aprobar los nombramientos de los secretarios de Estado. Actualmente el Senado cuenta con facultades para ratificar el nombramiento del Procurador General de la Repblica y el de otros altos cargos de la administracin pblica y del Poder Judicial de la Federacin (artculo 76 fraccin II constitucional).35
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Carrillo y Lujambio, "La incertidumbre constitucional...", Op. cit., p. 261. " Canillo y Lujambio, "la incertiduinbre constitucional...", Op. cit., p. 261. s< Carrillo y Lujambio, "la incenidumbre constitucional...", Op. cit., p. 262. 35 Valads, El Control del Rxler, Op. cit., pp. 393-394 y 410.

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Lo ideal sera que todos los miembros del gabinete fueran ratificados por el Senado o por la Cmara de Diputados36 y que la Constitucin exigiera que para poder emitir dicha ratificacin los candidatos deberan comparecer ante los legisladores para demostrar su conocimiento del ramo del que van a estar encargados y para exponer las polticas pblicas que piensan implementar en caso de ser ratificados. Esta medida tendra tres ventajas concretas que no son para nada desdeables: a) por una parte, involucrara al Poder Legislativo en una de las decisiones ms importantes que se toman dentro del funcionamiento del Estado mexicano y que hoy toma un slo hombre; b) por otro lado, se evitara que se nombraran secretarios de Estado de forma improvisada o sin conocimiento del rea de la que se van a encargar; en este sentido, se podra generar una mayor profesionalizacin de los titulares de las dependencias ms importantes de la administracin pblica; y c) adicionalmente, la opinin pblica contara con mejores y mayores elementos de juicio con respecto a la idoneidad de los nombramientos de esos funcionarios. La intervencin del Poder Legislativo en materia de nombramiento de altos funcionarios de la Federacin no es extraa en el derecho constitucional mexicano vigente. Basta recordar la intervencin del Senado en el nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte, de algunos Consejeros de la Judicatura Federal o del Presidente de la Comisin Nacional de Derechos Humanos. En el caso concreto del Procurador General de la Repblica debera pensarse en que el Poder Legislativo interviniera no solamente en la ratificacin de su nombramiento sino que tambin contara con facultades para autorizar su remocin. Recordemos que el Ministerio Pblico tiene por mandato constitucional el monopolio de la accin penal. Esto implica que, para desempear objetivamente su funcin, requiere de un mnimo de garantas que lo siten, si no por encima, al menos s al margen de los designios e intereses presidenciales.37 En todos los pases en los que se ha llevado a cabo una verdadera lucha contra la corrupcin, se han tenido que crear mecanismos de acusacin pblica independientes, porque de otra forma los vnculos de "solidaridad" entre los miembros de la clase poltica han impedido en ocasiones un seguimiento a fondo de las investigaciones por corrupcin.38
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37

Ibid.p.ilO.

Ver Diez Picazo, Luis M., "II problema della discrezionalit nell'esercizio dell'azione pnale", Rivista Trimestrale diDiritto Pubblco,nm.4, 199.5, pp. 919-940. M Sobre el lema, Andrs, Perfecto, "Corrupcin: necesidad, posibilidad y lmites de la respuesta judicial", Nueva Doctrina ftnal, Buenos Aires, 1996; idein, "Contra las inmunidades del poder, una lucha que debe continuar", Cuitas. Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 93, Madrid, enero-marzo de 1997; dem (ed.), Corrupcin yEstado de Derecho. El Papel de la Jurisdiccin, Madrid, Trotta, 1996, entre otros; para una perspectiva de derecho comparado, Luis Mara Diez Picazo, La Criminalidad de los Gobernantes, Madrid, Crtica, 1996; un panorama general sobre el tema de la corrupcin, con buenas referencias bibliogrficas adicionales, en FranciscoJ. Laporla y Silvina Alvarez, (eds.), La Corrupcin Jbltica, Madrid, Alianza Editorial, 1997.

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Quiz sea este punto, de entre los que se han mencionado a lo largo de este ensayo, el que implique agregar una connotacin parlamentaria al sistema presidencial mexicano. Dejando de lado por ahora el debate que se ha suscitado en tiempos recientes entre la opcin parlamentaria (tambin llamada sustitucionista) y la presidencial,39 vale la pena recordar lo necesario que es superar los "juegos de suma cero" en los que puede llegar a caer el diseo presidencialista. En este sentido, como seala Diego Valads, "...si la experiencia y la razn indican que hay otras salidas, y que es posible ahondar la ruta de la reforma adoptando y adaptando incluso mecanismos propios del parlamentarismo que, con buenas posibilidades de xito, podran injertarse en el presidencialismo, vale la pena intentarlo. Las limitaciones polticas de la suma cero, que han reducido la funcionalidad del sistema presidencial en su configuracin actual, pueden ser superadas".40 Falta del Presidente de la Repblica En los trminos actuales de los artculos 84 y 85 constitucionales, en caso de falta absoluta del Presidente de la Repblica, el Congreso de la Unin deber nombrar un Presidente interino si dicha falta acontece durante los dos primeros aos del mandato o uno substituto si pasa durante los cuatro ltimos. El interino se nombra para que ocupe el cargo hasta en tanto se celebran nuevos comicios, los cuales se debern llevar a cabo no antes de 14 meses ni despus de 18, contados a partir de que se expida la correspondiente convocatoria. El substituto es nombrado para que termine el periodo presidencial de seis aos para el que fue elegido su antecesor. Ahora bien, los problemas pueden presentarse para el caso de que no se renan las mayoras que exige la Constitucin para tomar esas decisiones. En concreto, el texto del artculo 84 constitucional exige que para el nombramiento del Presidente interino concurran a la sesin de las cmaras cuando menos dos terceras partes del total de sus miembros y que para dicha eleccin se alcance una mayora absoluta de votos. Bajo un escenario sin mayoras claras, esta previsin puede dar lugar a un embrollo de enormes dimensiones.
39

El debate, que se ha extendido en los ltimos aos en un sinfn de libros y artculos, es uno de losqucms ha llamado la atencin de los analistas ronstitucionalesy polticos; un buen resumen del misino, aplicado con acierto al caso de Mxico, puede verse en Jorge Carpizo, "Mxico; sistema presidencial o parlamentario?" en Valads y Serna, El (kjhierno en Amrica latina..., Op. ri., pp. 11 45; en la misma obra, adems, pueden verse los comentarios al trabajo de Carpizo de Jos Woldenberg, "Una segunda generacin de reformas: la gobemabilidad", pp. 47-55 y de Jos Ma. Sema, "Consolidacin democrticay nueva insliiiicionalidad en Amrica Latina", pp. 57-69.
w

\ilads, El Control del xler, O,.cm p. 412.

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.Miguel Carbon,

Lo mismo sucede para los casos del nombramiento de Presidente provisional a cargo de la Comisin Permanente (artculo 84 prrafo segundo constitucional) o de Presidente substituto por el Congreso, en los que an cuando la Constitucin no exige las mismas mayoras que para el caso del Presidente interino pudiera darse el supuesto de que no se alcanzara ni siquiera la mayora simple en las votaciones del Congreso. Ademas, para el caso de tener que nombrar Presidente substituto debe tenerse presente que a la mitad del periodo presidencial hay elecciones para renovar la Cmara de Diputados, con lo cual se puede dar incluso una mayor fragmentacin del sistema de mayoras (y sobre todo de la mayora del partido del Presidente) de la Cmara. Por las trgicas experiencias de tiempos recientes sabemos que nadie est exento, ni siquiera el Presidente de la Repblica, de sufrir algn percance que le impida continuar en el puesto. Pero es justamente en tiempos de incertidumbre cuando las posiciones polticas suelen polarizarse y cuando ms se mira por los propios intereses. Es por ello que quiz sera adecuado prever en el texto constitucional un mecanismo de sustitucin directa inmediata en caso de falta del Presidente, de tal forma que el Poder Ejecutivo no se quedara sin titular en el supuesto de que las cmaras no se pusieran de acuerdo en el nombramiento o no se alcanzara la mayora requerida. Habra que pensar en el puesto que dentro de la estructura del Estado reunira las caractersticas para sustituir al Presidente, aunque fuera momentneamente; podra ser el Presidente de la Cmara de Diputados o el del Senado o incluso algn miembro del gabinete presidencial como el Secretario de Gobernacin o el de Relaciones Exteriores. Si se optara por alguno de los miembros del gabinete, sera todava ms necesario adoptar la propuesta ya enunciada de someter su nombramiento a aprobacin del Congreso de la Unin o de alguna de sus cmaras, pues de esa forma quien fuera a encargarse de ocupar momentneamente la titularidad del Poder Ejecutivo Federal, contara por lo menos con una legitimidad aunque fuera indirecta al no haber sido nombrado solamente por la voluntad del Presidente, sino tambin por el voto aprobatorio de los legisladores. De cualquier manera, debe subrayarse la necesidad de que la Constitucin contenga mecanismos que, como en el caso de lo sugerido para la aprobacin del presupuesto anual de la Federacin, impidan que los poderes pblicos queden paralizados; sobre todo, vale la pena repetirlo, ante un escenario poltico que parece afianzar da tras da la alternancia y el pluralismo y en el que las posibilidades de obtener mayoras absolutas son cada vez ms remotas. 113

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Reforma del juicio de amparo Otra propuesta de cambio que puede emprenderse en el corto plazo es la derogacin del principio de relatividad de las sentencias de amparo, conocido como Frmula Otero y contenido en la fraccin II del artculo 107 constitucional. Dicha fraccin, en su primera parte, tiene el siguiente texto: "La sentencia (de amparo) ser siempre tal, que slo se ocupe de individuos particulares, limitndose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaracin general respecto de la ley o acto que la motivare".41 De acuerdo con ese precepto, la declaracin de inconstitucionalidad de una norma jurdica general (ley, tratado, reglamento, etctera) que realicen los rganos competentes del Poder Judicial de la Federacin dentro de un juicio de amparo no tendr efectos generales, beneficiando por tanto solamente a la parte que promovi el juicio de garantas pero dejando subsistente el acto para los dems gobernados a los que les sea aplicable. La eliminacin de la Frmula Otero ha sido demandada desde hace muchos aos y con muy interesantes argumentos por juristas como Hctor Fix-Zamudio.42 Sin embargo, el principio de relatividad tambin tiene sus defensores, quienes incluso sostienen que es justamente debido a esta frmula que se ha salvado el juicio de amparo, porque de otro modo el Poder Judicial Federal no habra podido resistir las "presiones" de los otros poderes. Para entender cabalmente el debate, vale la pena tratar de sintetizar los argumentos principales de cada una de las posturas. Contra de la eliminacin de la Frmula Otero se esgrimen las siguientes razones:43 Se dice que de dotar de efectos erga omnes a las resoluciones de amparo el Poder Legislativo quedara supeditado al Judicial, lo que provocara el desequilibrio entre los poderes del Estado.44 Con respecto a este punto vale la pena recordar que, como seala Fix-Zamudio, "...la intervencin de los tribunales en la delicada funcin de proteger las
" La misma disposicin se recoge, con algunas variantes, en el artculo 76 de la Ley de Amparo. 42 Ver por ejemplo su trabajo "La declaracin general de inconstitucionalidad y el juicio de amparo" en Hctor Fix-Zamudio, Ensayos sobre el Derecho de Amparo, Mxico, HJ-UNAM, Farra, 1999. pp. 183 yss. ** Otras razones en el mismo sentido, aunque referidas ms a los debates generales sobre la justicia constitucional y sobre los alcances del poder de los jueces que a las razones que se han esgrimido dentro de la experiencia constitucional mexicana, han sido expuestas por Fix-Zamudio, "La declaracin general...", Op. cit., pp. 210 y ss. " Ignacio Burgoa, El Juicio de Amparo, Mxico, Pbrnia, 1992, p.276.

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disposiciones constitucionales contra extralimitaciones de cualquier autoridad, incluyendo las legislativas, no ha producido los conflictos polticos que se vaticinaban, sino todo lo contrario: se ha establecido una corriente de comprensin entre los rganos legislativos y los judiciales, debido a la labor eminentemente tcnica y delicadamente equilibradora de los segundos". 45 Es importante destacar que en este supuesto no se trata de una oposicin entre rganos del poder; no es que litiguen entre s el Poder Judicial y el Legislativo. Por el contrario, lo que sucede es que se da una confrontacin entre lo previsto en la Constitucin y lo realmente actuado por el Poder Legislativo; por tanto, no es que el Judicial anule por s y ante s un acto de otro poder, es la Constitucin la que lo hace, imponindose de esta forma a todos los poderes, incluyendo al Judicial pues sus resoluciones en todo caso deben estar dictadas conforme al texto de la Constitucin.46 Bajo ese mismo argumento, entonces tampoco sera vlido que los jueces anularan los actos del Poder Ejecutivo (con efectos frente a todos) porque tambin -en esa misma lgica- se estara vulnerando el principio de divisin de poderes y creando una potencial situacin de enfrentamiento entre los rganos de poder pblico. Hoy el funcionamiento de la realidad poltica de muchos pases, como lo seala Fix-Zamudio en el texto ya transcrito, desmiente esta postura y afianza da a da la legitimidad y la necesidad de los rganos de la justicia constitucional.47 La declaracin general de inconstitucionalidad, en caso de instaurarse, podra privar de su vigencia a alguna norma jurdica "cuyos resultados aplicativos en la realidad econmica, social, poltica o cultural de Mxico puedan ser benficos o convenientes para la colectividad".48 Este argumento es totalmente errneo ya que, en principio, a nadie debe beneficiar un acto inconstitucional; en segundo lugar, si en efecto la aplicacin del acto inconstitucional es ms benfica que lo estipulado por la Constitucin,
" "La declaracin general...", Op. cit., p. 214. 16 Buena parte del debaterecientesobre el papel del Poder Judicial en los pases democrticos ha sido recogido en Tate, Neal C. y Vallinder, TorbjSrn (eds.), The Global Expansin of Judicial Pbwer, New York-London, New York University Press, 1995 (es especialmente recomendable la lectura de los dos ensayos de los editores que sirven de introduccin y de conclusin a los textos del libro: "The global expansin of judicial powen the judicialization of politics" y "Judicialization and the fulure of politics and policy", respectivamente). "Un panorama de lasrelacionesentre los rganos de la jurisdiccin consti tucional y los dems poderes (y concretamente entre los Tribunales Constitucionales y el Poder Legislativo) puede verse en Elseo Aja, (ed), l<as Tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa.\cl nal, Barcelona, Ariel, 1998. Un planeamiento novedoso -y provocador- sobre el tema puede verse en Habermas, Jfirgen, Facticidady validez, trad. de Manuel Jimnez Redondo, Madrid, Trottt, 1998. cap. VI. 41 Burgoa, Op.cit., p. 278.

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entonces lo que hay que hacer es modificar la Constitucin y no convalidar con argumentos utilitaristas la subversin del sistema jurdico; en tercer trmino, puede alguien legtimamente beneficiarse de actos que sean contrarios a la Constitucin y adems esgrimir tales beneficios para mantener la Frmula Otero? El despropsito de este argumento es de una entidad muy difcil de superar. Finalmente, tambin se dice que la Formula Otero representa una tradicin histrica muy importante que hay que preservar. Por una parte, se sostiene, es heredera del principio clsico de res nter alia acta, segn el cual los efectos de los actos jurdicos se deben limitar a las partes que en ellos intervienen y no afectar a los que no han tenido que ver en una determinada relacin jurdica;49 por otro lado, se considera que es una parte importante de la tradicin jurdica nacional al haberse mantenido vigente durante ms de 150 aos. Si este argumento se hiciera extensivo a otras instituciones jurdicas, lo ms probable es que nos seguiramos rigiendo, con suerte, por las Leyes de Indias. Se trata del argumento conservador por antonomasia: "nada debe cambiar porque esto siempre ha sido as o lleva mucho tiempo sindolo". El valor histrico de una determinada forma de regular la convivencia no puede suponer un obstculo a la necesidad de cambio; por el contrario, la permanencia de una norma solamente se justifica si persisten las razones que llevaron a su creacin y que sirven para justificarla. Si esas razones y esa justificacin han desaparecido, no es vlido en modo alguno sostener dicha norma con el nico argumento de su larga permanencia en el tiempo. A favor de la supresin de la mencionada Frmula se suelen esgrimir las siguientes razones: Al limitarse la eficacia protectora del amparo al sujeto que actu dentro de un procedimiento se provoca una importante desigualdad ante la ley, pues la norma declarada inconstitucional se sigue aplicando a todos aquellos que no promovieron el juicio de garantas.50 Esto supone la consagracin jurdica de la desigualdad, pues desde el propio texto constitucional se impone un tratamiento desigualitario a sujetos que se encuentran en los mismos supuestos normativos. En este sentido, se puede sostener que la Frmula Otero choca con uno de los principios ms elementales de la democracia: aquel de acuerdo con el cual la ley debe tratar a todos los ciudadanos por igual, evitando situaciones que pueden representar una discriminacin de iure entre ellos.
19

Carlos Arellano Garca, El Juicio de.Amparo, Mxico, Porra, 1998. pp. 385-386. * Fb-Zamudio, "La declaracin general...", Op. cil., p. 231.

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Sumado a la discriminacin jurdica que suponen, a los efectos relativos de las sentencias de amparo tambin se les achaca el detener el flujo de inversin privada hacia diversos sectores de la economa nacional, pues con tales efectos se mantienen varias facultades del gobierno y la burocracia que son inconstitucionales. Su derogacin, se dice, "favorecera el Estado de derecho y la credibilidad de la institucin judicial".51 Al no permitirse la declaracin general de inconstitucionalidad se va contra el principio de economa procesal, pues se obliga a los ciudadanos afectados a tener que seguir promoviendo juicios de amparo contra leyes que han sido declaradas inconstitucionales un sinnmero de veces. Esto supone una carga aadida para el Poder Judicial Federal que va en detrimento de una pronta y expedita administracin de justicia. De hecho, se ha llegado al absurdo de que para el caso de algunas leyes como la Reglamentaria de los artculos 4 o y 5 o constitucionales, el juicio de amparo se considera un trmite ms (como llenar un formulario, entregar unas fotografas o pagar en el banco los derechos correspondientes) dentro de los que haba que cumplir para que a los extranjeros les fuera expedida su cdula profesional.52 Finalmente, un tercer argumento importante es que con la Frmula Otero se burla de forma ostensible el principio de supremaca constitucional, pues se condiciona la superioridad de la Carta Magna al hecho de promover y ganar un amparo; es decir, para todos aquellos que por ignorancia, por falta de recursos o por no haber podido superar los innumerables tecnicismos consagrados en la Ley de Amparo no han podido obtener una sentencia favorable de los jueces federales, la supremaca constitucional es puro papel mojado, pues se les siguen aplicando las leyes, reglamentos o tratados que ya han sido considerados inconstitucionales. La supremaca constitucional no puede limitarse a las partes que participaron en un juicio, sino que debe ser concebida como una fuerza irresistible que arrastra a las normas inconstitucionales fuera del ordenamiento jurdico; de otra manera la Constitucin no sera en realidad una norma suprema, sino una norma cuya superioridad estara sujeta a que se realizaran una serie de variables en ausencia de las cuales valdran ms las otras normas (que se supone estn por debajo de ella dentro de la construccin jerrquica del ordenamiento).
51

Luis Rubio, "Un marro institucional obsoleto", en El Mercado dr Valores, ao LIX, nm. 10/99, Nacional Financiera, Mxico, octubre do 1999. pp. 47-48. " El ejemplo, en verdad esperpntico, es narrado por Fbc-Zaniudio, "La declaracin genera]...", Op. cit., pp. 231-232.

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Obviamente, no bastara con remover sin ms la Frmula Otero, sino que hara falta tambin que dicha supresin se acompaara de disposiciones que regularan de forma adecuada los efectos generales de las sentencias de amparo. Fix-Zamudio propone que la declaracin general la pueda realizar exclusivamente el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y que se requiera para ello que el criterio de inconstitucionalidad de la norma general en cuestin se constituya como jurisprudencia firme en los trminos de la Ley de Amparo y de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Una vez que se renan los requisitos para integrar jurisprudencia, el criterio de la Suprema Corte se publicara en el Diario Oficial de la Federacin y la norma general declarada inconstitucional que-dara sin efecto alguna para el futuro, "sin perjuicio -agrega el propio Fix-Zamudio- de su desaplicacin en los juicios de amparo en los cuales surgi la cuestin respectiva".53 A pesar de las buenas razones que puedan existir para derogar la Frmula Otero, en una encuesta levantada por solicitud de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en junio de 1994 entre abogados de toda la Repblica (y que, hasta donde entiendo, nunca fue publicada), a la pregunta "Est usted a favor de los efectos relativos del amparo o cree que debera tener efectos derogatorios generales?", 41.9% de los encuestados se mostr "totalmente a favor" de los efectos relativos y 26.6% simplemente "a favor". Por el contrario, 17.5% dijo estar "a favor" de los efectos derogatorios generales y un escaso 3.4% "totalmente a favor de los mismos".54 Estos datos vienen a reiterar, como sucede con el tema de la reeleccin inmediata de diputados y senadores, la necesidad de realizar una explicacin mucho ms detenida de las consecuencias benficas que traera la derogacin de la Frmula Otero, as como de los perjuicios que su mantenimiento conlleva. Creacin de un Tribunal Constitucional Otra modificacin de carcter institucional que podra darse en los prximos aos es la creacin de un tribunal constitucional, distinto y separado de la jurisdiccin ordinaria que ejercen la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el resto de los rganos del Poder Judicial Federal.

53 54

"La declaracin general...", Op. al., p. 233. He podido consultar una copia de la encuesta mencionada gracias a la gentileza de Mario Melgar Adalid.

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Las reformas que en los ltimos aos ha tenido la Suprema Corte la han acercado al modelo kelseniano de tribunal constitucional; sin embargo, todava faltan algunos aspectos para consolidar dicha tendencia.55 En la actualidad, el diseo institucional del Poder Judicial Federal y, en consecuencia, el sistema de control de la constitucionalidad que prev la Constitucin de 1917, presentan diversas deficiencias. Una de ellas es que existen ms de un centenar de Tribunales Colegiados de Circuito,56 todos ellos dotados de facultades para emitir jurisprudencia obligatoria, es decir, para crear precedentes vinculantes para la resolucin de casos futuros. Las contradicciones de criterios entre estos tribunales son una nota comn en la jurisdiccin federal, con lo que se crea una gran inseguridad jurdica y no pocos perjuicios concretos para quienes tienen que resolver sus controversias ante los tribunales.57 Se ha llegado al absurdo de que los asuntos se ganen o se pierdan dependiendo del circuito judicial en el que se litiguen, o incluso dentro del mismo circuito, dependiendo del Tribunal Colegiado que conozca del caso. El mecanismo para solucionar las contradicciones de tesis que prevn tanto la Constitucin como la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin y la Ley de Amparo se ha vuelto obsoleto por la lentitud de la Suprema Corte al resolver las contradicciones y, sobre todo, porque dichas resoluciones ya no pueden beneficiar a los casos concretos de los que surgieron.58 El problema de las contradicciones de tesis se ha visto acentuado a partir de la reforma constitucional del 11 de junio de 1999 en la que se establece que por medio de acuerdos generales, la Suprema Corte podr remitir asuntos de su competencia a los Tribunales Colegiados. Es decir, estos tribunales podrn decidir en ltima instancia sobre cuestiones no solamente de mera legalidad sino tambin de constitucionalidad en sentido estricto, con lo cual se atomiza el control constitucional y se aumenta la gravedad -por razn de la materia de que puede tratar- de las contradicciones de criterios jurisprudenciales.59
M Hctor Fix Fierro, "I-a defensa de la constitucionalidad en lareformajudicial de 1994" en La Reforma Constitucional en Mxico y Argentina, Mxico, HJ-UNAM, 1996; Miguel CarboneH Constitucin, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en Mxico, Mxico, IU-UNAM. Porra, 2000. p. 59. " Los datos en Sergi Lpez Aylln y Fix Fierro, Hctor," "Tan cerca, tan lejos', Estado de derecho y cambiojurdico en Mxico (19701999)", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nm. 97, Mxico, enero-abril de 2000, p. 197. En el Informe de Labores de 1999 del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se da cuenta de la existencia de 117 Tribunales Colegiados de Circuito (Anexoestadstico, pgina 7). 57 En la encuesta de junio de 1994 aplicada a abogados de toda la Repblica, mencionada en el punto anterior a la pregunta "Qu tan importantes son las contradicciones de tesis entre los Tribunales Colegiados?", 57.5% de los encuestados consider que "muy importantes" y 22.4% que "algo importantes". Opinin diversa manifestaron 12.2% de los encuestados, quienes consideraron "poco importantes" esas contradicciones y 3.6% que las tena por "nada importantes". M Sobre el tema, Ral Plascencia Wianueyajurisprudencia, Mxico, McGraw-Hill, UNAM, 1997, entre otros. " Jos Ramn Cbsso, "La Suprema Corte y la teora constitucional", Op. cit., y Miguel Carbonell, "Fbderjudicial y transicin a la democracia: la reforma judicial de 1999", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nm. 97, Mxico, enero-abril de 2000, pp. 329-350.

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Finalmente, otra consideracin a favor de la creacin de un tribunal constitucional es de carcter personal o subjetivo y se basa en la distinta formacin y sensibilidad que deben tener quienes resuelven cuestiones de legalidad o de "constitucionalidad refleja"60 y aquellos que lo hacen de temas verdaderamente constitucionales. Como recuerda Louis Favoreau, "Los Tribunales Constitucionales, a diferencia de las jurisdicciones ordinarias, no estn compuestos por magistrados de carrera que han accedido a su puesto como resultado de ascensos regulares y progresivos. La designacin de los miembros de los Tribunales no obedece a los criterios tradicionales... los orgenes de los miembros son muy parecidos, compartiendo la caracterstica principal de la importante proporcin de profesores universitarios. A este ltimo respecto, por lo dems, puede sealarse que no se trata de una casualidad, pues en los pases considerados, la independencia de los profesores de universidad es mayor que la de los magistrados".61 En trminos parecidos se expresaba, ya en 1959, Otto Bachof, cuando sostena lo siguiente: "La labor, llena de responsabilidad, de la interpretacin normativa de la Constitucin y de proteccin de su sistema de valores, necesita una instancia especializada de estas cuestiones, requiere personas de notoria experiencia en cuestiones de Derecho y de prctica constitucionales; una experiencia -en definitiva- que no tiene el juez ordinario, ni puede tenerla. Tambin requiere esta funcin un rgano con un carcter totalmente representativo que pueda decidir por s slo con suficiente autoridad cuestiones de tan trascendentales consecuencias polticas. Se necesita, pues, un Tribunal Constitucional especial".62 La reforma judicial de 1994 incorpor como Ministros de la Suprema Corte mayoritariamente a personas que provenan de la "carrera judicial", es decir, formadas en el conocimiento ms de los asuntos de legalidad que de verdadera constitucionalidad y por tanto, en palabras de Favoreau, menos independientes que los profesores universitarios. Obviamente, Favoreu seguramente buscaba resaltar la poca ascendencia democrtica de los jueces espaoles, italianos, portugueses y alemanes que se haban incorporado a sus cargos durante la
60 Los asuntos de "constitucionalidad refleja" son aquellos que devienen problemas constitucionales no porque se discuta sobre la confrontacin de un acto o una ley con cierto precepto de la Constitucin, sino porque al violar algn precepto jurdico secundario (de cualquier nivel y jerarqua) vulneran a la vez, de forma indirecta, el principio de legalidad de los artculos 14 y 16 constitucionales. 61 Vicente Villacampa (traductor), AW Tribunales Constitucionales, Barcelona, Ariel, 1994, pp. 29-30. Ver, en el misino sentido pero aplicado al caso espaol, las afirmaciones de Manuel Aragn en el libro Estudios de Derecho Constitucional, CEPC, Madrid, 1998, p. 13. " Jueces y Constitucin, Madrid, 198.5, p. 55.

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poca de las diversas dictaduras y regmenes autoritarios que vivieron, con mayor o menor longitud, en sus respectivos pases, con lo cual su hiptesis no sera aplicable a Mxico. Lo cierto es que la cultura judicial mexicana tambin parece ser muy afn a los rasgos autoritarios del propio sistema poltico, y, en principio, no hay base emprica alguna que permita concluir que solamente los funcionarios judiciales no participaron de las caractersticas de un sistema que, visto globalmente, tena y sigue teniendo muy marcadas caractersticas autoritarias. Por otra parte, al crear un tribunal constitucional distinto de los rganos del Poder Judicial ordinario se podran tambin introducir nuevos mecanismos de control de la constitucionalidad, como por ejemplo la llamada "cuestin de constitucionalidad". 63 Por medio de este proceso los jueces ordinarios pueden plantear ante el tribunal constitucional una eventual duda que tengan sobre la conformidad a la Constitucin de algn ordenamiento que deban aplicar. Al crear en el sistema jurdico mexicano la cuestin de inconstitucionalidad se solucionara el dilema de la "doble vinculacin" del juez a la ley y a la Constitucin. Actualmente, si un juez del fuero comn advierte que en el transcurso de un proceso sometido a su competencia tiene que aplicar una ley que pudiera ser inconstitucional, no puede dejar de aplicarla, an violando la Constitucin, pues de lo contrario podra caer en algn supuesto de responsabilidad. Con la cuestin de inconstitucionalidad se evita que los jueces del fuero comn, que evidentemente no son jueces constitucionales y que, en esa medida, no podran declarar la inconstitucionalidad de una ley y proceder a su inaplicacin a un caso concreto -a pesar de la confusa conceptualizacin que hace la parte final del artculo 133 de la Constitucin de 1917-, violen la Constitucin, al tiempo que tambin se logra que sigan manteniendo su deber de sujecin a las leyes. Con la creacin del Tribunal Constitucional, adems de lo ya dicho, se podra mejorar el rgimen de las acciones de inconstitucionalidad y el de las controversias constitucionales, que actualmente tienen algunas carencias,64 as como reunir bajo un slo rgano el control genrico de constitucionalidad
Edgar Corzo Sosa, La Cuestin de Inconstitucionalidad, Madrid, CEPC, 1998. Hctor Fix Fierro, " t a reforma judicial de 1994 y las acciones de inconstitucionalidad", Ars Inris, nmero 13, Mxico, F995; Jos Ramn Cosso, "Artculo 10.5" en su libro Constitucin, tribunales y democracia, Mxico, Themis, 1998 y Miguel Carbonell, "1.a nueva accin de inconslitucionalidad en Mxico: rgimen actual y posibles perspectivas de cambio", Cuadernos Constitucionales de la Ctedra FadriquFuri Ceriol, nmeros 14-1.5, Valencia, invierno-primavera de 1996, entre otros.
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y el control en materia electoral.65 En cuanto a este ltimo punto, como se sabe, actualmente el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin tambin lleva a cabo funciones de control de constitucionalidad de leyes electorales en la medida en que, segn ha considerado el mismo Tribunal, puede dejar de aplicar leyes electorales contrarias a la Constitucin cuando conozca de algn recurso o juicio de su competencia; obviamente, al poder decidir no aplicar una ley, el Tribunal de alguna forma est juzgando a esa ley que considera contraria al texto constitucional. Lo anterior se desprende de la siguiente tesis jurisprudencial, dictada por la Sala Superior del propio Tribunal Electoral: "TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS CUANDO ESTAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES. De una interpretacin teleolgica, sistemtica y funcional de los diferentes artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que contienen las bases fundamentales rectoras de la jurisdiccin electoral, se desprende que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin est facultado por la Carta Magna para decidir el conflicto de normas que en su caso se presente, y determinar que no se apliquen actos o resoluciones combatidos por los medios de impugnacin que corresponden a su jurisdiccin y competencia, los preceptos de leyes secundarias que se invoquen o que puedan servir para fundarlos, cuando tales preceptos se oponen a las disposiciones constitucionales; esto con el nico objeto de que los actos o resoluciones impugnados en cada proceso jurisdiccional de su conocimiento se ajusten a los lincamientos de la Ley Fundamental y se aparten de cualquier norma, principio o lincamiento que se les oponga, pero sin hacer una declaracin general o particular en los puntos resolutivos, sobre la inconstitucionalidad de las normas desaplicadas, limitndose nicamente a confirmar, revocar o modificar los actos o resoluciones concretamente reclamados en el proceso jurisdiccional de que se trate...".66 Al crearse el Tribunal Constitucional, a la Suprema Corte le quedaran fundamentalmente dos competencias muy importantes. En primer lugar la de unificar la jurisprudencia de los tribunales colegiados de circuito en materia
65 Cabe recordar que, a partir de la reforma constitucional del 22 de agosto de 1996, el control de legalidad (e incluso de constitucionalidad en algunos supuestos) en materia electoral se ejerce por un rgano especializado del Poder Judicial de la Federacin, llamado justamente Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (ver artculo 99 constitucional). " Informe Anual 1997-1998, Mxico, TEPJF, pp. 197 y ss.

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de legalidad. En segundo trmino, el conocimiento de los recursos de "supercasacin", que tendra atribuido en algunos casos, por razn de la cuanta o de la novedad interpretativa que pudieran suponer. El Distrito Federal y la Constitucin Uno de los mayores defectos de la Constitucin de 1917 quiz sea el de la falta de sintona que tienen sus preceptos luego de los cientos de reformas que han sufrido. Un ejemplo claro se encuentra en el tratamiento (o mejor, en el no tratamiento) que el artculo 135 constitucional le da al Distrito Federal dentro del procedimiento de reforma constitucional. Como se sabe, no ha sido sino hasta fechas muy recientes que el Distrito Federal ha podido elegir a sus propias autoridades. El proceso de reformas al estatuto jurdico del Distrito Federal comienza en 1987 y sigue con las importantes modificaciones de 1993 y 1996.67 A pesar de los avances que esas reformas han supuesto, algunos autores sealan la transitoriedad de las mismas en la medida en que todava no se logra, ni de lejos, una consideracin semejante a la que tienen el resto de las entidades federativas.68 Pues bien, a pesar de que en virtud de los cambios mencionados los ciudadanos del Distrito Federal ya pueden elegir a su propio Poder Ejecutivo Local (Jefe de Gobierno) y a su Poder Legislativo Local (Asamblea Legislativa del Distrito Federal), todava no se le considera como participante dentro del procedimiento de reforma a la Constitucin Federal. En efecto, el artculo 135 constitucional dispone que para modificar sus propias normas se requiere el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes del Congreso de la Unin y la aprobacin de "la mayora de las legislaturas de los Estados".69 Esta disposicin excluye de participar en el procedimiento de renovacin del ordenamiento constitucional al rgano representativo de la capital del Estado, pero adems prolonga la especie de minusvala poltica que durante tantos aos ha afectado a los habitantes del Distrito Federal.
" Sobre ellas Juan Jos Ras Eslavillo, "Arl feulo 122", Constitucin Mtica de los Estados Unidos Mexicanos comentad*,l\(xxa, IU-UNAM,ft>rra,1999. En general sobre las discusiones actuales de la reforma poltica del Distrito Federal, puede verse el nmero monogrfico sobre el tema de la revista Dilogo y debate de cultura poltica, nmeros.5/6, Mxico, julio-diciembre de 1998. M En este sentido, Elisur Artcaga Nava, Derecho Constitucional, Mxico, Oxford University Press, 1999, p. 469. w Una descripcin del procedimiento de reforma constilucional en Mxico se encuentra en Miguel CarboneU, Constitucin, Op. Cit., pp. 251 y ss.

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Esa minusvala, impuesta constitucionalmente, representa un grave dficit democrtico de la Carta Fundamental, pues de hecho est negando las posibilidades de participacin en las grandes decisiones nacionales a un porcentaje importante de la poblacin del pas. Segn datos del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), para 1995 el Distrito Federal tena poco menos que 8.5 millones de habitantes, sobre un total nacional de 91.1 millones, es decir, la poblacin del Distrito Federal representa casi 10% de todos los habitantes del pas.70 Obviamente, no hay que subrayar la poca ascendencia democrtica de un Estado que hasta hace pocos aos ni siquiera permita que los ciudadanos de la capital eligieran a sus propios gobernantes locales y que todava en la actualidad no permite que los representantes electos por el voto popular de uno de cada diez ciudadanos participen en la toma de decisiones -como lo son, sin duda, las reformas constitucionales- que les van a afectar y que, en definitiva, les interesan. En vista de lo anterior y dejando por ahora de lado las cuestiones lgicas que el tema conlleva,71 se debera modificar el artculo 135 constitucional para incluir en el procedimiento de reforma constitucional a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Hacia un Estado de Derecho Los puntos anteriores suponen o pueden suponer una base mnima para que el Estado mexicano se vaya transformando en los prximos aos en un Estado constitucional y democrtico de derecho. La construccin de un Estado constitucional implica una serie importante de condiciones sin las cuales los valores que asume la teora constitucional contempornea (libertad e igualdad, principalmente) no pueden darse. Para que una Constitucin sea normativa (es decir, para que sea una Constitucin y no otra cosa) se requiere, por lo menos, que los actores polticos ajusten su conducta a los postulados constitucionales y que, en caso de no hacerlo as, la Constitucin contenga los instrumentos necesarios de defensa para reparar las violaciones que se lleguen a producir.72 Se da por hecho, adems, que la
Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos 1997, I N E G I , Mxico, 1998, p p . l O y 11. Carbonell, Constitucin, rvfornia constitucional y fuentes del derecho en Mxico, Op. cit., p p . 2 4 8 y ss. Sobre el concepto de Constitucin normativa, Karl Loewenstein, leona de la Constitucin, trad.de Alfredo Gallego A., 2a. edic., Barcelona, Ariel, 1976 y Manuel Garca M a y o , Derecho constitucional comparado, introduccin de Manuel Aragn, reimpresin d e la 7a. e d i c , Madrid, Alianza Editorial, 1993; sobre la imposicin de la Constitucin normativa como nico modelo posible en el constitucionalismo de la segunda posguerra, Francisco Balaguer Callejn, Fuentes del derecho, tomo I, Madrid, Tecnos, 1991; Ignacio d e O t l o , Derecho constitucional. Sistema de fuentes, Barcelona, Ariel, 1987; Francisco Toms y Valiente, "Constitucin" e n Elias Daz, y Miguel Alfonso Ruiz, (editores), Enciclopedia iberoamericana de filosofa. Filosofa poltica II. Teora del Estado, Madrid, Trotta-CSIC, 1996, M a n u e l Aragn, "La Constitucin como paradigma" en El significado actual de la Constitucin, Mxico, IIJ-UNAM, 1998; varios d e los ensayos ms relevantes sobre el tema se encuentran en Miguel Carboncll, (compilador), Teora de la Constitucin. Ensayos escogidos, Mxico, IIJ-UNAM, Porra, Mxico, 2 0 0 0 ; finalmente, sobre la defensa d e la Constitucin, Hctor Fix-Zamudio, Introduccin al estudio dla defensa de la Constitucin en el ordenamiento jurdico mexicano, 2a. e d i c , Mxico, I U - U N A M , 1998, con amplia bibliografa complementaria.
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Constitucin permite, estimula y protege la existencia de una serie de derechos fundamentales (no solamente de libertad sino tambin econmicos, sociales y culturales) y contiene un esquema de divisin de poderes que propicia que "el poder frene al poder", segn la conocida frmula de Montesquieu. Estos dos ltimos componentes -la divisin de poderes y la garanta de los derechosson el "contenido mnimo" de toda Constitucin,73 y fueron recogidos como tales, desde los albores mismos del constitucionalismo, en el conocido artculo 16 de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.74 Las cambiantes condiciones de dominacin poltica con las que el Estado mexicano entra en el siglo XXI75 y la gravedad de los problemas a los que tiene que hacer frente requieren de un esfuerzo imaginativo (de carcter tanto terico como prctico) que permita seguir avanzando en el proceso de transicin democrtica iniciado hace algunos aos, pero que sirva tambin para ir solucionando sin mayor demora algunos de esos problemas. Las propuestas que se han realizado en las pginas anteriores persiguen ese fin, pues buscan resolver algunas cuestiones de ingeniera constitucional y de diseo de instituciones que se deben atender sin demora en vista del pluralismo poltico y social que ha caracterizado el escenario pblico nacional en los ltimos aos. Como seala Jos Mara Serna, los procesos de transicin democrtica en Amrica Latina siempre han ido de la mano con cambios en el diseo de las instituciones y con una correspondiente ingeniera constitucional;76 de lo que se trata entonces es de que Mxico lleve a cabo esos cambios y pueda dejar atrs la etapa de la transicin para abocarse a los temas de la consolidacin democrtica, que tan lejos se encuentran de una realidad que cada vez parece acercarse ms a un peligroso retorno autoritario.77 Para lo anterior es necesario tomarse la Constitucin en serio, repensando y mejorando sus contenidos, aplicndola en la prctica y generando una cultura
Toms y Valienle, "Constitucin", Op. cit., p. 4 9 . Sobre esa Declaracin, Georgjellinek, IJI Declaracin de los Derechos riel Hombre y del Ciudadano, trad. d e la segunda edicin alemana y estudio preliminar d e Adolfo Posada, Madrid, Librera General d e Victoriano Surez, 1908 (hay una edicin del HJU N A M , Mxico, 2000); ms recientemente, Feter Haberle, Libertad, igualdad, fraternidad 1789 como historia, actualidad y futuro del Estado constitucional, Madrid, Trolla, 1998 y Fxluardo Garca de Entem'a, La lengua de los derechos. La formacin del Derecho Pblico europeo tras la Revolucin Francesa, Madrid, Alianza, 1994, entre otros. " J o s Ramn Cosso, Dogmtica Constitucional y Estado Autoritario, Mxico, Fontamara, 1998 y sobre todo Jos Ramn Cosso, Cambio Social y Cambio Jurdico, Mxico, 2 0 0 0 (en prensa). 76 La Reforma delEstado..., Op.cit.,pp. 13yss. 77 Las advertencias sobre el peligro d e un "retomo autoritario" fuerte en Mxico se encuentran en el libro d e Silva-Herzog Mrquez, El Antiguo Rgimen y/a Transicin en Mxico, pero se observan tambin en diversos escritos periodsticos y en comentarios d e varios analistas polticos.
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constitucional de la que la nacin y sus ciudadanos hoy en da carecen, pero que resulta indispensable para el futuro democrtico de Mxico. Como seala Luigi Ferrajoli, "tomar en serio la Constitucin, es hoy, siendo realistas, la nica clase de batalla democrtica... que puede llegar a ganarse".78 Sirve todava la Constitucin de 1917? Si se acepta que los puntos anteriores conforman, aunque sea en parte, la agenda del constitucionalismo mexicano de los prximos aos, la duda que surge de inmediato es si esos retos pueden ser afrontados y superados con el texto constitucional de 1917 o si es necesario crear una nueva Constitucin.79 La alternativa se puede complementar incluso con una "tercera va": la de la reforma integral que ha utilizado por ejemplo Argentina en 1994. De esta forma, se tienen tres posiciones posibles. La primera sostiene la pertinencia de seguir con el texto constitucional actual, adecundolo -si acasocon pequeos cambios de matiz en virtud, sobre todo, de que la Constitucin de hecho ya ha sido sometida a grandes procesos de reforma que han hecho de ella un texto verdaderamente nuevo; en esa medida, lo nico que requerira seran algunas adecuaciones adicionales. Para una segunda postura, se requiere de un cambio total de texto, es decir, se tiene que convocar a un congreso constituyente y crear un texto constitucional completamente nuevo.80 La tercera opcin mantiene que se necesitan muchos cambios y muy profundos, pero que pueden ser abordados mediante el mecanismo de reforma constitucional previsto en el artculo 135 de la Carta de Quertaro. La primera opcin, representada por muy eminentes juristas, me parece difcil de sostener. Las razones para ello son muy sencillas: tenemos una realidad social y poltica que no nos satisface en lo ms mnimo; tenemos un texto constitucional que ha cado en la irrelevancia absoluta; tenemos derechos que no sabemos como proteger; tenemos arreglos institucionales que son
71 "El Estado constitucional de derecho hoy: el modelo y su divergencia de la realidad", en Andrs Ibez ferfecto (cd.), Corrupcin y Estado de Derecho. El Papel de laJurisdiccin, Op. Cit., p. 29. 79 El debate acadmico sobre este punto se encuentra recogido, en muy amplia medida, en el libro colectivo Hacia una Nuera Consdtucionalidad, Op. cit. * En este sentido se manifiestan, por ejemplo, Jaime Crdenas, Transicin Mtica y Reforma Constitucional rn-l/A/oo, Mxico, IU-UNAM, 1994; dem, Una Constitucin para la Democracia. Propuestas para un Xuevo Orden Constitucional, Mxico, IUUNAM, 1996; dem, "Hacia una Constitucin normativa" en El Significado Actual de la Constitucin, cit., pp. 93 yss.; Manuel Gonzlez Oropeza, "Una nueva Constitucin para Mxico" en El Significado Actual de la Constitucin, cit., pp. 309 y ss. y Lorenzo Meyer, Fin de Rgimen y Democracia Incipiente. Mxico hacia elSiglo.XXI, Mxico, Ocano, 1998, pp. 39-44, entre otros.

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disfuncionales para los equilibrios partidistas que van surgiendo como resultado de la mayor pluralidad poltica. En suma, tenemos una Constitucin que quiz estaba bien para cuando fue creada y que sin lugar a dudas ha servido por aos a un rgimen poltico basado en la presencia de un partido hegemnico y de una presidencia hipertrofiada, pero hoy no existen las condiciones que haba en 1917: ni hay ya partido hegemnico y tenemos una Presidencia de la Repblica que tendr que entrar en un dilogo nuevo (en rigor, indito) con el Poder Legislativo, pues el Presidente de la Repblica no tendr mayora absoluta en ninguna de las dos cmaras a partir del primero de diciembre de 2000. Por ello es que no podemos permanecer con el mismo texto fundamental, a menos que se prefiera correr el riesgo de canalizar el proceso poltico nacional por vas no jurdicas, de forma que sea innecesaria una regulacin constitucional efectiva. La postura de ir a un nuevo congreso constituyente es muy atendible. De hecho, la experiencia comparada demuestra que la mayora de las transiciones a la democracia que han culminado exitosamente se han otorgado una nueva carta constitucional. La expedicin de una Constitucin aparece como el sello que clausura una poca e inaugura otra. Sin embargo, para acometer el esfuerzo enorme de reunir a un constituyente se requieren de un mnimo de precondiciones que el escenario poltico nacional difcilmente puede suministrar en estos momentos. Los profundos desacuerdos existentes entre los partidos, las posiciones encontradas y claramente antagnicas sobre puntos fundamentales del quehacer nacional y los clculos electorales que hacen las dirigencias partidistas, no ofrecen muchas esperanzas para poder afrontar con xito la redaccin de una nueva Constitucin. La expedicin de una Constitucin, o incluso simplemente la reforma de uno o varios de sus preceptos, no solamente debe llevarse a cabo cuando sea jurdicamente necesario, sino tambin cuando sea polticamente posible.81 Normatividad constitucional y situacin poltica son dos datos que se deben ponderar de forma adecuada a la hora de modificar -con cualquier intensidad y grado- una carta constitucional. Por otro lado, incluso entre aquellos que sostienen la postura de convocar a un congreso constituyente, y debido en parte a los propios desacuerdos entre los actores principales, la discusin se ha quedado ms en la forma de llevar a
11 Lo cual no niega el hecho de que una reforma constitucional ser polticamente conveniente siempre que resulte jurdicamente necesaria; vese Rrdro Vep, La Reforma Constitucional y la Problemtica del xIerConstitmrnte, Madrid, Tecnos, 1991, p. 92.

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cabo las modificaciones que en los contenidos posibles de una nueva Constitucin82. En estas condiciones (en las que es prcticamente imposible lograr acuerdos entre los partidos y en las que ni siquiera a nivel terico se sabe qu y cmo se debe modificar) no hace falta subrayar los riesgos de convocar a un constituyente. En consecuencia con lo anterior, creo que de momento y hasta en tanto no cambien las condiciones polticas actuales, la va quiz ms prudente sea la de intentar hacer una gran reforma constitucional (de carcter integral, que incluya alguno o algunos de los puntos sealados en este trabajo) dentro de las posibilidades que ofrece el texto de 1917 en su artculo 135. Finalmente, con todo, no hay que olvidar que ninguna propuesta terica podr sustituir la voluntad poltica de los poderes pblicos para asumir cabalmente los mandatos constitucionales. Sin esa voluntad todas las propuestas e iniciativas quedarn como papel mojado, tal como ha sucedido durante tantos aos y tal como sigue sucediendo en buena medida en la actualidad. Como dira Norberto Bobbio, "la Constitucin no tiene la culpa",83 o por lo menos, no tiene toda la culpa.

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En este sentido, Jos Ramn Cosso, "Qu hacemos con la Constitucin?", Este Pas, febrero de 1998, p. 22. " Ver su libro Las ideologas y el poder en crisis, Barcelona, Ariel, 1988, pp. 1.59 y ss.

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El Senado como factor de gobernabilidad democrtica _ _ _ _ _ _


Pedro Aguirre*

"Si tuvisemos una cmara baja perfecta, la presencia de una cmara alta sera intil. Pero reconozcamos que ste es un ideal que no se cumple ". Walter Bagehot

En los ltimos lustros han surgido en diversos pases, tanto federales como unitarios y tanto parlamentarios como presidenciales, iniciativas para la reforma de las cmaras altas, en algunos casos como parte de una reforma integral del sistema de gobierno y en otros con el propsito de reforzar la autonoma de regiones y provincias. El tema de la reforma del Senado ha sido causa de enconadas polmicas en varias democracias consolidadas. El Reino Unido ha modificado las frmulas de integracin de la Cmara de los Lores, autntica reminiscencia de la Edad Media, como consecuencia de la urgente necesidad que tiene esta nacin de transformar sus instituciones polticas. En Espaa, Canad, Francia e Italia
* Analista Poltico.

El Senado comofactor de gobernabidad democrtica

se debate actualmente sobre las formas de reforzar el papel institucional del Senado ante el creciente poder que han cobrado las corrientes regionalistas. Tambin en Japn y Blgica la cmara alta ha experimentado modificaciones trascendentes. El debate no es menos intenso en varias naciones de democratizacin reciente. Reformas para reforzar el papel de las cmaras altas han sido efectuadas en Rusia, Polonia, Argentina y Brasil, mientras que la discusin alrededor del tema se mantiene en Chile, Indonesia, Uruguay, Sudfrica, Paraguay y Rumania, por citar algunos casos. Dentro de este contexto resulta significativo que las voces a favor de suprimir las cmaras altas han perdido fuerza en casi todo el mundo. nicamente en Venezuela y Per, naciones que padecen en la actualidad de caudillajes antidemocrticos, el Senado ha desaparecido como consecuencia de la adopcin de nuevas constituciones. A pesar de que no faltan quienes acusan a las segundas cmaras de ser intiles organismos que solamente redundan la labor legislativa, la realidad es que hoy se efecta una revalorizacin de los senados y del papel que pueden desempear como factores para reforzar un tema que se ha vuelto clave en los sistemas polticos contemporneos: la gobernabidad democrtica. La crtica a las cmaras altas ha sido caracterstica del marxismo y del populismo latinoamericano tanto de izquierda como de derecha. En Europa y naciones industrializadas los partidos socialistas y laboristas han abandonado su inicial postura abolicionista por una actitud reformista hacia la cmara alta. En este sentido, muy elocuente ha resultado la reforma a la Cmara de los Lores implementada por el gobierno de Blair, que se ha limitado a la supresin de los denominados "lores hereditarios". Ya casi nadie discute que la utilidad de los senados es significativamente mayor en los Estados federales, en virtud a que es en ellos donde mejor se ven representados los intereses especficos de las entidades que integran a una federacin; ni de su pertinencia en los regmenes presidenciales, en los que la presencia de una cmara alta ayuda a atemperar las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, que de otra manera podran llegar a polarizarse demasiado. Asimismo, se considera que una "segunda vista" a la legislacin aprobada en la cmara baja siempre es til como filtro que corrija eventuales errores y precipitaciones. La revalorizacin de la funcin poltica de la cmara alta que se verifica en la actualidad ha provocado que muchos especialistas recuerden la definicin clsica de James Bryce de las cuatro funciones bsicas de un 130

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Senado: "revisin de la legislacin, iniciacin de proposiciones de ley en algunas reas especficas, aplazamiento de la legislacin de importancia constitucional y el fomento del debate pblico".1 El unicameralismo suele limitarse a pequeas democracias. De hecho, hasta 1993 era Portugal, con sus casi 10 millones de habitantes, la mayor democracia unicameral del mundo. Como ya hemos apuntado, recientemente el Senado ha sido suprimido en Per y en Venezuela aunque sobran indicios que nos permiten pensar en el declive de la democracia en estas dos naciones latinoamericanas. La dimisin de Alberto Fujimori ha dado lugar a esperanzas de rectificacin en el caso peruano. Segn la Unin Interparlamentaria Mundial, en el orbe hay un total de 60 estados bicamerales, lo que incluye a todas las democracias mayores.2 La reforma de la cmara alta es indispensable en Mxico ya que, contra lo que algunos piensan, el Senado puede llegar a ser una pieza clave del sistema poltico, sobre todo en lo que concierne a tres renglones fundamentales en la vida pblica nacional: procurar un ptimo funcionamiento del sistema federal, participar en el diseo de estrategias efectivas para nuestras relaciones exteriores y contribuir al perfeccionamiento de nuestro sistema de justicia. Debemos estar conscientes de la importancia poltica de la cmara alta y del papel que sta puede jugar en la consolidacin de un rgimen democrtico en Mxico. Repensar al Senado es uno de los temas axiales de la reforma del Estado. Es por ello que resulta urgente empezar a considerar ideas que conviertan al Senado en un rgano superior de Estado capaz de trabajar en forma eficaz a favor de la gobernabilidad democrtica, y que corrijan algunos errores que se han cometido en el pasado reciente y que han atentado contra el carcter eminentemente federal que debe tener la cmara alta. En efecto, la reforma aprobada en 1996 est propiciando una preocupante tendencia a reducir la importancia de las facultades exclusivas del Senado, el cual, de seguir as, puede limitarse a ser una especie de Cmara de Diputados compacta que nicamente redunde el trabajo legislativo. Es inaplazable reforzar las facultades exclusivas del Senado de la Repblica y devolverle a plenitud su carcter federal.
1 Como est citado en Barbara Sinclair, The Transhrmunon othe U.S. Senate, Baltmore, Johns Hopkins University Press, 1989. p.37. 1 Samuel C. Patterson y Anthony Mughan, Seales: Bicameralism in the Contemporary World, Columbus, Ohio State University Press, 1999. p. 4.

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El origen: "la Cmara de la cordura" En su origen, las cmaras altas fueron instituciones dedicadas a la defensa y representacin de los intereses de la aristocracia frente a la Corona, en la que los seores feudales y el poder eclesistico se reunan peridicamente para plantearle al Rey sus opiniones y demandas. Es decir, su conformacin responde a la idea medieval de representacin por rdenes o estamentos.3 Tal era la funcin de la Cmara de los Lores britnica, histricamente la primera cmara alta del mundo al ser creada a finales del siglo XIII y que, como hemos visto, a la fecha sigue siendo un legado medieval. Con el tiempo, las naciones del resto de Europa imitaron a los britnicos y de esta forma fueron crendose por todo el viejo continente cmaras altas aristocrticas. Ms tarde lleg el Tercer Estado (la burguesa urbana y las clases medias emergentes) y con l la Revolucin Francesa y la decadencia de la aristocracia. Fue precisamente Sieys el primero en cuestionar duramente la utilidad de las cmaras altas al afirmar que "si la segunda cmara difiere de la primera, entonces es nociva; si esta de acuerdo, entonces es superflua".' En el siglo XIX, la utilidad de las cmaras altas pareca haberse evaporado. Sin embargo, la eclosin del poder del proletariado y la aparicin del socialismo salvaron de la desaparicin a los senados europeos, los cuales se mantuvieron como rganos de las nuevas clases dominantes frente a la creciente presencia de los partidos socialistas y socialdemcratas en los parlamentos. La cmara alta se erigi en defensor de las posiciones conservadoras, al constituir un rgano de representacin comunal, la mayor parte de los casos electos de manera indirecta, que garantizaba una sobrerrepresentacin de las comunidades rurales sobre las urbanas. Los polticos conservadores definieron a los senados como cmaras de reflexin y moderacin destinadas a evitar que se adoptaran decisiones legislativas precipitadas, descuidadas o mal intencionadas, y lucharon denodadamente por su preservacin. La funcin poltica de los senados, argumentaban los conservadores, deba evitar que creciera demasiado el poder de las cmaras bajas e impedir la entronizacin de un rgimen de asamblea que diera lugar a una dictadura de la mayora.

Ver Karl I^owenslein, Teora de la Constitucin, Barcelona, Espaa, Ariel, tercera edicin, 1983, p. 246. * Como est citado en Roger Scniton, A Dictionary ofPoUtical Thought, London, Macmillan, 1996, p. 44.

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Pero a la larga, con la extensin del voto universal, las posturas de los conservadores no evitaron la decadencia de las cmaras altas frente a la extensin de la democracia. A lo largo del siglo XX casi todas las cmaras altas europeas sufrieron la prdida de un nmero considerable de facultades, al grado que los senados subsisten como instituciones casi de ornato. Incluso se dieron casos de pases poco poblados que optaron por suprimir al Senado, como sucedi en Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia y Nueva Zelanda. Qu fue, entonces, lo que permiti la permanencia generalizada de los senados en el siglo XX? Federalismo y cmaras altas La aparicin en escena del federalismo dio una nueva y poderosa razn de ser a los senados. El pacto federal norteamericano incluy la formacin de una cmara alta donde todos los estados integrantes tuvieran derecho a una representacin paritaria, como una garanta a las entidades menos pobladas de que no seran rehenes de la voluntad de los grandes estados. El Senado Estadounidense estara destinado a ser la cmara deliberativa ms importante del mundo y los senadores dejaran con el tiempo de ser meros embajadores de sus respectivos estados para convertirse, desde mediados del siglo pasado, en personajes polticos de primer orden, dueos de un enorme poder y prestigio. Evidentemente, cabe sealar que la fortaleza del Senado en los Estados Unidos se debe ms que a la eficacia del sistema federal, a las caractersticas inherentes del sistema de partidos. El hecho de que los partidos Demcrata y Republicano sean organizaciones flexibles y descentralizadas que no imponen ningn tipo de disciplina de voto a sus legisladores, ha otorgado a los senadores mrgenes de maniobra considerables y les ha permitido engrandecer sus posiciones personales. Es por ello que un senador que destaca se convierte de inmediato en una figura poltica de dimensin nacional, con posibilidades incluso de llegar a la Presidencia. La proteccin de los intereses de las partes constitutivas de una federacin es un motivo legtimo para la existencia de las cmaras altas. Es por esta causa que todo estado federado moderno es bicameral, excepto Venezuela. Desde su fundacin, casi todos los sistemas federales imitaron la idea norteamericana de contar con una cmara alta donde se vieran representados los intereses de las entidades integrantes. Incluso naciones unitarias donde existen poderosos intereses regionalistas (como Italia, Espaa y Blgica) han procurado establecer 133

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senados con caractersticas federales; esto es, que sirvan para tratar de representar los intereses de las provincias frente al gobierno central. En los Estados federales la representacin en la segunda cmara suele basarse en las entidades que los constituyen y no ser proporcional al tamao de su poblacin. Los estados pueden disfrutar de igual representacin en la segunda cmara, como sucede en Australia, Suiza, Argentina, Brasil y Estados Unidos, o mantener una integracin que subrepresenta de forma relativa a las unidades ms pequeas, como en Austria, India y Alemania. Asimismo, muchos analistas sealan que el papel de representacin federal de la cmara alta se ha visto atenuado, si no es que nulificado en la prctica, en virtud a que en la mayor parte de los pases bicamerales impera la disciplina de voto de partidos verticales y centralizados. Este tema es vasto y merece un anlisis profundo. Tiene que ver con la crisis actual de los partidos polticos y con la modernizacin de los rganos de representacin democrtica. Sin embargo, en la actualidad es un hecho que los partidos tienden a descentralizarse y la disciplina de voto a ser cada vez menos rgida, lo que podra redundar, en el caso de los senados, en el fortalecimiento de su desempeo como cmara eminentemente federalista.5 Un ejemplo reciente y altamente significativo de esta tendencia se dio en Alemania, donde el actual canciller, el socialdemcrata Gerhard Schrder, logr hacer pasar un ambicioso y controvertido plan de reforma fiscal gracias al voto de varios senadores democristianos en el Bundesrat, quienes antepusieron los intereses de sus estados a la disciplina de voto de su partido. Cmaras altas y tipo de gobierno El federalismo permiti a las cmaras altas encontrar una nueva fuente de justificacin. Sin embargo, constituye un error el pensar que los senados juegan un papel ms importante en las naciones federales que en las unitarias. Contra lo que pudiera suponerse, el factor que verdaderamente ha determinado si el Senado ha de desempear una funcin trascendente dentro de un sistema democrtico no es la forma de organizacin del Estado (federal o central), sino el tipo de gobierno: parlamentario o presidencial.
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Un estudio interesante y relativamente reciente sobre la modificacin del comportamiento de la disciplina de voto de los parhiiKnlark se encuentra en GaryW.CopelandySainuelC.Ruterson (eds.), Pirlamenls in ihe Modera World, AanAAat,The University o Michigan Press, 1994.

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En los regmenes parlamentarios, sean federales o unitarios, el Primer Ministro es exclusivamente responsable ante la cmara baja, ya que depender simultneamente de la voluntad de los dos cuerpos legislativos hara sumamente complicado su trabajo. Esto quiere decir que en las naciones parlamentarias (salvo en Blgica e Italia) el nico organismo pblico capaz de formar y de disolver al gobierno es la cmara baja. Esto ha redundado tambin en la reduccin de la capacidad legislativa del Senado, el cual slo interviene como cmara revisora en un nmero cada vez menos significativo de las leyes que son aprobadas en la cmara baja. De hecho, la principal funcin de muchos senados en regmenes parlamentarios es aprobar en determinados casos un veto suspensivo sobre cierto tipo de legislacin. Tenemos entonces que la presencia del Senado estorba al desarrollo del parlamentarismo, que por su naturaleza implica una comunidad de origen entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. Como lo escribi no hace mucho un analista britnico: "La racionalidad de las segundas cmaras en las democracias parlamentarias puede ser cuestionada bajo la base de que tener dos centros de poder puede llevar fcilmente a confusin".6 En los regmenes presidenciales, donde la divisin de poderes es ms clara, la situacin del Senado es diferente. Histricamente, la cmara alta ha impedido que la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo sea demasiado tensa, ya que modera el poder de la cmara baja en beneficio del Presidente. Se considera que la presencia de una sola cmara complicara las de por s difciles relaciones entre Ejecutivo y Congreso. La idea de mantener un Senado como instrumento de contencin frente a la cmara baja ha sido aceptada en la mayora de los regmenes presidenciales latinoamericanos. En Mxico la necesidad de moderar la influencia del Poder Legislativo, cuyo poder haba creado enormes problemas a la administracin del presidente Jurez, fue la razn fundamental por la que en 1874 Lerdo de Tejada decidi restablecer el Senado (proscrito tras la promulgacin de la Constitucin del 57). Habra que subrayar tambin el papel mediador del Senado en Estados Unidos, pas donde es comn encontrar que el Congreso est dominado por el partido contrario al del Presidente en funciones. Por citar casos recientes, recurdese que durante los gobiernos republicanos de Reagan y Bush la Cmara de Representantes tuvo, todo el tiempo, mayoras demcratas lidereadas por
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DonaldR.Shell, 77ic//ou<-o/'Lo/ris,London,OxfotdUniversityPress, 1992, p.25.

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polticos liberales como O'Neil, Foley y Gephardt, cuyas posturas fueron considerablemente matizadas por un Senado tambin con mayora demcrata, pero ms moderado. El demcrata Clinton debi vrselas por algn tiempo con el ultraconserva'dor y tormentoso Newt Gingrich como lder de la Cmara de Representantes, pero el Senado encabezado por el republicano moderado Dole mucho ayud a atemperar las cosas. Otro buen ejemplo del papel moderador del Senado lo da la Federacin Rusa, donde la influencia de los dirigentes del Congreso de los Diputados del Pueblo, nunca caracterizados por su ponderacin, es suavizada por la presencia de una cmara alta ms mesurada. Formas de integracin de las cmaras altas Los senados pueden integrarse mediante sistemas indirectos, directos y mixtos de eleccin.. La frmula ms comn de integracin de los senados es la eleccin directa, ya sea mediante mtodos proporcionales (como en Australia, Bolivia, Colombia, Uruguay, Irlanda, Argentina y Japn) o de mayora absoluta (el caso de Estados Unidos y Brasil). Sin embargo, un buen nmero de cmaras altas depende para su integracin de mecanismos de eleccin indirectos: en Alemania y la India son las legislaturas locales de los estados las que designan a quienes habrn de representar a la entidad en el Senado; en Canad es el Primer Ministro quien nombra a la totalidad de los senadores; en el Reino Unido el monarca decide personalmente cuales sern los pares destinados a la Cmara de los Lores; en Francia los senadores son electos por un colegio electoral conformado por las principales autoridades municipales y departamentales. Espaa y Blgica mantienen vigente frmulas mixtas, en virtud de las cuales parte de los senadores son electos directamente por los ciudadanos de cada provincia mediante un mecanismo proporcional y parte son designadas por las legislaturas y autoridades locales. En Australia utilizan el sistema de "voto preferencial" y en Chile la mayora relativa en distritos binominales. Se equivoca quien piense que los senados electos de manera directa son ms influyentes que los integrados indirectamente. El Bundesrat alemn es sensiblemente ms importante para el sistema poltico que la mayor parte de las cmaras altas europeas, en razn a que a l asisten como miembros la totalidad de los gobernadores (ministros-presidentes) de los estados, quienes son personajes de primer orden. Adems, el Senado de Alemania ha cobrado importancia desde la reunificacin, como consecuencia de las crecientes ten136

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siones entre los viejos estados y los estados de reciente ingreso y como efecto de las discrepancias surgidas entre las entidades de la federacin frente a los temas de la unidad europea. Por otra parte, como ya se ha visto, los senados en la mayora de los sistemas parlamentarios carecen casi por completo de utilidad, incluso en aquellas naciones donde la cmara alta es electa de forma directa. En la mayor parte de las democracias el mtodo o fecha de eleccin de las dos cmaras es diferente para asegurar que la segunda cmara sea complementaria de la primera y no un mero duplicado. Las cmaras altas suelen disponer de un mandato ms largo que los diputados y frecuentemente se renueva por partes. En las naciones donde los senadores son designados (como Canad y el Reino Unido) los mandatos suelen ser vitalicios o casi.7 En los pases con senadores electos los mandatos suelen ser largos, por lo general de seis aos, como en Japn, Mxico, Australia, Estados Unidos, Argentina y Austria. En muchos casos, la cmara es renovada por mitades cada tres aos, o en tercios cada bienio, como en Estados Unidos. Como es lgico, las cmaras altas cuyos integrantes son nombrados por las legislaturas locales (India, Alemania Austria), se renuevan de forma continua y son reflejo de los cambios electorales que se van sucediendo en las entidades federativas. Bicameralismo desigual y bicameralismo integral Es poco frecuente que las dos cmaras de un parlamento disfruten de facultades idnticas. Las naciones que cuentan con Senado pueden dividirse en dos grandes campos: las que poseen un "bicameralismo integral" y las que slo cuentan con un "bicameralismo parcial o desigual".8 El factor que determina el tipo de bicameralismo siempre ser el nmero de facultades efectivas que la cmara alta desempea, hecho que definir el peso especfico del Senado dentro del sistema poltico. Las cmaras altas de los gobiernos parlamentarios ven bastante limitadas sus funciones: al no contar con el derecho de revisar absolutamente toda la legislacin que emana de las cmaras bajas; al poseer (en la mayor parte de los casos) atribuciones meramente suspensivas; y al no ser responsable ante este cuerpo legislativo el gobierno del pas. En este rengln slo se conocen dos excepciones: Italia y Blgica. En ambas naciones parlamentarias los senados tienen corresponsabilidad casi absoluta de derechos con las cmaras colegisladoras, aunque cabe decir que estas facultades han
7 En Canad la edad de retiro de los senadores es a los 75 anos. " Jean-Claude Colliard, Los Regmenes Parlamentarios Contemporneos, Barcelona, Blume, 1981, pp. 65-77.

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sido hasta el momento meramente formales, ya que la prctica poltica dicta que sean las respectivas cmaras de diputados las verdaderas instancias de poder. Por su parte, en casj la totalidad de los sistemas presidenciales encontramos bicameralismos integrales, e inclusive en algunos casos existen importantes facultades exclusivas de la cmara alta, que hacen destacar eventualmente al Senado sobre la Cmara de Diputados. En pases bicamerales se hace necesario un mecanismo para resolver las ocasionales diferencias que surjan entre ellas. El mtodo ms comn es la creacin de un comit parlamentario conjunto llamado en algunos lugares de mediacin, conciliacin o consulta y compuesto por un nmero igual de miembros de cada cmara. Es posible, como sucede en Australia y la India, que las cmaras diriman sus diferencias con la celebracin de sesiones conjuntas especiales. Tambin existe el sistema conocido como navette que consiste en un mecanismo que permite a las dos cmaras examinar de.forma alternativa el proyecto de ley en cuestin, mientras mantienen una estrecha comunicacin entre ellas, hasta que sean capaces de llegar a un acuerdo. Desde luego, vale la pena apuntar que en casi todos los bicameralismos, a final de cuentas, es la cmara baja la que puede superar el veto del Senado.9 El Senado en Mxico La historia del Senado en Mxico comienza en 1824 con la promulgacin de la primera Constitucin federalista, la cual dispona que hubiera dos senadores por estado, todos nombrados por las cmaras legislativas locales. Mxico copi e incorpor en su Constitucin el modelo senatorial de Estados Unidos que prescribe la representacin de los intereses de las entidades federativas. Durante el periodo centralista, el Senado se convirti en un cuerpo eminentemente aristocrtico integrado por 24 notables, que aumentaron a 63 con las Bases de 1843. Con el Acta de Reformas de 1847 la conformacin del Senado volvi a la lgica federal, ahora con la representacin de tres senadores por estado y dos por el Distrito Federal. La Constitucin de 1857 suprimi al Senado, no sin que se verificaran antes intensos debates en el Constituyente, en la que el insigne Francisco Zarco se manifest como uno de sus principales defensores al afirmar, entre otras cosas,
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Rara un estudio sobre las relaciones entre las dos cmaras ver Philip Norton, Pttrlaments in Western Europe, I,ondon, Frank Ctss, 1990.

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que: "En Mxico hace falta an una poltica firme, segura, tanto en lo que afecta en los negocios internos como en lo que se refiere a las relaciones exteriores... Nuestra poltica debe ser estable... Pues bien, aqu donde el cambio de un solo ministro equivale a veces a una revolucin; aqu donde los partidos suelen no tener mas plan al ascender al poder que destruir cuanto hicieron sus antecesores, el Senado puede servir como catalizador si es capaz de conservar la estabilidad de los negocios a largo plazo del Estado, y contribuir de esta forma a tener una poltica nacional que ser la del pueblo y la consolidar sin dejarla expuesta a cambios y ataques repentinos".10 Pasmosa actualidad en las palabras que Zarco pronunci hace 163 aos! El Senado fue restaurado en 1874 con la frmula de dos senadores por estado electos en las legislaturas locales. La Constitucin de 1917 recogi la representacin de dos senadores por estado, pero ahora electos en comicios directos para un mandato de seis aos, sistema que funcion hasta 1988, cuando se determin renovar por mitades al Senado cada tres aos, imitando a las democracias que ya hemos apuntado. Como bien se sabe el Senado, al igual que la Cmara de Diputados, tuvo una importancia poltica marginal durante todo el periodo en el que el pas experiment un presidencialismo exacerbado. Ello, a pesar de que la Constitucin del 17 le concedi atribuciones exclusivas formales muy importantes, tanto en el mbito de nuestras relaciones exteriores como en lo que concierne al orden poltico interno del pas. Esta atrofia senatorial se debi principalmente a que la Cmara Alta mexicana padeci por dcadas de un fenmeno de sobrerrepresentacin an ms acusado que la experimentada por la Cmara de Diputados, en virtud de que hasta 1994 sus mecanismos de integracin excluyeron cualquier forma de proporcionalidad. Los senadores eran electos exclusivamente mediante la mayora relativa de votos. Bajo el esquema de partido hegemnico y de ausencia de verdadera competitividad electoral en el que los mexicanos vivimos por dcadas, esta frmula de integracin permiti al PRI conservar el monopolio de la representacin en la Cmara Alta hasta 1988, ao en el que ingresaron al Senado cuatro legisladores del Frente Democrtico Nacional. La forma de integracin de la Cmara de Senadores fue modificada como resultado de la reforma electoral de 1993. Entonces el nmero de senadores
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Francisco Zarco, Coleccin Los Impnesa'ndiblrs, Mxico, Cal y Arena, 1996. p. 458.

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se duplic, pasando de 64 a 128, con cuatro legisladores por entidad en vez de los dos tradicionales. Aunque la nueva frmula represent un avance respecto al antiguo mecanismo en trminos de una mayor concurrencia de los partidos de oposicin, es importante subrayar que este sistema de conceder tres senadores por entidad al partido ms votado y uno a la primera minora dejaba todava mucho que desear en lo que concierne a una autntica representacin proporcional. Los resultados conseguidos por los partidos polticos en la contienda electoral de 1994 para senadores ilustraron claramente que la formula "tres a uno" segua garantizando una sobrerrepresentacin notable al PRI, organismo que consigui aproximadamente 50% de los votos pero 74% de los senadores, es decir, una sobrerrepresentacin de 21 puntos porcentuales; mientras que el PAN conquist 26% de sufragios y apenas 19% del total de senadores y el PRD tuvo que conformarse con 6% de la representacin senatorial, a pesar de haber registrado a su favor 17% de votos. Es importante aclarar que en 1994 el nuevo sistema no funcion a cabalidad, en virtud de que los senadores electos en 1991 (uno por entidad) deban concluir el mandato de seis aos para el que fueron electos, razn por la que el 21 de agosto de 1994 los mexicanos votamos, de manera excepcional, por tres senadores por entidad en vez de cuatro y (de haber continuado vigente esta frmula), en 1997 se hubiera hecho, tambin de forma excepcional, por un slo senador en cada entidad, electo para un mandato de slo tres aos. Hubiese sido hasta el ao 2000 que el sistema "tres a uno" entrara plenamente en vigor. Por otra parte, el hecho de que en 1991 el PRI nicamente haya perdido la eleccin senatorial en el estado de Baja California, provoc que la conformacin senatorial de esos comicios fuese casi idntica a la que hubiese resultado de haber estado funcionando el sistema "tres a uno" en 1994. Como resultado de la Reforma Poltica de 1996, la frmula de conformacin del Senado volvi a ser modificada. El nmero total de senadores qued en 128, pero se redujo de tres a dos el nmero de legisladores a elegir en cada estado por la primera mayora, quedando uno para la segunda. Es decir, ahora tenemos que cada estado est representado en la Cmara Alta por tres legisladores, lo que hace un total de 96. Para elegir a los 32 senadores restantes se estableci un sistema en el que cada partido presenta una lista nacional nica de candidatos que compiten por los escaos mediante una frmula proporcional. 140

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Si bien es relativamente ms justa la reparticin de escaos en trminos proporcionales, se ha afectado la lgica de representacin federal que fue bsica en la creacin de la Cmara Alta. El Senado debe ser fundamentalmente una cmara de representacin de las entidades federativas. Su justificacin reside en poseer competencias exclusivas que afecten a los temas relativos a la relacin entre ellas y con el gobierno federal, ms que en convertirse en una especie de Cmara de Diputados compacta que slo duplique, muchas veces de forma innecesaria, las funciones legislativas. Asimismo, a pesar de haberse logrado, ampliar la pluralidad poltica en su seno, an no puede decirse que el Senado est cumpliendo tareas fundamentales que puedan justificar su presencia en nuestro sistema poltico. Urge iniciar una reflexin seria sobre el destino que deber tener el Senado dentro del incipiente rgimen democrtico que buscar consolidarse en los prximos aos. Senado y gobernabilidad democrtica: una propuesta El tema de la reforma al Senado ha sido descuidado de manera lamentable por la mayor parte de nuestra clase poltica. Debe ampliarse la naturaleza y el alcance de las facultades exclusivas del Senado, teniendo como objetivo convertir a este rgano legislativo en una instancia eficaz de gobernabilidad democrtica. Por ejemplo, dar al Senado el poder de ratificar los nombramientos de algunos secretarios de Estado, de influir sobre el monto de las partidas presupustales que la Federacin otorga a los estados, de impulsar de forma efectiva un desarrollo regional equilibrado, de sancionar de manera efectiva la poltica exterior, de intervenir en la convocatoria de referendos y de perfeccionar los mecanismos de ratificacin de los miembros de la Suprema Corte de Justicia. Tendramos entonces una institucin que marcara lmites al desproporcionado poder de que ha gozado el Presidente de la Repblica, al mismo tiempo que tendra la oportunidad de atemperar el espritu de asamblea que a veces priva en la Cmara de Diputados. Es fundamental instrumentar propuestas de reforma al Senado para lograr arraigarlo como un instrumento de gobernabilidad democrtica. Algunas ideas podran ser las siguientes: Modificacin de sus frmulas de integracin. Hay que encontrar frmulas adecuadas para la conformacin del Senado, con el objetivo de garantizar el 141

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carcter plural de esta Cmara y evitar a toda costa la sobrerrepresentacin de un partido poltico, pero sin que con ello se atente contra su carcter eminentemente federal. De todas las opciones con las que contamos para la reforma del mecanismo de integracin de la Cmara Alta debe considerarse como la ms adecuada la de cociente electoral con restos mayores, en virtud a que se trata de la frmula ms verstil (permite el mayor nmero de combinaciones de representacin), tolera rangos de sobrerrepresentacin mnimos y goza de cierto arraigo en Mxico, en virtud de que ya ha sido utilizada en nuestro pas para la asignacin de escaos en la Cmara de Diputados por la va proporcional. De aplicarse el sistema de cociente electoral con restos mayores para la integracin del Senado, indispensable sera considerar a cada entidad federativa como una circunscripcin plurinominal, cada una con cuatro escaos, de tal forma que el total de senadores quedara como ahora, 128 legisladores, pero desaparecera cualquier listado nacional, de tal suerte que se mantendra una representacin paritaria por cada estado y se respetara la lgica de representacin federal que inspir la creacin de la Cmara Alta. Asimismo, sera sumamente conveniente que se hiciera posible la reeleccin inmediata de los senadores, con el propsito de profesionalizar la labor legislativa. Convertir al Senado en pieza clave del fortalecimiento al federalismo. La Cmara Alta debe consagrarse a promover la soberana de los estados y la libertad de los municipios, al mismo tiempo que incremente la cohesin nacional, la estabilidad poltica y el desarrollo equilibrado del pas. Es por ello que es indispensable elevar a rango constitucional, mediante una reforma al artculo 76 de la Carta Magna, que el Senado sirva esencialmente como la Cmara donde las entidades federativas sean eficazmente representadas ante la Federacin y que acte de manera sistemtica como un agente articulador de los gobiernos regionales y locales en el marco de un pacto nacional autnticamente federalista. El Senado debe ser una instancia federal que asegure integridad territorial, cohesin social y desarrollo equitativo y que se empee en afrontar con xito aquellos problemas y proyectos pblicos y sociales que se extienden por todo el territorio y rebasan las fronteras y recursos de los gobiernos locales. 142

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El Senado debe coadyuvar en la tarea de reordenar a la Repblica segn su naturaleza federalista. Servir como instrumento que resguarde y regule las soberanas y autonomas de los diversos rdenes de gobierno, a la vez que participa en la construccin de relaciones de concurrencia, cooperacin y divisin de la tarea pblica. Otra reforma indispensable para acentuar el carcter federalista del Senado es hacer que la aprobacin del presupuesto deje de ser atribucin exclusiva de la Cmara de Diputados, de manera que el Senado de la Repblica, en su carcter de representacin de las entidades federativas, intervenga de forma decisiva en la determinacin del monto de las participacionesfiscalesque corresponden a los estados. ElSenado deber sancionar de manera efectiva apoltica exterior. El escenario mundial que se perfila hacia el siglo XXI como resultado delfinde la Guerra Fra y la consecuente constitucin de un mundo econmica, poltica y culturalmente globalizado, nos obliga a cuestionar a fondo nuestras concepciones tradicionales de poltica exterior, con el objetivo de arraigar una perspectiva estratgica estructurada y viable que sirva a los propsitos de fortalecer nuestra posicin en el concierto internacional, sin perder de vista principios fundamentales que le otorguen reconocimiento a nuestra posicin en el mundo. Para ello, debe quedar claro en primera instancia que las prioridades internacionales de nuestro pas son, esencialmente: la proteccin de nuestros derechos inalienables y los de nuestros conciudadanos en el extranjero; la promocin del desarrollo econmico; y la construccin de un orden internacional de carcter no hegemnico. Los asuntos concernientes a la creciente cooperacin e interdependencia entre Mxico y el resto del mundo deben ser axiales en cualquier propuesta de poltica exterior. El Senado debe participar activamente en el diseo estratgico de nuestra poltica exterior, cosa que, hasta la fecha, no ha podido cumplir de forma convincente a pesar de que existe un mandato constitucional expreso. Durante dcadas la Cancillera ha gozado de casi total impunidad frente al Poder Legislativo. Esta situacin no puede prevalecer. Es urgente reformar el prrafo 1 del artculo 76 de la Constitucin para reforzar el papel del Senado en la determinacin y diseo de nuestra poltica exterior, establecindose como obligatorias la comunicacin y consulta permanentes entre el Senado y la
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Secretara de Relaciones Exteriores. La idea es convertir a la Comisin de Relaciones Exteriores del Senado en una especie de "cancillera en la sombra", que efecte un seguimiento puntual del desarrollo de nuestras relaciones ante el mundo. Asimismo, la designacin del secretario de Relaciones Exteriores debe ser latineada de manera exclusiva por el Senado de la Repblica. Reforzar el papel del Senado ante el Sistema deJusticia. La reforma al Poder Judicial se ha convertido en uno de los temas centrales de la discusin de reforma del Estado. En nuestra poca la funcin jurisdiccional se encuentra sujeta a una profunda revisin en virtud de su creciente complejidad. Concebida de manera tradicional como una actividad puramente tcnica de resolucin de conflictos jurdicos, se ha transformado en uno de los servicios pblicos esenciales del Estado contemporneo. Un amplio conjunto de factores sociales, econmicos y culturales ha penetrado en una funcin que tambin tiene sentido poltico. Ms all de la voluntad poltica necesaria para la plena vigencia del Estado democrtico de Derecho, es imprescindible revisar los instrumentos pblicos encargados de hacer cumplir la ley. Estimamos que es urgente un rediseo constitucional para garantizar la plena independencia del Poder Judicial, la autonoma de la fiscala y los mecanismos de colaboracin de estas instancias con el Ejecutivo. A la vez, los rganos encargados de velar por los derechos de los ciudadanos deben dejar de ser percibidos como algo remoto y extrao. La justicia debe dejar de ser la maraa burocrtica que actualmente es y el Senado deber participar en este proceso de saneamiento y fortalecimiento. La Cmara Alta debera tener la facultad de ratificar el nombramiento del titular de una eventual Secretara de Justicia. Asimismo, es urgente perfeccionar los mecanismos de ratificacin de los miembros de la Suprema Corte de Justicia, muchas veces sujetos a la improvisacin y a las determinaciones tomadas al vapor. Tambin ha llegado la hora de erigir en Mxico un Tribunal Constitucional que tenga la facultad de ser el mximo intrprete de constitucionalidad de los actos de la autoridad pblica, que establezca doctrina en materia de legalidad, resuelva controversias sobre competencias y se constituya como rgano supremo dentro de la estructura del Poder Judicial de la Federacin. Los jueces que integren dicho tribunal debern ser ratificados por el Senado. 144

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Facultades referidas al orden poltico interno. Debenrevisarselas facultades senatoriales en lo que concierne al orden poltico interno del pas. En la actualidad, mucho se habla de instituir la figura del referndum para que el electorado dirima de forma directa sobre determinados temas axiales de la vida pblica, lo cual puede ser una buena idea siempre y cuando se disee una frmula que exija el mayor acuerdo poltico posible. La Constitucin podra prescribir que para la celebracin de un referndum convocado por el presidente se necesite la aprobacin del Senado mediante mayora absoluta: asimismo, una mayora absoluta de este cuerpo legislador bastara para convocar a un referndum. Por otra parte, debe suprimirse la facultad que tiene el Senado de hacer desaparecer los poderes de las entidades federativas. Esta disposicin es obsoleta y no compagina con el espritu que debe tener un autntico rgimen federal y democrtico como el que se pretende consolidar en Mxico. Conclusin Democracia, s, pero con gobernabilidad. El proceso de reforma del Estado que habr que intensificar, deber promover modificaciones sustantivas a las normas supremas que rigen la vida de la Repblica, siempre anteponiendo una prioridad: que la forma de gobierno y su funcionamiento repercutan favorablemente en la estabilidad poltica, la justicia social, la soberana nacional y el rgimen democrtico. El Senado es una institucin estatal suprema que tiene un enorme potencial poltico. Desafortunadamente, en Mxico se han examinado muy poco las funciones del Senado y se ha menospreciado su papel estratgico. Buena parte de los juicios emitidos sobre el Senado han tenido bases muy superficiales y han ocasionado que se concluya, errneamente, que este cuerpo legislativo no posee un rol trascendente ni como articulador de intereses, ni como rgano de representacin. Urge hacer una reflexin a fondo de la Cmara Alta. Si antes era verdica la conclusin de que el Senado no tena ninguna importancia para la poltica nacional (afirmacin que, en ltima instancia, poda ser extensiva a todo el Poder Legislativo), en la actualidad estamos en la obligacin de rechazar esa idea. Al principiar el siglo XXI, Mxico es un pas que se encuentra en la bsqueda de nuevos y delicados equilibrios. La mexicana es una sociedad diversa
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y plural con la posibilidad de consolidar un generoso horizonte incluyente y democrtico. El Senado debe funcionar, para evitar la polarizacin estril de diferencias y para ser garante de estabilidad poltica. Una vez superadas casi por completo las suspicacias en el terreno electoral, toca ahora avanzar definitivamente en una reforma del Estado que redunde en un desarrollo econmico integral y equitativo y que contribuya al pleno equilibrio poltico y a la gobernabidad.
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Gobernabilidad y federalismo _
Sergio Elias Gutirrez Salazar*

El federalismo es un remedio poltico para pases con una gran extensin territorial o con diversidad histrica, lingstica y tnica. El origen de la palabra federalismo viene del trmino latn foedus, que significa alianza, unin. De acuerdo a uno de sus principales tericos, Daniel J. Elazar, este es el punto de partida para el anlisis de cualquier tipo de sistema federal. Su principal ventaja consiste en integrar a las diversas regiones, grupos e individuos que se encontraban dispersos en un territorio, pero que compartan rasgos comunes como lengua, historia, tradiciones y costumbres. Mediante esta unin se alcanzaban diversos beneficios comunes para los integrantes de la alianza. La integracin de las partes fue en un principio contractual: slo estaba tipificada en el acuerdo de tacto de las partes. Sus primeras manifestaciones se dieron en las ciudades griegas y en la unin de los cantones suizos para hacer frente a los Habsburgo. El federalismo moderno, surgido a raz de la Constitucin de 1787 de los Estados Unidos, otorg a este sistema un nuevo carcter al definir la relacin con un sentido constituciona' es decir donde el poder estaba acotado, se fijaban las atribuciones de cada mbito integrante de la Unin y se especificaba la renovacin del poder en forma constante.
' Analista Poltico.

Gobernabilidady federalismo

Las aportaciones de los fundadores de la nacin norteamericana a la teora del sistema federal fueron definitivas. Hamilton, Jay y Madison definieron la estructura del federalismo en sus ensayos publicados en El Federalista entre 1787 y 1788. Luego del periodo de crisis, surgido a raz de la desobediencia de los estados a los Artculos de la Confederacin, Hamilton, Jay y Madison postularon la idea hobbesiana del pacto ciudadano para crear un Estado central, pero modificaron el concepto sobre la divisin de poder que se originaba de ese hecho. Para ellos, el poder deba dividirse entre diferentes mbitos de gobierno (nacional y subnacionales) y entre diversos niveles de decisin (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). De esta forma el federalismo crea dos rdenes jurdicos y requiere de un sistema de distribucin de competencias entre ambos. Se realiza, segn el modelo norteamericano, enumerando las facultades a cargo de los poderes federales en la Constitucin y dejando a las entidades federativas, de manera residual, aquellas competencias que no sean definidas como federales.1 Los pases que a la fecha han adoptado este modelo como sistema de organizacin del Estado han respetado en mayor o menor grado la divisin de poderes y de facultades del modelo norteamericano. A la fecha, este concepto puede ser definido de diversas maneras. De acuerdo con Jos Luis Valverde, es un principio general de organizacin social. Por tanto, las relaciones entre el federalismo y el Estado federal son slo una de las mltiples facetas de su aplicabilidad, es decir el federalismo es un fenmeno ms amplio que no se limita al Estado.2 Asimismo, para que un sistema federal valga como genuinamente multinacional, las decisiones sobre sus lmites y poderes deben reflejar conscientemente las necesidades y aspiraciones de los grupos minoritarios.3 Las caractersticas de un Estado federal son: una Constitucin que crea dos rdenes delegados y subordinados, pero que entre s estn coordinados, el de la Federacin y el de las entidades federativas; las entidades federativas gozan de autonoma, se otorgan su propia ley fundamental para su rgimen interno e intervienen en el proceso de reformas constitucionales; los funcionarios de las entidades federativas no dependen de las autoridades federales; los estados deben poseer los recursos econmicos necesarios para satisfacer sus necesidades. 4
1 A esto tambin se le conoce como el federalismo dual, es decir donde cada entidad de gobierno tiene slo las facultades expresadas por la Constitucin. * Csar Daz Carrera, El Federalismo Global, Madrid, Unin, 1989, pp. 18-19. 3 Will Kymlicka, "Federalismo, nacionalismo y multiculluralismo", en RIFP, 1996, pp. 20-54. 'Jorge Carpizo McGregor, Federalismo en Latinoamrica, Mxico, UNAM, 1973, p. 1.5.

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Sergio Elias Gutirrez Salazar

El federalismo en Mxico El modelo mexicano fue una repeticin del sistema norteamericano. Sin embargo, no se trat de una imitacin extralgica; por el contrario, la adopcin de esa estructura constitucional respondi a la existencia de condiciones geogrficas, raciales y culturales apropiadas para ello, sobre todo por la creacin de las Diputaciones Provinciales en la Constitucin de Cdiz, que permitieron la formacin de gobiernos locales autnomos por vez primera en nuestro pas. La tradicin federalista de Mxico tambin viene de la Constitucin de 1824, que retom la forma de gobierno establecida por la Constitucin de Cdiz de 1812 para Espaa y sus colonias. La conjugacin de la idea federal sostenida por los clsicos europeos, el modelo norteamericano y las caractersticas propias del pas, dieron origen al federalismo mexicano, implantado definitivamente dentro del proyecto de Constitucin de 1857,5 posterior a la restauracin del rgimen federal con la promulgacin del Plan de Ayutla de 1854. Alicia Hernndez seala sobre este tema que la primera definicin del federalismo mexicano que se encuentra en la Constitucin de 1824 es la de una confederacin de patrias, en donde los ciudadanos de las diferentes municipalidades retuvieron sus derechos a condicin de servir a su municipio. Asimismo, afirma que la primera fase del federalismo mexicano se caracteriz por ser un confederalismo en el cual el poder federal no tuvo la fuerza para imponer una direccin poltica eficaz al pas.6 Debe destacarse que el sistema federal sufri diversas modificaciones antes de convertirse en el sistema rector del pas. El centralismo se instaur en 1836 con la adopcin de las Siete Leyes Constitucionales, por la carencia de un gobierno nacional consolidado y fuerte. Sin embargo, la diversidad cultural y la extensin territorial del pas volvieron inoperante el sistema central, cuando las diversas regiones comenzaron a reclamar para s algunas funciones y atribuciones para atender las necesidades de sus pobladores. De esta manera, la Constitucin de 1857 estableci normas relativas a la instauracin de la repblica federal como sistema de gobierno.
"Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federativa, compuesta de Estados libres y soberanos, en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de esta Ley fundamental, para todo lo relativo a los intereses comunes y nacionales, al mantenimiento de la Unin, y a los dems^ objetos expresados en la Constitucin". Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana de 1857. Mxico, Archivo mexicano, Coleccin de Leyes, decretos, circulares y otros documentos, Tomo III, Imprenta de Vicente G. Torres, 1837, p. 38. 6 Alicia Hernndez. Chvez, Presidencialismo y Sistemas Polticos. Mxico y los Estados Unidos, FCE, Mxico, 1994, p. 19.

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El Constituyente de 1917 Al-integrarse el Constituyente de 1917, la mayora de sus miembros desconoca cul era la mejor manera de implantar un rgimen federal. Tenan en mente la intencin carrancista de elevar a rango constitucional al municipio libre, como ya lo haba hecho el propio Primer Jefe (desde 1914 se reformaron algunos preceptos de la Constitucin de 1857). Los Constituyentes del 17 incurrieron en el mismo error de sus predecesores, al no discutir ni las competencias ni el alcance de los poderes de los diferentes rdenes de gobierno que se crearon con la Carta de Quertaro. No obstante, cuando se afirma que los Constituyentes soslayaron el debate sobre la distribucin de competencias, no significa que la Constitucin Mexicana no haya fijado un mtodo para la asignacin de las facultades correspondientes a cada uno de los tres rdenes de gobierno (el artculo 124 lo establece). El Constituyente de Quertaro ratific el espritu federalista y otorg al sistema federal mexicano la siguiente estructura:7 La forma de gobierno es una Repblica Representativa, Democrtica y Federal (artculo 40), cuyos rdenes de gobierno son el Federal (artculos 40-114), el estatal (artculos 115-122) y el municipal (artculo 115). El Poder Legislativo Federal est depositado en un Congreso General dividido en dos cmaras: Diputados y Senadores (artculo 50). El Poder Ejecutivo descansa en el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (artculo 80). El Poder Judicial est bajo la responsabilidad de la Suprema Corte de Justicia, por los Tribunales de Circuito en Materia de Amparo y Unitarios en Materia de Apelacin, as como por los Juzgados de Distrito (artculo 94). El Estado se reserva la rectora del desarrollo nacional a travs de la planeacin, conduccin, coordinacin y orientacin de la actividad econmica y de la regulacin del fomento de las actividades de inters
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Secretara de Gobernacin, 1998.

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general (artculo 25); lo anterior se llevar a cabo mediante un sistema nacional de planeacin democrtica del desarrollo nacional (artculo 26) que asegura la participacin de los diversos sectores sociales en la incorporacin de sus aspiraciones, intereses y demandas particulares a la planeacin nacional. Las condiciones polticas y econmicas en el Mxico posrevolucionario demandaron una acentuada participacin del gobierno central para compensar los desequilibrios existentes en las diversas regiones del pas. Tanto en lo poltico partidario como en los incentivos para dinamizar las actividades comerciales y productivas de los estados, la Federacin regulara y definira las directrices generales de accin. Con los aos, esta situacin fue convirtindose en un lastre para las entidades federativas debido a la excesiva participacin pblica en las actividades econmicas, al incremento de un aparato burocrtico centralizado y al retraso en la maduracin poltica de los estados y municipios frente a la influencia del Gobierno Federal. A partir de 1980, con la aguda crisis financiera, la excesiva participacin del Estado fue cuestionada por gran parte de los actores sociales. La exigencia de una equitativa distribucin de los recursos fiscales y la introduccin de nuevos esquemas de participacin social que transformaron los paradigmas tradicionales de legitimacin estatal, concluyeron con la necesidad de adecuar las relaciones entre los mbitos de gobierno de la Federacin. Reformas constitucionales al Federalismo mexicano Uno de los aspectos ms discutidos del constitucionalismo mexicano es el proceso de reformas que ha sufrido la Constitucin de 1917. La facilidad con que se reforma la Constitucin es comprensible si tomamos en cuenta la centralidad que adquiri el sistema poltico mexicano con la creacin del Partido Nacional Revolucionario en 1929. Abordar algunas de las reformas constitucionales con las que, a mi juicio, se ha afectado al federalismo: materia educativa (artculo 3 o y 73); materia laboral (artculo 123); materia agraria (artculo 2 7); y materia municipal (artculo 115). Materia educativa El artculo 72 de la Constitucin de 1857 no concedi a la Federacin facultad alguna al respecto. El 13 de diciembre de 1934 se reformaron los artculos 3 o 151

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y 73 constitucionales para establecer la concurrencia funcional entre la Federacin, los estados y municipios. La reforma al artculo 73 se realiz con el objeto de adicionar en su fraccin XXV las facultades del Congreso para legislar en las materias de educacin, cultura, etctera. La atribucin de competencias en estas materias pronto dej sentir sus efectos: la Secretara de Educacin Pblica creci insensatamente para suplir deficiencias tcnicas o presupustales y, por esta va, desplaz a muchas entidades federativas de la prestacin de este servicio. Posteriormente, con la reforma constitucional de 1993, se estableci el derecho de todo individuo a recibir educacin. Adems, se atribuy en exclusiva al Ejecutivo Federal la facultad de determinar los planes y programas de estudio de la educacin primaria, secundaria y normal para toda la Repblica. Slo con el objeto de salvar un poco la diversidad cultural que existe en el pas se acord consultar con los gobiernos estatales y sectores sociales. Irnicamente, las reformas constitucionales que centralizan la planeacin educativa marcan el inicio del programa de descentralizacin educativa, que es el timbre de orgullo del actual gobierno. Ese parece ser el destino del federalismo mexicano: planeacin centralizada, ejecucin desconcentrada de los programas. En otras palabras, el gobierno federal decide, los gobiernos locales ejecutan. Materia laboral y agraria Al parecer, la dcada que va de 1920 a 1930 es la que marca el inicio de la tendencia centralizadora del federalismo mexicano en materia de trabajo y en el agro. Con las reformas constitucionales de 1929 se suprimieron las facultades legislativas de los estados en materia laboral, en aras de hacer de stas terreno exclusivo del Congreso de la Unin. Posteriormente, en 1942 se adicion la fraccin XXXI del artculo 123 para sealar que la aplicacin de las leyes del trabajo sera de competencia exclusiva de la autoridad federal y correspondera a las autoridades de los estados nicamente en sus respectivas jurisdicciones. La centralizacin de las facultades laborales, y la reserva por parte de la Federacin para conocer de las principales ramas industriales y econmicas, 152

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permitieron que se consolidaran las grandes centrales obreras nacionales y los llamados Sindicatos Nacionales, que monopolizaban las relaciones laborales y polticas, tanto con el partido en el poder como con las dependencias de la Administracin Pblica Federal encargadas de los temas laborales y sindicales. En materia agraria, en 1934 se reform la Carta Magna para asignar amplias atribuciones al Gobierno Federal sobre esta materia. Se cre el Departamento Agrario como dependencia del Ejecutivo Federal y se establecieron un Cuerpo Consultivo Agrario y una Comisin Agraria Mixta compuesta esta ltima por partes iguales por los gobiernos Federal y locales, adems de un representante de los campesinos. El papel fundamental en esta materia fue transferido a la Federacin, dejando a los estados slo la aplicacin de las leyes en la materia. El papel de los gobiernos locales en estas importantes materias redujo su participacin a meros ejecutores de decisiones federales. Materia municipal El 23 de diciembre de 1999 se public en el Diario Oficial de la Federacin el decreto por el que se declara reformado y adicionado el artculo 115 de la Constitucin.8 Entre otros avances se reconoce al municipio como orden de gobierno, al establecer que es gobernado y no slo administrado por el ayuntamiento. Se consolida adems la facultad reglamentaria del ayuntamiento dndole no slo facultad para expedir, sino tambin para aprobar sus bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas. Con el decreto se fortalece el mbito municipal, al ser precisado el objeto y alcances de las leyes municipales que debern expedir las legislaturas estatales. Se amplan las funciones y servicios pblicos a cargo de los ayuntamientos y se acuerda que stos podrn celebrar convenios con temporalidad ms all de su gestin. Se reconoce el asociacionismo municipal interestatal para la prestacin de servicios pblicos. Los municipios cobrarn predial a las paraestatales cuando stas dediquen sus inmuebles a fines distintos a los de su objeto pblico. Los ayuntamientos propondrn las cuotas y tarifas para el cobro de impuestos, derechos, mejoras y valores de suelo y construcciones. Los presidentes municipales tendrn el mando de la polica preventiva en las capitales de los
' Diario Oficial de la Federacin, 23 de diciembre de 1999, pp. 2-5.

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estados, acatando en todo momento la autoridad de los gobernadores para casos de fuerza mayor o alteracin grave del orden pblico. Los municipios amplan sus facultades en la planeacin del desarrollo urbano, uso de suelo y regularizacin de la tierra urbana y podrn celebrar convenios para la custodia y administracin de zonas federales. Cabe mencionar que dos son los temas ausentes de la reforma del artculo 115, a saber: la reeleccin inmediata de los presidentes municipales y la potestad tributaria plena para los municipios. Reforma federalista Es urgente adecuar el modelo federal mexicano a la realidad poltica del pas para garantizar un desarrollo equilibrado entre las entidades federativas y los municipios, que dote al gobierno central de la capacidad de gobernar y aplicar polticas de bienestar a mediano y largo plazos. Para ello es necesario identificar cules mbitos deben ser abordados de forma inmediata, as como las estrategias para hacer frente a los nuevos requerimientos de los miembros del pacto federal mexicano. La exigencia de los estados de recibir mayores recursos por parte del gobierno federal es un ejemplo de la necesidad de proponer soluciones a las controversias que surgen entre los estados y la Federacin, y entre sta y los municipios. Un primer paso es retomar las experiencias de otros pases cuyos modelos federales evolucionaron hacia sistemas ms efectivos de descentralizacin del presupuesto y de las responsabilidades pblicas. Aunque en ningn pas con sistema federal se ha resuelto de forma definitiva la asignacin de mayores recursos a los estados, existen experiencias que han identificado las responsabilidades en el ingreso, el gasto y los mbitos de competencia entre Federacin y estados. En este sentido pueden proponerse dos tipos de sistemas para eficientar el modelo federal mexicano. La aplicacin de un modelo administrativo de federalismo. Dentro de este sistema la reparticin de funciones se da en acuerdos administrativos flexibles. Se privilegia el logro de resultados mediante la coordinacin de actividades entre las partes involucradas. Se aplica por medio de personal calificado en los tres rdenes de gobierno, aunque posee la desventaja de que existe una mayor confusin entre los mbitos de actividad de cada uno de ellos, as como la reduccin de la autonoma de las partes. Este modelo es aplicado en pases como Alemania y Australia. 154

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Otra alternativa es fortalecer el actual modelo legislativo, caracterizado por una gran independencia entre los rdenes de gobierno y una autonoma mxima en cuanto a la inversin de los recursos, aunque con la existencia de esquemas de transferencias desde el gobierno central. La ley divide las funciones entre los mbitos de gobierno. Este modelo genera responsabilidad fiscal, lo que provoca que el gasto tienda a ser ms eficiente y cuidadoso. Los ejemplos son Canad y Espaa. En ambos casos es necesario reformar el sistema de transferencia de recursos para el desarrollo de las actividades de los estados y municipios, sin que stos tengan relacin con programas de corto plazo aplicados desde el centro. Distribucin de recursos en diferentes pases Estados Unidos El Gobierno Federal controla 60% del gasto total y los estados 40%. Este control slo afecta los recursos y no las funciones, al ser los estados los encargados de llevar a cabo los programas. El Gobierno Federal controla 41.3% de los recursos. El resto del gasto es controlado por los gobiernos provinciales y locales. El Gobierno central controla 76% de los gastos y las comunidades autnomas alrededor de 13%. Los ayuntamientos controlan 11%. El Gobierno Federal controlaba en 1985 92% de los recursos, los estados 6% y los municipios 2%. Luego de las modificaciones de 1993 qued 74% al Gobierno Federal, 22% al estatal y 4% a los municipios.

Canad

Espaa

Mxico

Fuente: Reforma, con datos proporcionados por el rea de Gobierno y Administracin de El Colegio de Mxico.

Sin embargo, uno de los problemas centrales para la aplicacin de cualquier programa de descentralizacin en el sistema federal mexicano es el alto grado 155

Gobernabidad y federalismo

de politizacin de las actividades y las controversias entre los miembros de la Federacin. La propuesta para este caso se centra en cuatro aspectos. Divisin entre los Poderes de la Unin. Aunque han existido avances significativos en las reformas legales que han fortalecido a los poderes Legislativo y Judicial frente al Ejecutivo, es necesaria la consolidacin de la independencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para ampliar sus facultades en las controversias que se presenten entre los integrantes de la Federacin. Ampliacin de las facultades de la Suprema Corte deJusticia de la Nacin. En Mxico la resolucin de las diferencias surgidas entre la Federacin, los estados y los municipios tiene como ltimo recurso la participacin de la Suprema Corte de Justicia. Actualmente se opta por la negociacin y la definicin poltica del problema antes que la definicin tcnica del mismo. Es necesaria la existencia de un rgano imparcial de imparticin de justicia que garantice la legalidad sin considerar el mbito de gobierno de que se trate. Definicin de las funciones de los gobiernos Federal y estatales. En Mxico, las competencias que no menciona la ley como exclusivas de los gobiernos estatales pasan automticamente a ser responsabilidad de la Federacin. Esta situacin ha limitado la capacidad de aplicar los recursos en programas que atiendan los nuevos requerimientos sociales mediante la adecuacin de lapropia legislacin estatal. Dotacin a los municipios de la facultad de aprobar su Ley de Ingresos. Actualmente, la Ley de Ingresos de los gobiernos estatales es determinada por los congresos locales. El elevado nmero de municipios en la mayor parte de las entidades federativas, el grado de desigualdad entre ellas y la carencia de un gobierno unificado en los congresos locales, ha dado como consecuencia una disparidad entre los recursos que son asignados a los gobiernos estatales y las verdaderas necesidades de stos. Profesionalizacin. Las fuentes de financiamiento de los municipios -ampliadas en la reforma al artculo 115 de la Constitucin de 1983- no son suficientes ante la carencia de mtodos eficientes de registro catastral, prestacin de servicios urbanos y planeacin regional. Un factor inherente a esto es el escaso nivel de profesionalizacin de los servidores pblicos. La promocin de reformas legales debe ser gradual. Sera un error intentar transformar el sistema en el corto plazo, aunque existan condiciones suficientes para buscar una modificacin sustancial inmediata. 156

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Es importante sealar que en las actuales condiciones de desarrollo poltico del pas, el federalismo requerir una especie de redefinicin conceptual y por ende, constitucional y legal. La prdida de la hegemona de un partido poltico en el escenario nacional, con la consecuente distribucin del poder entre cuando menos tres partidos polticos, exigir que las actividades de los poderes pblicos adquieran una dinmica de mayor coordinacin intergubernamental que la que hemos conocido hasta ahora. Cada vez es ms frecuente encontrar en el pas el fenmeno conocido como gobierno dividido (partidos dominantes distintos en Congreso y Poder Ejecutivo). Esta circunstancia provocar en el futuro que las competencias pblicas sean mejor delimitadas, como se estableci en las recientes reformas al artculo 115, por la cuales se amplan sustancialmente las competencias de los ayuntamientos en materias fundamentales como los son el manejo del suelo urbano, las finanzas municipales y cuestiones de orden jurdico-poltico, como la definicin del municipio como orden de gobierno y no meramente administrativo. Un nuevo municipio Las tensiones vividas entre los ayuntamientos y los gobiernos estatales de diferente filiacin poltica se reducirn sensiblemente al clarificarse de mejor manera las competencias entre ellos. Para fortuna de la eficacia administrativa, la propia reforma establece la posibilidad de que se d la coordinacin intergubernamental, slo que ahora ser prevista por medio de leyes y no de meros actos del poder de los ejecutivos locales como suceda. El propio artculo 115 reformado prev que los conflictos sobre competencias sern resueltos por los procedimientos que se establezcan en leyes estatales, y no por medio de sumisin poltica o por medio de las controversias polticas sin cauce de solucin, o de solucin slo por autoridades judiciales. Es importante sealar que el artculo 115 actual prev que los estados podrn convenir con los ayuntamientos la prestacin de los servicios pblicos que rebasen su capacidad de gestin para evitar eventuales perjuicios a los gobernados. No se trata en ningn caso de provocar que en aras de esa pretendida autonoma decaigan los servicios y los actos de gobierno por escasa capacidad de los ayuntamientos. La diferencia fundamental es que esa colaboracin, para ser valida legalmente, debe estar establecida en leyes generales aprobadas por las legislaturas estatales, con apego a los parmetros que establece el propio artculo 115 reformado. 157

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Es necesario sin embargo, guardar un optimismo moderado a propsito de las nuevas competencias municipales. Es innegable que el mero aumento de competencias no conlleva, al menos automticamente el incremento de la capacidad de gestin de las autoridades municipales. El derroche, la corrupcin en gran escala o la ineficacia despilfarradora pueden llegar a extremos que an no hemos conocido. La mayor capacidad de los ayuntamientos no los capacita para ser ms racionales y eficaces. Por eso creemos que sera muy saludable que el Centro Nacional de Desarrollo Municipal de la Secretara de Gobernacin impulsara la realizacin de seminarios y cursos de perfeccionamiento de las capacidades de gestin de las autoridades municipales. En el archipilago municipal mexicano es posible encontrar municipios de todos los tamaos y de muy diversos tipos. Por eso es importante que, al no hacerse distingo alguno en la Constitucin respecto a su capacidad funcional y competencial, las leyes estatales, que son verdaderas leyes reglamentarias del artculo 115, establezcan diferencias entre los municipios en razn de sus diferentes capacidades. Los Estados en el Nuevo Federalismo Al igual que en los ayuntamientos, los estados federados viven en la pluralidad poltica. Un tercio de las entidades federativas se reparte entre los tres partidos de mayor tamao. Hasta ahora eso no ha sido obstculo para que se conserve la armona entre esos estados y el poder federal. Lo anterior no quiere decir de manera alguna que las relaciones sean las ptimas; subsiste el reclamo en todas ellos de un trato injusto en materia del reparto de los productos fiscales. Los reclamos por una redefinicin de las reglas de coordinacin fiscal provienen de gobiernos de los tres partidos. Algunas entidades federativas amenazan incluso con romper con el actual sistema de coordinacin fiscal, que a 20 aos de creado muestra seales de agotamiento, al menos desde la ptica de los gobiernos locales. Los gobiernos estatales fueron en gran medida los tributarios de las reformas de 1983 y 1999 que ampliaron las competencias de los ayuntamientos, pero no se puede decir lo mismo con las competencias federales transferidas a los estados. En esta materia lo transferido se ha limitado, en lo fundamental, a las actividades educativas y de salud. En ambas se puede decir que el poder federal se ha extinguido en el mbito estatal. Las responsabilidades en esas dos importantes materias las desempean los gobierno locales, lo que sin duda ha impactado 158

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en su eficacia. Sin embargo no se puede decir lo mismo de otras reas de la administracin pblica estatal, sobre todo en materias que impactan en el desarrollo econmico y en la generacin de riqueza. Los instrumentos fundamentales de poltica econmica siguen centralizados en los mandos federales. Igual sucede con las regulaciones de importantes materias que an se manejan desde el centro, notablemente los programas de desarrollo agropecuario, que en la mayora de los casos podran ser desempeadas por los gobiernos locales. Sin embargo en lo que nos parece ms importante insistir es en lo relativo a las necesarias, sino es que urgentes, reformas a que se debe someter el federalismo mexicano para dotar a los estados y aun al Distrito Federal de una mayor autonoma para la organizacin de sus estructuras polticas conforme a las peculiaridades de cada uno de ellos. Me refiero a la necesidad de que al igual que en otros sistemas federales, sean los propios poderes locales los que reivindiquen lo que debe entenderse por rgimen interior, que establece el artculo 116. Las reformas a este artculo han vuelto casi nugatoria la capacidad de los estados para autodefinirse, como debera corresponder a una Federacin, en la que se parte del principio fundamental de que son los miembros los que crean y delimitan los poderes del todo y no a la inversa, como sucede con el actual contenido del artculo 116. En sntesis, proponemos que los estados puedan, reasumiendo su autonoma original, definir cmo deben organizarse sus poderes pblicos, sin la camisa de fuerza que les impone el artculo 116. Por ejemplo, se debera liberar a los estados, para que segn sus particulares circunstancias, decidan si es conveniente la reeleccin de los diputados locales o de los ayuntamientos. Tambin sera posible explorar nuevas formas de polticas que permitan que las comunidades locales participen en mayor medida en el funcionamiento de los poderes pblicos, como sera ensayar los cabildos abiertos u otras formas de democracia directa o al menos semidirecta. Se podra llegar al extremo de proponer la reeleccin de los ejecutivos locales, sobre todo en aquellas entidades en las que la alternancia en los ayuntamientos es de larga data. Se podra liberar a los estado para que organizaran sus sistemas electorales de acuerdo a sus peculiaridades, y no conforme a la uniformidad con la que el principio de supremaca constitucional federal ha terminado por destruir al federalismo, al menos desde el punto de vista poltico-jurdico. 159

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La madurez alcanzada en nuestra democracia en algunos estados, lleva a la conclusin de que a medida que crezca la actividad del Poder Ejecutivo Federal en el entorno internacional, en el que nuestro pas juega un papel cada vez ms relevante, se har menos necesario que los poderes federales sean cercanos vigilantes de las actividades de los gobiernos locales. Una mayor autonoma de los estados implicar una mayor responsabilidad, con el consecuente reparto de las cargas y de los recursos pblicos, de manera tal que los estados sean cada vez ms actuantes en la promocin del desarrollo integral de sus comunidades y que no sigan dependiendo de los xitos relativos de las polticas federales y sean vctimas invariablemente de sus fracasos. Una sana gestin estatal, y el consiguiente aumento de las responsabilidades de los gobierno locales, har que las ventajas del federalismo (ser un mecanismo por excelencia para distribuir el poder), aumenten con la creciente capacidad econmica y administrativa. Al mismo tiempo se fortalece la gobernabilidad, al menos en la acepcin que a ese trmino da el ilustre jurista y filosofo italiano Norberto Bobbio quien seala que cuando en una sociedad se vive un proceso de mayor democratizacin, las demandas de la poblacin tienden a manifestarse con mayor facilidad y es entonces cuando aparecen las insuficiencias de los gobiernos para hacerles frente. Una mayor capacidad de los gobiernos locales para afrontar esas nuevas demandas redundar en una mejor y mayor oferta de bienes y servicios pblicos y por ende en la mayor gobernabilidad de una sociedad que da a da exige ms de sus gobiernos. El aumento de las capacidades de los poderes pblicos para enfrentar las nuevas demandas que la democracia conlleva a un camino seguro para que vivamos la gobernabilidad democrtica que caracteriza a las sociedades de mayor desarrollo poltico, indispensable adems para buscar el mayor desarrollo social y econmico.
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Participacin ciudadana y gobernabilidad


Ricardo Uvalle Berrones*

Un aspecto bsico en el desempeo de los gobiernos es la participacin ciudadana. En el caso de Mxico, las condiciones a favor de la participacin ciudadana son fruto de luchas y movilizaciones que se orientan hacia la recuperacin de los derechos polticos. La vigilancia sobre el gobierno y los modos para democratizarlo son testimonio de que la accin ciudadana responde a contextos abiertos y plurales, los cuales son oportunidad para instituir un gobierno con orientacin democrtica que asegure los fundamentos, procesos y metas de la gobernabilidad. La decadencia del estatismo insolvente En las ltimas dos dcadas la vida poltica y social de Mxico registra importantes procesos de cambio que denotan un nuevo perfil de la institucionalidad democrtica. En un escenario de crisis y reajustes, redimensionamiento y cambio estructural,1 reformas y desarrollo institucional, la
*Profesor de tiempo completo de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
1

Luis K AguilarVillanueva, "La .silenciosa heterodoxia de la reforma del Estado", en Ensayos sobre la Sue\-a Administracin Pblica, Revista de Administracin Pblica, Instituto Nacional de Administracin Pblica, nin. 91. p. 80.

Participacin ciudadana y gobernabilidad

estructura del poder ha sido objeto de transformaciones que dan cauce a dinmicas ms intensas en las relaciones entre la sociedad y el Estado. En efecto, el despertar civil y ciudadano es un indicador de que el orden corporativo y centralizado no es funcional para una sociedad que, como la mexicana, ha optado por desarrollar otros senderos de la accin individual y colectiva. Las tendencias a favor de un orden ms democrtico han provocado que el patrn de lo estatal y lo poltico sea revisado a la luz de acontecimientos que apuntan por la democratizacin de la esfera pblica. Tanto el orden autoritario como el democrtico reflejan las contradicciones que enlazan los movimientos a favor de la conservacin y el cambio poltico. En este sentido, las relaciones sociedad-Estado han transitado por distintas etapas. Es el caso del Estado intervencionista que durante ms de cinco dcadas fue la organizacin protagnica en la vida social. Sus acciones no tuvieron lmites econmicos y su responsabilidad se sobrepuso a todas las restricciones -fiscales, financieras, organizativas, operativa- generando costos pblicos que tuvieron incidencia negativa en la vida productiva y social del pas. Una leccin dura del intervencionismo estatal es que no consigui por s mismo crear las bases para un desarrollo equitativo que favoreciera por igual a la multiplicidad de sectores, grupos, regiones, comunidades, municipios y entidades federativas que integran la franja ms compleja de la sociedad mexicana. El intervencionismo estatal fue ante todo un modo de vida, cuya eficacia disminuy porque el aparato productivo de la sociedad no consigui formar una economa moderna y altamente competitiva en trminos de la lgica del mercado. En todo caso, la economa mexicana ha sido un hbrido institucionalizado que articula procesos modernos con relaciones de gran atraso y desigualdad, que no favorecen el vigor fiscal del Estado pero s consumen recursos pblicos. En la mejor tradicin de la cultura ibrica, el Estado mexicano alcanza la majestuosidad del poder y se constituye en el actor ms reconocido del quehacer pblico. Interviene en una diversidad de mbitos que le permiten ahondar en la administracin de la vida social y poltica, confirindole un margen amplio en cuanto centro de decisiones y acciones. La majestuosidad del Estado mexicano ha sido la constante ms evidente desde el periodo del constitucionalismo hasta la crisis de los aos ochenta, que modifica las relaciones estructurales entre la sociedad y el propio Estado. 164

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Durante ese tiempo no tiene punto de reposo para desarrollar su actividad, la cual tiene un carcter multifactico, diferenciado y complejo. Como Estado organizador se desenvuelve en un ambiente favorable a las relaciones clientelares y corporativas que durante largo tiempo son parte de la estabilidad poltica del pas. Como Estado administrador apoya, fomenta, regula y alienta su presencia en una diversidad de campos de accin, que reflejan su actividad creciente, ramificada e intensa. Como Estado intervencionista tiene un horizonte amplio que da cauce a las funciones de produccin, distribucin y circulacin de bienes y servicios, que le permiten no slo atender carencias y necesidades sino sumar consensos y apoyos importantes para fortalecer su carcter tutelar. En cuanto Estado planificador, asume la rectora econmica de modo categrico sin valorar en mayor escala la importancia de los agentes econmicos y sociales en los procesos del intercambio econmico y en la produccin de la riqueza material. La tarea de planificar la realiza con base en modelos que llegan a homogeneizar los contrastes, las carencias y las desigualdades con la utilizacin de formatos macro institucionales, es decir, de grandes polticas y programas que no siempre se orientaban a responder a la complejidad de los problemas microsociales. Desde la lgica de la planificacin, la accin del gobierno fue omnipresente y no reconoca como tendencia alentadora las aportaciones que nacen con el goce de las libertades econmicas, consustanciales al Estado de derecho. Tampoco reconoca de manera efectiva y no retrica que la sociedad y los agentes privados pueden aportar capacidades orientadas a multiplicar la vitalidad de los procesos productivos y distributivos. En consecuencia, el Estado mexicano entendido como un Estado planificador, postula la universalidad de los consensos formales, no de aquellos que se construyen a travs de la deliberacin y el acuerdo con los agentes econmicos. Si la economa es parte de los juegos del poder y de las reglas institucionales, era suficiente la voluntad del Estado y su capacidad administrativa para definir los propsitos y las metas de la economa nacional. La insuficiente valoracin del sector privado como agente necesario de la economa, da como resultado, en una sola ptica discutible, que a pesar de l, haba que impulsar los movimientos de la economa para dotar a la sociedad de mejores condiciones de vida. Lo importante era asegurar que el Estado funcionara bien y que fuera capaz de alentar, va gasto e inversin pblica, la produccin y la distribucin de la riqueza material para crear las condiciones de la justa distribucin de los beneficios sociales. 165

Participacin ciudadana y gobernabilidad

En este sentido, la sociedad y los factores de la produccin son un dato ms, no punto de partida para emprender los esfuerzos de cooperacin y gestin econmicas que son indispensables para estimular y promover las palancas del proceso productivo. Para el Estado planificador la racionalidad de la sociedad y de los agentes econmicos fue asunto secundario. Lo importante era la racionalidad burocrtica, entendida como un conjunto de capacidades que combinan de manera secuenciada diagnsticos, pronsticos, decisiones y acciones y por lo mismo, es frmula confiable para definir metas, fijar objetivos y seleccionar estrategias. La versatilidad administrativa se erige en el pivote de la racionalidad econmica a cargo del Estado mientras que la confianza en los agentes del mercado no es objeto de mayor consideracin gubernamental. La versatilidad administrativa es el medio para ordenar y fomentar las acciones econmicas, toda vez que las decisiones a cargo del Estado no son limitadas, sino completas al grado de no descuidar los aspectos y detalles ms conspicuos del proceso mercantil. La versatilidad administrativa responde a la lgica de definir con eficacia los fines y los medios, por lo que la racionalidad instrumental funge como el camino ms confiable para que el Estado tenga un desempeo productivo y eficiente. Los planes econmicos se elaboran con ventajas tcnicas y contextos polticos favorables, pero la parte en la cual brotan las fallas de gobierno no es en el diseo de los mismos, sino en el tramo de la implementacin,2 ocasionando resultados contrarios al esfuerzo exhaustivo de la versatilidad administrativa, que siempre considera tener los recursos y las respuestas idneos para responder a situaciones normales y contingenciales. El contraste entre la realidad y los esfuerzos racionalizadores tiene un saldo desfavorable, sobre todo si se comparan los beneficios obtenidos y los costos ocasionados. Un efecto de dicha situacin es que la cultura del mercado, entendida en las facetas de competitividad, calidad e innovacin, no fructifica en una economa cerrada con fuerte intervencionismo estatal, como la que tiene Mxico desde los aos veinte hasta los ochenta, en la cual se exalta la accin gubernamental sustentada en la visin del Estado autoreferenciado, es decir, visto en s mismo y no en relacin a las fuerzas productivas que integran las redes econmicas, financieras, comerciales y tecnolgicas de la sociedad. Se valora de l, los
* Enrique Cabrero Mendoza, "Usos y costumbres en la hechura de las polticas pblicas en Mxico. Lmites de las policy sciences en contextos cultural y polticamente diferentes", en Re\ista de Gestin y Poltica Pblica, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, nin. 2, vol. IX. p. 2(>6.

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instrumentos de la racionalidad burocrtica y los recursos fiscales como medios suficientes para constituir una economa nacional y proestatal, no una economa pblica que es la combinacin balanceada del gobierno, los agentes econmicos, los derechos de propiedad y las reglas que garantizan la certidumbre institucional, que es condicin para asegurar el desarrollo continuo de las sociedades modernas. Dficit de vida pblica Una consecuencia del protagonismo estatal3 es el desarrollo insuficiente de la vida pblica. Cuando la cultura que exalta de modo incomensurable al Estado soslaya el vigor social y ciudadano, no es viable que la sociedad tenga condiciones que se traduzcan en ventajas compartidas y en beneficios equitativos. De acuerdo con la formalidad constitucional, la vida pblica es reconocida como la piedra angular de la convivencia organizada. Sin embargo, la categora ciudadano no tiene un ambiente favorable para fortalecerse en un marco de derechos y responsabilidades reales. La ciudadana enunciada representa una faceta incumplida desde el momento en que el Estado es reconocido y magnificado con amplios poderes que no tienen contrapeso poltico y social en la vida pblica. Los aos del Mxico posrevolucionario dan cauce a una relacin asimtrica, que se acrecienta hasta configurar un sistema de poder que tiene naturaleza corporativa. Es el corporativismo, una frmula que permite el arreglo de intereses de manera vertical y con pluralismo restringido. Lo corporativo es un tipo de organizacin que se desarrolla al amparo del poder poltico y se constituye en ventajas sectoriales para los grupos de inters que tienen la oportunidad de incidir en los procesos de la toma de decisiones y en la implementacin de las polticas gubernamentales. Su posicin en la estructura bsica de la sociedad es un factor que incide en su protagonismo poltico y en el logro de los beneficios que consiguen negociar con las autoridades pblicas. La pertenencia al gremio o a la corporacin determina el sitio que las personas ocupan en la estructura social, poltica y econmica. La categora ciudadano es reemplazada por la real politik, es decir, por la poltica que articula los arreglos cerrados, excluyentes y centralizados. Para el poder magnificado del Estado, el ciudadano es un guarismo, no condicin de vida para influir en la discusin y el rumbo de los asuntos pblicos.
3

Knrique Knuizc, Tarea poltica, Mxico, Tusquets Editores, 20(M>. p. 59.

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En un mbito de poderes autoritarios, la categora ciudadano no es reconocida como elemento indispensable del quehacer pblico; prevajece, por tanto, la poltica sin competencia y sin alternancia en el poder; la poltica de las ventajas burocrticas y los acuerdos conseguidos en el nivel de los cenculos; la poltica de las organizaciones corporativas que impiden el reconocimiento de las capacidades individuales y pblicas. El patrn del colectivismo y el anonimato caracterizan un largo tramo en la vida del sistema poltico mexicano. Para el poder existen grupos con tutela corporativa, no ciudadanos libres; existen apoyos y lealtades que garantizan la estabilidad del autoritarismo, el cual se organiza en los mbitos del gobierno, teniendo como soporte la cultura poltica que exalta lo estatal a costa de los valores cvicos. Lo estatal sin referencia a lo pblico es la alternativa que se impulsa para organizar la vida poltica. Lo importante es el Estado y despus las organizaciones propias de la sociedad civil. Lo importante es que los valores de la justicia, el bienestar y el desarrollo se adopten como valores de Estado, sin tomar en consideracin la opinin de las organizaciones civiles y pblicas. Lo importante es convertir al Estado en factor central del desarrollo para dar cumplimiento a las demandas sociales y econmicas reconocidas en la Constitucin de 1917. En consecuencia, lo individual y lo ciudadano no son valores centrales en el engranaje de lo pblico, sino pilares secundarios que ceden al poder estatal la iniciativa para que asuma la responsabilidad de proporcionar y garantizar los beneficios sociales. Aunque el texto constitucional valora la importancia de la actividad empresarial privada, la misma queda en un plano no estratgico en los procesos del intercambio econmico. Por ello, la economa pblica no corresponde al paradigma de la sociedad moderna, en la cual lo individual es elemento importante para dar vigencia a los derechos ciudadanos. En trminos de balance, la vida pblica en Mxico acumula un dficit importante desde el momento en que la accin individual y ciudadana no es relevante en un sistema de poder sustentado en el presidencialismo, el burocratismo, el estatismo y el corporativismo. De este modo, el autoritarismo* se arraiga como un sistema de poder que articula una injusta relacin Estado-sociedad. De facto, esta relacin implica que el poder no tenga como referente la existencia de ciudadanos, sino de subditos.
* Iln Bizbergyy Martn Frybcs (comps.), Transiciones a la Democracia, Mxico, Cal y Arena, 2(KX). p. 9.>.

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En el horizonte de la democracia moderna, el ciudadano es reconocido en el mbito de las libertades subjetivas privadas y las libertades subjetivas pblicas. En uno y otro caso, el espacio de lo estatal restringe la participacin de fuerzas, grupos y organizaciones de la sociedad civil y evita la formacin de una franja ciudadana entendida como un conjunto de aportaciones organizadas a favor de lo pblico. Lo pblico-estatal es el factor ms significativo en una vida poltica que no tiene competencia abierta y democrtica. Lo pblico-estatal caracteriza a un sistema poltico que tiene como eje la Presidencia de la Repblica y el Partido Revolucionario Institucional. La concepcin del poder es ms borbnica que democrtica y su ejercicio responde a condiciones en que la falta de contrapesos al interior5 del rgimen poltico tiene como saldo el auge del presidencialismo y el poder creciente de la burocracia. Por eso, lo pblico-social no ocupa un sitio en la vida nacional hasta la dcada de los setenta. Lo pblico-social permanece ignorado en el lapso en que se consolida el presidencialismo, es decir, de 1935 a 1968. Incluso frente a movimientos sociales y polticos como el de los ferrocarrileros y el de los maestros en la dcada de los cincuenta y el de los mdicos y el de los estudiantes en los sesenta. La respuesta del rgimen no fue la tolerancia, sino el uso de la violencia como mtodo. En este sentido, la relacin sociedad-Estado vive momentos crticos porque los derechos ciudadanos son objeto de censura, limitacin y persecucin, lo cual se corrobora cuando se toma la calle y se organizan movilizaciones para manifestar disidencias e inconformidades. El ejercicio de las libertades cvicas constitua un agravio al poder autoritario, el cual tena los recursos legales y polticos para aplicar las normas de disolucin social. La visin del poder ciudadano era inexistente para el poder poltico y burocrtico. El gobierno de las mayoras se proclama de manera constante hasta reproducirlo como un gobierno de inters nacional, es decir, como un gobierno que no admite disidencias y que aspira a la vigencia de la unanimidad social y poltica. Se mezclan as: la nacin con el Estado, la sociedad con el inters nacional y los subditos con el autoritarismo cubierto de ropaje republicano. Categoras como ciudadano, democracia y democratizacin no tienen cabida en la agenda del poder excluyente. Corresponsabilidad y transparencia no tienen lugar alguno en un ambiente donde la poltica burocrtica le cierra los
1 Sobre este pumo consltese Jone G. Castaeda, La Herencia. .Arqueologa de la Sucesin Presidencial en Mxico, Mxico, Extra Alfaguara, 1999.

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espacios a la poltica ciudadana; donde la eficiencia a conseguir refleja los valores abstractos, no los valores institucionales de la democracia; donde la poltica de golpeteo le gana la carrera a la poltica de la sociedad civil; donde el Estado, sin la valoracin de la democracia real, es considerado una organizacin que tiene autonoma relativa y por lo mismo, toma distancia de los gobernados hasta constituirse en un poder que no escucha ni rinde cuentas. El alejamiento entre la sociedad y el Estado tiene un momento crucial: el movimiento estudiantil de 1968. Este movimiento es la reivindicacin de las libertades polticas que durante largo tiempo se haban restringido y contribuye a tomar conciencia de cmo luchar por los valores ciudadanos a pesar de las relaciones, las decisiones y las acciones autoritarias del poder. Es un movimiento que abre el camino hacia la democratizacin y revela que el aparato de poder se debilita cuando se limitan los derechos ciudadanos y no se reconoce la competencia entre los diversos actores polticos y sociales. El movimiento es el detonador para que Mxico tenga ms vida pblica y en consecuencia, ms vida ciudadana. A partir del movimiento estudiantil, lo pblico le gana terreno a la cultura del silencio borbnico y a las pautas de convertir en secreto de Estado lo que realiza el poder poltico. El despertar de los ciudadanos es innegable despus de 1968: en 1970 se reduce la edad para adquirir la ciudadana de 21 a 18 aos. El despertar de lo pblico explica la tendencia para iniciar las reformas institucionales entre 1971 y 1996. Destacan en este caso, la reforma electoral, poltica, administrativa, el cambio estructural, el redimensionamiento y la reforma del Estado. Cada uno de estos instrumentos ha tenido como premisa no acumular el poder sobre la base de los rendimientos decrecientes. Procurar su redistribucin ha sido un elemento importante para no incidir en el distanciamiento entre la sociedad y el Estado: entre los ciudadanos y el Estado. Son altos los costos derivados de la falta de una autntica vida pblica. El ejercicio cerrado del poder provoca la disminucin de la accin ciudadana, la desconfianza en el poder del Estado y el desencanto de la sociedad hacia el gobierno. La democratizacin del poder La sociedad mexicana adquiere una dinmica peculiar que obliga al poder a revisar tareas, lmites y responsabilidades. La dcada de los ochenta es relevante porque es el tiempo poltico e histrico en el cual empieza a fenecer un patrn de vida fincado en el papel indiscutible del Estado, considerado en
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ese periodo, eje majestuoso de la vida nacional. En el tiempo referido, los sntomas de una profunda crisis emergen en la vida social y poltica, anunciando el fin de una etapa que agota los recursos y las posibilidades de un desarrollo ms justo y tangible. Frente a la cultura del estatismo pronunciado se organizan voces, grupos e instituciones que postulan la importancia de no insistir en la senda de los rendimientos improductivos de un sector gubernamental que tena problemas maysculos de operacin. En efecto, las polticas intervencionistas, la insolvencia fiscal y la suspicacia electoral configuran un panorama desfavorable para el Estado mexicano. Se impona un cambio de estrategia y polticas para responder con eficacia a los nuevos tiempos de una sociedad que encara, con la accin organizada de los ciudadanos, las desventajas pblicas del endeudamiento interno y externo, la cada del bienestar y la necesidad de ampliar los espacios pblicos -que no estatales- a favor de la vida social. La presin para que el Estado lleve a cabo polticas de revisin es opinin extendida en la pluralidad de lo pblico. Iniciar la desestatizacin de la sociedad significa revisar el nexo entre lo privado y lo pblico, entre lo pblico y lo estatal, entre la poltica y lo poltico. Nuevas esferas de accin se extienden para acotar los espacios de un estatismo decadente y autoritario, infuncional para una sociedad que emerge con liderazgos y proyectos que tienen como objetivo no continuar en ms de lo mismo. La insurgencia ciudadana es la piedra de toque para democratizar el poder y plantear las reformas que son indispensables para transformar determinadas condiciones de vida. La insurgencia ciudadana es contraria a mayor Estado a costa de la sociedad y el mercado, es receptiva a las demandas que reivindican de modo simultneo las libertades econmicas y las libertades polticas. Es la insurgencia ciudadana la que tiene conciencia de que ms Estado no es aval para asegurar ms eficiencia y en cambio, es una de las causas que provocan los desajustes estructurales en la vida nacional. Revisar el Estado para hacerlo ms pblico y menos administrativo, es planteamiento nodal para superar viejas dicotomas que nicamente provocan tensiones y conflictos. Someter el Estado a lmites difanos y evaluar lo que ha sido, es un aspecto esencial que se proclama en los diversos foros de la vida pblica. Recuperar para el Estado mexicano su carcter pblico implica proceder a su democratizacin. La democratizacin del Estado es operacin institucional de la mayor trascendencia, ya que implica abrir otros espacios de interaccin que tienen su origen en las transformaciones de la sociedad. Ante el mundo de la 171

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centralizacin y la burocratizacin se pronuncian las tesis del federalismo, descentralizacin, planeacin democrtica, privatizacin, desregulacin, apertura externa y la importancia de los mercados como instituciones orientadas a estimular los procesos del intercambio econmico. De este modo, se pasa del ciudadano entendido en el imaginario colectivo al ciudadano que apoya y disiente. De la confianza ilimitada en el Estado se transita a la conviccin de que los agentes individuales y colectivos son la plataforma que permite organizar esfuerzos de manera eficaz. Del Estado proempresarial se transita al Estado promotor y regulador. El Estado no es el inicio ni el final de lo pblico, sino centro importante que tiene a su cargo gobernar bien y administrar mejor no el volumen burocrtico, sino las reas que se consideran indispensables, y por ende, estratgicas para el desarrollo de la sociedad. Se tiende de ese modo a la recuperacin de lo pblico y a la canalizacin de los esfuerzos que buscan participar ms en el destino de los asuntos generales. Frente al concepto de administracin pblica estatizada se erige el concepto administracin de lo pblico; frente a la administracin burocrtica se fortalece la visin de la gestin pblica; frente al poder abrumador del Estado se rescata la importancia de las libertades civiles y polticas; frente a la teora del bienestar estatizado se erige la tesis de los costos pblicos que ocasiona; frente al Estado empresario se invoca la importancia del mercado como elemento que tambin organiza y distribuye recursos; frente a lo pblico del Estado se recupera la importancia de lo pblico ciudadano; frente a las tendencias de ms burocracia se valora la importancia de la democracia; frente a la eficiencia administrativa se recupera y valora la eficiencia pblica. La democratizacin del poder empieza por reivindicar lo privado y lo pblico como mbitos que exigen complemento, estmulo, coordinacin y polticas pblicas. Tambin se advierte con el auge de los gobiernos locales y el papel creciente de las organizaciones no gubernamentales a favor de los asuntos de inters pblico. La democratizacin se impulsa con medios institucionales y se reconoce como un movimiento emancipador de autonomas y esfuerzos comunitarios, locales y municipales. La democratizacin6 es la puntilla al poder corporativo, el cual resiente cmo los privilegios sectorizados se sacuden con polticas que se encaminan a desmontar los aparatos del poder que no favorecen el advenimiento de una vida pblica ms intensa y equitativa. La
6

Rodolfo Canto Senz, "Ms all del Pluralismo y laforticipaeinCiudadana" en Relima de Gestin y Mtica Pblica, Ce nlro de Investigacin y Doreneia Econmieas, nm. 2, vol. IX. p. 248.

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democratizacin favorece nuevas relaciones entre la sociedad y el Estado, dado que los recursos, los beneficios y los programas son objeto de redistribucin. En la lgica de la democratizacin, la redistribucin es crucial para dar paso a relaciones incluyentes de vida y evitar que lo asimtrico contribuya a mantener la concentracin de los beneficios pblicos. Un punto medular de la democratizacin es que del individuo-subdito reconocido por el autoritarismo, se pasa a los derechos y las responsabilidades del individuo-ciudadano, es decir, del ciudadano de carne y hueso, el cual da vigencia a la ciudadanizacin, entendida como la devolucin de los derechos que el Estado expropia a los ciudadanos por diversos motivos de inters pblico (las nacionalizaciones y el control de los procesos electorales entre otros) y que son devueltos al espacio pblico de la sociedad. Ejemplos significativos de la ciudadanizacin son el IFE, que pone los procesos electorales en manos de Consejeros nombrados por la Cmara de Diputados a propuesta de los partidos polticos, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, que cuenta con un rgano integrado por diversos representantes de la sociedad para participar en el monitoreo, el seguimiento y la evaluacin de sus decisiones. No menos importante son las polticas de privatizacin, las cuales han influido en la redistribucin de la propiedad y, por ende, en la democratizacin del poder. En este sentido, la privatizacin forma parte de la democratizacin, pues disminuye los monopolios pblicos a cargo del Estado, dando oportunidad de que otros grupos de la sociedad participen en la asignacin de los nuevos derechos de propiedad, con base en las reglas pblicas que sustentan las especificaciones para tal situacin. La interaccin y la corresponsabilidad entre rganos de Estado y grupos de la ciudadana es testimonio de cmo los asuntos pblicos no son exclusivos del gobierno, sino que en su abordaje, tratamiento y solucin hay pruebas fehacientes de que la opinin y la decisin ciudadana ocupan un lugar fundamental en los procesos relacionados con la direccin pblica y de lo pblico. De este modo, la relacin ciudadanos-Estado da un giro importante no en la forma de gobierno -republicana, democrtica y representativa- sino en el modo de gobernar -estilos, procedimientos, procesos, polticas-, dado que se visualiza ms orientado hacia lo abierto y lo accesible, que a lo hermtico y lo discrecional. Un resultado de la democratizacin es que el modo de gobernar ha empezado a diluir la postura introspectiva del gobierno -autorreferenciapara situarlo ms en el universo de lo pblico, que es la razn sustantiva de su eficacia institucional. El modo de gobernar se ha modificado tomando en 173

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cuenta la presin ciudadana que no desea un Estado sobredilatado ni un gobierno oneroso. Puede decirse que el modo de gobernar es menos borbnico y ms plural; ms ciudadano y menos unilateral; ms abierto, no tanto corporativo; ms democrtico, no crecientemente piramidal. El modo de gobernar, inspirado en los valores de la democracia, fortalece el espritu de lo pblico y contribuye a que las formas de participacin ciudadana sean cada vez ms intensas, sin que ello signifique desplazar o anular al gobierno. Todo indica que el despertar de la ciudadana en Mxico tiende a consolidarse ms an, porque los procesos electorales son indicativos de cmo se castiga o recompensan las acciones y los resultados del gobierno. El aumento de los gobiernos de oposicin se inscribe en la lgica del voto de castigo y en el reconocimiento de que en la democracia, la legitimidad de origen no es condicin suficiente para retener el poder. Cuando se descuida la legitimidad por resultados, el voto ciudadano no duda en decidir la alternancia en el poder. Tanto en los rdenes federal, estatal y municipal Mxico tiene un cuadro importante de experiencias institucionales que denotan la convivencia de las oposiciones competitivas. En materia poltico-electoral los ciudadanos, con base en la civilidad democrtica, saben recompensar o castigar el desempeo de los gobiernos. Es aqu, cuando la participacin ciudadana7 asume la posicin de acudir a las urnas para ratificar la confianza en el gobierno o bien, da oportunidad a las oposiciones de convertirse en gobierno para que tambin sean objeto de la evaluacin pblica. Una cualidad importante de la democracia es que el ejercicio del poder se rige por los calendarios electorales y la renovacin de las autoridades. En tal sentido, ningn gobierno es portador de un mandato irrevocable, sino que est sujeto a la ratificacin del mismo. La democracia es un contrato que se renueva de manera peridica. Esto significa que gobernantes y gobernados tienen la posibilidad de evaluar logros o fracasos de la gestin pblica. De este modo, la democracia es un mtodo institucional que permite abordar conflictos, problemas y soluciones de manera civilizada con la participacin de los opuestos. Desde el ngulo electoral, la democracia define las reglas del juego que tienen como propsito atenuar la incertidumbre factual, es decir, la
7

Ibid. p.235.

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que se genera con la competencia y la lucha por el poder. Con las elecciones es viable modificar la correlacin de fuerzas y de ese modo incidir no slo en el relevo de la esfera ejecutiva, sino tambin de la rama legislativa. Gobierno con mayora y gobierno sin mayora, son el resultado de la competencia electoral; son tambin evidencia de que en las sociedades abiertas es necesario que el propio gobierno, al trascender lo electoral, tenga una relacin directa y continua con los grupos de carcter ciudadano. Gobierno de lo pblico Por tanto, el perfil del gobierno debe responder a las exigencias de la vida democrtica. En el caso de Mxico, el gobierno se ha desenvuelto de un patrn acrecentado de autoritarismo a otro que tiene caractersticas ms democrticas. Sin duda, el Gobierno mexicano se ha transformado en los ltimos 15 aos debido a los cambios que han experimentado la sociedad y la vida ciudadana. No se enlaza con el paradigma del gran gobierno, sino que adquiere con las diversas reformas que ha impulsado, una faceta ms reguladora. En materia poltica ha impulsado los procesos de liberalizacin y democratizacin que han permitido ampliar las zonas de participacin y representacin ciudadanas; adems, ha contribuido a crear un ambiente de confianza institucional que tuvo su mejor prueba el pasado dos de julio. En materia administrativa ha impulsado procesos de modernizacin orientados a mejorar sustancialmente la gestin pblica y la operacin administrativa del propio gobierno. En materia econmica ha impulsado polticas de apertura, desregulacin y privatizacin que lo definen en trminos ms acotados. Lo anterior ha permitido la vigencia de un gobierno ms cercano a la vida pblica y a los reclamos ciudadanos. El reto del Gobierno mexicano es convertirse en un gobierno para los ciudadanos. Los pasos seguidos -democratizacin, ciudadanizacin- deben no slo fortalecerse sino ampliarse a otros campos de la vida institucional. En efecto, institucionalizar la transparencia en el uso de los recursos pblicos, alentar la rendicin de las cuentas pblicas e instituir un sistema de evaluacin pblica, es la tarea que an falta por emprender. El paso de lo democrtico-electoral a lo democrtico- operacional es el punto de partida para que el gobierno mexicano responda ms a lo pblico,8 no
"Juan Carlos Len y Ramrez, "El carcter pblico del Estado" en ElEstado del Arte de la Administracin Pblica, Resista del25 Aniivrsario 1974 -1999, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, 1999. p. 146.

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tanto a lo administrativo y lo burocrtico. Lo pblico significa distancia razonable entre lo patrimonial y lo institucional. Lo pblico-institucional considera que los ciudadanos organizados por identidad, valores e intereses son la mdula para incidir en la orientacin, el funcionamiento y la operacin del gobierno. Los ciudadanos organizados son condicin indispensable para la conformacin de un gobierno de lo pblico. Este no es un gobierno de masas ni annimo, sino responsable ante el pblico activo, es decir, ante los ciudadanos interesados en el destino de la vida en comn. Que el gobierno sea de leyes, es lo que Mxico necesita para estructurar en la mejor tradicin de la cultura occidental el Estado de Derecho. Que el poder del gobierno tenga sus propios controles y los que nacen con la exigencia ciudadana es el camino ms idneo para caracterizarlo con la visin de lo republicano y lo democrtico. El gobierno de lo pblico es democrtico y republicano dado que el poder que organiza e institucionaliza no tiene sndrome monrquico, caudillista o personalista. El gobierno de lo pblico es abierto y transparente. Los avances democrticos que el pas ha tenido deben conducir a la existencia de un gobierno que tenga esas caractersticas. El gobierno de lo pblico reconoce no slo atribuciones, sino lmites claros para no convertirse en un poder absoluto, el cual es contrario a la naturaleza del Estado constitucional. Al regirse por equilibrios dinmicos y no por movimientos concntricos, el gobierno de lo pblico responde a la institucionalidad democrtica, que en la situacin de Mxico es todava un proceso en fase de maduracin y consolidacin. La nueva institucionalidad democrtica del pas registra un avance significativo en los asuntos electorales y econmicos. En el primer caso, lo electoral,9 se ha conseguido la creacin de rganos e instancias que funcionan con orden, certidumbre y eficacia. La confianza de los ciudadanos en estos rubros es incuestionable. En el segundo caso, lo econmico, hay avances con la definicin del captulo econmico de la Constitucin Poltica, el cual se puntualiza en los artculos 25, 26, 27 y 28, con el fin de garantizar los derechos de propiedad. Lo fundamental de una economa pblica es aceptada por los agentes econmicos y sociales. De igual manera, el radio de accin del Gobierno mexicano es ms difano, lo cual favorece un clima de mayor certidumbre en la relacin mercado-Estado.
9

Ricardo Becerra, Pedro SaUzar y Jos Woldenberg, La Mecnica del Cambio hltico en Mxico. Elecciones, Partidos y Reformas, Mxico, Cal y Arena, 2000.

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Sin embargo, la relacin del gobierno con los ciudadanos en cuestiones polticas como el referendum, plebiscito, iniciativa popular, revocacin de mandato y el derecho a la informacin no son todava parte de la estructura del poder pblico. Los instrumentos mencionados son fundamentales para racionalizar el ejercicio de la democracia y por ende de la autoridad. Son contrapeso sano que contribuye a evitar que el gobierno gire en su propio eje y en cambio favorecen que adquiera un carcter ms democrtico. La nueva institucionalidad democrtica que se est construyendo no puede soslayar la importancia de que los ciudadanos tengan la oportunidad de participar activamente en la res pblica. Cuando el poder est sujeto a restricciones constitucionales es mayor la oportunidad de que sirva a lo pblico porque se abre la opcin de interactuar directamente con los generadores de su legalidad y legitimidad: los ciudadanos y su rgano de representacin, que es el Poder Legislativo. As, comunicacin, intercambio y corresponsabilidad, son cualidades que la democracia moderna exige para que los gobiernos tiendan a la poliarqua y no la policracia que desdibuja el sentido sano, balanceado y positivo del gobierno. Mxico debe fortalecer la apertura del poder con la adopcin de los instrumentos que son favorecidos por el constitucionalismo democrtico, a efecto de que los derechos republicanos de los ciudadanos sean una va para fortalecer su inters y participacin en los asuntos pblicos. Instituir en la democracia los procedimientos constitucionales para que los ciudadanos tengan la oportunidad de ejercer un control funcional sobre el gobierno, no lesiona ni atenta contra el gobierno. nicamente en la postura autoritaria se procura que los medios del poder poltico {referendum, plebiscito, iniciativa popular, revocacin de mandato y derecho a la informacin) no tengan relacin con las dimensiones del poder, es decir, con su magnitud y ejercicio. Mientras que en la posicin del constitucionalismo democrtico, los medios del control son parte del poder poltico. Por tanto, no hay ni debe haber dicotoma entre el ejercicio y las restricciones del poder, sino puntos de correlacin que favorezcan su eficacia institucional. Si el pas se encuentra en la disolucin del poder monocntrico para dar vida al poder en trminos plurales, competitivos y democrticos, es importante realizar las reformas que produzcan una nueva articulacin entre la sociedad y el gobierno. Un aspecto esencial del gobierno de lo pblico es cmo los ciudadanos pueden participar y corresponsabilizarse en la atencin de los problemas pblicos. La idea de los ciudadanos pasivos e indiferentes no corresponde a una etapa 177

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que, como la actual, refleja el inters de participar en la gestin de lo pblico. El espacio pblico, entendido como patrimonio compartido, tiene centros diversos que interactan hasta configurar un conjunto de redes que aportan iniciativas, proyectos, programas y estrategias que los definen como organismos que tienden a la gestin pblica. Distantes de la tutela estatal, tienen como meta cumplir tareas de acuerdo con su propia estructura y sistemas de operacin. La gestin pblica10 indica que las capacidades colectivas pueden desarrollar actividades que son de inters pblico en reas que revisten importancia medular. La desestatizacin del espacio pblico es una constante desde los aos ochenta. No ms gobierno en renglones que atienden los grupos de la sociedad es reclamo para evitar que las libertades cvicas sean motivo de inhibicin. No ms gobierno innecesario que limita y bloquea las energas sociales e individuales, es el comportamiento ms evidente de una sociedad que, como la contempornea, no admite el tutelaje burocrtico que frena las capacidades y las potencialidades que son propias de la vida pblica. A raz de la crisis fiscal, la insolvencia financiera y el agotamiento de capacidades pblicas, el Gobierno mexicano se inserta ms en el dinamismo de la vida pblica, a partir de procesos que sustentan las ventajas de la gestin pblica tomando en cuenta los movimientos de la democratizacin del poder. A diferencia de otros tiempos, escenarios y actores, en el presente la accin del gobierno tiene referentes ms difanos para su valoracin. En efecto, va las polticas pblicas, las concesiones, las franquicias, los servicios externos y la sub-contratacin se caracteriza ms como un gobierno que deja en manos de algunos grupos de la sociedad el cumplimiento de tareas que son de inters pblico y que por motivos de eficacia mercantil e inters comunitario, estn mejor situadas en lo pblico-social y no en lo pblicoestatal. Puede decirse que es ms un gobierno que coordina, convoca y regula, no tanto que aspira a movilizar todos y cada uno de los ramos de la sociedad y la economa. Es ms un gobierno creador de condiciones para la promocin de lo individual y lo pblico, no un gobierno que interviene de modo reactivo, rutinario e inercial en los asuntos pblicos. La tendencia es clara: la administracin dilatada y abrumadora del espacio pblico cede ante el empuje y la necesidad estratgica de la gestin pblica.
l0 Juan Carlos Len y Ramrez y Ricardo Uvalle Borrones, "Dimensiones contemporneas del espacio pblico. La nueva relacin del gobierno y la sociedad ", en .Agendas de Investigacin y Docencia en Ciencia Poltica, Judith Bokser (coord), Segundo Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, 20(K), Torno 3. p. 41.

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La administracin pblica progubernamental es saneada para que funja como institucin promotora, orientadora y eficaz en el cumplimiento de los servicios pblicos que son fundamentales para la sociedad. Es saneada para que, como actividad, se cia a los objetivos de estricto inters pblico y no a todo tipo de objetivo que, como antao, asuma sin considerar su viabilidad financiera y los costos fiscales respectivos. Pero lo importante no es nicamente sanear la administracin pblica, sino hacer factible que los grupos ciudadanos tengan acceso a las decisiones y acciones del gobierno. Es pues un asunto de corresponsabilidad, y por tanto la gestin pblica es la categora ms funcional para determinar las modalidades de la cooperacin ciudadana en los asuntos comunes. Esta alude al modo de funcionar el gobierno en su relacin con los ciudadanos. La gestin pblica es congruente con los valores de la democracia, la transparencia y la calidad de los resultados en la accin del gobierno. No es una categora de autoreferencia, sino que se proyecta a la pluralidad de la sociedad y la publicitacin del espacio social. En el caso de Mxico su aplicacin comprende a las polticas de apertura, descentralizacin, federalizacin, privatizacin, desregulacin y liberalizacin. Incluso, es importante en la comprensin de categoras como federalismo cooperativo, nuevo federalismo fiscal, relaciones intergubernamentales y relaciones intragubernamen tales. Un aspecto distintivo de la gestin pblica es cmo los ciudadanos se incorporan a la gestacin, hechura e implementacin de las decisiones y las acciones pblicas. Lo importante no es qu se debe hacer sino qu estn haciendo los ciudadanos y el gobierno en lo relativo a los asuntos pblicos. En esta lgica, el Gobierno mexicano ha venido transitando por la senda de la gestin pblica en un ambiente de creciente pluralidad democrtica y de apertura de opciones que tienden a ubicarlo cerca de la opinin, decisin y evaluacin ciudadana. En un contexto de pluralidad y competencia democrtica como el mexicano, el desempeo del gobierno no puede ser cerrado, acrtico o autocomplaciente. Tampoco exclusivamente administrativo, sino orientado por las pautas de la gestin pblica entendida como una herramienta de procesos abiertos, interacciones consensales, responsabilidad compartida y evaluacin por resultados. En lo sucesivo, el gobierno mexicano no tendr condiciones para retornar a la secreca ni a los arreglos pro-cpula o a la evaluacin de la casa, es decir, a la evaluacin que se realiza sin la participacin del pblico ciudadano. 179

Participacin ciudadanay gobernabilidad

La operacin del gobierno es un asunto que combina tanto el funcionamiento inteligente de la administracin pblica como la capacidad estratgica de la gestin pblica, tomando en cuenta que la democratizacin del poder implica que ste sea sometido al escrutinio pblico y de lo pblico. Slo as, es posible situar la posibilidad de que los servicios pblicos sean en algn momento autogestionarios como el caso de las Cooperativas de Usuarios de Obras y Servicios Pblicos en Crdoba, Argentina y el Programa de Acciones Ciudadanas por la Justicia y la Democracia en Chile. En este rengln juegan y jugarn un papel importante las organizaciones pblicas no estatales que cada vez se manifiestan de manera constante, diversificada y compleja, ya que son el embrin de los espacios pblicos autogestionarios, que sin duda influyen en la relacin contempornea de la sociedad y el gobierno. Conclusin La participacin ciudadana es asunto crucial en los derroteros de la vida contempornea. Ms all de su importancia poltica, se vincula con las formas que la sociedad y el gobierno articulan para ajustar sus procesos, polticas y programas pblicos. Situada en la complejidad de la estabilidad poltica, la participacin ciudadana es parte activa y determinante en las estructuras de poder. No es un conglomerado de nexos intrascendentes, sino fuerza organizada que ocupa un lugar en los tiempos, instituciones y contextos que integran el mundo de las decisiones pblicas y las acciones que denotan el juego complejo del poder. En Mxico, la participacin ciudadana ha recobrado espacios y protagonismo. Se incorpora a los procesos del gobierno y es considerada pieza vital en el comportamiento de la estabilidad poltica. Es parte de la desestatizacin de la vida pblica y se enlaza con las nuevas formas de gestin pblica que se han incrementado de manera significativa. Ha influido en la determinacin de los estilos de gobernar desde el momento que postula la importancia de descentralizar el poder. No menos importante es que ha multiplicado las esferas de la pluralidad y el vigor de la democratizacin hasta provocar que el Estado mexicano no sea ms una organizacin habituada a dirigir sin tomar en cuenta los contrapesos de la vida pblica. En un marco de tendencias recurrentes, ha propiciado que el gobierno sea ms pblico, lo cual significa que los ciudadanos organizados tienen la oportunidad de acceder a l y corresponsabilizarse en el desarrollo de las 180

. Ricardo Uvalle Berranes

tareas que son de inters comn. Antes de los setenta, es inviable un escenario reconocido de participacin ciudadana, dado que para el poder no haba ciudadanos sino subditos y organizaciones corporativas. Ha sido la participacin ciudadana un antdoto eficaz para romper la coraza burocrtica y administrativa del gobierno mexicano. Las reformas que ste ha llevado a cabo para mejorar su comunicacin y cooperacin con la sociedad tienen como punto de arranque desmontar las prcticas borbnicas que son opuestas a los valores de la democracia. El poder en el mbito de los aparatos de Estado y en las estructuras del gran gobierno ha sido menguado. En la lgica de las aperturas y la democratizacin, el poder es ahora ms pblico que en otros tiempos. Es ms accesible a los ciudadanos y ha reconocido los procesos que le dan un contenido ms republicano. En este sentido, la forma de gobierno tiende a ser ms constitucional y en ello el modo de gobernar ha sido fundamental, pues es el medio que abre los canales para ordenar e institucionalizar la participacin ciudadana con instrumentos ms democrticos como las polticas pblicas, la gestin pblica y la administracin de lo pblico. Sin desconocer la importancia de la participacin ciudadana es necesario evitar que la misma sea fuente de ingobernabilidad. Esto significa que no puede ser masiva sino organizada y focalizada. Los ciudadanos organizados son elemento importante cuando aportan lo mejor de sus capacidades en contextos especficos. Si la participacin ciudadana se entiende como la satisfaccin de todas las demandas, la incidencia no estructurada en los procesos de la gestin pblica y el compromiso de que el gobierno delibere ms y ejecute menos, entonces se corre el riesgo de convertir una ventaja pblica en parlisis institucional. Puede sobrevenir en consecuencia, la impotencia del gobierno, lo cual equivale a desmantelar su autoridad y capacidades de operacin. Lo razonable es que la participacin ciudadana sea entendida en el mundo de las demandas en competencia, los conflictos de inters, los derechos adquiridos y las responsabilidades a cumplir. La participacin ciudadana es asunto de gobierno no slo de la sociedad civil; es asunto pblico, no de grupos o camarillas; es asunto poltico, no demanda corporativa. Responde a la democracia y en consecuencia al gobierno de lo pblico.
Bibliografa Aguilar Villanucva, F. Luis, "La silenciosa heterodoxia de la reforma del Estado" en Ensayos sobre la Xiieva Administracin Pblica. Revista de Administracin Pblica, Instituto Nacional de Administracin Pblica, nm. 91, Mxico, 1996.

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Participacin ciudadana y gobernabilidad


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Comunicacin social, participacin cvica y derecho a la informacin


Rolando Cordera Campos*

El sistema poltico mexicano vive un momento de creciente incapacidad para satisfacer las demandas y expectativas ciudadanas. Hay una explosin de desencantos y descontentos que cruza todo el cuerpo poltico-social de Mxico, y que los medios de informacin y comunicacin de masas potencian con gran celeridad, mientras que las contradicciones del sistema poltico se acentan, sin que las fuerzas organizadas que lo conforman acierten a construir cauces slidos que no slo encaren los conflictos sino les den una salida productiva de largo alcance. El sistema, as, parece vivir al da. Por otro lado, las secuelas de una crisis econmica particularmente larga, as como los efectos de un ajuste muy drstico, imponen hoy como urgente el despliegue de grandes esfuerzos pblicos para por lo menos atenuar una situacin social signada por la inequidad y el deterioro de los niveles de vida de capas muy amplias de la poblacin. En la discusin sobre la poltica social a que esta circunstancia ha dado lugar, se otorga a la participacin comunitaria o de grupo un papel central, tanto en el diseo y concepcin de los proyectos y acciones, como en su puesta en prctica y mantenimiento. Encauzar esta participacin y otorgarle un sentido de mayor plazo y trascendencia, resulta
* Profesor de la Facultad de Kconoma. UNAM.

Comunicacin social, participacin cvica y derecho a la informacin ,

necesario no slo desde el punto de vista poltico sino tambin desde la perspectiva de un desarrollo social cuya recuperacin constituye un autntico reclamo nacional. Sin duda, tanto los partidos como el gobierno han mostrado una gran capacidad de resistencia y adaptacin frente a la conflictividad extensa y difusa que hoy caracteriza nuestra vida pblica. Lo que no han podido hacer, ni solos ni en conjunto, es ofrecer avenidas ciertas y atractivas de intercambio poltico para una ciudadana airada a la vez que desconfiada y confusa, que insiste en reclamar del sistema poltico y del Estado algo ms que habilidad para contener, da con da, el desorden o la violencia. Lo mismo podra decirse desde el mirador que nos ofrece el reclamo social. El gobierno ha hecho enormes esfuerzos de recomposicin de su gasto y sus polticas, en favor de los rubros que componen el gasto social y en beneficio de grupos ms afectados por el empobrecimiento que trajeron consigo la crisis y el ajuste. Empero, todava est en la lista de los pendientes fundamentales y urgentes, una clara definicin estatal y nacional de. un marco institucional de largo plazo para enfrentar la inequidad y la desigualdad en el nuevo contexto estructural, redefinido por la apertura comercial, las privatizaciones y, de un modo ms amplio, por la reforma del Estado cuyos primeros grandes trancos se dieron precisamente en estos aos. En esta perspectiva, la realizacin de una reforma poltica de fondo y la expansin de la reforma del Estado siguen siendo unas tareas decisivas de la agenda nacional. Abrir un nuevo curso poltico para el surgimiento de una tambin nueva representatividad en el Estado, debe sin duda concebirse como una operacin jurdica mayor, tal vez de orden constitucional y constituyente; a la vez, es claro que la reforma del Estado no se ver coronada si no contempla dentro de sus haberes una reforma institucional orientada a incorporar de manera orgnica los diferentes aspectos y momentos de una poltica social de Estado, articulada por los desafos portentosos de la pobreza extrema de masas. Hay una angustia y una incertidumbre colectivas muy amplias, que exigen que estas operaciones empiecen ya, con calendarios precisos y entendibles por todos. Parece obligado, asimismo, que estas tareas sean entendidas por el pblico como un ejercicio de innovacin institucional que no se resuelve de 184

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una sola vez y que, por tanto, tiene que extenderse en el tiempo, a la vez que hacerse cargo de sus obligadas discontinuidades. En efecto, estas reformas tienen que ofrecer mecanismos de accin de amplio espectro y sustentarse en entendimientos que permitan desplegarlas del modo ms sostenido posible, ms all de las coyunturas que anuncian momentos, tal vez inevitables, de tensin y conflicto. La reforma del Estado en lo social, tendr que aguardar a que lleguen los tiempos de constitucin del nuevo gobierno y del Congreso, pero es menester admitir que en este campo tampoco puede darse el pas el lujo de esperar demasiado. Todo esto configura un itinerario de enorme complejidad. No slo supone acuerdos entre los partidos de una calidad muy superior a todo lo que han sido hasta hoy capaces de hacer, sino tambin un despliegue comunicativo muy amplio, con propsitos no slo informativos sino explcitamente pedaggicos. Este despliegue tiene que trascender el conflicto entre el compromiso con la tarea mayor de llevar a puerto seguro las reformas, con la tarea, tambin sustantiva, de darle a la comunicacin social una impronta democrtica tangible, por el uso efectivo que en su ejercicio se haga de la libertad de expresin, la crtica y la toma segura y asegurada de partido. Hay que educar y convencer al pblico, modular el nimo destemplado de una sociedad cansada pero cada vez ms exigente de responsabilidad y resultados a la autoridad y el poder; pero tambin hay que crear ambientes de comunicacin e intercambio social y comunitario propicios para disolver, desde la sociedad y la ciudadana, los mil y un nudos autoritarios que operan dentro de ellas y desde luego en el poder mismo. Hay ansiedad y hasta desesperanza, pero tambin la necesidad de asumir visiones y tomar decisiones cuyos resultados no pueden sino ubicarse en plazos relativamente largos; sigue tambin entre nosotros, a pesar de lo alcanzado en materia de equilibrios macroeconmicos, un severo problema de financiamiento que acosa sin remedio la asignacin de los recursos pblicos y hace ms aguda la lucha por la reparticin de los mismos, tanto en el nivel de los grupos sociales como en el de las regiones. En un ambiente de creciente competencia poltica y de mayor intervencin democrtica en el Estado, como el que se ha forjado en estos aos, es de preverse que esas disputas, con sus consiguientes dificultades, se acendrarn. La 185

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labor de comunicacin social, en esta situacin, tendr que acentuarse y volverse cada vez ms verstil. No slo tendr que informar de los actos y programas de gobierno y de los reclamos y carencias de las comunidades; tendr tambin que estimular una deliberacin comunitaria compleja, que al mismo tiempo que se hace cargo de la escasez de recursos, se propone, precisamente por la va deliberativa, ampliar los lmites que de entrada le plantean a los proyectos sociales los recursos limitados. Cmo traducir estos complejos dilemas en razonamientos colectivos, cmo encauzar la bsqueda de acercamientos novedosos a problemticas tan vastas como las que encierra, por ejemplo, la pobreza extrema en el medio urbano, son desafos para los organizadores y operadores de los programas sociales; debern ser tambin pruebas de cido para las fuerzas polticas que se proponen hacer compatible la democratizacin con una mayor equidad social. Al mismo tiempo, estos retos pueden ser convertidos en teatros de gran participacin, dentro y fuera de las comunidades involucradas, a travs de estrategias de comunicacin que slo los medios formales pueden mantener y extender. Para ello, los medios tienen tambin que superar una especie de reduccionismo poltico de la labor informativa, que limita o soslaya las labores de investigacin periodstica o presenta problemas sociales como subproductos de la cuestin poltica. Estos nudos y reduccionismos, por su propia inercia cuando no en funcin de designios bien determinados, reproducen y refuerzan el talante incrdulo, la especulacin irresponsable, el desencanto personal y de grupo, siempre proclives a volverse violencia ciega y destructiva. Traban y distorsionan los empeos democratizadores, e impiden una discusin cuidadosa de los programas y los problemas sociales. Vale la pena advertir que no se trata de accidentes menores o insuficiencias casuales del quehacer informativo, sino de criaturas sistmicas, tanto o ms que las novedosas relaciones interpersonales y de grupo que hoy nos permiten hablar de una cultura poltica democrtica y ciudadana en ciernes o en vas de volverse dominante. Es este carcter sistmico, el que aconseja la conveniencia de pensar en disolverlos, ms que en cortarlos, a partir de contextos, o ambientes, dentro de los cuales su accin sea cada vez ms difcil de reproducirse o afianzarse como parte normal de la cultura o la institucionalidad poltica.

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Nuestra experiencia, todava corta para estos fines, as como la que proviene de otros pases y momentos histricos, nos advierte que, as sea abrumadora, la existencia de estos entornos no es garanta de xito, mucho menos de que ste sea permanente. Para existir y ser efectivos, estos ambientes tienen que ser libres y fomentar la libertad. Pero en su despliegue concreto y cotidiano, el uso y el fomento de la libertad pueden confundirse con el ejercicio discrecional de nuevos derechos, que al no ser extensivos realmente a todos los ciudadanos -pues el acceso a los medios para hacerlo no es automtico-, se vuelven privilegios que directa o indirectamente se contraponen a la funcin original que se les atribuy, de ser disolventes de la trama autoritaria. En el caso de los temas sociales, las dificultades para crear nuevas actitudes en el sistema de comunicacin social, probablemente sean mayores que las mencionadas arriba. Asumir la desigualdad o la inequidad como fenmenos y procesos que involucran al conjunto social, y no slo a los beneficiados y perjudicados en los polos de la pirmide, no es sencillo ni se comprende de suyo. Mucho menos fcil es, como lo muestra nuestra experiencia reciente, asumir a la solidaridad como un valor que tiene que ir ms all de la emergencia o de grupos sociales especficos, aquejados por calamidades, inequidades o descuidos pblicos, gubernamentales o no. Para avanzar en esta direccin, los medios, sus empresas y sus trabajadores, tendran que buscar otros enfoques para evaluar lo noticioso y, sobre todo, establecer otro tipo de relaciones, ms comprometidas a la vez que intelectualmente ms exigentes, entre sus textos y los contextos que les dan sentido. Los medios de comunicacin e informacin de masas, ocupan un lugar prominente en cualquier esfuerzo por construir y mantener vivos y congruentes con los propsitos iniciales, estos ambientes comunicativos. No son los nicos, pero su eficacia masiva, como conjunto de organizaciones, destrezas, y capacidades econmicas y simblicas, es incontestable e incontrastable. Hablar de su centralidad como vehculos para el ejercicio del poder o el cambio poltico y social es, por ello, obligado, sobre todo ahora, cuando las deficiencias mayores y menores del orden poltico se vuelven casi de modo instantneo, gracias precisamente a los medios informativos, certezas colectivas en las cuales se cimientan los muchos contra valores pblicos que legtimamente o no bloquean o erosionan el funcionamiento institucional del Estado. Los medios, en especial la prensa y la radio, han contribuido a identificar muchas de las fuentes de esta avalancha de reclamos a interpelaciones, a
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travs de las cuales se expresa una sociedad en recomposicin y ajuste, y desajuste, acelerados. Los medios han dado voz y un lugar, precario y movedizo si se quiere, pero lugar al fin, para articular demandas, ilusiones y decepciones de una ciudadana que todava resiente en mucho las orfandades que le trajeron sin previo aviso la modernizacin socioeconmica y los primeros pasos de la reforma del Estado. Pero los medios tambin han contribuido a hacer ms voltil e incierto el clima poltico y toda esa caja de pandora en que se ha convertido el espritu pblico. Tal vez era inevitable, pero hay que consignarlo una y otra vez, porque se trata de una paradoja que puede volverse muy negativa: en un momento en que urge tener partidos polticos reales y formales, para culminar la reforma poltica del Estado en un orden democrtico, y para abrir nuevos horizontes a la cuestin social, los medios, algunos de los ms influyentes por lo menos, se han vuelto partidos polticos por ellos mismos. No son protopartidos, a la Gramsci, sino formaciones completas que compiten entre ellas, pero tambin con los partidos propiamente dichos y con el poder mismo del Estado. En la prctica, han llegado a conformar una maraa de intereses tal que la competitividad democrtica se ve acosada y arrinconada por una lucha que tambin tiene como meta una afirmacin o una reconformacin hegemnica, pero cuyas armas no son la confrontacin pblica y encauzada de proyectos, que se dirime en las urnas y los rganos colegiados representativos del Estado, sino las de un manejo y apropiacin intencionados de los procesos informativos y de formacin de la opinin, a travs de la informacin que producen y distribuyen. Todo lo anterior nos habla de la enorme sensibilidad que tiene el proceso de democratizacin y de reforma social respecto de la conducta y la estructura valorativa y de organizacin de los medios de informacin y comunicacin de masas. Sin embargo, ms que una regulacin o una convocatoria desde arriba, o que apele a sentimientos de caridad externos, lo que ms se requiere es que en los medios tambin se viva y asuma la reforma poltica y social de fondo. En sus posibles expresiones especficas, esta incorporacin de la reforma a la vida interna del mundo de la informacin y la comunicacin, tendr que desdoblarse en mltiples temas sustantivos, entre los que podran mencionarse el rigor intelectual y el control de calidad que deben privar en el ejercicio informativo; la profesionalizacin efectiva de sus trabajadores, que en nuestro caso es inseparable de los salarios, por un lado, y de los derechos que deberan 188

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ser claramente estipulados para propiciar un trabajo informativo eficaz y ticamente aceptable; la relacin entre la objetividad que se atribuye al dato o la historia y el contexto que debe ofrecerse al lector para que pueda interpretar, con libertad pero con alguna seguridad respecto de su seriedad, la informacin que se le ofrece, etctera. Por ltimo, pero de ninguna manera al ltimo, habr que inscribir en una eventual reflexin de esta especie, como un asunto de carcter pblico y no privado o sujeto a la sola voluntad de los medios y sus propietarios u operadores, la crucial cuestin de los derechos de los usuarios frente a los medios y los informadores. Esta es una cuestin que, como lo ensea la historia, no puede, tal vez ni siquiera debe, resolverse en las instancias judiciales, sino que tiene que formar parte de cualquier empeo que busque incorporar activa y orgnicamente a los medios de comunicacin al proyecto de reforma democrtica del Estado que forma el horizonte de esta reflexin. Derecho a la informacin y reforma democrtica El derecho a la informacin es una dimensin obligada de todo sistema democrtico moderno. Conviene, de entrada, advertir que este derecho supone un rgimen de libertades fundamentales, entre ellas desde luego la de expresin, pero no puede reducirse al ejercicio de sta u otras libertades similares. Supone, de principio a fin, una relacin del ciudadano con el Estado, que es garante obligado del ejercicio de ese derecho, pero implica tambin una relacin entre el pblico o la ciudadana y los medios. Esta relacin debera ser precisada y asumida en un marco de atribuciones y deberes, por los propios medios de comunicacin e informacin, entendidos como organizaciones profesionales, sean o no lucrativas, que hacen uso de ese derecho y de aquella libertad, pero tambin coadyuvan, o deberan hacerlo, a que a ambos tengan acceso efectivo los ciudadanos comunes y corrientes. En el caso de los proyectos pblicos asociados a la poltica social participativa de que se ha hablado, estos accesos de la ciudadana a la informacin pblica y al ejercicio de la libertad de expresin, adquieren un sentido adicional. No puede haber una deliberacin comunitaria productiva en torno a proyectos y asignacin de recursos, si no hay una informacin adecuada y oportuna; tampoco puede asentarse como prctica cotidiana y profunda la de la contralora social, como la intentada en algunas ocasiones, si no hay un flujo de informacin y discusin que sea atractivo al ciudadano comn, y que a la vez coadyuve a hacer de aquellas deliberaciones ejercicios ilustrados y consistentes. 189

Comunicacin social, participacin cvica y derecho a la informacin

Los medios son sujetos de derecho en un doble sentido: como usufructuarios, pero tambin como responsables del cabal cumplimiento del mismo. Esto se pone a prueba siempre en la confrontacin poltica, pero ahora debera evaluarse tambin en lo referente a la discusin pblica sobre los usos de los recursos pblicos. El primer intento estatal en Mxico para reivindicar el derecho a la informacin fue la adicin al artculo sexto constitucional en 1977, que estipul que "el derecho a la informacin ser garantizado por el Estado". Desde entonces se generaron mltiples debates sobre la materia, se organizaron foros de consulta para precisar la respectiva reglamentacin, pero como se sabe, esa legislacin qued pospuesta sine die. Este artculo constitucional por s solo es insuficiente, sobre todo a la luz de las consideraciones hechas arriba. No existe una previsin en el manejo de las dos garantas que se plasman en l: la que consagra jurdicamente la libertad de expresin, que implica la necesidad de no coartar ni limitar la virtual capacidad del individuo de manifestarse en la convivencia social, y la garanta que alude al derecho social, y la obligacin estatal, que se sintetiza en el derecho a la informacin. El precepto constitucional de libertad de expresin garantiza jurdicamente las formas de manifestacin de ideas, excepto en las que se emplea la impresin, ya que sta se prev en el artculo sptimo bajo el rubro de "Libertad de Prensa" y se reglamenta en la Ley de Imprenta. Tambin la libertad de expresin refiere a la aceptacin y proteccin legal de esta actividad humana, pero exige al Estado no invadir o coartar esta garanta individual de orden privado, que atiende la dignidad de cada persona. Por su parte, la introduccin constitucional del Derecho a la Informacin en 1977 forma parte de la agenda de la reforma poltica democrtica. Sin embargo, ni el gobierno ha asumido su responsabilidad, en tanto representante del poder pblico, ni lo han hecho los propietarios de los medios, los comunicadores, los partidos polticos, ni las diversas organizaciones sociales. Por eso esta referencia constitucional debe entenderse hoy como prioritaria en el debate nacional democratizador. Ms si le aadimos las demandas de informacin y evaluacin masivas que provendran de una poltica social amplia, bien definida como de Estado, pero sujeta a las nuevas condiciones de 190

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pluralidad concretada en una Cmara de Diputados difcil, sobre todo en los asuntos del presupuesto y los impuestos. El derecho poltico a la informacin es fundamental para el ejercicio democrtico de los poderes del Estado. Por ello, no debe ser considerado como una prerrogativa conferida por el Estado, o como un acto puntual asociado a alguna consideracin tecnocrtica, sino como un derecho ciudadano que debe ser garantizado. No es un poder en el sentido constitucional, sino ms bien un fundamento de la legitimidad de los poderes pblicos delegados a travs del sufragio a los gobernantes. Concebir as el derecho a la informacin da coherencia a la demanda democrtica de nuestro pas. Significa reconocer, funcionalmente y no slo en la proclama, el despertar ciudadano. El potencial del derecho a la informacin radica en su doble efecto sobre la sociedad civil, es decir, el derecho a informar y el derecho a ser informado; esta doble dimensin es un componente infaltable de la democracia. Hay que ir ms all de la interpretacin reductiva referente al artculo sexto constitucional, en el que se propone que con la garanta individual de libertad de expresin se resuelve el proceso de informacin, y que el derecho a la informacin es solamente para ser informado. Es esta doble dimensin del derecho a la informacin la que obliga a insistir en la necesidad de un marco legal, institucional y de responsabilidad social y del Estado, que asegure el acceso del pblico a los diversos medios de comunicacin, as como el acceso de todos a la informacin, cualquiera que sea su origen. Como se sugiri antes, la misma dinmica social ha replanteado las funciones y responsabilidades de los medios de comunicacin en la vida pblica; por su naturaleza y trascendencia, stos se han convertido en activadores y catalizadores de la accin pblica y sin duda sus mensajes estn detrs de la movilizacin social, colectiva. Es en este contexto en el que hay que ubicar la propiedad y la libre empresa en materia de medios. Ni la propiedad ni la libertad los excusa de informar oportuna, objetiva y pluralmente, ni de incluir en sus productos, de modo responsable, las iniciativas polticas y las actividades gubernamentales, como un requisito indispensable para la construccin democrtica. 191

Comunicacin social, participacin cvica y derecho a la informacin

Es de vital importancia el segundo plano del derecho a la informacin. Veamos: en una sociedad democrtica contempornea, como a la que aspiramos, el proceso comunicacional es continuo y permanente entre los gobernantes y la sociedad civil; los primeros obtienen del flujo informativo variadas manifestaciones del inters pblico, y con base en l definen sus polticas, pero para que el pblico ciudadano no slo conozca el manejo de sus asuntos, sino que tambin pueda fiscalizar el quehacer poltico de aqullos, debe aumentarse el monto y la calidad de la informacin gubernamental. Slo as puede salirse al paso racionalmente de las operaciones que llevan al Estado secreto, de seguridad nacional, que mina la democracia y reproduce la corrupcin. An persiste la tendencia burocrtica a actuar discrecionalmente y a manejar como secretos algunas acciones gubernamentales, ya sea por no querer pagar el costo poltico que esto implicara o por simple deformacin tica o profesional. Por ello, es preciso insistir en que la reglamentacin del derecho a la informacin considere de entrada y sin taxativas que el Estado debe garantizar la facultad de todo ciudadano a acceder a la informacin que produce el quehacer gubernamental, y as poder eliminar la ambigedad y discrecionalidad que prevalece en la actualidad. Ahora bien, qu es lo que el ciudadano y la prensa tienen derecho a conocer en el mbito del Estado? Independientemente de las evaluaciones y precisiones que al respecto hagan los representantes del Poder Legislativo, en principi toda la informacin sobre la accin gubernamental debe ser susceptible de conocerse, a excepcin de la que atae directamente a la seguridad nacional, a las investigaciones de cumplimiento de la ley o a la vida privada. Sin embargo, estas limitaciones deben quedar estipuladas en el mbito de lo legal. Adems, debe contemplarse el derecho de apelacin cuando la informacin sea denegada y el solicitante considere tal actitud injustificada. Los mecanismos de auditora social que se han ensayado en los aos recientes, plantean nuevos problemas para volver realidad cotidiana ese derecho. Desde luego, obligan a revisar y si es necesario a normar de nuevo, las relaciones entre esos mecanismos y los rganos constitucionales encargados de vigilar y juzgar sobre el uso de los recursos pblicos. Imponen tambin una revisin de las prcticas ms generalizadas en lo tocante a la produccin, el acopio y la distribucin de informacin oficial sobre obras y proyectos, as como la realizacin de estudios e investigaciones estatales sobre sus propios programas y sus impactos varios sobre la poblacin y el territorio. 192

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Cabe aclarar que al reivindicar el derecho que tiene la ciudadana a acceder a la informacin gubernamental, no se pretende que de manera formal y continua se publique la abrumadora cantidad de informacin especializada, de difcil manejo, que de modo rutinario produce la mquina estatal. De lo que se trata es de garantizar el acceso, incluso a este tipo de informacin, pero sobre todo de asegurar la publicacin de aquella informacin que se estime necesaria para que cualquier persona pueda participar en el juicio de las cosas pblicas. Sin duda, una funcin que se debe atribuir a los medios es traducir la informacin obtenida de fuentes especializadas en forma accesible y comprensible. En este sentido, pero en general en todo lo que tiene que ver con la realizacin plena del derecho a la informacin, habra que ver al Congreso de la Unin como un dispositivo de gran utilidad para traducir y difundir con amplitud y rigor la informacin sobre la vida estatal. Sus comisiones debern organizarse para llevar a cabo esto de manera sistemtica y la introduccin dentro de las prcticas congresales de periodos de preguntas al Ejecutivo debera realizarse cuanto antes. Los medios: derechos, deberes y quehaceres Los graves acontecimientos en Chiapas en 1994 y el escndalo poltico nacional que se entreteji desde entonces, evidencian la urgente necesidad de un debate pblico que aborde maduramente el papel de los medios de comunicacin. El tratamiento informativo fue abundante, hasta abrumador, pero la desigual cobertura de los temas en que se ha incurrido, muestra la parcialidad y la dificultad para procesar la tolerancia y el pluralismo que padecen nuestros medios. Asimismo, en algunos casos la manipulacin informativa y la falta de corroboracin y precisin en los mensajes han dado lugar a un flujo de informacin francamente distorsionado. Hay, sin duda, notables esfuerzos por realizar para lograr un manejo informativo ponderado y equilibrado; hasta ahora, los esfuerzos han sido dominados por una especie de exaltacin festiva y culposa del conflicto y el escndalo, confusin no es informacin, mucho menos comunicacin. Perspectiva, contexto, consecuencias, todo ello debe asumirse como parte integral del proceso informativo. Lo que se informa, cmo se hace, lo que no se informa, tienen implicaciones polticas identificables y vinculadas funcio193

Comunicacin social, participacin cvica y derecho a la informacin

nalmente, cuando no de modo determinante, a la marcha de la democratizacin en la cual se quiere inscribir el papel de los medios. Es menester entonces que en el marco del derecho a la informacin los propios comunicadores reflexionemos sobre la responsabilidad social en el ejercicio de la profesin. La sociedad ya ha dado muestras de repudio a la informacin parcial y carente de equilibrio, y exige un comportamiento informativo ms profesional y comprometido. Mucho bien se hara a la formacin de una conciencia pblica madura, si adems de lo anterior los medios adquirieran compromisos expresos con la difusin de los problemas y las dificultades asociados con la cuestin social. La magnitud de esta problemtica, junto con la cantidad de problemas tcnicos y tericos no resueltos que encaran hoy las polticas sociales de cualquier tipo, deberan ser razn suficiente para ese compromiso. La eventual segmentacin del pas, por la va de la escisin de sus regiones y sectores sociales debido a la desigualdad y el empobrecimiento, le dan al tema un carcter nacional de cuyo tratamiento ningn medio debera estar ajeno. Empatar responsabilidad social con libertad nos remite a la bsqueda de acuerdos sustantivos, necesariamente consensales en sus inicios sobre los lmites ticos del ejercicio periodstico. En su delineamiento, idealmente deben participar no slo los editores y periodistas, sino tambin el pblico de los medios. No se trata de coartar la libertad de expresin, ni de restringir el ejercicio informativo. Lo que tenemos que encontrar es un contexto que permita y propicie una evaluacin y una crtica permanentes, dentro de los medios y entre ellos y los usuarios, de lo que se informa, de cmo se informa y de los modos como en los medios la informacin se vuelve opinin. Esta crtica tiene que ser abierta y pblica y no debera dar lugar a interpretaciones paranoicas en los rganos de informacin y comunicacin. No slo es indispensable para ampliar la deliberacin democrtica, que todos queremos; tambin lo es para el mejoramiento, urgente entre nosotros, del trabajo informativo y de formacin de opinin. Se trata de principios y formulaciones subjetivas, si as quiere llamrseles, pero es indudable que la formulacin de cdigos de tica periodstica, como ocurre ya en lo internacional, servira para una reestructuracin de los quehaceres informativos que ya es impostergable. Habra que contemplar aspectos como la obligada distincin entre hechos y opinin; la rectificacin generosa y comprometida en caso de errores u omisiones; el respeto a la vida 194

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privada; la presuncin de inocencia en informaciones relativas a causas y procesos penales; el no incitar al uso de violencia; el asegurar que la informacin en turno sea exacta, as como el ofrecer, en lo posible simultneamente, las perspectivas de todas las partes involucradas en un asunto. Ms que abundar en reglamentaciones y procedimientos jurdicos, lo que urge es un ejercicio tico, transparente y responsable, de los medios; slo as, a travs de un nuevo quehacer, podrn conservar su principal patrimonio: la credibilidad. Por esa va, los medios podran volverse vehculos formidables para la formacin de una conciencia social solidaria, alimentada no del temor o la culpa, sino de una discusin rigurosa sobre las posibilidades y la necesidad de que esa conciencia se vuelva pronto un efectivo valor moderno. En esta hiptesis, medio y mensaje se daran la mano, sin perder sus respectivas especificidades. La relacin entre los medios de comunicacin de masas y el derecho a la informacin no puede ser unvoca. Supone, de principio a fin, la vigencia plena de la libertad de expresin y el que se contemple a los medios como protagonistas estelares de aquel derecho. Sin este protagonismo, el ejercicio ciudadano del derecho a la informacin puede verse pulverizado y sin capacidad para influir efectivamente sobre el poder estatal y el proceso democrtico general. Pero a la vez, los medios contraen compromisos pblicos con el pblico que deberan ser susceptibles de evaluacin y exigencia en cuanto a su cumplimiento por cualquier ciudadano, sea o no servidor pblico o participante activo del sistema poltico. Disear a travs del consenso esquemas que concreten este intercambio de deberes y derechos, y le den continuidad y organicidad en sus vnculos con la poltica y los poderes, es uno de los grandes retos que hoy tiene la invencin democrtica de Mxico.

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Eficacia y eficiencia administrativa como elementos de legitimacin de las instituciones pblicas


Hilda Aburto Muoz*

Durante los ltimos aos los temas y mbitos tradicionales de la administracin pblica han estado en el centro de una tormenta intelectual y poltica. Ha llegado a cuestionrsele como un campo independiente de estudio y han aparecido nuevas dimensiones que incorporan muchos de sus temas tradicionales de estudio a otras disciplinas paralelas. Con el desarrollo de la sociedad global su objeto se muestra cada vez ms confuso, puesto que se le regatea su funcin de instrumento o mediacin de aspiraciones nacionales y tambin hay un gran desdn para ver a la burocracia pblica como el nico o el principal distribuidor de los bienes y servicios gubernamentales. En Mxico todava veremos algunas batallas en las que se tratar de afianzar el cambio de paradigma, mientras que algunos temas como los de la eficacia y eficiencia reclaman una especializacin y nuevos desarrollos tericos, tratndose de asuntos pblicos. Estos temas a su vez reclaman ser vistos como parte de una nueva tica poltica que revitalice y dignifique la gestin pblica para que los servidores pblicos dejen de ser percibidos como "auto* Politlogi y miembro del Instituto Nacional de Administracin Pblica.

Eficacia y eficiencia administrativa como elementos de legitimacin de las instituciones pblicas

servidores" y la eficiencia y eficacia gubernamental camine en el mismo sentido y con la misma velocidad que la eficacia de la democracia. "En la prctica, dice Gerald Caiden, la administracin pblica no puede probar su superioridad con respecto a la administracin privada que luce ms maleable, flexible, de buenos* modales, ms rpida, directa, personal, acomodaticia y atenta. Con todo, la administracin privada adolece de las mismas buropatologas. Es menos abierta, responde menos ante el pblico, es menos tica, pero esconde mejor estas cosas y atrae la atencin hacia su parte positiva y no la negativa. El pblico est ms dispuesto a darle a la administracin privada el beneficio de la duda y parece juzgarla de un modo diferente (esto es, ms favorablemente). Con ms razn la administracin pblica debera esforzarse ms. Tal vez lo haga, pero la evidencia frontal (o mejor, confrontada) sugiere otra cosa. El pblico est ms al tanto de la mala administracin pblica. La administracin promete demasiado y cuando no logra mantenerse fiel a las grandes expectativas que ha generado, el pblico se decepciona". ' Por razones como las que expresa el autor, la sociedad mexicana, que se ha vuelto ms exigente y madura ahora tambin espera un gobierno ms eficiente y eficaz. En ese contexto a continuacin se abordan tres perspectivas diversas para aproximarse al tratamiento de la eficiencia y eficacia. Las tres visiones en el pasado se abordaban de manera separada. Hoy, en virtud de las transformaciones habidas en la sociedad mexicana nos es posible establecer entre ellas una interconexin que se refiere a la eficacia del Estado en la que confluyen los mbitos polticos y administrativos. a) La aproximacin poltica

Una de las caractersticas de la administracin pblica mexicana a lo largo del siglo XX ha sido su excesiva vinculacin con el sistema poltico, el que histricamente y hasta antes del proceso de reforma del Estado la nutri de cuadros, le impuso sus prioridades y la envolvi con sus redes de compromisos y porqu no reconocerlo, tambin de complicidades.

1 Caiden, Gerald K. "Rrvitalizacin de la Administracin Pblica". Reforma v Democracia. Revisla del CLAD, Caracas, No. I, Enero de 1994, p.31.

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Hubo un buen nmero de explicaciones que los especialistas hemos esgrimido cuando intentamos establecer parmetros de evaluacin de la funcin pblica mexicana, en particular, frente a los anlisis comparados en los que destacan la neutralidad o la independencia que en otras latitudes tienen las administraciones pblicas respecto a los procesos polticos. Entre las muchas explicaciones respecto a la capacidad que tuvo el sistema poltico mexicano para penetrar todos los espacios pblicos hay que mencionar la separacin tan tajante que nuestra cultura forj entre lo formal y lo real; en ocasiones espacios abismales entre aspiraciones y realidades. La distancia entre el sistema poltico, que brind las reglas del juego no escritas pero efectivas para ordenar la convivencia poltica, y un rgimen poltico que consagr las reglas formales desde 1824, mediante un conjunto de principios liberal-democrticos de escasa aplicacin en la realidad del mestizaje mexicano, hoy puede verse con mayor claridad bajo la ptica de la alternancia. El sistema poltico, en franca agona durante la dcada de los 90, ha recibido el tiro de gracia al ser desplazado del poder ejecutivo federal el partido poltico que ejerci la hegemona durante casi siete dcadas; concluye su vida en paralelo al siglo XX, dejando al descubierto que ha llegado la hora de rescatar con sentido prctico y creativo, el rgimen poltico plasmado en nuestras constituciones republicanas. Ciertamente el sistema poltico provea las reglas prcticas de la vida pblica nacional y la tarea, ahora titnica, ser la construccin de un nuevo andamiaje institucional por un lado. Por el otro, es tambin ineludible refuncionalizar a ese rgimen poltico, que para ser exactos tiene entre nosotros 176 aos.2 El redescubrimiento de las reglas polticas y las instituciones de ese rgimen poltico se fue delineando a travs de la "alternancia silenciosa" que el pas fue experimentando en gobiernos locales, en donde a lo largo de 12 aos y antes del veredicto del 2 de julio de 2000, el porcentaje de poblacin gobernada por partidos distintos al PRI en los gobiernos municipales, pas, de 1.8% en 1988, al 46%. Esta circunstancia plante por primera vez un debate serio sobre el federalismo, del cual se han beneficiado los gobiernos locales con algunas modificaciones presupustales en el monto de los recursos que emanan de la Federacin, pero no lo suficiente como para poder afirmar con
1

Meyer, Lorenzo. liberalismo Autoritario . Las Contradicciones del Sislcma Milico Mexicano. Mxico, Edil. Ocano, 1995.

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Eficaday eficiencia administrativa como elementos de legitimacin de las instituciones pblicas

contundencia que estamos ante un pleno ejercicio del Federalismo. Sin embargo la discusin pblica, acadmica y poltica movi a la elaboracin de un programa del gobierno federal sobre el nuevo federalismo. El reencuentro con el rgimen poltico tambin se hizo patente cuando al entrar en funcionas la LVII Legislatura en la Cmara de Diputados en 1997 el PRI pierde el control que haba tenido por dcadas y ello oblig a los grupos parlamentarios, distribuidos en proporciones muy similares, a redescubrir las normas de ese rgimen. As sucedi con el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos del ao de 1934, con lo que se evidenci la falta de actualizacin del rgimen poltico. Esta no se haba hecho porque bajo el gobierno de la Presidencia Imperial no era necesario. Los diputados, frente a la inminencia de un trabajo parlamentario carente de las normas que lo hiciesen eficiente, tuvieron que regirse por "puntos de acuerdo". En relacin al Poder Ejecutivo, hasta 1994 el nico lmite al poder presidencial lo constituy la variable tiempo, es decir la duracin del sexenio. A partir de esa fecha sin embargo, la Presidencia de la Repblica comenz a experimentar algunas limitaciones derivadas de la resquebrajadura del sistema poltico, que tuvo una de sus expresiones en las correlaciones de fuerzas que se establecieron en el Poder Legislativo, particularmente en la Cmara de Diputados. Por primera vez en muchos aos un Presidente tuvo que concluir su mandato sin haber podido pasar una modificacin constitucional y reglamentaria que consideraba prioritaria para su proyecto, la modernizacin de la industria elctrica, que implicaba insertarla en un rgimen de concesiones hacia los particulares. Respecto a los grandes principios del rgimen poltico como la divisin de poderes, la representacin, el federalismo, algunos actores polticos han mostrado la determinacin de actualizarlos y establecer la reglamentacin necesaria que les d la operatividad que en esta poca es indispensable para enfrentar las nuevas condiciones de pluralidad, de gobiernos divididos en el conjunto del pas, y de ausencia de normas por el desplome del viejo sistema poltico. A este conjunto de modificaciones o agenda de cambios se le ha denominado reforma del Estado, lo que no dejar de causar cierta confusin puesto que
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para la sociedad haba quedado claro que durante los ltimos tres sexenios se haba llevado a cabo el proceso de reforma del Estado. No es ocioso por ello insistir en que en ese perodo la reforma se centr fundamentalmente en aspectos econmicos y en modificaciones estructurales a las relaciones de propiedad: pblica, privada y social; en la parte poltica slo se hicieron cambios importantes al rgimen electoral aunque hay que destacar tambin la creacin y funcionamiento de las Comisiones de Derechos Humanos, si bien con un marco de limitaciones y atendiendo a lo que en 1990 se pretenda desde el gobierno, liberalizar la economa y mantener los controles polticos autoritarios. En la administracin pblica el contenido de la reforma y la modernizacin en esos aos se circunscribi a operaciones de amputacin del aparato administrativo; algunos cambios cosmticos e intentos de dotar de una nueva racionalidad a la funcin pblica, como la Nueva Apertura Programtica en el caso de la llamada reforma presupuestal, que an no muestra sus ventajas para dotar a la sociedad o a quienes estn en los rganos de control de una mejor medicin de la eficacia y eficiencia. En este nivel de anlisis agregado, hay que mencionar tambin al Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP) sobre el cual an no se han efectuado evaluaciones sobre su propia eficacia. Frente a este panorama, se podra pensar que lo que hoy se est denominando reforma del Estado sera en realidad su segunda fase, o bien, la fase poltica del proceso de cambios estructurales iniciados por el neoliberalismo a partir de 1985, y que en pocas palabras podramos identificar como esa transformacin que disminuy las funciones estatales, que liberaliz las relaciones econmicas, y que propici des regulaciones en todos los rdenes. Uno de sus productos, no planeados por la tecnocracia que innov en la economa ha sido el fortalecimiento de la sociedad frente a los controles autoritarios del viejo sistema poltico. En el ao 2000, en esta segunda fase de la reforma, en el umbral de este proceso de refuncionalizacin del rgimen poltico, todo parece discutirse al mismo tiempo; aparecen mezcladas un conjunto de categoras como la alternancia, la rendicin de cuentas, la eficacia y eficiencia, el control gubernamental, la transparencia, la democracia, la divisin de poderes, la funcin de rganos autnomos y nuevos sistemas de pesos y contrapesos. Y si bien 201

Eficaday eficiencia administrativa como elementos de legitimacin de las instituciones pblicas

todos ellos provienen de la misma ruta liberal, y forman parte de esta etapa denominada transicin, el anlisis y las propuestas de cambio deben establecer en qu instancias se inscribirn los cambios, en la esfera del Estado, del rgimen poltico, o en el mbito administrativo. Es un hecho que los conceptos de eficacia y eficiencia como elementos de legitimacin de las instituciones pblicas tienen una connotacin poltica si se analizan como parte de una demanda social expresada de muy diversas maneras. Bajo esta perspectiva no obstante que se trata de indicadores que se utilizan para calificar el trabajo en la administracin pblica, es fundamental rebasar el tratamiento estrictamente administrativo, ya que la funcin pblica en los prximos aos ser sujeta a evaluaciones y controles que verificarn integralmente la capacidades institucionales. Se ha creado un consenso en la afirmacin de que el castigo inflingido por la sociedad al partido que estuvo al frente de las funciones pblicas la mayor parte del siglo, de alguna manera estuvo sustentado en la percepcin de ineficiencias, dispendios y una falta de cumplimiento de los compromisos adquiridos por el grupo en el poder; que se trat sin duda de una censura a veces abierta, otras silenciosa, a la forma como se ejercieron los recursos de la administracin pblica. Por este motivo la gestin gubernamental no se podr desprender en un buen perodo de tiempo del tratamiento poltico, al menos en tanto no se recupere la credibilidad y confianza por la sociedad. En efecto, la revisin a profundidad de la funcin pblica, la evaluacin de su desempeo pasa por categoras que a lo mejor en otras naciones resultan hasta rutinarias pero que aqu en Mxico hoy por hoy son asuntos pblicos de primer orden: El control gubernamental y la rendicin de cuentas. Ambos aspectos pueden ser considerados como los referentes democrticos en lo que respecta a la funcin pblica, que aunados al ejercicio de las libertades, la vigencia de los derechos humanos y la igualdad ante la ley por la parte de los individuos constituyen los ingredientes indispensables de las democracias contemporneas. Bajo esta perspectiva la eficiencia y la eficacia de la administracin pblica pueden ser en el futuro cercano parte de la contribucin gubernamental a la
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democracia, en descargo de los desempeos discrecionales, la elevada corrupcin y un ejercicio de funciones por parte del Poder Ejecutivo federal casi sin lmites, factores que sin duda influyeron en una sensible prdida de confianza y de legitimidad de las instituciones gubernamentales es los ltimos aos. Hay razones para creer que a la nueva democracia le tomar mucho tiempo quitar la mirada introspectiva y esclarecedora sobre las acciones de ineficiencia del pasado, las que se harn presentes a cada paso. En este contexto una prioridad debe ser el establecimiento de parmetros de eficiencia y eficacia que puedan mostrarse con transparencia a fin de establecer un balance sin pasivos onerosos en el futuro. b) La aproximacin administrativa

Por principio parece importante tener una definicin funcional de ambos conceptos y para ubicarlos habra que decir que son los insumos que directamente impactan el desempeo de cualquier funcin administrativa.3 Los dos implican capacidad, esfuerzo y oportunidad, as como claridad para el establecimiento de metas hacia donde se quiere conducir el esfuerzo. La medicin y la evaluacin de resultados van a determinar el desempeo, es decir, nos van a indicar el rendimiento que tuvieron los actores involucrados en la funcin que especficamente se quiera evaluar. En este contexto del desempeo organizacional, la eficiencia y la eficacia son las dos dimensiones ms usadas para caracterizar a la administracin. La eficiencia es la proporcin en la utilizacin de insumos, entre recursos, costos, tiempo y forma. La eficiencia mide y califica el recorrido entre medios y fines; a mayor eficiencia ms racionalidad y optimizacin. En una visin simplista podra considerarse eficiente el ahorro en recursos financieros, pero en realidad ste solo contribuira a la eficiencia si con ese ahorro se hiciese ms, y an as, quedaran por determinarse los otros dos criterios: tiempo y forma. Los bienes o servicios de que se trate deben pro3

Ver por ejemplo el texto de Kasl E. Freniont y James E. Rosenzweig. Administracin en las Organizaciones. Enfoque de Sistemas y Contingencias. Mxico, Edit. McGraw HU, 1994, p. 19.

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Eficaay eficiencia administrativa como elementos de legitimacin de las instituciones pblicas

ducirse segn el caso, a tiempo para que lleguen a su destino y adems, respetando todo un enjambre normativo que en nuestro pas es complejo y de difcil dominio para el servidor pblico si no ha sido formado para ello, o si no ha acumulado la experiencia prctica. Pueden darse casos de grandes ahorros o economas, pero si el servicio no lleg a tiempo en situaciones crticas, por ejemplo, en la funcin pblica de atencin a la salud, habr ineficiencia con gravsimas consecuencias. En este aspecto se debe reconocer que an hay que recorrer un largo trecho para que en la administracin pblica se generen indicadores especializados que nos permitan medir la eficiencia de las actividades gubernamentales que en ltima instancia respondera a la pregunta de cmo se realiza la funcin. Alguien podra argumentar que sto ya se lleva a cabo. En efecto la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a travs de su Nueva Estructura Programtica ha introducido una forma de medicin de la eficiencia, que es la que retoma la evaluacin programtico-presupuestal que tradicionalmente ha hecho la Contadura Mayor de Hacienda en las auditoras de evaluacin de programas que se incorporan a los Informes Previo y de Resultados sobre la Cuenta Pblica. Sin embargo ha tenido el inconveniente de que se circunscribe a la cuantificacin porcentual en el cumplimiento de metas especficas, sin que el auditor que revisa tenga alguna informacin sobre el porqu se introducen, o en su caso se aumentan o disminuyen determinadas metas. Tampoco es fcil evaluar la accin administrativa si no se profundiza en lo que significan algunas metas cuando son expresadas de manera muy genrica.4 Ocurre con frecuencia que las dependencias, atendiendo a criterios internos, justificados o no, mueven sus metas, lo cual bien puede corresponder a una disminucin sensible en la prestacin de un servicio. Si una meta reducida se cumple al 100%, es correcto que la calificacin de eficiencia sea la ms alta?

' Es frecuente encontrar en las unidades administrativas una meta que por ejemplo se denomine, "campaas de promocin". Sin embargo, una campaa puede hacerse con distribucin de volantes en la va pblica, con spots de TV, con viajes al extranjero, con la publicacin de un trptico o de diez mil, o por va telefnica dentro de la misma ciudad. Si en la meta la dependencia dice que se propuso llevar acabo 15 campaas de promocin en un ao y las cumple al 100%, Se puede suponer con ello quehuboefciencia? Qu elementos tiene el evaluador para saber qu se hizo en la referida campaa, si lo que 1 7 X > era lo conveniente o no para alenderel problema, de qu dimensin fue la actividad-campaa, cuntas personas .se involucraron y cunto cost?

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Pasemos ahora a la determinacin de la eficacia. Esta se refiere al logro de los objetivos implcitos o explcitos. Una vez que se establece claramente el objetivo, que metodolgicamente sera la primera gran tarea, se puede medir el grado de realizacin del objetivo. En el caso de la prestacin de servicios, ello comprendera tambin la satisfaccin de los beneficiarios del servicio, por lo que la medicin de la eficacia debe contener ese dato. Enfoques contemporneos sobre la funcin pblica que pretenden aplicar los mismos parmetros que en la administracin privada utilizan la figura de "cliente" que es similar a la de usuario, aunque el primero, en buena mercadotecnia, implicara una especie de mandato sobre la organizacin.5 Existen otros elementos muy importantes para realizar evaluaciones que consideren la eficacia y que desafortunadamente an no los incorpora el trabajo de la ahora denominada Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin. Son aquellos que encuadran el impacto real de la accin gubernamental, como pueden ser el comportamiento de la demanda del servicio, la demanda potencial, la cobertura alcanzada, o la incidencia gubernamental en la modificacin de condiciones perniciosas o socialmente lesivas. Incorporar estos aspectos es una de las tareas pendientes para el futuro cercano, cuando operen las modificaciones legales que amplan las facultades de ese rgano de fiscalizacin. En el caso de la eficacia es muy importante la visin de evaluadores externos puesto que la eficacia est directamente vinculada con los impactos de los programas o proyectos. Es importante mencionar que en nuestro pas desafortunadamente est extendida la cultura de la no-evaluacin y que cuando sta se realiza, los diagnsticos se guardan bajo llave como si se tratase de asuntos de orden privado. No hemos construido an los canales para sujetarla al escrutinio pblico. En uno de los mbitos ms relevantes de la poltica social como el gravsimo problema de la pobreza, desde fines de los aos setenta se han instituido programas para incidir en ella.

1 Osbornc, David &Ted Gadilrr. La Rcinvencin del Gobierno . La Influencia del Espritu Empresarial en el Sector Pblico. Barcelona, Edil. Paids, 1994.

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Eficaday eficiencia administrativa como elementos de legitimacin de las instituciones pblicas

Sin mediar evaluaciones pblicas integrales que den cuenta de sus impactos en la disminucin, hemos visto transcurrir la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), El Sistema Alimentario Mexicano (SAM), el IMSS-Coplamar, CONASUPOCoplamar, el Programa Nacional de Solidaridad y actualmente el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA).6 Si no se han producido indicadores confiables que permitan conocer sus verdaderos impactos para romper el crculo vicioso intergeneracional de transmisin de la pobreza. Qu se puede decir entonces sobre la eficacia del gobierno mexicano a lo largo de los ltimos 20 aos en su lucha contra ese problema estructural? Si an los especialistas deben acudir a las evaluaciones externas como las que produce el Banco Mundial para tener indicios acerca de su disminucin o incremento, t Qu puede esperar la sociedad, que es la que otorga los recursos para el desarrollo de ste y otros programas gubernamentales? Casi todaslas dependencias o entidades que tenan a cargo los programas referidos fueron arrasadas por los vendavales de la reforma del Estado y se difundieron un elevado nmero de actos de corrupcin. Hay que reconocer que sobre ellos se fincaron, en lugar de las responsabilidades que correspondan, las justificaciones de su desaparicin o privatizacin. Si acaso se trabaj ms sobre diagnsticos de eficiencia administrativa que se guardaron en los cajones de los escritorios, que sobre la eficacia de los programas. Queda entonces una amplia ruta por recorrer para que la eficiencia y la eficacia, como indicadores de medicin y evaluacin de las tareas administrativas puedan hacer su aportacin como factores de legitimacin de las instituciones gubernamentales. c) La aproximacin del Banco Mundial

Desde otra perspectiva como la que maneja el Banco Mundial, el anlisis de la eficacia y de la eficiencia se vincula al de la capacidad de los Estados, que a su vez es medida en relacin a la posibilidad de satisfacer la demanda de bienes y servicios por parte de la sociedad. Se trata en este caso de una conceptualizacin en un nivel ms agregado y que se vincula con lo que algunos autores han desarrollado como la evaluacin pblica que forma parte de un sistema integral de rendicin de cuentas.
'Boltvinik, Julio. "Impacto Educativo del Progresa". 1.a Jomada. Economa Moral, 6 de octubre de 2000, p. 22.

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. Hlda Aburto Muoz

El informe temtico que el Banco Mundial refiri en 19977 al tema del Estado fue muy importante para la discusin terica en torno a sus funciones y su eficacia. Revela un cambio de posicin del organismo. De las apreciaciones despectivas de los aos anteriores hacia el intervencionismo estatal, se reconoce ahora la necesidad de un Estado fortalecido a travs de mejorar su eficiencia y eficacia y recomienda, dentro de la postura del neoinstitucionalismo, la realizacin de un trabajo sistemtico para convertir a las instituciones estatales e"n instituciones efectivas para incidir en el comportamiento cooperativo de grupos e individuos para un intercambio fluido. Por supuesto que al abordar el tema de las instituciones estatales en la visin del Banco, son pocas las que quedaran a cargo de aquellas tareas consideradas como fundamentales, toda vez que los Estados contemporneos a los que se refiere su anlisis han pasado ya por procesos de "ajuste" que en Amrica Latina hemos conocido como Reforma del Estado. Las tareas mnimas hacia donde habra que dirigir la evaluacin de este nuevo concepto de eficacia del Estado seran las siguientes: a) Establecimiento de un orden jurdico bsico y de las acciones necesarias para la proteccin de la seguridad de los individuos, de sus posesiones y de los derechos de propiedad. b) Mantenimiento de un entorno de polticas no distorsionantes, incluida la estabilidad macroeconmica. c) Inversin en servicios sociales e infraestructura bsicos. d) Proteccin a los grupos vulnerables. e) Defensa del medio ambiente. La eficacia del Estado se puede alcanzar en la medida en que las administraciones pblicas concentren su accin en dos vertientes, articular las funciones gubernamentales en consonancia con su capacidad, y, en los casos y sectores en que sea factible, ampliar la capacidad estatal a travs de la revi tal izacin de las instituciones pblicas. Dentro de las acciones que propone el organismo para mejorar la eficacia estatal aparece en primer trmino el combate a la corrupcin, que est formulado como el centro de toda estrategia encaminada a revitalizar (no a agrandar) el sector pblico.
'Banco Mundial. El Estado en un Mundo en Transformacin. Infornir sobre el Desarrollo Mundial 1997. Washington, D.C., 1997.

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Eficaciay eficiencia administrativa como elementos de legitimacin de las instituciones pblicas

Otro aspecto fundamental de la estrategia propuesta lo constituye la disminucin de facultades discrecionales en el cuerpo de funcionarios pblicos, as como el incremento de la previsibilidad en las polticas y decisiones gubernamentales. Sobra decir que uno de los puntos de partida para la propuesta que presenta el Banco Mundial, la democratizacin, en Mxico era una asignatura pendiente que ahora colocara al pas en los estndares exigidos por la comunidad internacional. El otro, tendra que ser abordado como parte de un programa de gobierno, la profesionalizacin del servicio pblico. La administracin pblica mexicana en lo interno an debe realizar su transformacin estructural para dejar atrs las formasde reclutamiento que le impuso el viejo sistema poltico tradicional como parte del conjunto de mecanismos de control que para el sistema fueron funcionales. En lo externo, los avances que se logren en la refuncionalizacin del rgimen poltico sentarn las bases para operar por primera vez una autntica divisin de poderes en la que, como lo visualiz Montesquieu, sus principios bsicos sean la divisin de la autoridad y el establecimiento de lmites al poder. Si se quiere ganar en legitimacin de las instituciones gubernamentales que en adelante impulse el prximo gobierno, el rediseo institucional que se realice deber incursionar en un nuevo constitucionalismo mexicano que distribuya la autoridad y regule su ejercicio.

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Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno1 _ _ _ _


Carlos Elizondo Mayer-Serm*

En los ltimos veinte aos, Mxico sufri una profunda transformacin en sus instituciones polticas. De un sistema autoritario, basado en un presidencialismo con el poder discrecional de castigar a sus enemigos y recompensar a sus amigos y responsable de la distribucin de la mayora de las posiciones polticas, incluyendo a su sucesor; se pas a un sistema ms democrtico, con un Ejecutivo con mayores lmites y con instituciones electorales slidas con la capacidad de asegurar elecciones limpias y justas. El ltimo paso de este proceso de cambio fue la derrota de Francisco Labastida, candidato del PRI en las elecciones del dos de julio. Este ensayo explora los retos que Fox enfrenta. En la primera seccin, se analiza la victoria de Fox y se discuten los retos a corto plazo. En la segunda parte, se revisarn algunos dilemas estructurales que enfrentar el nuevo gobierno.

* Investigador desde 1991. Actualmente se desempea como Director General del CIDE.
1 Ksie trxlo fue preparado para el raptulo final del libre Las Transiciones en Chile y Mxico: un Examen Comparan, Orijalbo, Mexic o, noviembre del 2(KK), editado por el autor y Luis Maira.

Retos de gobernbilidad del nuevo gobierno

Desarrollo democrtico y rgimen de partidos Fox ser el primer presidente no prista en 71 aos. Pero lo ms importante es que, por primera vez en la historia de Mxico, donde los golpes de estado y revoluciones han iniciado la mayora de los cambios, el entierro del viejo rgimen, una transferencia de poder entre partidos, se dio como resultado de la emisin pacfica de los votos de los ciudadanos. El da de la eleccin no fue caracterizado por una heroica defensa del voto por parte de la oposicin o ilegalidades del partido en el poder violando los derechos ciudadanos. Fue una eleccin normal, sin irregularidades significativas, como en las democracias avanzadas. Minutos despus del cierre de las urnas, las encuestas de salida fueron transmitidas en los ms importantes noticiarios de radio y televisin, anunciando el triunfo de Fox. Finalmente, fue evidente que las instituciones electorales, construidas despus de ms de 20 aos de reformas graduales en respuesta a una creciente oposicin, hacan posible la derrota del PRI, en caso de que el electorado as lo decidiera a la hora de emitir su voto. La reforma electoral aprobada en 1996, la cual implic una reforma constitucional que todos los partidos aprobaron en el Congreso, asegur que los votos fueran contados con gran cuidado. Los controles establecidos en este proceso probablemente no tienen paralelo en la historia mundial. El proceso electoral de julio fue mucho ms equitativo que en el pasado, tanto en trminos de financiamiento como en acceso a los medios de comunicacin. ( ver cuadros 1,2,3 )
Cuadro 1

Gasto Pblico Federal total para partidos polticos entregado por el IFE en el 2000
Millones de pesos % 100.0 30.17 30.33 34.1 5.4

TOTAL Alianza por el Cambio (PAN-PVEM) PRI Alianza por Mxico (PRD-PT) Otros

2938 886.60 891.40 1,002.80 157.20

Fuente: Reforma, Julio 17, 2000 y Presupuesto de Egresos de la Federacin. * Otros: PCD, PARM y DS.

210

, Carlos Elizondo Mayer-Serra


Cuadro 2 Prescencta de ios candidato presidenciales en Radio y Televisin ( 1 de marzo, 2000 al 28 de junto, 2000}
Publicidad pagad* (gumtos) '

;;
\:

Televisa
C. Crdenas V. Fox F. Labastida Otros IUIAL. 14,611 10,810 27,176 1,476

%
27.0 20.0 50.3 2.7

Azteca
6,354 4,340 11,576 1,130

%
27.2 18.5 49.5 4.8

Radio
13,200 44,400 64,800 13,140

%
9.7 32.8 47.8 9.7

Total
34,165 59,550 103,552 15,746

Tottf
16.0 28.0 48.6 7.4

54,673 Televisa
30,461 31,088 29,822 31,868

100.0 %
24.7 25.2 24.2 25.9

23,400

100.0

135,540

100.0

213,013 Total
393,478 597,725 503,119 342,867
;.

100.0
%

C. Crdenas V. Fox F. Labastida Otros TOTAL

Cob* tura Inf ormatlva ( M U M M ) % Radio Rftdio Azteca 27,737 335,280 20.1 21.3 38,217 27.7 528,420 33.5 27.5 27.6 37,877 435,420 24.6 17.6 33.919 277.080

-.,

21.4 32.5 27.4 18.7

1231239

100.0

137.750

100.0

1.576.200

100.0

1,837,189

100.0

Fuente. Reforma, 30 de junio del 2000. Nota: Otros incluyen Camacho, Rincn y Muoz Ledo.

Cuadro 3 Valoracin de la informacin respecto a los candidatos presidenciales en Radto y Televisin (cW 19 de enero al J de junio 2000) Cobertura Informativa (segundos I TVAzteea Televisa %Pos. %Neg. % Neutral %Pos. % Neutral %Neg. 33 46 13 54 C. Crdenas 5 49 40 16 21 39 V.Fox 16 57 53 41 11 36 F. Labastida 9 50 51 41 20 29 Otros 9 49
Fuente: Reforma, 30 de junio del 2000. Nota: Otros incluyen Camacho, Rincn y Muoz Ledo.

El dinero gastado por el IFE para organizar y controlar las elecciones, ms el financiamiento pblico a los partidos otorgado por medio del Instituto, es una cantidad de recursos muy importante, como se observa en el cuadro 4. Pero ese dinero fue bien invertido. Le dio a Mxico por primera vez en su historia una eleccin sin impugnaciones y minimiz el riesgo de que dinero privado de dudosa procedencia financiara las campaas. El riesgo de una eleccin fraudulenta hubiera resultado ms caro.2 Sin embargo, en los prximos aos la democracia deber ser gradualmente ms barata.

' Con lodo, si (-1 electorado le hubiera otorgado la mayora a Iabasrida, estas mismas instituciones, organizando con la misma calidad las elecciones, hubieran resultado insuficientes para convencer a la mayora de los analistas y a los partidos de oposicin que Mxico finalmente s era democrtico, entendido esto como darle la oportunidad a un partido de oposicin de ganar las elecciones.

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Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno


Cuadro 4 Participacin cM IFE y ei Poder Judicial ,* ** wi 8l Qssto proQrani&bte Poder Judicial1 Justicia PGR 0.41% 0.69% 0.29% 0.98% 0.47% 0.51% 0.95% 0.47% 0.48% .03% 0.50% 0.53% .02% 0.52% 0.50% .08% 0.62% 0.46% .24% 0.74% 0.49% .47% 0.93% 0.53% .46% 0.54% 0.92% .57% 1.00% 0.57%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 19991 20004

IFE1 0.85% 0.74% 1.06% 0.97% 0.46% 0.55% 1.00% 0.52% .50% 1.04%

Fuente: Pgina del WEB de SHCP, Cuaderno de Informacin Oportuna, vahos aos y Presupuesto de Egresos del 2000 y el 5to. Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo. 1. Induye nicamente imparticin de Justicia 2. Este concepto lo integra el Instituto Federal Electoral, el Tribunal Federal Electoral y el Registro Federal de Electores, constituidos en 1991. A partir de 1997 slo lo conforma el Instituto Federal Electoral. A partir de 1998 el recin creado Tribunal Electoral del Poder Judicial est incluido en poder judicial. Para el ao 2000, su presupesto ascendi a 1352 millones de pesos (.17% del gasto programado). 3. Es el valor del cierre previsto. 4. Es el el proyectado.

1. Incluye nicamente imparticin de justicia. 2. Este concepto lo integra el Instituto Federal Electoral, el Tribunal Federal Electoral y el Registro Federal de Electores, constituidos en 1991. A partir de 1997 slo lo conforma el Instituto Federal Electoral. A partir de 1998 el recin creado Tribunal Electoral del Poder Judicial est incluido en el Poder Judicial. Para el ao 2000, su presupuesto ascendi a 1352 millones de pesos (17% del gasto programado). 3. Es el valor del cierre previsto. 4. Es el proyectado. La rpida aceptacin de la victoria de Fox por Zedillo, un presidente que proviene del PRI, ms el reconocimiento de la derrota por parte de Labastida, el candidato presidencial prista, es el resultado de una larga historia de reformas electorales. En estas reformas, una oposicin cada vez ms fuerte, forz al PRI a concederle espacio electoral, para mantenerla en el juego democrtico, a pesar de que el PRI intent no perder el control sobre el proceso. Es decir, con el fin de evitar una radicalizacin de la oposicin, la cual habra creado riesgo de inestabilidad a travs de una participacin poltica extra-institucional, como bloqueos, huelgas o guerrillas, el PRI cedi paulatinamente a la sociedad espacios polticos. Estas reformas electorales permitieron que la oposicin ganara gradualmente poder a nivel estatal y municipal.3 Despus de la crisis de 1995, las presiones
3

Algunos datos resumen el dramtico cambio que tuvo lugaren los ltimos 12 aos. En 1988, la oposicin gobernaba 39 municipios que representaban 1.84% de la poblacin total de Mxico. En 1999, la oposicin gobernaba ms de 5(K) municipios, 21% de todos los municipios, con ms de la mitad de la poblacin nacional. Ver Alonso Lujambio, FJxer Compartida Mxico, Ocano, 2(HXI. pp. 83-84.

212

, Carlos Elizondo Mayer-Serra

polticas por mayor participacin llevaron a que el gobierno cediera el control sobre el proceso electoral a una institucin completamente autnoma, el IFE, y aceptara renunciar a las ms evidentes desigualdades en el proceso electoral.4 Cambios estructurales ms profundos explican las nuevas reglas electorales y la propia aceptacin de la derrota. En el transcurso de su sexenio, Zedillo hizo clara su intencin de respetar el voto; en elecciones locales la oposicin gan crecientemente posiciones durante su administracin. La necesidad de mantener finanzas pblicas equilibradas para evitar una nueva crisis rest margen de accin al gobierno. Un final de sexenio estable, econmica y polticamente, fue percibido por el Presidente como su ms importante legado. La capacidad de la maquinaria del PRI para movilizarse en reas rurales fue limitada por una sociedad ms abierta y mejor informada, por una nueva ley, por observadores internacionales y por partidos de oposicin ms fuertes en el Mxico rural. La participacin fue ms baja en aquellos estados tradicionalmente pristas donde el desempeo de Labastida fue mejor, como se observa en la grfica 1. Si el PRI hubiera logrado movilizar en estos estados el mismo nivel de participacin de los estados modernos, el resultado hubiera sido diferente. A esto hay que agregarle una creciente capacidad de la oposicin para movilizar los votantes tradicionales del PRI. Alianza por el Cambio, lidereada por el PAN, tuvo en las zonas rurales ms de la mitad de votos que el PRI y un mayor apoyo que Cuauhtmoc Crdenas. Fox incluso gan la mayora de los votos rurales en algunos de los estados que el PAN gobierna, (ver cuadro 5)
Grfica 1 Porcentaje de votos Fox/Labastida VS. Participacin Electoral por Estado 25

1.5

0.5

50%

55%

60%

65%

70%

75%

' Para una descripcin detallada de la evolucin de la ley electoral, ver Ricardo Becerra, Pedro Salazaryjos Woldenbcrg, La Mecnica del Cambio Poltico cu Mxico, Mxico, Cal y Arena, 2<HX>. pp. 491.

213

Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno


Cuadro 5

Laba*tida
Total Rurales Urbanos 13,576,385 36.91% 4,539,6,87 48.5% 9,036,698 32.9%

Votos Urbanos y Rurales de los candidatos presidenciales, 2000. Fox Crdenas Total Otros
15,988,740 43.47% 2,689,065 28.8% 13,299,675 48.5% 6,259,048 17.02% 1,956,502 20.9% 4,302,546 15.7% 957,455 2.60% 167,998 1.8% 789,457 2.9% 36,781,628 100.00% 9,353,252 100.0% 27,428,376 100.0%

% 100 25.4 74.6

Nota: Se excluyen los votos nulos Fuente: IFE y Reforma, 10 de julio del 2000.

Si como parece ser el caso no hay crisis de fin de sexenio, Fox tendr la ventaja de empezar su gobierno sin la necesidad de imponer programas de austeridad para enfrentar una crisis econmica. Su capital poltico podr ser usado para promover nuevas reformas y no gastado en tener que enfrentar una profunda recesin. Este es un lujo que ningn presidente mexicano ha tenido desde 1970, cuando Echeverra hered una economa que haba crecido con estabilidad por ms de 12 aos. Sin embargo, Echeverra tuvo que lidiar con una profunda crisis poltica, derivada del Movimiento Estudiantil de 1968 que termin con la masacre de Tlatelolco. Se puede argumentar que la democracia no implica alternancia de poder. Desde esta perspectiva, lo relevante es que existan libertades civiles, condiciones justas de competencia y la posibilidad de que en principio, el partido en l poder pueda ser derrotado. Estas tres condiciones existan en Mxico, aunque esto slo se acepta por la oposicin una vez derrotado el PRI. Por ello, la victoria de Fox hace difcil de cuestionar la existencia de una democracia como se observa en l siguiente grfica. Esto le otorga a Fox un bono de legitimidad propio de todo gobierno democrtico que inicia. Fox comienza con una autoridad fuerte, con la capacidad de demandar directamente el apoyo de sus simpatizantes para promover reformas5, aun si stas afectan fuertes intereses de grupo en el corto plazo. Provenir de la oposicin le puede permitir a Fox, en principio, negociar ms efectivamente con las viejas complicidades del sistema e informar a la sociedad de los costos de ciertas estructuras que operan a favor de intereses de grupo especficos, (ver grfica 2)
'Como la Constitucin no contempla iafiguradel referndum, Fox no lc|>odr solicitar directamente a la sociedad su opinin sobre temas claves y tendr que negociaren el Congreso, donde no tiene mayora.

214

Carlos Elizondo Mayer-Serra


Grfica 2 Usted considera que hoy en da Mxico es o no es una democracia? 70% 60%

0%
Junio, 1999 Septiembre, 1999 Diciembre, 1999 Marzo. 2000 Junio. 2000 Septiembre, 2000

-Si lo es

- No lo es .

. No sabe/ no contest

Fuente: Reforma, 10 de septiembre del 2000, Departamento de Investigacin del Reforma.

Los Estados Unidos y otros pases importantes de peso estarn ms confiados con un rgimen que cumple sin ambigedades el principio de elecciones justas y competitivas. Si Salinas cre una luna de miel con los mercados mundiales, basada en la idea de que Mxico se haba transformado en una economa de mercado gracias a un liderazgo con visin global que sustitua a los tradicionales pristas nacionalistas y proteccionistas, Fox puede recrear una visin positiva de Mxico, recalcando sus credenciales democrticas y empresariales. Por primera vez en muchos aos, Mxico ha estado en las primeras planas de los peridicos y revistas ms importantes del mundo no como resultado de un gran escndalo de corrupcin, violencia o una nueva crisis econmica. Ahora lo notable han sido las expectativas favorables en el futuro gobierno. Incluso Jesse Helms, por mucho tiempo enemigo de Mxico, fue promotor de una felicitacin oficial del Senado de los EU a Fox y Zedillo, dado que los Estados Unidos, a su juicio, finalmente tendrn un socio en el que podrn confiar plenamente.6
6

Jiin Cason y David Brook.s, "Iielrns, entusiasmado con la eleccin del paiiista" en fa Jomada, 14 de julio del 2000.

215

Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno

El nuevo gobierno enfrenta muchos retos. El ms inmediato, administrar la larga transicin (cinco meses) del da de la eleccin a la toma de posesin. Hay pocas reas en el sector pblico que cuentan con servicio civil, por lo tanto un primer paso es construir un equipo capaz de establecer una relacin provechosa con la alta burocracia para asegurar la continuidad de las funciones gubernamentales claves y, en su caso, poder instrumentar las reformas que se juzguen necesarias.7 El vaco de poder entre las administraciones pristas entrantes y salientes implic en los ltimos meses del viejo sexenio y los primeros del nuevo un alto riesgo de incoherencia en las polticas. Esto explica de algn modo, la magnitud de la crisis de 1994. El Presidente Zedillo facilit la transicin entre las dos administraciones. Desde el ao pasado inici un proceso de entrega de la administracin que le permite tener una mayor informacin al gobierno entrante en contraste con lo acostumbrado en el pasado. Inmediatamente pasada la eleccin, Fox cambio su estilo agresivo y ha mostrado generosidad con Zedillo por su actitud no partidista y democrtica. Con todo, la transicin entre administraciones puede no ser lo transparente y profesional que debiera. Las tensiones en el periodo entre la eleccin y la toma de posesin pueden deteriorar las relaciones entre las dos administraciones. El control sobre la burocracia de la actual administracin no est garantizado ya que, por ejemplo, funcionarios corruptos inseguros de su futuro pueden buscar destruir o alterar informacin, o funcionarios claves y honestos buscar otros puestos directivos ante el poco cuidado del equipo entrante. Otra fuente de conflictos puede venir dentro de la futura administracin de Fox. Al momento de escribir estas lneas el gabinete no est definido. Los probables candidatos a ocupar importantes posiciones fueron encargados, muchas veces en parejas, de la transicin en las distintas reas de la administracin. Falta por ver la calidad del gabinete y la capacidad de liderazgo del futuro presidente. En muchos casos, los distintos grupos han competido por ser originales y audaces en sus propuestas de cambio, con lo que se abren ms opciones de reforma de las que pueden ser atendidas, siendo crucial un Presidente con claridad en las prioridades y en la articulacin entre propuestas de los ms diversos colores.
; Aunque no existe un servicio civil de carrera en los niveles medios y altos de- la burocracia, en los niveles bajos los trabajadores tienen su puesto asegurado y el sindicato que los representa, histricamente prista, lia sido capaz de as<"gurarles bajas cargas de trabajo y virtual seguridad laboral aun si el desempeo de los trabajadores es bajo. Sin embargo, los magro.s salarios estn compensados en algunas reas con corrupcin-

216

, Carbs Elizondo Mqyer-Serra

Dentro de los muchos grupos que lo apoyaron, Fox tendr que ser especialmente cuidadoso con sus partidarios ms de derecha. El nuevo Presidente viene de una cultura diferente a la de la lite que ha gobernado desde que los liberales derrotaron a los conservadores en la segunda mitad del siglo XIX. El PRI fue heredero de la tradicin liberal del siglo diecinueve que luch en contra de la Iglesia y sus privilegios. Fox y el PAN provienen de un pasado catlico que vio en esta lucha liberal una amenaza a su libertad religiosa. Algunos de los miembros de esta ala de derecha seguramente intentarn imponer una agenda social en educacin y salud que puede ser rechazada por muchos votantes de Fox (y algunos de sus ms cercanos colaboradores no panistas), ya que su agenda de cambio, la principal razn por la cual los votantes seleccionaron a Fox como su candidato, nunca fue especificada. ( ver cuadro 6 )

Cuadro 6 De las siguientes, cul es la razn principa por la que usted vot por ese candidato? Labastida 15%
82%

Por un cambio Por costumbre Por lealtad al partido Por obligacin Por el candidato Por propuestas de gobierno Es el menos malo Otra No sabe

79% 56% 50% 42% 40% 43% 55%

Fox 66% 12% 8%


31%

Crdenas Otros 18% 1% 5% 1% 12% 1%


13% 0%

%
43 7 5 2

28% 37% 37% 34% 27%

18% 17% 20% 22% 14%

4% 4% 3% 2% 3%

9
22 4 6 2

Fuente: Reforma, 3 de Julio del 2000.

La aprobacin por parte del Congreso del estado de Guanajuato de una ley que castiga penalmente el aborto de mujeres violadas desat una fuerte reaccin de importantes grupos sociales. Como respuesta el PRD, con el apoyo del PRI, despenaliz en la Ciudad de Mxico el aborto en caso de riesgo para la madre o malformacin del producto. Por ms que la gubernatura de Guanajuato vet la ley, contra la necesidad de buscar crear puentes con los partidos de oposicin a su gobierno, Fox va a enfrentar una primera alianza entre ambos. 217

Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno

El clima se ha enrarecido an ms con la actitud beligerante y conservadora de un sector de la Iglesia con una presencia en el debate pblico inusual para la poltica mexicana. Muchos empresarios financiaron a Fox, el primer Presidente que surge del sector privado. Dos caminos se abren de esta fuerte afinidad. O los empresarios demandan concesiones y apoyo, una vez que los tecncratas fros y distantes han sido sustituidos por amigos que entienden la dura vida del empresariado; o Fox es capaz de atraer su confianza, ganando el espacio para implantar cambios que pueden ser costosos para los intereses de los empresarios en el corto plazo- como sera una reforma fiscal radical para incrementar los ingresos pblicos -, pero dndole la posibilidad al nuevo gobierno de crear las condiciones propicias para un crecimiento econmico sustentable. El nuevo gobierno les puede dar la certidumbre de que no atacar sus intereses de largo plazo, pero requiere no quedar atrapado en los intereses de los grupos que le son cercanos ideolgica y hasta personalmente. Un candidato con retrica populista como Fox, crea grandes expectativas de un cambio radical, incluyendo actitudes de revancha en contra de aquellos que se beneficiaron del poder en el pasado. Fox deber controlar estas demandas para evitar el desgaste de perseguir al pasado en vez de construir el futuro, a la par de castigar los casos de corrupcin que enfrente. En el corto plazo las expectativas de cambio podrn ser satisfechas fundamentalmente en el terreno simblico, ya que la poltica econmica tiene reducido margen de maniobra. Todava est por verse qu cambios promover Fox, pues sus propuestas de campaa fueron diversas, y qu reformas legales podr impulsar ya que su partido no tiene la mayora en el Congreso, aunque apoyado en su legitimidad puede lograr obtener el espacio inicial necesario. El electorado no le dio un cheque en blanco al nuevo Presidente. En ambas cmaras, el PAN no tiene mayora. Para que sus propuestas sean aprobadas, Fox necesitar la cooperacin de su compaero de frmula en la Alianza por el Cambio, el PVEM, y del PRI y/o el PRD. (ver cuadro 7)

218

, Carlos Elizondo Mayer-Serra


Cuadro 7 Senadores de acuerdo a la filiacin partidista Total% Alianza por el Cambio PAN PVEM PRI Alianza por Mxico PRD PT PSN CD PAS TOTAL
'i' 1 /' f

%of votos* 38.99

%of Distorsin de la curules representacin 39.06 35.16 3.91 46.09 14.84 13.28 0.78 0.00 0.78 0.00 0.07%

50 45 5 59 19 17 1 0 1 0

37.60 19.29

8.49% -4.45%

100% 128 Diputados federales de acuerdo a la filiacin partidistai Total %of votos* 39.14 %of curules 44.80 41.40 3.40 42.20 13.00 10.00 1.40 0.60 0.60 0.40

Alianza por el Cambio PAN PVEM PRI Alianza por Mxico PRD PT PSN CD PAS

224 207 17 211 65 50 7 3 3 2

Distorsin de T representador 5.66%

, ...

P M

"tfian

37.79 19.14

4.41% -6.14%

TOTAL
Fuente: IFE y Reforma. 3 de Julio del 2000. * Exduye votos nulos del total.

500

100%

La reaccin del PRI ha sido la de advertir a Fox que no colaborar con el PAN, inclusive en iniciativas que ellos inicialmente haban apoyado, como la apertura del sector elctrico a los inversionistas privados y la eliminacin de la tasa cero del IVA en alimentos y medicinas. De hecho, algunos pristas estn buscando una alianza con el PRD para controlar el Congreso. Esto no sera ninguna sorpresa, ya que la ideologa y los orgenes del PRI estn ms cercanos al PRD que al PAN. La reforma econmica fue el proyecto del Presidente, no del PRI, cuyo sector ms tradicional piensa que las reformas fueron, de hecho, las causantes de su derrota el dos de julio.8
8

En un sentido, limen razn. La economa de mercado le dio mayores espacias a grandes grupos de la sociedad. Lo que se olvidan los pristas antineoliberales es que estas reformas, as como la austeridad fiscal concomitante, fueron inevitables despus de los excesas de los setenta. Gracias a estas reformas, la economa nofinalircon hipcrinflacin, a la Alan Garca en Per, y el PRI fue capaz de llegar al nuevo milenio en el p<der, despus de casi 20 aos de la irrupcin de las crisis recurrentes y el estancamiento en el PIB per rpita.

219

Retos de gobernabidad del nuevo gobierno

Con la derrota de Labastida, el PRI tendr que aprender a mantener la unidad sin el apoyo del Presidente, la gua ltima en la ideologa y en la seleccin de sus lderes y candidatos. Misin compleja dado que el partido fue creado desde el poder con el objetivo de ser un instrumento del Presidente. El PRI tendr que idear procedimientos democrticos para seleccionar lderes, candidatos e ideologa, aunque la creacin de estas nuevas instituciones no ser fcil. En la actualidad nos encontramos en un momento de confusin donde el resultado es difcil de imaginar. A pesar de ello, existen tres escenarios posibles. El primero, que el PRI se fragmente parcialmente, mientras unos se mantendran independientes, otros buscaran reacomodo en el PRD o en otro partido y un nmero considerable permanecera en un PRI ms pequeo. El segundo, que un joven lder surja con un nuevo discurso y una ideologa moderna entre el PAN y el PRD, transformando al PRI en un partido competitivo. Por ltimo, el ms probable, que la vieja guardia mantenga una unidad bsica del partido a travs de algn tipo de reglas democrticas que les permita acordar los asuntos clave para la vida del partido, pero manteniendo la defensa de sus races ideolgicas, el nacionalismo revolucionario y refugindose en los estados y regiones ms atrasados donde an gobierna. En cualquier caso, quien retenga al PRI tendr recursos significativos, no slo en trminos de tejido social, capital humano, de nombre y de infraestructura como edificios, sino tambin en financiamiento pblico, el cual est basado en el nmero de votos que obtuvo en esta eleccin, siendo una cifra importante.9 Unido, el PRI todava es el principal actor en ambas cmaras y en septiembre de 2000 tena 19 (de 31) gubcrnaturas. A pesar de que algunas de ellas pueden perderlas en los prximos aos, el gran peso en el Senado lo mantendrn, ya que se renovar hasta dentro de seis aos. Con todo, el PRI es un partido caro, acostumbrado a innumerables apoyos pblicos y que tendr que aplicar una poltica neoliberal de ajuste del gasto a su interior para sobrevivir. Todava est por verse si el PRI sigue una estrategia de oposicin terca, como fue la del PRD en los ltimos aos. Sin embargo, si este es el objetivo de la dirigencia del PRI, este partido no ser tan disciplinado como en el pasado. Si
* De hoclio, el PRl tendr ms recursos que el PAN, pues Icndr que reiiartir sus votos con el PVEM. Estadsticas preliminares sugieren que el PRI tendr alrededor de 700 millones de pesos, contra 630 del PAN y 171 del PVEM. Reforma, 17 de julio, 2000. p. 10 A. Esta cifra, sin embargo, puede ser menor si enfrenta adeudos por ingresos nojustificados.

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Carbs Elizondo Mayer-Serra

no hay una gran fractura en el PRI, Fox podr buscar alianzas con algunos pristas para polticas especficas, como el caso de la aprobacin del presupuesto. En los temas ms cargados de ideologa o que afectan ms directamente a intereses de grupo, como son la reforma al sector elctrico o la ley fiscal, grandes sectores del PRI se resistirn a votar con el PAN. Aun en este tipo de asuntos, Fox puede buscar el apoyo de algunos congresistas pristas, a travs de presin, de apoyo financiero, de capacidad para beneficiar los intereses representados por los legisladores o como resultado de simpata ideolgica de algn prista que provenga de la tecnocracia. De cualquier modo, las reformas constitucionales parecen difciles, debido a que para realizarlas se necesita de la aprobacin de dos tercios de ambas cmaras y de la mayora de las legislaturas locales, donde el PRI tiene la mayora en ms de la mitad.10 Por su parte, el PRD fue el gran perdedor de las elecciones en trminos de votos. A pesar de retener el gobierno de la Ciudad de Mxico por un escaso margen, se fue hasta un lejano tercer lugar nacional y captur solo el 10% de las curules de la Cmara de Diputados. Como resultado de su desafortunada alianza con partidos marginales, el PRD tendr menos de la mitad de los recursos que obtendr el PAN. No obstante, la dirigencia del PRD reaccion minimizando la victoria de Fox. Desde su punto de vista, el nuevo gobierno no implica un cambio real, por lo que el proyecto econmico neoliberal continuar. Para algunos perredistas, incluyendo a Crdenas, la victoria de la Alianza por el Cambio fue el resultado de algn tipo de conspiracin entre Zedillo y Fox, este ltimo considerado como el candidato ms cercano al proyecto neoliberal." Algunos miembros del PRD han tambin sugerido la necesidad de buscar una alianza con el PRI. Incluso un antiguo prista, Ricardo Monreal, propuso una especie de fusin entre los dos partidos. A pesar de esta reaccin inicial del PRD, Fox podra llegar a acuerdos con este partido para legislar. El PRD retuvo el D.F. con la victoria de Andrs Manuel Lpez Obrador, pero Fox obtuvo ms votos que Lpez Obrador en la Ciudad de Mxico. ( ver cuadro 8 )

0 1

La Constitucin limita a cualquier partido tener los dos tercios de los diputados necesarios para reformarla. Ver la entrevista de Cuauhtmoc Crdenas en La Jornada, 10 de julio de 2(XX).

221

Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno

Cuadro 8 Elecciones en la Ciudad de Mxico.

Votos
Vicente Fox, Alianza por el Cambio
Vntns para ProciriAnte

% 4.43% 39.26%

1,927,872 1,694,118 233,754

A. M. Lpez Obrador, Alianza por la Ciudad de Mxico Votos para Jefe de Gobierno Diferencia entre los dos candidatos
Fuente: Reforma, 6 de julio del 2000.

A esta distribucin de poder y preferencias electorales, se agrega la distribucin de responsabilidades institucionales. El techo de deuda pblica de la Ciudad de Mxico es aprobado por la Cmara de Diputados Federales, y el Presidente tiene entre sus responsabilidades la de aceptar la sugerencia de Lpez Obrador sobre quin ocupar los cargos de jefe de polica y de procurador capitalino. Ms importante an, el PRD no cuenta con la mayora en la Asamblea. Para gobernar requiere aliarse con el PRI o con el PAN. El PAN puede otorgar su apoyo si el PRD hace lo propio a nivel federal. Esto abre espacios de negociacin importantes, aunque el PRD no ha sido proclive al pragmatismo a la hora de negociar. Con todo, existen incentivos para que el PRD se flexibilice, al menos en los primeros dos aos de gobierno, es decir antes de las elecciones intermedias, cuando la atmsfera poltica podra polarizarse nuevamente. Por ltimo, la lealtad del PAN no debe pensarse que est garantizada. Contrario al PRI, el PAN naci y ha vivido como oposicin al poder. Es el nico partido con instituciones internas fuertes y con un claro programa de gobierno. Los panistas de primera lnea estn en el Congreso, incluidas las coordinaciones en ambas cmara de este partido, aunque pocos panistas fueron incluidos en el equipo a cargo de la transicin. El PAN ser el partido en el gobierno, pero el futuro gobierno no tiene ganado su apoyo. Despus de las exitosas elecciones del dos de julio, Fox tiene la ventaja de contar con fuerte apoyo de los ciudadanos ms participativos y activos. Nunca la clase media mexicana haba estado tan optimista con un candidato presidencial de oposicin. En 1988, la ltima eleccin presidencial donde la victoria del PRI fue cuestionada, los ciudadanos de clase media tendieron a votar por Clouthier, el candidato del PAN, y muchos vieron en Crdenas a un candidato menos atractivo que el propio Salinas. Como puede verse en el
222

Carbs Elizondo Mayer-Serra

siguiente cuadro los mexicanos ms jvenes, urbanos y educados le dieron a Fox un amplio apoyo (ver cuadro 9).
Cuadro 9 Caractersticas de lo votantes para la eleccin presidencial Quilo, 200). Labastkta 36% Fox Crdenas Otros 45% 17% 2% entrevistados 100%

TOTAL

Nivel de estudios Universidad o ms 22% Preparatoria 28% Secundaria 34% Primaria 46% Sin estudios 46% Gnero Hombre 32% Mujer 40% Edad 55 o ms 42% 45-55 38% 35-45 36% 25-35 34% 18-24 32% Sur 37% Fuente: Encuesta de salida del Reforma, 3

60% 53% 49% 35% 30% 47% 43% 34% 45% 44% 48% 50% 41% de julio

15% 16% 15% 18% 21% 20% 14% 23% 16% 16% 15% 17% 20% del 2000.

3% 3% 2% 1% 3% 1% 3% 1% 1% 4% 3% 1% 1%

15% 21% 22% 34% 8% 52% 48% 13% 14% 24% 31% 18% 24%

En contraste, Fox tuvo menos votos de los votantes ms pobres y menos educados. El nuevo gobierno deber buscar ampliar su base social para ir desarticulando o utilizando para su provecho las organizaciones sociales que han sido intermediarias entre el gobierno y la sociedad. Una situacin crtica en este sentido es obtener una relacin funcional con los principales sindicatos, soporte clave de los gobiernos del PRI, especialmente en tiempos de austeridad, cuando los salarios eran forzados a la baja. No es sorpresa que los lderes sindicales tradicionalmente leales estn demandando al nuevo gobierno que no siga la estrategia prista de contener el crecimiento de salarios reales. La ventaja de Fox descansa en el hecho de que muchas de estas organizaciones estaban con el PRI porque era el partido en el gobierno. Los recursos pblicos en manos del nuevo gobierno pueden fcilmente cambiar las lealtades de algunos de estos grupos. La ley laboral actual tambin le da al gobierno facultades integrantes en su relacin con los sindicatos.12
11 Ix>s sindcalos ms independientes pueden tambin buscar espacios en el nuevo entorno para ampliar su influencia y para ganar beneficios para sus agremiados.

223

Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno

Algunos beneficios, como los proyectos de vivienda del INFONAVIT, son controlados por los lderes de los sindicatos. Si bien una confrontacin es posible sobre todo porque el crecimiento ha disminuido sensiblemente el desempleo, los sindicatos probablemente buscarn una relacin de trabajo para evitar confrontaciones y proteger sus intereses, pero esto depender si el nuevo gobierno atenta o no contra sus intereses fundamentales y si existe el margen para una poltica salarial menos restrictiva. Los retos estructurales Ahora abordar algunos de los desafos estructurales que sern enfrentados por el nuevo gobierno. El sistema poltico y econmico mexicano ha vivido una profunda transformacin en los ltimos veinte aos. La economa est ahora orientada al mercado y la poltica regida por normas democrticas. En ausencia de una especie de Pacto de Moncloa, como en Espaa 13 , o una coalicin electoral de la oposicin para derrotar a la tirana, como en Chile, la lenta pero constante transicin comandada evit un colapso, como sucedi en algunas transiciones de Europa del Este y Amrica Latina. No hubo evacuacin de un ejrcito extranjero que dejar desprotegido al antiguo rgimen, como en Alemania Oriental o Checoslovaquia, o una derrota militar que dejar al gobierno desamparado, como en Argentina. La maana del 3 de julio, los mexicanos de repente amanecimos en un pas democrtico. La silenciosa transicin de un sistema autoritario altamente institucionalizado haba sido completada. Sin embargo, durante este proceso tan largo de reforma poltica y econmica, la capacidad del Estado para regular conflictos y promover bienestar sostenido se desgast. La reforma del Estado de Salinas tena como objeto reducir el tamao del aparato pblico y al mismo tiempo, hacerlo ms capaz para asegurar el crecimiento econmico sostenido y el aumento del bienestar de los mexicanos. Esta promesa est lejos de haberse cumplido. La economa ha crecido desde 1996, pero la grave crisis de 1995 ha impedido una mejora a todos los sectores frente a los niveles de bienestar de 1994. Para 1998, el PIB per cpita era apenas similar al nivel de 1981. (ver grfica 3)

13 El Pacto de la Moncloa, sin embado, fue fundamentalmente un acuerdo en tomo a la poltica salarial para evitar confrontaciones en este mbito.

224

. Carbs Elizondo Mayer-Serra


Grfica 3

PIB per cpita (pesos de 1993)


17,000

16,000

15,000

14,000

13,000

12,000

11.000

10,000 1980 1981 1982 1983 1964 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Hugo Ortz Diet, Mxico, Banco de Datos, 1999, El Inversionista Mexicano, INEGI y CONATO Nota: El dato del 2000 contempla et R B de la primera mitad del ao y la poblacin estimada por CONAPO, que es superior a la reportada en el Censo de Poblacin y Vivienda de INEGI, 2000.

Dentro de la esfera del Estado, y las partes importantes del gobierno, las empresas pblicas que quedan funcionan con serios problemas. El poder de los sindicatos y consideraciones polticas de diversa ndole impiden la conformacin de una administracin ms eficiente, salvo en algunas reas. El nivel medio y bajo de la burocracia est mal pagado y existe una sistemtica corrupcin en ciertos sectores. Los precios de algunos bienes provistos por el sector pblico, como la electricidad domstica o el agua, son menores a sus costos, lo cual, aunado a la baja disponibilidad de recursos pblicos, puede crear graves cuellos de botella que impidan sostener el crecimiento. El Estado enfrenta deudas financieras y sociales onerosas, pero tiene una dbil recaudacin fiscal. En la sociedad los desequilibrios son preocupantes. La economa informal14 y el crimen han crecido en la ltima dcada. Diversos grupos sociales tienen algn tipo de privilegio. Los ricos tienen guardaespaldas que cargan armas ilegales o cierran las calles de sus domicilios al acceso pblico. Los pobres
14

Segn el INEGI, el subsector informal represent en 1998 12.7% del PIB, creciendo en ese mismo ao a una tasa de 7 . 1 % ,

absorbiendo 28.5% de la poblacin ocupada, que equivale a casi 10 millones de personas: Vase Reforma, 23 de agosto de 2000.

225

Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno

protegen a sus miembros de la polica cuando roban o matan a alguien ajeno a su comunidad o le prenden fuego a una persona, si creen que ha cometido un crimen contra miembros de su vecindad. Algunos sectores de Mxico son modernos y competitivos, capaces de exportar manufacturas relativamente sofisticadas a todo el mundo; otros sobreviven vendiendo bienes robados o en la agricultura infraproductiva. Los retos que quedan son muy complejos. Las instituciones democrticas que han emergido pacficamente deben ahora mostrar su capacidad para resolver las demandas de la sociedad mexicana. En una democracia el poder pblico est siempre ms disperso entre los distintos poderes y niveles de gobierno y ms limitado por la ciudadana y los medios de comunicacin. Esto afortunadamente har que el abuso del gobernante sea menos probable. Sin embargo, el nuevo gobierno democrtico deber ser capaz de satisfacer los bienes pblicos demandados por la sociedad y de imponer a algunos grupos los costos de ciertas polticas cruciales para sostener el crecimiento econmico. La transformacin del sistema poltico mexicano tuvo como base los lmites impuestos a la presidencia por el nuevo modelo econmico -paradjicamente impulsados por la Presidencia desde 1985, aunque esto era indispensable para evitar la crisis fiscal heredada del anterior gobierno- y una distribucin ms plural del poder poltico, respecto al Congreso y a las entidades federativas y municipios, resultado de una ley electoral ms justa y el fortalecimiento de los partidos de oposicin. Sin embargo, exceptuando la ley electoral y algunos cambios en el Poder Judicial, las instituciones que definen las responsabilidades del Presidente han permanecido sin muchos cambios. Estas instituciones funcionaron durante los das de dominio del PRI porque el Presidente controlaba el PRI y este ltimo tuvo el dominio sobre el Congreso hasta 1997. La Presidencia era muy fuerte, no por sus atribuciones legales estas no son mayores a las de otros sistemas presidenciales-, sino porque el PRI dominaba el espacio poltico. De hecho, en muchas reas, como en la aprobacin del presupuesto, las leyes vigentes le dan ms poder que en otras constituciones a la Cmara Baja, responsable nica del presupuesto. El Presidente no puede vetar el presupuesto aprobado por los diputados y no hay ninguna clusula en caso de que no exista acuerdo en la Cmara antes de fin de ao. Tampoco existe clusula 226

Carlos Elizondo Mayer-Serra

alguna en el caso de que las dos cmaras no logren aprobar la Ley de Ingresos, sin la cual los impuestos no pueden ser cobrados. No discutir los detalles de los cambios necesarios, pero no creo que estos cambios deban estar basados slo en la idea de moda de fortalecer el poder del Congreso o la autonoma de los estados. La Presidencia debe tener poder de veto total o parcial sobre el presupuesto; ambas cmaras del Congreso deben ser responsables tanto de los ingresos como de los egresos y, en caso de no ser alcanzado un acuerdo, debe ser definido un mecanismo para resolver el impasse. Por otra parte, el Congreso debe desarrollar capacidades tcnicas en esta rea, ya que la Secretara de Hacienda domina los tiempos, la informacin y el anlisis de las discusiones presupustales. La reeleccin en el Poder Legislativo debe ser considerada como una opcin para crear ms capacidad y responsabilidad entre los legisladores. Por su parte, el ejercicio del gasto deber hacerse mucho ms transparente, con una mayor participacin del Legislativo en este mbito. Otras leyes que deberan modificarse son las referentes a las relaciones fiscales entre los estados y la Federacin, dado el divorcio entre las responsabilidades de ingreso y gasto. Los estados y municipios prefieren pedir recursos a la Federacin a utilizar o ampliar las potestades tributarias que tienen. Las disposiciones que definen quin sustituye al Presidente en caso de que muera tambin deben ser repensadas, solo por mencionar algunos cambios necesarios.1' Estoy seguro que muchas otras disposiciones legales pueden ser mejoradas, y muchas voces han concluido rpidamente que debe ser redactada una nueva Constitucin. La Constitucin de 1917, argumentan, fue pensada y adaptada a travs de una serie de reformas para un mundo autoritario, ahora muerto. Pocas de estas reformas fueron pensadas para la nueva pluralidad. Algunos de los aliados de Fox han sido grandes defensores de una reforma constitucional de fondo. Tal curso de accin parece difcil de implementar, una vez que el PRI tiene ms de un tercio de los votos, lo necesario para bloquear cualquier reforma a la Constitucin. Fox podra tener la tentacin de buscar otra ruta hacia la reforma, como la eleccin de un Congreso Constituyente, lo cual sera ilegal. Afortunadamente, es difcil que esto ocurra ya que la victoria de Fox fue el resultado de instituciones electorales fuertes y el costo de socavarlas sera alto.
11 Mxico no tiene vicepresidente. En raso de que el Presidente muera, enfrente graves problemas mentales o renuncie, ambas cmaras tendrn que elegir por mayora al nuevo Presidente. Este es un proceso largo e incierto bajo las actuales condiciones de pluralidad. Es mera suerte que desde 1934 todos los Presidentes finalizaran su sexenio.

227

Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno

Reformar radicalmente la Constitucin cuando una nueva era comienza ha sido la solucin fcil imaginada en cada cambio de rgimen y donde nuestras diferencias simplemente se han ahondado. Esto ha ocurrido, irnicamente, a pesar de las dificultades bien conocidas de respetar la nueva Constitucin una vez promulgada. Nuestra relacin con la ley, por decir lo menos, es ambigua. Paradjicamente estas dificultades son en parte el resultado de los grandiosos esquemas que usualmente acompaan a las reformas constitucionales. Una vez que la asamblea constitucional est formada, sus miembros luchan fuertemente por aprobar leyes polticamente correctas, como darle ms poder al Congreso, a los estados, a la sociedad, as como ampliar los derechos sociales de todos. Un diseo constitucional desequilibrado puede resultar muy difcil de adaptar a las restricciones de gobernar una sociedad tan compleja y desigual como la mexicana. De hecho, ms que nuevas leyes, el reto es reforzar las ya existentes, promoviendo reformas relevantes para mejorar los mecanismos del proceso legal, tema importante como poco estudiado. En materia penal, por ejemplo, la moda es incrementar las penas para los crmenes graves, mientras el problema real es castigar a los criminales. Slo un mnimo porcentaje de crmenes denunciados a las autoridades es resuelto, como se observa en las grficas 4 y 5. Esta incapacidad de imponer la ley es un gran reto a causa de la debilidad administrativa del Estado, su baja legitimidad y la actitud muy laxa de la sociedad mexicana respecto a la ley, como se muestra en la grfica 6.

Fuen: Inga Lora Mwcher in Esto 1 Ptl; '1

&$ ft1 1, i1 1 . lt1 1 1


Grfica 4
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63

47

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3.7

3.1

26

25

1996 .

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nm. 100, n e o , 2000

228

. Carbs Elizondo Mayer-Serra


Grfica 5

Casos resueltos por crmenes denunciados en 1994 (% del total). 35 30 25 20 15 10 5 0


London Pars Roma Madrid

31.4


26.3 26.1

23.2

22.8 16.4

I
Washington New York

t.4
'


16

Sao Paulo

Rto de Janeiro

Mxico dty

Fuante: Inga Lora Mascher i P(>. nm 100. on.ro, 2000

G ratita 6
Diga con cul de estos enunciados est ms de acuerdo?

62
Violar la ley no es tan terrible, lo malo es ser sorprendido por las autoridades. Cuando las autoridades no pueden proteger a los ciudadanos, estos pueden tomar la ley en sus manos para hacerse justicia. Se vale aprovecharse del puesto, siempre y cuando no se manden y compartan los beneficios,

Fuente: AWuncin y Asociados. Agosto. 1005 en Este Pas, nmero 80. noviembre, 1007

229

Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno

El problema no es slo darle ms certidumbre a la sociedad para que la autoridad no abuse de sus poderes, ciertamente un gran problema, sobre todo en las regiones ms atrasadas del pas. Quizs an ms importante es asegurar a la sociedad que la impunidad de los criminales no se convierta en la regla. La fragilidad del Estado de Derecho est agravada por los problemas derivados del trfico de drogas. Las mafias mexicanas tienen el poder coercitivo para corromper a los jueces y a la polica, o en su defecto, matarlos si no aceptan ser comprados. Debido a las adicciones de los ciudadanos de los Estados Unidos y el carcter no liberal de las instituciones que regulan la decisin de consumir drogas, la sociedad mexicana se enfrenta a un reto que parece sobrepasar sus capacidades institucionales y que erosiona los esfuerzos para enfrentar los graves problemas de seguridad pblica que han aparecido a partir de la destruccin de la maquinaria autoritaria, la cual fue tambin un mecanismo de control social. Pasemos ahora a lo que considero como el principal reto que enfrentar el nuevo gobierno: su dbil capacidad de recaudacin fiscal. Amrica Latina tiene un bajo nivel de ingresos tributarios para su nivel de PIB per cpita y sus condiciones demogrficas, sociales y polticas. En promedio, esta menor recaudacin es de alrededor de ocho puntos porcentuales. 16 Dentro de Amrica Latina, la capacidad de recaudacin de Mxico es una de las ms bajas, como se observa en la grfica 7. A pesar de muchos esfuerzos por crear una ley fiscal ms neutral que permita incrementar los ingresos, en los pasados 20 aos, la recaudacin fiscal ha permanecido virtualmente sin cambios, como se ve en la grfica 8.

16

Inter-Amcrican Developinent Bank, FacingupInt-quality in Lalin America 1998- 999 Repon, Washington, 1999, p. 180.

230

Carlos Elizondo Mayer-Serra


Grfica 7 Ingresos Fiscales y PIB per capita en Amrica Latina y el Caribe, (1994-1996) 0.35

3000

4000

PIB fm capita (dolares)


Fuente: Amrica Launa frente a la eskjuaklxl 1998-1998 BID. Nota: Excluye segundad social

Grfica 8 Ingresos del Gobierno Federal

'

IMO^IMV

1062 1063 '1084 1065* 986he67' c 1988

1080 1000 1001 M002 J 1003-1004

'1W5-100B

1OO7v"4i0M'1.hOOO'^^

m?-'''i>
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de SHCP Nota: El dato de 1999 es una estimacin y la del 2000 es una proyeccin

-Total - - Tributarios A - No tributarios

A travs de la historia de Mxico la dbil base fiscal ha sido una restriccin severa. Esto ha llevado en largos periodos a ingresos pblicos muy limitados, 231

Retos de gobernabilidad del nuevo gobierno

como en la primera mitad del siglo XIX, cuando la falta de recursos, se tradujo en golpes de Estado protagonizados por soldados inconformes por la falta de sueldos. Menos trgicamente, pero muy costoso, gastar ms de lo que se recauda llev a los excesos de los aos setenta y ochenta que terminaron con la moratoria de la deuda. En aquellos periodos de gobernabilidad que disfrut Mxico, el equilibrio del presupuesto pblico fue alcanzado fundamentalmente como resultado de un gasto pblico contenido. El ms claro ejemplo de esto fue el Porfiriato. El presupuesto estuvo equilibrado por dcadas, pero el 70% de los mexicanos era analfabeta, slo por mencionar uno de los varios problemas sociales no enfrentados por el gobierno. Un presupuesto balanceado, basado en poco gasto dada la baja recaudacin, puede crear dficits sociales polticamente inmanejables. Incrementar los impuestos resulta muy complicado cuando los contribuyentes no perciben claramente los beneficios del pago de los mismos. El gasto pblico en Mxico es alrededor de 4 puntos del PIB, ms bajo de lo que podramos esperar dado su nivel de ingreso.17 Sin ms recursos pblicos, las desigualdades de la sociedad mexicana, y la elevada pobreza de muchos, dada esta desigualdad y el relativamente bajo PIB per cpita, persistirn aun bajo el escenario ms optimista de crecimiento.18 Cmo confrontar las agudas desigualdades de las sociedades latinoamericanas no tiene una respuesta fcil. El mayor gasto pblico en s mismo no es la solucin. De hecho, es necesario un anlisis ms serio respecto a dnde el Estado podra todava darle espacio a la iniciativa privada -es el caso del sector elctrico-, y crear mecanismos que aseguren que el gasto social sea progresivo.19 Cmo romper las ineficiencias que resultan de una administracin politizada y muy fuertes sindicatos es tambin un reto. Puede ayudar mayor calidad en el gasto. No obstante, incluso si la calidad del gasto aumenta, como puede ser visto en el prximo cuadro, con las altas obligaciones que vienen del pasado -tales como el pago del servicio de la deuda, lo cual incluye el rescate bancario; el financiamiento del viejo sistema de pensiones, las pensiones del sector pblico crecientemente en nmeros
BID, op. cit. grfica 8.4. Segn Nora Lusligy Miguel Szkely, aun creciendo al 5% anual, los pobres extremos se erradicarn completamente hasta el ao 2033; erradicar la pobreza moderada tomara 17 aos adicionales. Ver Lustig N y M. Szkely, Mxico: Evolucin Econmica, Pbbreza y Desigualdad, BID, CEPAI.y PNUD, 1997, p. 78. " Ver, John Scott, Who Benefits from thc Stau- in High-Inequality, Middle Inromr Counlries? The case of Mxico, CIDE, mimeo, 2(X)().
18 17

232

, Carlos Elizondo Mayer-Serra

rojos- los recursos que quedan para mayor inversin en la gente y en bienes pblicos necesarios para una democracia son insuficientes. Una democracia permite a ms actores satisfaccin a sus demandas a travs de la movilizacin poltica. Aunque lo ideal sera que esto sucediera en el marco estricto de la ley, no siempre es as. Cada vez ms actores utilizarn bloqueos y otras tcticas ilegales, ante las cuales el gobierno poco puede hacer, salvo satisfacer por lo menos una parte de sus demandas, pero esto cuesta recursos fiscales. Por ello, el gobierno de Fox tendr que enfrentar rpidamente la necesidad de una profunda reforma de la ley fiscal para incrementar los ingresos, a la par de hacer el gasto pblico ms eficiente y transparente o verse limitado en su capacidad de resolver demandas. Los ingresos excedentes del alto precio del petrleo pueden ayudar, pero slo en el corto plazo. ( cuadro 10 )

Cuadro 10 Pasivos estimados del Sector Pblico (% del PIB de 1999) Porcentaje
Deuda Interna Deuda Externa Deuda Total ISSSTE IMSS Infonavit IPAB Fideicomisos y fondos de fomento Pidiregas Deuda Estatal Pasivos no contabilizados como deuda TOTAL
Fuente: Informe Econmico Grupo Financiero Bancomer, Noviembre- Diciembre, 1999.

10.4 19.3 29.7 15 50 1.9 10.3 6.5 2.5 3 89.2 118.9

Como se muestra en la grfica 9, en sociedades altamente desiguales, los valores democrticos son ms dbiles que en sociedades donde los recursos estn mejor distribuidos. Los sectores ms pobres ganan escasos beneficios de las instituciones democrticas basadas en el principio de que todos son iguales. Un principio particularmente vaco en sociedades donde las inequidades son tan grandes que la mayora de los bienes sociales estn concentrados en aqullos que ms tienen. Para los ms ricos, la democracia
233

Retos de gobembilidad del nuevo gobierno


Grfica 9 Concentracin del Ingreso y Aceptacin de la Democracia

40
0.4

0.42

0.44

0.46

0.48

0.5

0.52

0.54

0.56

0.58

0.6

Coeficiente de Gini
Fuente: Facing to InequaHy in Latin America, IAOB, Washington, 2000, Cuadro 1.22,

es un riesgo latente para sus privilegios.Con el fin de construir una democracia estable, el nuevo gobierno tendr que enfrentar esta tensin a travs de una administracin efectiva, que evite recesiones costosas y estimule l crecimiento estable a travs de las reformas estructurales an pendientes, as como implementando una poltica fiscal que sea capaz de incrementar el gasto pblico y, a travs de ste, las oportunidades de los ms pobres y la satisfaccin de las demandas de los grupos que a travs de la apertura democrtica ejerzan sus nuevos derechos polticos.

234

Construccin de la gobernabilidad democrtica


Armando Labra Manjarrez"

La gobernabilidad se ha convertido en trmino de moda y en tema obligado del debate poltico. Por ello, me parece pertinente comentar, algunas ideas que contribuyan a la mejor comprensin del trmino e identificar su relevancia para interpretar las nuevas condiciones polticas del pas. Sin duda, algunos medios de comunicacin, partidos y candidatos y no pocos analistas, hemos contribuido a la confusin y a las mltiples interpretaciones de la gobernabilidad, no pocas veces asociadas a intereses o posturas polticas particulares. La Gobernabilidad desde la Teora La gobernabilidad describe un proceso social y poltico, cuyos elementos constitutivos son muy claros: las leyes, las instituciones y la cultura poltica de la sociedad. Siendo un proceso poltico y social, la gobernabilidad se convierte en una cuestin de grados, pero siempre dentro del Estado de Derecho.
* Subsecretario de Desarrollo Poltico de la Secretara de Gobernacin.

Construccin de la gobernabilidad democrtica

Todas las sociedades son, en mayor o menor medida, gobernables. Ello significa que no existe pas que no tenga conflictos de gobernabilidad y que, en consecuencia, enfrente a diario constantes demandas sociales que reclaman atencin, en un vasto haz de matices de conflictividad, de encuentro y desencuentro de intereses particulares de los grupos que componen la sociedad. Diversos autores han formulado definiciones sobre el tema de la gobernabilidad. La gama abarca desde las filosficas, hasta aqullas con matices organizacionales y administrativos. Una de las definiciones ms asequibles alude a la capacidad que tiene todo gobierno de ejercer, simultneamente, las funciones de estabilidad y orden social. Con ello, se abre todo un abanico de posibilidades, que van desde un gobierno ampliamente ilegtimo, pero legal, de corte autoritario, hasta el que goza de vasto consenso popular, una legitimidad plena y una democracia constatada. Para algunos,1 la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad poltica, segn la cual las instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio, de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo el libre ejercicio de la voluntad poltica del Poder Ejecutivo, mediante la obediencia del pueblo. Esta definicin nos conduce de manera directa al trmino de legitimidad, que asocia la gobernabilidad con la aceptacin social de los gobernantes, no slo a travs de mecanismos de eleccin democrticos y transparentes, sino de la convalidacin constante de la tarea pblica. Recientemente, el trmino gobernabilidad ha adquirido gran relevancia, incluso entre organismos multilaterales como la ONU, el Banco Mundial y la OCDE, que se han sumado a la bsqueda de mayor precisin en la identificacin de sus factores fundamentales y en la construccin de estrategias que permitan una "buena gobernabilidad". De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2 , la gobernabilidad se define como el ejercicio de la autoridad administrativa, econmica y poltica, para el manejo de los asuntos de una nacin. De esta forma, se le concibe como un mecanismo de complejos procesos y relaciones
1 Xavier Arbs, Ijt (Gobernabilidad: Ciudadana y Democracia en la Encrucijada Mundial, Siglo XXI, Espaa, 1993. p. 112. ' L'nilcd Nations Drvrlopmnu Pmgrammc (PNUD), Rcconwptualising Governanre, New York, 1997. p. 93.

236

. Armando Labra Manjarrez

institucionales, a travs de las cuales ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y resuelven sus diferencias. Por otro lado, existe una corriente terica que define la gobernabilidad desde su parte negativa, es decir, la ingobernabilidad. En efecto, en 1975 con la aparicin del llamado Informe de h Comisin Triltera], diversos autores3 pusieron de moda el trmino ingobernabilidad, al hacer un diagnstico sobre los pases del Tercer Mundo y encontrar que las demandas planteadas a los gobiernos democrticos crecen en sentido inverso a su capacidad para brindarles atencin. La ingobernabilidad es un concepto lmite, que expresa la virtual disolucin del vnculo entre un gobierno y los miembros de una comunidad poltica. Ingobernabilidad designa a todo aquello que es incapaz de ser gobernado, es decir, que rebasa el cauce de las leyes e instituciones creadas para dirimir los conflictos de la sociedad. Sin embargo, de hecho no se puede pensar en la falta total de gobernabilidad sin negar la existencia misma del Estado. De esta forma, resulta ms adecuado hablar de conflictos de gobernabilidad que de ingobernabilidad, mientras no se violente el Estado de Derecho. La ingobernabilidad concierne a la ausencia, insuficiencia o disolucin de las instituciones, leyes o conductas sociales vigentes en un Estado de Derecho. Los conflictos de gobernabilidad revelan la existencia de desequilibrios entre demandas sociales y respuestas pblicas o privadas que pueden ser resueltas dentro de los marcos institucionales. En otras palabras, el desequilibrio entre demandas sociales y respuestas gubernamentales conlleva conflictos, pero no necesariamente la ausencia de capacidades para gobernar. Es decir, la gobernabilidad entra en conflicto y hasta en crisis, mas no deja de existir, a menos que acontezca una ruptura institucional contundente. Sin tal circunstancia, hablar de ingobernabilidad resulta, entonces, un contrasentido, ya que se supondra, sin sustento, la inexistencia del Estado y de sus
* Michcl Crozicr, Samuel P. HunlingtonyJoji Watanuki, The Crisisofemoemey: Reponon ihe GmernabilityofDemociaciesto lhc Triltera/Comisin, New York, University Press, 1993.

237

Construccin de la gobernabilidad democrtica

instituciones, sus leyes y las conductas colectivas, que un autor4 identifica con el capital social de una comunidad. El reto que enfrenta toda sociedad moderna, es crear un sistema de gobernabilidad, es decir, una relacin entre gobierno y gobernados que soporte y encauce, dentro de los marcos institucionales, las demandas sociales, por definicin siempre cambiantes. En nuestro caso aspiramos a una gobernabilidad nutrida de los valores de los mexicanos, es decir, que sea democrtica en tanto implica la vigencia de las garantas individuales y los derechos sociales que consagra la Constitucin, haciendo posible la participacin social, consciente y comprometida, tanto en el esfuerzo como en la comparticin de los beneficios, de la economa, la sociedad, la poltica y la cultura. Con esos fines, la gobernabilidad democrtica en pases como el nuestro se sustenta en dos elementos claves: la legitimidad poltica por una parte, y la eficacia gubernamental por otra. En esta vertiente de pensamiento, hay quienes5 plantean que existen al menos tres factores cruciales en el complejo proceso de la gobernabilidad democrtica: 1. La relacin legitimidad/eficacia poltica, 2. Demandas sociales vinculadas al quehacer gubernamental y, 3. La dinmica de la sociedad civil. Un gobierno emanado de un proceso de eleccin popular transparente es condicin necesaria, aunque insuficiente, para la gobernabilidad democrtica, que sea tanto legal como legtima. Los comicios ejemplares no aseguran la legitimidad. Se requiere su refuerzo mediante el desempeo eficaz de la funcin pblica en forma sostenida, a lo largo del ejercicio del mandato de gobierno. De esta manera, el binomio legitimidad-eficacia poltica define el espacio de trnsito que recorre la gobernabilidad democrtica durante el lapso que dura el ejercicio del poder.
Fukuyama. La Gran Ruptura, Atlntida, 1999, p. 434. Estos conceptos se derivan del anlisis hecho por Antonio Cainou en su trabajo Gobernabilidady Democracia, I FE, 1997, Mxico, 61 pp., donde el autor considera como componentes bsicos de la gobemabilidad los siguientes: a) eficacia, b) legitimidad y c) estabilidad.
5 4

238

. Armando Labra Manjarrez

La oportuna respuesta gubernamental a las demandas de la poblacin, dentro de un cauce participativo y organizado de la sociedad, para aportar soluciones y exigir cuentas, son coadyuvantes esenciales de la estabilidad y el funcionamiento eficaz de los gobiernos que avanzan hacia sistemas democrticos. Al adquirir mayores espacios de expresin y de participacin, as como de comparticin equitativa del esfuerzo y del progreso, la sociedad civil se convierte en soporte fundamental para consolidar el desarrollo y la gobernabilidad democrtica, as como en acicate para avanzar hacia nuevos estadios de transformacin institucional y legal, en respuesta a la incesante evolucin de la sociedad. Por contra, un gobierno que no reconoce la movilidad de la sociedad civil y restringe los espacios de expresin y de participacin de la comunidad, est destinado a enfrentar conflictos que pueden devenir crisis de gobernabilidad, al provocar el desbordamiento de los cauces institucionales y legales, convertidos en camisa de fuerza del proceso social. Por ello, la gobernabilidad y la democracia se complementan provechosamente para propiciar gobiernos a la vez que legtimos, eficientes y responsables, con base en la participacin colectiva, organizada, consciente y plural de la sociedad. Tenemos entonces un atributo adecuado para la gobernabilidad a que puede aspirar una sociedad como la nuestra: que sea democrtica. La gobernabilidad, slo cuando es democrtica se convierte en una meta poltica, con sustento econmico y social. Situacin y Retos de la Gobernabilidad en Mxico Durante la administracin que est por concluir, la interaccin de las fuerzas polticas ha provocado una evolucin acelerada de la cultura poltica y democrtica del pas, al impulsar cambios sustantivos en la estructura del Estado orientados a reafirmar, sobre nuevas bases, la gobernabilidad. El gobierno ha respondido a la demanda social impulsando iniciativas de largo alcance, encaminadas a ampliar los mrgenes de la democracia y tambin de la gobernabilidad, transitando hacia la gobernabilidad democrtica. En efecto, la convergencia de las fuerzas polticas y el gobierno ha desembocado en cambios institucionales que elevan el desempeo del quehacer pblico y fortalecen la pluralidad y la alternancia.
239

Construccin de la gobemabilidad democrtica

Son evidentes las transformaciones registradas en el escenario poltico nacional y en la confirmacin de una mejor institucionalidad para impulsar el desarrollo nacional. As lo demuestran: Las reformas a las leyes e instituciones responsables de procurar e impartir la justicia que significan la autonoma efectiva del Poder Judicial y el fortalecimiento del Estado de Derecho. Las reformas al artculo 115 constitucional que confiere al municipio facultades plenas de gobierno y avances en la coordinacin fiscal entre Federacin, estados y municipios. La creacin del rgano Superior de Fiscalizacin, dependiente del Poder Legislativo, elemento indispensable para hacer efectiva la rendicin de cuentas en un sistema democrtico. Una nueva Ley Orgnica del Congreso de la Unin y las reformas al Poder Judicial, que fortalecen la separacin y equilibrio de los poderes de la Repblica. La plena autonoma de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, que refrenda la voluntad poltica de sociedad y gobierno para acotar posibles excesos en el ejercicio del poder pblico. La reforma electoral de 1996, que reserva a los ciudadanos la organizacin, administracin y vigilancia de las elecciones; crea un tribunal autnomo especializado; y asegura la certeza, equidad, imparcialidad y transparencia de los comicios, consolidando la vida democrtica. La Reforma del Estado, es decir, la reforma del poder, impulsada desde 1995, significa un cambio institucional de gran trascendencia para Mxico, que consolida la democracia y abre cauces para que el proceso poltico prosiga dentro del marco de la ley. Diversos indicadores polticos permiten reconocer tanto los avances en las condiciones que sustentan la gobemabilidad democrtica, como la magnitud de los desafos que habremos de enfrentar en nuestro pas durante los prximos aos. Los resultados de las elecciones provocaron cambios relevantes en la correlacin de fuerzas en el mbito nacional y al interior de las entidades federativas, que confirman el avance del pas en el cauce de una gobemabilidad democrtica: Hoy 12 de las 32 entidades federativas del pas tienen gobiernos surgidos de partidos distintos al PRI, una ms que a principios del presente ao y 9
240

. Armando Labra Manjarrez

ms en relacin con el inicio de la actual administracin. Considerando Chiapas, a finales de ao sern 13 las entidades que viven la alternancia en el gobierno; El PRI tiene mayora absoluta en 20 congresos locales, mientras que el PAN en 3. Por su parte, en 9 entidades federativas ningn partido poltico cuenta con la mayora absoluta; El PRI gobierna en mil 383 ayuntamientos (57%); el PAN ha venido aumentando su presencia de 288 a 294 (12.1%); y, el PRD pas de 272 a 267 (11%); Tanto el PAN como el PRI gobiernan 13 capitales cada uno; el PRD 3 y en 2 ms gobiernan coaliciones de partidos; Tras las elecciones locales realizadas en lo que va del ao, la poblacin mexicana gobernada por ayuntamientos en un cauce plural, distinto al PRI, pasar de 48.2 a 51.3%; En el Congreso de la Unin, an cuando el PAN increment en forma considerable su presencia, respecto a 1997, por vez primera en la historia reciente del pas, ningn partido obtuvo la mayora en ninguna de las dos cmaras. Asimismo, en ambas cmaras se registra una mayor pluralidad poltica, al incorporarse representantes de nuevos partidos; En la Cmara de Diputados, el PRI tiene 211 posiciones, el PAN 206, PRD 50, PVEM 17, PT 7, CD 4, PSN 3 y PAS 2; En el Senado de la Repblica, la asignacin de escaos significa una presencia de 60 para el PRI, 46 del PAN, 15 PRD, cinco PVEM, uno Partido del Trabajo y uno Convergencia por la Democracia; La nueva correlacin de fuerzas en la LVIII Legislatura implica la negociacin de acuerdos entre las distintas fuerzas polticas del pas.
Mxico, Cambios en el Mapa Poltico Nacional 1904/20001W4 PA imm.

Congreso de la Unin Cmara de Diputados Cmara de Senadores Gobiernos Estatales Congresos Locales (a) Ayuntamientos % de Poblacin 500 128 32 31

'ufe; '''%
300 95 29 29

'AtB^.; %
119 25 3 2 97

%
2

60 74 91 94 89 81

24 20 9 6

71 8 84

14 6 4

10

2,316

2,134 (b)

4
12

79(c)

(a) No se incluye al Distrito Federal. (b) Incluye municipios gobernados por usos y costumbres. (c) Incluye municipios gobernados por el PFCRN, PARM, PPS, PT, PRT y Concejos Municipales.

241

Construccin de la gobernabilidad democrtica

2000
.TGTWk PW % Congreso de la Unin Cmara de Diputados 500 Cmara de Senadores 128 32 Gobiernos Estatales (a) Congresos Locales Ayuntamientos % de Poblacin 32 2,427 211 60 20 20 42 47 63 63 49 206 46 7 3 294 41 36 16 9 12 36 50 15 1 267 10 12 3 11 12 33 7 7 6 19 25 3

PAN
AB&. %

PRO ABS. %

OTROS ABS. %

4(b) 9(C)

1,383 57

483 (d) 20

(a) Para diciembre de 2Q00, estas cifras se modificarn debido al cambio de Gobierno en Chiapas. (b) Incluye gobiernos surgidos de diversas coaliciones de partidos. (c) ocho Congresos cuentan con mayora simple de algn partido. En el Congreso del estado de Baja California ninguna fuerza poltica tiene mayora absoluta o relativa. (d) Incluye ayuntamientos gobernados por PT, PVEM, coaliciones, usos y costumbres y Concejos Municipales.

El mandato de la sociedad, expresado el dos de julio tiene una gran importancia para el pas. Determina una nueva correlacin de fuerzas entre los Poderes de la Unin y al interior de los gobiernos locales, que plantea una dinmica poltica ms intensa en la vida democrtica de Mxico, porque trasciende el mbito electoral para centrarse en la construccin de consensos polticos y la colaboracin entre poderes que garanticen las condiciones que exige la gobernabilidad democrtica. Se requiere, por tanto, redisear una cultura poltica basada en la inclusin, el respeto a la pluralidad, el combate a toda forma de inequidad, favoreciendo el desarrollo integral de las entidades federativas y del pas en su conjunto. Los elementos que perfilan esta nueva cultura poltica son perceptibles tambin en los procesos electorales locales. El 20 de agosto en Chiapas se eligi al Gobernador y se renov el Congreso local formado por 24 diputados de mayora y 21 de representacin proporcional. En Veracruz, el tres de septiembre, se renovaron los 210 ayuntamientos y el Congreso local, formado por 24 diputados de mayora y 16 de representacin proporcional. Ambos procesos reafirmaron la vocacin plural del pueblo mexicano y el compromiso con el respeto a la legalidad y la transparencia, superando los tiempos de controversias y conflictos por motivos electorales. El Congreso de la Unin tambin registra una nueva correlacin de fuerzas,
242

. Armando Labra Manjarrez

altamente benfica para el desarrollo de Mxico, donde ningn partido por s slo cuenta con la mayora absoluta. El avance logrado exige un trabajo comprometido y corresponsable de las fuerzas polticas representadas, para establecer acuerdos que permitan avanzar en la agenda de temas bsicos, fundamentales para la Repblica y que a nuestro juicio son: En lo social: Impulsar una poltica social integral, con visin de largo plazo, diseada e instrumentada de abajo hacia arriba, como condicin indispensable para abatir con eficacia la desigualdad y la pobreza que vulneran la democracia y la unidad nacional; Reforzar los instrumentos que permitan una distribucin ms equitativa de las potestades hacendaras de estados y municipios, que favorezcan el desarrollo regional equitativo y sostenible; En lo poltico: Consolidar la reforma poltica en todas y cada una de las entidades federativas, a fin de asegurar la plena ciudadanizacin y profesionalizacin de los rganos responsables de organizar; vigilar y calificar los procesos electorales; Perfeccionar nuestra vida democrtica, ampliando los mecanismos de participacin de la sociedad en todos los asuntos pblicos; En lo econmico: Conferir a la poltica econmica un sentido social, asegurando que tanto los instrumentos como las metas sean plenamente congruentes con el estmulo a las actividades productivas del pas y la generacin masiva de empleos remuneradores; Crear las condiciones que aseguren la corresponsabilidad de los tres rdenes de gobierno en la definicin y ejercicio de una poltica econmica basada en la comparticin equitativa de los beneficios. La caracterstica que mejor describe hoy a nuestro sistema poltico es la pluralidad, y tambin permite entender a cabalidad los procesos polticos que transcurren en torno a la gobernabilidad democrtica del pas. De igual forma, la pluralidad como forma de participacin es cada vez ms, una pieza fundamental para el desarrollo poltico del pas, ya que implica la
243

Construccin de la gobemabilidad democrtica

rendicin de cuentas como elemento fundamental y reivindica al ciudadano en tanto destinatario de la actuacin gubernamental. Como est demostrado, un elemento esencial para consolidar nuestra gobernabilidad democrtica en los prximos aos es el impulso permanente a la participacin ciudadana consciente, comprometida y organizada. Sin embargo, es pertinente advertir que la participacin no slo debe conllevar una conciencia social y estar organizada, como oposicin a que fuera individual y atomizada. Tampoco, la participacin ha de limitarse a las elecciones. Existen ideologas que conciben la participacin como ejercicio de individuos aislados, en contraposicin con las formas de participacin colectiva y organizada que es inherente a la idiosincracia de la vasta mayora de las comunidades mexicanas. Tal participacin colectiva es el factor clave para la gobemabilidad genuinamente democrtica, que debe expresarse en los distintos niveles de gobierno, desde la Presidencia de la Repblica y los gobiernos estatales hasta el ms modesto ayuntamiento. En todos y cada uno de los procesos electorales celebrados, el gobierno federal, desde su mbito de competencia, ha cumplido a plenitud su responsabilidad de asegurar las condiciones para consolidar la gobemabilidad democrtica en nuestro pas, con independencia de los resultados de los comicios, sean estatales, municipales o federales. El Gobierno no organiza ni realiza ms las elecciones, dicha tarea est hoy en manos de la ciudadana que constituye el IFE, a nivel federal y los institutos y consejos estatales, en todo el pas. Colabora con el Instituto Federal Electoral, siendo coadyuvante de la equidad, transparencia y certeza del proceso. A tales efectos, siempre que ha sido necesario se han impulsado compromisos de responsabilidad cvica de los actores polticos frente a la poblacin, reafirmando su madurez democrtica y su conviccin con el desarrollo de una contienda electoral constructiva y cordial en el marco de la ley. Gobierno y sociedad, tenemos la responsabilidad de promover un clima de civilidad poltica, con base en las coincidencias y el fortalecimiento de aquello que nos une e identifica como mexicanos, demostrando nuestro compromiso
244

. Armando Labra Manjarrez

con los valores y las instituciones democrticas, con independencia de posturas y doctrinas partidarias. Compartimos todos el anhelo de avanzar hacia formas de gobierno cada vez ms participativas y transparentes. Podemos concluir que la gobernabilidad democrtica en nuestro pas es un proceso estable, resguardado por instituciones, leyes y conductas ciudadanas que naturalmente no depende solo de una jornada electoral, sino de la maduracin de una cultura poltica arraigada en nuestra historia y nuestra percepcin del porvenir. Como hemos visto, los procesos de eleccin, aun siendo legales, son slo un momento en la conformacin de la capacidad de gobernar cotidianamente con legitimidad poltica y social. Nuestro pas tiene asegurada su gobernabilidad democrtica con base en instituciones slidas y en un Estado de Derecho que garantiza la convivencia y por la participacin poltica cada vez ms consciente y comprometida de los mexicanos. As lo hemos venido constatando. La ingobernabilidad del pas a partir de comicios cuestionables hoy resulta ser ya, terica e infundada. El Estado mexicano es fuerte y nuestra sociedad tiene, en las instituciones nacionales, los instrumentos probados, acreditados para asegurar la estabilidad social y poltica que reclama el progreso con justicia. A lo largo de dcadas enteras, Mxico ha logrado avanzar notablemente en todos los campos del desarrollo, sin ignorar los rezagos y desigualdades que an persisten en nuestra sociedad. Nadie en su sano juicio puede negar los avances ni tampoco los incumplimientos. Es de todos el desafo de saldar las cuentas pendientes de la desigualdad con determinacin, sensatez y pasin por Mxico. Tenemos enfrente un vasto horizonte de responsabilidades nuevas que cumplir. Mxico ha cambiado sin cesar y hoy constatamos la madurez de una nueva cultura poltica que tiene como signo la gobernabilidad democrtica y cuyo fin es el Mxico justo y libre, que todos merecemos.

245

Anexos.

CUADROI
COMPARATIVO DE LA COMPOSICIN DE LA LVI, LVII Y LVIII LEGISLATURAS CMARA DE DIPUTADOS

maammmmsmm
FKI 3UU 119 /I

% 6U

HU
245 117

% 4y


2U6 5U

21 1

PAN
rKU

23.8 14.2

1 Ib
5

23.4U 23.2U
1

42.2 41.2
W 3.4 1.4 U.8 U.6 U.4 1UU

FVLM
Kl CU KSN

-
1U 5UU 11H)

1/
/

11

2.2U

4 3
L 1.2

INDEPENDIENTES Fuente: H. Cmara de Diputados

6
5U

1UU

5UU

CUADRO II COMPARATIVO DE LA COMPOSICIN DE LA LVI, LVII Y LVIII LEGISLATURAS CMARA DE SENADORES


/o FK1 FAN FKD 25 8
yo

/o 6U 4b

74.2 y.s
b.i

FVLM
Fl CU

73 31 16
1 7

57

46.9
35.s

24.2 12.5 U./8 5.47


IUU

15 5
1 1 128

1 1./
3.9 U.8 U.8 IUU

UNUEPLINUILIVI KS 1 tales

128

1UU

t-uente: H. (Jamara de Senadores

246

. Armando Labra

Manjarrez

CUADRO III POBLACIN GOBERNADA POR ENTIDAD Y PARTIDO POLTICO 1994 / 2000

ENTIDAD FEDERATIVA Aguascal lentes iaja California

POBLACIN 1994

FILIACIN POLTICA 1994

POBLACIN 2000

FILIACIN POLTICA 2000

Campeche Coahuila Colima Chihuahua Uurango uerrero Hidalgo Mxico Michoacan Uaxaca Puebla (Quintana Roo >an Luis Potos Sinaloa Sonora labasco I amauhpas Veracruz Yucatn IUI AL

535.185 1 ,y/2,34U 428,510 2,441,873 l,34y,3/8 tbV,ti 1 1 (888,3bb y,8i5,/ys 3,548, iyy 3,Uiy,5bU 4,12b, IUI 4y3,2// 2,OU3,I8/ 2,2U4,U54 1,823,bUb l ( 5UI,/44 2,24y,58l I,3b2,y4(j 4y,b 12,5/2

PKI PKI PKI PAN PKI PKJ PKI PKI PKI PKI PKI PKI PKI PKI PKJ PKI PKJ PKI PKI

b8y,b5b 2,2y5,8U8 54U,b /y 3,U4/,8b7 1,445,y22 3,/5,83 2,231,3y2 l3,U83,35y 3,y/y,i// 3,432,I8U 5,U/U,346 873,804
,*9b,3bS

KKI PKI PKJ HK1 PKI

PKJ-PK
PKJ PKJ PKJ PKJ FKJ PKl PKI PKJ PKJ PKJ PKl PKI PKl

2,534,835 2,\i,i/U l,88y ,3b/ 2,/4/,l 14 b,VUl,l 1 1 I,b5>,/U/ bU,UU3,!4U

COALICIONES

ENTIDAD FEDERATIVA Distrito t-ederal I laxcala Zacatecas baja LalitorniaSur Nayant Uuanajuato Morelos L'hiapas

POBLACIN 1994 8,Z35, /44 /bl,l 1 l,lb,ii i 1 /, /f)4 8^!4,(J43

FILIACIN POLTICA 1994 PK1 KK1 FKJ PKI HKJ PAN

POBLACIN 2000 8,5yi,juy ybi,yi2 I,J5I,2U/ 423,316 viy,/3y 4,636,/61 I,352,X/8 3,y2U,bI

FILIACIN POLTICA 2000 PKD-Fl-PAi>PCD-PSN PKL>-PI-PVbM PKI>PVbM PKIJ-PI PAN-PKJJ-FtPRS PAN-PVhM PAN-PVbM PAN-PKUPVEM-PT

i.iys.usy 3,210,4%

PKI PKI

Fuente: INEGI, XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000. Resultados preliminares.

247

Anexos.
CUADRO IV INTEGRACIN DE LAS LEGISLATURAS LOCALES 1994-2000

Aguascalientes Baja Lalitomia baja California Sur c arapeche Loahuila (. olima C hiapas C hihuahua Distrito t-ederal Uurango Uuanajuato
UeTTCTO

PR1

PAN
PKI

PRI
PKI

PRI
PRI

PAN PRI
PKI PRI PRI PRI PK1 PKI PKI PRI PRI PRI PKI

Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayant Nuevo Len Uaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora labasco i amauhpas 1 laxcala Vcracruz Yucatn Zacatecas

PRI
PRI PKI

PRI PRI
PRI

PRI
PRI PRI PRI PKI PKI

Mayora Mayora Mayora Mayora Mayona Mayora Mayona Mayona Mayona Mayona Mayona Mayona Mayona Mayona Mayona Mayora Mayora Mayora Mayona Mayona Mayona Mayora Mayora Mayora Mayona Mayona Mayona Mayora Mayora Mayona Mayona Mayona

Absoluta Simple Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Simple Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta Absoluta

PAN-PRI PKL)

PRI
PRI

PRI PRI PRI PAN


PKI PAN PRI PRI PAN PAN PRI PAN PRI PAN PKI

PRI
PAN PRI

PRJ PRI
PRI

PRI
PRI PRI PKI PRI PRI

Mayora Absoluta Sin Mayora Mayora Simple Mayora Absoluta Mayona Absoluta Mayona Absoluta Mayora Absoluta Mayora Absoluta Mayora Simple Mayona Absoluta Mayona Absoluta Mayona Absoluta Mayona Absoluta Mayona Simple Mayora Simple Mayora Absoluta Mayora Simple Mayora Simple Mayora Absoluta Mayona Absoluta Mayora Absoluta Mayora Simple Mayora Absoluta Mayora Absoluta Mayora Absoluta Mayora Simple Mayora Absoluta Mayora Absoluta Mayora Absoluta Mayora Absoluta Mayora Absoluta Mayora Simple

Fuente: Direccin Genera! de Knlacc Poltico, SEGOB

Las entidades sombreadas tuvieron eleccin de diputados locales el pasado dos de julio an no se instalan. Mayora Simple.- Es la mitad mas uno de las personas que intervienen en una votacin, importando slo los votantes presentes. Mayora Absoluta.- Es la mitad ms uno de las personas que intervienen en una votacin y que componen la totalidad de un cuerpo colegiado.

248

CUADRO V INTEGRACIN DE LAS LEGISLATURAS LOCALES DESPUS DEL DOS DE JULIO DE 2000

" 'WlS*
Aguascal lentes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morolos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Slnaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz * Yucatn Zacatecas TOTALES 16 11 4 12 5 8 5 11 17
4

ftfjgi
10
11

f r~ ' *'

3W*

o.

1
3 10 3 2 2 6 3 19 2 2 14 3 3 16 7 3 9 1 13 4 2 7 1 5 3 5 6 8 2 10 175 1

ara* prp
1 1 25 21 35 32 25 40 33 " 66 25 36 46 29 40 75 30 30 30 42 42 39 25 25 27 40 33 31 32 32 24 25 30 1092

HBBL

,_ 5
19 19 14 26 18 16 14 9 30 18 16 25 18 12 11 17 25 26 8 15 15 23 17 19 20 17 20 15 12 540

1 1 2 1 2

1 1

1 8 1 1 3 1 1 1 1 3

CO

23 1 7 19 29 4 15 6 22 4 7 12 2 11 11 13 6 3 4 8 6 307

,_ 1
2 1 2 2 1 1
i

1 1

1 1

1
4

1 22

16

1 11

Fuente Direccin General de Enlace Poltico. SEGOB. PDS. Partido Democracia Social; PC, Partido Cardenista: PRS*. Partido de la Revolucin del Sur, con presencia en Guerrero; UDC. Unidad Democrtica de Coahuila; PCC. Partido Cardenista Coahuilense PRS, Partido de la Revolucin Socialista; PARM Partido Autntico de la Revolucin Mexicana CD. Convergencia por la Democracia; PCD. Partido de Centro Democrtico; AQ Alianza por Quertaro; AC, Alianza por Campeche; INDEP., Independientes * En ef estado de Veracruz no se han dado los resultados definitivos de fa eleccin para el Congreso Local, por tal motivo las cifras correspondientes a los diputados de representacin proporcional no se han dado a conocer.

CUADRO VI INTEGRACIN DE LAS LEGISLATURAS LOCALES

ErtMadJ*

r;

Aauascal lentes Bala California Sur *amDeche Joarxila p9|r^a :Haoas Chihuahua distrito Federal 3uranao Suanaiuato Guerrero -Mal Mlsco

1
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20 E
8

1 4 3 3 2 1

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1

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1

1 1

25 19
15

3
fi S 1 15 14 8 S

22
?0 12 18 11 38

1 1 1 2

30 32
20 21

1
10 ?,

28
68 25 28 24 24 TI

13
21

3 1
1 1 1

?
4 3
}

2 2
7 11 2 ? 1 17
}

17 17
74 40 1R 15 21 77 71

*nwft JuevoLsn "TlYlfifl >uabla ijerttaro OntafM Roo San Luis Potad 31 rafea Sonora Tataasco ramaullrjn naxcala 1/mcruz ftjeatan TOTALES

10 9 7 4 1 4

2
1

1
1

66 30
25 30 42 11

1
7 1 1

1 \ 1
1

4
7 2

22
15 13

1
7 1 1 7 3

29 25
1 18

5
13

16
24 21

1
?

23 39
33 29 26 15 40 25 21

7 2
3

20
20

5
1

2
1 7 7 1 13 16 1 9 1

2 2
7

11
28

fi
2 96

' 18
15 607

179

938

PAN, Partido Accin Nacional: P N , Partido Revolucionario Institucional; PRD, Partido de la Revolucin Democrtica: PT Partido drt Traban PFCRN Partido del Frente CardBriaa de Reconslruroin Nadonal PRS Partidn de la Revolucin SodaKsla

. Armando Labra Manjarrez


CUADRO Vil FILIACIN POLTICA DE LOS PRESIDENTES MUNICIPALES DE MXICO 2000

RESUMEN Ufc FlUAClHV WUTICA


PARTIDO
PAN

ti Murmurio 1OM
294 1,383
29 9 10 418 11 6

POBLACIN
y 12.11 56.98 11.00 1.19 0.37 0.41 17.22 0.45 0.25
1WMHI

"
/

Total 29,559,504 40,285,363 9,817,984 488,336 312,473 862,261 1,173,983 128,164 66,877

35.75 48.72 11.87 0.59 0.38 1.04 1.42 0.15 0.08

PK1 PKU Fl

FVfcM Coalicin

CM" Ui'KUS i tales

uve*

2,42/

FUENTES: Congresos Kslatales, Gobiernos Estatales y Organismos Estatales Electorales. Compilado por el Sistema Nacional de Informacin Municipal, CEDEMUN.

*UYC = Usos y Costumbres. ** CM = Consejos Municipales. NOTA: Otros partidos corresponden a: PCM = Partido Civilista Morelense, en el estado de Morelos. PC = Partido Cardenista, en el estado de Oaxaca. PDM = Partido Demcrata Mexicano, en el estado de San Luis Potos. PI = Planilla Independiente, en el estado de Tamaulipas. Coaliciones corresponden a: Coalicin PRD-PT en tres municipios del estado de Baja California Sur. Coalicin PVEM-PRD en el estado de Nuevo Len. CAC = Coalicin Alianza para el Cambio la integran el PAN, PRD, PT y PRS, en el estado de Navarit.

251

Anexos CUADRO VIII


FILIACIN POLTICA DE LOS PRESIDENTES MUNICIPALES DE MXICO 1994

IKSUMENIlfeF UACIONF VMt&


PAN PK1 PKU PM-'KIN PAKM PPS Pl PK1 LM"

MtlNHJWTOS

FUBLAC1UN

lottl
97
2,134
84 12 9 5 41

letal
4.06 89. 2l 3.51 0.50 0.38 0.21 0.08 0.08 0.71 10.26 9 881,663 66 422,664 1 647,898 238,200 144,699 95,2/5 483,884 30,10/ 3201,552 95,352 KZ41,29f

%
12.Ul 80./6 2.U0 0.28 0.17 0.11 0.58 0.04 3.89 . 16 TOEOf

OTROS

FUENTES:

Congresos Estatales, Gobiernos Estatales y Organismos Estatales Electorales. Compilado por el Sistema Nacional de Informacin Municipal, CEDEMUN.

** CM = Consejos Municipales NOTA: Otros partidos corresponden a: PCM = Paitido Civilista Morelense, en el estado de Morelos. PC = Partido Cardenista, en el estado de Oaxaca. PDM = Partido Demcrata Mexicano, en el estado de San Luis Potos. PI = Planilla Independiente, en el estado de Tamaulipas. PPS = Partido Popular Socialista, en el estado de Veracruz.

252

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C. Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVO Presidente Jos Natividad Gonzlez Paras Vicepresidentes Alejandro Carrillo Castro Guillermo Haro Blchez Consejeros Arsenio Farell Cubillas Sergio Garca Ramrez Ornar Guerrero Orozco Carlos Jarque Uribe Mara del Carmen Pardo Fernando Solana Morales Jorge Tamayo Lpez-Portillo Javier Trevio Cant Pedro Zorrilla Martnez Tesorero Alejandro Valenzuela del Ro Secretario Ejecutivo Nstor Fernndez Vertti

COORDINACIONES Desarrollo y Formacin Permanente Elena Jeannetti Dvila Estados y Municipios Jos de Jess Arias Rodrguez Consultora y Asistencia Tcnica Mara Anglica Luna Parra Investigacin y Desarrollo de Sistemas Andrs Andrade Berzab Programa de Profesionalizacin del Servicio Pblico Ma. del Pilar Conzuelo Ferreyra Administracin y Finanzas Valentn H. Yez Campero

Comit Editorial Andrs Andrade Berzab Jos de Jess Arias Rodrguez Yolanda de los Reyes Jos Chanes Nieto Nstor Fernndez Vertti Virgilio Jimnez Duran

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo Flores Gilberto Loyo Rafael Mancera Ortiz Ricardo Torres Gaytn Ral Salinas Lozano Enrique Caamao Muoz Daniel Escalante ,, _ . w Ral Ortiz Mena D c n i * n - i i ' Jos Attolini Rafael Urrutia Millan Alfredo Navarrete Francisco Apodaca Alvaro Rodrguez Reyes

Mario Cordera Pastor Gabino Fraga Magaa


Jorge Gaxiola Jos turriaga

Antonio Martnez Baez Lorenzo Mayoral Pardo Alfonso Noriega


Jess

ManuelPalavicini RWguez y Rodrguez

Andrs Serra Rojas Catalina Sierra Casass Gustavo R. Velasco

CONSEJO DE HONOR
Gustavo Martnez Cabanas Andrs Caso Lombardo Luis Garca Crdenas Ignacio Pichardo Pagaza Ral Salinas Lozano Adolfo Lugo Verduzco

La gobernabilidad democrtica en Mxico

Se termin de imprimir en octubre de 2000. por Gminis Editores e Impresores, S. A. de C.V., Emma No. 75 Col. Nativitas, Mxico, D.F. La edicin en tiro consta de 1000 ejemplares y estuvo al cuidado de la Subcoordinacin de Difusin del IN AP y de la Direccin General de Desarrollo Poltico de la SEGOB. Distribucin a cargo del INAP.